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El CODIGO CIVIL Y LA LEGISLACION URBANÍSTICA EN BOGOTÁ:

DESARRO LLO HISTÓRICO – JURÍDICO

JULIANA ESTRADA CARBONELL

UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

FACULTAD DE DERECHO INVESTIGACIÓN DIRIGIDA

BOGOTÁ 2005

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Tabla de Contenido

Pág.

Introducción 1

Capítulo I. Las transformaciones del sistema jurídico – urbanístico en Bogotá 2

1. Etapa del derecho subsidiario de policía (1900-1930) 6 2. Etapa de los planos reguladores y definición del derecho civil como derecho

subsidiario (1930-1945) 12

3. Etapa de la segregación socio/espacial y consolidación del derecho civil subsidiario (1945-1957) 16

4. Etapa de la planeación integral: la lucha por el derecho a la ciudad y la

consolidación del derecho informal (1957-1989) 18

5. Etapa de la reforma urbana (1989-¿?) 22 Capítulo II. El ordenamiento jurídico frente a las transformaciones urbanas 24

1. La legislación urbanística como mecanismo de control social (1900-1930) 25 2. La planeación urbana: un nuevo reto para la legislación urbanística

(1930-1945) 33

3. La legislación urbana también se impregnó del funcionalismo (1945-1957) 38

4. El sector privado y la actividad urbanística (1957-1989) 45

5. La consolidación del derecho urbano (1989-¿?) 52 Conclusión 58 Bibliografía 61

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Introducción La ciudad es un tema seductor desde el punto de vista de la investigación. Sin embargo, es

un tema tan amplio, que puede ser abordado desde diversas disciplinas y ciencias. La

presente investigación tiene como objetivo analizar desde el derecho, el desarrollo de la

ciudad de Bogotá a lo largo del siglo XX. Mejor aún, es un primer intento de acercar la

disciplina jurídica a las ciencias de la historia y del urbanismo bajo la premisa de la

necesidad de la interdisciplinariedad del conocimiento.

El presente trabajo hace parte de la línea de investigación en derechos de propiedad en

Colombia que actualmente dirige el profesor Mauricio Rengifo. Dicho proyecto nació ante

la necesidad de producir textos jurídicos en donde los derechos reales fueran analizados

desde la óptica de la problemática social y económica en que están inmersos. En nuestro

país, si bien existe literatura al respecto, ésta se caracteriza por su excesivo formalismo. Por

consiguiente, con el objetivo de abrir espacios de discusión en torno a los problemas de la

propiedad urbana, comencé junto con el estudiante Nicolás Botero-Páramo a recolectar

diferentes Acuerdos del Consejo de Bogotá sobre normatividad de la ciudad a lo largo del

siglo XX. Sin embargo, si bien el trabajo de recolección de información fue inicialmente

una labor conjunta, cada uno escribió un texto diferente y abordó problemas desde

diferentes perspectivas.

Debido a que las relaciones jurídico - urbanas de propiedad en la ciudad de Bogotá no se

resolvieron a través de las disposiciones del Código Civil, pretendo mostrar que fue

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mediante la evolución y desarrollo de una legislación urbanística como fueron dirimidos los

conflictos sobre la propiedad. De esta manera, intento realizar un primer esbozo

historiográfico de las etapas de la legislación urbanística en la ciudad. Esta, sin embargo, es

una pretensión muy grande. Los pocos materiales bibliográficos, así como la escasa

discusión del tema en los círculos académicos en nuestro país fueron en ocasiones

obstáculo durante la realización de la investigación. No obstante, esta también es la razón

por la cual considero importante que se continúe con este debate así como fue la

motivación principal para desarrollar la misma.

La tesis consta de dos capítulos. En el primero, busco persuadir al lector de la siguiente

afirmación: el Código Civil colombiano no fue adaptado a las grandes transformaciones

urbanas del siglo XX, por consiguiente no fue éste el que respondió a los emergentes

problemas de propiedad sino que permaneció en una situación de rezago. Para continuar

con el análisis, el segundo capítulo revela cómo a falta de disposiciones civiles adecuadas,

fue desarrollándose lentamente en el país una legislación urbanística que se encargó de

regular las gestiones de ordenación del uso del suelo.

Capítulo I. Las transformaciones del sistema jurídico-urbanístico en Bogotá

En este primer capítulo pretendo probar que el derecho civil, en cuanto a las relaciones de

propiedad, no respondió acertadamente a las transformaciones urbanas de la ciudad de

Bogotá desde inicios del siglo XX. Es decir, no fue en el Código Civil en donde se

encontraron las soluciones para los nuevos problemas urbanos que surgían como

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consecuencia de las migraciones poblacionales, del incremento industrial y del

ensanchamiento de las urbes entre otros. Para llevar a cabo este propósito, he dividido la

historia urbana de Bogotá del siglo XX en cinco etapas a través de las cuales se va

evidenciando como el derecho civil, en cuestiones urbanas, cede y se convierte en

subsidiario frente al derecho de policía, a disposiciones del Concejo Municipal y frente a

aquel ‘derecho informal’ que establecían los líderes comunales y los movimientos de

izquierda en los años sesentas y setentas.

Como muchas otras ciudades latinoamericanas, Bogotá se fundó en 1538 bajo el régimen

colonial español con un trazado reticular. En el centro, alrededor de la plaza, se localizaban

los recintos de mayor importancia como la Iglesia, el Ejército y los edificios

gubernamentales. Las manzanas contiguas fueron divididas en cuatro solares y se

adjudicaron a los conquistadores y a los ciudadanos de más alto prestigio. En efecto, la

fachada de las construcciones reflejaba la posición social de quienes las habitaban. Más

alejados de la plaza residían los comerciantes y artesanos, y en la periferia, las clases mas

bajas de mestizos e indígenas poblaban los ejidos, terrenos de propiedad municipal en los

cuales podía pastar su ganado y recoger maderas y otros productos1. Así, esta pirámide

social evidencia que el reparto de los solares no fue igualitario, la ciudad colonial se

caracterizó por la segregación de su población en cuanto a raza, posición económica y

prestigio social.

1 Rengifo, Mauri cio. Propiedad y ciudad en el derecho civil colombiano. Material de clase (inédito). Bogotá: Universidad de los Andes, 2004.

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Debido a que el trazado reticular se dio de forma paralela en la fundación de gran parte de

las ciudades de la América española, es interesante cuestionarse el por qué de la

homogeneidad de dicho trazado. Para algunos historiadores esto obedeció a órdenes

directas de la Corona española hacia los fundadores de Indias. Sin embargo, es importante

tener en cuenta que solo hasta 1523 se remonta la primera alusión directa de Carlos V sobre

el ordenamiento de la ciudad: “y cuando hagan la planta del lugar, repártanlo por sus

plazas, calles y solares a cordel y regla”2. Aún así, la instrucción real de planear “a cordel y

regla” no implica una traza reticular, y es por esto que sólo hasta 1573 mediante un

detallado decreto del Rey Felipe II se pueden encontrar instrucciones claras y precisas

sobre la fundación de ciudades bajo la traza reticular. Por consiguiente, es importante

preguntarnos de dónde proviene la homogeneidad de las pautas que siguieron quienes

fundaron ciudades entre 1492 y 1573. El arquitecto urbanista argentino Ramón Gutiérrez

plantea que la uniformidad entre las ciudades fundacionales obedece a tres modelos que

influenciaron a los conquistadores: la tradición de los escritos de Vitrubio, la ciudad ideal

del Renacimiento y las experiencias prácticas anteriores en la construcción de castros para

el ejército durante la guerra con los moros en la península ibérica3. Sin embargo, otros

autores afirman que el trazado reticular en las ciudades coloniales latinoamericanas

obedece más a reflexiones prácticas, pues dicha forma posibilita la expansión continua de la

ciudad recién fundada. En efecto, en la Ordenanza de Felipe II se estipuló lo siguiente: “que

2 Martínez, René. El modelo clásico de ciudad colonial hispanoamericana. En: Hofer, Andreas. Karl Brunner y el urbanismo europeo en Améri ca Latina. Bogotá: El Áncora Editores y Corporación La Candelari a, 2003., pág. 21. 3 Hofer, Andreas. Karl Brunner y el urbanismo europeo en Améri ca Latina. Bogotá: El Áncora Editores y Corporación La Candelaria, 2003, pág. 21.

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aunque la población vaya en gran crecimiento, se pueda siempre proseguir y dilatar en la

misma forma”4.

Eran las normas urbanas concebidas en el Renacimiento y no la legislación civil la que

regulaba la organización de las nuevas ciudades latinoamericanas 5. En efecto, “se trataba de

una legislación moderna, erigida en contra del complicado y severo régimen feudal que

pesaba sobre los habitantes del campo. Un solariego, que era el nombre dado por los

castellanos a las personas domiciliadas en las ciudades, tenía el estatuto de un hombre libre.

Poseer solar en la ciudad significaba estar protegido de la autoridad real en cuanto a

obligaciones de vasallaje y servidumbre, hacer parte de los cabildos municipales y de las

autoridades locales”6.

Así, cuando se expidió el Código Civil colombiano en 1887 las normas urbanísticas

existentes no entraron en conflicto con las nuevas disposiciones civiles. En efecto, el nuevo

código estaba concebido para regular cuestiones del ámbito rural, por consiguiente, las

ordenanzas que se habían expedido bajo la colonia española no se vieron amenazadas por

las nacientes leyes civiles.

Sin embargo, el rezagado proceso de industrialización colombiano comenzaría a plantear

retos complejos al derecho civil. Aún mejor, es la idea modernizadora la que se torna

incompatible con un derecho civil inmutable, que no responde a los conflictos sociales

4 Cehopu/Cedex. La ciudad hispanoamericana: el sueño de un orden. En: Hofer, Andreas. Op. cit., 2003, pág. 32. 5 Salcedo, Jaime. Urbanismo Hispanoamericano. En: Rengifo, Mauricio. Op. cit., 2004. 6 Rengifo, Mauricio. Op. cit., 2004.

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suscitados en los procesos de urbanización. Así, la aparición de los servicios públicos, los

medios de transporte y de las comunicaciones, al igual que el surgimiento de la industria

transformaron a la mayoría de artesanos en obreros y las ciudades comenzaron a tener un

vigor nuevo y especial. Un incremento en los salarios urbanos sumado a una violencia rural

generó que desde comienzos del siglo XX la población de la capital colombiana empezara a

crecer. Evidentemente el trazado colonial y los equipamientos urbanos se tornaron

insuficientes. ¿Cómo respondió el derecho civil colombiano frente a estas transformaciones

urbanas? Para responder a esta pregunta, se ha dividido la historia urbana de Bogotá en

cinco etapas.

1. Etapa del derecho subsidiario de policía (1900 – 1930)

Al iniciar el siglo XX la población de la ciudad se incrementó vertiginosamente mientras la

construcción de viviendas y la dotación de servicios públicos estuvieron rezagados. El

crecimiento de la población puede explicarse a raíz de varios factores. En primer lugar, con

la firma del tratado de paz de la Guerra de los Mil Días en 1902, la normalidad política y la

estabilidad económica en el país comienzan a surtir sus efectos. Por otro lado, la expansión

de la economía colombiana en el contexto internacional impulsa una demanda de bienes y

servicios en un amplio sector de la población colombiana. En tercer lugar, los nuevos

sectores productivos -como el comercio y las telecomunicaciones- generaron un

movimiento económico de acceso al ingreso que posibilitó el establecimiento de nuevas

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familias y el crecimiento de las ya existentes7. El incremento poblacional y la poca oferta

de vivienda generaron problemas de hacinamiento en la ciudad ya que la mayoría de

viviendas fueron subdivididas para alojar un mayor número de personas.

En las viviendas obreras, al no contar con los más elementales servicios públicos, se

generaban graves problemas de salubridad. Por tal razón, el Concejo de Bogotá promulgó

los Acuerdos 10 de 1902, el 7 de 1913 y el 6 de 1914. El primero, el Acuerdo 10 de 1902,

reglamenta las construcciones que se emprendían en la ciudad de Bogotá, la apertura de las

calles y la urbanización de terrenos. Regula el procedimiento para solicitar licencia de

construcción, creando la figura del Ingeniero Municipal quien era el que informaba sobre la

conveniencia o defectos del proyecto de edificación. El segundo de estos Acuerdos, el 7 de

1913, reforma el Acuerdo de 1902 y continúa dándole una alta importancia al Ingeniero

Municipal pues es quien decide si el Alcalde debía o no ordenar la apertura de una nueva

calle en los barrios recién formados. Finalmente, el Acuerdo 6 de 1914, dicta reglas de

urbanización y estipula que quien desee urbanizar un predio deberá someter el plano de la

formación de sus lotes al estudio del Ingeniero Municipal y a la posterior aprobación de la

Alcaldía.

