El Ejercicio de las Atribuciones delINFONAVIT como OrganismoFiscal Autónomo.

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ERASMO PEREZ CORDOBA

FUNDAMENTO

El fundamento legal en el que se sustentael ejercicio de las funciones del Instituto co-mo autoridad fiscal, emana del Artículo 30de su Ley, del que se desprenden los siguien-tes importantes aspectos:

lo. Las obligaciones patronales de efec-tuar aportaciones y enterar descuentos al Fon-do Nacional de la Vivienda, revisten el carác-ter de fiscales.

2o. El INFONAVIT, para esos efectos, ad-quiere el carácter de organismo fiscal autóno-mo, facultado para determinar en caso de in-cumplimiento el importe de las aportacionespatronales y las bases para su liquidación y pa-ra su cobro.

3o. El cobro y la ejecución de los créditosno cubiertos se sujeta a las normas del CódigoFiscal de la Federación.

Analizaremos cada uno de estos aspectos,para apreciar su sentido y su alcance:

lo. Reza el primer párrafo del Artículo:"Las obligaciones de efectuar las aportacionesy enterar los descuentos a que se refiere el ar-tículo anterior, así como su cobro, tienen elcarácter de fiscales".

A) Las obligaciones

El concepto de obligación, para la técnicajurídica, es esencialmente el mismo tanto enel Derecho privado, como en el Derecho pú-blico, y aunque los fines de las distintas disci-

43plinas del Derecho lo rodeen accesoriamentede modalidades particulares adecuadas a lasnecesidades de cada una de ellas, los elemen-tos consubstanciales a su naturaleza jamás sedesvirtúan.

A pesar de lo anterior, asumir la tarea deencontrar una definición que revele con exac-titud la esencia de este concepto, ha sidosiempre difícil.

Trascendería al objeto de este artículo elahondar en observaciones reservadas a la Filo-sofía del Derecho, por lo que, sin referirnos ala abundante doctrina que sobre esta impor-tantísima materia tenemos desde el Digesto ylas Institutas del Derecho Romano, apreciare-mos este concepto que usa la Ley que analiza-mos, desde el punto de vista de la modernadoctrina mexicana.

El maestro Borja Soriano define la obliga-ción como "la relación jurídica establecida en-tre dos personas, por la cual una de ellas, lla-mada deudor, queda sujeta para otra llamadaacreedor, a una prestación o una abstenciónde carácter patrimonial, que el acreedor puedeexigir al deudor".

Tenemos aquí los elementos consusbs-tanciales a la obligación:

a) Sujetos, activo y pasivo: acreedor y deu-dor.

b) Objeto, una prestación o una abstenciónde carácter patrimonial.

c) Vínculo jurídico.

B) ¿Quiénes son los sujetos, activo y pasivo,en la obligación de efectuar aportaciones alFondo Nacional de la Vivienda?

El sujeto activo de la obligación es el acree-dor, aquél que, según la definición citada,"puede exigir" su cumplimiento. Esto es, elsujeto activo es el titular de la acción.

Y, ¿quién es el titular de la acción para exi-gir el cumplimiento de las aportaciones?

Evidentemente que, conforme a la Ley delInsituto, éste puede, en caso de incumplimien-to, determinar el importe de las aportacionespatronales y las bases para su liquidación y pa-ra su cobro, ejecución del cual se realizará porla Secretaría de Hacienda y Crédito Público,conforme a las normas del Código Fiscal dela Federación; pero esta actividad es ajena a lanaturaleza de la acción.

Y aquí contemplamos un aspecto de capi-tal importancia:

¿No es el trabajador, como beneficiario delas aportaciones, el sujeto activo de la obliga-ción, el titular de la acción?

¿Se subroga el Instituto los derechos deltrabajador?

Esta aparente contradicción se supera sianalizamos lo siguiente:

El Artículo 136 de la Ley Federal del Tra-bajo, que reproduce, aunque no textualmente,el contenido del primer párrafo de la fracción

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45XII del Apartado "A" del Artículo 123 Cons-titucional, contiene dos obligaciones: una prin-cipal y una accesoria.

