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EL AREA METROPOLITANAY

LA INTERVENCION EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Ana Isabel Zea RestrepoJuan Carlos García Bocanegra

Subdirección de PlaneaciónArea Metropolitana del Valle de Aburrá

Octubre 16 de 2007

CONTENIDO

1. PROBLEMAS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL: ELEMENTOS Y CRITERIOS.

Los instrumentos de la planeación urbana.Enunciados básicos del actual proceso de planificación.Correlaciones entre manejo de territorios y herramientas de planificación y gestión complementariaCorrelación entre territorios, herramientas de planificación e instrumentos de gestión.Las Areas Metropolitanas como entidades panificadoras: alcances y competencias.

2. TÉCNICAS Y ASPECTOS INSTRUMENTALES.Mecanismos para la obtención de información de soporte a la toma de decisiones.Sobre las Directrices MetropolitanasSobre los Proyectos estratégicosCon relación a las decisiones municipales en los planes de ordenamiento territorialUtilización de indicadores regionales y Modelo de SimulaciónAsistencia técnica a través del Taller de Ordenamiento Territorial Formulación de concursos de arquitectura y diseño

3. LA GESTION DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL (REFERIDA AL CONTEXTO DEL AREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRA)

Aproximación general al temaSistemas de colaboración y gestión compartida con las entidades territoriales.Hechos MetropolitanosBanco Metropolitano: Aburrá 20/20Gestión público-privada del Ordenamiento TerritorialGestión mixta a través de macroproyectos urbanosGestión mixta a través de Actuaciones Urbanas IntegralesConvenios Urbanísticos: posibilidad de aplicación de instrumentos de la Legislación Española.

4. MECANISMOS DE INTERVENCIÓN DEL SUELO.Adquisición de tierras.“pago en especie”: aprovechamiento urbanístico como opción de asociación de propietarios.Afectación UrbanísticaDerecho de PreferenciaCesiones Obligatorias GratuitasTransferencia de derechos de construcción.

El Area Metropolitana y la intervención en el ordenamiento territorial – versión 16-10-07 2

Otros instrumentos de intervención.Declaratoria de desarrollo o construcción prioritariaLa compensación urbanística.

5. FINANCIACION DEL ORDENAMIENTO TERRITORIALConceptos GeneralesDistribución equitativa de cargas y beneficiosExaccionesContribución de ValorizaciónParticipación en PlusvalíaFondos de CompensaciónCompensación regionalCompensación a propietarios


1. PROBLEMAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL: Elementos y Criterios

Los Instrumentos de la Planeación Urbana.

Es un hecho que Colombia en la última década ha avanzado considerablemente en materia de planificación territorial -especialmente urbana- y, aunque sus directas repercusiones en términos de una positiva transformación del territorio, no sean aún evidentes, es de esperar que estos resultados se logren, aunque tarden un poco más en aparecer, siendo este proceso, la mayor apuesta histórica que ha hecho nuestro país para avanzar hacia un verdadero ordenamiento territorial.

Se entiende que el primer esfuerzo de este proceso se ha concentrado en la planificación, mientras que la materialización en proyectos y la materialización de un mejor ordenamiento territorial toman mucho más tiempo que la planificación misma.

El principal riesgo que posee el proceso de planificación y gestión urbana desatado en Colombia tras la Ley de Desarrollo Territorial de 1997, consiste en que nos quedemos solamente con iniciativas de planificación y normativas territoriales, sin que desarrollemos la verdadera esencia de la Reforma Urbana1 que reside en el desarrollo de una nueva gestión y una verdadera transformación del territorio.

Este riesgo es supremamente alto, ante la costumbre de entender que la planificación constituye un fin en si mismo, máxime cuando venimos de uno proceso que rigió nuestra concepción del ordenamiento territorial hasta hace muy poco, que consistió en resolver los conflictos únicamente a través de la normativa urbanística -o rural-, persistiendo la noción que los Planes de Ordenamiento Territorial son solamente medidas regulatorias, para definir la obtención o no de licencias, omitiendo el principal propósito de este proceso de ordenación, que consiste en propiciar una gestión compartida del territorio, consciente de las limitaciones y potencialidades del mismo y con miras a un modelo preestablecido de ocupación y utilización, que mas allá de fundamentar una normativa, debe trascender hacia la realización de los proyectos y cambios en la ocupación del territorio, lo cual involucra a toda la sociedad, implicando un acuerdo sostenible entre todos los sectores que la componen.

En este orden de ideas, queremos ilustrar sobre las principales características del sistema de planificación que hoy tenemos en Colombia, fundamentado esencialmente en el Municipio como célula básica del ordenamiento territorial, acompañado de la lógica que rige la adopción de disposiciones de planificación, teniendo presente en todo momento que éstas conducen a una transformación del territorio y a una gestión público y privada del desarrollo urbano.

A lo largo de estos enunciados básicos de la planificación municipal –entre lo dispuesto por la Ley 388 de 1997 y lo que la práctica de los últimos años ha permitido consolidar como “Modelo”-, se proponen definiciones y correlaciones que ayudan a hacer más sólido el modelo de planificación y que por ende facilitarán la fase de implementación o gestión de los diferentes planes y proyectos que lo componen y desarrollan, pues hemos podido 1 La Ley 388 de 1997 o Ley de Desarrollo Territorial es la evolución de la Ley 9 de 1989 o Ley de Reforma Urbana, razón por la cual no se debe perder de vista que en esencia este proceso posee como fin último realizar dicha Reforma, ampliada a todo el Territorio municipal.


apreciar que en muchos casos, la falta de claridad e interrelación entre diversas figuras y componentes de la planificación territorial, debilita su aplicación y la consecución de los objetivos que se persiguen.

Consideramos sin embargo, que estas debilidades no son estructurales, siendo algunos de estos contenidos y propuestas de articulación, un aporte del Area Metropolitana del Valle de Aburrá, para una mejor comprensión de los componentes del actual proceso planificador encabezado por los POT y que en la medida que sea adecuadamente articulado, facilitará la consecuente gestión metropolitana, materia de este documento.

1.1.1 Enunciados básicos del actual proceso de planificación.

La Ley 388 de 1997, es suficientemente explícita sobre los contenidos y estructura básica de los POT, razón por la cual en este punto es innecesario repetir los dispuesto por la Ley, se buscará más bien, identificar una estructura coherente de contenidos que integra los establecidos por las normas y otros complementos que se han utilizado en la práctica en los últimos años.

Sobre esta estructura de contenidos y disposiciones de ordenamiento municipal, se soporta el ámbito de las posibles determinaciones de ordenamiento para una Planificación y Gestión Metropolitana, que se explicarán mas adelante en este documento, teniendo claro desde un principio que nuestro ordenamiento territorial –para mal o para bien-, es casi competencia exclusiva de los municipios, situación que si bien no analizaremos en este texto, sí determina los alcances de la gestión metropolitana, pues esta depende de una correcta planificación municipal a través de los POT y de una muy buena coordinación con el Area Metropolitana, como entidad administrativa y de coordinación.

Debido entonces a la importancia de los municipios y de la competencia de estos para ordenar el territorio, se comienza por enunciar la estructura del ordenamiento en la escala municipal y así estructurar el ámbito de la planificación y gestión metropolitanas, conscientes de sus límites y complementariedades.

Los POT municipales en esencia, toman cuatro decisiones principales;

Categorizan los territorios, lo cual constituye la base para las normativas urbanas y rurales, regulando la utilización y aprovechamiento del suelo,

Estructuran el territorio identificando sistemas estructurantes naturales y artificiales, así como regulando y planificando su manejo y futuro desarrollo,

Establecen Macroproyectos, planes parciales, proyectos estratégicos y otros detonantes de la transformación territorial correlacionados con los territorios categorizados y los sistemas que los estructuran,

Determinan los Instrumentos de gestión pública y privada que harán posible el desarrollo de los proyectos y la implementación de los sistemas, así mismo, la manera cómo se aplica el principio legal del Reparto equitativo de las cargas y de los beneficios, dado que la categorización de los territorios, las normas derivadas de esta y los sistemas estructurantes, generan la necesidad de implementar herramientas para el logro de la equidad y la sostenibilidad del proceso de ordenamiento en todo el territorio y sus habitantes.


La Ley 388 de 1997, clasifica las normas urbanísticas en Estructurales, Generales y Complementarias, asociadas a los contenidos General, Urbano y Rural del POT, así como a sus vigencias de largo, mediano y corto plazo, generando así una estructura básica de prevalencias que permite estructurar la toma de decisiones y la lógica misma del ordenamiento.