Bajo ésta normatividad fue como se construyó el barrio Unión Obrera en los cerros

orientales de la ciudad, auspiciado por la cervecería Bavaria con el fin de que sus

empleados tuvieran vivienda higiénica cercana a la cervecería donde trabajaban.

Actualmente este barrio se conoce como La perseverancia.

7 Ocampo, Antonio José. Colombia y la economía mundial. En: Preciado, Jair, et. al., Historia ambiental de Bogotá siglo XX. Bogotá: Universidad Distrital Francisco José de Caldas, 2005, pág. 80.

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El gran problema de vertimiento de los desechos en la ciudad se evidenció en 1918 con la

aparición de la epidemia de gripe (Imagen 1), conocida como la ‘gripe española’ con

victimas mortales tanto en Bogotá como en el resto del mundo. En efecto:

“La mortal enfermedad hizo palpables las miserables condiciones de higiene y salud pública de la ciudad; los sepultureros no daban abasto, muchos cadáveres quedaron a la intemperie hasta que la municipalidad encontró el mecanismo para inhumarlos, enviando para ello a 10 presos; la gente moría en las vías. En los barrios bajos, donde el desaseo, la ausencia de higiene y el hacinamiento eran atroces, sucumbió hasta el 90% de la población. La epidemia puso al desnudo el anillo de miseria que rodeaba la ciudad, así como la existencia de una población marginal que carecía del mínimo abrigo para guarnecerse en las noches. La epidemia llamó la atención de higienistas y autoridades”8

Fue justamente ese mismo año cuando se expidió la Ley 48 de 1918, la cual exigía a todos

los municipios del país, destinar el 2% de su presupuesto para la construcción de viviendas

higiénicas. De la misma forma se creó la Junta de Viviendas Higiénicas que tenía como

objetivo inicial la construcción de vivienda obrera a bajos préstamos. Sin embargo en la

práctica, la labor de dicha junta fue primordialmente la de reglamentar en ciertas zonas el

consumo de chicha y otras bebidas alcohólicas, y fue así como el problema de vivienda

pasó a un segundo plano.

8 Iriarte, Alfredo. Breve historia de Bogotá. En: Preciado, Jair, et. al. Op. cit., pág. 86 y 87.

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[1] Fotografía de la epidemia de gripa de 19189.

La primera voz que se levantó con fuerza en la década de los veinte en torno al problema de

la ciudad fue la del comerciante y dirigente cívico antioqueno Ricardo Olano, y su

periódico ‘La ciudad futura’. Olano, ferviente admirador de las teorías del city planning

inglés y más específicamente de la escuela del city planning de Liverpool, tuvo como

objetivo proyectar un plano que indicara “las mejoras que puedan hacerse en la

urbanización existente y en las líneas a que ha de acomodarse la ciudad en su desarrollo

futuro, si la hubiere”10. Fue así como las ideas modernizadoras de Olano finalmente se

concretaron en el Acuerdo 74 de 1925, mediante el cual se adoptó el plano “Bogotá Futuro”

(Imagen 2). En este, se condensó una visión coherente de regulación del crecimiento de

Bogotá, favoreciendo un ensanche hacia el norte de la ciudad. Igualmente, planteó una

propuesta vial que ordenó los nuevos trazados y las ampliaciones de la malla existente así

9 Jair, et. al., Historia ambiental de Bogotá siglo XX. Op. cit., 2005. 10 Revista La ciudad futura, No. 1, Medellín, 6 de septiembre de 1919. En: Del Castillo, Juan Carlos. Bogotá, el tránsito a la ciudad moderna 1920 – 1950. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, 2003, pág. 75 y 76.

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como previó la negociación o expropiación de predios que afectaban la delineación de estas

vías. Sin embargo, las disposiciones jurídicas condensadas en el plano son todavía muy

precarias. Basta con observar el artículo 14 del mismo, que es el único que regula la

negociación y expropiación de predios:

“Artículo 14. En las calles o carreras en donde hubiere propiedades de particulares que avancen sobre la línea general, se procederá a entenderse con los dueños a efecto de que retiren la edificación a la línea regular y cedan el terreno necesario para la vía. Parágrafo. En el caso previsto en este artículo, si el dueño de la construcción o terreno se denegare a entrar en arreglos, se procederá en el acto a intentar el respectivo juicio de expropiación”.

En la práctica, el plano Bogotá Futuro sirvió solamente para definir el perímetro urbano de

la ciudad. En efecto, el artículo 12 del Acuerdo mencionado lo plantea de forma general:

“Fijase el polígono dentro del cual las propiedades serán consideradas como predios

urbanos, el comprendido en el plano de “Bogotá Futuro’ que se aprueba por este acuerdo

con la limitación forzosa establecida por el acueducto municipal , es decir, que no podrá

edificarse en los terrenos de altura superior a los de las tuberías principales del acueducto ni

en aquellos en donde no pueda llegar por gravedad el agua de éste, aun cuando estén en el

plano aprobado”. Sin embargo, el ensanche de la ciudad previsto en este Acuerdo no fue

realizado por dificultades presupuestales. Como consecuencia, los obreros, artesanos e

inmigrantes invaden el paseo Bolívar así como las zonas aledañas al barrio Unión Obrera.

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[2] Plano de Bogotá Futuro (reconstrucción elaborada por el CEAM)11.

En esta etapa, el derecho civil no vio la necesidad de ser modificado pues se confió en el

derecho de policía local para hacerle frente a los nuevos problemas sociales. De esta forma,

cuando se presentaron las primeras invasiones masivas en Bogotá, se promulgó la Ley 57

de 1905, la ley de lanzamiento por ocupación de hecho. Según esta, ante una invasión, el

dueño del predio en el término de cuarenta y ocho horas podía presentarse ante la alcaldía

para que con el concurso de la policía se realizara el desalojo. Las normas posesorias civiles

exigían un trámite mas prolongado y estaban concebidas mas para casos aislados entre

propietarios agrícolas. Así, las invasiones masivas urbanas no están contempladas en las

disposiciones del Código Civil. En efecto, estos casos de invasiones masivas y violentas

eran analizados como problemas de orden público o como problemas de ignorancia de la 11 Del Castillo, Juan Carlos. Op. cit., 2003.

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clase obrara. Por esta razón fue el derecho policivo el que se encargó de dirimir estos

asuntos y no el inmutable derecho civil12. ¿Por qué se pensó que bastaba con una

delegación a las normas locales de policía?

La respuesta es bastante simple. Durante este periodo, los conflictos ordinarios sobre la

propiedad en la ciudad se resolvieron bajo las pautas del derecho civil, como litigios acerca

del mejor derecho en los predios urbanos. Cuando estos conflictos parecían salirse del

molde, por su carácter masivo y violento, fueron vistos como una cuestión de orden

público; en el mejor de los casos, como un problema de ignorancia de las clases obreras, y

en el peor, como un problema de falta de urbanidad e indisciplina. En estas circunstancias

anormales, entraba a jugar el elemental derecho de policía no el inmutable derecho civil.

2. Etapa de los planos reguladores y definición del derecho civil como derecho subsidiario (1930 - 1945)

La crisis económica de 1929 genera en Latinoamérica grandes agitaciones sociales, y por

primera vez tras cincuenta años de hegemonía conservadora, es elegido un presidente del

partido liberal; Enrique Olaya Herrera. Igualmente, la nueva alcaldía y el recién formado

Concejo, hacen de las cuestiones sociales un aspecto central de la nueva política.

En materia urbana, se había creado en 1928 el Departamento de Urbanismo de Bogotá,

como una dependencia de la Secretaría de Obras Públicas Municipales. Su objetivo era el

de realizar un plan de reordenamiento de la ciudad el cual debía condensarse en un “Plan 12 Rengifo, Mauricio. Op. cit., 2004.

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Regulador” y reglamentarse mediante la promulgación de un “Código Urbano”. Sin

embargo, la poca claridad en sus funciones y responsabilidades, impidieron la realización

de este objetivo por parte del Departamento de Urbanismo. En 1929, fue nombrado como

director de este departamento al austriaco Karl Brunner, aunque este solo se posesionó en

su cargo hasta 193313.

En el momento en que Brunner asumió su tarea, Bogotá presentaba un crecimiento

desordenado, abundaban las viviendas insalubres, y existían numerosos barrios aislados del

centro de la ciudad que no eran construidos bajo la normatividad urbanística existente. Es

importante tener en cuenta que en la década del treinta existía en Bogotá un

desbordamiento de la ciudad tradicional con los nuevos barrios de vivienda. En efecto, la

antigua periferia se ve “salpicada” por los nuevos sectores de todos los estratos sociales, así

“Bogotá sigue concentrando las actividades urbanas vitales y los equipamientos colectivos

en el casco antiguo, pero explosiona con las áreas de vivienda, totalmente agotadas en el

centro, a pesar de los intensos procesos de subdivisión y densificación. El proceso de

ocupación de tierras es bastante desordenado y la presión continúa”14. Es tal vez por esta

razón, que el trabajo de Brunner debe ser analizado como una labor de sutura de la

estructura urbana existente en ese entonces.

Con motivo del cuarto centenario de fundación de Bogotá fueron adjudicados por parte del

Gobierno central al municipio, recursos importantes para la ejecución de grandes proyectos.

13 Saldarriaga Roa, Alberto. Bogotá siglo XX, urbanismo, arquitectura y vida urbana. Bogota: Depart amento Administrativo de Planeación Distrital, 2000, 98. 14 Del Castillo, Juan Carlos. Op. cit., 2003, pág. 94.

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De esta manera fueron construidas doce urbanizaciones obreras, se levantó un nuevo

estadio y fueron ampliadas la Avenida Jiménez y la Caracas. Los dos planes definitivos

para el desarrollo urbano – o “planes reguladores” según la terminología que utilizaba

Brunner – son de 1936 y 1938 (Imagen 3). Efectivamente,

“El primero muestra las partes nuevas de la ciudad en color gris, incluye los espacios con vegetación y, como en el caso de Santiago, señala los puntos clave y los usos fundamentales de la zonificación: en el costado occidental de la estación del tren estaba ubicada la zona industrial, al sur y al sur – occidente quedaba el eje central de la vivienda, al oriente estaba orientada una zona de saneamiento que concernía al ya nombrado paseo Bolívar. El plan vial establecía la red principal, a partir de la cual se desplegaban, rompiendo con la retícula, los dos cursos abiertos de los ríos y las nuevas diagonales”.

[3] Resumen de los proyectos de Brunner para Bogotá (en gris), basado en el plano de esta ciudad de 193315.

La revolución liberal de este periodo tuvo como objetivo sacar al país de su rezago

modernizador. Y si bien se realizaron importantes reformas constitucionales al establecerse

el sufragio universal; tributarias, al gravarse el impuesto sobre la renta y laborales, al

crearse el contrato de trabajo y otorgar reconocimiento a los sindicatos, fueron pocas las

15 Hofer, Andreas. Op. cit., 2003.

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reformas que se realizaron en el ámbito de la propiedad urbana. Efectivamente, se sostuvo

que “el código contenía ya, en algunos artículos ambiguos, doctrinas tales como el abuso

del derecho, el fraude a la ley, la teoría de la imprevisión, el enriquecimiento sin causa, el

error común, entre muchas otras. Sin embargo, ninguna de estas doctrinas afectó

particularmente al régimen civil de los bienes urbanos”16. Era de esperarse que una doctrina

como la del abuso del derecho modificara la concepción tradicional de la propiedad. ¿Por

qué no sucedió tal cosa? Probablemente, con el surgimiento de una incipiente legislación

urbanística en las principales ciudades del país, el derecho civil interpretado de manera

progresista se convierte en régimen general únicamente del ámbito rural. Sin embargo en

las ciudades, las disposiciones urbanas promulgadas por el Concejo y el derecho de policía

se imponen sobre un derecho civil que se torna en subsidiario. Mientras que la doctrina del

abuso del derecho exige a los terratenientes utilizar sus latifundios o de lo contrario

devolverlos a quienes los puedan cultivar, el hacendado urbano quedó protegido contra esta

intromisión de sus bienes gracias a la legislación urbanística y al régimen de policía. Puesto

que el terreno en la ciudad no era cultivable sino urbanizable, no se consideraba que se

abusaba del derecho cuando acaparaban las fincas de la sabana17. Así, si se presentaba un

conflicto sobre un predio, se acudía al derecho policivo, a las disposiciones del Concejo y

solo en casos excepcionales, al cada vez menos complaciente derecho civil.