Obligación principal. — "Toda empresa a-grícola, industrial, minera o de cualquier otraclase de trabajo, está obligada a proporcionara los trabajadores habitaciones cómodas e hi-giénicas".

Obligación accesoria.— "Para dar cumpli-miento a esta obligación, las empresas deberánaportar al Fondo Nacional de la Vivienda elcinco por ciento sobre los salarios de los tra-bajadores a su servicio".

En ambas obligaciones el sujeto pasivo esel mismo: la empresa, el patrón; pero mientrasen la obligación principal sólo hay un sujetoactivo, que es el trabajador, en la obligaciónaccesoria hay dos sujetos activos, el trabajadory el Instituto, en tanto que reviste dos caracte-res: laboral y fiscal.

La obligación principal es la de "propor-cionar a los trabajadores habitaciones cómo-das e higiénicas"; la obligación accesoria es lade "aportar al Fondo Nacional de la Vivien-da".

El objeto varía en ambas obligaciones; enuna, consiste en la prestación habitacional, yen la otra en las aportaciones al Fondo.

Es también importante observar que lasobligaciones fiscales que contemplamos sonaccesorias respecto de su objeto, porque per-siguen el cumplimiento de la principal.

Es un principio jurídico, desde el Digesto,que la obligación accesoria sigue la suertede la principal y se extingue con ella, no asía la inversa.

De manera que la desaparición de la obli-gación principal contenida en la primera ora-ción de la norma constitucional, implicaríala desaparición de la obligación fiscal, pero laextinción de esta última no implicaría la ex-tinción de aquélla.

La última, además de la relación de acce-soriedad, de dependencia que la une con laprimera, constituye una de las formas de cum-plimiento de ésta, como veremos también másadelante.

46 La prestación habitacional tiene un conte-nido diferente, pues se cumple no sólo me-diante las aportaciones, sino también otorgan-do otro tipo de beneficios al trabajador, siem-pre que tengan como objetivo proporcionarlehabitaciones cómodas e higiénicas, y cumplirasí con el mandato constitucional.

Otro ejemplo de obligación también acce-soria, y además condicional, se encuentra enel Artículo 151 de la propia Ley Federal delTrabajo, al establecer que "cuando las habita-ciones se den en arrendamiento a los trabaja-dores, la renta no podrá exceder del mediopor ciento mensual del valor catastral de lafinca".

Para más claridad, observemos el texto delArtículo 152 de la misma Ley: "Los trabaja-dores tendrán derecho a ejercitar, ante lasJuntas de Conciliación y Arbitraje, las accio-nes individuales y colectivas que deriven delincumplimiento de las obligaciones impuestasen este Capítulo".

Aquí se están englobando todas las obliga-ciones, la principal y sus accesorias. ¿Quéquiere decir ésto? Que el Instituto es titularde la facultad para exigir el cumplimiento, porla vía fiscal, de las aportaciones; pero el díaen que olvidara el estricto cumplimiento deeste cometido, el trabajador, como titular dela acción derivada de ambas obligaciones,principal y accesoria, tiene el derecho de acu-dir ante las autoridades del trabajo para exi-gir el cumplimiento de las aportaciones. LaLey no deja lugar a dudas.

Por cuanto hace al sujeto pasivo de la obli-gación de efectuar aportaciones, nos encontra-mos con que será aquél en que se den los pre-supuestos de hecho señalados por la Ley. Estoes, que tenga trabajadores a su servicio y querevista, por lo tanto, la calidad de patrón; ve-remos más adelante, al observar el carácter fis-cal de esta obligación, que, sin embargo, pue-de transferirse y resultar sujeto pasivo de lamisma una persona distinta de aquélla en quese dieron los presupuestos de la Ley que die-ron origen a tal obligación.

C) ¿Cuál es el objeto en las obligaciones de a-portar y enterar descuentos?

El contenido de las prestaciones en ambasobligaciones es diferente; en la prestación con-siste en dar, y en la otra en hacer.

