1

EL CONCEPTE DE CONTRACTACIÓ PÚBLICA SOCIALMENT RESPONSABLE EN EL BAGATGE NORMATIU I DOCTRINAL DE LES INSTITUCIONS EUROPEES

El concepte de contractació responsable ha estat desenvolupat per les institucionseuropees mitjançant diferents Comunicacions aprovades per la Comissió, per lajurisprudència del Tribunal de Justícia de la Unió Europea, per diferents estudis iinformes promoguts per la pròpia Comissió i també per les Directives aprovades enmatèria de contractació pública (Directiva 2004/18/CE, de 31 de març iposteriorment Directives 2014/24/UE, de 26 de febrer, de contractació pública, i2014/23/UE de la mateixa data sobre el contracte de concessió).

2

FITES EN RELACIÓ ALS PRONUNCIAMENTS DE LES INSTITUCIONS EUROPEES QUE ESTAN EN LA GÈNESI DEL CONCEPTE DE CONTRACTACIÓ PÚBLICA SOCIALMENT RESPONSABLE

• Agenda Social Europea aprovada en el Consell Europeu de Niça de desembre de2000. Compatibilitzar creixement econòmic i cohesió social.Algunes afirmacions:

“El crecimiento económico y la cohesión social se refuerzan mutuamente. Una sociedadcon más cohesión social y menos exclusión es garantía de una economía con mejoresresultados”

“La cohesión social, el rechazo de cualquier forma de exclusión y discriminación y laigualdad entre hombres y mujeres constituyen valores fundamentales del modelo socialeuropeo que fueron reafirmados con ocasión del Consejo Europeo de Lisboa”

“Comunicación Interpretativa de la Comisión sobre legislación comunitaria de contratospúblicos y las posibilidades de integrar aspectos sociales en dichos contratos”, de 15d’octubre de 2001. Definició del concepte “aspectes socials de la contractació pública”:

“En la presente Comunicación, la expresión «aspectos sociales» englobaacepciones y ámbitos muy diversos. Puede remitir tanto a las medidas por lasque se garantiza el respeto de los derechos fundamentales y de los principiosde igualdad de trato y no discriminación (por ejemplo, entre hombres ymujeres), como a las legislaciones nacionales en materia social, así como a lasdirectivas comunitarias al respecto. La expresión «aspectos sociales» abarcatambién las cláusulas preferentes (por ejemplo, para la reinserción de laspersonas desfavorecidas o excluidas del mercado de trabajo) o las actuacioneso discriminaciones positivas de cara a la lucha contra el desempleo o laexclusión social”

3

“Adquisiciones sociales, Una guía para considerar aspectos sociales en las contratacionespúblicas”, document publicat per la Comissió l’octubre de 2010, que defineix el conceptede contractació pública socialment responsable (CPSR):

“Las «CPSR» se refieren a las operaciones de contratación que tienen en cuenta uno o másde los siguientes aspectos sociales: oportunidades de empleo, trabajo digno, cumplimiento conlos derechos sociales y laborales, inclusión social (incluidas las personas con discapacidad),igualdad de oportunidades, diseño de accesibilidad para todos, consideración de los criteriosde sostenibilidad, incluidas las cuestiones de comercio ético6 y un cumplimiento voluntariomás amplio de la responsabilidad social de las empresas (RSE), a la vez que se respetan losprincipios consagrados en el Tratado de la Unión Europea (TUE) y las Directivas decontratación”

Afirma també aquest document:

“ Las entidades adjudicadoras también deben decidir en cada caso qué aspectos sociales sonrelevantes para la contratación, en función del objeto del contrato y de sus objetivos. Lossiguientes aspectos sociales podrían ser relevantes para la contratación:

Promover «oportunidades de empleo», por ejemplo: Promoción del empleo de jóvenes; Promoción del equilibrio de género (por ejemplo, equilibrio entre la vida laboral yfamiliar, lucha contra la segregación profesional y sectorial, etc.);

Promoción de oportunidades de empleo para trabajadores desempleados porperíodos prolongados y trabajadores mayores;

Políticas sobre diversidad y oportunidades de empleo para personas de gruposcon desventajas (por ejemplo, trabajadores itinerantes, minorías étnicas, minoríasreligiosas, personas con niveles de educación bajos, etc.);

Promoción de oportunidades de empleo para personas con discapacidad, inclusivea través de entornos laborales accesibles y de inclusión.

4

Les Directives sobre contractació pública (la Directiva 2004/18/CE, i, des de l’any 2014,les Directives 2014/24/UE, i 2014/23/UE) han incorporat previsions socials en lacontractació publica.

