ZONAS METROPOLITANS, DELITO E INSTITUCIONES EN MÉXICO

Benjamín Méndez Bahena1

EL DELITO Y LAS INSTITUCIONES EN MÉXICO En los últimos años, el constante aumento de los homicidios atribuidos al narcotráfico, el comportamiento del índice delictivo y la incesante campaña mediática que con menor pudor cada vez presenta cuerpos mutilados y descripciones de crímenes, han generado una creciente percepción de inseguridad entre la población en todo el país. En respuesta a ello, el gobierno federal, ha optado por elevar los recursos presupuestales de las agencias encargadas de velar por la tranquilidad de la población, ha incorporado al ejército a las labores policíacas y ha creado una nueva corporación denominada “policía federal”, cuyo sustento legal no ha sido aprobado por el Congreso de la Unión. Empero, los resultados siguen siendo exiguos.

Indudablemente uno de los temas más controversiales en materia de seguridad ciudadana es la medición de los hechos delictivos, pues las cifras gubernamentales no corresponden con el nivel de inseguridad que los habitantes perciben. La multiplicación de las encuestas de victimización aplicadas por periodistas, empresas especializadas, partidos políticos, organizaciones no gubernamentales y académicos, parece otorgar razón a la desconfianza ciudadana sobre los datos oficiales, generando debates no solo en torno a las cantidades, sino también sobre los métodos empleados en la cuantificación. La alternancia en los gobiernos subnacionales y municipales, ha incluido en ese debate el tema de la eficiencia de las políticas gubernamentales y la disputa por los recursos presupuestales entregados por el gobierno federal a las entidades federativas y los municipios a través del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP) en el primer caso y del Subsidio para la Seguridad Pública Municipal (SUBSEMUN).

En el cuadro 1 se aprecia que en los últimos 25 años los delitos casi se han triplicado, en tanto la población nacional solo creció un 70% al pasar de 62 a 106 millones de mexicanos. En términos de tasa por 100 mil habitantes, los ilícitos se incrementaron en ese lapso 64%.

CUADRO 1

MÉXICO, PANORAMA DELICTIVO 1980-2005 1980 1985 1990 1995 2000 2005

Absolutos* 76172 115511 144805 179875 183647 214153

Tasas por 100 mil habitantes 122 163 178 202 188 201

FUENTE: Elaboración propia con datos de INEGI *Suma de los presuntos delincuentes del fuero común y del fuero federal

Debido a su condición federativa en los Estados Unidos Mexicanos el conjunto

de instituciones encargadas de proporcionar seguridad a los ciudadanos, agrupa las

1 Profesor-investigador del Centro de Investigaciones Económicas, Administrativas y Sociales (CIECAS) del Instituto Politécnico Nacional ((IPN), México. Lauro Aguirre No. 120 Col. Agricultura, D. F. CP 11360. E-mail: bmendez@ipn.mx y bmendezb@hotmail.com .

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conductas tipificadas como delitos en dos tipos de instrumentos vinculantes que a la vez dividen las competencias de los gobiernos en dos ámbitos. El primero denominado fuero federal, atiende los delitos que representan o pueden representar un peligro para la seguridad nacional, en función de los actores involucrados, el armamento que usen, el tipo de delitos y su trascendencia, así como la naturaleza de sus víctimas, pues se considera que a nivel internacional existe “… un auge en la delincuencia organizada vinculada a delitos informáticos, mafias, terrorismo internacional, tráfico de droga, inmigrantes ilegales, redes de blanqueo de capitales” (Torrente 2001:254), cuya complejidad rebasa la capacidad de los gobiernos provinciales o subnacionales. Por lo tanto, su gestión corresponde al poder ejecutivo federal a través de la Procuraduría General de la República (PGR), que realiza las funciones de fiscal general, y de la Secretaría de Seguridad Pública (SSPF), así como al poder judicial representado por los jueces federales. De la PGR depende la Agencia Federal de Investigación (AFI), cuerpo policiaco dedicado a la investigación de los delitos. Subordinada a la SSPF, se encuentra la Policía Federal Preventiva (PFP).

El segundo, se denomina fuero común y su competencia incluye los delitos cotidianos de una sociedad, considerados de menor impacto por lo que su gestión corresponde a los gobiernos subnacionales, representados por una estructura similar a la federal, con una Procuraduría de Justicia, una Secretaría de Seguridad Pública o su equivalente, ambas adscritas al poder ejecutivo, y un cuerpo de jueces que representan al poder judicial. Existe en cada entidad una Policía Estatal Preventiva o un equivalente y una Policía Ministerial también llamada Policía Judicial Estatal en algunos casos, con funciones y dependencia a semejanza del gobierno federal. En los municipios existe un cuerpo de policía preventiva dependiente del presidente Municipal, pero no una corporación investigadora ni jueces. La división de competencias en materia política, se plasma en la existencia en todo el país de “… 66 códigos penales sustantivos y adjetivos2, y 35 leyes federales que tipifican otros delitos”, que representa una enorme dificultad jurídica y política para unificar los criterios de actuación de los cuerpos policíacos (Garay,2007:19)3.

CUADRO 2

MÉXICO, PRESUNTOS DELINCUENTES FUERO COMÚN Y FUERO FEDERAL, 1980-2005 porcentajes

1980 1985 1990 1995 2000 2005 FUERO COMÚN 91.57 91.40 84.99 83.11 84.48 84.52 FUERO FEDERAL 8.43 8.60 15.01 16.89 15.52 15.48

(tasas por 100 mil habitantes) FUERO COMÚN 112.06 148.67 151.48 168.15 159.15 170.04 FUERO FEDERAL 10.58 14.37 27.48 34.79 29.78 31.14 FUENTE: Elaboración propia a partir de Correa (1985) e INEGI

Al separar los ilícitos que deben ser gestionados en el fuero federal y el común,

como puede observarse en el cuadro 2, se observa una tendencia al incremento en el

6 David Garay Maldonado fue Subprocurador de Justicia en el Estado de México (entidad vecina del DF), Director General de Reclusorios y Centros de Readaptación Social y Secretario de Seguridad Pública del DF. 7 Documento “Reingeniería al Modelo de Policía en el Combate al Delito”. (Reforma,03-02-07:7). 8 Genaro García Luna, actual Secretario de Seguridad Pública Federal, ex Director General de la Agencia Federal de Investigación (AFI), ex directivo de la Policía Federal Preventiva (PFP) y del Centro de Seguridad Nacional (CISEN).

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porcentaje que casi duplica los ilícitos del fuero federal en 25 años. Asimismo, muestra que los delitos del fuero común, medidos mediante la tasa por cada 100 mil habitantes, se incrementaron en 50%, en tanto los del fuero federal casi se triplicaron.