En la primera, hay una transferencia de unbien de naturaleza económica del patrimoniodel patrón al patrimonio del Fondo Nacionalde la Vivienda; en la segunda, hay solamenteuna actividad: hacer los descuentos a los sala-rios de sus trabajadores que hayan recibido al-gún crédito, y enterarlos al Fondo.

Ambas modalidades de las obligacionesson definidas por el maestro Rafael de Pina,con vista en las disposiciones de nuestro Dere-cho común, de la siguiente manera:

"Obligación de dar es aquélla en que laprestación de cosa puede consistir en la tras-lación de dominio de cosa cierta, en la enaje-nación temporal del uso o goce de cosa de es-

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ta misma naturaleza o en la restitución de co-sa ajena o pago de cosa debida".

"Obligación de hacer es aquélla en virtudde la cual el deudor queda obligado a "hacerun hecho". Se debe tener presente que, comoel mismo maestro lo puntualiza, la clasifica-ción de las obligaciones en, de dar, hacer o nohacer, no supone el olvido de que, en realidad,cualquier obligación implica un hacer, dadoque no se concibe obligación sin prestación.

D) La Fuente de estas obligaciones

Evidentemente, la fuente de las obligacio-nes que observamos es la Ley. Esta es su causadirecta e inmediata.

La Reforma Constitucional creó la obliga-ción de aportar estableciendo los presupuestos

que le dan origen, la existencia de empresa-pa-trón y de trabajadores a su servicio.

Debe tenerse presente que la norma jurídi-ca, fuente de estas obligaciones, tiene la cali-dad de norma fundamental, reguladora de re-laciones laborales.

De ahí que su Ley reglamentaria, como yalo hemos señalado, otorgue al trabajador la ti-tularidad de la acción para reclamar el cumpli-miento de la obligación accesoria ante los tri-bunales de trabajo.

Surge entonces una inquietud: ¿Puedeuna Ley secundaria (la Ley del Insituto) variarla naturaleza de una obligación nacida de unanorma de trabajo, que es primaria y funda-mental?

Ante esta interrogante, entremos a anali-zar la declaración final del párrafo que con-templamos.

E) Estas obligaciones tienen el carácter de fis-cales

La contradicción, en cuanto a la naturale-za de las obligaciones, sólo es aparente, en rea-lidad.

La tajante declaración del Artículo, otor-gándoles la naturaleza o el carácter de fiscales,sí es válida; pero únicamente por lo que se re-fiere a las obligaciones en las que el sujeto ac-tivo es el Instituto, sin afectar en lo absolutola naturaleza laboral de las obligaciones en lasque el sujeto activo es el trabajador.

O sea que en la obligación accesoria deefectuar aportaciones existen dos sujetos acti-vos. Respecto de uno de ellos, el Instituto, laobligación cobra el carácter de fiscal, y respec-to del otro, el trabajador, la obligación cobrael carácter de laboral.

En su incumplimiento, el Instituto tiene lafacultad de promover el procedimiento econó-mico coactivo, y al trabajador le asiste la acciónpara impulsar la actividad jurisdiccional de lostribunales laborales.

Consideramos que con esto quedan supe-radas las interrogantes planteadas, y pasamosa analizar el segundo párrafo del Artículo, quereza de la siguiente manera: "El Instituto delFondo Nacional de la Vivienda para los Traba-

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jadores, para esos efectos, tiene el carácter deorganismo fiscal autónomo, facultado para de-terminar en caso de incumplimiento el impor-te de las aportaciones patronales y las basespara su liquidación y para su cobro. El Institu-to determinará el monto de las cantidades aenterar procedentes de los descuentos antesmencionados".

La redacción del párrafo es muy clara alconstreñir la función del Instituto como orga-nismo fiscal autónomo "para esos efectos",lo que define y limita su esfera de acción co-mo autoridad.

La fundamentación constitucional de laexistencia de los organismos fiscales autóno-mos en la facultad del Ejecutivo Federal paraorganizar la administración pública, la natura-leza jurídica de dichos organismos y el encua-dramiento de las cuotas o aportaciones en al-guna de las figuras tributarias que reconocenuestra Ley fiscal, son áreas que rebasan am-pliamente los propósitos de éstas I íneas, y nosería prudente abordarlas de manera superfi-cial. Por ello, con todo propósito, dejamos de

lado la observación de tan importantes aspec-tos para concentrarnos en el análisis de las a-tribuciones del Instituto, que iniciamos am-pliando el de la obligación fiscal.

