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7/29/2019 El desarrollo local un desafo contemporneo Arocena SINTESIS.pdf

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El desarrollo local:un desafo contemporneo

Jos Arocena

Taurus -Universidad Catlica

Segunda Edicin

Uruguay, 2002

Este material se utiliza con finesexclusivamente didcticos


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NDICE

Presentacin de la segunda edicin.......................................................................................................... 9Marco institucional y agradecimientos ..................................................................................................... 11Introduccin ..............................................................................................................................................13

Captulo I. Cmo definir desarrollo local? ......................................................................................... 151. La nocin de desarrollo ........................................................................................................................15La gnesis de la nocin de desarrollo........................................................................................................ 15La extensin de la nocin de desarrollo ................................................................................................... 17La bsqueda de alternativa y la dimensin local ...................................................................................... 182. Lo local: definiciones bsicas ...............................................................................................................22Lo local y lo global ...................................................................................................................................22Cmo definir una sociedad local? ...........................................................................................................23Qu es iniciativa local? ...........................................................................................................................24Qu es identidad local? ...........................................................................................................................28Conclusiones ............................................................................................................................................31

Captulo II. El actor y el sistema ...........................................................................................................331. Lo universal y lo singular .....................................................................................................................33Tensin entre la diferencia y la uniformidad ............................................................................................ 35Diferencia y desarrollo local ....................................................................................................................372. La racionalidad relativa ........................................................................................................................393. El actor local y el modelo de acumulacin ........................................................................................... 43Qu es actor local? .................................................................................................................................. 44El modelo de acumulacin .......................................................................................................................454. El actor local capaz de accin estratgica ............................................................................................. 46Conclusiones ............................................................................................................................................48

Captulo III . Lo local frente a la crisis de modelo ............................................................................... 49

1. La crisis de modelo: diversidad y globalizacin .................................................................................. 49Un modelo de desarrollo ..........................................................................................................................49Diversidad y globalizacin .......................................................................................................................52Dos percepciones de la globalizacin ....................................................................................................... 552. La crisis del modelo de integracin ...................................................................................................... 57Una forma de proximidad generada por la industrializacin .................................................................... 57Logros y fracasos del modelo industrial ................................................................................................... 59La crisis del trabajo como factor de integracin ....................................................................................... 60La bsqueda de proximidades alternativas ............................................................................................... 61Conclusiones ............................................................................................................................................66

Captulo IV. Una lectura crtica de los paradigmas del desarrollo desde la perspectiva local ........671. La necesidad de explicitacin de los tericos ....................................................................................... 672. De lo tradicional a lo moderno .............................................................................................................69El enfoque evolucionista ..........................................................................................................................69Un autor evolucionista ..............................................................................................................................70Crtica del evolucionismo .........................................................................................................................723. Un proceso que es siempre especfico .................................................................................................. 74El enfoque historicista ..............................................................................................................................74Un autor historicista .................................................................................................................................76Crtica del historicismo .............................................................................................................................774. La reproduccin de las relaciones de dominacin ................................................................................ 80El enfoque estructuralista .........................................................................................................................80

Un autor estructuralista .............................................................................................................................81Crtica del estructuralismo dependentista ................................................................................................. 825. Otras perspectivas .................................................................................................................................85


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Edgar Morin: la crisis del modelo ............................................................................................................87Una propuesta de categoras de anlisis ................................................................................................... 88Conclusiones ............................................................................................................................................91

Captulo V. Centralizacin y descentralizacin institucional .............................................................931. La centralizacin institucional ..............................................................................................................93La tradicin centralista .............................................................................................................................94

La debilidad de los municipios .................................................................................................................96Crisis de la mecnica institucional centralista .......................................................................................... 98Crisis de la identidad local .......................................................................................................................992. La descentralizacin .............................................................................................................................101

Temas cruzados en el debate sobre descentralizacin .............................................................................. 102Los cuatro grandes debates ....................................................................................................................... 103Orden contra iniciativa como referentes globales? ................................................................................. 108Descentralizacin, desarrollo local y privatizacin .................................................................................. 109Descentralizacin, democratizacin y participacin ................................................................................ 113Descentralizacin e integracin supranacional ......................................................................................... 114Conclusiones ............................................................................................................................................116

Captulo VI. Las lgicas de accin local y la emergencia de nuevas formas de regulacin ............. 1171. El sistema de accin poltico-administrativo ........................................................................................ 117La lgica sectorial y la lgica territorial ...................................................................................................118La concertacin institucional pblico-privada ......................................................................................... 1222. El sistema de accin empresarial .......................................................................................................... 123Crisis de un modo de acumulacin ........................................................................................................... 124Hacia otro modo de acumulacin? .......................................................................................................... 127La empresa como sistema de accin local ................................................................................................ 130La pequea empresa como actor local ...................................................................................................... 1333. El sistema de accin socioterritorial ..................................................................................................... 136La lgica militante .................................................................................................................................... 137

La lgica del voluntariado ........................................................................................................................139La lgica profesional ................................................................................................................................140La lgica poltica ...................................................................................................................................... 144Conclusiones ............................................................................................................................................146

Captulo VI I. El anlisis de lo social desde la perspectiva del desarrollo local .................................1471. Algunas referencias tericas ................................................................................................................. 148Las grandes corrientes del pensamiento ................................................................................................... 148Las dos matrices doctrinales ..................................................................................................................... 1502. Cuatro anlisis de lo social ...................................................................................................................151Una teora de la justicia: J ohn Rawls ........................................................................................................152Una nueva forma de sociedad solidaria: Pierre Rosanvallon ................................................................... 155

El sector solidario de la economa: Luis Razeto ....................................................................................... 158Hacia una definicin de economa solidaria ............................................................................................. 1603. Las polticas sociales interpeladas por el desarrollo local .................................................................... 163Eficiencia y equidad desde una perspectiva local integral ....................................................................... 163Las polticas sociales en procesos de descentralizacin ........................................................................... 166Las polticas sociales geogrficamente diferenciadas .............................................................................. 167Generacin local de actores y de redes solidarias .................................................................................... 169Conclusiones ............................................................................................................................................171