Estos delitos son atendidos a nivel nacional por un total de 426 mil 528 policías, de los cuales 3.43% (15 mil 261) laboran en la Policía Federal Preventiva (PFP), 1.11% (4 mil 921) en la Agencia Federal de Investigación (AFI), lo cual significa que únicamente 4.54% (20 mil 182) del total laboran en corporaciones policíacas federales, que deben atender el 15.5% de los ilícitos. En las filas de las policías preventivas estatales (39.38%), municipales (31.47%) y del DF (17.51%) hay 374 mil 756 elementos encargados del 84.5% del total nacional de delitos que corresponden al fuero común. Atendiendo a la división de competencias ya no por nivel de gobierno, sino de prevención e investigación, se tiene que 7.10% (31 mil 590) del total de policías en el país son judiciales o ministeriales estatales, cuyo trabajo es investigar la inmensa mayoría de los delitos cometidos4. En cuanto a la distribución por estado, de acuerdo a datos del año 2004 del Sistema Nacional de Seguridad Pública, al DF correspondía 20.6% (85 mil 830), al Estado de México 12.3% (51 mil 558) y a Jalisco 5.1% (21 mil 279) (Reforma 28-11-04:11A). Es decir, 38% del total de efectivos policíacos se ubican en tres entidades federativas.

Esta división de competencias, explica porqué según el recuento realizado por García (2006)5 existen 1661 corporaciones policíacas públicas que operan en el territorio nacional. Evidentemente, en municipios pequeños o con bajo nivel de ingreso las carencias policiales en materia de salario y condiciones generales de trabajo, que incluyen la capacitación, la obsolescencia del armamento asignado, la tecnología disponible, la alimentación en horas de trabajo o la ausencia de coordinación con otras agencias, entre otros aspectos, son mayores. De manera que, en las pequeñas ciudades la posibilidad de que un policía preventivo enfrente con éxito las acciones de redes delictivas es casi nula y les ubica en una posición especialmente vulnerable cuando el narcotráfico expande velozmente sus actividades, especialmente si se considera que un rasgo central de la estructura municipal de México es la atomización del territorio en entidades como Oaxaca6 en donde se ubican 570 de los 2 mil 378 municipios (23.9% del total) que existen en el país.

Sin embargo, los recursos presupuestales no se distribuyen atendiendo a esta situación, pues bajo la legislación actual7 los municipios deben otorgar a la población los servicios de agua potable, drenaje, alcantarillado, basura, parques, saneamiento ambiental, salud, educación, seguridad, bienestar social, e infraestructura de comunicaciones y su financiamiento proviene de impuestos a la Propiedad Raíz (predial), a la Producción Inmobiliaria y los Derechos por los Servicios Públicos Prestados, complementado con recursos del gobierno federal8, el cual dispone de un gasto equivalente al 20% de su Producto Interno Bruto (PIB), mientras el promedio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) es de 45% (OCDE,2000:60y75) y como México es uno de los países mas centralizados en materia de distribución del gasto, de esta pequeña recaudación, solo el 4% es entregado a los

9 Ver: http://www.e-oaxaca.gob.mx/web/index.php?option=com_content&task=view&id=53&Itemid= 122& PHPSESSID=a62aca67729ff6cca8b423ff63239955 . 10 Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 11 Según el artículo 40 de la Constitución Política, los Estados Unidos Mexicanos son una República compuesta por 32 estados libres y soberanos unidos en una federación.

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Municipios y 22% a los estados (Cabrero 1996:20) bajo la modalidad de participaciones.

Cuando, el caso de un presunto delincuente es presentado ante un juez, inicia la participación del poder judicial que en México realiza sus funciones mediante procesos escritos desahogados en audiencias teóricamente abiertas al público, pero efectuadas en juzgados no diseñados para ello; donde comúnmente los jueces no conocen al acusado ni presiden las audiencias; solo las partes en litigio tienen acceso al expediente, personalmente y solo en el juzgado; las sentencias no son públicas. Entre las objeciones a este sistema, y en las cuales radica la ineficiencia, el autoritarismo y la corrupción destacan seis.

La primera es la prolongación de los juicios. Pueden transcurrir 18 meses para que se dicte una sentencia, que la mayoría de los afectados suelen apelar (recurrir) hasta en tres instancias distintas, lo cual los prolonga por dos o tres años más. Segunda, la falta de transparencia en los procedimientos, así como la sospecha de corrupción de algunos jueces. Tercera, los legisladores desconocen el impacto de las leyes que aprueban y la forma en que los jueces las interpretan. Cuarta, el 85% de los juicios corresponden al fuero común que corresponde administrar a los gobiernos de los estados y entre ellos existen marcos legislativos y capacidades institucionales diferentes.

Quinta, las procuradurías de justicia a nivel federal y subnacional dependen del poder ejecutivo y no del judicial, lo cual en ocasiones las coloca en incómodas situaciones vinculadas a la lucha política9. Sexta, los “juicios paralelos” realizados por los medios de comunicación masiva, cuando los involucrados son conocidos por sus actividades políticas, económicas, deportivas o personajes del mundo de la televisión. Cuando de la naturaleza del delito es posible derivar enfoques amarillistas, sin el menor profesionalismo filtran y manipulan información, e incluso cuestionan las decisiones judiciales.

CUADRO 3

IMPLANTACIÓN DE JUICIOS ORALES EN PAÍSES DE AMÉRICA LATINA

PAÍS ELABORACIÓN TRAMITACIÓN APROBADA Argentina Penal 1993 Bolivia Penal (1994) Brasil Penal (1993) Colombia Penal (1991) Costa Rica Penal (1995) Chile Penal (1995) El Salvador Penal (1994) Ecuador Penal (1993) suspendida Guatemala Penal (1994) Honduras Penal (1995) Nicaragua Penal (1996) Panamá Penal (1996) Paraguay Penal (1994) Ministerio Público (1995) Perú Penal Acusatorio (1995) Uruguay Civil (1993) Venezuela Penal (1995) Penal-plenario oral

(1991) Civil (1992) FUENTE: Vargas (2006).

9 El escándalo del desafuero de Andrés Manuel López Obrador que involucró a la PGR entre mayo de 2004 y abril de 2005 representa un notable ejemplo, aunque no el único.

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En contraste, en otros países como los Estados Unidos el juicio es en general abierto, con procedimientos orales que encabeza un juez, con disposición pública de todos los documentos y las sentencias son publicadas completas casi de inmediato, en internet10. En América Latina los cambios en el ámbito del poder judicial iniciaron recientemente. El cuadro 3 indica que al menos 16 países han realizado distintos tipos de reformas, destacando el sistema de juicios orales que permiten abreviar los procesos y otorgarles transparencia. Destaca la ausencia de este proceso en México.