També la jurisprudència del Tribunal de Justícia de la Comunitat Europea o de la UnióEuropea ha donat conformitat a aquesta inclusió de clàusules socials en la contractaciópública: Sentència del TJCE ( Sala Quarta) de 20 de setembre de 1988 (cas Beentjes);Sentència del TJCE de 26 de setembre de 2000 (cas Institut Polivalent de Wingles) oSentència del TJUE (Sala Tercera) de 10 de maig de 2012 (cas Holanda Septentrional),entre altres.

5

EL DRET AL TREBALL DE LES PERSONES AMB DISCAPACITAT COM UN DELS ELEMENTS DEFINIDORS DE LA NORMATIVA

SOBRE CONTRACTACIÓ PÚBLICA

• Considerant 3 de la Directiva 2014/24/UE:

“Al aplicar la presente Directiva debe tenerse en cuenta la Convención de las NacionesUnidas sobre los derechos de las personas con discapacidad, en particular en relación con laelección de medios de comunicación, especificaciones técnicas, criterios de adjudicación ycondiciones de ejecución del contrato”

• Article 17 de la Convenció de les Nacions Unides sobre els drets de les personesamb discapacitats:

“Los Estados Partes reconocen el derecho de las personas con discapacidad a trabajar, enigualdad de condiciones con las demás; ello incluye el derecho a tener la oportunidad deganarse la vida mediante un trabajo libremente elegido o aceptado en un mercado y unentorno laborales que sean abiertos, inclusivos y accesibles a las personas con discapacidad.Los Estados Partes salvaguardarán y promoverán el ejercicio del derecho al trabajo, inclusopara las personas que adquieran una discapacidad durante el empleo, adoptando medidaspertinentes, incluida la promulgación de legislación

Reconeixement per la Directiva de contractació pública d’un doble dret per lespersones discapacitades: el dret al treball i el dret a l’accessibilitat a les obres, serveis isubministraments objecte dels contractes públics. Considerant 76 de la Directiva2014/24/UE:

“...es preciso que los poderes adjudicadores establezcan unas especificaciones técnicas paratener en cuenta los criterios de accesibilidad para las personas con discapacidad o el diseñopara todos los usuarios, salvo en casos debidamente justificados” 6

PREVISIONS NORMATIVES RELATIVES A LA INTEGRACIÓ LABORAL DE LES PERSONES DISCAPACITADES PER LA VIA DE LA CONTRACTACIÓ PÚBLICA

• L’article 42 del Text Refós de la Llei general del drets de les persones ambdiscapacitat i la seva inclusió social (TRLGDPD) preveu una quota d’un mínim del 2%de la plantilla, en el cas d’empreses de cinquanta o més treballadors, per persones ambdiscapacitat; l’incompliment d’aquesta quota és considerada causa de prohibició percontractar amb l’administració per l’article 60.1.d) del TRLCSP.

• L’article 118 del TRLCSP contempla la possibilitat de preveure condicions especialsd’execució dels contractes del sector públic, que poden consistir en mesures decaràcter social de cara a fomentar l’ocupació de persones amb especials dificultatsd’inserció en els mercat.

• La disposició addicional quarta d’aquest Text Refós reitera l’exigència de comptarl’empresa contractista amb un 2%, com a mínim de la seva plantilla reservada apersones amb discapacitat o d’adoptar les mesures alternatives contemplades en lanormativa aplicable.

• Aquesta mateixa disposició addicional quarta contempla també la possibilitat de queels plecs de condicions del contracte prevegin, com a criteri especial d’adjudicació (ésa dir, en cas de produir-se empat en la puntuació de dos o més de les empreseslicitadores), que l’empresa disposi d’un nombre de persones discapacitades en la sevaplantilla superior al mínim legal establert.

7

8

El mecanisme més rellevant que contemplen la Directiva sobre contractació pública i elTRLCAP per la integració laboral de les persones discapacitades, mitjançant la contractaciópública, és la reserva de contractes. En aquest sentit, el considerant 36 de la Directiva decontractació pública senyala:

“El empleo y la ocupación contribuyen a la integración en la sociedad y son elementos clave paragarantizar la igualdad de oportunidades en beneficio de todos. En este contexto, los talleresprotegidos pueden desempeñar un importante papel. Lo mismo puede decirse de otras empresassociales cuyo objetivo principal es apoyar la integración social y profesional o la reintegración de personasdiscapacitadas o desfavorecidas, como los desempleados, los miembros de comunidades desfavorecidas uotros grupos que de algún modo están socialmente marginados. Sin embargo, en condiciones normalesde competencia, estos talleres o empresas pueden tener dificultades para obtener contratos. Conviene,por tanto, disponer que los Estados miembros puedan reservar a este tipo de talleres o empresas elderecho a participar en los procedimientos de adjudicación de contratos públicos o de determinadoslotes de los mismos o a reservar su ejecución en el marco de programas de empleo protegido”

• D’acord amb això, l’article 20 de la referida Directiva disposa el següent:

“Los Estados miembros podrán reservar el derecho a participar en los procedimientos de contratación atalleres protegidos y operadores económicos cuyo objetivo principal sea la integración social y profesionalde personas discapacitadas o desfavorecidas o prever la ejecución de los contratos en el contexto deprogramas de empleo protegido, a condición de que al menos el 30 % de los empleados de los talleres,los operadores económicos o los programas sean trabajadores discapacitados o desfavorecidos.

“ La convocatoria de licitación deberá hacer referencia al presente artículo”

9

Mitjançant la Llei 31/2015, de 9 de setembre, s’ha transposat aquest precepte de la Directivaa l’ordenament jurídic intern espanyol, modificant en aquest sentit la Disposició addicionalcinquena del TRLCSP, que passa a tenir el següent redactat:

“1 Mediante Acuerdo del Consejo de Ministros o a través del órgano competente en el ámbito de lasComunidades Autónomas y de las Entidades Locales, se fijarán porcentajes mínimos de reserva delderecho a participar en los procedimientos de adjudicación de determinados contratos o dedeterminados lotes de los mismos a Centros Especiales de Empleo y a empresas de inserción reguladasen la Ley 44/ 2007, de 13 de diciembre , para la regulación del régimen de las empresas de inserción,que cumplan con los requisitos establecidos en dicha normativa para tener esta consideración, o unporcentaje mínimo de reserva de la ejecución de estos contratos en el marco de programas de empleoprotegido, a condición de que al menos el 30 por ciento de los empleados de los Centros Especiales deEmpleo, de las empresas de inserción o de los programas sean trabajadores con discapacidad o en riesgode exclusión social.

En el referido Acuerdo del Consejo de Ministros o a través del órgano competente en el ámbito de lasComunidades Autónomas y de las Entidades Locales, se fijarán las condiciones mínimas para garantizarel cumplimiento de lo establecido en el párrafo anterior.

2. En el anuncio de licitación deberá hacerse referencia a la presente disposición.”

La reserva de contractes comporta que tant sols puguin participar en la licitació per a la sevaadjudicació els centres especials de treball i les empreses de reinserció; en l’anterior redactatd’aquesta disposició addicional cinquena aquesta reserva era exclusivament per als centresespecials de treball i, per tant, la seva execució era a càrrec de treballadors discapacitats.

DIFERENTS CARACTERÍSTIQUES DELS CENTRES ESPECIALS DE TREBALL I LES EMPRESES D’INSERCIÓ COM ENTITATS CONTRACTANTS DE TREBALLADORS AMB DIFICULTATS D’INSERCIÓ LABORAL.

Centres Especials de Treball

• L’article 43 del TRLGDPD, en concordança amb l’article 1 del Reial Decret2273/1985, senyala les funcions dels centres especials de treball d’inclusió laboralde discapacitats: realitzar una activitat productiva, intervenint en el mercat, per tald’assegurar una ocupació remunerada a persones amb discapacitat; ser un mitjàd’inclusió del major nombre d’aquests persones al mercat de treball ordinari aixícom prestar els serveis d’ajust personal i social, que requereixin aqueststreballadors discapacitats, de rehabilitació, terapèutics, d’integració social, culturalsi esportius per una plena rehabilitació i una millor adaptació en la seva relaciósocial (article 3 del Reial Decret 2273/1985).

• Article 43.2 del TRLGDPD: “[l]a plantilla de los centros especiales de empleo estaráconstituida por el mayor número de personas con discapacidad que permita lanaturaleza del proceso productivo y, en todo caso, por el 70% de aquella. A estos efectosno se contemplará el personal sin discapacidad dedicado a la prestación de servicios deajuste personal y social”

• L’article 4 del TRLGDPD defineix a les persones amb discapacitat:

“1. Son personas con discapacidad aquellas que presentan deficiencias físicas, mentales,intelectuales o sensoriales, previsiblemente permanentes que, al interactuar con diversasbarreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad decondiciones con los demás.

