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XVI Concurso de Ensayos y Monografías del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública "Gobierno Electrónico". Caracas, 2002

El Gobierno Electrónico: Hacia una verdadera Reforma del Estado

Horacio Andrés Capanegra Vallé _____________________________

Mención Honorífica 1. Marco Conceptual 1.1. La Crisis del Estado de Bienestar en la Argentina

El modelo de relación entre el Estado y la Sociedad, que perduró por más de cuarenta años a partir de la recesión de la economía mundial de 1929, se caracterizó por una fuerte interacción entre ambos. En esta etapa, que se denomina como la de “Estado de Bienestar”, el Estado pasa a tener un rol protagónico para subsanar las fallas del mercado que impactaban negativamente en la vida de la sociedad civil de entonces. Este modelo se contraponía fuertemente con la etapa anterior del Laissez Faire, del dejar hacer, en la que el Estado de corte liberal solo se limitaba a garantizar los derechos individuales de sus ciudadanos y era un mero espectador en las relaciones que éstos tenían con terceros a través del mercado. En efecto, el Estado de Bienestar aparece luego de la depresión, con un fuerte sesgo intervencionista y regulador de la actividad económica expandiendo la demanda agregada. Este estado promotor del desarrollo aseguró así el pleno empleo, orientó el gasto público para la provisión de servicios universales, garantizó los derechos sociales a través de la creación de sistemas de seguridad social colectivos y la imposición de niveles mínimos de calidad de vida con la normativa regulatoria correspondiente. Este esquema se materializó a través de diseños de burocracias de corte weberianas con concepciones centralizadoras de gestión en las que el planeamiento y la racionalidad sustentaron la producción de bienes y servicios públicos.

Argentina no estuvo ausente a esta corriente de ideas. El Estado Nacional, impulsó políticas intervencionistas de la economía regulando las actividades de la producción, la de las empresas y sus empleados, favoreciendo la redistribución de la renta, creando sistemas de seguridad social, promoviendo el empresariado nacional a través de subsidios y préstamos que favorecieron la inversión. Esta corriente de pensamientos motivó un cambio de estrategia en el desarrollo pasando de un modelo de crecimiento hacia afuera y de libertad de mercado, a otro de desarrollo hacia adentro o de sustitución de importaciones. Un Estado Nacional de fuerte autoridad pública surgió así con calificativos como “Empleador” (duplicó su planta de personal entre 1944-1951), “Empresario” (luego de comprar y nacionalizar las empresas públicas), “Desarrollista” (al fomentar el desarrollo y participación en los sectores industriales de base), calificativos que en todos los casos demostraba que ampliaba y diversificaba sus competencias en cuestiones que, hasta entonces, solo se ocupaba el mercado a través de las empresas.

Este Estado benefactor, entra en crisis en la Argentina, similarmente a lo que ocurría en varios países latinoamericanos, a partir de la década de los ochenta del siglo pasado.

Según, Daniel García Delgado1, no existe gran consenso entre los diferentes autores para explicar esta crisis en la Argentina, por lo que existen diferentes teorías para justificarla. Algunos autores sostienen que se debe a un agotamiento del modelo sustitutivo en el que el Estado presenta serias dificultades para garantizar la producción industrial creciente con una adecuada redistribución de la renta. El excesivo proteccionismo del Estado, que favoreció el desarrollo de una industria poco eficiente y hasta especulativa, abona esta teoría. Este Estado sostuvo durante muchos años la llamada “Patria Contratista”, en la cual sus proveedores se aprovecharon de la situación de privilegio por la falta de competencia y la perduración en el tiempo de contratos millonarios para la provisión de bienes y servicios. Los usuarios y contribuyentes, así, fueron los únicos damnificados. Por muchos años la burguesía industrial continuó protegida. La evolución de los precios y tarifas de los bienes y servicios públicos impidió el desarrollo, el dinamismo y la libertad económica, la 1 GARCÍA DELGADO, Daniel: “Estado & Sociedad. La nueva relación a partir del cambio estructural”. Editorial Tesis-Norma, Buenos Aires, 1994.

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redistribución del ingreso e independencia. Otros autores afirman que la crisis del también llamado Welfare State se produce por la crisis

mundial del endeudamiento en 1982, año en que se produce la explosión de las tasas de interés internacionales. Ello tiene su correlato en nuestro país fundamentalmente por el déficit fiscal creciente y estructural del Estado Nacional. Este fenómeno se produce por el agotamiento de sus fuentes de financiamiento tradicionales: la caída de los impuestos a las exportaciones, la maduración de los sistemas de seguridad social, la evasión impositiva recurrente, la imposibilidad de sostener “el impuesto inflacionario” y el agotamiento del financiamiento externo, por la crisis de la deuda, y del interno por el derrumbe del mercado de capitales. Estas ideas son compartidas por economistas como Juan Carlos Torre y Pablo Gerchunoff.2

Finalmente hay quienes explican la crisis a partir del fenómeno de la Globalización3. La apertura de las economías nacionales posterga el modelo anterior de sustitución de importaciones o de crecimiento hacia adentro. El aislamiento de la economía no puede sostenerse en el tiempo, debido a que la estrategia para un crecimiento sostenido es la de integrar la economía nacional a mercados regionales internacionales. Negar este fenómeno sería retrasar aún la eficacia y eficiencia del mercado nacional para una reactivación económica definitiva.

Sin perjuicio de las causas anteriormente expuestas, es un hecho que el Estado de Bienestar entra en crisis, lo que impone por parte de las autoridades de los Gobiernos Nacionales, Provinciales y Municipales, una Reforma del Estado a partir de la década del ´90, para adecuar el mismo a la altura de los tiempos. 1.2. La Reforma del Estado

La Reforma del Estado Nacional se materializa a través de la sanción de la Ley N° 23.696 en 1989. En la Provincia de Santa Fe, sin embargo, se establece tres años más tarde con la Ley Provincial N° 10.798 de 1992.

Nadie puede negar la trascendencia de estas normativas fundamentalmente porque marcan un hito histórico durante el siglo XX en cuanto al cambio del rol del Estado, sus competencias y su nueva relación con la sociedad civil y el mercado. Al respecto, y específicamente al hablar del Estado Nacional, pueden citarse autores como Mabel Thwaites Rey al decir “… se dio a luz una ley que constituye un viraje fundamental respecto del papel que el estado ha desempeñado en los últimos cincuenta años en la Argentina”4. Daniel García Delgado va más allá al sostener que “Esta política de reforma del Estado apunta a la reestructuración de su aparato productivo y administrativo, con la idea de afirmar la supremacía del mercado por sobre el Estado para optimizar la asignación de recursos”5. Los argumentos implícitos que surgen de analizar la sanción de esta ley denotan la incapacidad del sector público de obtener los recursos necesarios para una impostergable transformación económica y social del país. Entre los fundamentos explícitos se explica que “las empresas públicas, mal administradas, presentan cuadros económicos financieros graves, acusan déficits acumulados y crecientes y prestan servicios ineficientes”.6

A partir de los hechos señalados el estado modifica gradualmente sus competencias trasladando muchas de sus incumbencias históricas al sector privado.

Surge un Estado privatizador de todas las empresas públicas que pregona como objetivos de esta medida desmonopolizar los servicios privatizados introduciendo beneficios en costo y calidad 2 TORRE, Juan Carlos y GERCHUNOFF, Pablo: “El papel del Estado”, Revista Idea, Buenos Aires, Mayo 1988. 3 GARCÍA DELGADO, Daniel. Ibídem. “El mundo se mueve fuertemente hacia un solo mercado de bienes, servicios, tecnología y capital. En este contexto, el Estado ya no puede mantener la economía cerrada ni niveles de subsidios y protección como antes so riesgo de aumentar la inflación y la fuga de capitales. Debe aumentar el grado de competitividad y productividad de las empresas para que su mercado no sea penetrado e impedir que los flujos económicos busquen mejores oportunidades en otro lado.” 4 THWAITES REY, Mabel: “¿Qué estado después del estatalismo?”, Documentos de la Facultad, Administración Pública/1, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires, Abril 1994. 5 GARCÍA DELGADO, Daniel, op.cit., pág. 87. 6 THWAITES REY, Mabel. Ibídem: “La ley propicia el traspaso al sector privado de la mayoría de las actividades desarrolladas por el estado, no solo de las productivas, sino de las de servicios e incluso de las de gestión pública indelegable. Lo que se destaca es que la carencia fáctica de recursos desemboca –y la justifica- la necesidad de reformular el papel del estado de acuerdo con el principio clásico de subsidiariedad tan caro al liberalismo.”

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atribuidos a la competencia, mejorar la eficiencia en la prestación de servicios y en la asignación de recursos, generar la inversión de recursos privados y disminuir el gasto público, liberando recursos para destinar a otras áreas.

También aparece un Estado desregulador del mercado para modificar las tendencias de corto plazo en materia de precios que aseguren una rápida convergencia con la inflación internacional, mejorar el tipo de cambio sin alterar la paridad establecida por la convertibilidad y mejorar la competitividad de la economía. Paralelamente a lo expresado en párrafo precedente, se deciden nuevas formas de regulación impuestas por el Estado a las empresas privatizadas para garantizar los derechos de los usuarios y consumidores frente a eventuales acciones monopólicas de las nuevas prestatarias de servicios. Se aplican también políticas de desregulación del sistema de cupos y precios fijos en las actividades de destilación y comercialización de naftas, lo que produce una rápida coincidencia de precios internos y externos de las naftas y petróleo. Las empresas locales optan libremente en vender en el mercado local o internacional, medida que impulsó un aumento en la producción.

Es importante señalar además un nuevo rol del Estado que pasa de un protagonismo histórico centralizador a un rol de Estado descentralizador y desconcentrador. El estado nacional transfiere las escuelas a las provincias. Hace lo propio con los puertos y los hospitales, los cuales son acompañados por fuertes políticas de descentralización y de autogestión. Delega también el gerenciamiento de los ferrocarriles en administraciones provinciales, las cuales se ven obligadas a cerrar muchos ramales deficitarios. Muchos autores consideran este fenómeno de descentralización operativa como una “Provincialización o Municipalización de la crisis”.

Se habla también de un Estado regionalizador. A partir del gobierno de Alfonsín se constituye el MERCOSUR como una Unión Aduanera en formación entre Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay. Esta medida, apoyada fuertemente también por el presidente Menem, permitió la eliminación de gravámenes de importación en el comercio de sus países integrantes y la adopción de arancel externo común sobre las importaciones respecto del resto del mundo. A pesar de soportar muchas crisis financieras y económicas el MERCOSUR favoreció el crecimiento de las exportaciones de las naciones participantes.

Se toman acciones definitivas tendientes a desterrar el flagelo de la hiperinflación, con la sanción por parte del Congreso Nacional de la ley de Convertibilidad. Esta medida supone que los precios converjan hacia los niveles de inflación internacional, especialmente la de Estados Unidos. Además permite bajar las tasas de interés próximas a los niveles internacionales. También supone expandir el nivel de actividad económica favorecida por la baja de las tasas de interés, la monetización de la economía y la expansión del crédito. En el largo plazo, favorece la productividad y desalienta la especulación.

Finalmente, y sirviendo ya como marco conceptual para el desarrollo del presente trabajo, se señala la capacidad de un Estado promotor de su propia reforma administrativa, en la que “el diagnóstico puso el acento en el “excesivo” tamaño del aparato estatal, concentrando los esfuerzos de las políticas en la reducción de la planta de personal y de las estructuras organizativas”7. Se impone entonces la supresión de plantas de personal transitorio y permanente a través de despidos voluntarios. Se limitan a tres direcciones generales o nacionales por subsecretaría. Se trabajó en el fortalecimiento institucional de organismos claves como el Ansés (Seguridad Social), AFIP (Administración Federal de Impuestos), Aduana, etc. Se duplicaron las plantas de personal con funciones de inspección y fiscalización. Se practicó una jerarquización salarial de los cargos gerenciales de la Administración Pública Nacional. Se instaura un nuevo régimen de selección, nombramientos y equiparación con la función privada. Se promueve el rediseño de las estructuras orgánicas funcionales, y el reencasillamiento de personal con la creación del Sistema Nacional de Profesión Administrativa (SINAPA). 1.3. La Reforma Administrativa 7 LOPREITE, Débora: “Gestión por resultados y burocracia: las restricciones institucionales presentes en la responsabilización de los funcionarios públicos. Una referencia al caso argentino.”. Documento del VI Congreso Internacional del CLAD, Buenos Aires, 2.001.

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Uno de los ejes fundamentales de la reforma del sector público a partir de la crisis del Estado de Bienestar lo constituye la Reforma Administrativa, la cual ha sido impulsada en diferentes países bajo concepciones distintas para llevarla a la práctica. Sea cual fuere la modalidad de reforma administrativa adoptada, todas aspiran a optimizar la calidad en la prestación de servicios públicos y en hacer más eficiente la asignación del gasto público con un equilibrio fiscal sostenido en el tiempo. En particular, aquellas políticas y acciones orientadas a fortalecer la capacidad institucional de los aparatos estatales, entre las que sobresalen la reestructuración organizativa, la profesionalización de la función pública, la desburocratización de normas o procedimientos y la introducción de nuevas tecnologías de gestión8 .

Uno de estos enfoques tiene su origen en la teoría de elección pública o Public Choice, en la cual el gobierno condicionado por el “accountability” electoral, impone un fuerte control político sobre la burocracia. Los electores responsabilizan al gobierno por su desempeño en el cumplimiento de sus promesas, lo que desencadena un fuerte liderazgo político para imponerse frente a los burócratas, los hacedores de las políticas públicas. Se asume un comportamiento interesado entre el votante y el gobernante quienes buscan maximizar sus utilidades, lo cual lleva al elector a procurarse un nivel de vida lo más alto posible y al político a permanecer el mayor tiempo posible en el poder9. Este modelo implica entonces una centralización en la toma de decisiones, en la coordinación de las acciones y en su control para alcanzarlas con eficacia. Para facilitar el control se reducen estamentos intermedios de las organizaciones procurando un mayor acercamiento entre los decisores y los ejecutores de las políticas. La coordinación se ve facilitada al ampliar las incumbencias de los funcionarios tanto horizontal (con relación a más temáticas lo que implica agentes más polivalentes) como verticalmente (mayor empowerment). El control del cumplimiento de las metas a alcanzar se materializa por la tercerización y hasta privatización de actividades y por una selección discrecional de candidatos para ocupar determinados cargos. Esta corriente de gestión por resultados busca el rediseño de las estructuras ejecutivas del gobierno como un todo y bajo una tendencia de responsabilización de los burócratas hacia los políticos como prioridad central. Gran Bretaña y los países miembros del Commonwealth han sido los países referentes de este tipo de reformas en los últimos veinte años.

Otra concepción reformista la constituye el Nuevo Gerenciamiento Público. Estados Unidos, su país promotor, fundamentalmente con el gobierno de Clinton, a través del liderazgo reformista de su vicepresidente Al Gore, impulsó estas ideas innovadoras bajo el lema de “Reinventing Government”10. La base fundamental de este modelo de gestión lo constituye la satisfacción al “cliente”, es decir un gobierno orientado al ciudadano, quien debería ser el verdadero protagonista para el Estado. Explícitamente los lineamientos generales de esta teoría de gerenciamiento se basan en un uso proactivo de la burocracia, no de su rechazo. Los principios rectores que rigen su estrategia de acción son los de descentralización, desregulación y delegación. La descentralización opera cuando se otorgan competencias de responsabilidad a los niveles inferiores de las estructuras administrativas que antes eran manejadas en forma centralizada por las máximas jerarquías de las organizaciones. La desregulación tiene que ver con romper con las normas y procedimientos propios de burocracias weberianas de más de un siglo, para imponer esquemas organizacionales orientados a gestión por resultados, flexibilizando los controles que no agregan valor y evitando una excesiva fragmentación de funciones propias de la división del trabajo concebidas por Adam Smith, ideas que posteriormente fueron readaptadas por Taylor a principios del siglo XX para la administración de organizaciones eficientes. Finalmente la delegación de funciones significa asignar aquellas de definición y diseño de políticas (sus objetivos, metas y planes) a un grupo de administradores y ejecutivos diferentes, separándolas de las tareas operativas rutinarias cuya responsabilidad corresponden a los funcionarios de línea. Este enfoque centra sus ideas en la transformación de los burócratas clásicos en servidores públicos con un fuerte sentido por la

8 OSZLAK, Oscar: “Quemar las naves (o como lograr reformas estatales irreversibles)”, Buenos Aires, 2.001. 9 CUADRADO ROURA, Juan y Otros: “Introducción a la Política Económica”. Ed. MCGraw Hill, Madrid, 1995. 10 OSBORNE, D. y GAEBLER, T.: “La Reinvención del Gobierno. La influencia del espíritu empresarial en el sector público”. Ed. Paidós, Buenos Aires, 1994.

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satisfacción de las necesidades y demandas de los clientes, y en la ética de su responsabilización11. Dentro de este enfoque existen autores como Morley Winograd, que hablan de un gobierno

en la era de la información en el que el desafío es cómo asegurar que los beneficios de esta nueva era brinden seguridad, prevención, bienestar social y éxito a cada una de las personas. El gobierno trabaja en red y se concentra en maximizar la calidad y la cantidad de la información12. Este asesor de políticas del ex Vicepresidente de Estados Unidos, Al Gore, focaliza su análisis en el cliente. Afirma la necesidad de definir los beneficiarios de las políticas. Construye sus escenarios, identifica sus actores, como grupos de mediación y asociaciones comerciales, organizaciones comunitarias no gubernamentales y organismos de control. Estudia sus expectativas y preferencias. Aspira a medir la satisfacción del cliente y la aceptación o no de determinados programas.

De lo expuesto aparecen ejes fundamentales para diseñar y encauzar programas del Estado acorde con la época en que vivimos. La combinación en la era de la información de ideas fuerza como orientar los servicios públicos al ciudadano y la gestión por resultados del Estado, todo encauzado a través de una política de Gobierno Electrónico, constituyen el paradigma del presente y del futuro al que ningún político debe renunciar si aspira a tener éxito en su gestión. Esta formas de cómo concebir las actividades del gobierno son tan revolucionarias que motiva la necesidad de repensar el Estado de una manera más integral y planificada. 1.4. Esquema de funcionamiento global del Estado

Para poder focalizar cabalmente los aspectos sustantivos de una Reforma Administrativa es menester comprender un enfoque global de funcionamiento de la Administración Pública aplicable a cualquier nivel de Estado sea este nacional, provincial o municipal.

Este esquema se basa fundamentalmente en la teoría general de sistemas que permite conceptualizar las actividades del Estado como una cadena de eslabones de medios y fines, o mejor, de insumos transformados en productos luego de haber operado el efecto multiplicador de un sistema, subsistema o metasistema.

Este modelo ha sido tomado de un proyecto de investigación13 el cual aborda la problemática del funcionamiento de la Administración Pública bajo una perspectiva y estructuración sistémica, la cual es sumamente pertinente para el desarrollo del presente trabajo.

La bibliografía que desarrolla la teoría general de sistemas es vasta y variada. Sin embargo debe circunscribirse el alcance de la definición de sistemas para la conceptualización de las relaciones entre organismos del sector público. Definimos sistemas al conjunto armónico y coherente de normas, órganos y procesos destinados a proveer a las instituciones públicas insumos o productos necesarios para cumplir eficientemente sus fines institucionales14. Es importante hacer esta diferenciación respecto de los sistemas de información cada vez que se los considere como aplicaciones informáticas.

Se quiere subrayar a esta altura la importancia de dos conceptos. Por un lado la utilización de recursos por los órganos públicos encargados de producir sus propios fines institucionales. Por otro lado la naturaleza diferente de esos productos generados en cuanto a que unos de ellos son sociales y otros son simples medios para lograrlos15. Es decir, en primer término, y como condición necesaria, todo organismo se abastece de recursos para alcanzar sus fines. La procedencia y su naturaleza deben sopesarse, y su combinación eficiente es vital para que el ente público cumpla con su misión. En segundo término, los atributos que caracterizan al producto generado por la organización pública, en particular si el mismo se constituye en un producto final para la

11 LOPREITE, Débora. Ibídem: “Como vemos, pone el acento (por el New Public Management) fundamentalmente en la rendición de cuentas de los burócratas ante su clientela, y reconociendo las particulares tensiones presentes en la relación política y administración. 12 WINOGRAD, Morley: “La gobernabilidad en la Era de la Información: Qué hacer y cómo hacerlo”. Conferencia VI Congreso Internacional del CLAD, Buenos Aires, 2.001. 13 GUTIERREZ, Angel, COSTA, Oscar, ARMELLINI, José y OLEA, Reinaldo: “Determinación de un modelo de administración para el desarrollo para el sector público de la provincia de Santa Fe”, Proyecto de Investigación del Centro de Estudios en Planeamiento, Universidad Nacional del Litoral, Santa Fe, 1973. 14 Jiménez Nieto, Juan: “Política y Administración”, Ed. Tecnos, Madrid, 1970. 15 Jiménez Nieto, Juan : op. cit. pág. 24.

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comunidad, o un producto intermedio para uso de otras organizaciones del Estado. Analicemos ahora el esquema propuesto. En un sentido amplio, en el ámbito del sector

público, existen jurisdicciones y/u organismos relacionados entre sí a través de cadenas de insumos y productos, es decir reciben recursos (humanos, materiales, financieros, etc.) y producen bienes y servicios para otras organizaciones o en su defecto para la comunidad (Figura 1).

El primer análisis puntual que debe realizarse, es determinar quiénes son los destinatarios de las salidas de cada sistema (clientes, usuarios, contribuyentes o simplemente beneficiarios). Estos beneficiarios pueden considerarse en un sentido amplio (organizaciones públicas o privadas en general) o en un sentido restringido (empleados públicos, ciudadanos). Asimismo los beneficiarios pueden ser internos cuando los mismos pertenecen al sector público o externos cuando no pertenecen al sector público.

Esta diferenciación de beneficiarios es fundamental ya que permite realizar un segundo análisis. Cuando los beneficiarios de lo producido por un sistema son internos al sector público (agentes u organismos públicos) se dice que los sistemas son administrativos. Cuando son externos (ciudadanos, empresas privadas o sectores de la comunidad) se dice que los sistemas son productivos. Las salidas de los sistemas administrativos son denominadas productos intermedios, que se constituyen en insumos de otras organizaciones públicas, mientras que las de los sistemas productivos son definidas como productos públicos (bienes y/ o servicios) o finales.

Existen sistemas administrativos proveedores de racionalidad como los de presupuesto, planes de mediano y largo plazo, proyectos de inversión, estadísticas sociales, etc. Coexisten también los sistemas proveedores de insumos reales como los de recursos humanos, recursos financieros, recursos materiales y recursos informáticos. Finalmente deben citarse los de control como los jurídico-administrativos y los de auditoría-contables. La naturaleza de las salidas de estos sistemas administrativos condiciona esta clasificación.

Existen sistemas productivos proveedores de servicios generales como los de seguridad, justicia, defensa, etc., de servicios sociales como los de educación, salud, seguridad social, etc., de servicios económicos como los de industria, ganadería, comercio, agricultura, etc. y de servicios comunales como las transferencias a comunas o sectores determinados.

Cuando se analizan puntualmente los sistemas administrativos vemos que revisten singular interés los que proveen insumos reales. Así estos sistemas (normas, órganos y procedimientos) dotan a las organizaciones públicas de recursos humanos, recursos materiales, recursos financieros, recursos informáticos, etc.

Estos recursos son comunes a todas las jurisdicciones ya que las mismas necesitan de personal para su funcionamiento, de dinero para su sostenimiento, de bienes y servicios para su normal desenvolvimiento. Las características comunes de los sistemas administrativos son las siguientes16: • Representan insumos administrativos comunes a toda actividad pública para que ésta pueda obtener sus productos o servicios especializados. • Su permanencia en la estructura administrativa es más estable que la de los sistemas productivos ya que éstos pueden o no existir en función de la política de turno, en cambio la necesidad de insumos es permanente a toda organización cualquiera sea la función que cumple. • Están conformados por una oficina central que formula las normas de procedimiento y de oficinas auxiliares encargadas de ejecutarlas en cada jurisdicción. Por lo tanto presupone una organización centralizada en lo normativo y descentralizada en lo operativo.

16 GUTIERREZ, Angel y otros: op. cit. pág. 4

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XVI C

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N A C I O N E S P O B R E S

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oncurso de Ensayos y Monografías del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública "Gobierno Electrónico". Caracas, 2002

QUEMA DE FUNCIONAMIENTO GLOBAL DEL SECTOR PUBLICO

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Figura 1

SUBDE SA RROLLO

DE SA RROLLO

SISTEMA SOCIAL NACIONAL

SISTEMA SOCIAL INTERNACIONAL

Sistemas proveedores de racionalidad

* Relevamiento * Estadísticas * Diagnóstico * Objetivos

* Planes Estratégicos

* Planes sectoriales * Planes

regionales * Proyectos de

Desarrollo * Reforma

Administrativa *Planes Anuales * Programación Presupuestaria

Sistemas proveedores de insumos

reales

* Recursos Humanos

* Recursos Financieros * Recursos

Materiales y Servicios

* Recursos Informáticos

Sistemas Productivos Funciones

Productivas * Servicios Generales * Servicios

Sociales * Servicios Económicos *Servicios de Infraestructura

Administrac

ión Central

OrganismosDescentraliz

ados

Empresas Públicas

Bienes Servicios Hechos y

Actos Políticos PRODUCTO

Sistemas de control

CONTROL INTERNO * Jurídico

Administrativo

* Contable

CONTROLEXTERNO* Monto yLegalidad del Gasto

* Legislativo*Societal

SECTOR PUBLICO

E M P R E S A ENTIDADES INTERMEDIAS

ORGANISMOS INTERNACIONALES

RETROALIMENTACION RETROALIMENTACION

IMPACTO

PRODUCTOS

QUE SE ENVIAN

AL SECTOR

INTERNO

F A M I L I A S

INSUMOS QUE SE

RECIBEN DEL

SECTOR INTERNO EXTERNO

INSUMO POLITICO * Presiones sociales

*Potestad


1.5. El sistema administrativo informático La cadena de medios y fines en el sector público descripta en el punto precedente, debe ser

adecuadamente analizada, para definir una estrategia general de desarrollo informático para ése sector, fundamentalmente para obtener información oportuna y veraz. Esta información permitirá tomar decisiones adecuadas y lograr eficacia en las organizaciones con una óptima asignación de recursos. El marco teórico expuesto por lo tanto sirve para estructurar una política informática armónica y coherente con el funcionamiento del Estado, independientemente del nivel de que se trate y de las características particulares del mismo.

Partiendo entonces de que la información es un recurso valiosísimo y estratégico para estructurar un funcionamiento eficaz y eficiente de las instituciones, analicemos entonces cuáles son los medios que disponen las mismas para obtenerla. Clásicamente los sistemas de información son los que tributan primariamente la información para el desenvolvimiento de las organizaciones tanto en su faz operativa como gerencial. Dentro de éstos existen un conjunto de sistemas a los que llamaremos de misión crítica por el alto impacto que tienen en la comunidad o porque se constituyen en la columna vertebral para el normal funcionamiento de las entidades públicas.

Surgen así los llamados sistemas informáticos troncales, ya que atraviesan las diferentes jurisdicciones públicas horizontalmente. Los sistemas informáticos de recursos humanos, el de administración financiera, el de compras y suministros, el de personas físicas y jurídicas, el sistema de catastro e información territorial y el de expedientes, son claros ejemplos de sistemas de máxima prioridad por varios motivos. En primer lugar porque son utilizados por todos los organismos públicos y por lo tanto debe existir un único sistema de información estándar al que tributen todos los organismos públicos por igual. Esto lleva, por lo tanto, a uniformar criterios y a estandarizar las actividades del Estado bajo un mismo enfoque. En segundo lugar porque son vitales para una óptima asignación de recursos. La consolidación de estas aplicaciones es vital para evitar diferentes versiones de programas con el mismo fin que implicarían multiplicar esfuerzos, recursos y costos con información fragmentada difícil de integrar. En tercer lugar porque suministran información desagregada por jurisdicción pero a la vez integrada cuando se la necesita. Este hecho es fundamental para planificar racionalmente las acciones tendientes a cumplir con la agenda de gobierno, para tomar decisiones al más alto nivel y a la vez mejorar la gestión de las organizaciones haciéndolas más eficaces en el cumplimiento de sus metas. Evidentemente muchos de los sistemas informáticos troncales tienen una correlación directa con los sistemas administrativos que fueran enunciados en el apartado anterior.