Tras de muchos años de discusión sobre la necesidad de permitir que los ciudadanos conozcan datos precisos acerca de la actuación del gobierno federal mexicano, en el año 2002 se promulgó la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información11, la cual únicamente establece obligatoriedad para el poder ejecutivo, dejando al legislativo y al judicial la posibilidad de elaborar sus propias normas. En éste último al principio se acordó mantener en reserva por 12 años a partir de su conclusión la información de los expedientes penales y familiares12. El 2 de abril de 2004 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental”13. A un año de aplicación, según Miguel Carbonell14, “… el mecanismo de transparencia creado por la Suprema Corte ha funcionado de forma bastante satisfactoria”, pues 98% de las más de 5 mil solicitudes han sido atendidas tal como fueron pedidas (Reforma 03-04-05:15A).

Poco después, el Consejo de la Judicatura Federal instauró un complicado mecanismo que permitió el acceso a las sentencias: solicitud escrita presentada personalmente, previa identificación, esperar entre 15 y 20 días hábiles para regresar, pagar en banco las fotocopias y obtener el documento solicitado (Reforma 10-10-06:2). En octubre de 2006, tres años después de la publicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información es posible solicitar por vía electrónica copia de las mas de 700 mil sentencias de los 560 tribunales federales15. Lamentablemente, aún falta que esta apertura ocurra en el ámbito del poder judicial de los 32 gobiernos subnacionales que integran la federación mexicana. La importancia de este proceso reside, además, en la creciente presencia del poder judicial en la vida política nacional.

El primer proceso de modernización en la procuración y administración de justicia ocurrió en septiembre del 2004 en el Estado de Nuevo León en donde se instituyeron los juicios orales a partir de febrero de 200516. Seis meses después 67% de las averiguaciones previas abiertas en ese periodo fueron resueltas17. En septiembre de

10 http://www.juiciosorales.com/ Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México noviembre 11 y 12 de 2003. 11 Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2002. 12 Acuerdo 9/2003 de la Judicatura Federal expedido el 9 de junio de 2003. Enfoque No. 507 Suplemento dominical de Reforma, noviembre 9 de 2003. 13 http://www.gobernacion.gob.mx/dof/2004/abril/mes.php y http://www.cjf.gob.mx/acuerdos/2004/ac 2020 04-3.htm . 14 Coautor junto con Ana Laura Magaloni, Enrique Ochoa, Emilio Rabasa y Miguel Sarre del “Anteproyecto de Reforma Constitucional en Materia de Juicios Orales y Debido Proceso Legal”, entregado en noviembre de 2006 al Senado de la República. Ver el documento en: http://www.juiciosorales.com/ . Consulta diciembre 28 de 2006. 15 Ver: http://www.cjf.gob.mx/transparencia/ Sistema de Recepción, Procesamiento y Trámite de Solicitudes de Información. 16 Reforma (15-02-05:1A para su inicio y 25-11-04:2A para sus características). 17 Reforma (09-05-05:24A).

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2005 inició un cauteloso proceso de adopción en el Estado de México, para iniciar en agosto de 2006 y culminar en 201018.

En el nivel federal, tras ser aprobada por las cámaras de diputados el 27 de febrero de 2008 y de senadores el 6 de marzo, una reforma constitucional en materia de justicia y seguridad fue turnada a la aprobación de los congresos estatales, de los que 17 la habían adoptado el 1º de mayo, por lo que solo resta su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Entre los principales rasgos del nuevo sistema acusatorio y de juicios orales destaca: la implantación paulatina de los juicios orales, la inclusión del principio de presunción de inocencia, la creación del Juez de Control quien vigilará al ministerio público y podrá autorizar las órdenes de arraigo, cateos domiciliarios e intervenciones telefónicas, emisión de sentencias en presencia de un juez, pérdida de carácter de prueba a la confesión, facultad de la víctima de aportar pruebas e impugnar resoluciones del ministerio público, privilegiar la conciliación para evitar los juicios y la obligación del ministerio público de otorgar protección a víctimas y testigos19.

Como en cualquier otro país, la actuación de la cadena de instituciones dedicadas a proporcionar seguridad a los ciudadanos se traduce finalmente en la reclusión de los que son encontrados culpables por un juez de cometer un delito y cuya pena sea privativa de la libertad. También, al igual que en otras naciones, en México la reclusión no rehabilita, sino capacita en actividades delictivas.

Como se muestra en el cuadro 4, entre los años 2000 y 2006 la capacidad de reclusión se incrementó en 31%; sin embargo, el ritmo de crecimiento de la sobrepoblación fue ligeramente mayor, lo cual sugiere que probablemente el mejor camino no sea la construcción de más presidios. Adicionalmente, ilustra acerca otro rasgo de la población recluida, que se divide en dos grupos que indebidamente se mezclan. Por un lado se encuentran los procesados, aquellos cuyo juicio no ha concluido, razón por la cual legalmente se ignora si son culpables o inocentes de los delitos imputados, pero que no pudieron enfrentarlo en libertad condicional. El otro grupo son los sentenciados, formado por aquellos que fueron declarados culpables.

CUADRO 4

MÉXICO, SISTEMA NACIONAL PENITENCIARIO 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006*

Reclusorios 444 446 448 449 454 455 456

Capacidad 121,135 134,567 140,415 147,809 154,825 159,628 158,927

Población 154,765 165,687 172,888 182,530 193,889 205,821 212,774

Sobrepoblación % 27.8 23.1 23.1 23.5 25.2 28.9 33.9

Procesados 63724 71501 73685 80134 80661 87844 91276

Sentenciados 91041 94186 99203 102396 113228 117977 121498 FUENTE: Vicente Fox VI Informe de Gobierno. http://www.pgr.gob.mx/Temas%20Relevantes/ Documentos/ Informes%20Institucionales/informelabores06.html#. * enero-junio

La ineficiencia del sistema de justicia es de tal magnitud que más del 40% de las personas recluidas, no han recibido sentencia condenatoria, pero se encuentran privados de la libertad. Algunas investigaciones indican que examinando por estados de la

18 Reforma (22-07-06:2Nacional). 19 Ver: http://www.senado.gob.mx/gace.php?sesion=2008/03/07/1&documento=1 y Reforma (27-02-08:8Nacional y 01-05-08:/Nacional).

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federación, hay casos en que llega a 70% de los reclusos (Hernández y Negrete,2005:3). Esto significa que si a nivel nacional, consideramos que el 50% de los procesados cometieron “robos menores” cuyo juicio no amerita prisión preventiva (Hernández y Negrete,2005:6), tan solo por ese motivo la sobrepoblación en el lapso 2000-2006 únicamente sería del 5%.

El resultado de la gestión de estas agencias suele ser medido no por el largo y complejo camino de la percepción ciudadana sobre su propia seguridad, derivada de la disminución en los delitos cometidos, que a su vez se vincula al incremento generalizado en la calidad de vida de la población, sino por el número de presuntos delincuentes detenidos, procesados y finalmente llevados a prisión, vía que lamentablemente ha saturado los centros de reclusión en muchos países (OECD,2005:205).