En aras de establecer un estructura de contenidos para la planificación, debe entenderse que cada uno de los cuatro temas enunciados en la gráfica, posee contenidos que se pueden clasificar algunos como normas estructurales y otros como normas generales y/o complementarias; así por ejemplo, clasificar los suelos en; urbano, de expansión urbana, rural, suburbano y de protección ambiental, es una norma estructural, de la cual se desprenden normas de menor jerarquía –normas Generales-, como son los usos y tratamientos para cada clase de suelo, igual sucede con los demás temas, con los siguientes ejemplos:

Las disposiciones sobre los principales componentes de protección ambiental y los elementos constitutivos de los sistemas artificiales principales constituyen normas estructurales, mientras que las características técnicas de manejo de los mismos pueden ser normas generales o complementarias.

Las directrices generales para planes parciales –dentro de los mismos, unidades de actuación urbanística- identificación de Macroproyectos y de proyectos estratégicos son normas estructurales, mientras que las disposiciones especificas de cada uno de ellos, son normas complementarias, atendiendo además a las normas generales de uso y aprovechamiento dispuestas en el mismo POT o sus desarrollos complementarios.

De esta manera cada tema se desarrolla en diferentes escalas de prevalencia, así como entre los temas debe existir correlación y coherencia, aspectos que en ocasiones aparecen ligeramente confusos o incompletos en sus explicaciones metodológicas en la Ley y los POT, razón por la cual, para su comprensión se proponen a continuación las siguientes definiciones y estructuración de contenidos:

a. CLASES DE SUELOS: las siguientes definiciones se transcriben de la Ley 388 de 1997:

El Area Metropolitana y la intervención en el ordenamiento territorial – versión 16-10-07

Sistemas estructurantes naturales y artificiales; agua,

transporte, espacio público, equipamientos

Macroproyectos, planes parciales y otros proyectos

y planes estratégicos

Categorización y reglamentación de los

Territorios; Clases, Tratamientos, Usos

P.O.T.

Instrumentos de Gestión; del suelo, para el reparto de cargas y beneficios financiación, etc

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Suelo urbano: Constituyen el suelo urbano, las áreas del territorio distrital o municipal destinadas a usos urbanos por el Plan de Ordenamiento, que cuenten con infraestructura vial y redes primarias de energía, acueducto y alcantarillado, posibilitándose su urbanización y edificación, según sea el caso. Podrán pertenecer a esta categoría aquellas zonas con procesos de urbanización incompletos, comprendidos en áreas consolidadas con edificación, que se definan como áreas de mejoramiento integral en los Planes de ordenamiento territorial.

Las áreas que conforman el suelo urbano serán delimitadas por perímetros y podrán incluir los centros poblados de los corregimientos. En ningún caso el perímetro urbano podrá ser mayor que el denominado perímetro de servicios públicos o sanitarios.

Suelo de expansión urbano: Constituido por la porción del territorio municipal destinada a la expansión urbana, que se habilitará para el uso urbano durante la vigencia del Plan de Ordenamiento, según lo determinen los Programas de Ejecución.

La determinación de este suelo se ajustará a las previsiones de crecimiento de la ciudad y a la posibilidad de dotación con infraestructura para el sistema vial, de transporte, de servicios públicos domiciliarios, áreas libres, y parques y equipamiento colectivo de interés público o social.

Dentro de la categoría de suelo de expansión podrán incluirse áreas de desarrollo concertado, a través de procesos que definan la conveniencia y las condiciones para su desarrollo mediante su adecuación y habilitación urbanística a cargo de sus propietarios, pero cuyo desarrollo estará condicionado a la adecuación previa de las áreas programadas.

Suelo rural: Constituyen esta categoría los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y actividades análogas.

Suelo suburbano: Constituyen esta categoría las áreas ubicadas dentro del suelo rural, en las que se mezclan los usos del suelo y las formas de vida del campo y la ciudad, diferentes a las clasificadas como áreas de expansión urbana, que pueden ser objeto de desarrollo con restricciones de uso, de intensidad y de densidad, garantizando el autoabastecimiento en servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo establecido en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 142 de 1994. Podrán formar parte de esta categoría los suelos correspondientes a los corredores urbanos interregionales.

Los municipios y distritos deberán establecer las regulaciones complementarias tendientes a impedir el desarrollo de actividades y usos urbanos en estas áreas, sin que previamente se surta el proceso de incorporación al suelo urbano, para lo cual deberán contar con la infraestructura de espacio público, de infraestructura vial y redes de energía, acueducto y alcantarillado requerida para este tipo de suelo.

Suelo de protección: Constituido por las zonas y áreas de terrenos localizados dentro de cualquiera de las anteriores clases, que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse.


b. TRATAMIENTOS: Son las determinaciones del Plan de Ordenamiento Territorial que atendiendo a las características físicas de cada zona homogénea, establecen normas que definen un manejo diferenciado para cada zona en cada una de las CLASES de suelo. El tratamiento urbanístico permite entonces determinar cómo una porción del territorio municipal, atiende el desarrollo del modelo de ordenamiento territorial contenido en las normas estructurales antes mencionadas. Son tratamientos urbanísticos el de desarrollo, renovación urbana, consolidación, conservación y mejoramiento integral.

Complementando la anterior definición, inspirada en el decreto nacional 2181 de 2006, consideramos oportuno precisar que los tratamientos determinan de acuerdo con modelo de ordenamiento territorial y el potencial de cada sector, las acciones que orientan la implementación del POT, en todas las diferentes zonas homogéneas que componen cada clase de suelo, para que cada zona pase de la situación actual a la situación deseada, identificando las potenciales transformaciones que a su vez darán cabida a las actividades consagradas como permitidas en el Plan de Ordenamiento.

De esta manera consideramos que para el logro del modelo de ocupación territorial, es importante que los Planes de Ordenamiento definan los tratamientos en los suelos rurales y de protección. Por la experiencia regional del Valle de Aburrá, se ha incorporado además del tratamiento de Renovación urbana, definido por la Ley 9 de 1989, el tratamiento de Redesarrollo, el cual identifica procesos de reciclaje de suelos ya no derivados de condiciones de deterioro, sino de subutilización por agotamiento o cambio radical del uso anterior, como es el caso frecuente en la región de la transformación de antiguas áreas productivas en desuso, en área de actividad múltiple que incluyan servicios, comercio y vivienda.

Igualmente, se entiende que el tratamiento de conservación en los suelos urbanos se aplica a aquellas zonas que se busca mantener y recuperar en función de alto valor urbanístico y arquitectónico, complementario a que en ellas o fuera de ellas, se identifiquen inmuebles o sectores de protección patrimonial o cualquiera de las categorías creadas por el Ley de Cultura y que por otra parte, áreas a “conservar” por razones naturales y/o ambientales, se clasifican normalmente como suelos de protección.

Entendiendo que la definición de tratamientos, orienta las acciones que transforman el territorio, en el suelo rural deben existir tratamientos como la generación, restauración, la diversificación o la preservación de actividades o características, agrícolas, pecuarias, mineras o forestales entre otras, así como en el suelo suburbano –que mezcla formas de vida rurales y urbanas-, pueden existir tratamientos de consolidación, mejoramiento integral e inclusive de desarrollo, para el caso de áreas donde se pretenda hacer nuevas parcelaciones campestres. A las anteriores categorías deben articularse las establecidas para los mismos fines por el decreto nacional 3600 de 2007.

En todo caso, las reglamentaciones nacionales al respecto, deben siempre dejar abierta la posibilidad que los procesos de ordenamiento territorial municipal puedan identificar otras clases de tratamientos o categorías, sin embargo es muy importante que los anteriormente mencionados o descritos en las actuales reglamentaciones nacionales, se concreten en un conjunto de definiciones claramente acotadas y muy especialmente en relación con la correspondencia de los tratamientos definidos y las clases de suelos, así


como con los usos principales que son propicios de combinar con cada tratamiento. Proponemos al respecto las siguientes definiciones2:

Tratamiento de desarrollo: Según el Decreto nacional 2181 de 2006, “son las determinaciones del componente urbano del plan de ordenamiento territorial o de los instrumentos que los desarrollan y complementan, que regulan la urbanización de predios en suelo urbano o de expansión urbana” y, que proponemos complementar como definición, haciendo énfasis en que se trata de las zonas urbanizables, no urbanizadas aún y que por lo tanto generalmente, a través del instrumento complementario de planificación y gestión “plan parcial”, serán transformados en áreas urbanas contando con todos los atributos de infraestructuras, vías y espacios públicos propios de esta clase de suelo. Decimos “generalmente” puesto que, si bien, se tiene claro que siempre los suelos de expansión urbana, deben utilizar la herramienta plan parcial para su incorporación al suelo urbano, en los suelos con tratamiento de desarrollo al interior del perímetro urbano, depende esta obligación de la definición que haga el respectivo POT, atendiendo a la escala, complejidad y oportunidad de cada zona por desarrollar.

