el federalismo y las regiones una persp. municipal

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Alicia ZiccardiEl federalismo y las regiones: una perspectiva municipal

Gestin y Poltica Pblica, vol. XII, nm. 2, ii semestre, 2003Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A.C.

Mxico

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Gestin y Poltica Pblica,ISSN (Versin impresa): [email protected] de Investigacin y Docencia Econmicas,A.C.Mxico

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El federalismo y las regiones:una perspectiva municipal2

INTRODUCCIN

Este trabajo introduce la dimensin territorial del federalismo mexicano en elentendido de que este pacto entre los estados que componen la federacin sesustenta en una geografa que reconoce la existencia de regiones y municipios. Suanlisis es de fundamental importancia para comprender como se expresaespacialmente la heterogeneidad socio-econmica, poltica y administrativa queposeen las entidades y los municipios del pas, as como tambin para analizar enqu medida el gobierno federal, al cumplir su funcin compensatoria, contribuye adisminuir las desigualdades regionales.

Para ello hemos organizado nuestra exposicin en cinco apartados: I) seexponen las principales caractersticas del federalismo mexicano II) los rasgos mssobresalientes de los procesos de descentralizacin econmica y administrativa,III) la identificacin de regiones y ciudades, as como de las desigualdadesregionales, a nivel municipal, IV) un anlisis de los ejecutivos locales, estatal ymunicipal, de las ciudades capitales, segn partido poltico y gnero y V) algunasreflexiones para el debate.

1. FEDERALISMO Y FORMA DE GOBIERNO LOCAL

El federalismo es un arreglo poltico-institucional que implica una distribucinfuncional y territorial. A pesar de las diferencias, lo comn en los Estados federaleses entonces: 1) la existencia de un pacto o arreglo institucional entre mbitos o

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Alicia Ziccardi1

1 Instituto de Investigaciones Sociales UNAM, telfono 56227510, e-mail: [email protected] Artculo recibido el 26 de agosto de 2002 y aceptado el 20 de febrero de 2003

G E S T I N R E G I O N A L Y L O C A L

poderes (por lo general, estatal y federal), 2) la subordinacin de poderes yentidades a la Constitucin, cuya modificacin slo puede hacerse con laintervencin de representantes especiales de los pueblos que integran el Estado y3) el garantizar la autonoma y equilibrio entre mbitos de gobierno federal y estatalen el que ningn poder est por encima de otro.

Tambin es cierto que tericamente se trata de una forma de organizacininstitucional que persigue la descentralizacin poltica y administrativa del aparatogubernamental, creando un poder soberano (el gobierno federal), en el que lasentidades locales se encuentran representadas, a la vez que son soberanas en susterritorios y sociedades. As, han habido federaciones tanto de carcter monrquicocomo republicano, tanto en la antigedad como en la era moderna, tanto bajoregmenes democrticos como autoritarios. Por ello, puede decirse que existendiferentes tipos de federalismo, coexistiendo con las ms variadas formas degobierno, algunas de las cuales son claramente opuestas a los principios antesenunciados, puesto que han generado centralismo, autoritarismo y/opresidencialismo.

En Amrica Latina, particularmente en Mxico, Brasil, Argentina, losantecedentes del federalismo, como sistema de organizacin poltica, se ubican enel siglo XIX cuando se conformaron los estados nacionales y segn Carmanagni(1993) exista previamente una orientacin de tipo confederal. Al respectosostiene:

Las tendencias federalistas se manifiestan a partir de una tensin entreprovincializacin y centralizacin del poder, representada esta ltima por elImperio de Iturbide en Mxico, por el Imperio en Brasil y por los directoressupremos en la Argentina. De all que los tres pases elaboren modelosdoctrinarios e institucionales capaces de dar vida a una forma de gobiernodispuesta a conjugar tanto la provincializacin como centralizacin,individualizndola en la federacin. Indudablemente en la definicin de unmodelo doctrinario e institucional viable, el horizonte de las ideas polticas einstitucionales era muy amplio. Las constantes referencias a la Constitucin deCdiz de 1812, a la Constitucin histrica de la monarqua inglesa, a la

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Constitucin francesa de la Restauracin borbnica y a la del Imperio Austraconos dicen que los inputs externos, las fuentes normativas, representaron unaimportante contribucin para definir una nueva gobernabilidad.

Es decir, en el origen mismo del federalismo los tres pases ms grandes deAmrica Latina comparten la intencin de constituir un poder central quesubordinara a los poderes regionales. Esto se logr sin que por ello las rivalidadesentre el centro y las provincias se resolvieran, sino que por el contrario en anmedida persisten hasta la actualidad.

En Mxico, el 4 de octubre de 1824, el Congreso aprob la Constitucin de losEstados Unidos Mexicanos que en artculo 4 dice: La Nacin mexicana adopta parasu gobierno la forma de repblica representativa popular federal, con ello elsupremo poder de la federacin se divida para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivoy Judicial, hacindose lo propio para cada estado. El 5 de febrero de 1857, elCongreso General Constituyente jur la Constitucin Federal de los EstadosUnidos Mexicanos la que en su artculo 40 estableci Es voluntad del pueblomexicano constituirse en una repblica representativa democrtica federal,compuesta por estados libres y soberanos en todo lo concerniente al rgimeninterior, pero unidos en una federacin establecida segn los principios de esta leyfundamental. Su plena vigencia fue interrumpida, de 1858 a 1860, por la Guerra delos Tres Aos y de 1862 a 1867 por la Intervencin Francesa y el Imperio. Duranteel gobierno de Benito Jurez, quien ese ltimo ao regres a la Ciudad de Mxico,se estableci el orden constitucional y se reestructur el territorio nacional divididoen 27 estados, tres territorios y el Distrito Federal.