Bajo este esquema, aunque en 1995 se creó el Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP), como un instrumento para coordinar, recursos presupuestales, tecnológicos, metodologías de trabajo y experiencias. Diez años después, el SNSP, al no ser un órgano de autoridad, carecía de una base de datos completa y actualizada de todos los policías incorporados a las corporaciones del país, así como de aquellos que fueron dados de baja, de los vehículos automotores registrados, de la población penitenciaria y excarcelada, y de las empresas privadas dedicadas a la venta de servicios de seguridad (García,2006:427). Es decir, “… la coordinación queda circunscrita a la voluntad de las autoridades municipales, estatales y federales” (Ibid:427).

Además del presupuesto asignado a las cuatro instituciones encargadas a nivel nacional de velar por la seguridad de los ciudadanos, ante la creciente preocupación por la inseguridad se han tomado otras medidas. En 1998, como parte de un conjunto de reformas institucionales conocido como nuevo federalismo, el gobierno de Ernesto Zedillo creó una nueva modalidad de transferencias de recursos presupuestales denominado Ramo 33: Fondo de aportaciones federales para los estados y municipios, dividido en siete rubros: a) Fondo de Aportaciones para la educación básica y Normal (FAEB); b) Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA); c) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) dividido a su vez en Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE) y Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM); d) Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal (FAFM); e) Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM); f) Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA); y g) Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP), cuya novedad fue la adopción de “… reglas presupuestarias fijas, precisas y transparentes…” (Scott,2003) para determinar el monto de cada partida y su distribución a cada gobierno que anticipadamente conoce los fondos disponibles. El cuadro 5 muestra el creciente monto asignado.

CUADRO 5 PRESUPUESTO ASIGNADO AL RAMO 33: FONDO DE APORTACIONES

PARA LA SEGURIDAD PÚBLICA (millones de pesos)

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 1215 1995 4715 5213 5786 3210 2733 3500 5000 5000 5000

FUENTE: http://www.ssp.gob.mx/portalWebApp/appmanager/portal/desk?_nfpb=true

Sin embargo, a pesar de los crecientes recursos presupuestales destinados a proporcionar seguridad a la población, la impunidad es muy elevada. (Hernández y Negrete,2005:6) la ubican en 99%. Para la ciudad de México Ruiz Harrell (1998) la calculó en 98%.

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Un aspecto que ocasiona temor entre la población son los homicidios, particularmente los atribuidos al narcotráfico. El cuadro 6 muestra el panorama con las tasas por 100 mil habitantes por entidad federativa. En él destacan dos aspectos. Primero, la tasa nacional de 2.1 homicidios ubica a México en el nivel de Chile en 1994 (De Mezquita, 2002) y en la cuarta parte de la tasa mundial (8.8) calculada por la Organización Mundial de la Salud en el año 2000 (Krug,2003); es decir, una tasa elevada, pero que no ha modificado sustancialmente la posición de México en el escenario mundial. En el Estado de Chihuahua, se observa el mayor nivel de homicidios (24.4) en todo el país, pero inferior al 34.7 registrado en el Estado de Sao Paulo, Brasil en el año 2000 (De Mezquita, 2004). Aunque en menor medida, en Sinaloa el nivel también es elevado (12.29).

CUADRO 6

MÉXICO ASESINATOS ATRIBUIDOS AL NARCOTRÁFICO, 2007 Entidad homicidios población tasa/100mil

Aguascalientes 27 1 074 419 2.51 Baja California 154 3 107 509 4.96 Baja California Sur 1 528 405 0.19 Campeche 2 800 761 0.25 Chiapas 12 2 604 950 0.46 Chihuahua 148 605 676 24.44 Coahuila 29 4 532 581 0.64 Colima 0 3 548 204 0.00 Distrito Federal 145 8 815 694 1.64 Durango 126 1 564 631 8.05 Guanajuato 40 5 135 773 0.78 Guerrero 253 3 277 478 7.72 Hidalgo 37 2 426 361 1.52 Jalisco 93 6 920 659 1.34 México 111 15 111 713 0.73 Michoacán 238 4 249 678 5.60 Morelos 17 1 754 015 0.97 Nayarit 2 1 009 999 0.20 Nuevo León 107 4 368 708 2.45 Oaxaca 33 3 759 653 0.88 Puebla 2 5 644 594 0.04 Querétaro 4 1 656 852 0.24 Quintana Roo 34 1 168 375 2.91 San Luis Potosí 13 2 427 887 0.54 Sinaloa 346 2 816 245 12.29 Sonora 125 2 561 882 4.88 Tabasco 24 2 116 356 1.13 Tamaulipas 89 3 276 594 2.72 Tlaxcala 1 1 105 181 0.09 Veracruz 48 7 332 834 0.65 Yucatán 1 1 854 095 0.05 Zacatecas 13 1 418 649 0.92 MÉXICO 2275 108 576 411 2.10 FUENTE:Anuario 2007. Suplemento especial diario Reforma, enero 17 de 2008 y CONAPO

Territorialmente, la información indica un primer nivel de concentración en tres Estados del pacífico (Sinaloa, Guerrero y Michoacán) en donde ocurrieron respectivamente 346, 253 y 238 asesinatos, que equivalen a 36.7% de los 2 mil 275

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registrados en total; es decir, 6.3 personas ejecutadas en el país por cada día transcurrido en el año 2007. Un segundo nivel se ubica en nueve entidades localizadas en su mayoría en la frontera de México con los Estados Unidos. Destaca el caso de Colima con cero homicidios a pesar de su alto índice delictivo a lo largo de seis décadas (Méndez,2008), pero que aún no ha sido estudiado.

Al parecer este fenómeno, cuya causa el gobierno atribuye con ingenuidad a la efectividad de las acciones de las corporaciones policíacas y el ejército, no solo permanecerá por algún tiempo, sino que tiende a incrementarse pues al 24 de mayo del año 2008 el recuento es de 1367 asesinatos20, o sea un promedio de 9.2 por cada uno de los 145 días transcurridos en este año.

El narcotráfico y las actividades de piratería involucran recursos económicos gigantescos, ocupan territorios estables y conocidos tanto por la población como por el gobierno y dan trabajo a muchas personas, operando desde la ilegalidad. Su creciente extensión aunada a otros delitos que suelen aparecer asociados a ellos impacta la gobernabilidad al generar áreas de extraterritorialidad. Asimismo, impactan al desarrollo nacional al menos por tres vías. En el ámbito de la economía actúa inhibiendo la inversión en la economía formal, pues la competencia desleal y el temor a la violencia que las acompaña retraen a los empresarios; ocasionando un descenso en la recaudación impositiva en contraste con su antípoda la evasión fiscal; también provocan un decremento en el número de empleos con prestaciones sociales y en el stock de capital humano con el aumento de la migración.