Captulo VIII . La formacin permanente de adultos, instrumento del desarrollo local .................. 1731. Un sistema paralelo ..............................................................................................................................1732. La formacin permanente en diferentes contextos de desarrollo ......................................................... 175

La formacin permanente en un contexto de crecimiento ........................................................................ 175La formacin permanente en un contexto de crisis .................................................................................. 1793. Formacin permanente y transferencia de tecnologa........................................................................... 187


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El debate sobre la nocin de transferencia ............................................................................................... 188La prctica de la formacin en situacin de transferencia ........................................................................ 193Conclusiones ............................................................................................................................................198

Captulo IX. Una investigacin de procesos de desarrollo local .........................................................2011. Introduccin ..........................................................................................................................................201Necesidad de estudios especficos ............................................................................................................ 201

Metodologa para un anlisis exploratorio de procesos de desarrollo local ............................................. 2022. Los modos de desarrollo local .............................................................................................................. 207Modos de desarrollo segn el grado de integracin del proceso .............................................................. 208Modos de desarrollo segn la capacidad de respuesta diferenciada al entorno ........................................ 2113. Sistema de actores ................................................................................................................................ 214Las elites dirigentes ..................................................................................................................................214El actor poltico-administrativo ................................................................................................................216Formas de interaccin con actores extralocales ........................................................................................ 2184. Identidad local y desarrollo ..................................................................................................................219Identidad, palanca del desarrollo .............................................................................................................. 221Identidad nostlgica ..................................................................................................................................221Extrema debilidad de la identidad local ................................................................................................... 2225. Hacia una tipologa del desarrollo local en Uruguay ........................................................................... 223Rasgos caractersticos del desarrollo local ............................................................................................... 223Ensayo de una tipologa del desarrollo local ............................................................................................ 227Conclusiones ............................................................................................................................................229

Conclusiones generales ...........................................................................................................................231Actor y sistema .........................................................................................................................................231Desarrollo y diferencia .............................................................................................................................232Una reflexin alternativa ..........................................................................................................................233La crisis institucional ................................................................................................................................ 233Concertacin y diferentes lgicas de accin ............................................................................................. 234

Otra manera de concebir lo social ............................................................................................................ 235La formacin permanente es una condicin del desarrollo local .............................................................. 236Una tipologa del desarrollo local? .........................................................................................................236Bibliografa ............................................................................................................................................... 239


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CAPTULO I. CMO DEFINIR DESARROLLO LOCAL?

1. La nocin de desarrollo

La nocin de desarrollo, nacida como un subproducto del nuevo orden establecido despus de la SegundaGuerra Mundial, est cambiando. Su contenido mtico ha comenzado a debilitarse desde hace al menos dos

dcadas. Una nueva conciencia de fracaso se generaliza y ocupa un lugar tan importante como el deltriunfalismo tcnico. Los principios racionalizadores, las lgicas estructurales, las elites eficaces no son yatan crebles como lo eran en la posguerra. Estamos asistiendo a una apertura de la nocin de desarrollo paratransformarla en herramienta ms pertinente de anlisis? O se trata de una nocin fatalmente ligada a suorigen etnocntrico? Nuestros actuales esfuerzos de investigacin intentan comenzar a responder a estaspreguntas.

La gnesis de la nocin de desarrollo

Despus de la Segunda Guerra Mundial, la recomposicin del orden mundial sienta las bases de una nuevadivisin internacional del trabajo. Las naciones beligerantes, las que protagonizaron la Guerra, inician unproceso de reconstruccin y se dividen en dos mundos: el occidental o capitalista y el oriental o socialista.

Hoy sabemos que de estos dos modos de reconstruccin, uno de ellos -el llamado socialista- se agot ycomenz a adoptar los principios bsicos del otro. De todas maneras, lo que interesa subrayar es que en estosdos mundos se habl de construccin o de reconstruccin de la sociedad maltrecha por la Guerra. Laseconomas occidentales conocieron los 30 gloriosos aos del crecimiento, como se acostumbra a calificarel perodo que va de 1945 a 1975. En cuanto a las economas socialistas, vivieron tambin una forma decrecimiento, llegando a competir con el Occidente en las industrias blica y espacial.

En este orden mundial, una buena parte de la humanidad qued excluida. Georges Balandier tuvola genialidad de recordar el famoso Tercer Estado francs, protagonista de la Revolucin, y llamar TercerMundo a esa zona marginal del sistema mundial. Hoy, ante la desaparicin del presunto Segundo Mundo, yano se sabe si se puede seguir hablando de un tercero. Pero lo que importa subrayar es que, para este TercerMundo, nunca se emple la palabraconstruccino reconstruccin, sino que se utiliz la palabra desarrollo,development en ingls o dveloppement en francs. En castellano tendramos que hablar de

desenvolvimiento.1 No se est ante una sociedad cuyos miembros intentan reconstruirla, sino ante unconjunto humano que debe desenvolverse, como una larva se desenvuelve y da lugar a la mariposa.

Despus de la Segunda Guerra Mundial, una parte del mundo deba reconstruirse y la otra debadesarrollarse. En laEnciclopedia Universal, Balandier es el autor del artculo sobre el desarrollo, en el cualnicamente se mencionan las sociedades del llamado Tercer Mundo; parecera que la nocin de desarrollo noabarca los procesos que se dan en el resto del planeta.2 Esta gnesis de la nocin de desarrollo marc suscontenidos y orient las acciones llevadas adelante por organismos internacionales y por los pasescentrales.

Desenvolverse o desarrollarse signific recorrer un camino predeterminado gracias a un conjunto deleyes naturales que van marcando las etapas, los avances y la superacin de los bloqueos originados enciertas tradiciones locales. No es un proceso construido, en el que se supone que existen constructores, sinoun proceso natural sometido a determinadas leyes metasociales que estn referidas a procesos construidospor otros. Los pases en desarrollo deben seguir una lnea evolutiva cuyo punto de llegada est prefijado: lasociedad industrializada. No se necesitan, por lo tanto, constructores de algo nuevo, sino ms bien intrpretesde las leyes universales del desarrollo.