I. Obligación fiscal y obligación tributaria

La obligación tributaria nace de la deter-minación unilateral del Estado cuando, enejercicio de su soberanía y para el cumpli-miento de sus fines, determina por ley los pre-supuestos que le dan origen.

La obligación fiscal que normalmente sederiva de la obligación tributaria, ya que tien-de a asegurar su cumplimiento y por esto seconfunde con ella, pue de, sin embargo, teneruna existencia jurídica propia y absolutamen-te autónoma de aquélla.

De ahí que puede ocurre. ,,curre que seencuentren sujetas a una obligac?ón fiscal per-sonas que no resulten deudoras del tributo, osea, personas en las que no se cumplieron lospresupuestos que dieron origen a la obliga-ción tributaria.

51Y, aún más, como en el caso que analiza-mos, la obligación fiscal puede tener su origenen presupuestos completamente ajenos a losde la obligación tributaria, hablando de tribu-to en términos ortodoxos.

Y esto es así, porque la obligación fiscal,teniendo también su fuente en la determina-ción espontánea y unilateral del Estado, no seorigina siempre y forzosamente en la necesi-dad de asegurar el cumplimiento de una obli-gación tributaria, sino en la necesidad de do-tar al Estado de un instrumento coactivo quele permita asegurar la recaudación eficaz delos fondos que van a cumplir una función so-cial preponderante, aunque para ello no ten-gan que ingresar al gasto público.

Es por ello que consideramos inconsisten-te la pretensión de encuadrar, por ejemplo,las cuotas del Seguro Social y las aportacionesal INFONAVIT en alguna de las cuatro figurasclásicas de nuestro Derecho tributario, pues,desde nuestro punto de vista, por su propianaturaleza la obligación fiscal es el género y laobligación tributaria la especie.

2. Sujetos activo y pasivo en la obligación fis-cal. Responsabilidad solidaria

Hemos visto que en la obligación de ente-rar aportaciones, accesoria de la obligaciónhabitacional, existe una doble vinculación ju-rídica.

El sujeto pasivo, patrón, está ligado con elInstituto, sujeto activo en la fiscal, y con eltrabajador, sujeto activo en la laboral, puesto

5 2 que la obligación participa de ambos caracte-res.

Esta doble característica de la obligaciónda nacimiento a un fenómeno muy interesan-te:

¿Puede subsistir la obligación fiscal inde-pendientemente de la obligación laboral? Y,¿puede subsistir la obligación laboral indepen-dientemente de la obligación fiscal? Cabe pun-tualizar que nos estamos refiriendo a la obliga-ción accesoria.

Naturalmente que, desaparecido el patrón,puede subsistir el vínculo jurídico hacia un su-jeto pasivo determinado por la ley fiscal, y vi-ceversa, aunque, por ser solamente una laprestación debida, cubierta por cualquiera,quedan liberados los demás de ella.

La obligación solidaria, o responsabilidadsolidaria, como la definen nuestros códigosfiscal y laboral, se da en ambas materias.

El Código Fiscal de la Federación estable-ce, en su Artículo 14, los casos en que recae laobligación en un tercero. Sin embargo, comolo ha establecido el Tribunal Fiscal de la Fede-ración (R.T.F. exp. 1748/940), en estos casoses indispensable que se demuestre previamenteque al tercero a quien se trata de hacer efecti-vo el cobro de la prestación, concierne la si-tuación jurídica o de hecho, en virtud de lacual se le pueda considerar como responsablesustituto o solidario de una deuda ajena, o co-mo responsable de ella por motivos objetivos.