En lo social, el impacto proviene de la violación sistemática de la legislación vigente y los delitos colaterales que generan inseguridad ciudadana en los barrios y ciudades en donde realizan sus actividades, así como por el clima de impunidad que generan, a tal grado que en algunas circunstancias el ciudadano respetuoso de la ley, de sus derechos y obligaciones, es visto como un tonto. En el campo de la salud pública, por el creciente consumo de drogas, por lesiones ocasionadas en la comisión de actos delictivos, por daños emocionales causados a víctimas y familiares y por el tratamiento de las adicciones.

El panorama planteado en el tema de la seguridad ha orillado al gobierno federal a tomar algunas decisiones con el propósito de controlar la situación. Así, para iniciar el proceso de creación de una Policía Federal, en la que posteriormente se fusionen la Agencia Federal de Investigación (AFI) dependiente de la Procuraduría General de la República (PGR) y la Policía Federal Preventiva (PFP) adscrita a la Secretaría de Seguridad Pública federal (SSP), el 15 de diciembre de 2006, a quince días de iniciado el gobierno de Felipe Calderón, Ardelio Vargas Fosado asumió los cargos de comisionado de la PFP y Director de la AFI, pero el 30 de marzo del 2007 fue sustituido por Patricio Patiño Arias. En esa fecha, en la SSP se crearon cuatro subsecretarías: Estrategia e Inteligencia Policial; Prevención, Vinculación y Derechos Humanos; Sistema Penitenciario Federal; Evaluación y Desarrollo Institucional21.

Poco después, el 25 de abril de 2007 mediante el Acuerdo 05/2007 firmado por el Secretario de Seguridad Pública Genaro García Luna, se integró el mando de ambas corporaciones en una “Instancia de Coordinación de la Policía Federal”, presidida por el Subsecretario de Estrategia e Inteligencia Policial22. En esa fecha fue designado

20 (Reforma,24-05-08:1Nacional). 21 Artículo 3 del nuevo Reglamento Interior de la SSP del 12 de marzo de 2007, cuyo artículo segundo transitorio abroga el Reglamento Interior del 6 de enero de 2005 (DOF,2007a), pues en 2005 solo existían dos subsecretarías: Política Criminal; y Prevención y Participación Ciudadana (DOF,2005). 22 El artículo quinto transitorio establece que “El Secretario deberá integrar la instancia de coordinación de la policía federal, dentro de los 30 días siguientes a la entrada en vigor del presente reglamento”.

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Facundo Rosas Rosas como comisionado en funciones de la PFP. El Acuerdo establece en su artículo tercero transitorio que la PFP y la AFI mantienen las competencias asignadas en su respectiva reglamentación; es decir, formalmente siguen siendo dos agencias diferentes. Antes de que transcurriera un año, el 1º de marzo de 2008, Rosas Rosas asumió el cargo de Subsecretario de Estrategia e Inteligencia Policial, por lo que tomó el mando unificado, a la vez que se nombró a Edgar Millán comisionado en funciones de la PFP. Sin embargo, hasta mayo de 2008, el Congreso de la Unión no ha aprobado ninguna ley de creación de la Policía Federal, ni modificado la legislación correspondiente, pues ninguna iniciativa de Ley sobre el tema le ha sido turnada. Pese a ello, en los hechos la AFI ha sido incorporada a la SSP, lo cual no garantiza que aparato institucional se encuentre en mejores condiciones para cumplir sus atribuciones.

Al 30 de marzo de 2008 en esta agrupación inexistente legalmente se encontraban asignados 24 mil 533 efectivos. De ellos 18 mil 640 provienen de la PFP y 5 mil 893 de la AFI (Ruiz,2008).

Paralelamente, mediante decreto presidencial del 9 de mayo de 2007 se creó “… el Cuerpo Especial de Fuerzas de Apoyo Federal del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos bajo las órdenes del Presidente de la República”, unidad especial con dependencia “… técnica, operativa y administrativamente de la Secretaría de la Defensa Nacional” (artículo 1º) cuya misión es “… proporcionar apoyo a las autoridades civiles de cualquier nivel de gobierno, en tareas de restauración del orden y seguridad pública, en el combate a la delincuencia organizada o en contra de actos que atenten contra la seguridad de la nación…” , para lo cual “… intervendrá por instrucciones del Presidente de la República, a solicitud expresa, fundada y motivada de las autoridades civiles a quienes preste el apoyo” (artículo 2o). Adicionalmente, el decreto establece que el cuerpo en comento“… recibirá adiestramiento y capacitación especializada en el manejo de situaciones críticas de perturbación o alteración de la paz social y seguridad pública, cuya finalidad será el restablecimiento del orden público y del Estado de Derecho” (artículo 5º), es decir, podrá actuar incluso en conflictos de naturaleza política, lo cual constituye una amenaza a la frágil democracia mexicana (DOF,2007b).

Cuatro meses después, el 17 de septiembre de 2007, se modificó el decreto para establecer el procedimiento bajo el cual en casos excepcionales puede actuar ese Cuerpo Especial, creando una comisión formada por el Secretario de Gobernación, el Secretario de la Defensa Nacional y el Secretario de Seguridad Pública que “… evaluará la situación a enfrentar, el estado actual de la misma, las posibles alternativas a instrumentar y, en su caso, hará la propuesta de intervención y coordinación entre las autoridades involucradas” (artículo 2º), excluyendo la intervención directa del presidente de la República, aunque conservando el artículo 5º (DOF,2007c).

Ante la ineficiencia de las instituciones policíacas, el actual gobierno federal ha reforzado la participación del ejército en las tareas de combate al narcotráfico, violando el artículo 129 constitucional “En tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar”.

La respuesta del gobierno ha sido mezclar en una sola corporación tres vertientes distintas de personal en una agencia sin existencia formal, es decir, sin claridad de objetivos e instrumentos. El primer grupo fue formado en la prevención del delito. El segundo entrenado en labores de investigación del delito. Ambos son trabajadores civiles cuya función es evitar la comisión de hechos delictivos y de esclarecer los que han cometido ciudadanos, compatriotas a los que debe detenerse para remitirlos a un

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juzgado. El tercero proviene de la disciplina militar y ha sido capacitado para enfrentar en combate mortal a un enemigo que amenaza la integridad del país, no a ciudadanos que infringen la ley.