Tratamiento de renovación urbana: Se deriva de la descripción vigente de los “proyectos de renovación urbana” establecida en la ley 9 de 1989, que el tratamiento de renovación urbana, está dirigido a introducir modificaciones substanciales al uso de la tierra y de las construcciones para detener procesos de deterioro físico y ambiental de los centros urbanos a fin de lograr entre otros, el mejoramiento de la calidad de vida de los moradores de las área de renovación, el aprovechamiento intensivo de las infraestructuras establecidas de servicios, la densificación racional para área de vivienda y servicios, la descongestión del tráfico urbano o la conveniente rehabilitación de los bienes históricos y culturales, todo con miras a una utilización mas eficiente de los inmuebles urbanos y con mayor beneficio para la comunidad.

Complementando lo anterior, consideramos importante recomendar que en todos los casos los procesos de renovación sean planificados y gestionados a través del instrumento plan parcial, pues la intervención en estas zonas implican cambios drásticos en materia física, pero al mismo tiempo, se puede considerar proteger y/o diversificar funciones económicas y sociales existentes, dado que existe la tendencia a creer que la renovación siempre implica desplazamientos totales de pobladores que generan graves impactos sociales, cuando no necesariamente es así, pero en todo caso, los impactos negativos que genere la operación, deberán ser mitigados en su totalidad.

Tratamiento de Redesarrollo: Es el aplicable a zonas homogéneas identificadas con altísimo potencial de transformación y cuyo propósito de desarrollo es orientar procesos de cambio ya iniciados o generar nuevos, en zonas con localización estratégica en la ciudad de acuerdo con los objetivos de ordenamiento propuestos por el Plan, de manera que se privilegie su transformación hacia la optimización de su potencial, permitiendo mayores aprovechamientos y diversidad de usos.

Tratamiento de consolidación urbana: Se aplica a zonas con tendencia a un desarrollo definido y estable, en consecuencia, se pretende afianzar su desarrollo de conformidad con las tendencias que presentan actualmente, pudiendo identificarse diferentes énfasis ya sea hacia la redensificación o el mantenimiento de las actuales densidades, en ambos casos manteniendo en general el mismo patrón urbanístico y predial así como, dependiendo de 2 Algunas de estas definiciones se encuentran basadas en los Acuerdos 062 de 1999 y 046 de 2006 del Municipio de Medellín.

cada zona, determinar si es del caso el mejoramiento de los espacios e infraestructuras públicos.

Tratamiento de mejoramiento integral: Aplicable a las zonas de desarrollo incompleto o inadecuado, requiriendo acciones orientadas a lograr la integración socioespacial, la equidad y la inclusión social de estos asentamientos humanos, posibilitando su acceso a las oportunidades del desarrollo a través de la planificación y gestión integral con la previsión de procesos de regularización urbanística y ambiental que permitan la consolidación de los barrios y su integración a los sistemas urbanos estructurantes de acuerdo con el modelo de desarrollo territorial, la recuperación y mitigación de las zonas de riesgo, el reasentamiento de población localizada en zonas de alto riesgo no recuperable, elevar los estándares de espacio público y los equipamientos colectivos por habitante en coherencia con las densidades, la integración al sistema de movilidad y transporte y al de servicios públicos domiciliarios, la legalización de la tenencia de la tierra, el reconocimiento de las edificaciones, el mejoramiento de vivienda, su reforzamiento estructural y la generación de alternativas de soluciones habitacionales. La intervención en estos territorios implican la concentración de actividades de actores, áreas y acciones, por ello, para obtener un resultado exitoso, se hace necesaria la participación decidida de la administración municipal, máxime cuando las normas nacionales han establecido que el proceso de legalización de asentamientos debe tener un liderazgo directo del Municipio.3

Tratamiento de conservación: Se aplica a las zonas con alto valor urbanístico, arquitectónico y paisajístico, con el fin de orientar acciones que permitan la valoración, protección y recuperación de estos sectores, que cuentan con un conjunto de elementos significativos o altamente representativos de la evolución de la cultura arquitectónica y urbanística de la ciudad, procurando la preservación de sus características arquitectónicas, urbanísticas, morfológicas, ambientales y paisajísticas.

Tratamiento de restauración: Aplicable a áreas rurales que han perdido o vienen perdiendo un conjunto de funciones económicas, sociales o ambientales que se consideran importantes de restaurar y fomentar con el fin de mantener el equilibrio en el ordenamiento territorial global, para tal efecto se aplicarán acciones conducentes a reestablecer las condiciones físicas y de dotación que permitan este proceso.

Tratamiento de generación: Se aplica a áreas rurales que contando con potencial para el desarrollo de determinadas actividades agropecuarias, mineras o forestales, éstas no se están aprovechando y por tanto se deben implementar acciones con el fin de crear las condiciones de incentivo para estas actividades desde el punto de vista de la dotación y generación integral de programas diseñados para tal fin, así como desincentivando las actividades que puedan estar suplantando el surgimiento de las actividades y transformaciones deseadas.

Tratamiento de restauración: Aplicable a áreas rurales que han perdido o vienen perdiendo un conjunto de funciones económicas, sociales o ambientales que se consideran importantes de restaurar y fomentar con el fin de mantener el equilibrio en el ordenamiento territorial

3 El artículo 124 del Decreto 564 de 2006 establece que el proceso de legalización de asentamientos humanos se podrá iniciar de oficio por la autoridad municipal o distrital facultada para el efecto o por solicitud del urbanizador, enajenante, la comunidad afectada o los propietarios de terrenos.


global, para tal efecto se aplicarán acciones conducentes a reestablecer las condiciones físicas y de dotación que permitan este proceso.

Tratamiento de diversificación: Es aplicable en zonas con funciones agropecuarias definidas y activas, que dentro de las políticas para mejorar la calidad de vida de la población rural, el manteniendo de los recursos naturales y el mejoramiento de la productividad rural, deben aplicarse acciones, intervenciones y programas, con el fin de introducir nuevas actividades complementarias con el fin de diversificar las existentes, sin desplazarlas.

Tratamiento de preservación: Aplicable en áreas rurales que desempeñan funciones agropecuarias, mineras o forestales que se consideran importantes conservar y fomentar dado que en el modelo de ordenamiento municipal, éstas constituyen una parte fundamental para el equilibrio ambiental, social y productivo del territorio.

Tratamiento de protección activa: Es aplicable a las áreas que por sus características geográficas, paisajísticas, ambientales o por ser importantes para la provisión de servicios públicos, deben preservadas y conservados sus principales atributos naturales, pudiendo combinar de una manera técnicamente diseñada, algunos tipos de explotaciones forestales o agropecuarias de pequeña escala, que no atenten con la condición de protección.

Tratamiento de protección estricta: Se aplica en los suelos de protección ambiental que por sus características geográficas, paisajísticas, ambientales o por ser importantes para la provisión de servicios públicos, deben conservar todos sus principales atributos naturales, por tanto no le está permitida ni la urbanización ni en términos generales la construcción, así como tampoco la explotación agropecuaria o forestal

Tratamiento de restauración de ecosistemas: Se aplica a áreas degradadas ambientalmente que poseen un papel importante como ecosistemas estratégicos y que por tanto deben ser restauradas en sus funciones ambientales, a partir de acciones de intervención que propendan por la recuperación de las características físico-bióticas que restauren el ecosistema. Normalmente se ubican en suelos de protección ambiental. Permite igualmente el diseño de estrategias de protección activa, diseñadas para tal efecto.

Tratamiento de protección en zonas de alto riesgo no recuperable: Es aplicable a las zonas que han sido identificadas en los estudios de soporte del respectivo POT, con presencia de amenazas naturales y que evaluadas las condiciones de vulnerabilidad que pueden generarse o estar presentes derivadas de la utilización o presencia de comunidades, pueden generar zonas de riesgo no mitigable y que por tal razón, se deben orientar acciones para impedir la utilización en determinadas actividades productivas o asentamiento humanos por colocar en riesgo la vida humana y la sostenibilidad del ordenamiento territorial. Normalmente se ubican en suelos de protección ambiental.

c. USOS DEL SUELO: A diferencia de la asignación de tratamientos y las clases de suelos, que son excluyentes entre si, es decir; que un territorio se clasifica dentro de una clase y un único tratamiento, los usos del suelo, dada la complejidad que las posibilidades de realización de actividades económicas o residenciales que se pueden generar, se manejan normalmente a través una zonificación genérica que determina: usos principales (identificando una determinada vocación a realizar en forma de actividades), usos complementarios, restringidos (la operación de estos implican la realización de una serie de actividades que mitiguen los impactos negativos) y los usos prohibidos.


Tanto el uso principal como los complementarios –que deben responder a un sistema lógico de interdependencias, pues entre si deben ser compatibles en términos funcionales y ambientales-, lógicamente se consideran prohibidos aquellos que no son compatibles en términos funcionales y ambientales con los principales y complementarios.

La categoría de usos restringidos o condicionados, resulta muy valiosa siempre que se desarrollen los parámetros específicos de manejo y potencial autorización de estos usos en forma de decisiones de la administración municipal sobre: Quién aprueba si se puede o no establecer un uso restringido?, Cual es el procedimiento a seguir?, de acuerdo con la naturaleza de la restricción y sus impactos previsibles, de carácter ambientales o funcionales, Qué estudios debo adjuntar o qué requerimientos especiales debe cumplir el solicitante, para subsanar los impactos y hacer posible el uso restringido?.