La revolucin mexicana iniciada en 1910, que destituy al Gral. Porfirio Daz, noreconsider esta forma de gobierno constitucional. En la nueva Constitucin el 5de febrero de 1917, se incorporaron garantas y derechos sociales fundamentalessin que se modificasen los artculos 40 y 41 relativos a la soberana nacional y a laforma de gobierno. En la misma se legisl la actual divisin en 31 estados y elDistrito Federal y se reconoci que le corresponda a la Suprema Corte reconocery resolver los conflictos que se suscitaran entre los poderes de la nacin y entre lafederacin y los estados (art. 106). Pero si bien el federalismo es un pacto entre

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estados, la Constitucin Mexicana en su artculo 115 reconoce que stos adoptarnpara su rgimen interior la forma de gobierno republicano, representativopopular, teniendo como base de la divisin territorial y de su organizacin polticay administrativa el municipio libre.

Durante setenta aos el federalismo funcion con un rgimen de partido nicoy presidencialista, en el que el ejecutivo federal subordinaba a los gobiernosestatales y municipales en su actuacin gubernamental.3 Pero cuando en losochenta se inicia la apertura poltica, los partidos de oposicin, particularmente elPAN, comienzan a ganar en los gobiernos municipales, en 1989, por primera vezese partido triunfa en las elecciones de gobernador en el estado de Baja Californiay en 1997 el PRD en la Capital de la repblica. Todo esto desencadena un procesode acumulacin de fuerzas de oposicin que, sumadas al desgaste del partidogobernante durante setenta aos, llevan a que finalmente, el 2 de julio del 2000, elcandidato de la Alianza por el Cambio (PAN-PVEM), Vicente Fox gane la presidenciade la repblica.

Lo que interesa aqu enfatizar es que fue en los gobiernos locales, primeromunicipales y luego estatales, donde se inauguraron en Mxico los procesos dealternancia poltica que permitieron avanzar en la transicin democrtica.

Actualmente la federacin mexicana est constituida por tres mbitos degobierno:4 el federal, el estatal (conformado por 32 estados y el Distrito Federal) yel municipal por 2,427 municipios. Su principal rasgo es an un carcter centralistaporque si bien es cierto que el gobierno federal ha comenzado a traspasarfunciones y recursos a los estados, un buen indicador es la forma como se ejerce elgasto pblico. As, en el ao 2000 el gobierno federal ejerci el 71.2 por ciento delgasto pblico, el estatal el 23.7 por ciento y el municipal el 5.1 por ciento.

El ejercicio de gobierno entre estos tres mbitos es sumamente complicado yparticularmente lo es en las capitales estatales, donde conviven el gobernador con


3 En Amrica Latina el rgimen no fue disfuncional a las dictaduras del siglo XX ni se altersustancialmente en los procesos de transicin democrtica que desde la dcada de los ochenta se registranvarios pases de AL (Mxico, Chile, Argentina, Brasil).

4 El municipio fue reconocido como mbito de gobierno a partir de las modificaciones introducidas alartculo Constitucional 115 en junio de 1999, hasta entonces era una instancia de carcter administrativo.


el presidente municipal. En el caso del D.F. donde estn asentados al mismotiempo el gobierno federal y el gobierno de la Ciudad de Mxico, a pesar de lospronsticos, desde 1997, en que la ciudadana eligi por primera vez al jefe degobierno de la ciudad, las relaciones han sido bastante armoniosas. Por otra parte,aunque se trate de diferentes mbitos de gobierno sin que exista una jerarquaentre ellos, recin ahora ha comenzado a modificarse la forma centralista degobernar del ejecutivo, la cual no slo se daba entre la federacin y los estados sinoentre stos y los municipios.

Hablar de federalismo y democracia en el contexto de las ciudades mexicanasobliga a recordar que an no se ha resuelto la nueva forma de gobierno del DistritoFederal, territorio que forma parte de una de las metrpolis ms grandes delmundo, y en el que habitan ms de ocho millones de personas. A pesar de lassucesivas reformas polticas de 1986, 1993, 1996 y, en estos momentos, la forma degobierno de la Ciudad Capital est nuevamente a debate.5

Como veremos ms adelante la nueva geografa de los noventa demanda unaredefinicin del federalismo centralista que prevaleci en el pas. En particular, lasdemandas de los gobiernos controlados por la oposicin al PRI hasta el 2000, seorientaron a reclamar un nuevo federalismo fiscal, que permita a los gobiernoslocales disponer de mayores recursos, y por ende, de mayor autonoma.

2. LA DESCENTRALIZACIN ECONMICA Y ADMINISTRATIVA

Ahora bien, mientras que las demandas de un federalismo que funcione de acuerdoa los principios que lo sustentan, proviene de los estados y municipios del pas,desde el gobierno federal, en un movimiento de arriba hacia abajo, se ha incluidoen la agenda gubernamental, desde hace por lo menos dos dcadas, ladescentralizacin administrativa. As, comenzaron a descentralizarse los serviciosde salud y educacin hacia los estados del pas y a revertirse la tendencia a laconcentracin excesiva de la inversin pblica federal, en las tres grandes reasmetropolitanas del pas: Ciudad de Mxico, Guadalajara y Monterrey. Sin duda, con


5 Aziz, Alberto y Ziccardi, Alicia (2001).


ello se intentaba cambiar una situacin de excesiva centralidad, porque no haymejor ejemplo de los efectos negativos que gener el centralismo en los procesosde gestin de una ciudad, que el de la capital de la repblica: espacio que ha sidohistricamente el principal destinatario de la inversin pblica federal, y donde anpersisten grandes carencias y elevados niveles de desigualdad en el acceso a losbienes y servicios urbanos. La inversin pblica federal se localiz principalmenteen la regin centro y norte tendencia reforzada con la firma del tratado de libreComercio con EUA y Canda, y en las ciudades receptoras de las actividades delcapital extranjero, principalmente para desarrollar actividades de maquila, turismo.Por otra parte, hacia algunas ciudades medias, ms de un centenar, se canaliz unaimportante inversin de recursos para la creacin de equipamientos einfraestructuras, a travs de programas especficos.