Para hablar hoy de desarrollo y de sus ambiguas connotaciones es necesario recordar este proceso degnesis de la nocin. Sin duda, en estos 45 aos que han seguido a la Guerra, la nocin de desarrollo ha sidoobjeto de innumerables precisiones a la luz de diferentes concepciones tericas. Pero, aunque tengamos encuenta esos aportes, la nocin misma sigue marcada por su origen.

1 Joseph A. Schumpeter: Teora de la evolucin econmica, 1912. El autor desarrolla una concepcin dinmica de la

economa en desenvolvimiento, sealando al empresario como factor principal de esa dinmica. De alguna manera,puede considerarse esta teora como un antecedente del concepto de desarrollo.2 Georges Balandier: Dveloppement conomique et social, Encyclopdie Universalis, vol. 5 pp. 505-510, Pars,1980.


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La extensin de la nocin de desarrollo

Los pases que ya haban alcanzado la madurez, los que ya saban cmo dominar la naturaleza, cmoproducir, cmo progresar, haban sufrido un traspi: la Segunda Guerra Mundial. Era necesario recuperar lodestruido por la Guerra. Pero no se trataba de pases subdesarrollados que intentaban desarrollarse, sino depases desarrollados que intentaban reconstruirse. El horizonte se haba nublado por la Guerra, pero una vezdesaparecidas las nubes volva a abrirse en todas sus ilimitadas posibilidades. La nocin de desarrollo no era

entonces aplicable a esos pases.Cuando Alain Touraine extiende la nocin de desarrollo, utilizndola como categora de anlisis

vlida para todos los procesos de industrializacin, caracteriza los modos de desarrollo segn el agente dedesarrollo.3 Se refiere entonces a varios casos diferentes de industrializacin: la Inglaterra del siglo XVIII ysu burguesa nacional, la Alemania del siglo XIX conducida por el Estado bismarckiano, la Unin Soviticadel siglo XX desarrollada por el partido-Estado. En cuanto a las sociedades del Tercer Mundo, llamadas aveces sociedades dependientes, el agente de desarrollo se caracteriza por ser externo, es decir, los pasescolonizadores o las empresas multinacionales.

Estos planteos histrico-analticos contribuyeron a un cuestionamiento ms profundo sobre losmodos de desarrollo. A mediados de los aos setenta, particularmente en Europa, se empieza a hablar deldesarrollo de los pases industrializados. La crisis vivida en esa dcada apareci como el fin del crecimientoininterrumpido. Las poblaciones del Primer Mundo, habituadas a una capacidad de consumo siempre enaumento, debieron aceptar una disminucin de su poder adquisitivo. Las inversiones bajaron de maneraimportante, los grandes aparatos industriales protagonistas del crecimiento perdieron sus mrgenes debeneficio y procedieron a despidos masivos. Los intercambios internacionales disminuyeron y las tasas decrecimiento se aproximaron a cero o incluso mostraron ndices negativos.

Durante las dcadas del setenta y del ochenta se ensayaron diferentes frmulas para salir de la crisis:desde las polticas monetaristas y antiinflacionarias, hasta los ensayos ms o menos keynesianos, desde laaplicacin de polticas de austeridad, hasta intentos de reactivacin por el consumo. Estas orientacionesfueron ejecutadas por gobiernos de distinto signo en momentos diferentes, sin que se lograran resultadosduraderos. Los grandes indicadores siguieron mostrando realidades encaminadas a lo que se ha llamadosociedad a dos velocidades. El crecimiento que produjo integracin social en los 30 gloriosos aos hoyproduce una progresiva exclusin de sectores cada vez ms amplios de la poblacin. En algunos pases,

como Francia, el problema de la exclusin es tan importante que se ha instrumentado el ingreso mnimo deinsercinpara los sectores expulsados del sistema.La crisis tuvo consecuencias considerables sobre el cuerpo social. Se produjo la ruptura de un cierto

consenso alimentado por el crecimiento y volvieron a escena los debates sobre la evolucin del capitalismo.La izquierda se plante la cuestin de la alternativa a un sistema que mostraba sus fallas. La derecha buscformas de aplicacin de lo que se llam neoliberalismo, como un intento de dar un poco de oxgeno al viejocapitalismo.

Pero lo que importa sealar es que, cuando laconstruccino la reconstruccin conoci sus lmites,se comenz a hablar de desarrollo. Los pases industrializados se volvan de alguna manera pases en vas dedesarrollo. Las apuestas a la industria siderrgica, a los astilleros navales, a la industria minera, a la industriaautomotriz parecan cuestionadas. Grandes trozos del aparato industrial sobre el que se haba construido elperodo de los 30 gloriosos aos caan en pedazos. La desocupacin superaba en algunos pases el 10% de

la poblacin activa.Todo esto ha llevado a apelar a la nocin de desarrollo y a cuestionarse sobre los modos4 de

desarrollo. Y a no se acepta fcilmente la idea de un camino nico y progresivo en el marco de un horizontesin lmites. Hoy estn planteadas importantes preguntas sobre la pertinencia de las formas que hasta hacepoco tiempo se haban considerado las nicas. En esta nueva mirada hacia la problemtica del desarrollo, lastendencias a la descentralizacin y a la valoracin de la iniciativa local han cobrado una fuerza especial.

La bsqueda de alternativas y la dimensin local

La crisis oblig a una bsqueda de nuevas formas de movilizacin del potencial humano. Progresivamente seha ido instalando la conviccin de la irreversibilidad del proceso. Todo parece indicar que es intil mirar

3 Alain Touraine: Production de la socit, d. du Seuil, Pars, 1973.4 La nocin de modo fue utilizada por Daniel Bell desde sus primeros trabajos. Cf. Daniel Bell: Vers la socit post-industrielle, Robert Laffont, Pars, 1976.