Por otro lado existen otros sistemas informáticos que sustentan a los sistemas productivos. En general estos sistemas, responden a las necesidades específicas de cada jurisdicción (educación, salud, seguridad, etc.). Dichos sistemas pueden sustentar la política de un sector (sistemas impositivos, de matrícula escolar, de política sanitaria, por ejemplo) o pueden estar estructurados e implantados en forma aislada (para una escuela, un hospital, etc.). Así los sistemas que sustentan la política de un sector o jurisdicción son prioritarios frente aquellos que se implantan en forma aislada. Llamaremos a los primeros sistemas jurisdiccionales o verticales pues van dirigidos a sustentar la política de un determinado sector de la comunidad diferente al resto.

Evidentemente los sistemas de información de máxima prioridad para una política informática lo constituyen los sistemas troncales y los sistemas jurisdiccionales. A este conjunto de sistemas los denominaremos sistemas de misión crítica.

Los principios rectores a tener en cuenta para la formulación y ejecución de la política informática son los siguientes: celeridad en las respuestas al usuario, óptima relación costo/beneficio, flexibilidad de adaptación a los constantes cambios e innovaciones, disponibilidad inmediata de los datos, optimización de los recursos disponibles, seguridad, calidad e integridad en la información, confiabilidad de los sistemas de información y distribución de costos por dependencia.

La política informática provincial debe estar sustentada en las políticas públicas provinciales. En ese marco debe diseñarse y desarrollarse acompañando y sosteniendo la gestión de las diferentes

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jurisdicciones. El gerenciamiento de estos organismos se logra obteniendo información oportuna y veraz lo

que permite: • Tomar decisiones adecuadas en cualquier nivel de la estructura organizacional • Mejorar la eficacia y la eficiencia de las organizaciones • Optimizar la asignación de recursos

Esta información puede obtenerse, gestionarse o gerenciarse a través de sistemas de información tradicionales o nuevos servicios de información o la llamada Data Warehouse (reservorio de gran volumen de información para consultas de apoyo de toma de decisiones).

Los sistemas de información tradicionales son sistemas que en general se diseñan, se desarrollan y se implantan de acuerdo con las necesidades y requerimientos de sus usuarios, de las organizaciones a las que pertenecen, de las normas vigentes y de sus procesos de gestión correspondientes.

Estos sistemas de información por sus alcances pueden ser estratégicos o no, según la relevancia de la información que suministran, y del grado de penetración y de uso que tienen en las diferentes organizaciones que lo operan.

Evidentemente las aplicaciones informáticas estratégicas son las que sustentan a los sistemas administrativos, es decir aquellos sistemas generadores de insumos utilizados por todos los organismos públicos. Estos sistemas, comunes a todas las jurisdicciones, son prioritarios por el alto grado de impacto que tienen en los procesos de racionalización y transformación de la administración pública. Toda organización necesita mantener actualizado el estado de sus recursos humanos, de sus recursos financieros, de sus recursos materiales, de sus recursos informáticos, de sus expedientes, etc. Esta característica distintiva, por sus funcionalidades inherentes que atraviesan horizontalmente a todos los órganos públicos, permite priorizar estas aplicaciones sobre las restantes.

Existen además otras aplicaciones informáticas que también son estratégicas pues tecnológicamente soportan a sistemas productivos. Estos sistemas productivos, generadores de producto y/o servicios públicos, tienen como destinatarios finales a la comunidad, a diferencia de los sistemas administrativos cuyos destinatarios son agentes de la administración pública. Debido a que el producto público se diferencia para cada jurisdicción según sus incumbencias, no existen parámetros comunes como los existentes para los sistemas administrativos que permitan la reusabilidad de sus aplicaciones respectivas. No obstante lo señalado, pueden considerarse como estratégicas a aquellas aplicaciones informáticas que soportan “la política pública de un sector”, es decir aquellas que por sus funcionalidades, alto grado de capilaridad en la jurisdicción y sus organizaciones dependientes, dispersión geográfica, cantidad de usuarios, etc. son vitales para la transformación del sector aludido.

Los nuevos servicios de información lo constituyen un conjunto de nuevas tecnologías que ofrece el mercado informático a partir de problemáticas comunes de usuarios de diferente índole. Estas nuevas tecnologías son flexibles y pueden compartirse independientemente del ámbito laboral donde se desempeñe el usuario y de las características de su trabajo administrativo. Ejemplos de servicios de información lo constituyen los servicios de correo electrónico, de páginas WEB, de video conferencias, de transferencia de archivos, etc. Estas nuevas tecnologías pueden potenciar otros servicios de suma utilidad para cualquier jurisdicción pública, entre los cuales podemos citar: servicio de base de datos documentales, servicio de capacitación electrónica, foros de discusión, boletines electrónicos de información, servicios a la ciudadanía, etc.

La llamada Data Warehouse es un ambiente flexible, compuesto de varias tecnologías, que permite almacenar grandes volúmenes de información generada desde las aplicaciones informáticas estratégicas ya comentadas. Son conocidos como sistemas orientados al procesamiento analítico (OLAP). Estas tecnologías especiales permiten analizar la información almacenada y extraer fundamentos sólidos de la misma, que son indispensables para el proceso de toma de decisiones de

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temas específicos. El Data Warehouse está diseñado para manejar y consolidar distintos formatos de datos provenientes fundamentalmente de sistemas tradicionales orientados a procesar transacciones (OLTP). Para el caso de la provincia corresponderían fundamentalmente a los datos generados por las aplicaciones informáticas estratégicas enunciadas precedentemente.

En función de lo expuesto, la política informática provincial debe diseñarse y desarrollarse sobre la base de tres pilares fundamentales: los sistemas de información estratégicos, los nuevos servicios de información y la “Data Warehouse Provincial”. 1.6. El valor de la información

En la celeridad de las innovaciones, crece enormemente el valor de la información, que provee la comunicación y el poder de análisis que las organizaciones necesitan para su administración; y en este contexto cumple un papel principal la tecnología de información (tecnología basada en computadora para el almacenamiento, acceso, procesamiento y comunicación de información). Es que hoy existe una creciente interdependencia entre el destino de las empresas y el uso que realizan de las Tecnologías de Información.

Esta transformación tecnológica está expandiendo los límites de lo que las organizaciones pueden hacer, generando más datos a medida que las empresas desarrollan sus actividades y les está posibilitando capturar información que antes no estaba disponible. La Tecnologías de Información no solamente afecta cómo son desarrolladas las actividades individuales sino, a través de nuevos flujos de información, también expande enormemente la habilidad de las organizaciones para explotar enlaces entre actividades, tanto dentro como fuera de ellas.

Para el éxito de una organización, la administración eficiente de la información es sumamente crítica. Este problema surge del aumento de la dependencia de la información y de los sistemas que la proveen; del aumento de la vulnerabilidad y del amplio espectro de las amenazas; de la escala y costos de las inversiones en sistemas de información; y el potencial que poseen las tecnologías para cambiar drásticamente las organizaciones y crear nuevas oportunidades.

Pero para explotar estas tecnologías, es necesario entender primero que la TI es más que sólo computadoras. La tecnología de información debe ser concebida en forma amplia para acompañar la información que la organización crea y usa. El aporte de la sola automatización de procesos es de tipo táctico, de corto plazo y lleva a la creación de “islas automatizadas de información”. Los aportes que deben proveer las Tecnologías de Información son en cambio de orden estratégico y se deben alinear con la estrategia global de la organización. 1.7. La importancia de los sistemas de información

El explosivo crecimiento de la tecnología de información -a través de la potencia de las computadoras, los sistemas de información y las redes- amplía su alcance y le da un nuevo rol en las organizaciones, ya que permite rediseñarlas, transformando su estructura, alcance, mecanismos de reporte y control, prácticas y flujos de trabajo, productos y servicios. Los cambios que provoca la incorporación de Tecnologías de Información, principalmente manifestados en los sistemas de información, son estructurales y de gran magnitud.

Los Sistemas de Información pueden: reducir el número de niveles de las organizaciones proveyendo a los gerentes información para supervisar un gran número de empleados; independizarse del lugar físico a través de Internet, el correo electrónico y la video conferencia; reorganizar flujos de trabajo reemplazando procesos manuales y reestructurando las empresas; incrementar la flexibilidad de las organizaciones y su habilidad para responder a los cambios y tomar ventaja de las oportunidades; redefinir las fronteras organizacionales creando nuevas relaciones con proveedores y clientes a partir de las tecnologías para la publicación y distribución de información; y cambiar el proceso de gerenciamiento proveyendo nuevas capacidades para

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planear, organizar y controlar 17. En una organización se pueden encontrar distintos Sistemas de Información, según sus

niveles: operacional, del conocimiento, gerencial y estratégico. Los sistemas del nivel operacional monitorean las actividades elementales y las transacciones de la organización; los del nivel del conocimiento dan apoyo a los trabajadores de los datos y del conocimiento. Los Sistemas de Información del nivel gerencial apoyan las tareas de control, toma de decisiones y administración de los gerentes intermedios; y los de nivel estratégico apoyan las actividades de planeamiento a largo plazo de la alta gerencia 18.

Estos autores clasifican seis tipos de sistemas de información, en relación a los cuatro niveles que se determinaron: Los Sistemas de Procesamiento de Transacciones (TPS), en el nivel operacional; los Sistemas de Automatización de Oficinas (OAS) y los Sistemas de Trabajo del Conocimiento (KWS), en el nivel del conocimiento; los Sistemas de Apoyo a las Decisiones (DSS) y los Sistemas de Información Gerencial (MIS), en el nivel gerencial; y los Sistemas de Apoyo a Ejecutivos (ESS), en el nivel estratégico.

La tipificación anterior es independiente de las áreas funcionales que existan en la organización, a la que atraviesan en forma vertical, pudiendo delinear otra clasificación de sistemas. Se debe destacar que diferentes organizaciones utilizan distintos Sistemas de Información para la misma área funcional. Al no tener cada organización los mismos objetivos, estructuras o intereses, los sistemas deben ajustarse a sus características distintivas. No existen por lo tanto los sistemas de información “universales” que puedan servir a todas las organizaciones.

A menudo se percibe un divorcio entre la información que se almacena en una computadora y la que necesita la organización. Frente a lo habitual que es tener diversos sistemas, muchas veces sin vinculación entre ellos, la información –a través de los Sistemas de Información- tiene que ser un eje integrador para la organización. Por lo tanto, la incorporación indiscriminada de computadoras personales autónomas (sin conexión con otras) puede significar un retroceso, desde el punto de vista de los sistemas de información.

Los sistemas de información, como manifestación dentro del contexto organizacional, deben contemplar y ajustarse a las características distintivas de cada realidad. Como eje integrador para la organización a través de la información, los Sistemas de Información no sólo deben resolver la problemática operativa sino que alcanzan su verdadero sentido cuando apoyan la toma de decisiones. Por provocar gran impacto en la Administración, e insumir importantes recursos y tiempo de desarrollo e implementación, las inversiones en Sistemas de Información tienen que estar en sintonía con la política provincial. 1.8. El Gobierno Electrónico

El concepto de Gobierno Electrónico o e-gobierno (o e-government en inglés) ha sido acuñado por varios autores, publicaciones y trabajos especializados, bajo diferentes acepciones, alguna de ellas más abarcativas, otras más restrictivas. Por ello, es importante delimitar su alcance a fin de despejar la duda sobre lo que se entiende para los fines del presente trabajo.

La publicación Política Digital19, entiende por gobierno electrónico a “la innovación continua en la entrega de servicios, la participación de los ciudadanos y la forma de gobernar mediante la transformación de las relaciones externas e internas a través de la tecnología, la Internet y los nuevos medios de comunicación”. Esta definición, como lo expresa el artículo, lleva implícito el concepto de e-gobierno como “una oportunidad para rediseñar y ofrecer una nueva forma de gobernar orientada por completo al ciudadano”. Se sostiene además un cambio de tecnologías y de las estructuras tradicionales del Estado, hacia la entrega de servicios focalizada en los resultados, lo que exige una transformación de la administración pública, de la administración de personal, del 17 Kenneth Laudon y Jane Laudon: “Essentials of Management Information Systems – Transforming Business and Management”, Ed. Prentice Hall, 1999. 18 Kenneth Laudon y Jane Laudon: op. cit. pág. 39-45. 19 Sotelo, Abraham: “Innovación Gubernamental”, Revista Política Digital N° 1, Ed. Nexos, México, 2.001.

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acceso de la información y de la provisión de servicios en forma eficiente. El glosario de la terminología utilizada en el trabajo “Ocho Imperativos para líderes en un

mundo de redes”20, desarrollado por el Grupo de Política de Harvard sobre Servicios de Gobierno habilitados por la red, define e-government como “un término comúnmente usado para describir la interacción entre los gobiernos y los ciudadanos a través de Internet”. Agrega además que este concepto ha evolucionado rápidamente pues no solamente implica publicar o diseminar información del gobierno electrónicamente, sino también incluir interacciones en línea y transacciones entre gobiernos y ciudadanos. Mientras los gobiernos comienzan a reorganizar e integrar sus procesos de trabajo para sacar ventaja de las redes de computadoras, el e-government puede definir una nueva relación transformada entre ciudadanos y gobiernos posibilitada por las redes.

Empresas líderes de tecnología como Oracle21 entienden al e-government como el gobierno que aprovecha las ventajas del flujo electrónico de la información y los avances de la economía digital para reducir gastos, mejorar los procesos internos y calidad de sus servicios, y permitir la interacción electrónica con los ciudadanos, sus proveedores y entre sus funcionarios. Implica entonces el compromiso de un gobierno orientado al ciudadano, que conecta a todos y provee nuevos servicios.

Un gobierno que ha avanzado en una estrategia de e-government como el de Nueva Zelanda, entiende que es el uso de las tecnologías de información para proveer mejores servicios e información de gobierno electrónicamente y para construir una relación más cercana entre el gobierno y el ciudadano22. Constituye una parte importante del futuro de la democracia. Consideran como una oportunidad para los ciudadanos para obtener información del gobierno, servicios y participación en la democracia utilizando Internet, teléfonos y otras tecnologías a medida que éstas surjan.

La revista The Economist23 plantea que el e-government es una forma del gobierno de hacer las cosas más sencillas para el ciudadano y también un cambio de la visión tradicional que tiene la sociedad del mismo, debido a la alta disponibilidad horaria de la información y servicios, la conveniencia de evitar traslados de las personas a las oficinas de gobierno, el rápido despacho de requerimientos, y la focalización en el cliente y en los servicios personalizados.

Podría por lo tanto ensayarse una definición de gobierno electrónico más o menos abarcativa de los conceptos enunciados precedentemente como sigue:

Es la relación existente entre el gobierno con sus ciudadanos, con/entre sus funcionarios, con sus proveedores (o empresas) o con otros gobiernos a través del flujo electrónico proporcionado por la Internet u otros medios digitales de comunicación, con el fin de intercambiar información entre las partes y/o proveer un servicio público determinado. Implica facilitar diferentes alternativas de acceso a estos servicios electrónicos independientemente del sector social o geográfico del ciudadano o de las características de la empresa que requiere una prestación. 1.9. Ventajas de las tecnologías de la información aplicadas a una reforma administrativa

El basamento fundamental para el diseño e implantación de una política de Gobierno Electrónico está dado por el paradigma de la “Computación basada en red”, que permite un manejo eficiente de los recursos tecnológicos. Su objetivo principal es disminuir la complejidad en el manejo de la información, trasladando el problema a la red, a los servidores y entregarle al usuario

20 The Harvard Policy Group on Network-Enabled Services and Government: “Eight imperatives for leaders in a networked world”, Ed. John F. Kennedy School of Government, Massachusetts, 2.000. 21 Oracle: “Gobierno Electrónico: Conectando ciudadanos, empleados y proveedores”, Documento informativo Oracle Sector Público, Buenos Aires, 2.001. 22 “New Zealand e-government strategy”, [email protected], Nueva Zelanda, 2.000. 23 The Economist: “A survey of government and the Internet”, Ed. The Economist Newspaper Group, New York, 2.000.

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mailto:[email protected]


un dispositivo de bajo costo y de fácil uso24. El concepto acuñado por este modelo es lograr un simple y rápido acceso a las aplicaciones a través de la red, sin importar el hardware de sus usuarios, el tipo de conexión a la red, sean éstas locales, urbanas, o interurbanas, la infraestructura tecnológica y de comunicaciones existente, consolidando en servidores centrales el almacenamiento de la información.

Se desea remarcar hasta aquí las bondades en el uso de la tecnología de la información y de la computación basada en red para el rediseño de organizaciones eficaces y eficientes, con un fuerte sesgo de orientación hacia el cliente que demanda sus servicios y productos.

En particular la tecnología de la información afecta el flujo de la información, la coordinación y el trabajo de las burocracias alterando las relaciones entre la información y factores físicos como la distancia, el tiempo y la memoria25. La aplicación de este concepto presenta ventajas comparativas fundamentales para el rediseño organizacional de burocracias modernas en relación a las clásicas weberianas.

Así la digitalización de la información y en consecuencia su flujo, permiten acotar fuertemente los problemas de distancia. Estos se presentan por la necesidad de conectar diferentes organismos públicos, dispersos geográficamente. Así se potencia un Estado Virtual, materializado por grafos de relaciones y vínculos entre dependencias y oficinas afines que trabajan colaborativamente como una verdadera “organización inteligente” integrada.

El efecto de las tecnologías de la información sobre el tiempo para la resolución de problemas es también evidente. Se modifica la linealidad de los trámites administrativos, materializado por los expedientes, por flujos dinámicos y automatizados que se disparan en paralelo. El trabajo operativo se flexibiliza y horizontaliza, por lo que impacta significativamente en el tiempo para encontrar una solución a una demanda. Se potencia así la labor interjurisdiccional e interdepartamental. La fragmentación del trabajo y los controles excesivos tienden a desaparecer ya que prevalecen las actividades que agregan valor. El proceso de toma de decisiones se simplifica debido a que la tecnología facilita la información al instante e incluso permite inferir reglas del negocio que de otra manera estarían ocultas en una burocracia tradicional.

La memoria es otro parámetro a analizar. El almacenamiento de grandes volúmenes de información en formato digital, permite registrar, consultar y actualizar las actividades y hechos acontecidos por el quehacer diario de la organización. Estos archivos compartidos cualifican al trabajo pues le brinda simultaneidad y transparencia al mismo. La información es compartida por muchas oficinas y dependencias. Los niveles de seguridad para el acceso y su actualización entre distintos agentes pueden concebirse bajo estrictos procedimientos debidamente autorizados. La auditoría sobre las burocracias pasa a ser preventiva sobre los mismos sistemas de información cuando los indicadores de gestión superan o no alcanzan determinados parámetros prefijados de tolerancia, sea por exceso o por defecto.

Otro aspecto importante a remarcar es que la tecnología de información permite las operaciones híbridas centralizadas y descentralizadas. Este concepto es estratégico sobre todo para el Estado y el diseño de sus políticas públicas. ¿Acaso existe en una nación alguna empresa privada con el tamaño, dispersión y presupuesto que poseen su Estado Nacional, Provincial y Municipal en su conjunto? Definitivamente no. La informática les permite a las empresas funcionar como si sus distintas unidades fueran completamente autónomas, y, al mismo tiempo, la organización disfruta de las economías de escala que crea la centralización26. Las dependencias o gobiernos locales, tienden a ejecutar sus políticas y a tomar decisiones condicionados por sus realidades cercanas y sus experiencias específicas asimiladas durante años. En contraste, el gobierno central, debe privilegiar

24 Razón de Estado. Bases Premisas y acciones para la transformación del Estado Orientado al Ciudadano: Artículo “Plataformas Homogéneas” de Sergio Gleser, Ed. Consejo Profesional de Ciencias Informáticas de la Provincia de Córdoba, Córdoba, Argentina, 1999. 25 Fountain, Jane: “Building the Virtual State – Information Technology and Institutional Change”, Brookings Institution Press, Washington D.C., 2001. 26 Hammer, Michael & Champy, James: “Reingeniería”, Ed. Norma, Bogotá, 1994.

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evitar asimetrías regionales o sectoriales para el diseño, evaluación y ejecución de sus planes. Una excesiva centralización atenta contra la necesidad de dar rápidas respuestas a las comunidades locales y generalmente termina siendo más ineficiente al comparar los beneficios obtenidos con los costos incurridos.

Sin embargo esta brecha de cómo administrar o gerenciar los servicios públicos entre gobiernos municipales, provinciales y nacionales puede contrarrestarse empleando adecuadas herramientas tecnológicas que zanjen estas diferencias. Los datos recolectados en localidades remotas, una vez digitalizados, pueden ser accesibles a las entidades centrales al igual que en las locales y pueden transferirse simplemente sin necesidad de atravesar diferentes niveles de jerarquías. Similarmente, la información generada por entidades centrales puede transferirse fácilmente y realzar las actividades de organismos locales27.

El empleo apropiado de la tecnología permite también rediseñar las burocracias tradicionales tanto en sus estructuras organizacionales, la normativa vigente, como en sus procedimientos administrativos.

Para profundizar este análisis, recordemos algunos de los principios de Max Weber, para concebir la llamada burocracia ideal28: • Principio de las atribuciones oficiales fijas y ordenadas mediante leyes, normas o reglas, a través del cual se impone una firme distribución de actividades metódicas necesarias para cumplir los fines de la organización burocrática. Los poderes de mando para cumplir los deberes se determinan igualmente de forma fija, delimitándose con normas los medios coactivos asignados. Para cumplir los deberes y para ejercer los derechos se toman medidas para nombrar las personas con aptitudes bien determinadas. • Principio de la jerarquía funcional y de la tramitación, por el que se establece un sistema organizado de mando y subordinación mutua. Dichas relaciones se manifiestan mediante la inspección de autoridades superiores a las inferiores y por la posibilidad regulada de apelar de una autoridad inferior a una instancia superior.

Es importante hasta aquí profundizar las ideas implícitas en los escritos de Max Weber para diseñar de las organizaciones burocráticas apoyándonos en Henry Mintzberg29, quien propone nueve parámetros para analizar el diseño de organizaciones eficientes, uno de los cuales, la especialización de la tarea, merece ser focalizado.

La especialización de la tarea puede ser en dos dimensiones: la horizontal y la vertical. El grado de especialización de la tarea en forma horizontal proviene de la misma división del

trabajo propuesta por Adam Smith en su célebre “La riqueza de las naciones”. Implica dividir el trabajo para aumentar la productividad. Famoso es el ejemplo para el oficio de fabricar alfileres descripto por este autor. Las conclusiones para este trabajo son elocuentes: un cierto número de trabajadores especializados, realizando cada uno solo un paso de la fabricación de un alfiler, podía hacer muchísimos más alfileres en un día que el mismo número de generalistas dedicados a hacer todo el alfiler.

El grado de especialización vertical de la tarea separa el desempeño del trabajo de la administración de éste. Esta separación vertical se basa en la creencia de que se requiere una perspectiva diferente para determinar cómo debe realizarse el trabajo30. La tarea se separa así en dos: uno la realiza y otro la inspecciona. Se ejerce así el control directo sobre quién desarrolla la tarea a través de un supervisor de la misma, lo que implica problemas potenciales de comunicación y coordinación dentro de la organización.

Weber, al caracterizar las funciones específicas de la burocracia moderna, con el principio de atribuciones oficiales fijas y el principio de la jerarquía funcional y de la tramitación, promovió así 27 Fountain, Jane: op.cit. pág. 35. 28 Weber, Max: “An Outline of Interpretive Sociology: Economy and Society”, 2 vol., Ed. Guenther Roth and Claus Wittich (University of California Press, (1922), 1978). 29 Mintzberg, Henry: “Diseño de Organizaciones Eficientes”, Ed. El Ateneo, Buenos Aires, 1994. 30 Mintzberg, Henry: op.cit. pág 27

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la fragmentación del trabajo en las burocracias tanto horizontal como verticalmente, aspirando siempre a una mayor productividad y excelencia en estas organizaciones.

Esta estructura piramidal se adaptaba a las demandas crecientes de bienes y servicios públicos por parte de la comunidad. El concepto de escalabilidad se imponía porque, ante un nuevo requerimiento de la sociedad, bastaba con crear los niveles operativos para atenderlo y los estratos superiores para controlarlos. Los principios de control y la planificación promovidos por Federick Taylor31 se cumplían acabadamente, ya que al asignar el trabajo a diferentes funcionarios supervisados por un jefe de oficina, garantizaba el cumplimiento uniforme y acabado de las tareas encomendadas. Comportamiento similar se daba entre los jefes de oficina con su jefe de departamento, y así hasta alcanzar los niveles superiores de la burocracia.

Sin embargo, las consecuencias alcanzadas con el paso de los años, por el constante cambio del entorno y sus crecientes demandas en cantidad y diversidad, hizo que estas burocracias se tornaran ineficientes. El aumento de las tareas y su administración, el crecimiento horizontal y vertical de las burocracias se hizo insostenible por los elevados costos de producción y fuerte declinación en los indicadores de productividad. Las profundas pirámides burocráticas tornaron los clásicos mecanismos de control y coordinación obsoletos. Esta gran separación entre la alta dirección y el beneficiario, atentó contra la producción de los servicios públicos, pues fortaleció a las burocracias obsesionadas por satisfacer sus demandas y no las de la ciudadanía.

El impacto que tiene la tecnología de la información para modificar este escenario es substancial, y no deja de ser imprescindible para un cambio radical de las burocracias tradicionales. Permite consolidar las tareas tanto horizontal como verticalmente. Facilita la integración de una excesiva especialización de las actividades desarrolladas en las diferentes oficinas públicas y de sus mismos empleados. Reduce y hasta hace desaparecer muchas tareas de control que no agregan valor debido a que estas tareas se automatizan con validaciones en línea realizadas por las computadoras en red. Posibilita un mayor “empowerment” de los agentes pues al estar asistidos por sistemas de soporte de decisión, toman acciones y responsabilidades en la solución de problemas rutinarios o de gestión. Las bases de datos compartidas y el uso de software de modelado de sistemas permiten a los niveles operativos tomar decisiones ya que las reglas del negocio están embebidas en las mismas aplicaciones informáticas, no dependiendo de consultas a personal superior. La tecnología de la información posibilita una mayor polivalencia de los empleados pues su espectro de tareas crece y sus posibilidades laborales se amplían. La asistencia de sistemas expertos para la resolución de problemas rutinarios elimina toda dependencia de especialistas de la materia que se trate. Los funcionarios públicos entonces, se motivan, pues desarrollan ahora un amplio espectro de tareas nuevas tanto vertical como horizontalmente, agregando valor a la información que producen con su experiencia, capacitación y educación. Las consecuencias que traen aparejadas en el ámbito de las estructuras de las burocracias son elocuentes: un achatamiento de las pirámides organizacionales con un fuerte acercamiento entre el servidor público y la ciudadanía y una compresión de la base piramidal al reducirse oficinas en el ámbito operativo para constituir una organización inteligente orientado a los procesos de producción de bienes y servicios públicos.

Un aspecto para remarcar el papel importante que adquiere la tecnología de la información, lo constituye su empleo como herramienta para subsanar el sistemático y clásico problema del control de las burocracias. El control es, ha sido y será un factor de análisis de diferentes corrientes reformistas que velan por la transparencia de las entidades públicas y por una efectiva rendición de cuentas de quienes las administran, aún cuando también es empleado como herramienta de retroalimentación para tomar decisiones y de racionalidad para rediseñar planes estratégicos o evaluar presupuestos por programas.