El panorama examinado previamente se ha traducido en un lento pero continuo deterioro de la gobernabilidad, entre cuyos rasgos centrales pueden enumerarse cinco. El primero es fortalecimiento de la capacidad popular para resistir a la autoridad por la vía de los hechos, desobedeciendo o boicoteando sus mandatos por distintos métodos que pueden incluir acciones ilegales, como los linchamientos, la formación de policías comunitarias, el bloqueo de vialidades, el secuestro de funcionarios públicos para impedir la construcción del nuevo aeropuerto de la ciudad de México, entre otros. Este fenómeno, surgido en la época de los gobiernos autoritarios, en vez de declinar, se robustece y multiplica ante las expectativas defraudadas por los gobiernos de alternancia. Sin embargo, estos actos no reflejan en sentido estricto la posición política de un grupo ciudadano, sino constituyen una actitud contestataria de desesperación ante lo que consideran la imposición de gobiernos incapaces de entablar una negociación política ante los conflictos.

El segundo se refiere al progresivo deterioro del Estado de derecho ante la sistemática violación de sus instrumentos vinculantes en diversos ámbitos de la vida cotidiana, los procesos penales y los asuntos mercantiles. El decremento en la recaudación fiscal, las operaciones comerciales o la prestación de servicios realizados en el terreno de la informalidad, constituyen algunas de sus manifestaciones. El tercero es la cotidianidad de la violencia en determinados barrios, en algunas ciudades y zonas del país aparejada al incremento en la impunidad de los hechos delictivos.

El cuarto alude a la escasa confianza que la población tiene en los gobernantes, los legisladores y los miembros del poder judicial, ninguno de los cuales cumple cabalmente su función, aunada a los periódicas denuncias de corrupción, protección otorgada a poderosos delincuentes, salarios escandalosamente elevados, aún en comparación con otras naciones e involucramiento de funcionarios de gobierno, especialmente policías con el crimen organizado23. El quinto rasgo emana de la aparición y consolidación de espacios de extraterritorialidad motivados lo mismo por movimientos sociales que por delincuencia en donde no operan las instituciones formales ni las leyes. Inquiriendo sobre las causas de los fenómenos planteados, así como en las titubeantes y erráticas acciones del gobierno, se sostiene aquí la idea del agotamiento del sistema político e institucional vigente, como explicación al panorama planteado, a partir de dos líneas de argumentación asociadas a la existencia de una clase política depredadora. La primera es la inmadurez del aparato institucional de México. La segunda es el insuficiente desarrollo del sentido de ciudadanía en la población nacional.

LAS ZONAS METROPOLITANAS EN MÉXICO

En este contexto, con el propósito de contribuir al estudio y evaluación de las políticas públicas y para responder a la pregunta ¿Cuál ha sido en las últimas seis décadas la entidad con mayor índice delictivo en México? en un trabajo reciente Méndez (2007) examinó a nivel de estados miembros de la federación mexicana el comportamiento territorial del delito con la ayuda de instrumentos estadísticos y cartográficos a partir de una base de datos de presuntos delincuentes y delincuentes sentenciados del periodo 1940-2003 y de otra con delitos denunciados para el lapso 23 Entre los testimonios se encuentran el caso de Arturo “el negro Durazo” jefe de la policía preventiva del DF al inicio de la década de los setenta o el de Humberto Rodríguez Bañuelos (“la rana”) antiguo jefe policiaco y sicario de un cartel de la droga, en la revista Milenio (No. 431, enero 2 de 2006).

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1997-2004, se. La principal conclusión obtenida fue que “…durante siete décadas la región más insegura de México es la zona fronteriza, particularmente al noroeste del país en la colindancia con California en los Estados Unidos el miembro más rico de la federación allende el Río Bravo y hacia donde fluye la mayor migración de mexicanos que ilegalmente cruzan la frontera; en tanto que el Distrito Federal, siendo una entidad con altos niveles de inseguridad, con la salvedad del decenio 1940-1949 en que ocupó el primer lugar nacional, no ha sido históricamente, ni es en la actualidad la zona de mayor peligro en el país”, pues en el decenio 1951-1960 se ubicó en el lugar 26 de las 32 entidades, en los sesenta el quinceavo, en los setenta el décimo séptimo, en los ochenta el vigésimo séptimo y en los noventa el vigésimo lugar. El cuadro 7 muestra por década las cinco entidades federativas con mayor incidencia delictiva medida en tasas por 100 mil habitantes, además de la nacional y del Distrito Federal.

CUADRO 7

PRESUNTOS DELINCUENTES DEL FUERO COMÚN 1940-2000. ENTIDADES SELECCIONADAS.

(tasas por 100 mil habitantes) 1941-1950* 1951-1960* 1961-1970* 1971-1980* 1981-1990* 1991-2000*

Baja California 595.8

Baja California 468.5

Baja California 314.5

Baja California 237.9

Tabasco 340.1

Colima 316.2

Tamaulipas 404.6

Sonora 291.2

Sonora 216.9

Baja California Sur

237.6

Baja California Sur

297.0

Baja California Sur

315.2 Distrito Federal

397.8 Tamaulipas

258.0 Yucatán

199.5 Tabasco

192.7 Aguascalientes

226.2 Baja California

308.8 Quintana Roo

335.3 Colima 230.4

Tamaulipas 183.2

Colima 176.8

Colima 224.8

Tamaulipas 298.0

Baja California Sur

327.6

Chiapas 223.0

Colima 180.5

San Luis Potosí 175.3

Sonora 210.4

Sonora 284.0

NACIONAL 190.3

NACIONAL 148.6

NACIONAL 121.3

NACIONAL 111.5

NACIONAL 141.5

NACIONAL 160.8

Distrito Federal 193.0

Distrito Federal 106.4

Distrito Federal 106.0

Distrito Federal 189.1

Distrito Federal 179.7

FUENTE: Elaboración propia a partir de Base de Datos: "México, Presuntos y Sentenciados del FC y FF, 1940-2003". * promedio del periodo

Sin embargo, un aspecto no resuelto en dicho trabajo se refiere al desigual comportamiento de los delitos en los municipios de cada entidad federativa, y más aún en los casos en que el crecimiento de la urbanización ha dado lugar desde 1940 a la aparición de zonas metropolitanas, a las cuales en el año 2004 tras un intenso proceso de discusión de criterios, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), el Consejo Nacional de Población (CONAPO) y la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) definieron como “… el conjunto de dos o más municipios donde se localiza una ciudad de 50 mil o más habitantes, cuya área urbana, funciones y actividades rebasan el límite del municipio que originalmente la contenía, incorporando como parte de si misma o de su área de influencia directa a municipios vecinos, predominantemente urbanos, con los que mantiene un alto grado de integración socioeconómica; en esta definición se incluye además a aquellos municipios que por sus características particulares son relevantes para la planeación y política urbanas” (SEDESOL-CONAPO-INEGI 2004:17). Este fenómeno es aún más acentuado al considerar casos como el de la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM) en donde confluyen demarcaciones del Distrito Federal, el Estado de México y el estado de Hidalgo.