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para atrs e intentar recomponer lo que est obsoleto. Es necesario imaginar otras formas de desarrollo quesuperen cualitativamente las formas anteriores. Ese esfuerzo por plantear un desarrollo alternativo hadesembocado en mltiples propuestas que hablan de desarrollo a escala humana, desarrollo de base,ecodesarrollo, desarrollo autosostenido, desarrollo autocentrado, etctera. Estas diferentes propuestastienen en comn el intento de superacin de las formas que tom el desarrollo en esta segunda mitad delsiglo XX.

Es en el contexto de esta crisis que sufrieron los pases industrializados en los aos setenta,

particularmente hacia fines de esa dcada, que comenz a hablarse dedesarrollo local. Un discurso cada vezms generalizado se centraba en el concepto de iniciativa local. En 1979, un primer ministro francs lanz laconsigna: que cada uno cree su empleo.

La nocin de desarrollo aplicada a los pases industrializado se orient fuertemente a movilizar elpotencial humano que la crisis dejaba al borde del camino. Sin duda, hoy son visibles alguno resultadospositivos de este esfuerzo. Ha habido una considerable multiplicacin de las acciones locales en reas comola experimentacin de nuevas fuentes de energa, la renovacin de actividades tradicionales, los nuevosprocedimientos de explotacin de materias primas, la introduccin de nuevas tecnologas, la apertura denuevos canales comerciales, la revitalizacin de la pequea empresa. Muy ligadas al desarrollo de iniciativaslocales, la formacin profesional, la capacitacin y el acceso a nuevas destrezas han sido instrumentosimportantes en los esfuerzos por movilizar los recursos humanos.

La problemtica local llev a los pases industrializados a incorporar la nocin de desarrollo y arevisar la cosmovisin prometeica de la que hablaba Abdel-Malek.5 Dentro de los pas que se habanautoproclamado maduros, la coexistencia de regiones hiperindustrializadas con otras en franca regresinpona en cuestin la lgica uniforme y creciente hacia el progreso. Ms aun, la decadencia de lastradicionales palancas industriales de crecimiento, como la siderurgia, obligaban a reflexionar sobre losmodos de desarrollo, interrogndose sobre la pertinencia de los grandes aparatos industrialesconcentrados. Surgieron as planteos como el famoso Small is beatiful de Schumacher,6 que revaloriz lapequea dimensin como respuesta ms adaptada a la aceleracin del cambio tecnolgico. Una ciertaideologa de lo pequeo y lo local sustituy las viejas creencias en las macrodinmicas, en los grandesproyectos, en los gigantescos polos industriales.

Una pregunta ha sido insistentemente formulada en los pases industrializados: cul es el efectodesarrollo de las iniciativas locales? Una forma de responderla es recordar que, as como la nocin de

desarrollo tuvo un contenido mtico que permiti dinamizar las sociedades del Tercer Mundo,7

el desarrollolocal sirvi para movilizar las poblaciones marginadas por la crisis en los pases industrializados. En amboscasos se invent una frmula prometedora y atractiva para dinamizar el sistema y paliar los efectos msnocivos del crecimiento capitalista.

El fomento de la pequea empresa, las acciones de capacitacin de potenciales creadores deempresa, las polticas de formacin para el empleo, las iniciativas de las instituciones locales en materiasocioeconmica, los llamados polos de reconversin, etctera. son expresiones de estos esfuerzos pormovilizar los recursos humanos en perodo de crisis.

Pueden pensarse de otra manera las iniciativas de desarrollo local? Ciertamente lo local cobra unsentido particular en viejas naciones que se construyeron sobre la base de fuertes identidades locales previasa los fenmenos de gigantismo y concentracin propios de la sociedad industrial. En ese caso, las actualesiniciativas locales se inscriben en una tradicin fuertemente arraigada en sistemas de normas y valores que

les otorgan plena validez. En este sentido, existe una va que ha sido explorada en las viejas nacionesindustrializadas y que puede ser sintetizada en la frase: de lo cultural a lo econmico.8 La dinmica seinicia por una negativa a aceptar la desaparicin o la muerte de una comunidad local determinada. Laidentidad local se rebela y descubre que la nica posibilidad de supervivencia es impulsar procesos dedesarrollo localmente controlados. De la capacidad para concretar esta dinmica en acciones que aportenresultados socioeconmicos depender el xito o el fracaso de estas iniciativas de raz cultural.

Ms generalmente, habra que preguntarse: hacia qu sociedad se encaminan los pasesindustrializados? Depender el crecimiento de la capacidad para diversificar el tejido industrial, de lacreatividad de sus miembros, de la articulacin de los tejidos sociales, de la relacin armnica con la

5 Anouar Abdel-Malek: Spcificit et endogneit, en Cls pour une stratgie nouvelle dveloppement, Les ditionsOuvrires-Unesco, Pars, 1984, p. 84.6 Ernst F. Schumacher: Small is beautiful, d. do Seuil, Pars, 1978.7 Celso Furtado: Le mythe du dveloppement conomique, Anthropos, Pars, 1976.8 Jos Arocena: Le dveloppement par l initiative locale. Le cas francais. L Harmattan, Pars, 1986


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naturaleza? Si es as, probablemente la pequea iniciativa local se constituya en un instrumento importanteen la construccin de las nuevas formas sociales. Tiene ms ventajas que otras formas de accin paraconstruir en la diferencia, para establecer tejidos complejos regidos por mecanismos de negociacin, paraintegrar lugar de trabajo y lugar de vida, para reconocer las especificidades de los recursos naturales.

Pero frente a este conjunto de hiptesis, otra forma de comprender el presente puede llevar aconsiderar la casi total inutilidad de la iniciativa local. En efecto, la humanidad puede tambin encaminarsehacia la concentracin del aparato productivo en pocas zonas del planeta, en pocos centros de alta tecnologa,

dejando al resto de los hombres la condicin de asistidos. En este caso, el desarrollo local servir comosimple entretenimiento, como un juguete para divertir a desocupados endmicos.