En materia de poltica social se inici un proceso de descentralizacin delgobierno federal hacia los estados, en materia de educacin y salud. Despus de uncentralizado y ambicioso programa de combate a la pobreza impulsado por elpresidente Carlos Salinas (PRONASOL), en las siguientes administraciones se optpor descentralizar estos recursos a los estados y municipios (ramo 26 y 33 delpresupuesto de la federacin) y dejar en la secretaria del ramo un programafocalizado (PROGRESA) para atender a la poblacin en extrema pobreza ylocalizado en las llamadas regiones prioritarias.

Es decir, si bien se asiste desde entonces a un proceso desconcentracineconmica, el mismo slo puede atribuirse, en parte, a la eficacia de la planeacininstitucional y/o la implementacin de polticas pblicas (Alan Gilbert, 1993). Sinduda fue la propia dinmica de la economa nacional, la que en la misma poca,propici un proceso de desconcentracin territorial de actividades econmicas yde poblacin, producto de la apertura econmica, la aplicacin de modeloseconmicos neoliberales y de las decisiones del capital en materia de inversin.

En Mxico como en los dems paises del mundo se entablan nuevas redes delocalizacin industrial en muchas ciudades, mientras que otras metrpolis, como laCiudad de Mxico ve expandir las actividades del terciario, particularmente de losservicios (financieros, tursticos, etc) y el comercio (formal informal). Adems,debe decirse que en la Ciudad de Mxico ha existido una clara poltica de



desestmulo a la localizacin industrial, dados los lmites ecolgicos de este espaciomegapolitano: el alto ndice de contaminacin atmosfrica, la escasez de agua losproblemas de saturacin del espacio, precariedad y deterioro de la infraestructura.Esto argumentos fueron suficientes para desestimular la inversin privada en laindustria y fomentar el desarrollo de actividades del terciario en la capital del pas(Beristin, Javier, 1993). Pero debe decirse que la ciudad de Mxico es el nicoespacio urbano que rene los requisitos necesarios para cumplir el papel de ser unespacio articulador de la economa nacional a la internacional.

Ahora bien, los resultados de proceso desconcentrador de actividades y manode obra en Mxico no pueden ser evaluados en s mismos positivamente, si se tieneen cuenta que con ello se ha contribuido a profundizar las desigualdadesregionales. En una primera observacin es claro que en el territorio nacional seadvierte, un norte cada vez ms industrializado e integrado a la economa nacionale internacional y un sur cada vez ms pobre. Pero en el interior de esta grandivisin existe una marcada heterogeneidad que requiere ser considerada en elanlisis. Introducir la regin y el municipio en la perspectiva del federalismo y ladescentralizacin parece til y necesario.

3. REGIONES, CIUDADES Y MUNICIPIOS

El debate actual sobre el federalismo y la democracia en Mxico exige elaborarpropuestas que permitan revertir las marcadas desigualdades que prevalecen entreel centro y las regiones, entre el norte y el sur, entre las ciudades ricas y las pobres,entre quienes en el interior de las mismas acceden a condiciones de vidaexcelentes, comparables a cualquier metrpoli del mundo, y quienes debensoportar carencias y deficiencias en acceso a los bienes y servicios bsicos. Es decir,se trata de abordar la territorialidad de la democracia.

La globalizacin tiende a limitar la actuacin econmica de los estadosnacionales y otorga un nuevo y protagnico papel a las regiones y a las redes deciudades. La revolucin tecnolgica permite acortar las distancias y los flujos decapital financiero condicionan el rumbo de las economas nacionales. La crisis delmodelo de estado de bienestar impulsa profundas reformas del estado y transfiere



al mbito de lo local mayores responsabilidades. Al mismo tiempo, la revalorizacinde los sistemas de gobierno democrticos sealan al municipio como el mbitoms prximo a la ciudadana y, por lo tanto, el espacio privilegiado para avanzar enla construccin de la democracia social.

En Mxico, en la actualidad muchos municipios, en tanto mbitos de gobiernodel sistema poltico federal, juegan ya un papel central en el desarrollo econmicoy social del pas. Los reclamos de un nuevo o autntico federalismo ms equitativoy, por lo tanto, descentralizado se han acompaado de la exigencia de mayoresrecursos para que los gobiernos locales cumplan con las funciones yresponsabilidades de su competencia. Pero no todos los municipios pueden asumircon eficacia las tareas que se le asignan, por el contrario la gran mayora es la queno puede hacerlo. Las posibilidades de lograrlo, en gran medida, implica unaaccin gubernamental integrada plenamente a la entidad y a la regin a la quepertenecen, as como a la posibilidad de reclutar personal capacitado para cumplircon las funciones de administracin y gestin de su territorio.

La pertenencia de un municipio a una regin, rural, urbana, metropolitana,indgena, fronteriza, es un dato de fundamental importancia para conocer cul essu vocacin econmica y su integracin en la vida poltica nacional. Interesa saberqu caractersticas naturales y ambientales posee su territorio y su entorno?;cules son las capacidades educacionales y culturales de sus habitantes y qu nivelde vida prevalece? cules son las bases de su identidad cultural?; de qu manerase han organizado y cmo han participado en la eleccin de sus representantes?.

En este sentido, debe decirse que en Mxico, desde el siglo pasado, se hanelaborado diferentes regionalizaciones, como agrupaciones de base territorial nonecesariamente coincidentes con la delimitacin poltico-administrativa estatal. Sibien la perspectiva regional, actualmente, no es considerada con la importanciaque posee para el proceso de diseo e implementacin de la poltica econmica y,en general, es muy limitada la incorporacin de la dimensin territorial en laspolticas pblicas. En general, en las polticas sociales de atencin a la poblacinque se encuentra en situacin de extrema pobreza, se han incorporado criteriosregionales, estatales e inclusive de identificacin por localidad. As, hacia finales delos ochenta se han identificado micro-regiones muy pobres en el interior de los 31



estados, a fin de dar prioridad a su atencin, en el marco de los programas decombate a la pobreza del gobierno federal. En estas ltimas delimitacionesregionales se identifican los municipios que las componen, aunque los programasse operan a nivel de localidad.