10

11

2. Además de lo establecido en el apartado anterior, y a todos los efectos, tendrán la consideración depersonas con discapacidad aquellas a quienes se les haya reconocido un grado de discapacidad igual osuperior al 33 por ciento. Se considerará que presentan una discapacidad en grado igual o superior al33 por ciento los pensionistas de la Seguridad Social que tengan reconocida una pensión de incapacidadpermanente en el grado de total, absoluta o gran invalidez, y a los pensionistas de clases pasivas quetengan reconocida una pensión de jubilación o de retiro por incapacidad permanente para el servicio oinutilidad. Las normas que regulen los beneficios o medidas de acción positiva podrán determinar losrequisitos específicos para acceder a los mismos.

3. El reconocimiento del grado de discapacidad deberá ser efectuado por el órgano competente en lostérminos desarrollados reglamentariamente

L’article 6.3 de la Llei 43/2006 de 29 de desembre distingeix les persones amb discapacitatsordinàries, d’aquelles persones discapacitades amb especials dificultats per a la inserció laboral:persones amb paràlisi cerebral, amb malaltia mental o amb discapacitat intel·lectual amb un graude discapacitat reconegut igual o superior al 33% i aquelles persones amb discapacitat física osensorial amb un grau discapacitat reconegut igual o superior al 65%. En el mateix sentit enl’article 3 del Real Decret 469/2006, de 21 d’abril, relatiu als serveis d’ajust personal i social delscentres especials de treball.

Empreses d’inserció

• Article 2 de la Llei 44/2007, de 13 de desembre, reguladora de les empresesd’inserció: aquestes poden contractar com a treballadors persones en situaciód’exclusió social desocupades, integrants d’alguns dels següents grups

a) Perceptors de rendes mínimes d’inserció o prestació equivalent.

b) Persones que no pugin accedir a les referides rendes per falta deperíode exigit de residència o empadronament o per haver exhaurit elperíode màxim de percepció.

c) Joves majors de divuit anys i menors de trenta procedents deinstitucions de protecció de menors.

d) Persones amb problemes de drogodependències o altres addiccions enprocés de rehabilitació o reinserció social.

e) Interns de centres penitenciaris, quina situació els permeti treballar,persones en llibertat vigilada i ex reclusos.

f) Menors subjectes en l’àmbit d’aplicació de la llei orgànica de laResponsabilitat Penal dels Menors quina situació els permeti accedir auna ocupació laboral.

g) Persones procedents de centres d’allotjament alternatiu autoritzatsper les Comunitats Autònomes.

h) Persones procedents dels serveis de prevenció i inserció social tambéautonòmics.

12

En els treballadors de les empreses d’inserció, els problemes d’integració laboral són dematriu social i susceptibles de ser superats una vegada culminat el procés de reinserció, enel cas de les persones discapacitades dels centres especials de treball aquests problemessón de caràcter físic, mental o intel·lectual normalment insuperables.

Entre els centres especials de treball hi ha els que contracten persones amb discapacitatsordinàries, mentre que altres contracten persones discapacitades amb especials dificultatsper a la inserció laboral

13

PODEN LES ADMINISTRACIONS PÚBLIQUES RESERVAR CONTRACTES EXCLUSIVAMENT PER A TREBALLADORS DISCAPACITATS AMB ESPECIALS DIFICULTATS D’INSERCIÓ LABORALS O EN LES LICITACIONS DE TOTS ELS CONTRACTES RESERVATS HAN DE PODER CONCÓRRER NECESSÀRIAMENT CENTRES ESPECIALS DE TREBALL I EMPRESES D’INSERCIÓ?

Quatre raons per una resposta positiva a la primera opció:

• Un dels criteris orientadors de la Directiva sobre contractació pública de 2014 éspoder fer efectiu el dret al treball de les persones discapacitades d’acord amb quèha disposat la Convenció de les Nacions Unides sobre el dret de les personesamb discapacitat. Tenint en compte que les dificultats d’inserció laboral delpersonal de les empreses d’inserció poden ser menors, atesa la seva temporalitat,que les dels personal dels centres especials de treball i, dintre d’aquests, lespersones amb discapacitats de caràcter ordinari tenen menys dificultat d’accedir al’ocupació que les persones discapacitades amb especials dificultats d’inserciólaboral, la possibilitat d’adoptar mesures de discriminació positiva, en aquestscontractes reservats, en favor d’aquest darrer col·lectiu és la única maneranormalment d’assegurar el seu dret al treball.