Ms all de especulaciones sobre la continuidad o no del fenmeno, es indiscutible la revalorizacinactual de la iniciativa individual y colectiva. Se multiplican las iniciativas bajo la forma de creacin depequeas empresas, de impulso a los proyectos innovadores, de dinamizacin de los tejidos socioeconmicoslocales. En los ltimos aos, este fenmeno ha alcanzado una dimensin muy importante con la introduccinde tcnicas basadas en la electrnica y en las biotecnologas, la revitalizacin de ciertos oficios, el desarrollode nuevas competencias, la innovacin en la comercializacin y en la prestacin de servicios.

Esta capacidad de iniciativa emerge en un contexto de crisis y necesita de una amplia movilizacinde actores. El efecto sobre las sociedades es mltiple. Hay sin duda efectos econmicos importantes quepueden ser medidos gracias a indicadores como la creacin de empleos o el aumento del volumen de laactividad econmica. Pero existe sobre todo un efecto de puesta en movimiento, porque estas accionesinvolucran en general un sector considerable de una poblacin. El signo ms importante de esta puesta enmovimiento es la entrada en la escena de nuevos actores.

Existe un lugar, una dimensin, una escala en la que la bsqueda de superacin de las formastradicionales de desarrollo se articula con esta nueva valorizacin de la iniciativa: la escena local. Allconvergen la necesidad de crear riqueza con la necesidad de salvaguardar los recursos naturales, la urgenciapor generar empleos con la urgencia por responder a las necesidades esenciales de la poblacin. En la escenalocal se expresa como en ningn otro nivel la articulacin entre lo singular y lo universal.

2. Lo local: definiciones bsicas

Referirse a lo local no est exento de ambigedad, de imprecisiones, de dificultades de definicin.

Frecuentemente la pregunta que surge y que no logra respuestas convincentes es: qu es lo local? Se tratade una escala que habra que precisar en nmero de habitantes o en kilmetros cuadrados? Lo local suponeun sistema de interacciones con una cierta autonoma? Nos estamos refiriendo a una unidad poltico-administrativa? En esta parte del captulo se intentar responder a estas preguntas.

Lo local y lo global9

Para definir la nocin de local no hay otro camino que referirla a su nocin correlativa de global. Cuandoalgo se define como local es porque pertenece a un global. As, un departamento o una provincia es local conrespecto al pas global y una ciudad es local con respecto al departamento o provincia a que pertenece.

Esta primera constatacin tiene que llevar a una aseveracin categrica: nunca se puede analizar unproceso de desarrollo local sin referirlo a la sociedad global en la que est inscrito. Al mismo tiempo, la

afirmacin del carcter relativo de la nocin de local permite reconocer la inscripcin de lo global en cadaproceso de desarrollo. Pero para que esto sea as, para que en el anlisis se reconozca la inscripcin mutua deestas dos nociones relativas, es necesario partir de su clara distincin. Ello supone reconocer por un lado queel anlisis de lo global, el anlisis de las grandes determinaciones sistmicas y estructurales, no agota elconocimiento de la realidad. Quiere decir que en el anlisis de lo local se encuentran aspectos que le sonespecficos, que no son el simple efecto de la reproduccin a todas las escalas de las determinacionesglobales.

La distincin de las dos nociones supone tambin reconocer que el anlisis de lo local no es todo elanlisis de la realidad. Lo local no es ms realidad que lo global. Ms aun, lo global no es la simpleadicin de realidades locales, sino una dimensin especfica de lo social.

9 Jos Arocena: Discutiendo lo local: las coordenadas del debate, Cuadernos del CLAEH, n45-46, Montevideo,1988, p. 8.


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Cmo definir una sociedad local?10

Definir lo local como una nocin relativa permite evitar la trampa del localismo y, en consecuencia, ubicarconceptualmente el tema en su justo trmino. Pero para avanzar en esta problemtica es necesario ir ms ally precisar los caracteres de una sociedad local. No pretendemos plantear aqu las distintas definciones desociedad que se han formulado. No es ese el objeto de este trabajo. Nos limitaremos a sealar los elementosque confluyen para constituir ese mnimo necesario que permita hablar desociedad local.

No toda subdivisin de un territorio nacional es una sociedad local. Puede haber fragmentacionesfsicas, polticas, administrativas de una gran ciudad o de una nacin que no correspondan a sociedadeslocales. Una seccin judicial, un departamento, una provincia son subdivisiones territoriales que nocoinciden forzosamente con sociedades locales. Para que este trmino pueda aplicarse a una realidad local,debe darse un cierto nmero de condiciones que se expresan en dos niveles fundamentales: socioeconmicoy cultural.

En el nivel socioeconmico, toda sociedad conforma un sistema de relaciones constituido por gruposinterdependientes. Este sistema puede ser llamado sociedad local cuando lo que est en juego en lasrelaciones entre los grupos es principalmente de naturaleza local. Dicho de otro modo, la produccin deriqueza (por mnima que sea) generada en el territorio es objeto de negociaciones entre los grupossocioeconmicos y se convierte as en el estructurante principal del sistema local de relaciones de poder.

En este primer nivel, para que exista sociedad local debe haber riqueza generada localmente sobre lacual los actores locales ejerzan un control decisivo, tanto en los aspectos tcnico-productivos como en losreferidos a la comercializacin. En estos casos, los grupos locales definen sus diferentes posiciones en elsistema en funcin de su influencia sobre la utilizacin del excedente. Se constituir as una jerarqua socialregulada por la mayor o menor capacidad de cada uno de sus miembros de influir en la toma de decisionessobre la utilizacin del excedente.

Pero esta dimensin socioeconmica no alcanza para definir una sociedad local. Toda sociedad senutre de su propia historia y as constituye un sistema de valores interiorizado por cada uno de sus miembros.Cada individuo se reconoce a s mismo formando parte de un conjunto bien determinado que puedeidentificarse con una ciudad, con un barrio de una metrpoli, con una regin de un pas, con unamicrorregin, etctera. La expresin yo soy de... expresa pertenencia a una comunidad determinada.