Es sabido que las regiones refieren a una divisin del territorio basada en laadopcin de diferentes criterios y/o caractersticas (naturales, socio-econmicas,de localizacin) y el territorio, que como seala Angel Bassols, es susceptible dedividirse de muy distinta forma dependiendo del propsito que se persigue.6 Eneste caso, interesa agrupar los estados y municipios del pas, en funcin de suscaractersticas socioeconmicas, cuya identificacin es de fundamental importanciaen el diseo de polticas pblicas de desarrollo econmico y social.

Vale la pena recordar que durante mucho tiempo el concepto de regin estuvovinculado al de planeacin y al de poltica econmica. Al respecto, Juan JosPalacios sostiene que en funcin de la planeacin, la regin es aquella que sedefine en funcin de criterios y objetivos especficos de poltica econmica paraalcanzar el mximo de eficiencia en la implementacin de programas y estrategias,su delimitacin es totalmente arbitraria pues generalmente se busca coherenciaadministrativa o congruencia entre el rea a considerar y la estructura institucionaldisponible para llevar a cabo los planes.7

En contrapartida, se afirma en la actualidad, que la dimensin regional estdisminuida y se inserta en la misma lgica del mercado que rige de manera generallos presupuestos de la asignacin eficiente de los recursos. Pero es cada vez msclaro que para que una poltica econmica sea de naturaleza regional, debe serformulada y aplicada explcitamente con esa intencin. La efectividad de laspolticas regionales ha de asociarse con criterios especficos en su diseo einstrumentacin (Bendesky).8

Una particular importancia encierran las relaciones que existen entre lasregiones y el federalismo. Ante el debilitamiento o destruccin del estadomoderno, burocrtico autoritario, existe en la Unin Europea un movimiento


6 Cfr. Bassols Batalla, Angel (1975)7 Palacios, Juan Jos (1983).8 Bendesky, Len (1998)


federalista que promueve la recuperacin y la revalorizacin de las identidades yformas de gobierno que se han dado los ciudadanos en sus regiones y/o ciudadesen las que habitan. En este sentido, se recupera el concepto de autonoma yautogobierno regional. En Mxico, estas ideas se vinculan a las propuestas surgidasante el conflicto chiapaneco que reclaman la constitucin y el reconocimiento deregiones autnomas pluritnicas, en el interior de las cuales se reconozca laexistencia de otros mbitos territoriales: las comunidades, los municipios y lasregiones mono o pluritnicas con las finalidad de proteger y promover laintegridad y el desarrollo de sus territorios, tierras, lenguas, culturas, costumbres,recursos naturales y formas especficas de organizacin social, econmica ypoltica.9 Tambin han existido propuestas para la creacin de regiones autnomascomo un ente territorial de la federacin con personalidad jurdica, es decir congobierno interno y cuya autoridad sera el gobierno regional10.

Si la construccin de regiones tiene una particular utilidad para el diseo de laspolticas pblicas, en las mismas debiera darse cabida a la participacin de losgobiernos locales. Sin embargo, las polticas econmicas y sociales son diseadaspor instancias del gobierno federal, con escasa injerencia de los gobiernos estatalesy con nula participacin de los gobiernos municipales. Aunque en materia depoltica social se ha avanzado en la descentralizacin de recursos yresponsabilidades a los gobiernos locales, la naturaleza de las mismasprincipalmente su corte asistencialista y su escasa vinculacin con la polticaeconmica, le resta eficacia a la accin gubernamental.

El municipio, por su parte segn lo establecido en la Constitucin de laRepblica, es rgano de gobierno que rene las siguientes caractersticas: a)personalidad jurdica propia, b) patrimonio propio, c) no tiene vnculos desubordinacin jerrquica con el gobierno del estado, d) administra libremente suhacienda, e) tiene facultades reglamentarias, ejecutivas y judiciales y f) su gobiernoes electo popularmente.


9 Cfr. Asamblea Nacional Indgenas para las Autonomas, Mxico, D.F. 1995 p3-5 cit en: Agenda de laReforma Municipal (1998).

10 Poder Ejecutivo Federal, Congreso de la Unin, Memoria del Informe de resultados de la ConsultaNacional sobre Derechos y Participacin Indgenas, Mxico, D. F.s/f p.64.


Segn su naturaleza jurdica es una comunidad natural y un organismodescentralizado por regin, un ente autrquico territorial, un nivel o mbito degobierno autnomo.11 Como entidad, el municipio tiene amplias facultades paraactuar en relacin con la planeacin territorial y ambiental y suministrar serviciospblicos (agua potable y alcantarillado, mercados). Y precisamente para ello, elartculo 115 prev la coordinacin entre municipios de una determinada regin einclusive entre entidades vecinas, en particular cuando forman parte de un reametropolitana: Los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre susayuntamientos y con sujecin a la ley, podrn coordinarse y asociarse para la mseficaz prestacin de los servicios pblicos que les corresponda (fracc. III)

De igual forma se faculta a dos o ms centros urbanos situados en territoriosmunicipales de dos o ms entidades federativas que formen o tiendan a formar unacontinuidad geogrfica, la federacin, las entidades federativas y los municipiosrespectivos, en el mbito de sus competencias, planearn y regularn de maneraconjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal dela materia (fracc. VI).

Adems, se considera al municipio como la instancia institucional receptora dela descentralizacin administrativa y de gestin de los servicios pblicos, que actaen determinado territorio gobernando a los mexicanos que all habitan. Por ello selo considera en s como un organismo descentralizado que acta o cuyo mbito deactuacin puede ser regional y se reafirma, al mismo tiempo, que conserva elcarcter autonmico del rgimen municipal.12 As, un reconocido municipalista,Andrs Serra Roja, afirma que la forma ms caracterstica de la descentralizacinregional en el derecho constitucional y administrativo mexicano, es el municipio.13

En el marco del derecho administrativo, Gabino Fraga agrega que el municipio es


11 Cfr. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada, Mxico, Editorial Porra,dcima edicin, 1997, pags. 1151-1167, Tomo II.