Hammer y Champy al referirse al control sostienen lo siguiente: “La clase de trabajo que no agrega valor y que se minimiza en los procesos rediseñados es la de verificación y control”32.

31 Taylor, Frederick: “The Principles of Scientific Management”, (W.W. Norton, (1911) 1967). 32 Hammer, Michael & Champy, James: Ibidem, pág 61

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Contrariamente a lo expresado por estos autores, en la administración pública el control adquiere una relevancia difícil de soslayar. Los actos de gobierno se materializan a través de actos administrativos que son sujetos a controles antes, durante y después de su disposición. Controles jurídicos, administrativos, de auditoría, de gestión y contables están presentes en los expedientes que materializan los diferentes procedimientos administrativos y que normalmente concluyen con decisiones de quienes gobiernan, no sin antes de ser sujetas a revisión de diferentes estamentos burocráticos instituidos a tal fin.

El problema en realidad no reside en los controles cuando éstos ameritan oportunidad, mérito o conveniencia, sino en cómo éstos difieren u obstaculizan muchos actos de gobierno realizados en un marco de total legalidad y bajo un conjunto de decisiones coherentes dotadas de racionalidad. Pases y contrapases de expedientes entre funcionarios públicos se presentan asiduamente, situación que dilata la resolución de problemas, cuando no la paraliza temporal o definitivamente.

Como conclusión a lo expresado, el control y la verificación deben ser concebidos en los procedimientos de una manera diferente. Impera rediseñar las tramitaciones administrativas dotándolas de herramientas informáticas y de comunicaciones para favorecer el cambio radical en la forma de trabajar.

“La tecnología de la información no puede determinar las medidas de performance apropiadas o los estándares de las oficinas públicas. Pero una vez que son establecidas, los analistas de sistemas pueden embeber rutinas, reglas y estándares en programas y procedimientos para hacer la recolección de datos más sencilla y automática y para generar reportes simples. Las tecnologías de la información racionalizan y estandarizan los elementos más potentemente que los procedimientos operativos estandarizados y sus supervisores. Reglas embebidas en softwares aplicativos identifican los aspectos de las tareas que son discrecionales. Las organizaciones basadas en la información por lo tanto codifican el conocimiento e inculcan hábitos de alguna manera diferentes pero mucho más poderosos que los de las burocracias tradicionales”33.

Este tipo de control preventivo y enmascarado de los sistemas de información permite automatizar, estandarizar y por lo tanto reducir muchos procedimientos operativos fragmentados, mejorar la calidad de los mismos al incorporar sólo información sustantiva y validada, evitar conciliaciones y duplicaciones en el ingreso de datos que normalmente terminan siendo inconsistentes y hasta contradictorios, facilitar información selectiva a los tomadores de decisiones y simultáneamente proveerlos de información oportuna cuando ésta está por superar los límites de tolerancia admisibles. 1.10. Beneficios de una política de e-government para el ciudadano • Mejora el tiempo de atención al ciudadano

Los tiempos que insumen largas colas de espera muy comunes en las modalidades de atención al público de las burocracias tradicionales se eliminan o se reducen considerablemente. La “ventanilla virtual” posibilita atender a la ciudadanía al instante en que un solicitante de un servicio se conecta a la red y a las aplicaciones de dominio público. Se acotan también los tiempos ociosos que insumen las personas para encontrar los organismos, sus departamentos y oficinas que tienen la responsabilidad específica de atender los servicios particulares solicitados. Disminuyen la cantidad de contactos con la Administración Pública, que comúnmente cuando oferta un bien público requiere de sus beneficiarios un conjunto de información no disponible al momento de realizar una primera consulta, lo que motiva tramitaciones ulteriores y por lo tanto tiempo improductivo dedicado a solucionar estos inconvenientes. • Mejora la atención al público por la alta disponibilidad horaria

En el mundo en que vivimos, plagado de compromisos laborales, familiares, sociales, y culturales se restringe significativamente la disponibilidad de horarios libres de las personas. Esta restricción horaria atenta contra un contacto eficaz entre la Administración Pública y sus 33 Fountain, Jane: op.cit. pág 41 y 42.

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demandantes de servicios, dado que sus oficinas atienden al público en horarios preestablecidos y que en general no superan las ocho horas diarias. La consecuencia de esta medida es que el ciudadano “deja para más adelante” el cumplimiento de alguna obligación con el Estado o en su defecto crecen las demandas insatisfechas ante la imposibilidad de que la gente pueda ser atendida con agendas más flexibles de tiempo. El gobierno electrónico posibilita una alternativa interesante en la medida de que éste ofrezca sus servicios las veinticuatro horas del día durante toda la semana. Esto se materializa promoviendo bienes y servicios públicos a través de la red pública a la que un ciudadano accede a cualquier hora y en función de su disponibilidad horaria. Así, las obligaciones no cumplidas por un ciudadano o los servicios demandados insatisfechos por esta causa desaparecen. • Mejora el acceso a la información por parte de la ciudadanía

El Estado posee mucha información en papel, producto de sus trámites administrativos. Expedientes, fojas de servicios de personal, datos personales de beneficiarios de servicios han sido registrados históricamente en archivos en papel. Esto imposibilita al ciudadano a que acceda a los datos en forma flexible y rápida. Las burocracias se constituyen en meros intermediarios, lo que se traduce en tiempo y esfuerzos de búsqueda de esta información tanto para quien la demanda como para quien la ofrece. La disponibilidad de la misma en línea, para la sociedad, constituye una herramienta cualitativamente diferente pues permite acceder, buscar, consultar y actualizar la información en forma dinámica e inteligente. La utilidad de ésta se sustenta en la oportunidad para obtenerla, en su coherencia unívoca y en la exactitud de quien la genera y suministra. El formato papel impide aplicar estos principios. La digitalización los favorece. Un gobierno digital por lo tanto potencia estos preceptos. • Facilita los trámites sin necesidad de desplazamientos

Normalmente cada vez que un demandante de un servicio público solicita un beneficio debe constituirse personalmente en la oficina responsable de atender la demanda. Se cumplen una serie de pasos administrativos y de presentación de requisitos para iniciar el trámite que hacen que la persona se deba trasladar desde su domicilio a las agencias de servicios con consecuentes pérdidas de tiempo y de dinero. Esto parece ser insignificante cuando los desplazamientos son en una misma ciudad o pueblo, pero pasa a ser un inconveniente grave cuando los viajes son interurbanos para quien solicita una asistencia. Una política digital permite acompañar a los demandantes de productos a través de una red pública pues elimina o morigera las concurrencias del público a las dependencias del Estado y privilegia la atención desde el domicilio del particular. • Facilita los servicios personalizados

Hammer y Champy concluyen que una de las características de la reingeniería de procesos es el final de la estandarización. “Los procesos tradicionales tenían por objeto suministrar producción masiva para un mercado masivo. Todos los insumos se manejaban de idéntica manera, de modo que las compañías podían producir bienes o servicios exactamente uniformes. En un mundo de mercados diversos y cambiantes, esa lógica es obsoleta. Para hacer frente a las demandas del ambiente contemporáneo necesitamos múltiples versiones de un mismo proceso, cada una sintonizada con los requisitos de diversos mercados, situaciones o insumos. Es más: estos nuevos procesos tienen que ofrecer las mismas economías de escala que se derivan de la producción masiva34”. Esta idea impone la utilización creciente en el sector público de las tecnologías de la información para sustentar la hibridez de este nuevo paradigma: mantener las ventajas de las economías de escala de la producción masiva de servicios públicos con servicios personalizados de atención al ciudadano. La forma de relacionar al Estado y con la Sociedad debe diagramarse y ejecutarse con las más variadas alternativas de gestión para alcanzar un contacto eficaz. Servicios apoyados en Internet, kioscos proveedores de servicios públicos de fácil acceso a la gente, líneas telefónicas gratuitas de asistencia personalizada, correo electrónico y el contacto directo no son sino herramientas de las que se vale la Administración Pública para satisfacer las demandas de quienes 34 Hammer y Champy: Op.Cit. Pág 58

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peticionan sus productos. • Integra los servicios públicos prestados por diferentes administraciones públicas

Los servicios públicos son generados y provistos por el Estado para satisfacer las demandas de la sociedad. Cada sector de la misma puja por un determinado bien, por una prestación o asistencia del Estado que diseña y ejecuta políticas consecuentes con los reclamos comunitarios. La figura de un sector no es más que una conceptualización de la realidad identificada por parcelas abstractas que delimitan los requerimientos y ambiciones de la población. Cada sector aspira a que el Estado desarrolle acciones a través de órganos competentes creados para canalizar sus problemas específicos. De esta manera se fragmentan las competencias del Estado tanto horizontal como verticalmente. Cuando se crean Ministerios o Secretarías de Estado con atribuciones para solucionar los problemas económicos, sociales, sanitarios, educativos o de seguridad de la sociedad no se hace más que priorizar sus demandas frente a otras de menor importancia. Hablamos así de una fragmentación horizontal de atribuciones del Estado. Por otro lado y a fin de optimizar la gestión de políticas públicas, éstas se ejecutan bajo diferentes criterios centralizados o descentralizados según la conveniencia. Los Estados Nacional, Provincial y Municipal surgen por el mismo principio de subsidiariedad cuando las familias y el mercado no pueden o no deben procurar la generación de la totalidad de los servicios o bienes públicos demandados. Algunos de estos servicios se prestan localmente, otros regionalmente y otros en el ámbito nacional con personas jurídicas públicas diferentes. Así es que hablamos de una fragmentación de competencias verticales.

Esta excesiva fragmentación atenta contra la simplicidad en la provisión de servicios a la ciudadanía debido a la complejidad de las burocracias y de sus procedimientos administrativos. Los ciudadanos ven a la Administración Pública como una verdadera entelequia debido a cómo se estructuró su funcionamiento y al sinnúmero de oficinas, departamentos, direcciones, agencias y organismos existentes.

Una política pública de e-government elimina de raíz este problema. A través de la ventanilla virtual el ciudadano ingresa a un portal integrado tanto vertical como horizontalmente sin hacer distinciones de ministerios u oficinas públicas como tampoco del nivel de Estado que se trate sea éste local, regional o nacional. El concepto de estructurar este portal público en función de los eventos de vida del ciudadano facilita esta integración. Al beneficiario de un servicio no le interesa quién es su responsable sino que le solucionen sus problemas. Conseguir un turno de un hospital, acceder a una biblioteca pública en línea, obtener una licencia de conducir o una partida de nacimiento son servicios solicitados comúnmente por las personas. Estos requerimientos son atendidos en forma transparente con una política de gobierno digital ya que los servicios públicos se estructuran en función de la demanda y no de la oferta del Estado. • Facilita la información estadística de los mercados para las diferentes empresas

En el pasado los sistemas de información utilizados en la Administración Pública fueron concebidos para el funcionamiento operativo de los organismos y también para proveer a los funcionarios de información gerencial para tomar decisiones. Estos sistemas fueron creciendo en complejidad debido a los cambios permanentes del contexto y también en volumen de información debido a la acumulación histórica de transacciones. Con el tiempo esta información fue almacenada en grandes reservorios de datos para facilitar su búsqueda y consulta. Diferentes Data Warehouses fueron diseñadas y creadas con esta finalidad y para concebir diferentes tableros de mando con indicadores de gestión y productividad del sector público y privado.

Al diseñarse una política integral de e-government se avanza un paso más. Se amplía el espectro de los usuarios de esta información. Personas físicas y fundamentalmente jurídicas del sector privado demandan constantemente información estadística del mercado generada por el Estado. En general, su empleo tiene por objeto la formulación de una planificación estratégica basada en el análisis externo de oportunidades y amenazas del medio. Esta información se publica así en formato digital a fin de facilitar el posicionamiento y las inversiones del sector productivo.

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• Provee servicios más baratos para el ciudadano Al simplificarse y flexibilizarse los trámites administrativos por el empleo intensivo de

tecnologías de información se abaratan los costos operativos de los organismos públicos para producir bienes y servicios. Una política de gobierno electrónico facilita transformaciones y reestructuraciones profundas del sector público que reducen tiempos y recursos para satisfacer las mismas demandas en cantidad y calidad. Esta mayor productividad reduce en términos monetarios el gasto público, lo que posibilita trasladar este beneficio a los contribuyentes o a la sociedad en general cuando paga una tasa por una prestación determinada. Además disminuyen también los costos inherentes al transporte del ciudadano a las oficinas públicas, los costos de horas laborales perdidas para tramitaciones que tradicionalmente se producen por largas colas de espera o por complejos circuitos administrativos con muchos requerimientos preestablecidos que motivan concurrencias recurrentes y reiteradas a los organismos públicos en búsqueda de información. 1.11. Beneficios de una política de e-government para la Administración Pública • Mejora la capacidad administrativa para satisfacer las demandas crecientes de la comunidad

El escenario que se le presenta al Estado en la actualidad y hacia el futuro está dado por un aumento de la demanda de bienes y servicios tanto en cantidad como en calidad. Este panorama se agrava por un crecimiento concomitante en la diversidad de nuevos requerimientos de la sociedad que se han presentado en la era contemporánea. La ciencia de hoy en día y consecuentemente la técnica han sufrido profundas transformaciones y una alta especialización. Este hecho se traslada al Estado en sectores como la salud, la educación y el mismo sector laboral. Este cambio constante del contexto trajo aparejado serios problemas de gestión para la Administración Pública que no pudo absorber este impacto con la celeridad que imponen las circunstancias. El gobierno electrónico se presenta así como una nueva alternativa para canalizar las nuevas expectativas de los ciudadanos. Debido a la crisis producida por el déficit fiscal crónico de las naciones más empobrecidas y ante la imposibilidad de aumentar el gasto público para satisfacer nuevas demandas, el gobierno digital se presenta como una nueva posibilidad innovadora del Estado para aumentar su capacidad institucional. Este tipo de política optimiza la asignación de recursos pues permite dar más servicios con menos recursos operativos corrientes, con un mejor aprovechamiento de la tecnología de información utilizada como medio y variante de la oferta pública tradicional. • Mejora la imagen institucional percibida por la ciudadanía

La imagen institucional del Estado está dada por como éste se posiciona para relacionarse con la sociedad. Este posicionamiento se materializa con acciones concretas y no con declamaciones. El gobierno electrónico hace posible esta realidad de acercamiento a la ciudadanía pues se constituye en una política innovadora y revolucionaria por expandir su compromiso, sus responsabilidades y sus deberes a través de la red. La alta disponibilidad horaria de atención al público, la reducción de tiempos ociosos para provisión de servicios, la posibilidad de facilitar servicios sin trasladar a las personas de sus domicilios, el abaratamiento de impuestos y de tasas constituyen factores cualitativos y cuantitativos históricamente reclamados por la comunidad. Estos elementos agregan un valor muy preciado en la generación de productos públicos eficaces y eficientes. • Facilita un conocimiento más cercano de las expectativas del ciudadano lo que posibilita una relación más estrecha

El uso de herramientas como el correo electrónico permite a la Administración conocer la opinión de la gente relacionada a temas generales o sectoriales. Esta tecnología se constituye así en un “verdadero buzón electrónico de sugerencias” a través del cual el ciudadano tiene la posibilidad de canalizar sus inquietudes. Esta forma de contacto permite atender las demandas en forma personalizada y eficaz, lo que sensibiliza la relación y compromete a las partes a cumplir con sus derechos y obligaciones. El ciudadano deja de ser un número en el conjunto comunitario y pasa a

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ser el único protagonista o beneficiario del sistema. A través del e-government se potencian también otras tecnologías de información como son las encuestas electrónicas de opinión o los foros de discusión referidos a temáticas específicas del accionar estatal. Los portales públicos cobran vida ya que sustentan una participación ciudadana más estrecha. Los beneficios directos para las burocracias son directos, perfeccionan su visión y su gestión a partir de las ideas y expectativas de terceros. • Posibilita una oportunidad a la Administración de comunicar sus propios requerimientos hacia los ciudadanos

Tradicionalmente la información del Estado para la provisión de servicios públicos se comunica por medios masivos de comunicación o directamente a través de folletos, manuales o documentación emitida por las oficinas o delegaciones públicas respectivas. Internet permite ampliar este espectro de posibilidades cuando el Estado, a través de sus sitios, publica información de requerimientos que debe cumplimentar un ciudadano para que sea beneficiario de un servicio público. Sacar una licencia de conducir, solicitar un turno de atención ambulatorio en un hospital, o inscribir un alumno en una escuela, presupone que las personas deban cumplimentar una serie de requisitos previos a constituirse en el organismo público correspondiente. Si se avanza un poco más se puede facilitar al ciudadano los formularios de admisión por Internet o incluso que el mismo pueda realizar búsquedas y consultas personalizadas que respondan a obligaciones que tiene el ciudadano con la Administración. La consulta de una persona física o jurídica del saldo e historia de su cuenta corriente con relación al impuesto inmobiliario o automotor es un claro ejemplo de una forma alternativa que dispone el Estado de comunicarse a través de una política de gobierno electrónico. • Posibilita menores niveles de errores en los documentos presentados por los ciudadanos

El llenado de formularios en papel por cada ciudadano cada vez que inicia un trámite lleva implícito el problema potencial de la falta de consistencia o de coherencia de la información que se registra. La tendencia natural de confeccionar planillas sin consultar las referencias al pie, el rechazo a controlar lo registrado, la negación a validar información cuando no se dispone de la documentación pertinente, favorece la posibilidad de cometer errores involuntarios e incluso voluntarios.

El inicio de estos trámites conlleva entonces a procesos administrativos ineficientes que seguramente terminarán siendo rechazados por la Administración no sin antes dedicarle tiempo y esfuerzo de varios agentes hasta arribar a esta decisión final o, por el contrario, y lo que es peor, trámites que serán aceptados pero cuyo producto o servicio final genera reclamos ulteriores por parte de sus beneficiarios.

El formulario de admisión electrónico para cualquier gestión pública, propio de una política digital, destierra estos inconvenientes en forma definitiva. La validación de la información en forma automática a través de controles de dominios y rangos de valores para cada dato, las referencias cruzadas con información almacenada en grandes bases de datos de personas y sus relaciones para detectar inconsistencias, el uso de la firma digital y de software que estandarice el flujo de los expedientes, son mecanismos que hacen que la Administración trabaje más eficientemente que la modalidad clásica a través del papel. • Posibilita un incremento gradual de ingresos hacia el futuro

El e-government también incluye el pago en línea de obligaciones con el Estado a través de su Intranet o por Internet. Se puede especular que un contribuyente no paga por tres situaciones: porque no tiene los recursos, porque evade o por el rechazo que siente la persona por el tiempo perdido en largas colas de espera para pagar una obligación. Esta última situación se minimiza con un gobierno digital que facilite múltiples medios o alternativas de pago al ciudadano sin pérdida de tiempo.

Por otro lado es sabido que todo pago manual puede llevar a situaciones fraudulentas por quienes cobran o por terceros intermediarios que poseen sellos falsos y que luego de definir

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circuitos administrativos encubiertos y paralelos estafan al Estado a espalda del contribuyente o con su aprobación.

Los ingresos crecerán gradualmente en la medida que la gestión de los pagos sea transparente a través de medios digitales que concurrentemente impidan la defraudación y que permitan controles y auditorías de las transacciones en línea en forma automática según reglas del negocio preestablecidas. 1.12. La estructura del Gobierno Digital

Generalmente, el e-government se estructura acorde a cómo el gobierno interactúa con el medio y cómo la Internet lo condiciona. A partir de esto se construye un modelo de cuatro componentes que da origen a una nueva Administración Pública: • G2B (Government to Business): Gobierno a Empresas

Implica una forma de relación entre el Estado y las empresas privadas de tipo bidireccional, a partir de la cual se digitalizan las acciones comerciales y las necesidades de información entre los mismos, favorecida por Internet o por la Intranet del gobierno. El objetivo de esta vertiente es facilitar el desarrollo de las empresas, asegurar su participación en los mercados locales e impulsarlas en el ámbito global35. El efecto de esta lógica aspira a una sociedad más competitiva, con empresas más dinámicas y eficientes, integradas al Estado y a los mercados regionales y mundiales.

Un foco especial de atención lo constituye el comercio electrónico entre el gobierno y las empresas en el que el primero demanda bienes y servicios y aspira a que los mismos sean ofrecidos en cantidad y calidad adecuados, a precios competitivos del mercado, cumpliendo en tiempo y forma con los procedimientos establecidos por las normas vigentes. Las compras electrónicas se constituyen así en un procedimiento que materializa estas ideas en que las licitaciones públicas son publicadas por Internet, el envío de las ofertas de empresas se digitaliza por esta red, y los procesos de apertura de ofertas técnicas y económicas son realizados en forma automática sin necesidad de que los oferentes estén presentes en estos actos al ser notificados a sus sitios de origen del avance de la licitación y de su adjudicación definitiva. La Transparencia, los precios de referencia, las invitaciones especiales automáticas, la ampliación de listas de potenciales oferentes, son cuestiones que se facilitan cuando se dispone de procedimientos informatizados de licitación. • G2G (Government to Government): Gobierno a Gobierno

Comprende relaciones intragubernamentales e intergubernamentales. En las primeras las oficinas de gobierno interactúan entre si a partir de relaciones sistémicas

de insumos y productos o cadenas de medios y fines, en las que algunas dependencias proveen insumos para otras destinatarias con responsabilidades de generar productos públicos para la sociedad en forma eficaz y eficiente. Los sistemas administrativos racionalizadores y los productores de insumos reales se constituyen en sistemas transversales que una vez digitalizados sustentan una política G2G intrainstitucional. El presupuesto por programa, la ejecución del gasto, la contabilidad, los responsables y la tesorería, constituyen un ejemplo del sistema de administración financiera horizontal dentro de un mismo Estado cuando se informatiza el mismo en forma integrada e integral bajo una misma red de teleprocesamiento.

En las segundas se materializan relaciones verticales entre organismos gubernamentales de diferentes niveles (nacionales, provinciales y municipales o comunales). Existen programas gubernamentales que exigen la coordinación de diferentes oficinas de distintos gobiernos. Normalmente éstas políticas se planifican centralizadamente en gobiernos de mayor jerarquía y se ejecutan descentralizadamente a través de gobiernos locales. Esto implica coordinar acciones tendientes a intercambiar información y a facilitar la rendición de cuentas a través de sistemas informatizados soportados por Internet o la Intranet de gobierno.

35 Rivera Pallán, José: “e-gobierno ¿Estrategia política o tecnológica?”, Revista Política Digital N° 1, Ed. Nexos, México, 2.001.

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• G2C (Government to Citizen): Gobierno a Ciudadano Este escenario se focaliza en el ciudadano que peticiona diferentes servicios públicos al

Estado, órgano responsable de proveerlos. Se plantea una forma alternativa a las tradicionales de cómo suministrar prestaciones al menor precio y con la mayor calidad posible. Esto se logra publicando el portal de Gobierno en Internet o a través de kioscos informáticos públicos que se constituyen en la ventanilla única para el ciudadano sin necesidad de moverse de su domicilio en algunos casos y con la posibilidad de accederlo durante las 24 horas del día. Este portal debe estar estructurado en función de los eventos de vida del ciudadano y no de acuerdo a la oferta de la Administración Pública para que sea verdaderamente revolucionario. Pedir un subsidio, solicitar una beca, consultar las deudas impositivas constituyen ejemplos de cómo se puede potenciar la tecnología como facilitadora de políticas públicas demandadas por la comunidad. • G2E (Government to Employee): Gobierno a Empleado

Uno de las necesidades fundamentales para rediseñar administrativamente el Estado lo constituye el cambio de visión de sus empleados, vehículos indispensables de todo proceso de reformas. Es necesario, por lo tanto, dotarlos de las herramientas básicas para emprender este tipo de reestructuraciones y para mantenerlas en el tiempo. El “empowerment” y la polivalencia de los cargos que ocupan los mismos son características básicas para el desempeño adecuado de los funcionarios públicos. Revestirlos de un cierto grado de poder y autonomía para tomar decisiones y para promover la iniciativa permanentemente, como ampliarles sus misiones y funciones horizontalmente constituyen poderosas características de diseños organizacionales de Estados modernos. Para ello las tecnologías de información se presentan como viabilizadoras de este nuevo paradigma con centros de servicios personalizados de información para los empleados de la Administración Pública. Las redes internas de intercambio de experiencias promueven una mejor comunicación entre los actores de las diferentes jurisdicciones de gobierno. La capacitación electrónica posibilita adecuar el entrenamiento de agentes a distancia y sin ningún tipo de restricción de horarios. Los boletines de información electrónicos capilarizan la implantación de reformas y de nuevas ideas hacia organizaciones en permanente mutación en función de las exigencias cambiantes del contexto. Los foros de discusión digitales entre empleados retroalimentan diferentes opiniones y facilitan los procesos de mejora continua con trabajos en equipos de diferentes departamentos en forma horizontal y también vertical. La visión de empleados especialistas se posterga por trabajadores asistidos por computadoras que extraen información de la red, hecho que a su vez impone una mayor capacitación para aprender a manejar más eficientemente los servicios de información. 1.13. Medios empleados para desarrollar una política de Gobierno Digital

Los medios con los que cuenta un ciudadano o una empresa para acceder a los beneficios de una política de e-government son variados permitiendo cada uno de ellos personalizar los servicios públicos de acuerdo con las condiciones particulares del beneficiario, sea éste una persona física o jurídica. Cada uno tiene ventajas y desventajas, tanto para el ciudadano como para el Estado, por lo que dependerá de las características económicas, sociales y culturales de cada comunidad la aplicación masiva o restringida de estas modalidades de operación.

Una primera alternativa la constituye el acceso a los servicios públicos a través de Internet desde el domicilio del ciudadano. Es sabido que este medio es muy utilizado en países desarrollados y es poco empleado por países subdesarrollados como los países latinoamericanos, en los cuales la tecnología y las comunicaciones no han penetrado en forma masiva en los hogares. Este medio implica que cada familia debe poseer una computadora personal en su domicilio conectada a Internet, hecho que lleva implícito diferenciaciones sociales, económicas y culturales para acceder a una prestación pública. Esta brecha digital entre ricos y pobres, se potencia aún más si consideramos que muchos servicios se obtienen a través de pagos electrónicos, lo que ineludiblemente lleva a que cada beneficiario debe estar bancarizado para que le sea debitada la prestación. La ventaja para el ciudadano de utilizar esta alternativa radica en que dispone de un

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servicio desde su domicilio sin necesidad de trasladarse a ninguna dependencia pública y de una alta disponibilidad horaria: las 24 horas del día, los 365 días del año.

Una segunda alternativa la constituye la instalación de kioscos públicos que proveen servicios a la comunidad a semejanza de cajeros automáticos de los bancos. Estos kioscos, estratégicamente ubicados para su acceso masivo, autoasisten a los beneficiarios permitiendo que todos los ciudadanos estén en pie de igualdad frente al Estado independientemente de su clase social. Una condición indispensable para acceder a este tipo de servicio la constituye la posesión de tarjetas inteligentes para el acceso seguro a las aplicaciones electrónicas. Son tarjetas inteligentes las que dan acceso a los servicios, el pago electrónico, Internet móvil, transporte público, etc. El Estado debe trabajar estrechamente para definir especificaciones comunes referidas a movilidad, seguridad, respeto de la intimidad y control por los usuarios. Para el Estado constituye una mayor erogación la instalación y operación de estos kioscos, pero lima las diferencias producidas por falta de recursos de ciertas personas con relación a otras para acceder a los servicios digitales públicos.