16 Rengifo, Mauricio. Op. cit., 2004. 17 Rengifo, Mauricio. Op. cit., 2004.

18

3. Etapa de la segregación socio/espacial y consolidación del derecho civil subsidiario (1945 – 1957)

La vuelta del partido conservador al poder coincide con el auge en Colombia de la

arquitectura y urbanismo funcional que plantea la separación de las funciones individuales

dentro del contexto de la ciudad: habitar, trabajar, recrearse y circular18. Por tal motivo, no

es casual la fijación de un nuevo perímetro urbano mediante la expedición de los acuerdos

15 y 22 de 1940, y de una zonificación de la ciudad mediante el acuerdo 21 de 1944. Así,

Bogotá queda dividida en seis zonas según los usos permitidos: cívico – comercial para el

centro, residencial céntrica para los sectores vecinos, industrial para Puente Aranda, barrios

obreros para las actuales localidades de Rafael Uribe Uribe y Antonio Nariño, estrictamente

residencial para Suba y Usaquén, así como una zona de reserva para los cerros orientales y

los humedades de occidente. Hasta hoy en día esta zonificación de la ciudad persiste, y ha

contribuido a la segregación socio/espacial que la caracteriza. En el norte residen los

empresarios, industriales y profesionales. En el sur, las clases obreras. En el centro y el

occidente, se reúnen para trabajar en el sector financiero e industrial19.

Tras el fracaso del plan Soto – Bateman de 1944, las propuestas del Plan de la Sociedad

Colombiana de Arquitectos en 1945 y el Plan Vial de la Revista Proa en 1946 confirmaban

que en Bogotá era imperativa la realización de un nuevo plan de desarrollo urbano. Sin

embargo, esto no se concretó hasta la destrucción del centro de Bogotá por los hechos

violentos del 9 de abril de 1948 lo que obligó a las autoridades a tomar medidas inmediatas

18 Hofer, Andreas. Op., cit., 2003, pág. 159. 19 Rengifo, Mauricio. Op. cit., 2004.

19

sobre el futuro urbanístico de la ciudad de Bogotá. El Acuerdo 88 de 1948 creo la “Oficina

del Plano Regulador de Bogotá” y autorizó al alcalde para contratar a un urbanista de alto

prestigio para realizar dicho plano. Le Corbusier firmó contrato con el municipio el 30 de

marzo de 1949, y su trabajo consistiría en realizar un “modelo” de ciudad traducible en un

plan regulador que sería desarrollado por Wiener y Sert. De ahí la diferencia entre “Plan

Director” de Le Corbusier y “Plan Regulador” de Wiener y Sert (Imágenes 4 y 5). Los

múltiples retrasos en la entrega de los planos así como los problemas fiscales del municipio

impidieron la ejecución de las obras.

[4] Le Corbusier, P.L. Wiener, J.L. Sert. [5]Wiener, Sert, Le Corbusier y Camacho Plan Director para Bogotá, 1950: Plan Arbeláez, en Bogotá, 195020. Metropolitano21. En este periodo el derecho civil se consolida finalmente como un derecho subsidiario. Su

capacidad para responder a las nuevas realidades sociales es nula con una sola excepción, la

20 Hofer, Andreas. Op., cit., 2003. 21 Hofer, Andreas. Op., cit., 2003.

20

promulgación de la Ley 182 de 1948. En efecto, ante la proliferación de edificios

multifamiliares por parte del Inscredial se torna en imperativo expedir una norma que

regule las relaciones de vecindad y defina la propiedad sobre las zonas de uso común22. La

norma, que si bien tiene éxito en algunos aspectos, fracasa en la regulación precisa de los

derechos de vecindad.

4. Etapa de la planeación integral: la lucha por el derecho a la ciudad y la consolidación del derecho informal (1957 – 1989)

Desde finales de la década de los cincuenta la violencia rural colombiana impulsa un éxodo

masivo que determinará nuevos patrones de asentamiento urbano. Es así como nuevos

hogares buscan establecerse en nuevos espacios físicos, generalmente en sectores

marginales. De tal forma que “la expansión física es una realidad. Hacia 1958 el total de

área urbanizada o desarrollada (término mas utilizado por urbanistas) correspondía a 8.084

hectáreas, para 1964 dicha área es de 14.615 hectáreas, es decir, creció la ciudad en 6.531

hectáreas en ese periodo intercensal, con un crecimiento relativo del 80,7% en dicho

periodo”23.

El flujo migratorio solucionó en la mayoría de los casos su problema de vivienda en zonas

donde el uso del suelo estaba todavía destinado a actividades agrícolas o pecuarias, o en

zonas de amortiguación ambiental. No existió pues en este periodo una preocupación real

por proteger la zonificación del uso del suelo de manera estricta, con mecanismos eficaces

22 Rengifo, Mauricio. Op. cit., 2004. 23 Preciado, Jair, et. al. Op. cit., 2005, pág. 211.

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y claros. En efecto, la planificación urbana era débil para solucionar el problema de la

migración urbana y de la ampliación de la frontera del perímetro urbano.

Por esta época se llevan a cabo las invasiones de terrenos mas famosas: Policarpa, Las

Lomas, el Quindío, Atahualpa, Camilo Torres, Nuevo Chile, Salvador Allende, Santa Rosa

y Juan XXIII. La proliferación de barrios piratas obedece a la existencia de un mercado en

el proceso de urbanización ilegal, en efecto, este fue uno de los negocios más prósperos de

aquel entonces 24. El procedimiento para el levantamiento de un barrio pirata es como se

sigue a continuación. En primera instancia, el subdividor pirata adquiere un terreno que

luego lotea especificando los límites de cada nueva construcción. En la zona, se instala una

‘sala de ventas’ en donde existe un plano con las respectivas subdivisiones del lote. Si

acepta, el potencial comprador debe pagar una suma de dinero por la ‘separación’ del lote,

con el fin de que el subdividor no lo venda a nadie mas. Posteriormente, luego de realizar

su pago inicial, firmará una promesa de compraventa en la cual se especifican la modalidad

de los pagos, los intereses, las penalidades por no pago y otras obligaciones como la de

ocupación inmediata del terreno, para luego iniciar la construcción por sus propios medios.

El equipamiento de servicios públicos generalmente se pactaba como obligación tanto del

comprador como del vendedor25. Así, aquellos terrenos que se encontraban dentro del

perímetro de servicios fueron ocupados rápidamente. Los que estaban por fuera fueron

igualmente invadidos, y posteriormente fue el municipio obligado a llevarlos a estos barrios

con altísimos costos y sin una planeación urbana coherente. Veamos:

24 Doeble, William. The Private Market and Low Income Urbanization: The ‘Pirate’ Subdivisions of Bogotá. En: The American Journal of Comparative Law, vol. 25, 1977. 25 Doeble, William. Op. cit., 1977.

22

“Los barrios piratas son conglomerados urbanos que no representan soluciones satisfactorias de vivienda y/o no se ajustan a las normas jurídicas oficiales del país. El carácter de ilegalidad lo genera, por un lado, el quebrantamiento de las leyes que regulan la transferencia del uso y de la propiedad de la tierra, y por otro lado, el incumplimiento de las normas legales sobre normas urbanísticas. El barrio pirata es un barrio que no esta legalizado, es decir, carece de reconocimiento oficial por parte de las autoridades del Distrito Capital. Es subnormal, porque se encuentra desprovisto de todos o casi todos los servicios públicos. Ahora bien, los barrios piratas, a diferencia de los de invasión, demuestran algún tipo de transacción entre los compradores de lotes y un urbanizador, quien por lo general posee algún tipo de titulo sobre el terreno”26

Como respuesta a estos fenómenos, se emprendieron importantes reformas. Como líder de

este movimiento estaba el Consejo Admirable del que hicieron parte Enrique Peñalosa,

Pedro Gómez Valderrama, Alfonso Rodríguez y Jorge Gaitán Cortés. Su trabajo se

concretó en la expedición del Acuerdo 4 de 1959 en el cual se reguló el tema de la acción

comunal para concertar la expansión de los servicios públicos con los líderes locales.

Adicionalmente, se aprobaron los planes sectoriales de desarrollo, entre los cuales se

destacan el plan maestro de alcantarillado y los planes piloto de vías e infraestructura

(Acuerdo 38 de 1961). Mediante el Acuerdo 65 de 1967 se reorganiza planeación distrital y

se actualizan los requisitos de urbanización. En la práctica, la labor de la alcaldía junto con

las juntas de acción comunal le restó fuerza al movimiento izquierdista de Central Nacional

Provivienda el cual animaba a la invasión de terrenos por parte de nuevos inmigrantes en la

ciudad (Imagen 6).

26 Gómez Buendía, Hernando. La tierra en el mercado pirata de Bogotá. En: Preci ado, Jair, et., al. Op. cit., pág. 237.

23

[6] Barrio subnormal Las Lomas, 197127.

En este periodo el derecho civil ya se había consolidado como subsidiario frente a las

normas urbanísticas y al derecho policivo. Aún así, los problemas de invasión de la ciudad

y el establecimiento de barrios piratas le plantearon un nuevo reto a la legislación civil. Sin

embargo, este solo responde para otorgarle legitimidad a las partes en conflicto, es decir,

aparece como “una retórica del combate por la propiedad urbana”28. El verdadero ‘derecho’

aplicado es aquel establecido por los líderes comunales, por los movimientos de izquierda,

e incluso por el crimen organizado. Rige entonces con más eficacia un derecho no estatal.

Como consecuencia, los jueces y magistrados se ven obligados a interpretar de manera

diferente las disposiciones civiles para comenzar a solucionar el problema. Por ejemplo,

mediante doctrinas novedosas le dan fuerza a las normas de prescripción, así, le dieron “el

27 Preciado, Jair, et. al. Op. cit., 2005. 28 Rengifo, Mauricio. Op. cit., 2004.

24

carácter de poseedores irregulares y no de tenedores a los firmantes de promesas de

compraventa29, conced[ieron] la interversión del título a arrendatarios explotados,

amparar[ron] la agregación de posesiones y los beneficios de estas agregaciones,

reconoc[ieron] incluso, el carácter de derecho real a la posesión. Sin embargo, todas estas

respuestas se quedan cortas ante la magnitud del problema. Ganar una propiedad urbana por

prescripción es tan remoto como obtenerla por ocupación, accesión o adjudicación por

subsidio”30.

5. Etapa de la reforma urbana (1989 - ¿?)

Luego de varios proyectos fracasados, una alianza entre el partido liberal y nuevos

movimientos de izquierda permitió la expedición de la Ley 9 de 1989, la ley de reforma

urbana. Esta constituye el instrumento por excelencia para afrontar y solucionar los

complejos problemas de urbanización. Esta ley trata temas relacionados con la

planificación del desarrollo municipal, el espacio público, la adquisición de bienes por

enajenación voluntaria y por expropiación, la protección a los moradores en los proyectos

de renovación urbana, la legalización de títulos para la vivienda de interés social, las

licencias y sanciones urbanísticas, los bancos de tierras y la integración y reajuste de tierras,

la extinción de dominio sobre inmuebles urbanos así como instrumentos financieros para la

29 Si bien actualmente se considera que los fi rmantes de promesas de compraventa son poseedores irregulares por no contar con justo título, antiguamente, la Corte Suprema de Justicia consideraba la promesa de compraventa como un título precario en virtud del cual se reconocía al prometiente vendedor como dueño del lote. Por tal razón los prometientes compradores no podían sino ser tenedores. 30 Rengifo, Mauricio. Op. cit., 2004.

25

reforma urbana. La entidad encargada para realizar estas reformas fue inicialmente el

Inscredial, ahora transformada en el Instituto para la Reforma Urbana (Inurbe).