12 Las leyes de planeacin de algunos estados (por ejemplo de Chihuahua, en su artculo 8) reconocen alos municipios la posibilidad de planear a nivel regional.

13 Serra Rojas, Andrs (1979).



una forma en que el Estado descentraliza los servicios pblicos correspondientes auna circunscripcin territorial determinada.14

Jaime Crdenas Gracia y Mauricio Farah Gebara,15 en sus comentarios sobre elartculo constitucional 115 sostienen que como organismo descentralizado porregin el municipio se formula a partir de la idea de la descentralizacinadministrativa, cuya finalidad es el manejo de los intereses colectivos quecorresponden a la poblacin radicada en una circunscripcin territorial paraposibilitar una gestin ms eficaz de los servicios. Tambin implica unadescentralizacin poltica, que organiza una entidad autnoma hasta cierto lmite yen atencin a ciertas necesidades, bajo un rgimen jurdico especial quecomprende un ncleo de poblacin agrupado en familias, una porcindeterminada de territorio nacional, y tambin determinadas necesidades colectivasrelacionadas con el gobierno de la ciudad y con exclusin de lo que corresponde aotros entes.

En sntesis, el municipio es consubstancial a la descentralizacin de lasfunciones de gobierno y a la actuacin gubernamental territorial, regional y local.

Nosotros consideramos que ms all de distinciones y de su diversidad, elgobierno municipal debe cumplir con seis funciones bsicas:

La promocin de un desarrollo econmico sustentable El cuidado del medio ambiente y los recursos naturales16

La preservacin de la identidad cultural y tnica. La conservacin del patrimonio histrico El suministro de los servicios pblicos bsicos. La promocin de la participacin de la ciudadana en los procesos de toma

de decisiones, a fin de ejercer y consolidar la democracia poltica y social enel mbito local.

14 Fraga, Gabino (1982).15 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada. UNAM. Editorial Porra. Dcima

edicin, tomo II 1997 pp 1154.16 Sobre las directrices para una gestin ambiental de nivel regional y local, vese Poder Ejecutivo Federal,

Programa de Medio Ambiente 1995-2000, Mxico, 1996, pp Cap. VI.


Ciertamente, todas estas acciones encierran en s una dimensin regional. Laidentificacin de macro regiones permite una primera aproximacin a lasdesigualdades que presenta el territorio nacional. Las sociedades locales, son labase territorial y poblacional necesaria para formular polticas tendientes a lograruna mayor y mejor integracin del conjunto del territorio y un nivel de vidaadecuado para el conjunto de la poblacin.

Identificados estos elementos y estos procesos y respetando la divisin poltico-administrativa de nuestro sistema federal, se ha optado en este trabajo pororganizar la informacin de nivel municipal disponible, a partir de una de lasregionalizaciones de CONAPO (vase mapa):

Regin I: Coahuila, Distrito Federal, Guerrero, Guanajuato, Hidalgo, Mxico,Morelos, Nuevo Len, Quertaro, San Luis Potos y Tamaulipas.

Regin II: Chihuahua, Durango y Zacatecas.Regin III: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Colima, Jalisco,

Michoacn, Nayarit, Sinaloa y Sonora.Regin IV: Chiapas, Oaxaca, Puebla, Tabasco, Tlaxcala y Veracruz.Regin V: Campeche, Quintana Roo y Yucatn.

Algunos rasgos bsicos de estas regiones segn la poblacin que las habita(grfica 1) y las ciudades que las integran son los siguientes:

En la regin I se observa un fuerte predominio de los municipios urbanos.Este peso de la poblacin urbana se debe a que en la misma se localiza laZona Metropolitana de la ciudad de Mxico, constituida por el DistritoFederal y por 27 municipios del Estado de Mxico conurbados a la ciudadcentral. De igual forma, se localiza en esta regin otra importante zonametropolitana, la tercera en importancia poblacional, que es la zonametropolitana de Monterrey. Sin duda, el pas presenta un intenso procesode urbanizacin que se expresa en la existencia de ms de 30 zonasmetropolitanas y ms de 100 ciudades medias.




En la zona II el mayor aporte poblacional corresponde a Chihuahua, siendoCiudad Jurez una de las ms importantes ciudades de la frontera norte. Sinembargo, debe mencionarse que en esta zona se localizan los municipiosindgenas que forman parte de la Tarahumara, una de las microregiones mspobre.

En la zona III se localiza Guadalajara, el municipio ms grande del pas enpoblacin y la segunda ms importante zona metropolitana del pas, ascomo ciudades de gran crecimiento poblacional, como es el caso de laciudad fronteriza de Tijuana.

En la zona IV se localiza Puebla que es la cuarta ciudad del pas en poblacinpero esto no contrarresta el fuerte peso de la poblacin rural e indgena quehabita en la tercera parte de los municipios oaxaqueos.

Finalmente en la V, que es la que registra menor poblacin y menor nmerode municipios, y se advierte una mayora de municipios rurales, aunque selocalizan aqu ciudades de gran importancia por su valor histrico y tursticocomo Mrida.

Esta regionalizacin es producto de las profundas transformaciones que se handado en la economa mexicana y en el territorio nacional. As, se observa unproceso de descentralizacin de la actividad industrial de la Capital de la repblicahacia los municipios metropolitanos del Estado de Mxico y hacia ciudades delinterior (Puebla, Guanajuato, Len). Adems, en las tres principales metrpolis seadvierte un proceso de terciarizacin de la economa que se caracteriza por generarempleo en un sector de punta al que se integra la mano de obra con mayorcalificacin servicios financieros, comercio, informtica, turismo y, al mismotiempo, las actividades propias de la economa informal, cuya manifestacin msclara son los vendedores ambulantes en los centros de nuestras ciudades. Sinembargo, es en estas zonas metropolitanas donde se advierte un elevado nmerode mexicanos viviendo en situaciones de pobreza extrema y moderada. Lo cierto es



que el marcado proceso de urbanizacin de la economa que experimenta Mxicodesde hace varias dcadas se expresa claramente en su territorio.