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Recientemente, al tornarse aún más complejo el proceso de urbanización, se han incluido en la noción de zona metropolitana no solo los municipios cuya urbanización es por continuidad física, sino también otros seleccionados a partir de criterios estadísticos y urbanos; o por criterios de planeación y políticas urbanas (SEDESOL-CONAPO-INEGI 2007:21-24).

Así, se aplicaron cuatro criterios. El primero es la conurbación o continuidad física. El segundo es la combinación de la distancia de un municipio a otro que funge como centro, su integración funcional y el grado de urbanización alcanzado. El tercero, el tamaño del municipio central. El cuarto, son los lineamientos de política urbana del gobierno federal. Tras examinar detenidamente la dinámica de las ciudades de nuestro país, concertadamente la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), el Consejo Nacional de Población (CONAPO) y el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) convinieron en reconocer la existencia de 56 zonas metropolitanas. El cuadro 8 presenta la relación por cada uno de los criterios, las entidades federativas involucradas en cada caso y el número de municipios considerados metropolitanos.

CUADRO 8

CLASIFICACIÓN Y NÚMERO DE MUNICIPIOS DE LAS ZONAS METROPOLITANAS, 2005

Núm. Zona metropolitana Entidades federativas municipios Total zonas metropolitanas 29 345

Zonas metropolitanas definidas a partir de una conurbación intermunicipal 1 ZM de Aguascalientes Aguascalientes 3 2 ZM de La Laguna Coahuila-Durango 4 3 ZM de Saltillo Coahuila 3 4 ZM de Monclova-Frontera Coahuila 3 5 ZM de Piedras Negras Coahuila 2 6 ZM de Colima-Villa de Álvarez Colima 5 7 ZM de Tecomán Colima 2 8 ZM de Tuxtla Gutiérrez Chiapas 2 9 ZM del Valle de México D.F.-Hidalgo-México 76

10 ZM de San Francisco del Rincón Guanajuato 2 11 ZM de Moroleón-Uriangato Guanajuato 2 12 ZM de Acapulco Guerrero 2 13 ZM de Pachuca Hidalgo 7 14 ZM de Tulancingo Hidalgo 3 15 ZM de Guadalajara Jalisco 8 16 ZM de Puerto Vallarta Jalisco-Nayarit 2 17 ZM de Ocotlán Jalisco 2 18 ZM de Toluca México 14 19 ZM de Morelia Michoacán 2 20 ZM de Zamora-Jacona Michoacán 2 21 ZM de La Piedad-Pénjamo Michoacán-Guanajuato 2 22 ZM de Cuernavaca Morelos 7 23 ZM de Cuautla Morelos 6 24 ZM de Tepic Nayarit 2 25 ZM de Monterrey Nuevo León 12 26 ZM de Oaxaca Oaxaca 20 27 ZM de Tehuantepec Oaxaca 3 28 ZM de Puebla-Tlaxcala Puebla-Tlaxcala 38 29 ZM de Tehuacán Puebla 2 30 ZM de Querétaro Querétaro 4

31 ZM de San Luis Potosí-Soledad de Graciano Sánchez San Luis Potosí 2

13

14

32 ZM de Rioverde-Ciudad Fernández San Luis Potosí 2

33 ZM de Villahermosa Tabasco 2 34 ZM de Tampico Tamaulipas-Veracruz 5 35 ZM de Tlaxcala-Apizaco Tlaxcala 19 36 ZM de Veracruz Veracruz 4 37 ZM de Xalapa Veracruz 7 38 ZM de Poza Rica Veracruz 5 39 ZM de Orizaba Veracruz 11 40 ZM de Minatitlán Veracruz 6 41 ZM de Coatzacoalcos Veracruz 3 42 ZM de Córdoba Veracruz 4 43 ZM de Acayucan Veracruz 3 44 ZM de Mérida Yucatán 5 45 ZM de Zacatecas-Guadalupe Zacatecas 2

Zonas metropolitanas definidas por distancia, integración funcional y carácter urbano 1 ZM de Tijuana Baja California 3 2 ZM de Guaymas Sonora 2

Zonas metropolitanas definidas por tamaño 1 ZM de Juárez Chihuahua 1 2 ZM de León Guanajuato 2

Zonas metropolitanas definidas por política urbana 1 ZM de Mexicali Baja California 1 2 ZM de Chihuahua Chihuahua 3 3 ZM de Tula Hidalgo 5 4 ZM de Cancún Quintana Roo 2 5 ZM de Reynosa-Río Bravo Tamaulipas 2 6 ZM de Matamoros Tamaulipas 1 7 ZM de Nuevo Laredo Tamaulipas 1

Fuente: Elaborado a partir de SEDESOL-CONAPO-INEGI 2007:26-27).

La importancia de las zonas metropolitanas se ha incrementado notablemente. En 2005 en las 56 reconocidas en el país, habitaba 56% de la población nacional; lo cual equivale a 75% de la población urbana. En esos territorios se producía 75% del Producto Interno Bruto de México (SEDESOL-CONAPO-INEGI 2007:9-10). El cuadro 9 presenta en forma sistematizada algunos indicadores.

CUADRO 9

INDICADORES DEL PROCESO DE METROPOLIZACIÓN, 1960-2005 1960 1980 1990 2000 2005 Zonas metropolitanas 12 26 37 55 56 municipios metropolitanos 64 131 155 309 345 Población total (millones) 9.0 26.1 31.5 51.5 57.9 Porcentaje de la población nacional 25.6 39.1 38.8 52.8 56

Porcentaje de la población urbana 66.3 71.1 67.5 77.3 78.6

FUENTE: Elaborado a partir de SEDESOL-CONAPO-INEGI 2007:10).

En el mapa 1, tomado de SEDESOL-CONAPO-INEGI (2007) se aprecia la distribución territorial de las 56 zonas metropolitanas reconocidas en el país al año 2005.

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MAPA 1 ZONAS METROPOLITANAS DE MÉXICO, 2005

EL DELITO TOTAL POR ZONAS METROPOLITANAS Para realizar el análisis del delito por zona metropolitana, se elaboró una Base de

Datos con información procedente de los Anuarios Estadísticos por entidad federativa del INEGI. La unidad de registro es la categoría de presuntos delincuentes, la cual será entendida en este trabajo como la persona o personas cuyos actos habiendo sido denunciados ante la autoridad competente, son considerados como probables hechos delictivos, pero sin que sobre ellos existe la sentencia de un juez24. (INEGI,2003). En otro documento (Méndez,2004) se han explicado las amplias limitaciones de la categoría de presuntos delincuentes que el cuadro 10 muestra. Al respecto, es necesario destacar que el indicador de presuntos delincuentes puede, desde alguna perspectiva ser leído como la eficiencia de las corporaciones policíacas, que detienen y presentan ante un juez a la persona acusada de cometer un delito. Sin embargo, por sus características, tampoco los delitos denunciados o los delincuentes sentenciados reflejan un panorama real del delito.