Sin embargo, con la expedición de la Ley 3 de 1993, se paralizó la gestión del Inurbe. De

acuerdo con ésta última, el Instituto para la Reforma Urbana no podía encargarse de la

política de vivienda y tampoco podía construir más. En lugar de ello, se creó el polémico

sistema de subsidios a la demanda de vivienda, que finalmente trajo consigo la liquidación

del Instituto para la Reforma Urbana. No es este el lugar para examinar el sistema de

subsidios que tiene tanto ventajas como problemas. Baste por ahora con señalar que para

mediados de la década de los noventas, la reforma urbana estaba completamente paralizada.

Este hecho motivó la expedición de la Ley 388 de 1997 que dotó a las administraciones

locales de una base normativa que complementa la Ley 9 de 1989, con una serie de

herramientas de planificación y gestión dirigidas a lograr una más eficiente organización

del territorio municipal, en armonía con el desarrollo regional y rural31.

Bogotá se ha visto beneficiada positivamente por las normas urbanísticas que se han

expedido en los últimos años. La Ley de Reforma Urbana facilitó a las autoridades operar a

través de instituciones como Metrovivienda -banco de tierras del distrito encargado de

regular la explosión urbana-, y la Empresa de Renovación Urbana, encargada como lo dice

su nombre, de la renovación del suelo urbano no consolidado. La Ley de Desarrollo

Territorial, ha permitido regular de forma relativamente ordenada los usos del suelo de la

31 Padilla Hernández, Eduardo. Derecho Urbano. Bogotá: Librería del Profesional, 2002, pág. 6.

26

ciudad y ha dotado a las autoridades locales, por primera vez en toda su historia, de

herramientas eficaces para la gestión urbana.

Sin embargo, aún hoy la reforma urbana continúa siendo criticada. Estas voces provienen

generalmente de los civilistas más tradicionales. Por ejemplo, cuando una norma cataloga

una propiedad como de patrimonio arquitectónico o cuando se debe realizar una cesión

obligatoria al espacio público bajo un plan parcial, algunos abogados todavía argumentan

que los bienes han sido confiscados y no dudan en agotar todas las instancias por semejante

intervención en el ámbito del derecho natural de la propiedad.

Debido a que el libro segundo del Código Civil regula el dominio, la posesión, el uso y el

goce de los bienes en general, eran las normas civiles las que en teoría debían dirimir los

conflictos sobre la propiedad urbana. Sin embargo, como se ha pretendido probar, no fue el

derecho civil el que se encargó de regular y solucionar los conflictos que surgían como

consecuencia de las nuevas transformaciones urbanas. Por consiguiente, si el derecho civil

no era el que intervenía, ¿Qué fue realmente lo que operó?

Capítulo II. El ordenamiento jurídico frente a las transformaciones urbanas

En este segundo capítulo, pretendo reflexionar de forma muy sintética acerca de la

legislación urbanística a través del siglo XX en la ciudad de Bogotá. En efecto, los nuevos

conflictos urbanos no encontraban solución en el inmutable derecho civil, por esto, fue

mediante una naciente legislación urbanística que las disputas y conflictos fueron

27

resueltos. A través de una periodización similar a la del capítulo anterior, busco poner de

manifiesto cómo esa legislación urbana toma significado a partir del momento histórico

específico en que ésta se mire. Así, la legislación urbanística puede ser vista como

mecanismo de control social, como fundamento de la planeación urbana, como reflejo del

funcionalismo modernizador que predominaba en la época, para finalmente atravesar un

periodo en el cual era el sector privado quien reglamentaba la actividad urbanística lo cual

tuvo como reacción posterior la consolidación de un derecho urbanístico en la década de los

noventas.

1. La legislación urbanística como mecanismo de control social (1900 -1930)

A comienzos del siglo XX, la discusión sobre la modernidad tomaba vigencia en nuestro

país. Es por esta razón que la discusión entorno al estado fisiológico y moral de la

población colombiana llevó a médicos e intelectuales a cuestionarse sobre el prototipo de

hombre ideal para encauzarnos en la ruta del progreso.

A finales del siglo XIX el paisaje urbano, con todos sus habitantes y desechos, se

convirtieron en algo insoportable para las élites entre las cuales hacían parte médicos e

higienistas. En efecto, la ciudad apestaba: apestaban sus habitantes, sus calles, sus

habitaciones y sus ríos.

“La ciudad infecta y confiada. Así deberá llamarse esta muy digna y muy ilustre ciudad del Águila Negra y de las granadas del doublé. Sin pavimentos, sin agua, sin alcantarillas, la vida aquí es un milagro de la existencia y del equilibrio […] San Victorino –la oveja negra de los barrios bogotanos- es otra vez lo dantesco, lo apocalíptico, lo piramidal. El verano ha

28

recostado allí el fango del invierno, y la tierra de la Avenida Colón es algo que aterra, que espanta, que enferma. El estado en que hoy se encuentra esa vía de la capital es una cosa indigna, no de una ciudad, ni de un pueblo, ni de un miserable villorio”32

Comienza a surgir entonces una nueva sensibilidad frente al entorno urbano y con ésta ‘la

higiene’. Esta encargó en la detección de los focos infecciosos, de aquello que hiede, que

apesta, que afecta la sensibilidad burguesa, y sobre todo la visibilización del pueblo33 con

sus costumbres que catalogaban de ‘primitivas’.

“Es Bogotá el refugio obligado de la clase pobre de muchos lugares de los contornos de los Departamentos del centro: aquellos se establecen en las afueras del perímetro de la ciudad, y llegan a ésa con sus hábitos primitivos… y la cantidad de desperdicios humanos se aumenta en las grandes excavaciones de la ciudad, que forman el límite de la población, convirtiéndose de ordinario en lodazales inmundos. Los de la misma clase que contraen compromisos de trabajo al interior de la ciudad, imitan a sus compañeros de ocupación, y con ellos depositan sus excrementos en altas horas de la noche sobre los quicios de las puertas, sobre las baldosas de las aceras, en las aberturas de las alcantarillas, sobre los puentes, y en general, en todos los lugares públicos mas inmediatos y mas a su alcance. A nadie se le oculta la pestilencia de la atmósfera y el aspecto que ofrece la ciudad, sobre todo en las primeras horas de la mañana”34

La epidemia de gripa de 1918 que azotó a Bogotá como al resto del mundo, aceleró la

definición de un conjunto de medidas higiénicas, médicas y jurídicas. En efecto la élite

capitalina se estremecía frente a las condiciones físicas de las capas bajas de la sociedad,

sin embargo su condición moral, con sus costumbres bárbaras e incivilizadas también eran

motivo de preocupación para la burguesía. Así, en la época había temor higiénico, pero

había también temor social; existía una amenaza constante de revuelta por las lamentables

32 Revista Cromos, Bogotá, 2 de febrero de 1918. En: Noguera, Carlos Ernesto. Medicina y Política, discurso médico y prácticas higiénicas durante la primera mitad del siglo XX en Colombia. Bogotá: Universidad Eafit, 2003, pág. 48. 33 Noguera, Carlos Ernesto. Op. cit., 2003, pág. 49. 34 Noguera, Carlos Ernesto. Op. cit., 2003, pág. 51.

29

condiciones morales. Así, la condición material podía conllevar a actitudes delincuenciales:

higiene y la llamada ‘cuestión social’ estaban relacionadas.

Fue así como en 1918, tras la epidemia de gripa, se generaron un conjunto de medidas

entre las cuales se destaca la erradicación de una zona de la capital del conocido ‘Paseo

Bolívar’. Esta zona, que se extendía por los cerros orientales de Bogotá entre el Puente

Holguín y la calle 12, es decir, entre el Parque Nacional y el barrio Egipto, estaba

conformado por ‘chozas’ o ‘cuevas’ en condiciones lamentables. Así, a solo dos días de

declararse erradicada la epidemia, la Junta Central de Higiene, expide el Acuerdo 43 “sobre

el saneamiento de las habitaciones del Paseo Bolívar de Bogotá”, debido a que eran una

amenaza para la salubridad de Bogotá por las pésimas condiciones higiénicas de estas

viviendas. En este se acordó que los propietarios de aquellas habitaciones deberían

proceder a “practicar en ellas las reformas necesarias para que queden en buenas

condiciones higiénicas”35 otorgando para ellos un plazo de 90 días.

Posteriormente, la Ley 46 de 1918, “por la cual se dicta una medida de salubridad pública y

se provee la existencia de habitaciones higiénicas para la clase proletaria”, es una muestra

de la importancia que iba adquiriendo la habitación obrera dentro de una estrategia de

higienización en el país. En el mismo sentido, el Acuerdo 40 de 1918 expedido por la Junta

Central de Higiene, deja ver a través de sus 11 capítulos una preocupación en torno al

proceso de urbanización de la ciudad, especialmente en el aspecto higiénico de

edificaciones. Sin embargo, no se trataba de la expedición de un conjunto de medidas

35 Acuerdo 43 del 20 de noviembre de 1918.

30

generales. Las acciones estuvieron dirigidas al saneamiento de pequeños ‘focos

infecciosos’.

De esta manera, se evidencia como la élite veía un pueblo enfermo, ignorante,

‘inferiorizado’ por los vicios, con costumbres primitivas y una moral bárbara. Así, a la luz

de los avances médicos, biológicos e higiénicos de la época, fue cobrando fuerza la idea de

que el pueblo colombiano estaba frente a una degeneración racial, una decadencia moral,

fisiológica e intelectual.

A diferencia, de ciertos países europeos o de los Estados Unidos en donde el movimiento

eugenésico tomó duras medidas como las leyes de esterilización de los años treinta, en

América Latina se siguieron las ideas del biólogo francés Jean Baptiste Pierre Antoine de

Monet conocido como Lamark, el cual abrió la posibilidad a la aplicación de la educación y

la higiene para la modificación y mejoramiento de la raza. En efecto, los planteamientos de

Gregorio Mendel no fueron atractivos para los biólogos latinoamericanos debido a que sus

ideas implicaban un determinismo que no daban cabida a la voluntad o a la acción

individual para el mejoramiento de la sociedad. En cambio bajo el lamarkismo, el

mejoramiento adquirido en la vida de un individuo podía ser trasferido genéticamente; el

progreso si podía ocurrir36. De esta manera, los médicos colombianos vieron en la

educación y la higiene la salida a los problemas de la degeneración racial nacional.

36 Noguera, Carlos Ernesto. Op. cit., 2003, pág. 92-94.

31

“La educación, suma de gestiones sucesivas, es tan poderosa y cambia tan radicalmente la personalidad primitiva, oponiéndose y anulando a esa otra fuerza invencible en apariencia, la herencia; la transforma tanto hasta hacer de seres inútiles, otros seres buenos y dignos”37

Fue así como la readecuación del espacio urbano se constituyó como un dispositivo

higiénico a comienzos del siglo XX. Hubo una preocupación por el ‘saneamiento’ de los

barrios más pobres y se comenzó la construcción de los barrios obreros. Este a su vez, era

la esperanza para las aspiraciones de la modernidad, del progreso. Fueron entonces

diseñados por médicos, ingenieros sanitarios y urbanistas como máquinas higiénicas, de

esta manera “el obrero encontraría en la nueva habitación higiénica del barrio obrero, el

verdadero hogar que lo alejaría al fin de la taberna, del vicio, del alcohol, todo ello,

propiciado por el nuevo papel que le fue encomendado a la mujer de los sectores populares:

convertirse en madre o esposa, y transformar su vivienda miserable y antihigiénica en un

hogar”38. (Imagen 7).

“Constrúyansele al obrero casas limpias y alegres, donde circule el aire puro, donde goce de alguna holgura, donde tenga agua abundante y espacios para recrearse, y de seguro que cada vez frecuentará menos las tabernas, porque allí se sentirá bien, viendo a su esposa robusta, sus hijos respirando salud, y su propio organismo fuerte y vigoroso. En un tal medio los afectos de familia se intensificarán, porque su casa en vez de repelente, le atraerá; los instintos y los sentimientos se modificarán, haciéndose dulces y bondadosos, y la fe y el entusiasmo en el trabajo renacerán, haciendo dar a aquel ser, condenado antes a la degradación y a la miseria, un máximun de rendimiento inapreciable para la colectividad”39

37 Muñoz, Laurentino. La tragedia biológica del pueblo colombiano. En: Noguera, Carlos Ernesto. Op. cit., 2003, pág. 125. 38 Noguera, Carlos Ernesto. Op. cit., 2003, pág. 126. 39 Tavera, Camilo. Habitaciones obreras en Bogotá. En: Noguera, Carlos Ernesto. Op. cit., 2003, pág. 127.