En este nivel cultural, la pertenencia se expresa en trminos de identidad colectiva. Para que exista

sociedad local es necesario que el conjunto humano que habita un territorio comparta rasgos identitarioscomunes. Esto quiere decir que los individuos y los grupos constituyen una sociedad local cuando muestranuna manera de ser determinada que los distingue de otros individuos y de otros grupos. Este componenteidentitario encuentra su mxima expresin colectiva cuando se plasma en un proyecto comn.

Un territorio con determinados lmites es, entonces, sociedad local cuando es portador de unaidentidad colectiva expresada en valores y normas interiorizados por sus miembros y cuando conforma unsistema de relaciones de poder constituido en torno a procesos locales de generacin de riqueza. Dicho deotro modo, una sociedad local es un sistema de accin sobre un territorio limitado, capaz de producir valorescomunes y bienes localmente gestionados.

No se ha incluido en esta definicin la cuestin del tamao del territorio, y esta omisin no es casual.Para definir una sociedad como local, su dimensin en trminos de nmero de habitantes o de kilmetroscuadrados de superficie no es una variable significativa. Estos aspectos cuantitativos pueden variar en forma

muy importante de una sociedad local a otra.

Qu es iniciativa local?

La definicin de sociedad local como un sistema de accin lleva a plantearse la pregunta sobre la capacidadreal de iniciativa de los individuos y grupos que actan en la esfera local. Frecuentemente se oyen opinionesescpticas acerca de las posibilidades que tienen las sociedades locales de desarrollar iniciativas propias. Seconsidera que en ese nivel no existen los medios ni los recursos necesarios para llevar adelante proyectospropios. Particularmente, las dudas se expresan en relacin con la incorporacin de tecnologas que por sucosto parecen inaccesibles a los niveles locales.

Sin duda, las formas centralistas de organizacin del territorio han debilitado considerablemente lacapacidad de iniciativa de las sociedades locales. Frecuentemente se observan realidades locales que

10 Ibdem, p. 11.


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difcilmente pueden ser consideradas sociedades debido a la ausencia total de iniciativa propia. En estoscasos, se trata ms bien de agregados sociales enteramente dependientes de lo que el centro del sistema lestransfiera.

Es necesario tambin reconocer que en las ltimas dcadas predomin un ideal de sociedadplanificada que supona -aunque no lo explicitara- la eliminacin de toda iniciativa que no proviniera delEstado central. La iniciativa local era considerada disgregante por planificadores amantes de la coherencia yla uniformidad. El trmino mismo iniciativa fue asimilado a intereses privados ms o menos oscuros, ms o

menos expoliadores de recursos naturales y de esfuerzos humanos.La crisis de los Estados benefactores ha provocado un cierto retorno a la valorizacin del libre juego

de las iniciativas. Las corrientes llamadas neoliberales postulan una reduccin del Estado en favor deldesarrollo de la iniciativa privada. Frecuentemente, estos planteos llegan hasta la valorizacin de lainiciativa local, como forma de debilitamiento del Estado central. En estos discursos antiestatistas, lainiciativa y la creatividad ocupan un lugar relevante como palancas del desarrollo, contrapuestas a la inerciay a la ineficiencia de las burocracias estatales y de las planificaciones centralizadas.

La iniciativa no es necesariamente algo sospechoso de explotacin, no es un factor fatalmentedisgregante, pero tampoco es el remedio milagroso a todos los males generados por la planificacin estatalcentralizada. Oponer iniciativa a planificacin como si fueran irreconciliables es olvidar la irreductibilidaddel factor humano a todo esfuerzo racionalizador. As como no hay ninguna organizacin que funcionenicamente por la aplicacin del reglamento (se necesita siempre una dosis de buena voluntad de susmiembros), no hay ninguna sociedad que funcione nicamente por la aplicacin de un plan. Siempre sernecesaria esa dosis de iniciativa imprevisible que constituir, en ltima instancia, el factor clave del xito.Cuando la iniciativa no existe, el sistema se vuelve reproductivo y estril.

La iniciativa individual o de grupo es el signo inequvoco de la existencia del actor local. Lasactividades experimentales e innovadoras, la creacin de empresas, la correcta explotacin de los recursoslocales, el desarrollo de nuevos sistemas de ahorro y crdito, la organizacin de los servicios bsicos (luz,agua, saneamiento) o la construccin de viviendas suponen una dosis muy importante de iniciativa, es decir,de movilizacin del conjunto de los actores locales.

La planificacin local supone la existencia de actores locales capaces de iniciativa. La grandiferencia entre las tendencias imperantes hasta una dcada atrs en materia de planificacin y las actualesorientaciones en la materia radica en el lugar adjudicado a la dimensin local. Dice Sergio Galilea:

La revitalizacin de la escala o dimensin local en la planificacin y en las acciones de desarrollo se haconsagrado en la ltima dcada en la Regin. Factores diversos explican esta reorientacin en la escala de planificacin:el fracaso de las propuestas macro y largoplacistas de esfuerzos institucionales de planificacin; la recuperacin de locotidiano en las nuevas orientaciones por el desarrollo, lo que ha orientado las dimensiones esenciales de la calidadde vida deseada; la rplica de experiencias principalmente europeas, inscriptas en un marco regionalista y localistabastante acentuado; la persistencia de fenmenos localistas particulares (la tradicin municipalista) quepermanentemente les da sentido a estas formas de planificacin.11

El problema no debe ser formulado en trminos de planificacin o iniciativa sino de planificacin einiciativa. Pretender decretar la muerte de toda planificacin es renunciar a la capacidad que tiene el hombrede actuar segn una representacin mental del desarrollo futuro de su accin. Sergio Boisier formula conclaridad el estado del tema:

Sin duda que est a la moda hablar de la crisis de la planificacin, pero prepararse para asistir a su funeralpodra ser algo prematuro... Lo que s est en crisis terminal es la planificacin como proyecto colectivo de ingenierasocial de la racionalidad iluminista, siendo ello propio de la ms amplia crisis de la modernidad... La cuestin no seremite en consecuencia a un s o no con relacin a la planificacin, sino a una cuestin ms compleja que tiene vercon el tipo o la modalidad o las caractersticas de la planificacin pertinente a las actuales condiciones polticas yeconmicas.12

Todo el texto de Boisier est consagrado a exponer una metodologa deplanificacin regional. En sumtodo, reserva un lugar clave a la incorporacin de propuestas que surgen de personas que conocen -mejor

11 Sergio Galilea: La planificacin local: nuevas corrientes metodolgicas, Cuadernos del cinta, n 45-46,Montevideo, 1988, p. 123.12 Sergio Boisier: La gestin de las regiones en el nuevo orden internacional: cuasi-Estados y cuasi-empresas, ILPES,Santiago de Chile, 1992, p. 13.


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que el planificador- la situacin de los diversos sectores y mbitos regionales.13Hay dos razones principales para hablar de planificacin local. La primera se refiere a la pertinencia

de la escala local o regional. En esta escala, importan la construccin social cotidiana, el hombre concreto ysu entorno inmediato, as como la permanente transformacin de la naturaleza. Cada proceso se estudia en superfil especfico, en su forma particular de crear y de destruir, en su manera de hacer fructificar un territoriocargado de historia, en sus mecanismos de convivencia y de organizacin.

La segunda razn tiene que ver con la participacin de los actores locales. Una de las ms

importantes debilidades de la planificacin global y centralizada fue el divorcio entre planificadores yprotagonistas. Los fracasos de todos los esfuerzos por planificar desde el centro del sistema se debieron a lospermanentes desfases entre los planes y la porfiada realidad local o regional. La planificacin exige unconocimiento de las distintas realidades que difcilmente se encuentra en oficinas tcnicas centrales. Esteargumento de eficacia tcnica no excluye otras motivaciones:

La participacin social, en sus distintas vertientes y/o discursos validadores, est siendo muy reivindicada enAmrica Latina, desde el compromiso social hasta el diseo de polticas y proyectos. Las motivacionesparticipacionistas son de variado espectro: hay quienes sostienen el protagonismo social como base de una propuestademocratizadora del desarrollo, de naturaleza cualitativamente distinta a las formas tradicionales; otros sostienen laparticipacin como integracin social de sectores sociales marginados a las gestiones gubernamentales; tambin existeun discurso participativo que sostiene la eficacia tcnica que la planificacin implica en la confeccin de diagnsticos

de situacin cuando existe una escasa informacin formal y/o confiable, en el anlisis de jerarquas de necesidadessociales que son extremadamente difciles de discernir y en el control de proyectos de inversin. En todos los casossealados, sin embargo, queda bien establecido para todos estos enfoques que la escala local es una dimensinprivilegiad para afianzar los procesos participativos.14

La planificacin local es entonces pertinente por la escala en la que se generan y se tratan los datos yporque se estructura a partir de un sistema de actores capaz de integrar sus iniciativas en estrategias comunesal conjunto de la sociedad local, sin perder el potencial creativo de individuos y grupos.

La iniciativa capaz de producir efectos de desarrollo local no es una accin aislada llevada adelantepor un individuo o por un grupo. Se trata ms bien de iniciativas generadas y procesadas dentro de unsistema de negociacin permanente entre los diversos actores que forman una sociedad local. Esta tendenciaa articular las distintas iniciativas deber desembocar en la creacin de instituciones adecuadas que sirvan de

marco a la situacin de negociacin entre diferentes racionalidades. El tema ser objeto de otro captulo, perose puede afirmar desde ya que la puesta en prctica de procesos de planificacin local necesita de formasinstitucionales nuevas capaces de estimular e integrar el potencial de iniciativas existente en la sociedadlocal.

Qu es identidad local?

Nuestros estudios sobre procesos de desarrollo local han mostrado la importancia de la dimensinidentitaria15. No es posible la existencia de procesos exitosos de desarrollo local sin un componenteidentitario fuerte que estimule y vertebre el potencial de iniciativas de un grupo humano.

La historia

Es frecuente encontrar en el discurso de actores del desarrollo local referencias relevantes al pasado. Cuandose explica un proceso, aparecen nombres de personas, de asociaciones, de instituciones, que ya no existen,pero que son consideradas piezas clave de toda tentativa explicativa. No se trata de recordar hechos paraarchivarlos en la memoria de algn fichero, no se buscan vestigios del pasado como lo hara un historiador,tampoco es un retorno nostlgico a las races. En estas referencias, el pasado aparece estrechamente ligado alpresente. Las personas, las instituciones que se mencionan estn vivas hoy en el mismo proceso quecontribuyeron a generar. El pasado, el presente y el proyecto no forman ms que una sola realidad de

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Ibdem, p. 28.14 Galilea.- art cit., p. 12715 En el marco del Programa de Desarrollo Local del CLAEH se realizaron varios estudios de caso. En ellos, ladimensin identitaria aparece como un factor determinante de los procesos de desarrollo local.


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desarrollo.Esta continuidad vivida conscientemente por un grupo humano, generadora de una acumulacin

cultural en trminos de sistemas de normas y valores, es la base de la constitucin de la identidad colectiva.El trmino continuidad no se refiere sin embargo a un proceso lineal y sin rupturas. Por el contrario, laidentidad es por un lado continuidad y por otro ruptura.