14

• La Sentència del Tribunal Suprem de 13 de juny de 2007 ha admès les mesures dediscriminació positiva per a l’ocupació de les persones discapacitades, com a via pertal que la igualtat sigui real i efectiva tal com reclama l’article 9.2 de la Constitució,afirmant textualment aquesta resolució judicial el següent:

“Lo primero que debe decirse es que las medidas de favorecimiento de la integraciónprofesional de las personas con minusvalías tiene un claro respaldo constitucional (art. 49CE) y legal (art.38.1 de la Ley 13/1982 y Adicional Decimonovena de la Ley 30/1984) yno son contrarias al principio de igualdad porque a lo que van dirigidas es a remover losobstáculos (artículo 9.2 CE) que para el acceso profesional significa en dichas personas suminusvalía. Por tanto, frente a lo que declara la sentencia recurrida, la concreta medidaque exteriorice ese favorecimiento no puede ser considerada atentatoria a la libreconcurrencia que es inherente al principio de igualdad”

• Aquesta discriminació positiva en favor d’aquests treballadors discapacitats ambespecials dificultats d’inserció laboral es pot articular seguint el que ha senyalat laJunta Consultiva de Contractació Administrativa de la Generalitat de Catalunya, en la“Guia per a la inclusió de clàusules contractuals de caràcter social”, aprovada el març de2010, que ha estat objecte de revisió l’octubre de 2014.

D’acord amb el que s’ha exposa en la referida “Guia”, l’administració pot definirl’objecte del contracte amb la determinació de les prestacions que haurà de portara terme l’entitat contractista senyalant, a més, que amb l’execució del contracte esvol portar a terme un projecte d’inserció laboral de persones amb discapacitat ambespecials dificultats d’inserció laboral.

Comunicació Interpretativa de la Comissió Europea de 15 d’octubre de 2001: “[l]aprimera ocasión de integrar aspectos sociales en un contrato público se presenta en lafase inmediatamente anterior a la aplicación de las Directivas pertinentes, es decir en elmomento de elección del objeto del contrato...” 15

La Comunicació Interpretativa de la Comissió Europea de 15 d’octubre de 2011 tambéafirma:

“Si el contrato requiere aptitudes en materia social, es lícito exigir una experiencia concreta comocriterio de capacidad y conocimientos técnicos para demostrar la solvencia de los candidatos”.

Per tant, és possible establir com a criteri de capacitat ser un centre especial de treballamb treballadors amb aquestes discapacitats severes.

D’acord amb el que senyala la “Guia” de la Junta Consultiva de ContractacióAdministrativa de la Generalitat, la integració d’aquest personal discapacitat amb especialsdificultats d’inserció laboral en la plantilla de l’entitat contractista pot articular-se tambécom a criteri d’adjudicació.

• Hi han experiències de contractació pública a Catalunya que inclouen en elscorresponents plecs de contractes reservats la incorporació en la plantilles delscentres especials de treball de treballadors discapacitats amb especials dificultatsd’inserció laboral com a criteri d’adjudicació (en aquest sentit, plecs de contractesreservats dels Ajuntaments de Cornellà, Girona, Granollers, Sant Celoni iViladecans).

16

ÉS POSSIBLE DISCRIMINAR POSITIVAMENT ALS CENTRES ESPECIALS DE TREBALL QUE NO TINGUIN ÀNIM DE LUCRE EN ELS CONTRACTES RESERVATS?

Una resposta potser apressada a aquesta pregunta podria portar-nos a dir quel’exclusió en les licitacions d’aquesta contractes dels centres especials de treball ambànim de lucre podria ser contraria als principis de transparència i d’igualtat de tracteentre candidats que informen la contractació pública.

Ara bé la tasca dels centres especials de treball amb treballadors discapacitats ambespecials dificultats d’inserció laboral no és solament assegurar una activitatremunerada per aquests treballadors sinó també prestar els serveis d’ajust social ipersonal, serveis que es podrien qualificar de socio-sanitaris.

Caldrà analitzar les característiques de cada contracte tenint en compte, en el seu cas,el que ha dit Tribunal de Justícia de la Comunitat Europea (després Tribunal de Justíciade la Unió Europea) en les sentències de 17 de juny de 1997 (cas Sodemare) i d’11 dedesembre de 2014 (cas Azienda Sanitaria Locale “Spezzino”): compatibilitat de lesllibertats comunitàries amb l’assignació d’aquests serveis a entitats sense ànim delucre, quan aquesta absència d’afany de lucre pugui ser determinant per l’adequadaprestació del servei.

17