32

Mientras en la ciudad se valoraba lo moderno, la construcción de plazas, de parques, de

grandes avenidas, la habitación obrera higiénica buscaba además de sanear el ambiente,

intensificar los afectos de la familia; debía construirla. Esta debía disputarle tiempo a la

taberna, debía ser acogedora lo cual se planteaba como una obligación femenina. Sin

embargo, detrás del discurso de la habitación higiénica existía igualmente una racionalidad

económica, pues de no realizarse, el Estado deberá posteriormente financiar altas sumas en

hospitales, asilos, hospicios y cárceles, así como una utilidad social, pues se creía que la

creación de un ambiente dulce y calmado modificaría los pensamientos de odio que

causaban la disparidad entre clases y castas40.

[7] Imagen de la campana antialcohólica41.

Durante las primeras tres décadas del siglo XX, Bogotá sufrió un acelerado proceso de

urbanización. Si a inicios del siglo contaba con 121,000 habitantes aproximadamente, para 40 Noguera, Carlos Ernesto. Op. cit., 2003, pág. 128 y 129. 41 Noguera, Carlos Ernesto. Op. cit., 2003.

33

la década de los treintas la población sobrepasaba los 330,000. En este periodo de

expansión fueron construidos gran cantidad de barrios obreros, y si bien no todos pueden

ingresar en esta categoría, existen estudios que confirman que el 61.4% del área construida

entre 1910 y 1930 corresponde a los llamados barrios obreros 42. Por ejemplo, fueron

construidos barrios como el Primero de Mayo, Veinte de Julio, Luna Park, El Restrepo,

Olaya Herrera, Ricaurte, Puente Aranda, La Perseverancia, Uribe Uribe, etc. Ahora bien,

dentro de los barrios obreros levantados no todos fueron construidos bajo los parámetros

modernos de la higiene y de la ingeniería sanitaria. Sin embargo, esto permite apreciar la

puesta en marcha de la estrategia medico política de higienización de la ciudad.

La modernización trajo formas nuevas de pensar y habitar el espacio urbano. Desde inicios

del siglo XX, Bogotá experimento un creciente proceso de urbanización. Aun así, este no

puede ser entendido como la simple construcción de edificios o la ampliación de la

infraestructura urbana, no, dentro de este periodo, la urbanización fue una acción por medio

de la cual “se pretendió controlar una masa poblacional determinada en función de la

adquisición de unos hábitos y principios de convivencia que, de manera general, podríamos

llamar urbanidad. Urbano es la calidad del sujeto que vive en la urbe. Urbanizar, en este

sentido, fue crear hábitos de urbanidad”43. Parte de la formación de estos nuevos hábitos

estaba relacionado con la forma de habitar el espacio urbano. Las capas bajas de la

población vivían en permanente promiscuidad y desaseo, y se buscó como transformarlas

en una ‘verdadera familia’ a imagen y semejanza de las familias de la élite social. Así, la

42 Zambrano, Fabio y Vargas, Julián. Bogotá 450 años: retos y realidades. En: Noguera, Carlos Ernesto. Op. cit., 2003, pág. 135. 43 Noguera, Carlos Ernesto. Op. cit., 2003, pág. 149

34

habitación higiénica fue el mecanismo a través del cual se buscó imponer el estilo de vida

burgués: intimidad, aseo, diversidad de espacios con funciones diferencias (dormitorio de

los padres, de los niños, de las niñas, baños, sala, comedor, patio), etc. El plan médico-

político de principios del siglo XX se articulaba a través de tres mecanismos: urbanización,

moralización e higienización. La construcción de los barrios obreros es la obra culminada

de estos.

La legislación urbanística actuó en este periodo como un mecanismo de control social. En

efecto, se preocupó por la higienización y el saneamiento de los barrios y zonas más pobres

de la capital, pero de la misma forma buscó crear espacios en los cuales se pudiera

transformar la moralidad primitiva de las capas bajas. Esta legislación sirvió a una élite

para difundir en la clase obrera los nuevos ideales modernos, cómo estos debían

comportarse y cómo debían vivir, para que así el anhelado progreso nacional fuese una

realidad. Por lo tanto, si bien la infraestructura urbana comenzaba a mostrar cambios

acordes con esos ideales modernos como se evidencia en la construcción de plazas,

parques y avenidas, los esfuerzos dentro del urbanismo fueron centrados en la construcción

de máquinas higiénicas. Para estas transformaciones urbanas el derecho se valió también

del discurso médico higienista que en la época fue tan popular. Así, por medio del

higienismo fue posible la consolidación del orden social burgués en medio de las

contradicciones del sistema capitalista. Uno de sus mayores logros es la legitimación de la

intervención de los poderes públicos por razones de salubridad en aquellos ámbitos que

hasta ese entonces se entendían pertenecientes al mas estricto y sacrosanto dominio privado

como lo era la vivienda.

35

2. La planeación urbana: un nuevo reto para la legislación urbanística (1930 – 1945) La década del treinta ha sido catalogada como una época productiva porque en ésta se

realizó un esfuerzo ordenado y sistemático para pensar en el desarrollo urbano de la ciudad.

Así, es en este periodo en donde se empieza a enfrentar el problema de planeación

urbanística de Bogotá, tal como se evidencia en la nota del Alcalde de Bogotá de la época,

Enrique Vargas, al Consejo de Bogotá en 1931:

“La forma absurda y desordenada como se ha desarrollado la ciudad en los últimos anos, sin sujeción a plan de conjunto alguno y sin tener en cuenta normas científicas y previsoras, fue motivo de preocupación del actual ejecutivo municipal cuando entró a servir los destinos de la Capital. Se carece de disposiciones que regulen eficazmente esta materia, pues como es sabido las nuevas urbanizaciones, con contadas excepciones, se traducen en una simple división geométrica de calles, ampliando inconvenientemente el radio de la ciudad, lo cual implica un grave perjuicio, pues exige prestación de servicios que se hacen muy costosos y que será imposible que en un tiempo razonable el Municipio pueda prestar de manera eficaz. Para tratar de corregir las principales irregularidades que se observaban, se elaboró, después de detenido estudio, el Decreto 223, que puso algunas cortapisas y fijó normas para las edificaciones que deben ajustarse a la técnica usada en otras partes del mundo”44 De esta manera, se inicia en Bogotá un constante intento por planear la ciudad en conjunto

y no por fracciones. Se inicia un encuentro con la ‘ciencia’ del urbanismo. Como evidencia

de esta afirmación se producen el la capital hechos importantes. Se registró un contrato con

Harland Bartholomew, un urbanista norteamericano; se desarrolla el Plan de Fomento

Municipal; se crea el Departamento de Urbanismo en 1933, se contrata a Karl Brunner

como su director; y finalmente, en 1938, se celebra el IV Centenario de la ciudad y se

44 Del Castillo, Juan Carlos. Op. cit., 2003, pág. 93.

36

realiza el Plan de mejoras y obras públicas para Bogotá el cual es adoptado mediante el

Acuerdo 12 de 1935.

Es así como el urbanismo como función publica y como disciplina moderna hace su entrada

en la ciudad. En efecto, la entrada del gobierno liberal en la década de los treintas generó el

verdadero despegue del proceso de modernización del país, y con este, la necesidad de lo

que se denominaba como el ‘urbanismo moderno’. Así, por medio del Acuerdo 28 de 1933,

se creó el Departamento de Urbanismo, pues se evidenció en la época que el planeamiento

de la ciudad ‘moderna’ requería de herramientas más complejas que las que podía

proporcionar el Alcalde, el Ingeniero Municipal o el secretario de obras públicas. Como se

sabe, como director de este nuevo departamento fue nombrado Karl Brunner, el cual, por

medio de su Plan Vial para el centro de la ciudad y los proyectos de urbanizaciones que

suturaron la estructura urbana existente, constituye el primer plan de ordenamiento

sistemático de la ciudad (Imagen 8).

[8] Karl Brunner, Bogotá, 193545.

45 Hofer, Andreas. Op., cit., 2003.

37

Las obras que se realizaron con ocasión del IV Centenario de la ciudad de Bogotá,

permitieron que la discusión sobre el futuro urbanístico de la ciudad se ampliara. Fue así

como se realizaron equipamientos urbanos, obras de renovación urbana y obras de servicios

públicos. La década del treinta registra cambios importantes en el desarrollo de la ciudad,

tanto en el terreno de las ideas como en las de las intervenciones y las actuaciones del

Estado. En efecto, es en este periodo en donde se busca superar el rezago de la

administración en cuanto a planeamiento urbanístico, técnicas y herramientas necesarias

para organizar el crecimiento y ensanche de las ciudades.

Esta intención se tradujo principalmente en la obra del urbanista Karl Brunner. Brunner, al

mando del Departamento de Urbanismo, se enfrentó primordialmente a dos grandes

cuestiones: por un lado, a la elaboración de un ‘Plan Vial’, y por el otro, al trazado y

regulación de nuevas urbanizaciones en la ciudad. En cuanto al primero, Brunner, se

encargó de ampliar las vías más tradicionales en el centro de la ciudad, desarrollando un

nuevo tipo de avenida, con amplios espacios arborizados, con separador y calzada en

ambos sentidos, diferentes a aquellas de la ciudad colonial.

Sin embargo, es en cuento al nuevo diseño de los barrios, que Brunner ejerció una notable

influencia. En efecto, la importancia de su labor radica en que “empieza a proyectar piezas

o fragmentos de la ciudad en un proceso de ‘sutura’ con partes de la ciudad tradicional o

con los fragmentos desarrollados espontáneamente en las tres primeras décadas”46.

46 Del Castillo, Juan Carlos. Op. cit., 2003, pág. 101.

38

Igualmente, Brunner eleva la calidad urbanística del barrio proponiendo modificaciones en

las vías, las manzanas y los espacios públicos que tradicionalmente se realizaban.

Lo interesante de la contribución de Karl Brunner al diseño de las nuevas urbanizaciones

radicó en que éstos son expresión de una cultura urbana, ‘que concibe los espacios de la

ciudad desde la perspectiva del urbanismo y la arquitectura, entendidas como disciplinas y

construcciones culturales sobre el espacio, no desde el parcelador de tierras o del agente

inmobiliario, visión que fue predominante en los primeros barrios y que ‘renació’ con

renovado ímpetu a partir de la década del sesenta”47. Fue así, como el Departamento de

Urbanismo se unió al nuevo Instituto de Acción Social para lograr este cometido de cultura

urbana. En efecto, el Instituto de Acción Social (IAS) se creó mediante el Acuerdo 61 de

1932, cuyos objetivos consistían en “el problema de habitación, el abaratamiento, por la

cooperación, de los medios de subsistencia, el confort, el seguro social, la instrucción

popular, la educación física, la recreación…”. Así, el propósito era convertir el barrio

obrero en pequeñas ciudades educativas, centros de vivienda, higiene, recreación y cultura.

A lo largo de este periodo no se deja de lado la noción de derecho urbano como control

social. En efecto, el discurso higienista continua, como se evidencia en las grandes obras de

vivienda higiénica que se llevaron a cabo en este periodo, sin embargo, la característica

particular radica en que comienza a surgir una visión amplia del planeamiento de la ciudad.

Aquí, la incipiente legislación urbanística tuvo como objetivo regular la planificación de

47 Del Castillo, Juan Carlos. Op. cit., 2003, pág. 101.

39

ésta. Se deja de lado una mirada sectorizada de Bogotá, y se fomenta la intención de

observar la ciudad en conjunto, de manera generosa y completa.

Es en esta etapa donde se reconoce la necesidad de planear a Bogotá con herramientas más

complejas al mero sentido común de los funcionarios municipales. Es por esta razón que se

crea una dependencia municipal específica para el planeamiento de la ciudad: el

Departamento de Urbanismo. De igual forma, y con este cambio conceptual, se comenzó

por primera vez en el país a utilizar el concepto ‘legislación urbanística’. Esta era

simplemente una herramienta para la naciente planificación urbana a gran escala.