Esta categoría de usos condicionados permite que la reglamentación en esta materia de los POT identifique los usos y actividades que definitivamente están permitidos –los principales y complementarios- lógicamente en cada caso cumpliendo los requerimientos físicos y de funcionamiento que se les puedan exigir desde el POT, así como el cumplimiento de las normativas ambientales nacionales, regionales y locales aplicables para cada caso; y cuáles usos son prohibidos, permitiendo que una amplia cantidad de usos que puedan surgir ó que los impactos de su establecimiento requieren de una mirada técnica con mayor detalle, no sean en primera instancia descalificados, pero que tampoco sin un análisis de detalle sean autorizados, de forma tal, que este tema tenga la suficiente flexibilidad como lo demanda la realidad, pero al mismo tiempo se cree un procedimiento técnico que permita analizar éstos casos con una mirada y un procedimiento técnico.

En esta propuesta solamente identificamos las grandes categorías posibles de usos principales y su correlación lógica con tratamiento y clase de suelo, sin embargo aparte que puedan establecerse otras categorías, sabemos la infinidad de denominaciones de uso de mayor detalle que existen en el país, las cuales también deberían ser reglamentadas a nivel nacional en cuanto a definiciones, especialmente creadas y aplicables al ordenamiento territorial.

Uso residencial: Es aquel donde predomina el desarrollo de viviendas.

Uso comercial: Entiéndase por uso comercial la actividad destinada al intercambio de bienes al por mayor o al detal.

Uso servicios: Se consideran como servicios las actividades de apoyo a la producción y al intercambio de bienes o que satisfacen necesidades cotidianas o básicas de la población.

Uso industrial: Areas para el desarrollo de la industria manufacturera, la transformación física o química de materiales y componentes en productos nuevos, ya sea que el trabajo se efectúe con máquinas o a mano.

Uso dotacional: Agrupa el conjunto se área e inmuebles destinados a la prestación de servicios institucionales prestados principalmente por el Estado o por particulares.

Uso agrícola: Areas donde se desarrollan o habilitan, la explotación y producción asociada a cultivos.


Uso pecuario: Areas donde se desarrollan o habilitan la producción asociada a la cría de cualquier tipo de ganado, actividades avícolas, piscícolas o similares.

Uso minero: Zonas donde predomina la explotación del suelo y subsuelo para la extracción de recursos naturales no renovables.

Uso forestal: Zonas habitadas para el desarrollo de actividades de explotación comercial de los bosques naturales o cultivados.

Usos múltiples y/o mixtos: Son áreas en las cuales es imposible identificar de los anteriores usos principales la prevalencia de uno solo, sino que se trata de zonas en donde se mezclan de manera armónica varias de estas actividades, situación que se pretende mantener o generar.

En los suelos rurales deben aplicarse las condiciones generales de uso y aprovechamiento dispuestas en el decreto nacional 3600 de 2007.

d. CORRELACIONES ENTRE CLASE, TRATAMIENTO Y USOS PRINCIPALES: La siguiente matriz propone la correlación que sugerimos debe darse entre la determinación de la clase de suelo –como norma estructural- y su correspondencia lógica con los tratamientos posibles para cada clase, así como para cada tratamiento la correspondencia posible con diferentes usos principales, siendo estas dos últimas categorizaciones, normas generales que deben supeditarse a la norma estructural, de mayor jerarquía. Posterior a la matriz se encuentran las definiciones aplicables a cada categoría:


NORMA ESTRUCTURAL NORMA GENERAL (URBANA Y RURAL)CLASES DE SUELOS TRATAMIENTOS USOS PRINCIPALES

SUELO URBANO CONSERVACION RESIDENCIAL, COMERCIAL, SERVICIOS, DOTACIONAL.CONSOLIDACION

RESIDENCIAL, COMERCIAL, SERVICIOS, INDUSTRIAL, DOTACIONAL.

RENOVACIONREDESARROLLO

MEJORAMIENTO INTEGRALDESARROLLO

SUELO DE EXPANSION URBANA

DESARROLLO RESIDENCIAL, COMERCIAL, SERVICIOS, INDUSTRIAL, DOTACIONAL.

SUELO RURAL – SUBURBANO CONSOLIDACION RESIDENCIAL; vivienda en centros poblados, campesina y campestre, SERVICIOS, DOTACIONAL, AGRICOLA, PECUARIO.

MEJORAMIENTO INTEGRAL RESIDENCIAL vivienda en centros poblados Y campesina, SERVICIOS, DOTACIONAL, AGRICOLA, PECUARIO

DESARROLLO RESIDENCIAL vivienda campesina y campestre, SERVICIOS, DOTACIONAL, INDUSTRIA, AGRICOLA, PECUARIO.

SUELO RURAL – RURAL RESTAURACIONAGRÍCOLA, PECUARIO, MINERO, FORESTAL, INDUSTRIAL.

GENERACIONDIVERSIFICACIONPRESERVACION

SUELO DE PROTECCION PROTECCION ACTIVA FORESTAL productor y/o protector, DOTACIONAL recreativo o turístico.

RECUPERACION DE ECOSISTEMAS FORESTAL productor y/o protectorPROTECCION ESTRICTA FORESTAL protector

ZONAS DE RIESGO NO MITIGABLE FORESTAL protector

Derivado de los tratamientos y de los usos, se desprenden otras dos categorías de normas generales que concretan la generación de cargas y de beneficios para cada predio en el municipio; El Aprovechamiento (medido en Densidades, Edificabilidad, Indices, Alturas y/o Volumetrías, concretando la variable “Beneficios”) y las disposiciones de obligaciones y cesiones urbanísticas, que concretan la identificación de “Cargas” urbanísticas, en los mismos predios. La siguiente matriz propone los parámetros generales para fijar aprovechamiento del territorio, en forma de construcciones, ocupaciones y/o destinaciones, las cuales se reglamentan asociados fuertemente a los tratamientos, así como la definición general de parámetros para fijar obligaciones urbanísticas, las cuales deben poseer una correcta correlación con el aprovechamiento fijado y las formas de uso permitidas.


NORMA ESTRUCTUR

AL

NORMA GENERAL (URBANA Y RURAL)


CLASES DE SUELOS

TRATAMIENTOS PARAMETROS PARA FIJAR APROVECHAMIENTOS

USOS PRINCIPALES PARAMETROS PARA FIJAR OBLIGACIONES

SUELO URBANO

CONSERVACION ALTURAS, VOLUMETRIAS, TIPOLOGIAS


Mts2 de espacio público efectivo por personas en vivienda, mts2 de espacio público por mts2 a construir en otros usos. Equipamientos. Infraestructuras básicas de movilidad y servicios públicos.

CONSOLIDACION ALTURAS Y VOLUMETRIAS ó INDICES DE CONSTRUCCION Y OCUPACION, DENSIDADES

RENOVACION INDICES DE CONSTRUCCION Y OCUPACION, DENSIDADES

REDESARROLLO INDICES DE CONSTRUCCION Y OCUPACION, DENSIDADES

MEJORAMIENTO INTEGRAL

ALTURAS Y VOLUMETRIAS, DENSIDADES.

DESARROLLO INDICES DE CONSTRUCCION Y OCUPACION, DENSIDADES

SUELO DE EXPANSION

URBANA

DESARROLLO INDICES DE CONSTRUCCION Y OCUPACION, DENSIDADES



SUELO RURAL –

SUBURBANO

CONSOLIDACION TAMAÑO DE PREDIO, VOLUMETRIAS, DENSIDADES.

RESIDENCIAL vivienda campesina y campestre, SERVICIOS, DOTACIONAL,

Mts2 de espacio público efectivo por personas en vivienda, mts2 de


TAMAÑO DE PREDIO, VOLUMETRIAS, DENSIDADES.


INDUSTRIA, AGRICOLA, PECUARIO.

espacio público por mts2 a construir en otros usos. Equipamientos. Infraestructuras básicas de movilidad y servicios públicos.

DESARROLLO TAMAÑO DE PREDIO, DENSIDADES.

SUELO RURAL – RURAL

RESTAURACION TAMAÑO DE PREDIO, DENSIDADES. AGRÍCOLA, PECUARIO, MINERO, FORESTAL, INDUSTRIAL.

Infraestructuras básicas de movilidad y servicios públicos.