Un corte absoluto en un proceso de construccin identitaria puede convertirse en prdida deidentidad y, por consiguiente, en trastornos serios en la vida del individuo o del grupo. Esto ha sucedido y

sucede en forma dramtica en los procesos migratorios, en las invasiones, las conquistas, etctera. Pero laausencia total de rupturas tampoco contribuye a fortalecer la construccin de la identidad. La acumulacin alo largo del tiempo se consolida cuando el grupo tiene que superar rupturas. La identidad de un grupohumano ser mucho ms fuerte, mucho ms capaz de generar dinmicas colectivas si el grupo ha debidosuperar dificultades, si ha sido capaz de transformar amenazas en cartas de triunfo, si ha obtenido victoriassobre factores adversos. En sentido contrario, la historia muestra casos de decadencia colectiva cuando losdesafos desaparecen, cuando todo se vuelve demasiado fcil y demasiado seguro.

La identidad de un grupo humano se afirma entonces en la continuidad y en la ruptura o, si se quiere,en la continuidad y en el cambio. El actor humano forma parte de una historia, pero si es realmente actor estambin portador de alternativa.

El territorio

Cuando estos procesos se producen en un territorio limitado y preciso, la identidad no se alimenta solo por latransmisin de generacin en generacin, sino tambin por la pertenencia al territorio. Si bien ha habidoimportantes casos histricos de identidad sin territorio, lo normal es que los grupos humanos se identifiquencon una tierra.

El hombre se relaciona con espacios fsicos bien delimitados en los que desarrolla sus actividades.Estos espacios se vuelven significativos para el grupo que los habita, se cargan de sentido porque por ltransitaron generaciones que fueron dejando sus huellas, las trazas de su trabajo, los efectos de su accin detransformacin de la naturaleza. En esos territorios emergen las inequvocas seales de destruccin y deconstruccin propias de la especie humana. Son espacios penetrados por las formas de vida de los hombresque los habitan, por sus ritos, sus costumbres, sus valores, sus creencias.

La relacin del hombre con su territorio se desarrolla en un nivel profundo de la conciencia, en esenivel en el que quedan registrados los aspectos ms permanentes de la personalidad individual y colectiva.Esta relacin generadora de identidad est nuevamente compuesta de permanencias y ausencias, decontinuidades y rupturas. Es ya clsico definir la pobreza identitaria de un grupo humano aislado en unterritorio, lejos de toda influencia de otros grupos, lejos de toda posibilidad de salir y de volver al territorio.La identificacin de un grupo humano con un trozo de tierra se consolida si hay intercambio con otrosgrupos; el arraigo a un territorio se hace ms fuerte si es posible la comparacin, la defensa y la proposicinde cambios.

En los procesos de constitucin de identidad de las sociedades locales, el componente territorial esun ingrediente bsico. Los casos ms interesantes de desarrollo local estn frecuentemente ligados a unaresistencia activa a abandonar un territorio, extremando por lo tanto la bsqueda de formas de desarrollo quehagan posible la permanencia. En casos estudiados tanto en Amrica Latina como en Europa,16 este arraigo

ha actuado como una verdadera palanca de procesos de conversin productiva y de renovacin social en unterritorio determinado. El deseo de permanecer ha llevado a numerosos grupos a importantestransformaciones; estos cambios han sido posibles gracias a esa doble dinmica presente en los procesosidentitarios: continuidad en un territorio y rupturas necesarias para permanecer.

La identificacin de un grupo humano con un trozo de tierra se vuelve un factor de desarrollo en lamedida en que potencie sus mejores capacidades y lo proyecte hacia el futuro, superando inercias y creandonuevas formas de movilizacin de los actores humanos y de los recursos materiales.

16 Tanto en estudios realizados en Francia (Arocena: Le dveloppement..., o. cit.) como en estudios realizados encontexto latinoamericano en el Programa de Desarrollo Local del CLAEH, algunos de los casos analizados presentaneste arraigo a la tierra como estmulo para vencer difciles situaciones desde el punto de vista del desarrollo.


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Conclusiones

En este captulo se han planteado, por un lado, la gnesis y la evolucin de la nocin de desarrollo y, por otrolado, las definiciones bsicas que permiten precisar la dimensin local. Antes de ingresar claramente en laproblemtica del desarrollo local, parece necesario descomponer esta frmula en sus dos componentes ydefinirlos con la mayor precisin posible.

En las dcadas que siguieron a la Segunda Guerra Mundial, la forma de concebir el desarrollo fue

cambiando. Desde su origen, marcado por las divisiones del mundo de la posguerra, hasta la crisis demediados de la dcada del setenta, la nocin de desarrollo se ha ido adaptando a los vaivenessocioeconmicos de la segunda mitad del siglo XX. Desde el punto de vista de este trabajo, son dos lastransformaciones ms importantes. En primer lugar la crisis del Primer Mundo oblig a extender la nocina las sociedades que se consideraban desarrolladas, introduciendo el concepto de modo de desarrollo. Estosignific aceptar la idea de una posible variedad de modos, superando as la concepcin original segn lacual todas las sociedades del planeta deban seguir los pasos de un pretendido modelo universal. En segundolugar, la crisis fue mostrando su carcter de irreversible y la necesidad de buscar alternativas a las viejasrecetas. En esta bsqueda, fue ocupando un lugar cada vez ms importante la iniciativa local capaz demovilizar de otra manera los recursos humanos, apelando a la potencialidad de las identidades especficascomo palanca de desarrollo.

En la segunda parte del captulo, se definen conceptos bsicos como: lo local, la sociedad local, lainiciativa local, la identidad local. Esas definiciones intentan precisar estos trminos que frecuentemente seusan con contornos algo difusos. En primer lugar, se afirma el carcter relativo de la nocin misma de local,siempre en funcin de un global determinado. En segundo lugar, se sealan los dos componentes elementalesde un agregado humano localizado para que pueda ser llamado sociedad local. En tercer lugar, se desarrollael concepto de iniciativa y su correlato necesario: la planificacin local y regional. En cuarto lugar, sedestaca la relevancia de la dimensin identitaria expresada en una historia particular y en un territoriolimitado.

Sin perjuicio de otras aproximaciones que se considerarn posteriormente, la exploracin de lanocin de desarrollo y las cuatro definiciones bsicas mencionadas permiten una primera ubicacin de laproblemtica.

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