En efecto, el Acuerdo 12 de 1935, en el cual se adopta el plan de mejoras y obras públicas

en la celebración del IV centenario de la fundación de Bogotá, se evidencia cómo se

comienzan a generar mecanismos para la gestión del suelo. En el artículo cuarto de dicho

Acuerdo, se consagran los procedimientos para adquirir los inmuebles apropiados para la

construcción de terrenos del Paseo Bolívar. La norma dispone lo siguiente: “Las

urbanizaciones de los terrenos ubicados en el Paseo Bolívar que en la actualidad posee el

Municipio de Bogotá, y de los que adquiera en desarrollo del presente Acuerdo, se hará

oficialmente por el Municipio (…) Los habitantes del Paseo Bolívar que por virtud de este

Acuerdo hayan de ser retirados de sus viviendas, serán instalados en los nuevos barrios que

se edifiquen”. Igualmente se prevé la forma de financiación de estos nuevos barrios: “Las

habitaciones que se les suministren serán pagadas por medio de amortización gradual,

deducción hecha del valor de las mejoras respectivas”. De esta manera, en el Acuerdo se

observa cómo comienza a gestarse una mayor especialización en las normas urbanísticas y

40

una coordinación entre diferentes entidades para el desarrollo de la ciudad. En efecto, en la

norma se consagra que será el Banco Agrícola Hipotecario el encargado de desarrollar el

sistema de amortización gradual. Finalmente, el artículo quinto del Acuerdo es un reflejo de

la nueva intención de una planificación juiciosa de la ciudad: “Ninguna de las obras

contempladas en el presente Acuerdo podrán iniciarse sin que se hayan elaborado

previamente los estudios, planos, presupuestos detallados de tiempo y costo de las

mismas”. Así, en el plano de lo jurídico, se comienza a evidenciar un avance en cuanto a

regulación de fuentes de financiación de las obras, regulación de la propiedad privada y

mecanismos de expropiación.

3. El funcionalismo impregnó también la legislación urbana (1945 – 1957)

Los planes urbanos de arquitectos como Le Corbusier, Sert y Wiener buscaron crear una

ciudad moderna de acuerdo con los lineamientos establecidos por los CIAM (Congresos

Internacionales de Arquitectura Moderna) y en tal sentido proyectaron grandes rupturas con

las ciudades existentes. Sin embargo, el concepto de ‘ciudad moderna’ no era coincidente

entre ellos, tal como se reflejó en el desarrollo del Plan para Bogotá. En efecto, ante el

modelo de ciudad funcional de Le Corbusier basado en las cuatro funciones básicas de

habitar, trabajar, recrearse y circular, Wiener y Sert plantearon un modelo que cuestionaba

el universalismo de los planteamientos de Le Corbusier y enfatizaba la dimensión humana

y espiritual de la ciudad48. Es por tal razón, - la contradicción entre lo que debía implicar

modernidad - que el Plan para Bogotá puede ser considerado como manifestación de la

48 Cfr. Hernández, Carlos Eduardo. Las ideas modernas del Plan para Bogotá en 1950, el trabajo de Le Corbusier, Wiener y Sert. Bogotá: Alcaldía Mayor de Bogotá, 2004.

41

crisis del urbanismo moderno, al contener este dos planteamientos diferentes de cómo

realizar la ciudad en un mismo suelo.

En la década de los cuarentas la economía colombiana estaba en un buen momento,

propiciado por un lado por el sistema de sustitución de importaciones de 1930, el aumento

de la economía interna y externa además del crecimiento de las líneas de comunicación que

fortalecían una industria nacional. Ante este favorable panorama económico, las élites

locales fomentaron la inmersión del país en un verdadero proceso modernizador para así

insertarse en las estructuras económicas mundiales. Sin embargo, mientras que el aumento

de la productividad era una constante, los salarios de los trabajadores permanecían

congelados generándose un proceso de radicalización y protesta social en varios sectores

del país que se ve acentuado el 9 de abril de 1948 cuando es asesinado el liberal Jorge

Eliécer Gaitán, lo que genera la destrucción de vastos sectores de la capital del país. Ante

este panorama, se torna imperativa la reconstrucción de la capital y es situación propicia

para una intervención moderna.

Fue así como en 1948, por medio del Acuerdo 88, se establece la Oficina del Plan

Regulador para Bogotá, la cual un año mas tarde sería la encargada de oficializar el

contrato con Le Corbusier para la realización del Plan para Bogotá. Dicho plan estaba

compuesto de dos partes. Por un lado, del Plan Director o Plan Piloto, que sería realizado

por Le Corbusier y en el que se definiría el modelo de ciudad. Por otro, el Plan Regulador,

que sería realizado por los arquitectos Wiener y Sert y con Le Corbusier como consultor,

42

debía generar las herramientas para desarrollar el Plan Piloto, pero en realidad creó otro

modelo de ciudad.

En efecto, el Plan Piloto de Le Corbusier es una apología de la ciudad funcional,

consagrada a la máquina y a la técnica, donde se buscaba “situar al hombre como una pieza

mas del engranaje de funciones vitales, incorporado a la concepción y evolución de la

ciudad máquina, a la fe de las nuevas tecnologías y a la movilidad como uno de sus

fundamentos, dentro de un esquema de perfectas correlaciones entre las actividades y el

hombre (…)”49 (Imagen 9)

El Plan Regulador de Wiener y Sert evidencia un claro distanciamiento del funcionalismo

ortodoxo y un acercamiento a las ideas de Lewis Mumford quien cuestionó las ‘cuatro

funciones’ de la arquitectura funcionalista. Para Mumford una universalidad de las

soluciones para las ciudades tal como lo proponía Le Corbusier, va en contra del desarrollo

histórico de una ciudad, en contra de sus particularidades. Es así como Sert y Wiener

realizan en su Plan Regulador una mirada profunda sobre el Centro Cívico, y deciden

asumirlo como el corazón de la ciudad realizando ajustes al Plan Piloto elaborado por Le

Corbusier y pretendiendo rescatar los ‘valores’ preexistentes en la ciudad y las diversas

marcas dejadas en ella por la historia50. El Plan de Bogotá se ve de esta manera fuertemente

modificado. (Imagen 10).

49 Hernández, Carlos Eduardo. Op. cit., 2004, pág. 18. 50 Cfr. Hernández, Carlos Eduardo. Op. cit., 2004, pág. 131.

43

[9] Imagen del centro cívico del Plan Piloto de Bogotá. Realizado por Le Corbusier.

[10] Imagen del centro cívico del Plan Regulador de Bogotá realizado por Wiener y Sert.

En el momento en que la totalidad del Plan es entregado a la ciudad, éste es identificado

con la primera etapa corbusiana, y recibe fuertes críticas de la sociedad. Sus detractores lo

consideraron fuera de contexto y ajeno a la realidad local. De esta manera, el Plan para

Bogotá no cumplía con las expectativas que la élite exigía, además, este se entregó cuando

los problemas de la ciudad habían desbordado las soluciones propuestas en el mismo. Por

otro lado, el Plan para Bogotá contenía herramientas relacionadas con la ocupación del

44

suelo y las densidades que ponían de manifiesto intereses de sectores inmobiliarios en la

ciudad en contra de la realización o ejecución del Plan para Bogotá. En efecto, fue así como

esta confrontación de intereses reforzó aún más la intención de desvirtuar el plan y

archivarlo51.

Sin embargo, el funcionalismo en esta década deja su huella a través del Acuerdo 21 de

1944 por medio del cual Bogotá queda dividida en seis zonas básicas: cívico-comercial

para el centro, residencial céntrica para los sectores vecinos, industrial para Puente Aranda,

barrios obreros para las actuales localidades de Rafael Uribe Uribe y Antonio Nariño,

estrictamente residencial para Suba y Usaquén, así como una zona de reserva para los

cerros orientales y los humedales de occidente. En efecto, el zoneamiento es el marco

general que sirve de guía para hacer un óptimo uso de la tierra y es a su vez una de las

bases del urbanismo moderno, “ya que no hay manera de poner coto al desorden de

nuestras ciudades, si no se clasifica el territorio urbano según su uso y función”52. En la

Carta de Atenas -el libro guía de la arquitectura moderna- Le Corbusieur afirmaba en

efecto que: “La zonificación es la operación que se realiza sobre un plano urbano con el fin

de asignar a cada función y a cada individuo su lugar adecuado”.

De esta manera se evidencia como la legislación urbanística de la época estaba igualmente

influenciada por el movimiento funcionalista que predominaba en la arquitectura moderna.

Efectivamente, el desarrollo del Acuerdo 21 de 1944, entrevé un zoneamiento acorde con

las actividades planteadas como las cuatro funciones básicas en toda la ciudad: habitación,

51 Hernández, Carlos Eduardo. Op. cit., 2004, pág. 161. 52 Revista Anales de Ingeniería, julio de 1953. En: Hernández, Carlos Eduardo. Op. cit., 2004, pág. 117.

45

servicios sociales, trabajo y circulación. Tal vez es por esta razón que en la elaboración

del plano se zoneamiento general del Plan para Bogotá, fueron conservados – en términos

generales – los lineamientos existentes en el sistema jurídico urbanístico de la capital.

Veamos:

“Al establecer el plano de ‘Zoneamiento general para Bogotá’, el Plan Regulador conserva la clasificación del Plan Piloto en casi su totalidad. El Plan Piloto a su vez tomó cuidadosamente lo existente. La decisión mas importante es la eliminación de zonas mixtas de industria y habitación, inadmisibles a nuestro juicio”53

Así pues, a primera vista la producción de normas urbanas de relevancia fueron pocas en

este periodo. He querido resaltar aquí, la expedición de la norma de zonificación de la

capital por su importancia tanto en el uso del suelo, como por ser una muestra de la

influencia del pensamiento funcionalista de la época. La necesidad de pensar en la ciudad

como una máquina, con diferentes partes y funciones que se articulan para constituir un

todo, fue también una idea que traspasó al ámbito jurídico. En efecto, el funcionalismo

buscaba organizar el espacio de acuerdo con las funciones para las que se creaba. Así, la

ciudad debía quedar organizada por zonas de acuerdo con las necesidades sociales que dan

lugar a zonas claramente diferenciadas. La legislación urbanística de la época sirvió en todo

caso a este propósito.

Sin embargo, es importante señalar que si bien la legislación urbanística bogotana se vio

influenciada por el movimiento arquitectónico moderno, no adoptó la totalidad de sus

53 Revista Anales de Ingeniería, julio de 1953. En: Hernández, Carlos Eduardo. Op. cit., 2004, pág. 122.

46

planteamientos. El numeral 85 de la Carta de Atenas sugiere que cada ciudad debe

establecer su programa y promulgar sus leyes que permitan su realización. Veamos:

“(…) La ley fijará ‘el estatuto del suelo’ dotando a cada una de las funciones claves de los medios que les permitan expresarse mejor, instalarse en los terrenos mas favorables y a las distancias mas útiles. También debe prever la protección y el cuidado de las superficies que serán ocupadas algún día. Este estatuto tendrá derecho a autorizar -o prohibir-, favorecerá todas las iniciativas justamente mesuradas; pero velará para que se integren en el plan general y se hallen siempre subordinadas a los intereses colectivos que componen el bien público”54 En efecto, no se adoptó en la ciudad ningún ‘estatuto del suelo’: la producción legislativa

en torno a temas urbanísticos fue bastante incipiente. La razón de esto reside en que las

disposiciones jurídicas sobre la propiedad afectan directamente intereses del sector privado,

el cual se opuso en el caso bogotano a la ejecución del Plan Director. Pero esto ya lo había

previsto Le Corbusieur en La Carta de Atenas. Para éste, la razón del desorden de la ciudad

reside en “el predominio de la iniciativa privada, inspirada por intereses personales y el

hambre de ganancia”55. Sin embargo, Le Corbusieur confiaba en las acciones legislativas en

cuanto a regulación del uso del suelo. En el numeral 73 de la Carta de Atenas, planteó lo

siguiente: “(…) y el inmenso desorden material y moral de la ciudad moderna acaso tenga

como consecuencia la de hacer surgir por fin el estatuto de la ciudad, el cual, apoyado en

una fuente de responsabilidad administrativa, e instaurará las reglas indispensables para la

salud y la dignidad humana”56. La expedición de dicho estatuto no se haría efectiva sino

varias década después.

54 Le Corbusieur. Principios del Urbanismo: La Carta de Atenas. Barcelona: Editorial Ariel, 1973. 55 Le Corbusieur. Op. Cit., 1973. 56 Le Corbusieur. Op. Cit., 1973.