CUADRO 10 LA ESTADÍSTICA SOBRE DELINCUENCIA

CIFRA REAL

CIFRA OCULTA (personas y sus

delitos no denunciados)

CIFRA OFICIAL (personas y sus delitos registrados en averiguaciones previas,

procesos y sentencias) CIFRA APARENTE

(personas y sus delitos registrados en averiguaciones previas del Ministerio Público)

CIFRA LEGAL (presuntos delincuentes, delincuentes sentenciados y sus delitos registrados en procesos y sentencias dictadas en

juicios en materia penal)

FUENTE: INEGI (2006:1).

Con las reservas explicadas, se emplea esa categoría pues permite acercarse al

comportamiento de los hechos delictivos al nivel de municipios en cada una de las entidades federativas. Adicionalmente, conviene señalar que en el trabajo mencionado (Méndez, 2007) en los cálculos realizado con las categorías de delitos denunciados y de delincuentes sentenciados a nivel de entidad federativa no se obtuvieron resultados con notables diferencias respecto de los presuntos delincuentes.

El análisis del comportamiento delictivo aporta interesantes datos. Al calcular las tasas por cada 100 mil habitantes algunas ciudades que tradicionalmente han sido consideradas como seguras se ubican entre los diez primeros lugares de inseguridad, en tanto otras con fama de peligrosas están ausentes de esa lista.

En la gráfica 1 se aprecia como la zona metropolitana de Aguascalientes se ubica en el primer lugar con una tasa de 1325 presuntos delincuentes por cada 100 mil habitantes. Este dato presenta un panorama de peligrosidad tan elevado en una ciudad percibida como apacible, que equivale a siete veces el obtenido para el conjunto de las 56 zonas metropolitanas (197) y casi dos veces y media mayor que Mexicali (571), en la frontera noroeste, ciudad en donde se asienta el segundo lugar.

24 A diferencia de la categoría delincuente sentenciado, entendida como la persona o personas cuyos actos han sido evaluados por un juez, quien ha establecido sobre ellos una sentencia que puede ser absolutoria o condenatoria (INEGI,2003).

16

FUENTE: Elaboración propia con datos de INEGI

GRÁFICA1MÉXICO, PRESUNTOS DELINCUENTES 2005

ZONAS METROPOLITANAS CON MAYOR TASA POR 100 MIL HABITANTES

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

Agu

asca

lient

es

Mex

ical

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Nue

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Teco

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Que

réta

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Pie

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Zaca

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s-G

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Tras ellas se encuentran Nuevo Laredo(410), en la frontera noreste del territorio nacional, seguida de Tecomán (393) en el estado de Colima, Querétaro (343), Piedras Negras (336), Colima-Villa Alvarez (335), Tijuana (328), Tepic (319) y Zacatecas-Guadalupe (296). La ciudad de México25 no se encuentra en esa relación, ya que con su tasa de 163 presuntos delincuentes por cada 100 mil habitantes apenas ocupa el lugar 36 entre las 56 zonas metropolitanas del país. En este grupo, que podría denominarse “las diez ciudades más peligrosas de México”, sobresale una localización hacia el centro geográfico del país, la frontera noroeste y el océano pacífico.

En el extremo opuesto, formando parte del grupo de zonas metropolitanas con menor tasa de presuntos delincuentes por cada 100 mil habitantes se encuentran las siguientes: León (0.14) en el estado de Guanajuato puede considerarse según los parámetros establecidos en este trabajo como la ciudad más segura de México. Su tasa es 9464 veces más pequeña que la calculada para su vecina Aguascalientes. En el segundo lugar está instalada Guaymas (1.08), en el estado de Sonora, seguida por San Francisco del Rincón (1.26) en Guanajuato y Moroleón-Uriangato (2.0) también en Guanajuato. Muy lejos de este primer grupo, en el quinto lugar, se encuentra La Piedad-Pénjamo (54) cuyo territorio abarca una parte de Guanajuato y otra de Michoacán. Entre el sexto y el décimo sitio se ubican sucesivamente Tehuacan (58.0) en el estado de Puebla, Monterrey (103.2) capital de Nuevo León, la zona conurbada de Puebla-Tlaxcala (114.4), la zona metropolitana de Tlaxcala-Apizaco (114.5) y Toluca (114.7) capital del estado de México. Los datos se presentan en la gráfica 2.

Destaca también que en ninguno de los dos grupos extremos las tasas se acercan a la obtenida para el conjunto de zonas metropolitanas (197.5). En medio de estos dos grupos se ubican las otras 36 zonas metropolitanas, entre las que destacan la ciudad de México y Guadalajara.

25 Entendida como las 16 Delegaciones del Distrito Federal, los 59 municipios del estado de México y uno del estado de Hidalgo, que en conjunto también se denominan Zona Metropolitana del Valle de México.

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FUENTE: Elaboración propia con datos de INEGI

GRÁFICA 2MÉXICO, PRESUNTOS DELINCUENTES FC 2005,

ZONAS METROPOLITANAS CON MENOR TASA POR 100 MIL HABITANTES

020406080

100120140

León

Gua

ymas

Sn

Fco

Rin

cón

Mor

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n-U

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Tlax

cala

-A

piza

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Tolu

ca

CONCLUSIONES Lo expuesto indica que la ineficiencia de las instituciones creadas en México

para dar seguridad a la población no puede ser corregida únicamente con pequeñas y puntuales reformas a la constitución, o a las leyes secundarias, ni con adiciones a los reglamentos derivados de ellas, aunque estas sean urgentes. La creciente complejidad del fenómeno de la inseguridad rebasa con mucho la actual distribución de recursos y competencias institucionales. Esto resulta evidente en el caso de las zonas metropolitanas, donde la superposición de corporaciones ocasiona mayor ineficiencia.

Sin embargo, lamentablemente el terreno de la seguridad ciudadana no es el único en el que se presentan importantes problemas en la gestión, pues algo similar ocurre en otros ámbitos de la administración pública, donde también urge realizar reformas de fondo, como en el sector hacendario, el energético o el educativo, entre otros.

Así, visto en su conjunto, es posible advertir que lo verdaderamente prioritario es redefinir el pacto político de la nación mexicana, pues continuar por el camino en donde las reformas sectoriales parecen competir entre sí y cada una es presentada como la más importante para la nación equivale a perpetuar y profundizar la desigualdad, hasta que la violencia social ponga en duda la viabilidad del país. . A partir de las transformaciones de carácter general al pacto político, pueden realizarse posteriormente en forma ordenada y coherente otro tipo de reformas como la del sistema de seguridad ciudadana. La historia ha demostrado fehacientemente que algunas reformas naufragaron en el mar de la corrupción y la ineficiencia de las instituciones encargadas de aplicarlas.

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