En contraste, el mayor peso de la poblacin dedicada a actividades rurales ensu mayora de origen indgena se encuentra localizada en la zona IV conformadapor Chiapas, Oaxaca, Veracruz y Puebla, que son los estados que al tiempo poseenel mayor nmero de municipios, 858 de un total de 2,427 (vase grfica 2). Estosestados reciben los mayores recursos destinados a la atencin de la pobreza y aldesarrollo regional, puesto que en los mismos es donde prevalecen elevadosndices de pobreza extrema.

Uno de los principales indicadores de las marcadas desigualdades regionalesson los niveles de pobreza que se registran. As, en el 2001 se estimaba que en elpas existan 26 millones de mexicanos que viven en condiciones de pobrezaextrema y para canalizar hacia esas familias los recursos de manera prioritaria seidentificaron 91 microregiones pertenecientes a los 31 estados, las cualescomprenden 1,858 municipios. La idea es que en las localidades y las regionesdonde se concentra la pobreza extrema no coinciden con las delimitacionesgeopolticas de los estados y municipios, sino que conforman microregiones concaractersticas socioeconmicas similares.17 En estados como Chiapas 100 de sus111 municipios forman parte de las microregiones de atencin prioritaria; enOaxaca 425 de un total de 570 municipios; en Puebla 163 de 217; en San Luis Potos46 municipios de 58; en Yucatn 72 de 106; Hidalgo 50 de un total de 84municipios.

Si consideramos la poblacin que habita en esos municipios y en las macro-regiones del pas que se han identificado, se puede presentar una primeracaracterizacin sobre el peso de la poblacin pobre que debe ser atendida por laspolticas sociales.

En la regin I hay estados con elevado ndices de pobreza, tales comoHidalgo, San Luis Potos o Guerrero. Cabe sealar que en esta regin selocaliza el D.F., entidad que es la Capital del pas, no considerada aqu

17 Vase Poder Ejecutivo Federal, PROGRESA, Mxico, s/s, pp. 13.



porque carece de municipios, pero que registra en algunas de susdelegaciones elevados ndices de pobreza urbana y rural. El PROGRESA parael 2001 incorpor a 451 municipios y 4,266 localidades, de stas 3,803 sonrurales (grfica 3).

En la regin II, Zacatecas es el estado que presenta la mayor proporcin depoblacin en extrema pobreza. Y adems, en esta regin se localiza laTarahumara que es una de las 26 micro regiones consideradas prioritarias,que se localiza en el estado de Chihuahua, el cual registra bajos porcentajesde hogares pobres. En total son 152 municipios y 3,092 localidades.

En la macroregin III, Nayarit registra una elevada proporcin de poblacinen pobreza extrema y Sinaloa registra ms de un 1 milln de mexicanosviviendo en esas condiciones de precariedad. Michoacn (en particular en laregin Purpecha) y Baja California son los estados que registran el ms bajoporcentaje. Es importante destacar que en esta regin se localizan estadosen los que se desarrolla una intensa y/o moderna actividad primaria eindustrial; sin embargo, en la misma vive un elevado nmero de mexicanosen extrema pobreza. En total son 335 municipios.

La regin IV es la ms pobre del pas. Los estados que mayor nmero depobres registran son Puebla, Chiapas y Oaxaca. Llama la atencin Tabasco,porque sus 17 municipios son considerados prioritarios y Tlaxcala dondems de la mitad de su poblacin vive en la pobreza extrema. Son 858municipios pero es la regin en la que se registra el ms elevado nmero delocalidades 9,192 de las cuales 8,771 son rurales.

En la regin V el nmero mayor de pobres se registra en Yucatn. EnQuintana Roo y en Campeche tambin se registran un nmero elevado demunicipios pobres. En total son 1,858 municipios, 386 localidades de lascuales 351 son rurales.


4. GOBIERNO LOCAL, PARTIDOS Y GNERO

Otros datos que pueden contribuir a completar el mapa regional y municipal delfederalismo son los referidos a los partidos polticos que controlan la presidenciamunicipal. Este dato es particularmente relevante cuando en el pas se ha instaladorecientemente un proceso de alternancia poltica que se inici precisamente en elmbito municipal.

En el nivel local, las posibilidades de que se gobierne y se gestione el territoriocon una perspectiva regional y de coordinacin intermunicipal se confronta a losintensos proceso de competitividad poltica que protagonizan los partidospolticos. Sin duda, un signo de avance y consolidacin de la democracia es ellograr que las autoridades municipales, independientemente de su pertenenciapartidaria, acten de manera coordinada para lograr mayor desarrollo econmicoy justicia social en el interior de los estados y regiones a los que pertenecen. Sinembargo, esto no se ha logrado an.

Confrontar el mapa estatal al municipal es importante, puesto que si bien seconsidera que el haber logrado el PAN el ejecutivo federal en el 2002 marca el iniciode la transicin democrtica, esto se logra despus de 70 aos de partido nico. Sinembargo, el PRI gobierna en 17 estados, el PAN en 8 estados, el PRD 4 estados y elD.F. y la coalicin PAN-PRD en 2. Estos significa que 54 millones de mexicanos songobernados a nivel estatal por el PRI, 22 millones por el PAN, 15 por el PRD y 4,8millones por coaliciones PAN-PRD (grfica 4).