En el área de las obligaciones laborales, laLey Federal del Trabajo, en su Artículo 13,define el caso en el que se establece una res-ponsabilidad solidaria: "No serán considera-dos intermediarios, sino patronos, las empre-sas establecidas que contraten trabajos paraejecutarlos con elementos propios suficientespara cumplir las obligaciones que deriven delas relaciones con sus trabajadores. En casocontrario, serán solidariamente responsablescon los beneficiarios directos de las obras oservicios, por las obligaciones contraídas consus trabajadores". De donde resulta que, porejemplo, si una empresa constructora nocumple con las obligaciones contraídas consus trabajadores por no disponer de elementoseconómicos propios suficientes para ello, setrasladan esas obligaciones solidariamente ha-cia el beneficiario de la construcción.

Consideramos que es aquí, precisamente,donde se funda la intervención del Institutopara exigir a los beneficiarios de la construc-ción que se encuentran en la hipótesis del Ar-tículo el pago de las aportaciones al propioINFONAVIT, pues, al darse los presupuestosde la Ley, tales beneficiarios se ven sujetos alvínculo jurídico de las obligaciones previstaspor el Artículo 136 de la Ley Federal del Tra-bajo, dentro de las cuales, como ya se ha vis-to, la de enterar aportaciones goza de la doblecaracterística de ser al mismo tiempo laboraly fiscal.

3. La determinación del crédito fiscal

Para nuestra Ley, el crédito fiscal es "laobligación fiscal determinada en cantidad lí-quida".

El Instituto está facultado para determinar-lo en su función de organismo fiscal autóno-mo, solamente en caso de incumplimiento delas empresas.

Esto significa que corresponde original-mente al sujeto pasivo su determinación y li-quidación, y que el Instituto se encuentra in-capacitado para ejercer tales funciones mien-tras no se de el presupuesto que marca la Ley:el incumplimiento.

Aquí es necesario tener presente la exis-tencia de tres momentos importantes en la vi-da del crédito fiscal:

a) Su nacimiento.b) El momento en que cobra exigibilidad, yc) El de su determinación.

La obligación fiscal nace, como lo señalael Código Fiscal de la Federación, cuando serealizan las situaciones jurídicas o de hechoprevistas en las leyes fiscales.

Desde el momento de su nacimiento, has-ta aquél en que cobra exigibilidad, debe trans-currir forzosamente un período, que es preci-samente durante el cual corresponde exclusi-vamente al sujeto pasivo determinar, precisarla prestación, es decir, el objeto de la obliga-ción, y cumplirla.

Cuando el sujeto pasivo omite esta activi-dad y ha transcurrido el período que marca laLey, el crédito se vuelve exigible; a partir deeste momento, y sin perder el sujeto pasivo suderecho para determinar la prestación y otor-

55garla, surge correlativamente la facultad delsujeto activo, el Instituto, para determinar laprestación, objeto del crédito fiscal.

De manera que la determinación del crédi-to fiscal que formula el Instituto, ante el aban-dono de la obligación por el sujeto pasivo, deninguna manera es constitutivo de ella, la queexistía jurídicamente y había cobrado ya elcarácter de exigible.

4. El Instituto como autoridad

Cuando, al reformarse en la antigua Leydel Seguro Social el Artículo 135 y establecer-se la facultad del Instituto del Seguro Socialpara determinar el monto de las aportacionesobrero-patronales, surgió la duda sobre la na-turaleza jurídica de dichas facultades, la Su-prema Corte despejó las dudas al resolver que"es de estimarse que el propio Instituto actúacomo organismo fiscal autónomo y que, porlo tanto, tiene carácter de autoridad para losefectos del amparo que contra él se interpon-ga".

Recapitulamos que el texto de la Ley delInstituto del Fondo Nacional de la Viviendapara los trabajadores, que ahora contempla-mos, al señalar que tiene el carácter de orga-nismo fiscal autónomo "para esos fines", osea, exclusivamente para la vigilancia del cum-plimiento de las obligaciones fiscales conteni-das en el Artículo 29, define y limita su esfe-ra de acción como autoridad administrativa.