47

4. El sector privado y la actividad urbanística (1957-1989)

El siete de agosto de 1958 se posesionó el liberal Alberto Lleras Camargo como nuevo

presidente de los colombianos. En efecto, luego de un régimen sectario y represivo liderado

por Laureano Gómez, de la dictadura del General Rojas Pinilla y de una junta militar de

quince meses, fue convenido el Frente Nacional como mecanismo para alternarse el poder

entre el partido liberal y conservador. Fue así como volvió a la normalidad el ejercicio de la

política representativa, designándose congresistas, asambleas departamentales y los

concejos municipales. En Bogotá, fue elegido un grupo de dieciséis concejales,

representando por igual a todos los partidos oficiales.

El grupo incluía a importantes figuras de la política nacional del momento cono Gilberto

Alzate Avendaño y Augusto Ramírez Moreno. Pero también incluía a jóvenes profesionales

como Ignacio Chiappe Lemus, Enrique Peñalosa Camargo, Pedro Gómez Valderrama,

Alfonso Rodríguez y Jorge Gaitán Cortes quienes estaban entusiasmados a trabajar con el

fin de recuperar el tiempo perdido en la autocracia de la década anterior.

Fue así como luego de tan solo dos meses de deliberaciones, fueron aprobados cuarenta y

cinco acuerdos que abarcaban desde el muy controversial Estatuto de Valorización hasta la

aprobación de la ejecución de una parte del Plan Vial. Este Plan había sido elaborado por la

Oficina de Planeación Distrital inspirado en el Plan Regulador entregado años antes por los

48

arquitectos Wiener y Sert y sería iniciado bajo la alcaldía de Fernando Mazuera57 no sin

provocar innumerables críticas por parte de la prensa y el público ya que se consideraba

que la obra se había iniciado de manera improvisada. Para financiar la obra fue expedido,

mediante el Acuerdo 41 de 1958, el Estatuto de Valorización que permitiría al Distrito

cobrar el impuesto de valorización a los predios ubicados dentro de una gran zona de

influencia que se vería beneficiada por las obrar propuestas por el Plan Vial. Sin embargo,

las protestas no se hicieron esperar. Tanto diversos medios de comunicación como

particulares se movilizaron en su momento para protestar por el cobro del nuevo impuesto.

Entre otros argumentos legales, se argüía por ejemplo que “para muchos contribuyentes el

impuesto de valorización es de tal magnitud que implica una verdadera confiscación en

violación de lo dispuesto en la Constitución Nacional”58. Luego de álgidos debates y hasta

de una demanda interpuesta ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el fallo

confirmó su aplicación.

El Presidente Lleras Camargo designó a Jorge Gaitán Cortés como Alcalde de la ciudad de

Bogotá en 1961 (Imagen 11). A pesar de ser considerado por muchos mas técnico que

político, su experiencia anterior en el Concejo y sus años de infancia en el barrio San

Cristóbal despertarían en él una fuerte sensibilidad social que sería trascendental en las

labores de su nuevo mandato. En efecto, su principal preocupación fueron siempre los

barrios marginales de la ciudad. Este, en una entrevista concedida al diario El Espectador

57 Fernando Mazuera Villegas fué cuatro veces alcalde de Bogotá entre 1947 y 1958, y fué promotor de un plan maestro de obras públicas de gran envergadura para la ciudad. Para conocer mas sobre su gestión ver: Mazuera Villegas, Fernando. Cuento mi vida: Editorial Antares, Bogotá, 1972. 58 Uribe Cualla Hernando. El impuesto de Valorización frent e a l a Constitución Nacional. En: Dávila, Julio. Planificación y política en Bogotá, la vida de Jorge Gaitán Cortés: Alcaldía Mayor de Bogotá, 2000, pág. 155.

49

afirmaría que “En ningún caso se emprenderán nuevas obras hasta tanto no solucionemos el

drama de los barrios de Bogotá que soportan una situación angustiosa”59.

[11] Jorge Gaitán Cortés, 1969.

Las ideas del sociólogo, historiador y crítico norteamericano Lewis Mumford influyeron

ampliamente en Gaitán por cuanto éste presentaba respuestas al creciente desafío del

aumento poblacional. Mumford creía en la importancia de actuar no sobre la ciudad

aisladamente sino concebida en su contexto regional natural. A su vez consideraba que “en

la misma medida en que la iglesia era el núcleo social de la ciudad medieval, el palacio el

de la ciudad barroca y el mercado en sus diversas formas el núcleo de la metrópolis surgida

a fines del siglo XIX, en la nueva ‘era de la bio técnica’ (…) la vivienda y la escuela

deberían constituirse en el núcleo esencial de la nueva comunidad”60. Estas ideas serían

esenciales para el posterior trabajo de Gaitán durante su mandato, puesto que buscaría

59 Dávila, Julio. Op. cit., 2000, pág. 171. 60 Dávila, Julio. Op. cit., 2000, pág. 131.

50

incansablemente dotar de una escuela a cada barrio de la ciudad, y promover el uso de ésta

como centro de la acción comunal.

Para hacerle frente a la desbordante realidad bogotana Gaitán Cortés recurrió a un

instrumento específico: la planeación. Aun cuando no se realizó un plan de desarrollo bajo

su administración, fue publicado un libro titulado “La planificación de Bogotá” en el que

quedaron plasmadas diversas propuestas, ideas, análisis, estimativos y proyecciones sobre

la ciudad. Este es probablemente la gestación de los principios de la ‘planificación integral’

en la cual “se conjugan y armonizan las labores de los técnicos y administradores, con la

activa participación del Consejo de Bogotá, dentro de un desenvolvimiento sólidamente

afianzado en la esencia misma del sistema democrático”61.

Aún así, si bien bajo los principios de la planificación integral la labor normativa del

Concejo estaba prevista como de alta importancia, en el documento ‘La planificación en

Bogotá’, no hay un verdadero aporte novedoso sobre nuevos mecanismos de regulación del

suelo. El documento plantea que ‘toda oficina de planificación urbana debe contar con una

serie de instrumentos para orientar el crecimiento urbano dentro de los criterios generales

que permitan alcanzar una forma urbana y un perfil urbano”62, sin embargo en el libro

simplemente hay una lista de diferentes acuerdos municipales, leyes y decretos ya

existentes. En definitiva, no hay aportes jurídicos en cuanto a nuevos mecanismos de

gestión del suelo.

61 La planificación en Bogotá. En: Dávila, Julio. Op. cit., 2000, pág. 182. 62 DAPD. La Planificación en Bogotá. Bogotá: Departamento Administrativo de Planificación Distrital, 1964.

51

A diferencia de los planes anteriores -como el plan desarrollado por Brunner o el Plan para

Bogotá de Le Corbusier, Wiener y Sert-, las metas de la planeación integral no estaban

amarradas a una idea fija del futuro de la ciudad expresado en un plano coloreado. Según

este nuevo enfoque, es necesario también influir variables socio – económicas para las

cuales también es posible fijar metas. Por consiguiente la planificación integral se entiende

como un proceso integrado y continuo de análisis, síntesis y programación para así elevar

los niveles de vida en una región. Este se va configurando todos los días, es flexible, pero a

su vez lo suficientemente concreto como para constituir un plan de acción63.

Dicha planeación integral sería empleada ante el desbordante problema de los “barrios

piratas” de la década del sesenta y setenta. Debido a la violencia rural colombiana desde

finales de la década del cincuenta, miles de individuos migraron hacia la capital bogotana

lo cual generó un incremento poblacional excesivo frente a los equipamientos urbanos y de

servicios que la ciudad podía ofrecer. Fue así como comenzaron a surgir gran cantidad de

barrios nuevos que no cumplían las normas oficiales de urbanismo y dotación de servicios

básicos, por lo que les era negada la aprobación oficial por parte del Distrito. En efecto, los

terrenos se vendían y construían sin permiso oficial porque las exigencias distritales eran

excesivas frente a las magras capacidades financieras de sus moradores64.

Frente a este grave problema, el equipo de planificación realizó una interesante

intervención. Por medio de la sectorización de la ciudad que la dividió en ocho ‘circuitos

63 Cfr. Dávila, Julio. Op. cit., 2000, pág.183. 64 Cfr. Dávila, Julio. Op. cit., 2000, pág. 180.

52

urbanos’ y ocho ‘términos rurales’, fue posible que a su vez, dichos circuitos urbanos

fueran subdivididos en sectores definidos como “la célula básica de la futura administración

distrital. Su población, su extensión geográfica, sus posibles desarrollos urbanos y los

barrios que lo integran le permiten figurar como una pequeña ciudad dentro de la gran

ciudad”65. Esta fue la base para la posterior división de la ciudad tanto en Alcaldías

Menores como en barrios. El barrio, a su vez, sería la base del programa de la acción

comunal que se inspiraba en el reconocimiento de la incapacidad del Estado de suministrar

servicios públicos a todos los habitantes de la ciudad. Para ello, de acuerdo con el

preámbulo del Acuerdo 4 de 1959, había que “recurrir a la iniciativa, la pericia y la

ingeniosidad de los vecinos”, de forma que “para organizar la cooperación de los

ciudadanos al mejoramiento y desarrollo de sus propias comunidades es necesario

establecer Juntas de Acción Comunal, en los diferentes barrios de la ciudad, fijándoles

funciones y dándoles cierta intervención en el manejo de determinados servicios”66

Siguiendo los planteamientos de Mumford ya expuestos, el Acuerdo asignaba a las escuelas

un lugar destacado: “las Escuelas Públicas Distritales, además de atender a sus actividades

propias, serán en lo sucesivo las casas o centros de las comunidades locales o barrios en

que presten servicio, a fin de que las gentes las usen para su ayuda mutua y su propio

desarrollo”67. Cada barrio elegiría por un periodo de dos años, una Junta de Acción

Comunal, que debería reunirse una vez al mes, y estaba integrada por un comité Directivo

65 Gaitán Cortes, Jorge. Democracia y acción comunal. En: Dávila, Julio. Op. cit., 2000, pág. 185. 66 Gaitán Cortes, Jorge. Democracia y acción comunal. En: Dávila, Julio. Op. cit., 2000, pág. 185. 67 Gaitán Cortes, Jorge. Democracia y acción comunal. En: Dávila, Julio. Op. cit., 2000, pág. 186.

53

(que incluía al Cura Párroco, el Inspector de Policía, un asistente social dependiente del

DAPD, y el maestro de escuela) y por diversos comités de trabajo.

Fue así como el programa de acción comunal logró tras su creación dotar de ciertos

servicios públicos a gran cantidad de asentamientos marginales en la capital. Sin embargo,

esta fue también duramente criticada por haberse politizado al servicio del clientelismo

partidista. Igualmente, esta ha sido interpretada como un mecanismo de control social por

parte de las esferas del poder para evitar un levantamiento de las masas. Fue por esta razón

que en la década del sesenta, aquellos barrios en donde predominaba una afiliación política

de izquierda se negaron a conformar Juntas de Acción Comunal y recibieron el apoyo de la

Central Nacional Provivienda.

En la ciudad de Bogotá, en la década de los sesentas y setentas, se evidenció como el

problema de la vivienda, -que como se ha querido resaltar a través del texto, ha sido

probablemente un asunto urbano de la mayor relevancia a lo largo de la primera mitad del

siglo XX- continuó siendo uno de los problemas principales de la capital del país como

consecuencia de la migración urbana. Para darle solución, las ideas de Gaitán Cortés en

torno a los principios de la planeación integral fueron decisivas. La legislación urbanística

fue imaginada como un mecanismo de aquella planeación integral a través del cual podían

traducirse a términos jurídicos los diferentes problemas y soluciones urbanos de la ciudad.

Sin embargo, la realidad fue otra. Los planes fueron concebidos más como documentos

técnicos que jurídicos y esto tendría consecuencias nefastas para la ciudad.

54

En efecto, al concebir planes más técnicos que jurídicos facilitó una reglamentación de la

actividad urbanística para ser ejercida prácticamente por el sector privado. Así pues, se

generó un debilitamiento de la actividad pública en el desarrollo urbano, en lugar de un

fortalecimiento como era de esperarse según los principios de la planeación integral. De

igual forma, este hecho generó una baja en la intervención sectorial coordinada, obrando

cada uno de los agentes bajo su propia lógica. Finalmente, fue a través de los mecanismos

del mercado, y no a través de acuerdos sociales, como la gestión del suelo fue regulada, y

por esta razón, continuaron innumerables vacíos jurídicos respecto al régimen de

propiedad.