SUELO DE PROTECCIÓN

PROTECCION ACTIVA

DENSIDADES FORESTAL productor y/o protector, DOTACIONAL recreativo o turístico. FORESTAL productor y/o protectorFORESTAL protector

RECUPERACION DE ECOSISTEMAS

PROTECCION ESTRICTA

ZONAS DE RIESGO

La generación de beneficios, que no es otra cosa que la creación de rentas al suelo derivadas de su aprovechamiento, se debe casi en un 100% a la determinación de usos y edificabilidad del suelo, los cuales son determinadas de forma casi exclusiva por el POT de cada municipio. Siendo así, el montaje de un sistema de gestión municipal o Metropolitano, parte de la generación de estos beneficios, situación que configura algún grado de complejidad para diseñar sistemas de gestión metropolitana, pues aunque las cargas son en muchos casos metropolitanas (sistemas de movilidad, saneamiento, preservación ambiental etc) la generación y manejo de los beneficios pertenece principalmente al ámbito municipal, pues es esta la entidad territorial que gobierna de forma autónoma la utilización de los suelos, en cualquiera de sus clases,4 de igual forma que el régimen de contribuciones o cesiones que deben acompañar cada aprovechamiento.

Dado que los tratamientos direccionan las actuaciones en las diferentes zonas homogéneas que conforman cada clase de suelo, para habilitar el desarrollo de los usos previstos en el mismo territorio, en la siguiente matriz se identifican en letras mayúsculas, las actuaciones y por tanto tipo de licencias –de acuerdo con las clases definidas en el decreto nacional 564 de 2006- que predominan en cada tratamiento, así como en letra minúscula, licencias que también son aplicables pero con menor énfasis. De nuevo, para el diseño de un sistema de gestión metropolitano, juega un papel fundamental la posibilidad de aprobar y desarrollar actuaciones

4 Excepción hecha por la asignación de densidades rurales cuyos parámetros los fija el INCODER y los reglamentan las autoridades ambientales y el aprovechamiento del Subsuelo por parte del la Nación y otros temas de interés nacional.


urbanísticas –que reside únicamente en el municipio-, pues de las actuaciones se derivan las obligaciones de aportes a cargas urbanísticas, haciendo algunas de éstas, parte de sistemas estructurantes metropolitanos. Estas cargas pueden ser complementadas con otros aportes y obligaciones posibles que maneje el Area Metropolitana como autoridad ambiental o que pueda desarrollar a partir de su participación en Empresas Gestoras.

CLASES DE SUELOS

TRATAMIENTOS ACTUACIONES PRINCIPALES Y LICENCIAS URBANISTICAS

USOS PRINCIPALES

APROVECHAMIENTO OBLIGACIONES

SUELO URBANO

CONSERVACION CONSTRUCCION (restauración, modificación, nueva)


ALTURAS, VOLUMETRIAS, TIPOLOGIAS, INDICES DE CONSTRUCCION Y OCUPACION, DENSIDADES


CONSOLIDACION CONSTRUCCIONURBANIZACIÓNsubdivisión

RENOVACIONREDESARROLLOMEJORAMIENTO

INTEGRALDESARROLLO

SUELO DE EXPANSION URBANA

DESARROLLO URBANIZACIÓN.CONSTRUCCION


INDICES DE CONSTRUCCION Y OCUPACION, DENSIDADES


SUELO RURAL –

SUBURBANO

CONSOLIDACION PARCELACION (para vivienda campestre, usos recreativos y productivos)SUBDIVISIONCONSTRUCCIÓN

RESIDENCIAL vivienda campesina y campestre, SERVICIOS, DOTACIONAL, INDUSTRIA, AGRICOLA, PECUARIO.

TAMAÑO DE PREDIO, VOLUMETRIAS, DENSIDADES.

Mts2 de espacio público efectivo por personas en vivienda, mts2 de espacio público por mts2 a construir en otros usos. Equipamientos. Infraestructuras


PARCELACION (para vivienda y usos productivos)CONSTRUCCIÓN


básicas de movilidad y servicios públicos.

DESARROLLO PARCELACION (para vivienda campestre, usos recreativos y usos productivos) CONSTRUCCIONSubdivisión

SUELO RURAL – RURAL

RESTAURACION SUBDIVISIONPARCELACION (para usos productivos y usos recreativos distintos a vivienda)CONSTRUCCIÓN

AGRÍCOLA, PECUARIO, MINERO, FORESTAL, INDUSTRIAL.

TAMAÑO DE PREDIO, DENSIDADES.



SUELO DE PROTECCI

ÓN

PROTECCION ACTIVA

ConstrucciónSubdivisión

FORESTAL productor y/o protector, DOTACIONAL recreativo o turístico. FORESTAL productor y/o protectorFORESTAL protector

DENSIDADES


PROTECCION ESTRICTA

ZONAS DE RIESGO

SISTEMAS ESTRUCTURANTES DEL ESPACIO PUBLICO

INTERVENCION Y OCUPACION DEL ESPACIO PÚBLICO

USO PUBLICO INDICES DE OCUPACION Y CONSTRUCCION

Es importante resaltar, que hemos sugerido al gobierno nacional, la necesidad de aclarar los decretos nacionales 097 de 2006 y 3600 de 2007 que buscan encausar el desarrollo de parcelaciones para vivienda campestre y el manejo de los centros poblados, pero que dan a entender que este tipo de actuaciones puede presentarse en cualquier clase de suelo rural, siendo que la propia Ley 388 de 1997, identifica claramente que este tipo de actuación se reconoce o fomenta en los suelos que se denominen como RURALES SUBURBANOS, principalmente en los TRATAMIENTOS DE CONSOLIDACION Y DESARROLLO, la confusión que crean los mencionados decretos, tiende a desnaturalizar el “deber ser” del suelo rural-rural según lo dispuesto por la Ley 388 de 1997, dado que para tal efecto, -de identificar áreas para el desarrollo de formas de vida que mezclan “lo rural con lo urbano”, es decir parcelaciones campestres y centros poblados-, se crea en dicha Ley el suelo SUBURBANO y así se reconoce como hecho generador de plusvalías y de mayores obligaciones urbanísticas que las del resto del suelo simplemente rural-rural.

En consecuencia, lo lógico debería ser identificar los territorios que se pretender destinar para parcelaciones de vivienda campestre y centros poblados como suelos suburbanos, tanto reconociendo zonas que ya poseen este tipo de desarrollo, otorgándoles el tratamiento de “Consolidación” como aquellas que se quieren crear nuevas con este tipo de actuación determinándolas con el tratamiento de “Desarrollo”.


1.1.2. CORRELACIONES ENTRE MANEJO DE TERRITORIOS Y HERRAMIENTAS DE PLANIFICACION Y GESTIÓN COMPLEMENTARIA:

La identificación de tratamientos como el “deber ser” de cada zona homogénea a la luz del modelo de ordenamiento territorial de cada POT y la potencialidad de cada territorio , hace que sea posible categorizar el tipo de herramientas de planificación y gestión complementaria al POT sea la indicada a aplicar, de acuerdo con las diferentes disposiciones vigentes; por ejemplo Macroproyectos, planes parciales y otros planes y proyectos estratégicos –incluidos aquellos que se gestionen como Actuación Urbana Integral-, esto es especialmente importante no sólo con el fin de determinar los caminos de aplicación del Plan de Ordenamiento, sino sobre todo para habilitar la utilización de los instrumentos de gestión que le son propios a cada situación y a cada herramienta, la siguiente matriz presenta una aproximación a esta correlación:

NORMA ESTRUCTURAL NORMA GENERAL (URBANA Y RURAL)CLASES DE SUELOS TRATAMIENTOS HERRAMIENTAS DE PLANIFICACION Y GESTION

SUELO URBANO CONSERVACION P.E.P.P.

CONSOLIDACION Proyectos individualesRENOVACION PLAN PARCIAL

REDESARROLLOMEJORAMIENTO INTEGRAL PROGRAMA DE MEJORAMIENTO INTEGRAL


POMCA

MACROPROYECTOS

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DESARROLLO PLAN PARCIAL SUELO DE EXPANSION

URBANADESARROLLO PLAN PARCIAL

SUELO RURAL - SUBURBANO CONSOLIDACION UNIDADES DE PLANIFICACION RURALMEJORAMIENTO INTEGRAL PROGRAMA DE MEJORAMIENTO INTEGRAL

DESARROLLO UNIDAD DE PLANIFICACION RURALSUELO RURAL – RURAL RESTAURACION UNIDAD DE PLANIFICACION RURAL


SUELO DE PROTECCION PROTECCION ACTIVA PLANES DE INCENTIVO FORESTALRECUPERACION DE

ECOSISTEMASPLANES DE PROTECCION – PLANES DE MANEJO AMBIENTAL

PROTECCION ESTRICTASISTEMAS ESTRUCTURANTES NATURALES

SISTEMAS ESTRUCTURANTES ARTIFICIALES PLANES MAESTROS

Sabemos que existen otras figuras de planificación y gestión complementarias a nivel nacional, las cuales deben complementar esta matriz, así como las que han que sido creadas por cada POT y que no se encuentran necesariamente descritas en las Leyes, de este tipo, se menciona en la matriz anterior, una que resulta muy recurrente como son los “unidades de planificación rural” creadas por el decreto nacional 3600 de 2007, como acciones de planificación parecidas a los planes parciales pero para los suelos rurales, sobre todo en entornos de alta transformación, que sin dejar de ser rurales, requieren la aplicación de instrumentos de planificación más precisos que las simples licencias de parcelación, en el mejor de los casos.