Otro dato interesante es el relacionado con el gobierno de las capitales puestoque aqu el partido que gobierna al mayor nmero de mexicanos es el PRD en tantogobierna la capital de la repblica, Guanajuato y Zacatecas (en total 8,7 millones).Sin embargo, el PAN gobierna en 13 ciudades capitales (6, 1 millones demexicanos), el PRI en 13 (5,1 millones) y por cuatro coaliciones (2 millones) (vase,cuadro 1).

Pero este mapa de quien gobierna es bastante diferente cuando se construye anivel municipal. Considerando tres fechas recientes se advierte la manera como elPAN y el PRD fueron acumulando votos a nivel local que le permitieron consolidarla alternancia como componente elemental de la democracia. En marzo de 1994, el



Centro Nacional de Desarrollo Municipal registraba que de un total de 2,392municipios 2,154 eran gobernados por el PRI, 103 por el PAN, 85 por el PRD y elresto por otros partidos. En 1997, el nmero de municipios se increment a 2,418y los tres principales partidos controlaban 1,465, 253 y 234, respectivamente. En el2002 de un total de 2,430 municipios corresponden a los tres partidos 1,149, 374 y206 respectivamente (grfica 5).

Por otra parte, en cuanto a poblacin a nivel municipal el PRI gobiernaalrededor del 40% de la poblacin del pas, el PAN al 36% y el PRD al 18 %(grfica6).18

Si retomamos la perspectiva de las macro-regiones, y con datos a septiembredel 2001 se observa lo siguiente:

En la regin I los tres partidos mayoritarios tienen una fuerte presencia. ElPRI en todos los estados, ya que controla el 66%de los municipios de laregin. El PAN particularmente en, Estado Mxico, Guanajuato, San LuisPotos y Nuevo Len y la tercera rea metropolitana ms importante delpas: Monterrey. El PRD gobierna en un considerable nmero demunicipios en los estados de Mxico, Guerrero y Morelos. Adems, enesta zona se encuentran municipios que controla el PT.

En la regin II Chihuahua, Durango, Zacatecas se advierte un fuertebipartidismo. El PRI y el PAN son los que controlan el mayor nmero demunicipios. El PRI en Durango donde controla 26 municipios. La mayorpresencia del PRD en esta macro-regin es actualmente en Zacatecas. ElPT a pesar de haber gobernado durante dos perodos la capital del estadode Durango, controla 3 municipios y otros 2 en Zacatecas.

En la regin III, el PRI controla un elevado nmero de municipios: 226 deun total de 378 siendo Michoacn el estado donde tiene mayor presenciacon 75, a pesar de que el PRD controla all 29 municipios. En esta regin


18 No se consideran aqu las delegaciones del Distrito Federal.



se registra la fuerza poltica del PAN en Jalisco, que controla el municipiode Guadalajara, el ms grande del pas en poblacin, y todos susmunicipios metropolitanos.

En la regin IV la presencia del PRI es abrumadora, particularmente enPuebla y Oaxaca. De un total de 1,192 municipios controla 484. El PAN haganado posiciones en Veracruz (35). El PVEM gobierna 10 municipios. Enesta regin se registran los 418 municipios en Oaxaca, que son de origenindgena y estn gobernados por usos y costumbres.

La regin V, que corresponde al sureste del pas, est prcticamentegobernada por el PRI que controla 95 municipios de un total de 125. ElPAN slo tiene 15 municipios, de los cuales 14 estn en Yucatn y durantetres periodos ha gobernado la ciudad de Mrida. Un total de 14 municipiosson gobernados en coalicin.

Debe destacarse que en el mbito municipal es donde se inauguraron y se dacon ms frecuencia la alternancia entre partidos polticos. Sin embargo, no seadvierten progresos en relacin con otorgar mayores espacios de decisin a lasmujeres, a los jvenes o a los indgenas. Es decir, el pluralismo poltico y laalternancia entre partidos controlando ejecutivos locales, no se corresponde conun mayor pluralismo social.

As, en relacin con las mujeres que presiden municipios, en 1994 el CentroNacional de Desarrollo Municipal (CEDEMUN) reportaba que sobre un total de2,392 municipios en slo 86 gobernaban presidentas municipales, es decir el 3.%19.En 1996, sobre un total de 2,412, se registraban 84 alcaldesas (3%).20 Actualmente,en septiembre del 2001, los datos proporcionados por el CEDEMUN indican que enlos 2,427 municipios del pas, 97 son presididos por mujeres (3.9 %).

Estos datos indican la lentitud con que se transforma esta situacin dediscriminacin y falta de igualdad de oportunidades para que las mujeres ocupenlas ms altas responsabilidades en el ejecutivo local. A la vez, la situacin dedesigualdad contrasta con el marcado avance que tanto el PAN como el PRD han



tenido en el nmero de municipios del pas que controlan. Actualmente, gobiernan63 mujeres del PRI, siendo que el mayor nmero se localizan en la regin IV, dondeexiste una marcada presencia de poblacin rural e indgena y en la regin I, la demayor desarrollo industrial y urbano. Un total de 11 mujeres gobiernan en igualnmero de municipios del PAN de las cuales 8 son yucatecas. De las 5 alcaldesasdel PRD 3 son de la regin IV. Finalmente, las 6 mujeres que gobiernan por usos ycostumbres lo hacen en Oaxaca, en municipios indgenas (grficas 8 y 9).

5.CONSIDERACIONES FINALES

La dimensin territorial del federalismo es de fundamental importancia paracomprender las particularidades y el funcionamiento del federalismo mexicano,por ello emprendimos el anlisis de las regiones, las ciudades y los municipios

En materia de desarrollo econmico regional Tonatiuh Guilln21 ha sealadoque es necesario redisear la organizacin institucional del ayuntamiento parapermitir una intervencin eficiente del municipio en el desarrollo regional, esdecir, para que se pueda disear e implementar polticas de largo plazo. Estosupone ampliar su capacidad de planeacin del desarrollo regional considerando lavocacin econmica y las capacidades de los municipios y sus comunidades.