Finalmente, y sin llegar a ser excluyente a otras alternativas no expuestas, existe un medio tradicionalmente empleado, cual es acceder a un servicio público desde una dependencia del Estado, asistido por funcionarios públicos y computadoras conectadas a la Intranet del Estado para consultar y registrar demandas de personas que solicitan su asistencia personalizada. Esta alternativa es la más onerosa para ambas partes, Estado y ciudadano, pues implica mayores costos tangibles e intangibles, en empleados e infraestructura para el primero, en traslados y tiempo ociosos para el segundo. 2. Análisis de un caso Práctico 2.1. Introducción

El presente apartado corresponde a la demostración de cómo a través de una política de gobierno digital es factible alcanzar productos y servicios públicos más eficaces y eficientes comparado con esquemas tradicionales de gestión vigentes en la Administración Pública Provincial.

Una política de gobierno electrónico requiere de criterios de racionalidad que se materializan a través de una identificación de los servicios públicos más requeridos por la ciudadanía y las empresas privadas. Esta selección racional ha sido realizada por diferentes países que han emprendido estas políticas, entre las cuales merece estudiarse la diseñada por la Unión Europea para desarrollar la llamada “Sociedad de la Información”. Esta herramienta de gestión pretende establecer métricas con la finalidad de imponer indicadores para fijar los grados de avance periódicos de una política de e-government (Ver 3.7.1. Métricas para un Gobierno Digital).

De esta tabla de servicios detallados se ha seleccionado una para su estudio, la cual tiene un alto impacto en la comunidad local: El pago del impuesto inmobiliario. Este servicio reviste de importancia por la gran cantidad de demandantes y por la dispersión geográfica de quienes lo solicitan.

Haberlo seleccionado entre veinte, implica que las demostraciones en materia de costos y beneficios que se realizaron, podrían extrapolarse para el resto de los detallados en esa tabla. La justificación de la factibilidad económica y financiera para alcanzar productos y servicios más eficaces y eficientes quedaría así garantizada, si se repitieran los patrones analizados y las conclusiones en algún otro servicio más que se estudie adicionalmente. Este ejercicio intelectual además sirve para analizar por cada servicio, diferentes alternativas viables en lo técnico y operativo. Al analizar los procedimientos actuales desde el punto de vista de las erogaciones en que se incurren y de los beneficios obtenidos se conceptualiza acabadamente la definición del problema a resolver por cada prestación, punto de partida fundamental para formular y evaluar un proyecto de inversión acorde a las condiciones reales del sector público y de su contexto. Se zanja, además, la incertidumbre que puede generar la selección del o de los servicios a informatizar integralmente, pues a través de los indicadores que se calcularán conjugados con otros criterios o parámetros de preferencia se puede establecer una escala de prioridades a seguir para la implantación gradual de los servicios digitalizados.

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Para medir los grados de eficiencia alcanzados para cada servicio estudiado y por cada alternativa analizada, se utilizarán relaciones de beneficio/costo a valores actuales netos. Estos indicadores permitirán comparar acciones de gobierno actuales del Estado provincial santafesino, con respecto a acciones de un gobierno electrónico potencial. Se demostrará así como con diferentes concepciones administrativas y de diseño organizacional se puede obtener un servicio público a menores costos para el ciudadano y el Estado y con mayores beneficios potenciales, optimizando la calidad de atención de los beneficiarios. 2.2. Eficacia y eficiencia.

Los conceptos de eficacia y eficiencia son importantes para la argumentación del presente estudio en virtud de que se pretende demostrar cómo alcanzar productos o servicios públicos eficaces y eficientes a través de una política de gobierno electrónico.

Vasta es la bibliografía al respecto por lo que en principio resulta importante acotar sus significados con definiciones simples. Al respecto pueden citarse las definiciones del diccionario36 de eficacia y eficiencia. Se entiende por eficaz a lo que produce efecto, es decir el resultado de una causa; en cambio eficiencia es la relación existente entre el trabajo desarrollado, el tiempo invertido, la inversión realizada en hacer algo y el resultado logrado, es decir estamos hablando de productividad.

Otros autores como Hugo Arrillaga afirman que existe eficacia cuando los ingresos generados por un emprendimiento son superiores a los egresos que el mismo supone; mientras que en la eficiencia, a diferencia del concepto anterior, se contrastan los mismos elementos (ingresos y egresos), pero no en términos absolutos, sino relativos. Se indaga respecto del grado de productividad de los recursos afectados a un proceso de transformación37.

Hablar pues de eficacia presupone entonces dos conceptos: alcanzar el resultado esperado de un proceso de transformación o emprendimiento y que los beneficios generados para cumplir este resultado sean superiores a los egresos para producirlo. El problema estriba en como medir este resultado esperado por lo que es necesario introducir el concepto de meta. Se entiende por estándar o meta a “un valor determinado a alcanzar que se considera significativo para cada nivel concreto de actividad esperada y para cada resultado a obtener como producto del proceso. Es un piso por debajo del cual, al menos a priori, es inaceptable el nivel de desempeño alcanzado”38. Es decir estamos hablando de que la meta es un valor cuantificable y por lo tanto puede evaluarse si fue lograda a través de indicadores. Un indicador es un valor (cuantitativo o cualitativo) de aquellas dimensiones críticas o variables que al compararlas con metas determinadas permite detectar en forma simple y gráfica, el resultado (interno y externo) obtenido en el proceso39.

Respecto de la segunda premisa señalada, para que un producto o servicio público sea eficaz puede recordarse la pregunta y la respuesta que se realiza el economista Robert Haveman cada vez que un gobierno desea adoptar una medida “Las ganancias obtenidas por las personas, ¿superan a los sacrificios que de ellas se requieren?. Si la respuesta es afirmativa la medida debe ser aceptada; en caso contrario no favorece el interés público.”40 . Es evidente entonces que como condición necesaria para ejecutar una medida eficaz el retorno de la misma debe ser superior a los desembolsos para llevarla adelante.

Analicemos ahora el concepto de eficiencia. Existe una técnica sencilla que se emplea para la evaluación del gasto público llamada análisis de costo/beneficio. Hemos considerado que para definir la eficiencia se comparan en términos relativos los ingresos y egresos que producen la

36García Pelayo y Gross, Ramón: “Pequeño Larousse Ilustrado”, Ed. Larousse, Buenos Aires, 1995. 37 Arrillaga, Hugo: “Evaluación de Proyectos de Inversión. Hacia la Construcción de Nuevas Perspectivas”, Ed. UNL Ciencia y Técnica, Santa Fe, 1996 38 Subsecretaría de la Gestión Pública: “Manual para el Análisis, Evaluación y Reingeniería de Procesos en la Administración Pública”, Ed. INAP, Buenos Aires, 2000. 39 Subsecretaría de la Gestión Pública, op. cit. pág 171. 40 Haveman, Robert: “El Sector Público”, Ed. Centro Regional de Ayuda Técnica, Buenos Aires,

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adopción de determinados proyectos, medidas o emprendimiento públicos. Para materializar esta idea emplearemos la razón beneficio/costo sugerida por Haveman41. El numerador de esta razón se define como el valor actual en pesos (o dólares) de los beneficios económicos totales esperados al realizar un proyecto, programa o acción determinada. Los valores de estos beneficios son los que la sociedad les ha otorgado conforme a precios del mercado o de su inferencia. El denominador de esta razón corresponde al valor actual expresado en pesos (o dólares) de los costos de inversión y ejecución de un programa, proyecto o acción. Por lo tanto se define la relación beneficio/costo como sigue: Z = Valor actual de los beneficios económicos / Valor actual de los costos económicos.

Si Z es menor o igual a la unidad el programa o proyecto no será eficaz pues en el primer caso reducirá el bienestar económico de la sociedad y en el segundo el gasto público no agrega nada. Por lo tanto no debe ser aceptado para su ejecución. Si Z es mayor que uno el proyecto será considerado como eficaz por lo que debe evaluarse su puesta en marcha en función de su eficiencia. Cuanto mayor sea la razón Z, mayor será la eficiencia del proyecto a ejecutar. Está claro además que el decisor no solo deberá analizar las alternativas eficaces buscando la de mayor eficiencia, sino que también debe ponderar aquellas más viables en función de las restricciones del contexto tanto económicas y financieras, como sociales y políticas.

Uno de los problemas que se presentan para emplear la ecuación beneficio-costo para analizar la eficiencia de una acción lo constituye la valuación de precios, tanto para costos como para beneficios, por la existencia de mercados imperfectos o inexistentes. Esto hace difícil determinar y confiar en los precios observados del mundo real. Es necesario “corregirlos” para mejorar la precisión de la fórmula ya descripta. Este proceso de ajuste de observaciones engañosas del mercado se denomina “determinación de los precios sombra”42. En consecuencia podría ensayarse una ecuación de beneficio / costo más ajustada para la evaluación de proyectos con impacto social como sigue: Z = Valor actual de los (beneficios económicos + beneficios sociales o intangibles) Valor actual de los (costos económicos + costos sociales o intangibles)

Donde los beneficios y costos, sociales o intangibles, representan los precios sombra. 2.3. Los costos de transacción

Adquirir un bien o un servicio en el mercado, con sus mecanismos de oferta y de demanda, implica la manifestación de las preferencias individuales de los consumidores que se revelan al momento de pagarlo a un costo determinado. Sin embargo, la obtención de ese bien o servicio significó costos adicionales para quien lo adquirió, no reflejados en el precio, en los que el consumidor incurrió en forma inconsciente y a veces intangiblemente. Encontrar los negocios que ofrecen ese bien o servicio, averiguar los precios, decidir el lugar más cercano o el más barato, asegurarse que lo que se paga es lo que el negocio realmente ofrece, devolver un bien fallado para que sea restituido por otro u otra solución si se tratara de servicios, constituyen costos de transacción que formalmente no se manifiestan en los precios pero que implican esfuerzos adicionales de las personas para alcanzar una preferencia.

Definiremos entonces estos costos, como costos de transacción, un conjunto de ineficiencias del mercado que deben sumarse al precio de un bien o servicio en orden a medir la performance del 41 Haveman, Robert: op. cit. 175 a 182. 42 Haveman, Robert: Ibídem “El modo más simple de definir un “precio sombra” es considerarlo un valor sintético que se atribuye a una unidad de insumo o producto, y que representa el valor social de ese bien utilizado o producido. Estos valores sintéticos son necesarios cuando no hay observaciones de mercado o cuando existe una razón para creer que el precio observado no representa el valor social”.

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mercado relativa a comportamientos de las empresas fuera del mercado43. Este concepto fue acuñado por Downes y Mui de los escritos de Ronald Coase, economista

inglés, graduado en la London School of Economics, quien definió seis tipos de costos de transacción44 y que le valiera cincuenta años más tarde el premio Nobel de Economía por este hallazgo entre varios de su autoría. Los diferentes tipos de costos de transacción se enumeran a continuación: • Costos de Búsqueda: costos realizados en localizar un determinado bien o servicio. • Costos de Información: costos para obtener la información detallada de un bien o servicio. • Costos de Negociación: costos en que incurren las partes para fijar el precio final de la transacción. • Costos de Decisión: costos correspondientes al análisis comparativo de compradores al evaluar un vendedor con respecto a otros potenciales, de vendedores al evaluar a un comprador respecto de otros potenciales. • Costos de Control: costos inherentes al control que se realiza sobre el bien o servicio adquirido para comprobar las condiciones contractuales de la transacción. • Costos de Cumplimiento: costos incurridos en litigios y acuerdos que llevan al cumplimiento del contrato.

Analizaremos ahora la pertinencia de estos costos de transacción y su presencia en las relaciones administrativas entre el Estado y los beneficiarios de sus servicios, sean éstos personas físicas o jurídicas.

Los costos de búsqueda y de información están presentes permanentemente en las transacciones que operan entre los ciudadanos y las empresas con la Administración Pública debido a la complejidad, variedad y dispersión de las oficinas públicas. Cualquier esfuerzo dirigido a reducir estos costos será bienvenido por ciudadanos y empresas, teniendo en cuenta que posiblemente el ciudadano traduzca esa ventaja en términos de economía de tiempo y comodidad y la empresa en términos monetarios45.

Los costos de negociación, de decisión, de control y de cumplimiento tienen impacto directo en el mismo Estado que demanda bienes y servicios a terceros para ofertar sus prestaciones a ciudadanos y empresas. Indirectamente estos costos condicionan a las prestatarias de los requerimientos solicitados por la Administración Pública.

Esta catalogación de costos debe agregarse a los precios de los servicios públicos. En nuestro caso de estudio considerarse, para profundizar el análisis de costo-beneficio. 2.4. Requisitos y supuestos adoptados para analizar el Impuesto Inmobiliario

La Administración Pública Provincial provee una serie de servicios y prestaciones a la comunidad con mecanismos tradicionales de administración y de gestión. La departamentalización de las estructuras organizacionales, el control y la fragmentación de los procesos productivos están presentes en todas las oficinas públicas. Esta historia de gerenciamiento weberiano implica que se ha consolidado desde hace muchísimos años un conjunto de normas, órganos y procedimientos difíciles de mensurar en el presente. Por este motivo y, a fin de simplificar el análisis de los costos y beneficios, se han tomado solamente las erogaciones y recursos corrientes en que se incurren o se obtienen con la aplicación de diferentes programas. Todas las inversiones en bienes de capital para aplicar un programa no serán consideradas y por lo tanto cualquier inversión necesaria para llevar adelante una política de gobierno electrónico será depreciada en el tiempo teniendo en cuenta que estas mismas amortizaciones de bienes de capital para un programa que se gestiona con mecanismos administrativos tradicionales ya han sido practicadas en el pasado. 43 Downes, Larry y Mui, Chunka: “Unleashing the Killer App. Digital strategies for market dominance.”; Ed. Harvard Business School Press, Boston, Massachusetts, 2000. 44 Coase, Ronald: “The Nature of the Firm: Origin” Journal of Law, Economics, and Organization 4, no. 3, 1988. 45 Tomás Martín Rodrigo: “Proyectos para una administración electrónica”, Trabajo publicado por el CLAD, 2000.

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Por otro lado, existe un componente importante de inversión inicial para aplicar una política digital, que debería prorratearse en cada uno de los servicios que presta el Estado a través de esta modalidad de gestión. Incurrir en el facilismo de afectar proporcionalmente inversiones globales en bienes de capital a cada servicio electrónico sería reducir la realidad a decisiones arbitrarias cuanto menos discrecionales que entrarían en el terreno de la opinión, campo estrictamente de la racionalidad política y no de la técnica.

Es indudable que para aplicar una política digital integrada e integral debe existir un conjunto de requerimientos y de necesidades básicas orquestadas por las máximas autoridades de un gobierno. Actividades de planificación coordinadas en forma centralizada son imposiciones y supuestos que no pueden ni deben soslayarse para una política exitosa. Este plan debe materializarse en acciones concretas. Pasaremos a detallar alguna de ellas. • El diseño, desarrollo e implantación de un Sistema de Personas Físicas, Jurídicas e Ideales, sin el cual es imposible viabilizar el e-government. La consistencia de la información en una base de datos centralizada y actualizada en tiempo real resulta impostergable y son sabidos los costos inherentes para implantarla y mantenerla. • La apertura de kioscos proveedores de servicios de información implican una inversión inicial en bienes inmuebles, muebles y en equipamiento que no será considerada. Por el contrario se calcularán los costos de cada operación cobrada por un proveedor al Estado cada vez que un ciudadano recibe un servicio, como si el “dueño del kiosco” fuera un tercero y el Estado solo pagara por cada prestación realizada a través del mismo a semejanza de un banco privado. • La realización de un censo inicial necesario para actualizar en detalle la base de datos personales de toda la población. • La entrega de una tarjeta inteligente por cada ciudadano para que el mismo pueda acceder a los servicios públicos ofertados por el Estado garantizando su derecho a la privacidad en el manejo de su información personal y la seguridad necesaria para que el Estado desarrolla esta política adecuadamente.

Todas estas acciones, desarrollar una base de personas, el censo poblacional, las tarjetas inteligentes, la apertura de kioscos, no han sido consideradas para el presente costeo, de la misma manera que no se ha analizado el mobiliario, el equipamiento, los inmuebles y otros bienes de capital hoy existentes para prestar los servicios públicos vigentes.

Se es consciente además, de que estas actividades enumeradas y otras no consideradas en el presente apartado, son condiciones necesarias e ineludibles, para realizar los primeros pasos en un programa de gobierno electrónico global. La planificación pormenorizada y ejecución de estas actividades resulta indispensable para llevar estos servicios a la comunidad en forma igualitaria.

Por lo expuesto, y a fin de no complejizar y tergiversar el cálculo de costos y beneficios por servicio acorde a su implantación, se han considerado para realizar el presente trabajo las erogaciones y recursos corrientes fruto de las políticas que serán analizadas.

Un tópico adicional a evaluar lo constituye el hecho de que los servicios abordados han sido analizados para un contexto realista, acorde a las circunstancias de vida económica y social de nuestra comunidad, por lo que se observará que no existen diferencias formidables entre políticas de gestión tradicional y la digital si las comparamos con respecto a las diferencias abismales generadas en países desarrollados. Las causas de este primer anticipo de conclusiones serán expuestas más adelante.

Finalmente se han calculado los costos y beneficios para cuatro años, período en que se estima que normalmente se amortizan los proyectos informáticos por la fuerte depreciación que tiene la tecnología en el corto plazo, lo que impone una necesidad de reformular las alternativas planificadas con nuevas herramientas ofertadas en el mercado.

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2.5. El Impuesto Inmobiliario 2.5.1. Introducción

La Administración Provincial de Impuestos, en adelante API, es un organismo descentralizado dependiente del Ministerio de Hacienda y Finanzas del Gobierno de la Provincia de Santa Fe, cuyas funciones administrativas corresponden a la determinación, fiscalización, recaudación, devolución y cobro judicial por ejecución, de obligaciones fiscales de personas físicas o jurídicas.

Las obligaciones fiscales, consistentes en impuestos, tasas y contribuciones que establece la Provincia de Santa Fe, se rigen por las disposiciones del Código Fiscal (Ley 3456 y sus modificatorias) y por las leyes fiscales especiales.

Para la Provincia de Santa Fe constituye un impuesto las prestaciones pecuniarias que, por disposición del citado Código o de leyes especiales, estén obligadas a pagar a la Provincia las personas que realicen actos u operaciones, o se encuentren en situaciones que la ley considere como hechos imponibles.

Es hecho imponible todo hecho, acto, operación o situación de la vida económica de los que el Código Fiscal o leyes fiscales especiales hagan depender el nacimiento de la obligación impositiva.

El presente estudio de campo pretende analizar pormenorizadamente uno de estos impuestos, el inmobiliario, el cual constituye una de las obligaciones fiscales más importantes establecida por la Provincia de Santa Fe.

El hecho imponible de este impuesto lo constituyen los inmuebles situados en territorio de la Provincia, por el que deberá pagarse contribuciones básicas anuales aplicables sobre las valuaciones fiscales de la tierra y de las mejoras computando sus montos separada o conjuntamente.

La forma de pago establecida para cancelar esta obligación fiscal es anual, en una o más cuotas en las condiciones y términos que el Poder Ejecutivo establezca. Desde hace muchos años, se ha establecido en la Provincia la cantidad de cuatro cuotas anuales, es decir una por trimestre.

La base imponible del impuesto inmobiliario está constituida por la valuación de los inmuebles determinados de conformidad con las leyes de valuación y catastro y multiplicado por los coeficientes de actualización que fije la Ley Impositiva Anual y deducidos los valores exentos establecidos en el Código Fiscal o en leyes especiales.

2.5.2. Estudio del caso

El relevamiento del circuito administrativo para la emisión y el pago del impuesto inmobiliario ha sido realizado considerando las estadísticas nominales y monetarias obtenidas durante el ejercicio 2.001. Todas las referencias monetarias detalladas corresponden a dólares estadounidenses, y los precios han sido considerados a diciembre de 2.001, mientras estuvo vigente la ley convertibilidad en el país, es decir a valor de un peso = un dólar.

Los datos estadísticos correspondientes a la emisión del impuesto inmobiliario correspondiente al ejercicio 2.001 son los siguientes:

Concepto Total Cantidad de partidas emitidas 1.288.346 Cantidad de cuotas emitidas (4 por partida) 5.153.384 Monto de emisión $212.267.732 Cantidad de partidas pagadas 837.200 (65%) Monto recaudado $142.219.000 (67%) Cantidad de cuotas reimpresas en el año 280.000

El detalle del estudio del caso, con los procedimientos administrativos, los costos y beneficios estimados figuran como Anexo.

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2.5.3. Conclusiones del caso práctico analizado En primer lugar analicemos comparativamente los valores actuales de ambas alternativas y

los indicadores de eficiencia.

TOTAL VA BENEFICIOS ALTERNATIVA ACTUAL 492803855 TOTAL VA COSTOS ALTERNATIVA ACTUAL 82961240 COEF.EFICIENCIA ALTERNATIVA ACTUAL 5.94 TOTAL VA BENEFICIOS ALTERNATIVA PROPUESTA 504765357 TOTAL VA COSTOS ALTERNATIVA PROPUESTA 64574979 COEF. EFICIENCIA ALTERNATIVA PROPUESTA 7.82 RELACIÓN BENEFICIOS ALTERNATIVAS 102% RELACIÓN COSTOS ALTERNATIVAS 78% RELACIÓN COEFICIENTES EFICIENCIA 132%

Vemos que con la alternativa electrónica los beneficios aumentan un 2%, mientras en cambio

los costos operativos y de transacción disminuyen un 22%. En cuanto a los niveles de eficiencia la misma aumenta en el orden del 32% cuando se aplica la alternativa electrónica con respecto a la tradicional.

Comparemos esto con otros indicadores de países avanzados. El Departamento de Comercio de Estados Unidos estima que el costo para el gobierno de procesar un pago es entre U$S 1.65 y U$S2.70 (promedio 2.18) con un procesamiento administrativo tradicional y entre U$S 0.60 y U$S 1.00 (promedio 0.80) para el procesamiento de pagos basados en Web46. Los costos aquí disminuyen un 67% promedio.

Esto se debe a varios factores. En primer lugar se están comparando dos alternativas electrónicas diferentes. Una totalmente basada en pagos a través de Internet (la norteamericana) con otra un grado de pagos a través de la Web limitados por la imposibilidad de realizarlo en forma masiva por el problema de la brecha digital de sociedades más pobres. Entre estos factores podemos citar el retraso tecnológico existente fundamentalmente de infraestructura en los hogares para acceder a la red, la escasa cultura de empleo de la red para efectuar los pagos y la menor bancarización que tienen estas sociedades con respecto a los países centrales.

Otro aspecto a mencionar que resulta relevante lo constituye el hecho de que al aumentar los medios de pago no necesariamente se reducen los costos operativos, ya que si bien opera en este sentido una mejora, también existen erogaciones adicionales por disponer de nuevas alternativas para canalizar los pagos. Por lo tanto nuevos servicios no implica necesariamente menores costos, sino mejoras en la calidad de atención a los beneficiarios por estas nuevas modalidades de prestación de servicios.

Aquí los costos de transacción de búsqueda y costos de transacción de información impactan significativamente en la eficiencia del proceso en la medida que se masifique el empleo de la modalidad de pago a través de la Web desde los hogares del ciudadano, pues implica la desaparición de costos de transporte, de pérdidas de tiempo en colas de bancos y oficinas del Estado, etc.

También es importante remarcar que para el ejemplo señalado no existe un profundo rediseño del proceso con respecto al tradicional pues se conservan los formatos de papel de procedimientos tradicionales. En realidad aparecen mayores alternativas de pago para facilitar el cumplimiento de los contribuyentes de sus obligaciones fiscales que inciden en beneficios de mejoras en la recaudación (considerados a valores históricos constantes) al ampliarse los medios de pago. 46 Fountain, Jane: “Building the Virtual State – Information Technology and Institutional Change”, Pág. 5, Brookings Institution Press, Washington D.C., 2001.

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Las grandes diferencias se pueden producir recién en el mediano o largo plazo hasta tanto se salven los problemas de brecha digital y se generen las condiciones adecuadas para digitalizar todo el procedimiento administrativo. 3. Recomendaciones 3.1. La Estructura Organizacional

Según un estudio realizado, las mayores barreras para la implementación de una política de gobierno digital en Estados Unidos, lo constituyen en orden de importancia, los silos y quintas (resistencia organizacional 48%), la falta de presupuesto (43%), los conflictos políticos con otros sectores (28%), los problemas inherentes a la seguridad y privacidad (26%), la necesidad de reentrenamiento de empleados (22%), la desactualización de los sistemas de back-end (17%) y la necesidad de generar conocimientos en los ciudadanos (11%)47.

Analizando estos factores vemos que podrían superarse en su gran mayoría con una férrea decisión política y un fuerte liderazgo desde el primer nivel gubernamental hacia los estratos inferiores del Estado. En efecto, los esfuerzos aislados o dispersos de abajo hacia arriba sin una planificación seria y coherente desde el Gobierno como una entidad única con fines específicos, se convierten con el tiempo en un conjunto de buenas intenciones. Se recurre entonces a esquemas centralizados de coordinación de la política tanto horizontal (con diferentes organismos del gobierno que se trata) como vertical (con otros organismos de otros Estados).

Esta imposición lleva a integrar una política consistente de e-government para la cual deben diseñarse o adaptarse dos tipos de organizaciones. Una que defina lo que se pretende alcanzar con la política de gobierno digital y otra que responda a la infraestructura tecnológica necesaria para llevarla adelante. De alguna manera una define el qué y lo coordina y facilita y otra el cómo para alcanzarlo (la solución de Tecnologías de Información más adecuada al requerimiento). Una es estrictamente de conducción política y de ejecución administrativa que planifica y coordina las actividades a desarrollar entre los diferentes Ministerios o Secretarías de Estado. Otra, fundamentalmente técnica, satisface estos requerimientos de calidad, fiduciarios y de seguridad en lo que respecta a la información y a todos sus bienes. Esta última aspira a optimizar el uso de los recursos disponibles incluyendo personas, instalaciones, tecnologías, sistemas de aplicación y datos48.

El funcionamiento de estas organizaciones debe regularse así por dos órganos rectores, uno en materia de planificación y otro en materia informática, y ejecutarse con unidades periféricas por cada Ministerio y Secretaría de Estado (una para la planificación y otra de informática). Aparecen así dos organizaciones matriciales (la de planeamiento y la de informática) con una concepción de centralización normativa y descentralización operativa. En las mismas las unidades auxiliares jurisdiccionales tendrán una doble dependencia. Una jerárquica que responderá estrictamente a las instrucciones del Ministro o Secretario de Estado en donde está inserto y acorde a las decisiones que éste adopte para su sector. Otra funcional que responde a cumplimentar las normas emanadas de los órganos rectores de planificación y de informática correspondientes.

Antes de analizar por separado estas organizaciones de planificación y de informática, es importante tener en cuenta que ambas deben tener una dependencia directa del Poder Ejecutivo si se pretende liderar una política de gobierno electrónico integrada e integral con éxito.

El órgano rector de planeamiento para la política de gobierno electrónico tiene un triple rol. Por un lado en su relación con las tecnologías de información y comunicaciones, debe definir el marco normativo y regulatorio general y específico, y de condiciones sociopolíticas y económicas estructurales adecuadas. En segundo lugar debe promover y catalizar la iniciativa privada, a través de lineamientos, políticas y programas claros y eficaces para todos los actores involucrados, en 47 Prince, Alejandro: Gobierno Digital, Primer Foro Gobierno Digital en Argentina, Buenos Aires, Julio 2001, www.princecooke.com 48 COBIT Marco, Comité de Dirección COBIT y la Information Systems Audit and Control Foundation, Buenos Aires, 1998.

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busca del desarrollo local y adopción de estas tecnologías. Finalmente en la promoción de constituirse en usuario modelo y principal, tanto en la administración como en el gobierno materializado en una política de e-government 49.

Para responder a este triple rol debe formularse un plan estratégico de mediano plazo que promueva internamente el uso intensivo de las Tecnologías de Información para una mayor eficiencia del Estado y externamente catalizando con su accionar la iniciativa privada para el desarrollo una economía digital.