Se reconoce la importancia que poseen los instrumentos de carácter transversal “Macroproyecto” y “POMCA –Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca”, el primero originado en el desarrollo altamente impactante de un atributo físico y el segundo asociado al ordenamiento de las cuencas hídricas y su enorme impacto tanto en el ordenamiento territorial, así como en la aplicación de todos los instrumentos de planificación y gestión mencionados, una vez adoptado este ordenamiento.

1.1.3. CORRELACION ENTRE TERRITORIOS, HERRAMIENTAS DE PLANIFICACIÓN E INSTRUMENTOS DE GESTIÓN:

TRATAMIENTOS USOS PRINCIPALES

HERRAMIENTAS DE PLANIFICACION

INSTRUMENTOS DE GESTION

OBLIGACIONES ACTUACIONES PRINCIPALES Y LICENCIAS URBANISTICAS


SUELO URBANO

CONSERVACION Residen. comercio, servicios, industria, dotacional.

PEEP Mts2 de espacio público efectivo por personas en vivienda, mts2 de espacio público por mts2 a construir en otros usos. Equipamientos. Infraestructuras básicas de movilidad y servicios públicos.

CONSTRUCCIONURBANIZACIÓNsubdivisión

CONSOLIDACION Proyectos individuales

RENOVACION PLAN PARCIALREDESARROLLO PLAN PARCIALMEJORAMIENTO

INTEGRALPROGRAMA DE MEJORAMIENTO

DESARROLLO PLAN PARCIALSUELO DE EXPANSION URBANA

DESARROLLO Residen. PLAN PARCIAL Mts2 de espacio público efectivo por CONSTRUCCION


MACROPROYECTOS

Reparto Cargas y

BeneficiosU.A.U.

PlusvalíaDerechos de construcción

Apoyo VISBanco

InmobiliarioFondos

Exenciones

CompensacionesTrans. derechos

POMCA

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comercio, servicios, industria, dotacional.

personas en vivienda, mts2 de espacio público por mts2 a construir en otros usos. Equipamientos. Infraestructuras básicas de movilidad y servicios públicos.

URBANIZACIÓN.

SUELO RURAL – SUBURBANOCONSOLIDACION Residen.

centros poblados,

UNIDADES PLANIFICACION RURAL

Mts2 de espacio público efectivo por personas en vivienda, mts2 de espacio público por mts2 a construir en otros

CONSTRUCCIONPARCELACIÓN.Subdivisión


vivienda campestreservicios, industria

usos. Equipamientos. Infraestructuras básicas de movilidad y servicios públicos.


UNIDADES PLANIFICACION RURAL

DESARROLLO PROGRAMAS MEJORAMIENTO

SUELO RURAL – RURALRESTAURACION Agrícola,

pecuaria, minera,

UNIDADES PLANIFICACIONRURAL


CONSTRUCCIONSUBDIVISIONParcelación

GENERACIONDIVERSIFICACION


MACROPROYECTOS

POMCA

Reparto C y B

Plusvalía

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forestal, industrial, servicios

PRESERVACION

SUELO DE PROTECCIONPROTECCION

ACTIVAForestal productor, dotacional recreativo o turístico, mixto.

PLANES INCENTIVO FORESTAL

Subdivisión


Forestal productor, forestal protector

PLANESPROTECCIONPLANESMANEJO INTEGRALPROTECCION

ESTRICTAForestal protector

SISTEMAS ESTRUCTURANTES NATURALES

AUTORIZACIONES Y PERMISOS

INTERVENCION DEL ESPACIO PUBLICO

SISTEMAS ESTRUCTURANTES ARTIFICIALES

PLANES MAESTROS

Considerando que los instrumentos de gestión se enmarcan en las herramientas de planificación y gestión a las que sirven y éstas a los propósitos de ordenamiento territorial expresados tanto en la categorización de los suelos (en clases, tratamientos y usos) así como la identificación de sistemas estructurantes, que en la mayoría de los casos constituyen proyectos y macroproyectos estratégicos, cada instrumento, cumple un propósito particular que se manera general se busca ubicar en la anterior matriz en función con la ubicación en la clase de suelo, el tratamiento o sistema y su correlación con herramientas transversales de planificación y gestión. Estos contenidos de gestión serán detallados en los capítulo 3, 4 y 5 del presente documento.

En este contexto, tres aspectos son importantes a tener en cuenta al aplicar en cada proceso de ordenamiento territorial con su respectiva gestión:


Plusvalía, Valorización, Reparto C y B, Tasas. Actuación Urbana Integral

Fondos de Compensaciones, Venta servicios ambientales, Tasas

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Toda actuación autorizada (última columna de la derecha) que origine un Beneficio (medido de a cuerdo con la repercusión que genera las columnas de aprovechamiento y de uso), debe de manera proporcional contribuir con las Cargas urbanísticas proporcionales (columna Obligaciones).

Dado que la distribución de Cargas y de Beneficios no se presenta de manera equitativa y proporcional entre las diferentes clases de suelos, tratamientos y zonas de uso, es necesario el diseño de un Sistema Integrado de reparto de cargas y de beneficios, de forma tal que articule los instrumentos y herramientas mencionados en la matriz y los articule entre sí con el fin de hacer aplicable este principio de la Ley, así como para hacer viable el ordenamiento territorial.

Siendo la generación de carga y de beneficios un asunto que supera lo límites municipales, es necesario crear instrumentos regionales de gestión, apoyo y reparto con el fin de hacer sostenible el ordenamiento general del territorio.

1.2. Las Areas Metropolitanas como entidades planificadoras: alcances y competencias

La figura de las Areas Metropolitanas se introdujo en el ordenamiento constitucional colombiano por el Acto Legislativo No. 1 de 1968, con el objeto de permitir, la integración de municipios que compartieran ciertos rasgos, en una unidad más amplia y con jurisdicción en todos ellos, para efectos administrativos. De esta manera se incorporó en la Constitución, como artículo 198 una norma conforme a la cual “para la mejor administración o prestación de servicios públicos de dos o más municipios de un mismo departamento cuyas relaciones den al conjunto las características de un área metropolitana, la ley podrá organizarlas como tales, bajo autoridades y régimen especiales, con su propia personería, garantizando una adecuada participación de las autoridades municipales en dicha organización. Corresponde a las Asambleas, a iniciativa del Gobernador y oída previamente la opinión de los concejos de los municipios interesados, disponer el funcionamiento de las entidades así autorizadas.”

Entonces, conforme a la Constitución de 1886, la creación de un Area Metropolitana daba lugar a una nueva persona jurídica de derecho público, con autoridades y régimen especiales. Para su creación, no se contemplaba la consulta popular, sino que la propia Constitución disponía que la organización de esas entidades debía hacerse por la ley, y que, en cada caso, para su funcionamiento se requería un acto de las Asambleas Departamentales, a iniciativa del Gobernador y oída la opinión de los concejos de los municipios interesados.

Las anteriores previsiones constitucionales fueron desarrolladas, primero, por el Decreto Ley 3104 de 1979, y posteriormente por el Decreto Ley 1333 de 1986, por el cual se expidió el Código de Régimen Municipal, que era el ordenamiento vigente en la materia cuando se expidió la Constitución de 1991.

La Constitución de 1991, en su artículo 319, aunque con algunas diferencias importantes, mantiene en esencia el anterior régimen para las Areas Metropolitanas. No se trataba de

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la creación una nueva categoría de entidades administrativas, sino de regular de manera distinta, una que ya existía. Entre las diferencias puede destacarse, por un lado, el hecho de que bajo el nuevo régimen, no es necesario que los municipios que se integren en un Area Metropolitana pertenezcan al mismo Departamento, y por otro, la necesidad de la consulta popular previa a su conformación. Adicionalmente, la Constitución dispuso que el régimen especial de las Areas Metropolitanas deba hacer parte de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Para desarrollar lo dispuesto en el artículo 319 de la Constitución se expidió la Ley 128 de 1994; ya la Corte ha determinado por varias Sentencias que el régimen del ordenamiento territorial no necesariamente debe estar incluido en una única ley de ordenamiento territorial, sino que es posible que, con el carácter de orgánicas, se expidan distintas leyes encaminadas a regular aspectos parciales del mismo.

La Ley define lo que se entiende por Areas Metropolitanas, establece los requisitos que deben cumplir los municipios que quieran conformarlas, determina su naturaleza jurídica, sus finalidades, las funciones que les corresponden, las fuentes para su financiación y su estructura orgánica.

Así, conforme al artículo 1 de la Ley 128 de 1994, las “... Areas Metropolitanas son entidades administrativas formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden físico, económico y social, que para la programación y coordinación de su desarrollo y para la racional prestación de sus servicios públicos requiere una administración coordinada.” A tenor del artículo 2º dichas áreas “... están dotadas de personalidad jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridades y régimen especial.”