Por otro lado, la armonía entre los finesque persigue el Instituto y su carácter de or-

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57ganismo fiscal autónomo ha sido reconocidatácitamente por la Suprema Corte, cuando,refiriéndose al Seguro Social en ejecutoria delamparo en revisión 4607/55, declaró: "No re-sulta válido argumentar que a través de la ca-racterización de organismo fiscal autónomoque se otorga al Instituto Mexicano del Segu:ro Social, se desnaturalicen sus fines; muy porlo contrario, con las facultades derivadas detal carácter, se garantiza una mayor seguridaden la prestación eficaz del servicio público delSeguro Social, en cuanto que requiriéndoseuna prestación del servicio, en forma ininte-rrumpida, existe la necesidad de recabar losfondos económicos que lo sustenten de unamanera efectiva y rápida, lo cual se logracuando el Instituto Mexicano del Seguro So-cial, en su carácter de organismo fiscal autó-nomo, hace la determinación de los créditos,percibe las cuotas exhibidas voluntariamentepor los obligados o, en su caso, promueve elcobro por el medio económico-coactivo".

En estas circunstancias, con fundamentoen su propia Ley, así como en el Código Fis-cal de la Federación, el INFONAVIT es com-petente, en cuanto a autoridad fiscal para de-sempeñar, como sus más importantes atribu-ciones, las siguientes, que a su vez representanlos períodos procesales de su función adminis-trativa:

a) Verificar el cumplimiento de las obliga-ciones fiscales así caracterizadas en su Ley.

b) Determinar el importe de las obligacio-nes fiscales omisas y las bases para su liquida-ción y para su cobro.

58 c) Desahogar el resurso administrativo derevisión.

En el desempeño de sus facultades de veri-ficación, el Instituto puede requerir informa-ción del sujeto pasivo, de un tercero, o de au-toridades, y, lo más importante, practicar vi-sitas domiciliarias. Para esto último, deberásujetarse a las disposiciones sustantivas y pro-cesales contenidas en los Artículos 16 Consti-tucional y 84 del Código Fiscal de la Federa-ción.

Cabe aquí mencionar que los informes delos visitadores no producen todavía efectode resolución fiscal, y que las actas de la visitason documentos públicos a los que la Leyconcede el mismo valor probatorio que tienenlas actas de policía judicial; sin embargo, con-tra las afirmaciones contenidas en las mismas,pueden presentarse pruebas, pues de otra ma-nera, y como lo ha declarado el Tribunal Fis-cal de la Federación (R.T.F. exp. 24448/37)desde hace mucho tiempo, el procedimientode las autoridades fiscales sería irrefutable ysu argumentación para determinar la proce-dencia de un crédito fiscal, basándose exclusi-vamente en tales documentos, adolecería delvicio de petición de principios.

Por lo que hace a la determinación del im-porte de las obligaciones fiscales omisas, quees la más importante atribución del Institutocomo organismo fiscal autónomo, si es que ca-be hacer una comparación de esta naturaleza,reservada por su Reglamento Interior a la Sub-dirección Jurídica, representa el momento enque se precisa el contenido de la obligacióncuyo cumplimiento se persigue y se pone al

sujeto pasivo en la alternativa de cumplirla, oiniciar en su contra el procedimiento econó-mico coactivo.

Pero naturalmente que el sujeto pasivogoza del derecho de inconformarse con taldeterminación; en este caso, puede solicitar lasuspensión temporal del procedimiento ad-ministrativo de ejecución garantizando el cré-dito fiscal.

La inconformidad puede desahogarse pordos vías, la judicial, ante le Tribunal Fiscal de

la Federación, y la administrativa, ante el or-ganismo ad hoc del propio Instituto, que es laComisión de Inconformidades y de Valuación.

Optar por la primera, implica iniciar unjuicio de nulidad y abandonar la vía adminis-trativa; optar por la segunda, implica acogerseal recurso administrativo de revocación, con-tra cuyo fallo subsiste la acción de nulidad delsujeto pasivo ante el Tribunal Fiscal de la Fe-deración.

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El Lic. Erasmo Pérez Córdova es egresado de la Facultadde Derecho de Puebla, con Maestría en Derecho de la Divi-sión de Estudios Superiores de la UNAM. Asimismo, es pro-fesor de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de laUNAM. En el INFONAVIT es Jefe de la Oficina de Dictáme-nes y Resoluciones del Departamento de Verificación.