Abordando ahora específicamente, el rol de usuario modelo a través de una política de gobierno digital, debe establecer sus objetivos, los nuevos requerimientos de servicios a prestar a la ciudadanía y empresas, a otros gobiernos y entre los mismos organismos del propio Estado. Estos servicios deben estar claramente identificados, priorizados y tabulados (Ver 3.7.1. Métricas para un Gobierno Digital). Para cada servicio a digitalizar deberá relevar su población objetivo, el proceso administrativo vigente para otorgar ese beneficio (como se realiza la provisión del mismo tradicionalmente), las expectativas del beneficiario, rediseñar el nuevo proceso digitalizado, favorecer el desarrollo de las nuevas aplicaciones informáticas para sustentarlo, difundir su empleo y finalmente monitorear y controlar los desvíos que surgieran entre las metas y los indicadores de gestión alcanzados.

Es menester señalar la relevancia que posee la faz operativa de estudio en terreno por parte de las unidades periféricas de planificación jurisdiccionales. Estas áreas de apoyo descentralizadas se constituyen en las verdaderas áreas viabilizadoras de todo el proyecto. Su verdadera inserción en el medio se materializa en la articulación adecuada entre la oferta y la demanda. La oferta debe estudiarse desde la perspectiva de la factibilidad técnica, operativa y económica de la digitalización de un servicio respecto al Ministerio o Secretaría que se trate. La demanda surge de un análisis de la población objetivo, sus necesidades y expectativas, sus capacidades y debilidades, los resultados esperados, las alternativas de solución para homogeneizar las diferencias sociales, etc.

Analizaremos ahora el órgano rector de informática y sus sectoriales jurisdiccionales. El órgano rector debe velar por la definición, ejecución y control de la política informática del Estado. Las sectoriales por la aplicación de esta política.

Como dijimos aspira a optimizar el uso de los recursos disponibles incluyendo personas, instalaciones, tecnologías, sistemas de aplicación y datos. Debe definir el marco de trabajo y el entorno tecnológico adecuado. Es responsable de la formulación del plan estratégico para el empleo de tecnologías de información actuales y futuras dentro del mismo Estado.

Es importante mencionar aquí lo que sostiene el COBIT para organismos gubernamentales50. El mismo define cuatro dominios para agrupar procesos de Tecnologías de Información, concebir responsabilidades en una estructura organizacional y encuadrar los mismos según su ciclo de vida aplicable o su ciclo de administración. • Planificación y Organización: Vincula la identificación de la forma en que la Tecnología de Información puede contribuir más adecuadamente con el logro de los objetivos del gobierno. Precisa, planifica, comunica y administra la realización de la visión estratégica de Tecnologías de Información. Define una correcta organización e infraestructura tecnológica. • Adquisición e Implementación: Identifica, desarrolla o adquiere soluciones de Tecnologías de Información, y luego las implementa e integra a los procesos del gobierno. Incluye cambios y mantenimiento de sistemas existentes para garantizar su ciclo de vida. • Entrega y Soporte: Cumple con la prestación efectiva de los servicios requeridos, que comprenden desde operaciones tradicionales aspectos de seguridad y continuidad de servicios hasta la capacitación. Incluye el procesamiento real de los datos por los sistemas de aplicación.

49 Prince, Alejandro: Gobierno Digital, Primer Foro Gobierno Digital en Argentina, Buenos Aires, Julio 2001, www.princecooke.com 50 COBIT, Gobernabilidad, Control y Auditoría de Información y Tecnologías Relacionadas, Information Systems Audit and Control Foundation, Edición Especial para Organismos Gubernamentales, Buenos Aires, 1998.

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• Monitoreo: Evalúa los procesos de Tecnologías de Información a medida que transcurre el tiempo para determinar su calidad y el cumplimiento de los requerimientos de control. De este modo este dominio corresponde a la vigilancia sobre los procesos de control de la organización y la garantía independiente provista por la auditoría interna y externa u obtenida de fuentes alternativas.

De estos cuatro dominios definidos se considera que tres de ellos son de injerencia directa del órgano rector (Planificación y Organización, Entrega y Soporte y Monitoreo) y uno de las sectoriales de informática jurisdiccionales (Adquisición e Implementación).

El órgano rector es responsable de la planificación de la dirección tecnológica adoptada en el Estado, la administración de la infraestructura tecnológica (servidores, redes interurbanas y urbanas), de la protección, seguridad, respaldo y recuperación de la información, la definición de normas y estándares dentro del Estado, la administración de las operaciones de las aplicaciones implementadas, la investigación y adopción de nuevas tecnologías aparecidas en el mercado, las políticas de compras de Tecnologías de Información, de capacitación de agentes públicos, la definición de acuerdos corporativos para el empleo de Tecnologías de Información, políticas de personal, relaciones interinstitucionales como las universidades, organismos de investigación, cámaras de empresas de Tecnologías de Información, etc., y la coordinación de la política de gobierno electrónico con el órgano rector de planificación y las sectoriales de informática.

Las sectoriales deben responsabilizarse de la identificación, desarrollo o adquisición e implantación de soluciones de Tecnologías de Información conforme a las normas emanadas del órgano rector de la política informática del Gobierno. Debe viabilizar los requerimientos de los responsables máximos de la jurisdicción a la que pertenecen, facilitando soluciones de Tecnologías de Información a las demandas de cada sector, coordinando estas soluciones con la política general de gobierno electrónico impuesta y compatibilizando las mismas con los estándares tecnológicos impuestos en el Estado. 3.2. Política de Consolidación

La Política de Consolidación tiene que ver con la definición de una nueva estrategia de diseño de la infraestructura tecnológica necesaria para la operabilidad y disponibilidad de los sistemas de misión crítica y de los servicios de gobierno electrónico.

El paradigma del procesamiento distribuido, vigente en los ‘80 hasta principio de los ’90 con la aparición de la primera computadora personal, trajo aparejado con el tiempo la dispersión física de servidores y la dispersión lógica de las aplicaciones, que fragmentó las políticas informáticas de los gobiernos, creando unidades periféricas autónomas con grados extremos de descentralización. Esto atentó contra la coherencia, la disponibilidad y la consistencia de la información centralizada pues cada organismo se convirtió en verdaderas islas en materia informática respecto del resto de la Administración Pública. No solo se multiplicaron los problemas mantenimiento y de soporte técnico de las aplicaciones, sino fundamentalmente los costos operativos en tecnologías de información y en recursos humanos especializados crecieron exponencialmente.

El auge de Internet durante los ’90 y de la computación basada en red modificó paulatinamente el paradigma descripto, e impuso una revisión radical de una nueva estrategia: “La consolidación de servidores”. La consolidación de servidores constituye el intento de centralizar la carga de trabajo computacional del negocio (para nuestro caso el gobierno) para reducir costos, complejidad, tráfico de red, y la administración de recursos y en general, para optimizar y simplificar la infraestructura tecnológica y proveer una nueva solución para la investigación e implementación51.

Antes de abordar el alcance de esta política es importante mencionar aún más las causas que han llevado a este cambio de paradigma.

En primer lugar debe compararse los costos inherentes al procesamiento distribuido respecto a una solución centralizada que facilite la implantación de aplicaciones estratégicas. En este caso

51 IBM Coporation: “Server Consolidation – A Guide for IT Managers”, IBM, New York, 1999.

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deberíamos analizar los costos totales referidos a la productividad, soporte técnico de especialistas, seguridad, capacitación, pérdida de información, incompatibilidad de tecnologías, duplicación de esfuerzos, mantenimiento y situaciones frente a fallas.

La administración de recursos y la permanente disponibilidad de los mismos merecen destacarse. Las operaciones integradas permiten la administración consistente de muchas facilidades y servicios de tecnologías de información. Operaciones continuas 24 x 7 constituyen una facilidad que se optimiza en ambientes centralizados. Tiempos de respuesta consistente en horarios picos de acuerdo a las características y necesidades de las aplicaciones de misión crítica pueden alcanzarse con una asignación dinámica de recursos de memoria y procesamiento. Se eliminan las restricciones de espacios físicos acondicionados en forma distribuida por un solo espacio altamente aprovechable debido a la integración de los servidores en unos pocos.

La protección y acceso a los datos quedan garantizados. Desaparece la fragmentación y duplicación de datos propias de organizaciones descentralizadas con un alto grado de servidores propios. La seguridad física de esquemas centralizados ayuda a impedir accesos no autorizados y permite construir ambientes mejor protegidos tanto física como lógicamente.

También es importante analizar la facilidad de escalabilidad y la posibilidad de crecimiento de la carga de trabajo. Permite las actualizaciones graduales de hardware y software sin degradar los tiempos de respuesta de manera simple y sin particionar las bases de datos. Las actualizaciones granulares se alcanzan con la consolidación pues se dispone de la habilidad de crecimiento de número de usuarios, del número de aplicaciones o del tamaño de las mismas sin interrupciones en las condiciones del ambiente de producción alcanzado.

Finalmente debe destacarse una reducción de la complejidad técnica con muchos servidores intermedios, gateways y otros tipos de dispositivos necesarios para la puesta en producción de ambientes distribuidos.

De acuerdo al trabajo de IBM ya citado, la consolidación puede desarrollarse en etapas de acuerdo a la siguiente secuencia: centralización, consolidación física, integración de datos e integración de aplicaciones.

La centralización consiste en la reubicación física de servidores distribuidos geográficamente en un lugar físico común. Este concepto simple trae aparejado beneficios inmediatos en cuanto simplifica el acceso de especialistas a la tecnología, reduce los costos de soporte técnico, centraliza y mejora la seguridad y posibilita la administración uniforme de los sistemas. Para los usuarios de los sistemas de información de los servidores reubicados este cambio es totalmente transparente.

La consolidación física puede subdividirse en dos categorías: la consolidación de servidores y la consolidación de unidad de almacenamiento. La consolidación de servidores constituye el reemplazo de pequeños servidores por otros de mayor porte que integran la capacidad de procesamiento de los primeros. Esto implica ventajas en la disponibilidad ante una disminución de fallas, una reducción de costos y complejidad del sistema de comunicaciones y simplifica las operaciones y la administración de los sistemas. La consolidación de unidad de almacenamiento significa una visión corporativa de los recursos de gobierno, en la que los espacios de disco centralizados son utilizados en reemplazo de unidades de almacenamiento de los servidores distribuidos de menor porte. Esto constituye un aporte importante hacia la integración física de la información corporativa del Estado en dispositivos externos comunes.

La integración de datos implica el proceso de recolectar la información dispersa en diferentes fuentes y sistemas e integrarla un solo repositorio único y con un formato común. Esta fase es la primera de para la integración lógica de sistemas de la Administración Pública en un sentido estrictamente corporativo. Esta consolidación permite obtener altos niveles de seguridad y de integración de datos que sería imposible de alcanzar en ambientes distribuidos.

La integración de aplicaciones consiste en migrar múltiples aplicaciones a una nueva plataforma para alcanzar ventajas con tecnologías de plataformas únicas y asimismo para que estos sistemas dialoguen e intercambien información en línea con un repositorio único de información centralizado.

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Estas últimas dos fases de consolidación lógica permiten materializar una política de gobierno electrónico coherente, consistente, y planificada que explotada con tecnologías como las de Data Warehouse o Data Mining potencian los servicios de información tanto de gestión operativa como estratégicos corporativos.

Se desea remarcar las bondades de la consolidación de servidores en el uso de la tecnología de la información para el rediseño de organizaciones eficaces y eficientes, con un fuerte sesgo de orientar los servicios y productos al ciudadano y al usuario interno. Este modelo, ya aplicado en empresas tanto públicas como privadas de todo el mundo, maximiza el retorno de las inversiones en tecnología y reduce costos de infraestructura como también facilita la factibilidad técnica y operativa de los proyectos informáticos pues los principios de simplicidad, unicidad, coherencia y estandarización quedan garantizados.

Este esquema debe basarse en los siguientes criterios y principios: • Administración física centralizada: todos los recursos físicos, materiales, de infraestructura, de equipamiento, y de insumos, deben estar administrados por un solo responsable. • Administración lógica distribuida: cada aplicación debe ser administrada por el área responsable de su desarrollo, implantación y mantenimiento, conforme a los requerimientos de las autoridades del organismo al que pertenecen. • Seguridad: la información debe ser accedida y actualizada solamente por quien está autorizado para hacerlo, con los niveles de seguridad establecidos por la función administrativa que le compete, y debe ser protegida contra accesos indebidos de terceros que pretendan violar tanto su confidencialidad como su verosimilitud. • Disponibilidad: se debe asegurar el funcionamiento de las aplicaciones y de cualquier otro servicio informático relacionado a las mismas las 24 horas del día y los 7 días de la semana. • Escalabilidad: se debe evitar capacidad ociosa de tecnologías y de equipamiento adquiridos que se amortizan rápidamente tanto en materia de procesamiento, de almacenamiento como en licencias nominales de software. • Racionalidad en los costos: se debe evitar la duplicación de esfuerzos en infraestructura, en recursos humanos, equipamiento, software etc. que traen aparejado mayores costos operativos de funcionamiento y de inversión. • Accesibilidad: los sistemas y los datos deben estar disponibles siempre para poder ser accedidos tanto local como remotamente. • Recuperación: debe garantizarse la recuperación del sistema por la pérdida de información producida por fallas en la red, en los servidores, por errores de usuarios o por actos indebidos de terceros. 3.3. Red Única de Teleprocesamiento

Una política de gobierno electrónico exitosa debe sustentarse fundamentalmente en una Única Red de Teleprocesamiento. La dispersión geográfica de diferentes organismos públicos en territorios con jurisdicción política, social y económica por parte del Estado, la gran cantidad de empresas y beneficiarios de servicios públicos reales y potenciales distribuidos territorialmente a grandes distancias, imponen la necesidad de conectarlos a través de una Intranet del Gobierno fundada en estándares predefinidos y administrada en forma centralizada o en su defecto cuando el servicio las justifique a través de Internet.

El e-government se apoya en la computación basada en red, y ésta se sustenta en potentes servidores consolidados de información y de servicios, distribuyendo los mismos a través de una única red de teleprocesamiento que conecta las ofertas y demandas del Estado y de sus ciudadanos.

El esquema debe diseñarse sobre un crecimiento gradual de los nodos aspirando alcanzar una gran capilaridad y penetración en todo el territorio bajo jurisdicción del Estado, sea este nacional, provincial o municipal.

Para el Gobierno Provincial debe imponerse una red troncal interurbana (WAN - Wide Area

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Network) que conecte las localidades de mayor importancia de la Provincia y con demandas reales de servicios de información que se justifiquen a través de relaciones de costo/beneficios adecuadas. Dichos enlaces pueden contratarse a terceras empresas proveedoras de servicios de transmisión de datos. También y fundamentalmente en las ciudades de mayor presencia de organismos públicos y de mayor importancia dentro del distrito provincial podrán instalarse redes de área urbanas (MAN – Metropolitan Area Network). Estas redes por ser de alta velocidad y por lo tanto para reducir sus costos, deberían ser de propiedad del Estado su infraestructura. Finalmente en cada nodo perteneciente a la WAN o las MANs deberían instalarse y operarse redes de área locales (LAN – Local Area Network), en donde cada organismo público del gobierno esté conectado como nodo de la red troncal y asimismo en dicho nodo se conecte internamente a todos los usuarios internos del organismo correspondiente. Esta instalación y mantenimiento debería ser soportada por agentes públicos que en forma dinámica configuren y conecten nuevos puestos de trabajo a la red corporativa del gobierno con dispositivos de bajo costo y de fácil uso.

Existirán casos en que no se justifiquen la creación de nodos en forma permanente dentro de la WAN por una cuestión de costos y de una mayor flexibilidad en los accesos a la Intranet del Gobierno. Para este caso puede emplearse una serie de servidores de acceso remotos telefónicos a través del cual una determinada cantidad de usuarios restringidos peticionan servicios al gobierno. Estos servicios pueden constituirse en llamados 0-800 con facilidades de restricción, de enrutamiento o aplicables al destino de llamada. Se potencian así el funcionamiento de centros de atención del Estado con sus proveedores, los ciudadanos o entre agentes del mismo gobierno situados en zonas inhóspitas.

Los servicios que se podrán proveer a través de esta única red de teleprocesamiento son de los más variados y diversos, comenzando por su importancia con la idea de tener un gobierno electrónico en línea a través de sus sistemas transaccionales estratégicos, pudiendo accederse a los mismos tanto internamente como externamente (a través de Internet). Nuevos servicios como el intercambio de archivos, el correo electrónico tanto interno como externo, servicios de workflow, de impresión, servicios informáticos georeferenciales, foros de discusión, capacitación electrónica, boletines de difusión electrónicos, Internet Hosting, entre otros, son factibles de ser implantados.

Esta única red de teleprocesamiento permite entre otras cosas una administración centralizada de los recursos tanto humanos, como de infraestructura y tecnológicos. Consecuentemente implicará una reducción de costos operativos, una mayor disponibilidad de la red (las 24 horas los 7 días de la semana), mayor facilidad para definición de estándares, mayor seguridad y protección de la información y de recursos, mayor control de gestión, centralización de actividades de operaciones con reducción de la complejidad, mayor tolerancia a las fallas y problemas por caídas en la red, etc.

Podrán definirse una serie de estándares en las comunicaciones para facilitar la conexión y el intercambio de información entre nodos. Deberán imponerse así protocolos de nivel bajo para transmisión y transporte en redes troncales, de acceso remoto y de interconexión de PBX. Lo mismo en cuanto a protocolos de nivel medio relativos al direccionamiento IP, de interconexión LAN-WAN o del nivel de transporte.

Finalmente, para ratificar estas ideas, vale la pena citar la conclusión del artículo “Red única de Teleprocesamiento y Telecomunicaciones” que expresa lo siguiente: “A fines de mejorar la gestión gubernamental, el poseer una única red de teleprocesamiento y telecomunicaciones otorgará ventajas en el orden administrativo, estratégico, tecnológico y de gestión. También simplifica el mantenimiento de la estructura administrativa, reduciendo costos operativos y de servicio, ya que estos pueden ser tercerizados sin perderse de vista el control de las actividades.52” 52 Razón de Estado. Bases Premisas y acciones para la transformación del Estado Orientado al Ciudadano: Artículo “Red Única de Teleprocesamiento y Telecomunicaciones” de Gustavo Villarreal, Ed. Consejo Profesional de Ciencias Informáticas de la Provincia de Córdoba, Córdoba, Argentina, 1999.

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3.4. Planificación Estratégica de Tecnologías de Información Una política de gobierno electrónico no se desarrolla acabadamente en el corto plazo. Existe

un conjunto de nuevas situaciones como las demandas de la comunidad que crecen día a día y el cambio permanente del contexto tecnológico, a los que la Administración Pública debe responder con mejoras continuas en sus procesos productivos. Evidentemente esta política de e-government debe sustentarse entonces en la formulación y ejecución de planes estratégicos de tecnologías de información sujetos a revisiones constantes buscando armonizar las nuevas oportunidades de TI con los nuevos requerimientos de la ciudadanía y por qué no del mismo Estado para mejorar su funcionamiento.

La planificación de largo plazo para definir la dirección tecnológica del Gobierno constituye un proceso periódico que debe materializarse con planes operativos anuales. Los mismos deben traducirse en objetivos y metas claras a alcanzar en el corto plazo y en total correspondencia con la dirección tecnológica adoptada.

El diseño de la organización a emplear, su adaptación a los cambios, las acciones tendientes acompañar la evolución de la tecnología, los costos a incurrir en nuevos proyectos, el análisis de requerimientos de usuarios tanto actuales como futuros, la asignación de recursos humanos y materiales son solo algunos de los aspectos a considerar para realizar un enfoque estructurado del plan.

El proceso de determinación de la dirección tecnológica tiene como objetivo la de optimizar el aprovechamiento de la tecnología disponible e incorporar la emergente a través de planes de infraestructura tecnológica concordantes con los planes de corto y largo plazo.

Sobre la base del plan de infraestructura tecnológica deben definirse normas de tecnología para promover estándares dentro de la Administración Pública.

Es importante remarcar la importancia que reviste este plan como marco conceptual para el gobierno electrónico. En efecto, el e-government como política pública debe instrumentarse transversalmente en todas las jurisdicciones del gobierno. La coherencia para su implantación demanda una planificación consensuada y coordinada entre los diferentes organismos. Evidentemente las áreas informáticas de cada organización pública deben confluir hacia una sola dirección. Este rumbo emana de los máximos responsables del gobierno siguiendo una serie de pautas y de directivas preestablecidas no solo desde el punto de vista funcional de la política sino también desde una visión tecnológica con plataformas homogéneas para facilitar y asegurar la integración de la información, y estructurar la misma con criterios uniformes a través de los sistemas y servicios de información que se adopten.

Sin embargo es importante alertar la resistencia de las diversas entidades públicas a cumplir con las normas establecidas por el plan de infraestructura tecnológica. Toda norma o estándar tecnológico impone siempre sacrificios individuales de cada uno de los organismos del Estado a cambio de beneficios conjuntos para toda la Administración Pública. Estas restricciones a realizar actividades informáticas fuera de un entorno tecnológico definido en forma centralizada, limitan la autonomía en los desarrollos de aplicaciones. Por este motivo existe una gran resistencia a cumplirlas pues, según la visión de las áreas informáticas, atentan contra la flexibilidad y celeridad de los proyectos informáticos demandados por los usuarios finales. Cualquier órgano rector que imponga criterios tecnológicos para adquirir tecnología o desarrollar aplicaciones, deberá privilegiar el interés del conjunto por sobre el individual para desarrollar una política de gobierno electrónico exitosa.

Se deben añadir a las causas expuestas de no cumplir con los estándares dispuestos, otras de peso que terminan siendo decisivas para la implantación de una dirección tecnológica dada.

Los lobbies permanentes de las empresas proveedoras de tecnologías que a través de diferentes estrategias de marketing pretenden imponer sus productos con políticas agresivas de comercialización.

El cambio permanente de tecnologías de información tanto en software como en hardware hace que los paradigmas informáticos sean cada vez más breves, llevando a los “consumidores y

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profesionales de TI” a carreras crecientes para estar en la cresta de la ola, sin siquiera haber asimilado y utilizado las herramientas ya adquiridas. Como corolario de ello, los tiempos de amortización de los proyectos informáticos se redujeron de cinco a tres años. En contraste, el Estado en particular con sus esquemas tradicionales de gestión no está a la altura de los tiempos.

También es importante mencionar la resistencia a suplantar, por parte del personal de las áreas informáticas del Estado que operan dentro de cada Ministerio, Secretaría de Estado u organismo descentralizado, las herramientas informáticas impuestas, en el marco de la dirección tecnológica planificada por un organismo rector, en reemplazo de aquellas que fueron empleadas tradicionalmente en el pasado.

A pesar de expresado se insiste en que no existirá política de gobierno electrónico exitosa en el tiempo si no se imponen estándares que permitan integrar la información en los diversos estamentos del Estado.

El objetivo a alcanzar se materializa entonces en elaborar normas que permitan definir estándares comunes para todas aquellas tareas que impliquen el desarrollo de software de aplicación en el ámbito de la Administración Pública Provincial, como así también para la adquisición de software de aplicación, software de base de datos, sistemas operativos, software de administración, de comunicaciones y de oficina.

Las ventajas en la definición de un entorno tecnológico son diversas. La estandarización de las tareas de desarrollo de software de aplicación según normas

establecidas para ello, permiten utilizar recursos involucrados, tanto humanos como materiales, en diferentes proyectos, sin necesidad de redefinir los roles originales de estos recursos.

La adquisición de hardware y software por la Administración Pública, con criterios establecidos, posibilita simplificar y agilizar los trámites, reducir costos y estandarizar los controles y la capacitación sobre los mismos.

La firma de convenios con otros entes estatales, como las Universidades, facilita la capacitación de los recursos humanos en las herramientas normalizadas.

Con respecto a las empresas proveedoras de tecnologías, la firma de acuerdos con las mismas, reducen los precios a través de compras corporativas en reemplazo de compras aisladas descentralizadas.

La implantación de una política de e-government se verá beneficiada por la ejecución de las normas impuestas pues permitirán uniformar en los distintos grupos la metodología de desarrollo de aplicaciones, evitar duplicación de tareas, posibilitar la integridad de la información entre diferentes organismos, permitir una mejor adaptación de los recursos humanos cuando se necesite reubicarlos, facilitar su capacitación, etc.

Dentro de este contexto es importante mencionar que en la definición de la dirección tecnológica es necesario implantar gradualmente una política de Software de Libre Disponibilidad, tendencia que están adoptando muchos Estados Nacionales en el mundo. Esta modalidad, además de evitar el monopolio y la dependencia de un proveedor, tiene grandes ventajas para la seguridad y acceso de la información del Estado, pero principalmente implica beneficios económicos. La licencia es ilimitada y la adhesión a estos estándares evitan que el Estado esté a merced del autor del software para la atención a sus necesidades. Otorga una mayor flexibilidad pues permite al usuario ejecutar estos programas en las computadoras que desee y también copiarlo.

Por último vale reflexionar que, el solo dictado de la normativa, no implica su aplicación y cumplimiento inmediato. El establecimiento de plataformas tecnológicas homogéneas en diferentes organizaciones públicas debe ser acompañadas por un conjunto de medidas formales e informales para su asimilación y difusión. La capacitación a través de las Universidades con el dictado de cursos preparados según la demanda de la propia Administración, la asistencia a talleres o workshops de herramientas informáticas transmitiéndose las mejores prácticas de los agentes públicos asistentes, el diseño de programas de capacitación electrónica (e-learning) en nuevas tecnologías, la posibilidad de disponer de manuales técnicos en línea correspondiente a productos definidos como estándares, la posibilidad de crear foros de discusión electrónicos para intercambiar

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experiencias entre especialistas de diferentes herramientas normalizadas, la instauración de una mesa de ayuda de segundo escalón para resolución de problemas apoyada por un área de soporte técnico correspondiente, la organización de eventos con proveedores de Tecnologías de Información para difusión de las mismas conforme al entorno tecnológico adoptado, la publicación de un boletín electrónico dentro la Administración Pública con alcance a diferentes agentes tanto especialistas informáticos como usuarios finales, no son más que algunas ideas facilitadoras para imponer una dirección tecnológica acorde a la política de gobierno electrónico planificada y ejecutada. 3.5. Esquema de Seguridad

El objetivo que persigue un Esquema de Seguridad Informático en un marco de gobierno electrónico es el de proteger la información contra el uso no autorizado e indebido o pérdida y garantizar los requerimientos claves de seguridad: confidencialidad, integridad y seguridad, contribuyendo así a asegurar la continuidad del servicio de los sistemas de información.

La Seguridad Informática se ocupa de que la información de un sistema esté disponible y en condiciones de ser procesada en cualquier momento y se mantenga confidencial, si así se lo requiere, como así también conserve su exactitud y validez de acuerdo con los valores y expectativas del Gobierno.

El Gobierno necesita administrar los riesgos a los que están expuestos cada uno de los elementos de los Sistemas de Información con la finalidad de reducir las posibles pérdidas teniendo en cuenta un conjunto de premisas básicas. Se debe establecer un punto de equilibrio entre los niveles de seguridad a adoptar y el costo de la inversión en este tema. Además se debe determinar hasta que punto aumentar la seguridad para no disminuir la operatividad de los sistemas.

El Gobierno debe aplicar un enfoque sistemático del manejo del riesgo, que permita que la administración de la seguridad reconozca la vulnerabilidad y la sensibilidad de los sistemas y los datos que los mismos explotan.

La estrategia de seguridad informática comprende un conjunto de normas y procedimientos que, junto al empleo de herramientas específicas, intenta mantener la integridad, operatividad y confidencialidad de la información de un sistema en un grado de seguridad adecuado a sus características.

La normativa que imponga el Gobierno constituye un marco en el cual se implementa, administra y controla la seguridad, dividiéndose su aplicación en tres áreas específicas: la física (instalaciones), la técnica (hardware, software, datos e información) y administrativa (personal, documentación).