En el artículo 30 de la ley se dispone que “la presente Ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial las contenidas en los artículos 348 a 373, del Código de Régimen Municipal (Decreto-ley 1333 de 1986).”, con lo cual se evidencia el propósito del legislador de tener a la Ley 128 de 1994 como el único estatuto orgánico de las Areas Metropolitanas.

La ley 128 de 1994, determina como una de las funciones propias de la Junta Metropolitana…”dictar, a iniciativa del Gerente y con sujeción a la Ley Orgánica de Planeación si ya hubiese sido expedida, las normas obligatoriamente generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los que deban sujetarse los Concejos Municipales para los siguientes efectos: A. Planeación. 1. Adoptar el Plan Integral de Desarrollo Municipal, de conformidad con la Ley Orgánica de Planeación; 2. Dictar normas sobre uso del suelo urbano y rural en el municipio y definir los mecanismos necesarios que aseguren su cabal cumplimiento; 3. Adoptar el plan vial y los planes maestros de servicios y de obras de carácter municipal; 4. Fijar el perímetro urbano, suburbano y sanitario del municipio; C. Recursos naturales y manejo y conservación del ambiente. Adoptar, si no existen Corporaciones Autónomas Regionales en la totalidad de su jurisdicción, un plan metropolitano para la protección de los recursos naturales y defensa del ambiente, de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia.”

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Es necesario tener en cuenta que la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas fue adoptada con anterioridad a las normas que reglamentan los procedimientos para la expedición de Planes de Desarrollo y Planes de Ordenamiento Territorial, situación que ha generado una serie de inconsistencias con relación con el procedimiento y los mecanismos de control ciudadano que tienen las decisiones adoptadas por estas entidades administrativas y las entidades territoriales; para ilustrar tal situación tenemos por ejemplo que, mientras el plan de desarrollo del Area Metropolitana no tiene establecido en la Ley 128 un período de vigencia o un procedimiento de concertación democrática de objetivos, metas y proyectos, los planes que adopten los municipios tienen determinada una serie de requisitos para concertar sus objetivos y unas instancias obligatorias de consulta.

La Ley 388 de 1997, por su parte consagra en su artículo 10 la necesidad que los Municipios, en la elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial, tengan en cuenta como determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, ….” 1) las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales, así: a) las directrices, normas y reglamentos expedidos en ejercicio de sus respectivas facultades legales, por las entidades del sistema nacional ambiental, en los aspectos relacionados con el ordenamiento espacial del territorio, de acuerdo con la Ley 99 de 1993 y el Código de Recursos Naturales, tales como las limitaciones derivadas del estatuto de zonificación del uso adecuado del territorio y las regulaciones nacionales sobre el uso del suelo concerniente exclusivamente a sus aspectos ambientales…b) …las disposiciones producidas por la Corporación autónoma regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción en cuanto a ( ) las reservas forestales o parques naturales de carácter regional ; las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ….d) las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales.; 4. Los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano, en cuanto se refieran a los hechos metropolitanos, así como las normas generales que establezcan los objetivos y criterios definidos por las Áreas Metropolitanas en los asuntos de ordenamiento del territorio municipal, de conformidad con los dispuesto en la Ley 128 de 1994 y la presente Ley.” La primera inquietud que se presenta tiene relación con la definición de la autonomía de las entidades territoriales en el manejo de sus propios asuntos. En otras palabras, cabría preguntarse si las decisiones de una entidad administrativa que carece de “control ciudadano” tienen carácter vinculante para las entidades territoriales.

Para resolver tal asunto tendríamos que analizar varios aspectos, el primero de ellos hace referencia a las particularidades de las leyes ordinarias y las leyes orgánicas; en este contexto, tendríamos entonces que analizar la prevalencia de las normas y los límites a la autonomía de las entidades territoriales.

Es importante, antes de estudiar los conceptos jurisprudenciales en relación con estos temas, tener claro el carácter del Area Metropolitana. Al respecto, uno de los juristas mas estudiosos del tema, ha afirmado que “el Area Metropolitana es ante todo, una entidad Geográfica y sociológica a la cual se busca dar un ropaje jurídico. Se dice geográfica,

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porque es la vecindad de municipios, dentro de los cuales uno tiene características de gran ciudad o metrópoli y es la expansión de ésta, lo que va integrando una unidad territorial…”

En este orden de ideas, tenemos entonces que la autonomía de las entidades territoriales en relación con la intervención del suelo se encuentra condicionada al cumplimiento de una serie de principios, algunos de los cuales se enuncian a continuación:

a) Jerarquía del Sistema Jurídico : La Constitución Colombiana estableció un sistema normativo en el que consagra como categoría especial las leyes orgánicas, las cuales para su aprobación, requieren mayoría calificada. Sobre la jerarquía normativa ha dicho la Corte Constitucional que “La unidad del sistema jurídico, y su coherencia y armonía, dependen de la característica de ordenamiento de tipo jerárquico de que se reviste. La jerarquía de las normas hace que aquellas de rango superior, con la Carta Fundamental a la cabeza, sean la fuente de validez de las que les siguen en dicha escala jerárquica. Las de inferior categoría, deben resultar acordes con las superiores, y desarrollarlas en sus posibles aplicaciones de grado más particular. En esto consiste la connotación de sistema de que se reviste el ordenamiento, que garantiza su coherencia interna. La finalidad de esta armonía explícitamente buscada, no es otra que la de establecer un orden que permita regular conforme a un mismo sistema axiológico, las distintas situaciones de hecho llamadas a ser normadas por el ordenamiento jurídico”5. Entonces, si la Corte Constitucional afirma que son las normas de carácter superior las que dan validez a las disposiciones de rango inferior, cuando la Ley Orgánica está estableciendo competencias especiales para las Áreas Metropolitanas, no pueden desconocerse éstas por una ley ordinaria.

En consecuencia, para tratar el tema de la competencia en relación con el ordenamiento territorial, debemos establecer si efectivamente la Ley 128 de 1994, podía determinar la intervención de las Áreas Metropolitanas en este asunto; para ello acudamos nuevamente a la Corte Constitucional que se ha pronunciado en relación con los contenidos de la Ley orgánica: “El criterio puramente literal no es suficiente ni adecuado para delimitar el contenido general de la legislación orgánica territorial, por cuanto si bien es indudable que todo aquello que la Constitución señala expresamente como orgánico territorial debe estar incluido en esa legislación, también hay otros contenidos que la Carta tácitamente ha deferido a este tipo de estatuto, aun cuando los artículos constitucionales respectivos no hayan utilizado, de manera literal, la expresión "ley orgánica de ordenamiento territorial". Por ello, la determinación del contenido general de esta legislación requiere de una interpretación sistemática y finalística, esto es, una hermenéutica que ligue aquellos artículos que expresamente hablan de legislación orgánica de ordenamiento territorial con los principios constitutivos del Estado colombiano.”6

Brinda una mayor claridad sobre el tema, los apartes de la sentencia que a continuación se transcriben: “En este orden de ideas, bien se puede mediante una

5 Sentencia C-112/96 Magistrado Ponente FABIO MORON DIAZ.6 Sentencia C-600A/95 con ponencia del Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO

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ley orgánica, precisar qué entidades y respecto de qué tipo de funciones habrá de satisfacerse la prestación de algunos servicios públicos o desarrollarse la planeación y concreción de obras a favor de las comunidades locales -comunas o corregimientos-. Para el efecto, es menester recordar que en la sentencia C-600A de 1995, la Corte realizó un estudio acerca de la naturaleza de la Ley 60 de 1993, señalando que en razón de los temas que se regulan en dicha disposición, correspondía, como en efecto ocurrió, darle trámite de ley orgánica.

Con ello se da cumplimiento a lo dispuesto por la Constitución, que dentro un marco amplio de apreciación, reserva a dicho tipo de leyes la regulación de ciertos asuntos -v.gr. la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales-, siendo admisible que se disponga por esta vía cuáles serán las competencias de los municipios7, cuáles las de los departamentos8 o las de los distritos9, y aún las de la propia Nación10, haciendo una referencia más o menos detallada de las actividades sobre las que cada ente territorial goza de plena autonomía decisoria, y refiriendo, al mismo tiempo, los asuntos en los que resulta necesaria la sumatoria de esfuerzos, esto es, la concentración en la producción de ciertos bienes, la prestación de algunos servicios o la supervisión de actividades de interés general. Se reconoce así, una vez más, el principio de libertad de configuración del que dispone el legislador para establecer disposiciones en consonancia con el ordenamiento Superior.