5. La consolidación del derecho urbano (1989 - ¿?)

Luego de diversos proyectos de ley sobre reforma urbana que fracasaron en el Congreso de

la República en la década de los setenta y ochenta68, fue aprobada finalmente en 1989 la

Ley 9 o Ley de Reforma Urbana: un intento sólido y serio para comenzar a solucionar los

problemas heredados del pasado.

La normatividad urbanística existente previa a la expedición de la Ley 9 de 1989 se

caracterizaba por su alto grado de dispersión y estrechez de objetivos, ya que generalmente

respondían a asuntos específicos de las ciudades y no a un sistema de planeamiento para

68 Para más información sobre cómo los terrateni entes se opusieron por dos décadas a l a expedición de una Ley de Reforma Urbana, ver: Valencia, Jorge. Las Reformas Urbanas en Colombia. En: Maldonado, Maria Mercedes. Reforma Urbana y desarrollo territorial: Universidad de los Andes, 2003, pág. 99.

55

ordenar el aprovechamiento y los usos del suelo69. La aplicación de esa normatividad iba de

la mano de una administración inmediatista, sin visión de futuro, sujeta en muchas

ocasiones al vaivén de los intereses particulares y, por tanto, inequitativa desde el punto de

vida social, económico y jurídico.

La expedición de la Ley 9 de 1989, al estar fundamentada en diversos principios como el

derecho a la ciudad para todos los ciudadanos, la necesidad de superar las condiciones de

informalidad en las relaciones comunidad – ciudad, al igual que la urgencia de introducción

de factores de racionalidad en el diseño de los centros urbanos, se convirtió en una

herramienta de gestión local con una fuerte potencialidad para el desarrollo urbano.

Esta Ley – aunque no fue aplicada sistemáticamente – se convirtió entonces en el primer

paso para la consolidación de un verdadero derecho urbano en nuestro país. Ella se encargó

de concretar la función social de la propiedad para las tierras urbanas así como fijó las

competencias de agentes públicos y privados que intervienen en la modificación del

espacio.70

Los problemas de mayor relieve que dificultaron la aplicación de la Ley 9 se presentaron en

el ejercicio de la gestión urbana, al imposibilitarse la aplicación de algunos mecanismos

contenidos en la norma. “Basta con señalar que el marco jurídico invocado por la ley no

articuló los principios constitucionales vigentes al ejercicio de una función pública, razón

69 Cfr. Giraldo Isaza, Fabio. La Ley de Desarrollo Territorial. En: Maldonado, Maria Mercedes. Reforma Urbana y desarrollo territorial: Universidad de los Andes, 2003, pág. 142. 70 Cfr. Pinilla, Juan Felipe. Evolución legal y jurisprudencial del derecho urbanístico colombiano. En: : Maldonado, Maria Mercedes. Op., cit., 2003, pág. 240.

56

por la cual los planes entraron en el terreno de las cosas posibles, sujetos a directrices

discretas desde el punto de vista del manejo político de las administraciones locales”71. Sin

embargo, las autoridades locales jamás propiciaron la participación de la ciudadanía en la

elaboración de los planes, a fin de que se constituyeran verdaderos acuerdos urbanos.

De igual forma, la Ley de Reforma Urbana tampoco incluyó en sus contenidos aspectos

cruciales para el ordenamiento urbano. Tal situación generó que el precio del suelo

continuó creciendo, continuando la exclusión de una parte de la población de adquirir su

propia vivienda. Igualmente, el desorden de la ciudad continuaba con el sobrecosto en

términos de dotación de infraestructura urbana básica, así como el hacinamiento y la

precariedad de espacios colectivos y equipamientos públicos.

Tal vez por esta razón se hizo imperativa la expedición de la Ley de Desarrollo Territorial –

Ley 388 de 1997-, que permitió adecuar los mecanismos previstos en la Ley 9 de 1989 con

las disposiciones constitucionales especialmente los contenidos en los artículos 80, 82, 313

y 334., con las Leyes 152 de 1994 y 188 de 1995. Igualmente promulga por fortalecer a los

municipios como las células fundamentales del Estado, para que sea a partir de estos desde

donde se modifique y desarrollo el espacio urbano.

La ley 388 de 1997 permitió de alguna manera mejorar la capacidad de planificación y

gestión municipal, aumentó la gobernabilidad urbana y recuperó el poder del plan urbano

71 Giraldo Isaza, Fabio. La Ley de Desarrollo Territorial. En: Maldonado, Maria Mercedes. Op., cit., 2003, pág. 145.

57

para la reorientación de las inversiones72. Para hacerlo, debió integrar los componentes

sectoriales y físicos del plan en un contexto de concertación público – privada en función

del carácter político de la ciudad que debe concentrarse en un pacto social sobre su

proyecto colectivo.

De igual manera, la Ley 388 busca además generar acuerdos urbanos, entre los gobiernos

locales y la Nación para llevar a cabo programas de desarrollo de la ciudad. En efecto, parte

de la base de que las acciones municipales tienen mas efecto si se desarrollan con

mecanismo de concertación técnica y política, procurando la convergencia de intereses y la

suma de esfuerzos de las diversas instancias que se benefician de determinados proyectos o

iniciativas urbanas.

Así pues, es sólo hasta inicios de la década de los noventas cuando finalmente se expide la

Ley 9 de 1989, la cual marca el punto de partida del derecho urbanístico colombiano

entendido como una disciplina autónoma y diferente. Fue ante todo un esfuerzo por

compilar en una sola norma diversos mecanismos de intervención y configuración de la

propiedad. En efecto, la aprobación de dicha ley representa una gran conquista en el camino

de dotar de un marco operativo de referencia al creciente problema de gestión urbana73.

Adicionalmente, las propuestas urbanísticas de este periodo permiten evidenciar la

planeación como un medio político. Los planes dejaron de ser instrumentos en los cuales se

72 Cfr. Giraldo Isaza, Fabio. La Ley de Desarrollo Territorial. En: Maldonado, Maria Mercedes Op. cit., 2003, pág. 147. 73 Cfr. Pinilla, Juan Felipe. Evolución legal y jurisprudencial del derecho urbanístico colombiano. En: : Maldonado, Maria Mercedes. Op., cit., 2003, pág. 239.

58

consignaron las propuestas universalmente validas del Estado, para convertirse en espacios

para debatir los futuros locales con la sociedad de su conjunto. La legislación urbanística se

tornó en un medio a través del cual era viable ampliar la democracia participativa local,

permite en definitiva, consolidar la expresión democrática en torno a aspectos de la ciudad.

Por otro lado, la legislación urbanística de este periodo, asume el territorio como un aspecto

de gran preocupación para la planeación. La planeación territorial estuvo por varias décadas

opacada por el modelo de planeación integral del desarrollo con un determinismo sectorial

y especialmente economicista. Se estigmatizó por un periodo considerable la planeación

física. Las escasas y dispersas normas no contemplaban un sistema de planeamiento para

ordenar el aprovechamiento y los usos del territorio. Esto generó un estilo de

administración del territorio extremadamente empirista, casuístico, y, lo que es mas grave,

jurídica y socialmente inequitativo74.

Tanto la Ley 9 de 1989 como la Ley 388 de 1997 tratan de corregir este vacío. La primera,

definió contenidos de normas urbanísticas relacionadas con el uso del suelo que deberían

ser incorporadas en los planes de desarrollo. Introdujo conceptos novedosos como la

extinción de dominio, la enajenación voluntaria y la expropiación de inmuebles urbanos por

motivos de utilidad pública o interés social. “Sin embargo, esta ley generó confusiones por

la ambigüedad de su alcance y entendidos; ‘refundió’ las normas urbanísticas con el plan de

desarrollo generando una gran confusión entre el concepto del plan socioeconómico y de

74 Cfr. Rincón, Análida. La fijación política de nuevos sentidos de la planeación. En: Brand, Peter. Trayectorias urbanas en la modernización del Estado en Colombia: Universidad Nacional, 2001, pág. 110.

59

inversión pública con las normas e instrumentos urbanísticos.”75. La Ley 388 intenta

superar esta cuestión y limitación al desarrollar la dimensión física o territorial de la

planeación económica y social expresada en los planes de desarrollo exigidos por la Ley

152 de 1994. Con la Ley 388 se erige fundamentalmente el ordenamiento territorial

municipal, con énfasis en el desarrollo urbano.

75 Rincón, Análida. La fijación política de nuevos sentidos de la planeación. En: Brand, Peter. Op. cit., 2001, pág. 110.

60

Conclusión

El desarrollo de la legislación urbanística en Bogotá ha sido a lo largo del siglo XX, un

proceso lento y a la vez un producto de los acontecimientos históricos que ha

experimentado la ciudad. El derecho civil, quien debió ser el encargado de resolver los

conflictos sobre la propiedad, no supo responder acertadamente a las transformaciones

urbanas. Las migraciones poblacionales, el incremento industrial, el ensanchamiento de la

urbe, los problemas de higiene en las viviendas, el recibo de las nacientes ideas modernas,

entre otras, fueron los retos que debió afrontar la legislación civil en materia de propiedad.

Sin embargo, el derecho civil no estuvo en capacidad de superar su rezago, y se convirtió

en un derecho subsidiario frente al derecho policivo, los Acuerdos del Concejo Municipal y

frente al ‘derecho informal’ que establecieron los líderes de la acción comunal de la década

de los sesenta y setentas.

De esta manera, debido a que los nuevos conflictos urbanos no encontraban solución en el

inmutable derecho civil, fue desarrollada una legislación urbanística que buscó dirimir los

conflictos sobre la propiedad urbana. A principios de siglo, los esfuerzos normativos

estuvieron dirigidos a darle solución al problema de vivienda higiénica en la ciudad. Por tal

razón, la incipiente legislación urbanística producida en la época debe ser considerada

como un mecanismo de control social al regular la higienización y saneamiento de los

barrios más pobres, al igual que difundió ideales modernos entre las capas más bajas de la

población. Posteriormente, en la década de los treintas, se advierte una intención de estudiar

la ciudad en conjunto, como una sola entidad, por consiguiente, surge una incipiente

61

legislación urbanística que busca regular mecanismos de gestión del suelo, así como se

crean entidades encargadas de velar por el desarrollo urbano de Bogotá.

Desde mediados de la época de los cuarenta, Bogotá recibió toda la influencia del

pensamiento moderno con la llegada de los arquitectos Wiener, Sert y Le Corbusier a la

ciudad. La influencia de éstos, marcada por el funcionalismo, traspasaría el ámbito

arquitectónico e influiría directamente en la producción de normas urbanísticas. En efecto,

el concebir la ciudad como una máquina, implicó organizar el espacio de ésta de acuerdo

con sus funciones. La expedición del Plano de Zonificación para Bogotá es evidencia

directa de éste fenómeno. Desde finales de los cincuentas hasta bien entrada la década de

los ochentas se produjo un fenómeno interesante. A pesar de la intención del alcalde de la

ciudad –Jorge Gaitán Cortés- de implementar el sistema de planificación integral en el

desarrollo de la ciudad, la adopción de éste como un mecanismo más técnico que jurídico,

generó que la planificación se regulara por mecanismos de mercado. Así pues, fue el sector

privado quien en éste periodo determinó en Bogotá el desarrollo de la ciudad. Como

respuesta a las graves consecuencias que esto generó, se expidió la Ley 9 de 1989, la cual

puede ser la norma que marca la iniciación de un derecho urbanístico en el país como una

disciplina autónoma y diferente, la cual consagra mecanismos de intervención y

configuración de la propiedad.

De esta manera, he intentado mostrar cómo el desarrollo legislativo-urbanístico de la

ciudad de Bogotá a lo largo del siglo XX estuvo determinado por acontecimientos

históricos definidos. Es evidente que las normas jurídicas en todos los ámbitos se gestan a

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partir de las necesidades concretas de una comunidad. Aún así, este aporte es todavía un

primer esbozo de dicho análisis y está en todo caso condicionado por mi visión personal de

determinados acontecimientos históricos. La forma de apropiarme de esta historia y de

darle prelación a unos sucesos sobre otros determinó la manera en que asumí esta

investigación. Aún así, la producción de textos en los cuales se aborda el estudio de la

propiedad y los mecanismos de gestión del suelo desde visiones interdisciplinarias es

todavía escasa. Este es un primer paso para que dicha labor se continúe.

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