El manejo sistemático e implementación en forma organizada de las medidas de seguridad se apoya en la utilización de una metodología que se compone de las siguientes etapas: 1.Identificación de los riesgos a los que está expuesto el Gobierno, 2.Análisis de los riesgos evaluando la probabilidad de ocurrencia de los mismos, 3.Manejo del riesgo seleccionando los controles y medidas a tomar, considerando sus costos de desarrollo, mantenimiento y operación de los sistemas, 4. Recuperación de un desastre si ocurriera a través de un plan de contingencias.

Para ello es importante definir un plan de seguridad que comprenda recomendaciones referidas a: Política de seguridad, Organización y determinación de responsabilidades, seguridad física de las instalaciones, prácticas del personal en el entorno de trabajo, establecimiento de procedimientos para políticas de resguardos, protección y recuperación de sistemas y de su información, sistemas de control, identificación y autenticación de accesos, administración de cuentas de usuarios, controles de autenticidad de transacciones, protección de funciones de seguridad, planes de contingencias, plan de auditorías de sistemas de seguridad implementados, recomendaciones y estándares de seguridad para la adquisición e instalación de tecnologías de información.

Existen grandes organizaciones tanto públicas como privadas que han planteado una administración transversal de seguridad integrada a través de una visión común “de mejores

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prácticas” con objetivos básicos que deben alcanzarse53. Los mismos son los siguientes: Administración dinámica de una política de seguridad integrada: Los gobiernos imponen

ambientes estandarizados que soportan herramientas de políticas de seguridad de “Escribe una vez, implemente recurrentemente”. Implica reglas de seguridad consistentes de aplicación transversal para toda la corporación, manejo de excepciones, reportes de vulnerabilidad y perímetros de protección estándares.

Consola común de consolidación de eventos: Se impone una “Visión de un único ojo” a lo largo de toda la Intranet del Gobierno, consolidando eventos diversos y habilitando a los administradores de seguridad a monitorear y detectar ataques a través de la red.

Provisión dinámica de auto-servicios para los usuarios: Implica consolidar la administración de cuentas para sistemas de tecnologías de información, accesos a usuarios a recursos que no son de tecnologías de información, acceso físico, e integración con los procesos del Gobierno y los recursos humanos de los sistemas. Aspira a emplear directorios únicos integrados para el acceso de los usuarios. Busca administrar además de la identificación y clave de acceso de usuarios tradicional, biométricas y tarjetas inteligentes. Finalmente las mejores prácticas deben proveer la capacidad de auto-service de los usuarios.

Vistas de niveles de Gobierno de la seguridad: Busca soluciones de protección de seguridad finas y con mayor control granular segregando a las soluciones de dominios de datos amplios a lo largo de toda la red. Esta solución busca inventariar los sistemas y las redes, implementar parámetros variables de protección de seguridad, realizar el seguimiento y la medición de la efectividad de los controles de seguridad y el trabajo de los especialistas.

El Gobierno debe focalizar el problema de la seguridad hoy más que nunca por la constante presión que ejercen la llamada Computación Basada en Red y la Consolidación de Servidores descriptos con anterioridad. Es evidente que como resultado de este nuevo paradigma la complejidad para administrar estas nuevas tecnologías crece día a día. Estos ambientes que soportan las aplicaciones nuevas y antiguas generan una dependencia creciente por su cambio sistemático y complejidad lo que debe contrarrestarse con una política de seguridad coherente, consistente y corporativa para minimizar los riesgos o en su defecto impedir desastres contra el más caro de los patrimonios públicos: la información. 3.6. Los Sistemas de Información

Hemos analizado en el sistema administrativo informático (punto 1.5.) la relevancia de los sistemas de misión crítica. Hemos subdividido a éstos como sistemas troncales y jurisdiccionales. Sabemos que los primeros responden a los sistemas administrativos y los últimos a los sistemas productivos dentro del marco conceptual desarrollado en el Esquema de Funcionamiento Global de la Administración Pública (punto 1.4.). Analicemos ahora la estructuración de la política de gobierno electrónico sobre la base de este enfoque.

Esta este estructura debe basarse en un conjunto de premisas que otorgan un cierto grado de racionalidad para articular toda la política en forma coherente: • Focalizar los servicios electrónicos en el cliente externo del Estado como beneficiario, consumidor, proveedor, usuario, contribuyente, comprador, o simplemente ciudadano. Esto implica no diseñar los sistemas productivos (cuyo destinatario es el cliente externo) desde el lado de la oferta, es decir como sistema jurisdiccional que responde a la propia estructura y organización del Estado. Por el contrario los mismos deben responder a los eventos de vida del ciudadano (solicitar una licencia de conducir, un cambio de domicilio, un turno a un hospital, etc.). • Basar la política de gobierno electrónico sobre un sistema único de personas físicas, jurídicas e ideales. Estas personas, vistas para el Estado como entidades independientes, se relacionan y vinculan con el mismo a través de los eventos de vida señalados precedentemente. Por este motivo es indispensable que el Estado tenga una relación unívoca con cada una de estas entidades a fin de 53IDC White Paper: “Integrating Security Management Across Large Enterprises”, Maryland, USA, 2.002

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poseer una visión integral y consistente de la “historia” de cada persona, sin duplicaciones de información en bases de datos dispersas, con vistas parciales fragmentadas e incompletas. • Impulsar un único proyecto para la implantación de todos los sistemas administrativos troncales del Estado (presupuesto, contabilidad, compras, expedientes, etc.) a fin de que sea compartido entre todas sus jurisdicciones en forma común y estandarizada, sobre una base de datos única corporativa. Se evita así duplicidad de esfuerzos y criterios aislados con beneficios directos en los costos de inversión y operativos e impacto directo en la eficiencia administrativa del Estado al maximizar las conexiones de usuarios a aplicaciones integradas únicas (externalidades positivas de red).

Estos principios nos permiten diseñar una estrategia de acciones a llevar adelante para promover una política integral en forma gradual.

En primer lugar debe diseñarse, desarrollarse e implantarse el sistema de personas aludido. El objetivo de este sistema es brindar información de personas físicas, jurídicas e ideales, sus relaciones y sus domicilios, a los diferentes organismos del Estado y a la ciudadanía si correspondiera, a través de un banco de datos de uso común, unificado, seguro y confiable. Este servicio debe prestarse dentro de un marco normativo que regule la gestión operativa general del sistema. Los beneficios de implantar este sistema están dados en la reducción de recursos destinados a la recolección y mantenimiento de datos de personas, minimizando la multiplicación de tareas comunes tanto informáticas como administrativas; los mayores niveles de seguridad en cuanto al empleo y calidad de la información; la rápida disponibilidad en los casos en que se desee instrumentar nuevas aplicaciones que usen datos de personas y domicilios, la ampliación de posibilidades para realizar procesos analíticos sobre información de distintos organismos públicos para las mismas personas; el alto grado de consistencia de la información sin duplicaciones54.

En segundo lugar se deben privilegiar los sistemas administrativos (el back-office del Estado), no porque estos sistemas sean más importantes que aquellos que asisten a la comunidad, sino que necesariamente deben estar concebidos e implementados previamente para canalizar, consultar y registrar a través de los mismos las peticiones de los sistemas productivos diseñados para satisfacer las demandas del ciudadano (front-office). Podemos citar alguno de ellos para tener una descripción aproximada (no exhaustiva) de estos sistemas:

Nombre del Sistema Administrativo Alcance Presupuesto Formulación y ejecución del Presupuesto del Estado Contabilidad Registro contable de las operaciones y hechos económicos del

Estado Tesorería Disponibilidad y gestión de fondos y realización de pagos del

Estado. Compras y Suministros Disponibilidad de los bienes y servicios que necesita el Estado

para su funcionamiento. Recursos Humanos Gestión y control de los derechos, obligaciones y carrera de los

agentes públicos Informática Administración de la configuración del software y hardware

empleado por el Estado Inventario Administración del patrimonio de bienes del Estado Expedientes Inicio, seguimiento y archivo de expedientes en el Estado Jurídicos Digesto Normativo de las leyes, decretos, resoluciones y otras

normas vigentes

Por último deben construirse los sistemas productivos, sistemas a través de los cuales, el Estado se relaciona con la comunidad demandante. Los requerimientos de la misma son amplios y de lo más diversos según su naturaleza, por lo que se deben fijar ciertas prioridades para definir qué

54 Informe de Bases Públicas – Personas y Domicilios, Aministración Pública Provincial, Provincia de Santa Fe, Argentina, 2002

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servicios deben privilegiarse según el valor agregado generado para cubrir las expectativas de la ciudadanía.

A modo de ejemplo y como marco de referencia podemos considerar los seleccionados por la Unión Europea para encauzar una política de e-government supranacional. En el apartado siguiente describiremos estos servicios a digitalizar con mecanismos de ponderación y revisión para cada uno de ellos que pueden servir como guía práctica para materializar un programa de gobierno.

El gráfico siguiente ilustra estas ideas. 3.7. Propuesta Metodológica para la Implantación del Gobierno Electrónico

Esta propuesta metodológica no pretende constituirse en una herramienta exhaustiva de gestión o de administración, sino por el contrario su alcance es meramente orientador y general. Como toda propuesta metodológica puede ser complementada y enriquecida con otras visiones, fundamentalmente en lo referido a metodologías de reingeniería de procesos y construcción y mantenimiento de sistemas de información. 3.7.1. Métricas para un Gobierno Digital

El uso de indicadores comparativos de e-government permite establecer el avance de una política global de gobierno digital cuantificable a través de métricas. Las mismas permiten “medir” el grado de eficiencia y de eficacia que un Estado (nacional, provincial o municipal) posee para producir servicios digitales satisfaciendo las demandas de la sociedad. Es importante, por lo tanto, focalizar la construcción de estos indicadores en función de la demanda de los ciudadanos y de las empresas existentes en el país. Hemos tomado como metodología la empleada por la Unión Europea para establecer indicadores cuantitativos y cualitativos de benchmarking55.

Esta metodología presupone el consenso y la decisión de los servicios a digitalizar, hecho que fuera discutido en el seno de la Comisión Europea. Previo a utilizar estas métricas, el Gobierno Provincial debe discutir los servicios que considera relevantes a la hora de estructurar la política de Gobierno Digital, descartando aquellos con menor prioridad, por lo que la tabla de servicios que se describe a continuación es meramente ejemplificadora.

Para operar estos indicadores, el nivel de los servicios en línea debe ser medido. Para ello se emplea un criterio interesante de grado de avance que tiene cada servicio digitalizado en el seno del Estado que se pretende analizar. Se emplea un modelo de cuatro estadios que puede alcanzar un servicio según la siguiente convención: • Estadio 1 Información: Información en línea respecto de servicios públicos • Estadio 2 Interacción: Descarga de formularios • Estadio 3 Interacción bidireccional: procesamiento de formularios incluyendo autenticación 55 Grupo de trabajo de eGovernment: “eGovernment indicators for benchmarking eEurope”, Unión Europea, Lisboa, Febrero 2.001.

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• Estadio 4 Transacción: manejo de caso, decisión y entrega (pagos) La metodología propuesta para medir el grado de disponibilidad que tiene el servicio en línea

se basa en el método desarrollado por el gobierno alemán. El grado máximo de desarrollo por cada servicio dependerá si es posible alcanzarlo electrónicamente. De allí que cada servicio tendrá un estadio máximo a lograr que dependerá de las características del mismo.

La premisa básica que se usa para calcular los porcentajes logrados por servicios es si ha cumplido o no con las características de cada estadio enunciado. Un servicio ofrecido como de transacción, por ejemplo, puede alcanzar un máximo de cuatro puntos (a cada estadio le corresponde un punto). Por lo tanto el puntaje que puede obtenerse para ese servicio es de 0 a 4 puntos (0 indica que no se ha alcanzado ningún estadio).

Para calcular el porcentaje servicios públicos despachados electrónicamente se debe comparar la suma de los puntajes obtenidos por cada servicio según el estadio logrado con la suma de los puntajes máximos posibles de todos servicios (suma de estadios máximo). El grado de disponibilidad de los servicios públicos puede entonces calcularse como porcentaje.

Finalmente con esta metodología no se pretende analizar la importancia relativa que tiene la variable de cantidad de clientes que emplean cada servicio que merecería otro tipo de estudio más exhaustivo.

Los cuadros que siguen muestran el detalle de los servicios públicos en línea que pueden analizarse demandados por personas físicas o jurídicas.

Servicios Públicos Básicos en línea Servicios Públicos para ciudadanos Estadio Estadio

Máximo 0 1 2 3 4

1 Declaración Jurada Impuesto sobre la renta (4) 2 Servicio de búsqueda de trabajo por oficinas

laborales (3)

3 Contribuciones de Seguridad Social • Beneficios de desempleo • Tenencia de niños • Reembolso o liquidación directa de Costos de Asistencia Médica • Becas de estudiantes

(4)

4 Documentos Personales (3) 5 Registración de autos (4) 6 Aplicación para permiso de construcción (4) 7 Denuncia policial (3) 8 Biblioteca Pública (disponibilidad de catálogos,

herramientas de búsqueda) (3)

9 Pedidos y entrega de certificados de nacimiento y casamiento

(3)

10 Inscripción en educación superior / universidad (4) 11 Anuncio de mudanza (cambio de domicilio) (3) 12 Servicios de Salud (turno de hospitales,

asesoramiento interactivo de la disponibilidad de servicios en diferentes hospitales)

(4)

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Servicios Públicos para empresas Estadio Estadio

Máximo 0 1 2 3 4

1 Contribuciones sociales para empleados (4) 2 Declaración y notificación de impuestos

corporativos (4)

3 Declaración y notificación del Impuesto al Valor Agregado

(4)

4 Registración de una nueva compañía (4) 5 Remisión de datos a oficinas de estadísticas (3) 6 Declaración aduanera (4) 7 Permisos relacionados al medio ambiente (4) 8 Adquisiciones Públicas (4) 3.7.2. Relevamiento y descripción de los procesos vigentes por servicio

Hemos visto en el apartado precedente una metodología para medir los servicios que se pretende digitalizar en una política de gobierno digital.

Para cada uno de los servicios identificados, es menester ahora, conocer su realidad, su alcance, población objetivo que lo demanda, productos y servicios principales o intermedios asociados a este servicio, circuito administrativo actual a través del cual se satisface las demandas de este servicio.

Para este paso resulta trascendental esquematizar el proceso actual a través de un diagrama de proceso. Se entiende como diagrama de proceso a aquel que documenta secuencialmente los pasos que un área pública realiza para convertir los insumos en productos en un proceso concreto56. El mismo debe describir en forma clara y concreta las entidades receptoras o trasmisoras de información (personas, áreas, etc.), los soportes de información donde la misma queda registrada o es consultada (archivos, formularios, etc.) y las actividades o tareas que son desarrolladas para realizar el proceso (de control, de decisión, de registro, etc.). Las metodologías para diagramar los mapas de procesos son vastas y exceden el alcance de este trabajo. Las mismas pueden apoyarse con otras como los diagramas de contexto, los diagramas de entidad relación o diagramas de flujo de datos que posibilitan un mayor detalle para desagregar el proceso con todos sus componentes. 3.7.3. Diagnóstico y evaluación de los procesos relevados por servicio

Esta tarea es sin duda una de las más importantes. El diagnóstico permite alcanzar un estado de situación de cada uno de los procesos con que la Administración Pública satisface las demandas. Este diagnóstico y evaluación de los procesos permitirán calificar los servicios para su implantación.

Implica la identificación de los problemas que se observan en los procesos actuales y análisis de sus causas, desde el punto de vista operativo, técnico, institucional, administrativo, económico, etc. Permitirá detectar además las actividades dentro del proceso que agregan valor y las que no. Su estudio debe abordarse con equipos interdisciplinarios por la riqueza y perspectivas de personas con diferentes perfiles y enfoques. Se dice que toda buena solución comienza a gestarse con una buena formulación del problema y de sus causas, por lo que es imprescindible un trabajo minucioso y objetivo para que esta tarea sea desarrollada adecuadamente.

Técnicas y metodologías como las de brainstorming, diagrama de afinidades, diagrama de interrelaciones, matriz de actividades con problemas, diagramas de causa y efecto, gráficos de control, diagramas de pareto, histogramas o benchmarking resultan adecuadas para abordar esta tarea con éxito.

56 Manual para el Análisis, Evaluación y Reingeniería de Procesos en la Administración Pública, Ed. INAP, Buenos Aires, Abril de 2000

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3.7.4. Definición de prioridades para la implantación de los servicios

Evidentemente una de las características esenciales para una programa de e-government exitoso es su gradualidad. No existen soluciones mágicas que pueden adoptarse de un día para el otro. Ni el Estado ni la sociedad pueden asimilar un paradigma completamente nuevo en el corto plazo. Tampoco es recomendable hacer grandes inversiones en tecnologías para soluciones que pueden no ser asimiladas rápidamente y cuya aplicación pueden terminar en un rotundo fracaso.

Indudablemente las métricas a alcanzar por servicio, descriptas en el primer apartado de esta metodología para la implantación de gobierno electrónico, deben alcanzarse paso a paso promoviendo así una mejora continua de la política, con permanentes revisiones, tendiendo a ajustar los desfasajes entre lo planificado y lo acontecido en la realidad sin mayores sobresaltos.

Cuando se analizan los servicios seleccionados para una política de gobierno electrónico existen diferencias sustanciales de criterios para llevar adelante su implantación.

Existirán quienes, con fines políticos, pregonen la necesidad de poner en producción servicios con mayor población objetivo. Promoverán aquellos que tengan mayor impacto cuanto mayor sea el continente de personas cubiertas.

Otros en cambio, con sesgo racional, evaluarán como más adecuados aquellos servicios con mejores coeficientes de beneficio/costo, es decir los que sean más eficientes.

Otros tendrán una visión más financiera, y buscarán la implantación de los servicios con menores costos de inversión y operativos.

Finalmente, habrá quienes analicen la factibilidad técnica y operativa para poner en producción cada servicio, y apoyarán aquellos de naturaleza más simple desde su viabilidad con respecto a los órganos, normas y procesos del Estado involucrados y su relación con la comunidad.

Estos cuatro objetivos por sí mismos son saludables. Sin embargo, y dependiendo de la naturaleza del servicio, en muchos casos se contraponen.

Por ello es importante definir una metodología para materializar la implantación gradual de estos servicios priorizando y seleccionando los mismos, con un justo equilibrio entre los diferentes sesgos citados.

Una forma de representar el logro simultáneo o no de estos cuatro objetivos es a través de un esquema de diamante. Si asignamos un objetivo a cada uno de los ejes de un cruce de abscisas y ordenadas - población objetivo, eficiencia (beneficio/costo), costo de inversión y operativo, factibilidad técnica y operativa - y situamos sus mejores logros respectivos en el punto más alejado del origen, está claro que el tamaño mayor del rombo o diamante será tanto mayor cuanto mejores sean los atributos del servicio analizado. La superficie total de ese rombo indicará el grado de prioridad que tendrá ese servicio comparado con los restantes, en la medida que se adopten escalas representativas análogas y equilibradas para cada uno de los objetivos que se pretenden alcanzar en la implantación de un servicio de gobierno electrónico.

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En el gráfico vemos que el servicio de color blanco posee mejoras respecto al otro en cuanto

a la población objetivo que alcanza, sin embargo si se calcula la superficie del diamante blanco la misma es menor con relación a la del otro rombo que tiene mejoras en cuanto a su factibilidad, su costo y eficiencia alcanzada. 3.7.5. Identificación de los segmentos y sectores estratégicos por cada servicio

Una vez seleccionado un servicio a digitalizar debe analizarse entonces todos los servicios o productos finales o intermedios asociados para alcanzarlo. Puede existir un solo servicio seleccionado en esencia, pero con cualidades o características que diversifican su calidad final, su nivel de urgencia, la complejidad para alcanzarlo, etc.

Asimismo es importante identificar por cada producto la población objetivo que la demanda. En la planificación estratégica lo constituye el mercado de un producto. En el sector público hablaremos de la población objetivo o sector demandante.

Las relaciones entre productos o servicios públicos con su población objetivo respectiva, terminan siendo finalmente inseparables. Un producto es concebido al ser integrado a sector demandante. Por este motivo es indispensable focalizar el estudio de estas relaciones. Llamaremos un sector estratégico a un producto o servicio público ofertado por el Estado para satisfacer la demanda de una población objetivo determinada. El conjunto de varios sectores estratégicos que ofrecen características comunes y requieren estrategias similares se llama segmento estratégico57.

Analicemos ahora un ejemplo. Podríamos analizar la solicitud de un acta en el Registro Civil. Las solicitudes de servicios pueden ser nuevas actas de matrimonio, defunción o nacimiento o una rectificación de las mismas. La población objetivo podría ser referida a personas que solicitan el acta por correspondencia, por teléfono, por Internet o presentándose personalmente en la Oficina del Registro Civil.

Esto nos lleva a esquematizar la siguiente matriz:

57 Sallenave, Jean Paul: “La Gerencia Integral”, Pag. 188, Ed. Norma, Bogotá, 1994.

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Cada color implica u

fundamentalmente respectoen la relación producto públo tanto el diseño del proceespecífica a la cual se asigna cada necesidad. 3.7.6. Definición de la visió

Las visiones de procenivel a objetivos mediblesoperaciones del mismo, y fdespués tengan que gestiona

La creación de la visatributos del mismo en reldigitalizar. El nombre de estratégico que lo sustenta.

El establecimiento depara cumplir con los objetservicio teniendo en cuentadel ciudadano en cuanto a lde tiempos o el aumento de

Los atributos del proproceso. Son los principinstitucionales, tecnológicas 3.7.7. Formulación de unsector)

Definida la visión deahora conformar una propinnovaciones, las metas a propuesta se acompañará c 58 Davenport, Thomas: “Innovaci

Segmentos Estratégicos para elservicio de actas delRegistro Civil

n sector estratégico y por lo tanto merece un tratamiento particular, al diseño del proceso para satisfacer una demanda específica centrada lico y modalidad de solicitud del servicio de la población objetivo. Por so para cada segmento tendrá una solución diferente para cada demanda arán recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros conforme

n de un nuevo proceso por cada segmento o sector so conectan la estrategia con la acción; traducen las estrategias de alto

de rendimiento del proceso y a características comprensibles de las ijan objetivos tanto para los diseñadores del proceso como para los que rlo58.

ión del proceso se traduce en la necesidad de definir los objetivos y los ación a cada segmento o sector estratégico identificado por servicio a cada proceso estará dado generalmente por el nombre del segmento

l o los objetivos del proceso es la descripción de lo que se quiere lograr ivos de la política de e-government, en este caso la provisión de un dos factores: los segmentos estratégicos y las necesidades/expectativas a provisión y calidad del servicio, la reducción de costos, la disminución la eficiencia. ceso constituyen una descripción cualitativa del “deber ser” del futuro ios de funcionamiento que definen su innovación en cuestiones , de recursos materiales y humanos, normativos, etc.

a propuesta de rediseño por cada proceso (por cada segmento o

cada proceso identificado dentro del servicio a digitalizar, corresponde uesta de rediseño. La misma consiste en definir el propósito de las alcanzar, su alcance y una descripción del proceso rediseñado. La on un plan de acción. Esta se materializará con una descripción de ón de Procesos”, Pág. 127, Ed. Díaz de Santos, 1996

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recursos necesarios, cronogramas de actividades y responsables para llevar adelante la implantación de cada nuevo proceso. Esta propuesta debe tener una visión crítica y analítica para analizar los impactos referidos a los cambios propuestos fundamentalmente en lo que respecta a su viabilidad institucional y normativa. Deberá además estudiarse en esta etapa la tecnología de información disponible en el mercado que puede aplicarse para mejorar la propuesta en cuanto a la calidad de productos y servicios obtenidos y nuevas formas de trabajo. 3.7.8. Elaboración de nuevos diagramas de procesos por servicio a digitalizar

Estos nuevos diagramas deben diseñarse ahora con el mayor de los detalles. Cada diagrama debe tener claramente especificado los puntos de intervención de entidades tanto receptoras como emisoras de información, los procesos a que son sometidos los datos y los soportes físicos donde se almacena la información. También y especialmente, los cambios y ajustes realizados conforme a las recomendaciones que se efectúen a la propuesta formulada del paso precedente. En este punto además, debe hacerse hincapié en las mejoras producidas respecto de los procesos vigentes ya esquematizados. Corresponde mencionar la reducción de tiempos, de recursos, de costos, el aumento de la eficiencia por disminución de intervenciones y de controles, etc. Por ello es importante cuantificar estas mejoras en términos de metas que deben alcanzarse en un determinado tiempo a partir de la puesta en vigencia del proceso rediseñado. Las metas deben poseer una variable a medir, un atributo de la variable a alcanzar y un horizonte temporal. Por ejemplo: Reducir en un 20% (atributo de la variable) el tiempo del proceso de compras (variable) en seis meses (horizonte temporal). Estas metas deben ser siempre coherentes y estar en correspondencia con los objetivos del proceso formulados al crearse la visión del mismo (Punto 3.7.6.). 3.7.9. Definición de formas de medición

La medición se realiza con el objeto de evaluar los resultados del proceso de rediseño o reingeniería59 . Para ello es necesario la elaboración y el empleo de indicadores de gestión que permiten analizar estos nuevos procedimientos administrativos.

Los indicadores son relaciones cuantitativas de variables de procesos productivos de bienes y servicios públicos que permiten medir y evaluar los mismos, a fin de actuar con oportunidad en la corrección de los desvíos que se producen en el logro de los objetivos de las políticas públicas60.

Estos indicadores pueden evaluar la eficiencia, la eficacia o el impacto de un proceso productivo o simplemente pueden ser referenciales.

Las tareas a desarrollar para esta actividad son las siguientes: • Definir con exactitud las variables constitutivas y fuentes de información • Cuantificación de las variables y fuentes • Definir periodicidad de aplicación y el momento de registro

Con posterioridad una vez implantado el nuevo proceso: • Medir las variables constitutivas de los indicadores • Calcular los indicadores de gestión • Comparar los indicadores con las metas preestablecidas del punto precedente • Perfeccionar el proceso para asegurar una mejora continua en el mismo 3.7.10. Construcción e implementación del sistema de información para el servicio electrónico y del proceso correspondiente

A partir de los procesos rediseñados y del relevamiento de la información realizada, se debe trabajar en la construcción de un nuevo sistema de información que satisfaga los requerimientos 59 Manual para el Análisis, Evaluación y Reingeniería de Procesos en la Administración Pública, Ed. INAP, Buenos Aires, Abril de 2000 60 VINTEC-SIDEPRO: “Documento sobre indicadores de gestión”, Sistema Informático Provincial de Administración Financiera -, Santa Fe, Argentina, 2001.

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funcionales del servicio a digitalizar y del nuevo circuito administrativo propuesto. Para ello es menester tener definido un estándar en el ámbito de la Administración Pública

para la construcción de sistemas de información. Esta normalización aspira a materializar una metodología de diseño, desarrollo, implementación y mantenimiento de aplicaciones informáticas. Constituye una sistematización de las actividades que dan soporte al ciclo de vida del software aplicativo.

Debe contemplar además, la integración de la información corporativa del Estado entre todos sus organismos y con otros Estados, para lo cual debe existir un marco de trabajo para establecer e implantar metadatos a través del sector público. Este marco lo constituye otro estándar que debe definirse: El estándar de Metadatos para un gobierno digital. Este modelo garantiza la interoperabilidad pues facilita el intercambio de información entre Administraciones Públicas.

Ejemplos de estos estándares de Metadatos lo constituyen INDALO en España (hoy desactualizado) o MIReG (Unión Europea); y de interoperabilidad el e-GIF Government Interoperability Framework (Reino Unido). 3.8. La Normativa para un Gobierno Digital

Hemos señalado como la normativa para un gobierno digital permite posicionar estratégicamente al Estado con un único modelo de tecnologías de información y de comunicaciones en el ámbito de la Administración Pública y en sus relaciones con los ciudadanos, empresas y otros Estados.