Sin duda, lo central en relacin con el desarrollo econmico regional esdisminuir las desigualdades que existen en el pas y, sobre todo, crear actividadesproductivas en las regiones ms atrasadas, a fin de generar empleos y con ellofrenar la migracin campo-ciudad. Se trata de explorar tanto las posibilidades deuna poltica de promocin econmica hacia el exterior como las bases de laeconoma popular, entre las cuales se pueden mencionar las empresas municipalesde produccin de ropa, de materiales de construccin, cajas de ahorro, etc., y lasposibilidades de crear o fortalecer redes regionales de produccin y consumo.

19 Cfr. Ziccardi, Alicia (coord) (1995)20 Cfr. Massolo, Alejandra Introduccin en Barrera D. y Massolo, A , COLMEX (1998) pp 19.21 Guilln Tonatiuh. (1996). pp.24.

Sin duda, el desarrollo econmico regional, la capacitacin de recursoshumanos y la educacin, son temas centrales y deben estar estrechamente ligadosa las necesidades de conocimientos para insertarse en las actividades productivaslocales, recuperando la experiencia que posee la poblacin en la economa deautosuficiencia. Ahora bien cabe sealar que en Mxico, a diferencia de otrospases, no existen autoridades de nivel regional y es bajo el grado de coordinacinregional que existen entre las autoridades locales de cada regin. Las autoridadesmunicipales pueden ser asesores o supervisores en la formulacin de programas decapacitacin y en el desarrollo de proyectos.

Adems, es claro que tanto el desarrollo regional como la provisin de losservicios pblicos deben promover un desarrollo econmico y ambientalsustentable. Respecto a lo ambiental, le cabe al municipio ejercer un estrictocontrol en la defensa y preservacin de los recursos naturales, preservando lasreas protegidas, manejando los recursos peligrosos y las emisiones txicas, etc.Para ello se debe promover la participacin ciudadana y la participacin social endiferentes etapas de la gestin ambiental (diseo, implementacin, evaluacin depolticas pblicas). De igual forma, las polticas sociales, particularmente las deatencin a la pobreza, deben orientarse a garantizar una mayor equidad en elacceso a bienes y servicios bsicos y, en las mismas, el municipio que es laautoridad ms prxima a la ciudadana, puede jugar un papel central.

Para ello es necesario promover la cooperacin intergubernamental, en elinterior de la cual la federacin cumpla con su funcin compensatoria deredistribuir recursos para superar los desequilibrios regionales y traspasar a estadosy municipios mayor capacidad decisoria. Esto es parte de los procesos dedescentralizacin y de reforma del estado que estn estrechamente vinculados a losdel nuevo o autntico federalismo, y en los cuales el gobierno municipal deberjugar un papel protagnico.

Existe una amplia coincidencia en que debe revisarse el marco legal municipal(art. 115, 25, 26 de la Constitucin, as como la legislacin estatal) a fin deincorporar al mismo precisiones que surgen de la diversidad municipal, para definirde manera clara las competencias de los gobiernos locales, del sector privado y delsector social en la promocin del desarrollo econmico y, en particular, en el





desarrollo econmico regional. De igual forma deben abordarse temas pendientes.Como son: los municipios indgenas o los gobiernos de las reas metropolitanas.

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REGIONES Y ESTADOS DE MEXICO

Fuente: Elaboracin propia con base en una de las regionalizaciones realizadas por CONAPO (1999)


CHIHUAHUASONORANUEVOLEON

COAHUILA

TAMAULIPASSAN LUISPOTOSI

BAJACALIFORNIA

BAJACALIFORNIA SUR

SINALOA

DURANGO ZACATECAS

AGUASCALIENTES

NAYARIT

COLIMA

JALISCO

MICHOACAN

TABASCO

VERACRUZCAMPECHE

YUCATAN

GUERRERO OAXACA CHIAPAS

PUEBLA

HIDALGO

DISTRITOFEDERAL

MORELOS

TLAXCALA

QUERETARO

GUANAJUATO

EDO. DEMEXICO

QUINTANAROO

Regin I Regin II Regin III Regin IV Regin V

1

2

3

4

5

6

7

8

1

25

3

6

7

8

4

GRFICA 1. POBLACIN DE MXICO 2000

Fuente: Elaboracin propia con base en INEGI XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000

GRFICA 2. POBREZA: REGIONES DE ATENCIN PRIORITARIA PORMUNICIPIO

Fuente: Elaboracin propia con base en datos del SNIM del CEDEMUN, INEGI 2000, SEDESOL (1999)



Regin I45,824,592

Regin V3,223,862Regin IV

22,199,793

Regin III20,379,987 Regin II

5,855,178

Total de municipios: 1,858

451

152

335

858

62

Regin I

Regin IIRegin III

Regin IV

Regin V

GRFICA 3. POBREZA: REGIONES DE ATENCIN PRIORITARIA PORLOCALIDADES

Fuente: Elaboracin propia con base en datos de SNIM del CSEDEMUN, INEGI Censo 2000, SEDESOL (1999)

GRFICA 4. POBREZA: POBLACION GOBERNADA POR PARTIDOPOLITICO SEGUN ESTADO

Fuente: Elaboracin propia con base en datos SNIM del INAFED septiembre 2002, XII Censo General dePoblacin y Vivienda INEGI 2000.


3803374

89

302356

13

3856328

748771

35566

3512312

0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000

Regin I

Regin II

Regin III

Regin IV

Regin V

Rurales Semiurbanas Urbanas

23%

56%

16%5%

PAN

PRI

PRD

Otros


Fuente: Elaboracin propia con base en datos del SNIM del INAFED septiembre 2002, XII XII Censo

General de Poblacin y Vivienda INEGI 2000.


Partido poltico PoblacinNo. Ciudades

Capitales

PAN 8,238,80111

PRI 5,132,33413

PRD 8,870,3343

Otros 5 2,313,284

el federalismo y las regiones una persp. municipal

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