Esto impone la necesidad de establecer estándares de carácter tecnológico y funcionales para “asegurar la interoperabilidad de infraestructura o plataformas (redes) y la integración de servicios y la posibilidad de intercambio entre sistemas de información”61.

Estos estándares deben definirse para garantizar por un lado la conectividad y compatibilidad de soluciones, por otro lado para asegurar la integración de productos de uso común, y finalmente para homogeneizar las metodologías de construcción de sistemas de información entre las diferentes áreas informáticas del Estado.

El documento “Normas para los Servicios Electrónicos de la Administración” publicado en el sitio www.map.es describe las pautas para la normalización de los servicios electrónicos provistos por la Administración Pública, el cual puede servir de ejemplo y de marco de trabajo para cualquier gobierno que pretenda facilitar la compatibilidad técnica, disponibilidad e interoperabilidad entre las oficinas públicas.

En forma resumida se establecen estándares para la interconexión de redes, integración de datos, acceso a la información, infraestructura de clave pública, seguridad, conservación de información en soporte electrónico, metadatos, desarrollo de sistemas de información, requisitos de accesibilidad para personas con discapacidad, programas y aplicaciones de fuente abierta, diseños de páginas y sitios WEB. También se establecen especificaciones técnicas para los servicios básicos como los de nombres de dominio, servicios de directorio, protocolos de transferencia de archivos, correo electrónico, protocolos de transferencia de hipertexto y servicios de noticias.

La promulgación de estas normas debe ser acompañada por acciones de concientización de su importancia y de capacitación de los agentes públicos para su aceptación y aplicación. El órgano rector de esta política deberá bregar por la supervisión de su cumplimiento efectivo. 3.9. La Brecha Digital

La brecha digital se define como la separación que existe entre las personas (comunidades, estados y países) que utilizan las Tecnologías de la Información como parte rutinaria de su vida diaria y aquellas que no tienen acceso a las mismas y que aunque las tengan, no saben62.

Este concepto no se relaciona solamente con aspectos exclusivamente de carácter 61 Consejo Superior de Informática: “Normas para los Servicios Electrónicos de la Administración”, www.map.es, España, 2002 62 http://www.brechadigital.com/

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http://www.map.es/

http://www.map.es/


tecnológico, sino que es reflejo de una combinación de factores socioeconómicos y en particular, de limitaciones y falta de infraestructura de telecomunicaciones e informática.

La política de e-governement debe estar acompañada por medidas que solucionen en forma concreta este problema estructural. Toda política tiene que conocer las cualidades, condiciones y expectativas de su población objetivo, de lo contrario se convertirá en una de las tantas iniciativas del Estado que terminarán fracasando por sus dificultades para insertarlas y articularlas en la realidad.

En el documento “Liberar la creatividad humana: estrategias nacionales” 63 se afirma que la transformación tecnológica dependerá de la capacidad de cada país para potenciar y liberar la capacidad creativa de sus habitantes a fin de que estos comprendan y dominen la tecnología, introduzcan innovaciones y adapten las tecnologías a sus propias necesidades y oportunidades.

De lo que se deduce que cada país tendría que revisar sus inversiones en el ámbito educativo y en el desarrollo de las aptitudes de sus habitantes. Lo fundamental es crear un ámbito que movilice el potencial creativo de la gente para utilizar y desarrollar innovaciones tecnológicas, para lo cual es indispensable la estabilidad política y macroeconómica.

Se necesitan, además, políticas dinámicas para estimular la innovación. Las políticas tecnológicas pueden contribuir a crear entre los protagonistas principales un entendimiento común acerca de la importancia central de la tecnología de la información y las comunicaciones. Los gobiernos deben promover el desarrollo tecnológico, involucrando estratégicamente a los principales interesados directos. Tendrá que determinar cuál ha de ser la demanda y los retos en el futuro para relacionar las políticas científicas y tecnológicas con las necesidades económicas y sociales.

Dada la importancia que tiene la brecha digital por la generación de desigualdades en el seno de la sociedad, es importante citar algunas de las recomendaciones realizadas por las Naciones Unidas para morigerar esas diferencias:

Las reformas para lograr que las telecomunicaciones sean competitivas tienen una importancia vital para que las personas y las organizaciones puedan tener un mejor acceso a la tecnología de la información y las comunicaciones. El problema del alto costo de las telecomunicaciones y de la Internet, se debe a que, en la mayoría de los países, los servicios son monopolios estatales; no hay competencia. La privatización de empresas puede aumentar la competitividad, siempre y cuando no se transformen en monopolios privados. Adicionalmente, las políticas de regulación que debe formular el Estado sobre las prestatarias de estos servicios o soluciones de acceso comunitario a Internet, con reducción de costos unitarios, pueden favorecer la inclusión de estratos sociales más carenciados.

A fin de estimular la investigación orientada hacia la tecnología, los gobiernos pueden promover los vínculos entre las universidades y las empresas; y proporcionar incentivos fiscales a empresas privadas que realicen tareas de investigación y desarrollo. Aunque los gobiernos tienen la obligación de promover el desarrollo y la investigación, deben dar lugar también a otros protagonistas. Deben alentar vínculos con universidades y la industria, aprovechando la especialización científica y técnica de la primera para el desarrollo de la actividad de compañías de alta tecnología, por ejemplo.

“A fin de estimular la investigación y el desarrollo en las empresas, los gobiernos emplean diversas opciones políticas. Una es aportar fondos equivalentes a los que la empresa destina a investigación y desarrollo (...) Otra opción es cofinanciar la investigación y desarrollo mediante un fondo de tecnología.”

También es imprescindible estimular el espíritu empresarial y los capitales de riesgo que pueden tener importancia para fomentar el despliegue de empresas de base tecnológica.

El replanteo de los sistemas educacionales para responder a los nuevos retos de la era de las redes debe estudiarse como otra alternativa. Implementar un ámbito de creatividad tecnológica

63 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), www.labrechadigital.org, 2002

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http://www.labrechadigital.org/


supone un replanteo de las políticas de educación y capacitación, lo que no se circunscribe solamente a aumentar recursos y matrículas, sino que el hincapié tiene que estar en el tema “calidad” y en el de la orientación tecnológica de la educación. Las políticas educacionales no deben centrar la importancia tanto en los recursos como en los resultados. Es la baja calidad de las escuelas lo que, en muchos países, conduce a baja tasas de egresos y, por lo tanto, a baja matriculación universitaria.

En este trabajo de mejorar la calidad de la educación cobra importancia la necesidad de impartir conocimientos de computación a los niños, así como también capacitar a los docentes para que utilicen nuevos materiales didácticos, como puede ser la incorporación de la Internet.

No solo la educación académica favorece la creación de aptitudes. Son igualmente importantes la enseñanza de oficios y la enseñanza en el empleo. Las empresas deben invertir en la capacitación de sus empleados para poder seguir siendo competitivas.

Todos estos no son más que lineamientos que deben materializarse en acciones concretas del Estado con un verdadero compromiso para llevar adelante estos emprendimientos que, muchas veces por ser de largo plazo, no encuentran el apoyo político que garanticen su continuidad en el tiempo como políticas de Estado. 3.10. Inversión en Infraestructura Específica para un Gobierno Electrónico

En el apartado precedente hemos señalado el problema de la brecha digital como una de las dificultades más significativas para implantar una política de gobierno digital.

Enumeraremos ahora algunos de los medios que pueden utilizarse como facilitadores y viabilizadores de esta estrategia electrónica.

El acceso a la red pública de gobierno para toda la sociedad sin distinción de clase social materializa el primer obstáculo a superar. La instalación de quioscos públicos de autoservicio constituye una herramienta eficaz para acercar los servicios electrónicos a la sociedad. Este medio permite intercambiar información con la ciudadanía y las empresas a través de modalidades más amigables que mejoran la calidad y el contacto de la Administración en la provisión de servicios. Dado que la comunicación entre el sector público y el ciudadano es compleja, que la población es heterogénea, y que la información varía por su contenido, tamaño y forma de distribución, el Estado necesita asegurarse que todos los ciudadanos, sin importar sus conocimientos, habilidades, edad y capacidades puedan tener acceso y utilizar estas nuevas tecnologías.

El quiosco de información, basado en la tecnología de la computadora personal, es un método para dar al ciudadano un acceso a la información pública simple y barato. El usuario potencial de los quioscos de información es probablemente gente que no tiene acceso a los ordenadores personales, y en general no son expertos en computadoras. Debido a su flexibilidad inherente este dispositivo físico se puede utilizar para proporcionar un número de diversos servicios. El costo del quiosco como medio de la entrega de servicios es relativamente bajo, particularmente a la luz del hecho de que puede ser utilizado para una variada gama de usos y para un número de diverso de organismos. Emplear los quioscos para la entrega de servicios y de información de gobierno provee al público un acceso más conveniente, da lugar a pocos viajes a las oficinas gubernamentales, incrementa la disponibilidad constante de información y servicios, y resuelve demandas en territorios geográficos extensos. Estos factores combinados realzan la satisfacción del ciudadano como consumidores de la información y de servicios del gobierno. Dependiendo del uso, el quiosco puede dar lugar a ahorros de costos significativos para la entrega de un servicio.

Aunque el hardware del quiosco es relativamente barato, puede ser muy costoso desarrollar un aplicativo y ponerlo en producción para proporcionar un servicio determinado. La seguridad física y lógica de estos nodos puede también agregar complejidad y costos adicionales. Los quioscos se deben situar en las áreas que proporcionan seguridad física y la infraestructura apropiada de red.

Para facilitar el empleo de los quioscos citados existen mecanismos a través de los cuales se canalizan los pagos de los ciudadanos y empresas cada vez que éstos solicitan un servicio. Uno de

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ellos, el monedero electrónico, es una modalidad de pago adecuada. Esta tecnología conformada por una tarjeta y un chip, es conocida por su uso en las tarjetas telefónicas recargables. Las mismas son medios de pago diferentes a las tarjetas de débito o crédito bancarias ya que no utilizan una cuenta corriente para la extracción sino que es un sustituto del dinero en efectivo. Este monedero permite así cancelar los servicios públicos en los quioscos que demanden un compromiso dinerario para quien lo solicita. Las ventajas de este dinero electrónico es que los actuales billetes de banco tienen serias deficiencias como el deterioro por su uso que los obliga a renovarse cada cierto tiempo; la adopción de medidas de seguridad para prevenir falsificaciones; la obligación del comerciante o prestador de servicios a contar con efectivo de diversa denominación, que además de ser poco práctico, implica un aumento en el riesgo de ser asaltado y despojado de fuertes cantidades de efectivo; su tamaño y volumen que hace que una gran cantidad de dinero tenga que ser transportada en equipajes grandes, etc.

Otra dispositivo que puede emplearse para acceder a los quioscos son las llamadas tarjetas inteligentes. Las tarjetas inteligentes son dispositivos que permiten alojar información en un microprocesador al cual se puede acceder y leer o escribir información según sea la aplicación que se utilice. Uno de sus usos más frecuentes es el acceso a Internet. De esta manera se evitan errores, accidentes y violación en el acceso puesto que resulta imposible que varias personas estén en posición de claves de accesos y contraseñas que no le corresponden.

Esta tecnología ha venido avanzando en los últimos tiempos fundamentalmente en servicios financieros, programas de fidelizacion de clientes y sistemas de telefonía prepagada. Con el desarrollo de Internet su utilización alcanza un nuevo impulso. La necesidad de instrumentar mecanismos de seguridad para la protección o autenticación de información a través de Internet encontraron su espacio dentro de las tarjetas inteligentes. El uso de esta tecnología se vincula con el hecho de necesitar controlar y regular el acceso tanto a redes locales como a Internet. Las claves de usuarios y contraseñas no siempre son suficientes para garantizar que personas extrañas hagan uso de recursos que no le corresponden. Estas fueron algunas de las motivaciones para encontrar la manera en la cual crearan nuevas opciones para el uso racional y controlado del acceso en línea a servicios de información del Estado.

Las ventajas de uso de este medio complementado con un quiosco público son variadas. Mediante la utilización de una tarjeta inteligente se accede a Internet pudiéndose medir el uso por tiempo consumido. Las tarjetas son rellenables por lo que pueden ser utilizadas por tiempo indefinido siempre y cuando disponga de fondo de tiempo. Las tarjetas se pueden personalizar y llevar además incluidas firmas y certificados digitales que en un momento determinado autentifiquen una operación comercial o de cualquier otro tipo que así lo requiera. En caso de pérdida o robo de la tarjeta se puede reportar al centro emisor e inmediatamente se cancela su acceso, lo cual libera al propietario de que otros hagan uso indebido de ella. La solución dispone de una aplicación que regula las tarjetas que pueden tener acceso a Internet y también puede filtrar el nivel de acceso si así se requiere. También se cuenta con un sistema de facturación y rellenado de tarjeta que permite a los usuarios actualizarlas. A la vez se puede llevar control de los ingresos en función del uso.

Un aspecto final a considerar para encauzar un política de gobierno electrónico lo constituye la realización de un censo poblacional y de empresas, para tener una “verdadera foto” de la base de datos física y jurídica que utilizará el Estado como sustento único y fidedigno de todos los sistemas de información que se empleen. Esta foto tiene que ser “alimentada” con procedimientos administrativos digitalizados que actualicen estas entidades cada vez que se produce una novedad (nacimientos, defunciones, casamientos, etc. de personas físicas y creación, quiebra, fusión, etc. de personas jurídicas). Asimismo este censo permite identificar unívocamente a las personas a las cuales se le asigna una tarjeta inteligente para solicitar servicios públicos y efectuar pagos si correspondiera.

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4. Conclusiones 4.1. La Necesidad de una planificación horizontal y vertical de la Política

El pragmatismo vigente en el mundo de hoy ha hecho que los procesos de planificación de mediano y largo plazo fueran olvidados o en su defecto considerados como meras herramientas de racionalidad sujetas a permanentes cambios. Es que el cambio para muchos significa un valor. El mundo globalizado ha impuesto esta impronta. No importa el rumbo. Lo que importa es cambiar, innovar…Pero ¿cambiar por cambiar?.

El problema serio de los países subdesarrollados es no tener una visión de país a futuro. Esto pone en peligro la continuidad y el fortalecimiento Políticas de Estado de largo plazo. Muchas veces por problemas externos, otras en cambio por virajes permanentes de nuevos gobernantes respecto de los anteriores para constituirse en “verdaderos protagonistas” de este cambio tan “anhelado”.

En contraposición, la consolidación de planes y programas de mediano y largo plazo constituye la idea eje de este punto. Las políticas de Reforma deben permanecer en el tiempo. Sea el nivel de Estado que se trate, nacional, provincial o municipal, debe existir una verdadera conciencia del rumbo a adoptar, en particular con una política consistente y coherente de e-government.

Es imprescindible la sensibilización de nuestros gobernantes de la importancia que adquiere esta dirección tecnológica para desarrollar una sociedad más sana y una economía más competitiva. Las diferencias con otros países desarrollados es cada vez mayor y la clave para reducir esa brecha está en el conocimiento y en la perseverancia en las ideas y acciones.

El hacer diario por resolver nuestros problemas coyunturales ha desarticulado nuestras Políticas de Estado.

Si analizamos un Estado en particular, cada autoridad política lucha por resolver sus propios problemas jurisdiccionales sin considerar los de otro sector. El resultado: la fragmentación de los programas sin una visión integral en la solución de los problemas de la sociedad. La creencia es que un programa sectorial no avanzará en la medida que lo coordinemos con dirigentes con otras competencias. Por lo tanto, muchas veces se tiende a duplicar los esfuerzos e incluso a minimizar lo que hizo un tercero.

Si analizamos ahora ese mismo Estado, con otros Estados, de nivel superior, inferior o equivalente, hay una tendencia a creer que toda acción de planificación entre los mismos termina siendo un conjunto de ideas teóricas vagas que se contraponen con la propia realidad circundante.

La solución a estos inconvenientes radica en primer lugar en consensuar e imponer un conjunto de ideas no de hombres, en definir la estrategia con un marco de trabajo. Luego corresponde difundir esas ideas, sensibilizar y en algunos casos capacitar a quienes toman decisiones, para llevarlas a la práctica.

Una de estas ideas como acciones de largo plazo, lo constituye el diseño de un marco de trabajo para formular una estrategia de gobierno electrónico y una sociedad en línea. Este marco de trabajo de especificaciones técnicas y de estándares facilitará el flujo de la información a través del sector público y mejorará la provisión de servicios del Estado a la ciudadanía y empresas en general.

Podemos citar como referencia a la Unión Europea que viene impulsando acciones tendientes a viabilizar el desarrollo de servicios de la Administración Electrónica. Estas medidas están claramente orientadas a facilitar la interoperabilidad de infraestructura, servicios y contenidos a través del Programa IDA64.

El Programa IDA (Intercambio de Datos entre Administraciones) tiene como misión soportar la implementación de políticas de la Comunidad Europea coordinando el establecimiento de redes telemáticas trans-europeas entre administraciones. Actúa como vehículo en la reingeniería de los procesos de trabajo de las administraciones. Sus líneas de acción son las siguientes: • Promover la implementación redes sectoriales en áreas de trabajo prioritarias

64 Programa de Intercambio de Datos entre Administraciones de la Unión Europea (Programa IDA) http://www.europa.eu.int/ISPO/ida/

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• Desarrollar las medidas de interoperabilidad, para uso de redes sectoriales • Extender los beneficios de las redes a la comunidad de la industria y a los ciudadanos • Cooperar con las autoridades nacionales • Cooperar con otros servicios de la Comisión Europea.

Este programa no es más que un ejemplo tendiente a demostrar la necesidad insoslayable de definir un modelo, un marco de trabajo con especificaciones y estándares para asegurar la interoperabilidad de plataformas (redes), infraestructuras, la integración de información y servicios, y la posibilidad de intercambio de datos entre sistemas de información de diferentes Estados de una nación o en el seno del mismo Estado.

Este marco de trabajo permitirá planificar y ejecutar horizontalmente, en forma integrada e integral, la política de gobierno electrónico entre diferentes jurisdicciones del mismo Estado Provincial. Además facilitará la consolidación vertical de servicios que por sus características son provistos por diferentes Estados en diferentes instancias según su incumbencia o competencia. Un ejemplo lo constituye el caso de la licencia de conducir en el que el Estado Provincial es responsable de expedir esta documentación para todo el territorio santafesino, mientras que los Estados Comunales o Municipales son las entidades que evalúan las condiciones teóricas y prácticas de los conductores y en definitiva los aprueban o reprueban. 4.2. La Sociedad de la Información y la Economía Digital

La política de gobierno electrónico debe tener un marco, un contexto en la que se revitalice. Por un lado debe quedar garantizada su continuidad como política de Estado en el tiempo. Por otro, debe asegurarse su integración con otras políticas de Estado. La Sociedad de la Información y la Economía Digital constituyen ese marco de referencia.

La iniciativa de la Unión Europea en línea (e-Europa) es quizás uno de los mejores ejemplos de proyectos supranacionales más importantes tendientes a favorecer esa verdadera Sociedad de la Información con efectos multiplicadores en vastos sectores no solo regionales sino sociales y económicos.

El proyecto tiene múltiples enfoques y planes de acción que son trabajados en comisiones con representantes de todas las naciones que conforman la misma Unión Europea. Estos grupos de trabajo han promovido un conjunto de medidas que posibilitan el desarrollo de economías basadas en el conocimiento. Una Internet más rápida y segura, el empleo de tarjetas inteligentes, la aceleración del comercio electrónico, el acceso digital a todos los servicios públicos, las mayores facilidades otorgadas a los investigadores, estudiantes y jóvenes para acceder a la tecnología entre otras, son acciones que viabilizan este nueva iniciativa.

Vemos que el espectro de actividades abarcado es amplio y variado y se consolida con compromisos a cumplir de los países miembros, materializados con una serie de metas y benchmarks sujetos a controles periódicos.

Hemos ya comentado el rol del Estado promotor del sector privado a lo largo de este trabajo. En este apartado, se pretende ubicar esta política de gobierno digital en el contexto de la Sociedad de la Información y del desarrollo de una nueva economía.

Desde esta visión se pretende remarcar la idea de que las tecnologías de la información se constituyen en importantes vehículos para mejorar el bienestar de la sociedad en una economía digitalizada.

En primer lugar debemos citar el efecto de las externalidades de red. Esta externalidad es positiva dado que el beneficio que recibe una persona por estar conectado a la red aumenta cuando el número de usuarios conectados a la misma red crece. Recordemos que las externalidades son acciones individuales que benefician o perjudican a terceros, sin que estas acciones estén sujetas al sistema de precios del mercado. Esta externalidad al ser positiva favorece a la economía en su conjunto generando enormes aumentos de bienestar. Si a esta idea la multiplicamos con el auge sostenido en el uso de Internet vemos la potencialidad extraordinaria que tienen las Tecnologías de Información en la economía global. Robert Metcalfe, autor de la Ley de Metcalfe, sostiene a través

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de esta ley que los beneficios que se obtendrán (externalidades positivas) serán proporcionales al cuadrado del número de personas conectadas. Si bien la misma ha sido cuestionada reiteradamente, la misma constituye el basamento de propulsores de esta nueva economía.

Otro elemento a analizar lo constituye el impacto que tiene el empleo creciente de las Tecnologías de Información en la productividad de la economía. En efecto según un estudio por realizado por el IERAL, esto se puede producir de diferentes maneras. Por una parte permiten mayor disponibilidad de la información, permitiendo tomar mejores decisiones de negocios. Otra importante mejora es el cambio en el manejo del inventario, que permite disminuir los costos de almacenamiento, aunque estos son sólo una pequeña parte de los costos totales de las empresas. Las ventas a consumidores son otra de las posibilidades que surgen con el desarrollo de las Tecnologías de Información aunque estas mejoras de bienestar no se contabilizan como aumentos de productividad, excepto en aquellos casos en los que reducen los costos de la operatoria de las empresas que proveen estos bienes o servicios. Y, finalmente las mayores ganancias de productividad se producen en el ámbito de los negocios business to business, conduciendo a grandes ahorros de costos, permitiendo a las firmas especializarse o lograr mayores escalas de producción (Blinder, 2000)65.

También es importante señalar, lo expuesto en este mismo trabajo, acerca del impacto que tienen las innovaciones tecnológicas con respecto a los factores de producción. Estas innovaciones alteran el proceso productivo, pues modifican la ecuación referida a la distribución de los ingresos entre los factores de producción. Es sabido que las Tecnologías de Información ahorran tanto capital como trabajo pero implica mayores niveles de capital humano. Las empresas que utilizan en forma intensiva las Tecnologías de Información demandan trabajadores más especializados. Esta tendencia modifica la oferta y la demanda del sector laboral ya que trae aparejado un incremento en las retribuciones y de ocupación para el personal capacitado y una disminución de los salarios y desempleo para empleados poco calificados debido a las mayores dificultades que éstos tienen para su inserción en el mercado del trabajo.

Por último es relevante remarcar el rol activo que deben desempeñar las políticas públicas acompañando estos procesos de cambio. Las mismas deben ser catalizadoras de las iniciativas privadas facilitando las condiciones necesarias para producir el cambio hacia una sociedad del conocimiento y una “nueva economía” más sana y eficiente. Sin embargo, estas políticas no pueden estar ajenas a la reinserción de los trabajadores al nuevo mundo del trabajo a través de programas que tiendan a disminuir la brecha digital entre los ciudadanos.

4.3. El liderazgo Político

Tradicionalmente el empleo de las tecnologías de la información ha sido abordado por los especialistas. La dirigencia ha tenido la tendencia a delegar los proyectos de reestructuración basados en Tecnologías de Información en gerentes técnicos por ignorancia, por incapacidad o simplemente por considerar que sus esfuerzos deben focalizarse en cuestiones “más políticas”. Sin embargo, esta visión ha hecho que mayoritariamente los proyectos de TI, terminaran fracasando por la falta de liderazgo político en los procesos de reforma. Los mismos, al ser formulados, pueden tener garantizada su viabilidad económica-financiera, su factibilidad técnica y operativa, pero cuando son ejecutados no cumplen con las expectativas y las metas esperadas por la falta de liderazgo.

Es que la dirigencia política debe involucrarse durante todo el proceso. Debe constituirse en el motor de cambio, realizando un seguimiento constante de los problemas y de los desvíos que tienen las reformas planificadas.

Para un gobierno digital, este punto es esencial. Se necesitan líderes políticos comprometidos con todas las ideas y principios que se sostengan en el plan. Estos líderes deben tener una

65 IERAL: .com.ar La Revolución de las Tecnologías de la Informática y la Comunicación en la Argentina, Buenos Aires, Marzo 2.000.

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concepción de que las Tecnologías de Información son elementos de transformación ineludibles y que por lo tanto deben asimilar sus potencialidades. No deberían sesgarse en la creencia que estas herramientas, son elementos de automatización operativa de lo que hoy se está haciendo mal en el sector público. Por el contrario, su posición debería sustentarse en considerarlas como factores críticos de éxito para innovar dentro del Estado. De allí que es necesario un cambio en la postura ante la necesidad de promover una verdadera política de e-government. Comenzar a delegar menos y a liderar más es un principio que debe sostenerse si se pretende consolidar esta estrategia en el tiempo. Este liderazgo se comienza a ejercer cuando se “comprende” cómo las Tecnologías de Información producen ese efecto estructural y cómo deben aplicarse para solucionar los problemas específicos entre las mismas oficinas del Estado y entre el Estado y su relación con la Sociedad.

Este supuesto descripto ha sido puesto de manifiesto por el Harvard Policy Group on Network Enabled Services and Government que ha establecido los siguientes ocho imperativos para líderes, aplicables en un mundo en red66: • Focalizar en cómo las tecnologías de información pueden modificar el trabajo y las estrategias del sector público. • Usar las tecnologías de información para innovaciones estratégicas no simplemente para automatizaciones tácticas. • Utilizar las mejores prácticas para implantar iniciativas de tecnologías de información. • Mejorar el presupuesto y las finanzas acompañados con iniciativas de tecnologías información. • Proteger la privacidad y la seguridad. • Conformar sociedades relacionadas a las Tecnologías de Información para estimular el desarrollo económico. • Emplear Tecnologías de Información para promover la igualdad de oportunidades y comunidades sanas. • Prepararse para una democracia digital.

Como conclusión final para este trabajo vale recordar y adherir al postulado que este mismo grupo difunde al decir: “El desafío para los líderes del presente es definir una visión económica, social y política para un nuevo tipo sociedad: la sociedad basada en el conocimiento”67.

66 The Harvard Policy Group on Network-Enabled Services and Government: “Eight imperatives for leaders in a networked world”, Ed. John F. Kennedy School of Government, Massachusetts, 2.000. 67 The Harvard Policy Group on Network-Enabled Services and Government: Op. Cit. Pag. 2

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ANEXO

A1. Descripción del procedimiento actual para la emisión y cobranza del impuesto inmobiliario • Preparación de la Información

Esta primera etapa realizada por personal de la API, corresponde al análisis, programación y control indispensables para el cálculo en la determinación del impuesto. Es necesario corregir programas de emisión anualmente dado que se modifican los formatos de boletas del impuesto inmobiliario, fechas de vencimientos, alícuotas, etc.; y además agregar salidas de impresión de información estadística relacionada. Es importante mencionar además las tareas de supervisión que deben realizarse para asegurar el cálculo y la emisión correcta, para lo cual se realizan controles al azar por lotes de prueba a fin de garantizar el diseño y la calidad de la información emitida. • Procesamiento de la Información

Un planificador de tareas de la API realiza el procesamiento de la información, los controles de dicho procesamiento con cálculos manuales y su seguimiento. Asimismo organiza los procesos de ordenamiento para distribución postal del impuesto por zonas geográficas y ejecuta el seguimiento de planillas de control de la emisión. • Emisión del impuesto

La emisión del impuesto inmobiliario se realiza en la Dirección Provincial de Informática de la Provincia que dispone de un sistema de impresión de alta velocidad para grandes volúmenes de información. Para analizar los costos de la emisión deben considerarse los pies de impresión realizados para la emisión, el total de horas de operadores de impresión empleados en diferentes horarios y turnos rotativos para garantizar la continuidad del servicio, las resmas de papel utilizadas, las horas de leasing impresora empleadas que incluye insumos como toner, aceites especiales, repuestos y servicios de mantenimiento y los costos operativos inherentes al consumo de energía, el alquiler del aire acondicionado, los servicios generales de limpieza, y vigilancia entre otros. • Cortado y abrochado de boletas impositivas

Una vez impresas las cuotas del impuesto, las mismas son trasladadas a una empresa privada que se encarga de acondicionar el impuesto de cada contribuyente como una pieza postal para su posterior distribución. Las resmas del papel impreso deben ser cortadas y abrochadas conforme a cinco partes. La primera corresponde al encabezado con los datos personales del contribuyente y las cuatro restantes constituyen las cuatro cuotas anuales emitidas por cada partida inmobiliaria. Las cinco partes son abrochadas en un solo bloque para su envío domiciliario. • Distribución domiciliaria

Un servicio postal contratado por la API a un tercero se encarga de realizar la distribución domiciliaria del impuesto en todo el ámbito provincial. • Captura de pagos

Los pagos de los contribuyentes se efectúan en los bancos en su totalidad. Los mismos se realizan trimestralmente conforme a la cuota que corresponda pagar según el cronograma de vencimientos estipulado. El Nuevo Banco de Santa Fe centraliza la recaudación y rendición final al Estado Provincial con archivos diarios que detallan los pagos que fueran efectuados identificando los mismos por contribuyente. El Nuevo Banco de Santa Fe, a través de convenios con terceros bancos, canaliza las cobranzas que se realizan en otras entidades bancarias a fin de otorgar una mayor flexibilidad y celeridad al contribuyente para cumplir con sus compromisos fiscales. Lo recaudado es controlado por personal del API que concilia el archivo digital entregado por el Banco con el importe acreditado en la cuenta corriente de la Provincia. Luego a través de un proceso de importación de pagos se actualizan las cuentas corrientes de los contribuyentes en forma automática. • Reimpresiones solicitadas por contribuyentes

Existen reimpresiones de cuotas que se efectúan en las delegaciones de la API a

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requerimiento de los contribuyentes cuando las mismas son extraviadas por los mismos o en su defecto no son distribuidas por el correo en sus domicilios en tiempo y forma. Asimismo estas reimpresiones pueden corresponder también a contribuyentes morosos que solicitan las cuotas actualizadas con los intereses punitorios que deban devengarse. A2. Descripción del procedimiento digitalizado para el pago del impuesto • Preparación de la Información

Esta primera etapa es igual al procedimiento actual. • Procesamiento de la Información

Esta actividad no sufre alteraciones respecto a lo que se realiza en el presente. • Emisión del impuesto

La emisión del impuesto inmobiliario se realiza en la Dirección Provincial de Informática de la Provincia bajo la misma modalidad y recursos ya descriptos. Sin embargo la intención es solamente emitir el formulario cabecera con los datos personales del contribuyentes y el detalle del cronograma de vencimientos. Este formulario es para notificar al contribuyente de sus compromisos fiscales con el Estado Provincial a lo largo del año. Las consecuencias son una reducción a un quinto en los costos en insumos como en papel, toner, etc. con respecto al actual sistema. Esta idea tiene como sustento la publicación de la información correspondiente a la emisión impositiva para todas las entidades que se encarguen de la cobranza del impuesto. Implica que cualquier contribuyente con su tarjeta de identificación personal puede presentarse a una ventanilla a pagar sin necesidad de disponer de ninguna boleta de impuesto inmobiliario emitida. • Cortado y abrochado de boletas impositivas

Esta actividad se cancela por completo. • Distribución domiciliaria

Corresponde mantener el mismo sistema de distribución domiciliaria con costos menores debido a que se reduce el volumen de papel a transportar. • Captura de pagos

Los pagos de los contribuyentes se pueden realizar en los bancos de idéntica forma que en el presente. La conciliación se elimina dado que la imputación de los pagos se realiza en tiempo real contra la base de datos del impuesto inmobiliario residente en la API.

Se presentan dos nuevas formas alternativas de efectuar los pagos. Una de ellas a través de Internet implica realizar el pago desde cualquier PC conectada a Internet siguiendo el mismo procedimiento de un home banking, es decir pagando el impuesto con dinero electrónico depositado en una cuenta corriente o caja de ahorro que puede extraerse luego de cargar claves de acceso personal que acreditan la autorización a pagar por el titular.

Otra alternativa lo constituye el pago en kioscos electrónicos abiertos por el Gobierno de la Provincia para canalizar a través de los mismos cualquier servicio solicitado por un ciudadano entre los que puede presentarse el pago de un impuesto como el inmobiliario, y cuyo procedimiento es semejante al de una entidad bancaria. Los costos inherentes a esta formas de transacciones son similares a los costos de bancarios es decir a través de comisiones por cada operación de pago, por lo que este servicio puede tercerizarse a empresas privadas prestatarias que posean la autorización para cobrar. • Reimpresiones solicitadas por contribuyentes

Las reimpresiones se cancelan en su totalidad dado que toda la información inherente al impuesto se almacena en una base de datos, la que es consultada a requerimiento del contribuyente bajo cualquier modalidad de pago descripta en el párrafo precedente. A3. Análisis de costos y beneficios de ambas alternativas A3.1. Costos de Búsqueda

Los costos de búsqueda corresponden contabilizarlos cada vez que el contribuyente sale de su

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casa para pagar el impuesto o para solicitar la reimpresión de una cuota que no dispone en su poder o que no está actualizada. Estos costos son inherentes a encontrar y definir el lugar a donde se trasladará y el tiempo que le demanda esos traslados. A continuación se definen los diferentes conceptos que han sido estimados para los costos de búsqueda: • Tiempo perdido: Costo en tiempo que pierde el ciudadano en identificar el lugar donde pagará sus impuestos y el tiempo correspondiente a los viajes de ida y vuelta de la casa al lugar: 1 hora. Se ha considerado el valor de la hora hombre promedio en U$S 2.5. • Transporte: Costo promedio en transporte para un ciudadano para movilizarse de su casa al lugar donde pagará y de allí a su casa: U$S 1. • Otros derivados: Costo derivado del estacionamiento, refrigerio, accidentes eventuales, gastos varios e imprevistos por movilizarse de la casa al lugar de pago: U$S1. • Tiempo perdido contribuyente para reimprimir: Costo en tiempo que pierde el ciudadano en identificar la delegación fiscal donde solicitará la reimpresión y el tiempo correspondiente a los viajes de ida y vuelta de la casa a la dependencia: 2 horas. Se ha considerado el valor de la hora hombre promedio en U$S 2.5. Costo total: U$S 5. • Costo incurrido en transporte para reimprimir: Costo promedio en transporte para un ciudadano para movilizarse de la delegación fiscal donde solicitará la reimpresión y de allí a su casa: U$S1. • Otros derivados para reimprimir: Costo derivado del estacionamiento, refrigerio, accidentes eventuales, gastos varios e imprevistos por movilizarse de la casa a la delegación fiscal para solicitar una reimpresión: U$S1.

Para el esquema actual de pago de impuestos se ha calculado que 3.348.800 son la cantidad total de veces que los contribuyentes salieron de su domicilio para pagar durante el año (837.200 partidas pagadas en el año por cuatro cuotas). La cantidad de reimpresiones de cuotas solicitadas en el año fue 280.000, cifra que permite inducir que fueron las veces que los contribuyentes abandonaron sus domicilios para solicitar una reimpresión. Estas cifras fueron consideradas como constantes a lo largo de los cuatro años calculados.

Para la alternativa de e-government se ha calculado sobre la base de las 3.348.800 cuotas pagadas que un 5% fue pagado a través de Internet desde el domicilio del contribuyente y el 95% restante en bancos o kioscos informáticos en el primer año, lo que implica salir del domicilio particular y consecuentemente pérdida de tiempo. Se estimó que este 5% crece a 10% en el segundo año, a un 15% en el tercero y a un 20% en el cuarto año. No se consideraron costos de búsqueda de reimpresión para esta alternativa pues se entiende que para pagar no se necesita imprimir una cuota. A3.2. Costos de Información

Los costos de información corresponden al tiempo que le insume a un contribuyente para que una vez que halla arribado al lugar de destino obtenga la información necesaria para obtener un servicio determinado (modalidades de pago bancario o de reimpresión de cuotas del impuesto según corresponda).

Se han estimado los siguientes tiempos de espera para obtener información y hasta ser atendidos para la provisión de un servicio, con sus costos dinerarios tomando siempre U$S 2.5 la hora:

Lugar Tiempo perdido Costo de Información unitario Banco 15 U$S 0,625 Kiosco informático 10 U$S 0,42 Dependencia API 30 U$S 1,25

Para la modalidad actual de pago de impuestos se ha calculado que 3.348.800 son la cantidad total de veces que los contribuyentes salieron de su domicilio para pagar durante el año (837.200 partidas pagadas en el año por cuatro cuotas) y que perdieron 15 en promedio para obtener la

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información y el servicio requerido una vez arribado al destino indicado. La cantidad de reimpresiones de cuotas solicitadas en el año fue 280.000, cifra que permite inducir que fueron las veces que los contribuyentes incurrieron en esta cantidad de costos de información en las dependencias de la API para solicitar una reimpresión. Estas cifras fueron consideradas como constantes a lo largo de los cuatro años calculados.

Para la alternativa de e-government se ha calculado sobre la base de las 3.348.800 cuotas pagadas que un 5% fue pagado a través de Internet desde el domicilio del contribuyente, un 10% en kioscos informáticos, y el 85% restante en los bancos en el primer año. Se estimó que el pago en Internet crece a 10% en el segundo año, a un 15% en el tercero y a un 20% en el cuarto año. El pago en kioscos crece a un 15% en el segundo año, a un 20% en el tercero y a un 25% en el cuarto año. En cambio en los bancos decrece a un 75% en el segundo año, a un 65% en el tercero y a un 55% en el cuarto. No se consideraron costos de información por la reimpresión para esta alternativa pues se entiende que para pagar no se necesita imprimir una cuota. A3.3. Costos de Negociación y de Decisión

Los costos de negociación corresponden a los costos en que incurre el Estado hasta fijar el precio final de transacción con sus proveedores.

Los costos de decisión del Estado corresponden al análisis comparativo que éste realiza para evaluar técnica y económicamente las ofertas que presentan sus proveedores cada vez que el primero demanda un bien o un servicio.

La fijación de precios entre el Estado y sus proveedores (costos de negociación), el análisis comparativo de sus ofertas (costos de decisión) se materializan normalmente a través de licitaciones públicas, procedimientos de compras fijados por diferentes normativas vigentes (leyes y decretos reglamentarios) que prevén actividades tales como la conformación de pliegos de licitación, solicitud de autorización para licitar, registro del compromiso contable contraído, publicación de los pliegos en diferentes medios de prensa con sus costos pertinentes, recepción de consultas de los oferentes potenciales que compraron el pliego y elaboración de las respuestas pertinentes, apertura de sobres técnicos y económicos, evaluación técnica y económica de las ofertas presentadas, inspección de muestras, adjudicación del bien o servicio licitado a un oferente, conformación de órdenes de provisión, o firma de contratos si correspondiera.

El tiempo que insume realizar estas tareas dependerá de la complejidad del bien o del servicio a adquirir o contratar. El mismo se incrementará en la medida que se necesiten muchas especificaciones técnicas y operativas en la definición de los términos de referencia y los condicionamientos contractuales. Esto es imprescindible para la provisión de los insumos o prestaciones solicitados en la cantidad y calidad adecuadas. Además, y conforme a la magnitud económica de la licitación, participará mayor cantidad de personal, que trabajará en comisiones en cada una de las instancias del procedimiento de compra según sus competencias específicas.

El tiempo promedio que le insume al Estado Provincial comprar un bien o servicio a través de una licitación pública es de seis meses. Se podría además considerar una clasificación de estos procedimientos según su complejidad como simples, de mediana complejidad, de gran complejidad y de muy alta complejidad pudiendo adoptarse este criterio para definir coeficientes de 1 a 4 para ponderar la cantidad de horas asignadas a cada licitación pública.

Analizaremos ahora cuales son los actuales y potenciales insumos y servicios provistos por diferentes proveedores presentes en los circuitos administrativos vigentes y propuestos para una política de e-government. Para cada alternativa se ha definido la periodicidad anual de llamados a un proceso de licitación para adquirir un bien o contratar un servicio. También se ha ponderado la complejidad de estos procedimientos según la naturaleza del insumo o de la prestación.

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Bien o Servicio Complejidad Años Alternativa Tradicional

Años Alternativa Gobieno Digital

1 2 3 4 1 2 3 4 Papel 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Sistema de Impresión 3 1 1 Costos operativos varios 2 1 1 1 1 Traslado de resmas 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Cortado y abrochado 2 1 1 1 1 Distribución domiciliaria 2 1 1 1 1 Captura pago Bancario 4 1 1 Captura pago kiosco 3 1 Servicio de Internet 2 1 1 Mant. Impresoras chicas 1 1 1 1 1 Insumos varios 1 2 2 2 2 2 2 2 2

Este cuadro se actualiza multiplicando por cada bien o servicio el factor de complejidad del

llamado a licitación por su periodicidad anual de la siguiente forma (se totalizan anualmente estas multiplicaciones):

Bien o Servicio Complejidad Años Alternativa Tradicional


1 2 3 4 1 2 3 4 Papel 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Sistema de Impresión 3 3 3 Costos operativos varios 2 2 2 2 2 Traslado de resmas 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Cortado y abrochado 2 2 2 2 2 Distribución domiciliaria 2 2 2 2 2 Captura pago Bancario 4 4 4 Captura pago kiosco 3 3 Servicio de Internet 2 2 2 Mant. Impresoras chicas 1 1 1 1 1 Insumos varios 1 2 2 2 2 2 2 2 2 Totales 18 4 8 5 23 4 12 5

Por cada año se multiplican los totales obtenidos por 2 que corresponden a las personas en

promedio que trabajan en una licitación mensualmente cuando la misma es simple. Luego se multiplica por 6, es decir los seis meses que en promedio lleva un proceso licitatorio desde que se hace el pliego hasta que se paga el bien adquirido por el Estado. Se obtiene así el siguiente cuadro:

Bien o Servicio Años Alternativa Tradicional


1 2 3 4 1 2 3 4 Totales 18 4 8 5 23 4 12 5 Cantidad de sueldos a pagar por mes

36 8 16 10 46 8 24 10

Cantidad de sueldos a pagar por año

216

48 96 60 276 48 144 60

Cada sueldo se ha estimado en U$S 1.500 incluyendo aportes personales y contribuciones

patronales (sueldo bruto) y además los gastos de funcionamiento proporcionales en que incurre un agente para el desempeño de sus funciones (insumos, gastos en servicios como la luz, teléfono, aire acondicionado, etc.).

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A.3.4. Costos de Control

La actividad de control que realiza el Estado cada vez que recibe un bien o un servicio prestado por un tercero se materializa a través de certificaciones de recepción del bien adquirido o de certificaciones de servicios. Estos certificados son confeccionados por los agentes públicos que poseen la capacidad técnica o la pericia necesaria para supervisar que los efectos o prestaciones solicitadas responden a las especificaciones técnicas de las licitaciones públicas tanto en la cantidad indicada como en la calidad requerida.

Más aún, y completando a lo dicho, la recepción del bien o del servicio, la confección de la certificación de recepción o de rechazo, la recepción de la factura y conformación de la orden de pago, y el pago del bien o servicio entregado constituyen tareas inherentes a los costos de control que practica el Estado sobre sus proveedores.

De la misma manera que fueran analizados los costos de negociación y de decisión podrían especificarse los costos de control en función de la periodicidad anual que se efectúa y la cantidad de horas hombres que se estiman para realizarlo según el siguiente cuadro:



Horas Hombre

1 2 3 4 1 2 3 4 Papel 1 1 1 1 1 1 1 1 10 Sistema de Impresión 12 12 12 12 12 12 12 12 10 Costos operativos varios 48 48 48 48 48 48 48 48 10 Cortado y abrochado 1 1 1 1 1 1 1 1 120 Distribución domiciliaria 1 1 1 1 1 1 1 1 120 Captura pago Bancario 250 250 250 250 250 250 250 250 5 Captura pago kiosco 250 250 250 250 5 Servicio de Internet 250 250 250 250 5 Mant. Impresoras chicas 12 12 12 12 12 12 12 12 10 Insumos varios 24 24 24 24 24 24 24 24 10

Multiplicando la periodicidad del control con la cantidad de horas hombres surge el siguiente

cuadro:


Años Alternativa Gobierno Digital

1 2 3 4 1 2 3 4 Papel 10 10 10 10 10 10 10 10Sistema de Impresión 120 120 120 120 120 120 120 120Costos operativos varios 480 480 480 480 480 480 480 480Cortado y abrochado 120 120 120 120 120 120 120 120Distribución domiciliaria 120 120 120 120 120 120 120 120Captura pago Bancario 1250 1250 1250 1250 1250 1250 1250 1250Captura pago kiosco 0 0 0 0 1250 1250 1250 1250Servicio de Internet 0 0 0 0 1250 1250 1250 1250Mant. Impresoras chicas 120 120 120 120 120 120 120 120Insumos varios 240 240 240 240 240 240 240 240Total Anual Horas 2460 2460 2460 2460 4960 4960 4960 4960

El costo de la hora hombre ha sido considerado en U$S 10 incluyendo aportes y

contribuciones patronales y los gastos de funcionamiento en que incurren los agentes para realizar las actividades de control.

61


A3.5. Costos de Cumplimiento

Se ha considerado que los costos de cumplimiento es decir los costos incurridos en acuerdos para el cumplimiento del contrato entre el Estado y sus proveedores serán calculados proporcionalmente al control que se realiza cada vez que se recibe un bien o una prestación por parte de una empresa proveedora. A mayor periodicidad y volumen de carga de trabajo destinado al control por parte del Estado para la recepción de un bien o servicio, mayor será la probabilidad de incurrir en litigios debido a la proporcionalidad de las conciliaciones necesarias entre lo demandado y lo entregado. Por ello se ha considerado que los costos de cumplimiento corresponden a un 10% de las horas destinadas a los costos de control debido a que se consideran razonables al analizar los incumplimientos de los proveedores y los reclamos efectuados formalmente por la Dirección Provincial de Compras y Suministros de la Provincia a los mismos. No se han considerado así los litigios judiciales cuando los reclamos exceden la competencia administrativa del Poder Ejecutivo. A3.6. Beneficios Obtenidos

Los beneficios obtenidos pueden materializarse para una u otra alternativa con la misma recaudación del impuesto inmobiliario. Se utilizó como base lo recaudado para el ejercicio 2.001 por este concepto y se lo proyectó en el tiempo.

Para la política de e-government se ha considerado un aumento de la recaudación en el orden de un 1% anual en forma acumulativa debido a un incremento de alternativas para efectuar los pagos puestas a disposición del contribuyente. La mayor disponibilidad de medios de pago implica facilidades para el contribuyente que antes estaba dispuesto a pagar, pero que, por la pobre imagen institucional e ineficiencia del Estado se resistía a cumplir con sus compromisos fiscales.

Para el mecanismo de pago vigente se ha tomado como constante a la recaudación en el tiempo, sin considerar las condiciones de los ciclos de la economía del país y de la provincia en particular.

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Alternativa Actua Alternativa PropuestaAño 1 Cant. C.Unit. C.Total Cant. C.Unit. C.Total

1. COSTO DE BÚSQUEDATiempo perdido 3348800 2.5 8372000 3181360 2.5 7953400Transporte 3348800 1 3348800 3181360 1 3181360Otros derivados 3348800 1 3348800 3181360 1 3181360Tiempo perdido contribuyente para reimprimir 280000 5 1400000Costo incurrido en transporte para reimprimir 280000 1 280000Otros derivados para reimprimir 280000 1 280000COSTO TOTAL DE BÚSQUEDA 17029600 143161202. COSTO DE INFORMACIÓNTiempo perdido en banco 3348800 0.675 2260440 2846480 0.675 1921374Tiempo perdido en kiosco 334880 0.42 140650Tiempo perdido en delegación del API para reimpresión 280000 1.25 350000COSTO TOTAL DE INFORMACIÓN 2610440 20620243. COSTO DE NEGOCIACIÓN Y DECISIÓN 216 1500 324000 276 1000 2760004. COSTO DE CONTROL 2460 10 24600 4960 10 496005. COSTO DE CUMPLIMIENTO 246 10 2460 496 10 49606. COSTO OPERATIVO6.1. Preparación de la InformaciónCálculo para la determinación del impuestoCorrección programas de emisiónControles para asegurar la emisión correctaTotal de horas 80 15 1200 80 15 12006.2. Procesamiento de la InformaciónProcesamiento de la informaciónControles de procesamiento y cálculosProcesos de ordenamiento para distribución postalSeguimiento de planillas de control de la emisiónTotal de horas 100 15 1500 100 15 15006.3. Emisión del impuestoTotal de pies de impresión realizados para la emisión 1750000 0.0079821 13969 350000 0.0079821 2794Total de horas de operadores de impresión 414 15 6210 83 15 1245Total de resmas de papel utilizadas 875 34.4 30100 175 34.4 6020Total de horas de leasing impresora empleadas 212 40.46 8578 43 40.46 1740Otros costos operativos (energía, aire acondicionado, limpieza, vigilancia,etc.) 1 5886 5886 1 5886 58866.4. Cortado y abrochado boletas impositivasTotal de boletas 6441730 0.0067 43160 0 0 0Traslado de resmas de papel 1 500 500 1 500 5006.5. Distribución domiciliariaTotal de contribuyentes 1288346 0.28 360737 1288346 0.28 3607376.6. Captura de pagosTotal de partidas pagadas en los bancos 3348800 1 3348800 2846480 1 2846480Total de partidas pagadas en kioscos 334880 1 334880Total de partidas pagadas por Internet 167440 0.1 167446.7. Reimpresiones solicitadas por contribuyentesTotal de reimpresiones (papel, toner, insumos) 280000 0.1 28000 0 0 0Total horas de personal (3 minutos por reimpresión) 14000 15 210000 0 0 0Costo mensual servicio mantenimiento impresoras 12 4500 54000 0 0 0COSTO TOTAL OPERATIVO 4112639 3579725COSTO FINAL 24103739 20288429

Alternativa Actual Alternativa PropuestaAño 2 Cant. C.Unit. C.Total Cant. C.Unit. C.Total


Alternativa Actual Alternativa PropuestaAño 3 Cant. C.Unit. C.Total Cant. C.Unit. C.Total


Alternativa Actua Alternativa PropuestaAño 4 Cant. C.Unit. C.Total Cant. C.Unit. C.Total


Alternativa Actual Alternativa PropuestaAño 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 1 Año 2 Año 3 Año 4

1. COSTO DE BÚSQUEDATiempo perdido 8372000 8372000 8372000 8372000 7953400 7534800 7116200 6697600Transporte 3348800 3348800 3348800 3348800 3181360 3013920 2846480 2679040Otros derivados 3348800 3348800 3348800 3348800 3181360 3013920 2846480 2679040Tiempo perdido contribuyente para reimprimir 1400000 1400000 1400000 1400000 0 0 0 0Costo incurrido en transporte para reimprimir 280000 280000 280000 280000 0 0 0 0Otros derivados para reimprimir 280000 280000 280000 280000 0 0 0 0COSTO TOTAL DE BÚSQUEDA 17029600 17029600 17029600 17029600 14316120 13562640 12809160 120556802. COSTO DE INFORMACIÓNTiempo perdido en banco 2260440 2260440 2260440 2260440 1921374 1695330 1469286 1243242Tiempo perdido en kiosco 0 0 0 0 140650 210974 281299 351624Tiempo perdido en delegación del API para reimpresión 350000 350000 350000 350000COSTO TOTAL DE INFORMACIÓN 2610440 2610440 2610440 2610440 2062024 1906304 1750585 15948663. COSTO DE NEGOCIACIÓN Y DECISIÓN 324000 72000 144000 90000 276000 48000 144000 600004. COSTO DE CONTROL 24600 24600 24600 24600 49600 49600 49600 496005. COSTO DE CUMPLIMIENTO 2460 2460 2460 2460 4960 4960 4960 49606. COSTO OPERATIVO6.1. Preparación de la InformaciónCálculo para la determinación del impuestoCorrección programas de emisiónControles para asegurar la emisión correctaTotal de horas 1200 1200 1200 1200 1200 1200 1200 12006.2. Procesamiento de la InformaciónProcesamiento de la informaciónControles de procesamiento y cálculosProcesos de ordenamiento para distribución postalSeguimiento de planillas de control de la emisiónTotal de horas 1500 1500 1500 1500 1500 1500 1500 15006.3. Emisión del impuestoTotal de pies de impresión realizados para la emisión 13969 13969 13969 13969 2794 2794 2794 2794Total de horas de operadores de impresión 6210 6210 6210 6210 1245 1245 1245 1245Total de resmas de papel utilizadas 30100 30100 30100 30100 6020 6020 6020 6020Total de horas de leasing impresora empleadas 8578 8578 8578 8578 1740 1740 1740 1740Otros costos operativos (energía, aire acondicionado, limpieza, vigilancia,etc.) 5886 5886 5886 5886 5886 5886 5886 58866.4. Cortado y abrochado boletas impositivasTotal de boletas 43160 43160 43160 43160 0 0 0 0Traslado de resmas de papel 500 500 500 500 500 500 500 5006.5. Distribución domiciliariaTotal de contribuyentes 360737 360737 360737 360737 360737 360737 360737 3607376.6. Captura de pagosCosto partidas pagadas en los bancos 3348800 3348800 3348800 3348800 2846480 2511600 2176720 1841840Costo partidas pagadas en kioscos 0 0 0 0 334880 502320 669760 837200Costo partidas pagadas por Internet 0 0 0 0 16744 33488 50232 669766.7. Reimpresiones solicitadas por contribuyentesTotal de reimpresiones (papel, toner, insumos) 28000 28000 28000 28000 0 0 0 0Total horas de personal (3 minutos por reimpresión) 210000 210000 210000 210000 0 0 0 0Costo mensual servicio mantenimiento impresoras 54000 54000 54000 54000 0 0 0 0COSTO TOTAL OPERATIVO 4112639 4112639 4112639 4112639 3579725 3429029 3278333 3127637COSTO FINAL 24103739 23851739 23923739 23869739 20288429 19000534 18036639 16892743BENEFICIOS OBTENIDOS 142219000 142219000 142219000 142219000 143641190 145063380 146485570 147907760

VALOR ACTUAL BENEFICIOS (6% ANUAL) 134168868 126574404 119409815 112650769 135510557 129105892 122992109 117156799VALOR ACTUAL COSTOS (6% ANUAL) 22739376 21227963 20086832 18907069 19140027 16910407 15143910 13380635

TOTAL VA BENEFICIOS ALTERNATIVA ACTUAL 492803855TOTAL VA COSTOS ALTERNATIVA ACTUAL 82961240 6.19COEF.EFICIENCIA ALTERNATIVA ACTUAL 5.94

TOTAL VA BENEFICIOS ALTERNATIVA PROPUESTA 504765357TOTAL VA COSTOS ALTERNATIVA PROPUESTA 64574979 4.82COEF. EFICIENCIA ALTERNATIVA PROPUESTA 7.82

RELACIÓN BENEFICIOS ALTERNATIVAS 102%RELACIÓN COSTOS ALTERNATIVAS 78%RELACIÓN COEFICIENTES EFICIENCIA 132%

el gobierno electrónico: hacia una verdadera reforma del ...siare.clad.org/fulltext/0043101.pdf ·...

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