En palabras de la Corte: "El contenido general de la legislación orgánica territorial sigue siendo parcialmente indeterminado, por lo cual el alcance de la reserva orgánica en este campo puede generar, en casos específicos, algunas discusiones interpretativas. En tales circunstancias, y teniendo en cuenta la libertad de configuración del Congreso, es admisible que, dentro de ciertos límites, la propia legislación orgánica defina su alcance en relación con el ordenamiento territorial"11.

b) Autonomía de Entidades Territoriales : Aclarado entonces el tema en relación con la posibilidad de que una Ley orgánica condicionara a las entidades territoriales las decisiones sobre algunos de los asuntos del ordenamiento territorial, podemos analizar el carácter autónomo de las entidades territoriales.

“Establecer los supuestos y los límites a partir de los cuales se ha de hacer la distribución de competencias entre los diversos organismos a nivel nacional y territorial, es una tarea que sobrepasa la llana aplicación de una norma jurídica,

7 Cfr. artículos 1 y 2 de la Ley 60 de 1993.8 Cfr. artículo 3 de la Ley 60 de 1993.9 Cfr. artículo 4 de la Ley 60 de 1993.10 Cfr. artículo 5 de la Ley 60 de 1993.11 Corte Constitucional Sentencia C-600 A de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Y continua la cita diciendo: "Sin embargo, como es obvio, esa definición está sujeta a un control del juez constitucional, puesto que no puede un órgano constituido -como el Legislador- autoatribuirse integralmente su competencia ya que, si ello fuera posible, dejaría de estar sujeto a la Constitución. Por ello, corresponde a la Corte efectuar en este campo un control de límites mediante una interpretación sistemática del alcance de la reserva de ley orgánica, a fin de que las definiciones legales no contraríen el reparto de competencias entre la ley ordinaria y la ley orgánica".

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para entrar en el terreno de los hechos: precisar cuáles son las necesidades propias de los habitantes de cada región y de qué manera es posible su satisfacción eficaz. Es por esta razón que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en ejercicio de su labor de interpretación de la Carta Política ha señalado una serie de principios que si bien reconocen la necesidad y utilidad de otorgar cada vez mayor autonomía a diferentes entidades territoriales, ha condicionado dicha posibilidad a las necesidades del servicio y a las capacidades -económicas y estructurales- con las que cuenta el Estado. En palabras ya expresadas por esta Corporación12, se tiene que:

"La autonomía y la descentralización entrecruzan sus mecanismos de acción en múltiples aspectos. Sin embargo, responden a ópticas diferentes: Mientras la descentralización busca una mayor libertad de las instancias periféricas, territoriales y funcionales, en la toma de sus decisiones y, como consecuencia de ello, una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la autonomía encauza sus propósitos hacia la mayor libertad de los asociados en aras de un mayor bienestar y control de sus propios intereses.

"La fuerza de la argumentación en favor de la autonomía regional, seccional y local radica en el nexo con el principio democrático y en el hecho incontrovertible de ser las autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que están en contacto más intimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en últimas el interés, así sea político, de solucionar los problemas locales. Es el auto-interés operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga el de cualquier actor económico en la economía de mercado. Cada Departamento o Municipio será el agente más idóneo para solucionar las necesidades y problemas de su respectivo nivel. Por esto el artículo 287 habla de la "gestión de sus intereses". Y esa es la razón por la cual se considera el municipio la piedra angular del edificio territorial del Estado. (Artículo 311. C.P.)" 13.

De ahí que sea necesaria la fijación de ciertos límites a la hora de distribuir competencias y señalar el tipo de actividades que pueden ser dispuestas por cada entidad territorial de manera autónoma. Claramente se pueden distinguir dos14: La primera es la relativa a los aspectos sustantivos de la competencia concreta que se quiere ejercer. Dice el numeral 3º del Art. 4º de la Carta Europea de Autonomía Local, que "la atribución de competencia a otra autoridad debe tener en cuenta la amplitud o la naturaleza de la tarea o las necesidades de eficacia o economía". Esta limitación es particularmente importante pues su validez depende de factores objetivos, inocultables, como puede ser el hecho de que ciertas obras civiles resultan demasiado costosas para una localidad (vgr. sistemas de transporte masivo); o por tratarse de obras que requieren de conocimientos que superan las capacidades del municipio (vgr. construcción y mantenimiento de centrales de

12 Sobre la materia, se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-004 de 1993. M.P. Ciro Angarita Barón, C-506 de 1993. M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-195 de 1997. M.P. Carmenza Isaza de Gómez.13 Corte Constitucional Sentencia C-478 de 1992. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.14 En esta materia, la Corte ha recogido diversos criterios consagrados en legislaciones internacionales como la Carta Europea sobre Autonomía Local. Cfr. artículos 3 y siguientes.

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energía). Finalmente, se encuentra la palabra "economía" en el texto, refiriéndose a ahorro, es decir a la eficiencia. La mayoría de las funciones nacionales tienen una o todas las características enunciadas: la defensa nacional, la red interconectada eléctrica nacional, el manejo de la macroeconomía, la construcción de aeropuertos y su operación, el control sobre entidades financieras y manejos de la misma especie"15.

La segunda limitación es de índole jurídica. Las competencias se ejercerán, según de conformidad con la ley16 tal como disponen, entre otros, el numeral 10 del artículo 300 de la Carta Política -que otorga a las asambleas departamentales, en concurrencia con los municipios, la potestad de regular el deporte, la educación y la salud- y el artículo 356 del mismo ordenamiento Superior -que reserva a la ley la fijación de los servicios a cargo de la Nación y a cargo de los municipios-.

Los mandatos contenidos en los artículos 151 y 288 de la Constitución Política, que a su vez defieren a un acto del legislador -concretamente, una ley orgánica- la definición de competencias que en materia administrativa han de compartir la Nación y las entidades territoriales –en cumplimiento claro está, del ya aludido principio de descentralización-17.

Por lo tanto, cuando nos referimos al concepto de autonomía de las entidades territoriales, concretamente del Municipio, no podemos olvidar que ésta se ejerce por delegación expresa de la Constitución Política y en los términos que fije la Ley, entonces, cuando se está en proceso de elaboración de los Planes de Ordenamiento Territorial, estos deben acogerse a las disposiciones contenidas en las Normas Obligatoriamente Generales que expida el Area Metropolitana.

c) Principio de efecto útil: Teniendo en cuenta la función del Area Metropolitana como entidad planificadora y la necesidad de expedir normas obligatoriamente generales en relación con ciertos aspectos del ordenamiento territorial, es necesario determinar el contenido y estructura de estas normas. Para ello es oportuno analizar el principio de efecto útil que ha desarrollado la Corte Constitucional.

15 Corte Constitucional Sentencia C-478 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.16 Se reproduce así, la expresión contenida en el numeral 1 del artículo 4º de la Carta Europea de Autonomía Local.17 Dicen los artículos 151 y 288 de la Constitución Política:ARTICULO 151. "El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara".ARTICULO 288. "La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley".

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“Todo ordenamiento jurídico presupone una lógica interna que se soporta en el supuesto de la "racionalidad del legislador", supuesto que señala que aquel, en cuanto tal no se contradice, lo que implica que el intérprete debe asumir como "pauta o directriz interpretativa", el carácter sistemático y coherente que se presume del ordenamiento objeto de estudio. Sobre este presupuesto, el intérprete, y específicamente el Juez Constitucional, al analizar de manera sistemática un determinado ordenamiento jurídico, valga decir, al pretender desarrollar un ejercicio dirigido a entender correctamente un determinado precepto normativo, debe proceder a relacionarlo con todos los demás del ordenamiento, excluyendo aquella o aquellas interpretaciones de un enunciado normativo que den lugar a una proposición absurda.”18

En otra sentencia reitera la Corte que …“Así las cosas, tenemos que los actos administrativos de contenido normativo, deben tener por objeto el obedecimiento y cumplimiento de la ley, de donde se deduce su sujeción a aquella. Tenemos entonces que, de manera general, la normatividad jurídica emanada de autoridades administrativas o de entes autónomos, debe acatar las disposiciones de la ley, tanto en su sentido material como formal. Aunque existe una jerarquía normativa que se desprende de la Constitución, ella no abarca, de manera completa, la posición de todas y cada una de las disposiciones que conforman el orden jurídico; es decir el orden de prevalencia normativa no ha sido señalado en su totalidad por el constituyente”19

Como puede apreciarse, el ordenamiento territorial es, en todos los aspectos, una competencia y una responsabilidad irrenunciable de los poderes públicos, competencia que se ejerce en los términos y con los límites que establecen la Constitución y las Leyes. De acuerdo con las normas vigentes, tenemos entonces que los Municipios tienen las mayores competencias y responsabilidades en relación con la toma de decisiones sobre esta materia; sin embargo, las Areas Metropolitanas, debido a su naturaleza y a la necesidad manifiesta de responder a las situaciones particulares que genera la conurbación y las exigencias de tomar decisiones para mitigar los impactos que genera en los municipios cercanos los grandes centros urbanos tienen la facultad en primer lugar, de establecer lo que la legislación ha denominado, normas obligatoriamente generales, que no es otra cosa que los parámetros o condiciones que deben observarse en la elaboración o ajuste de los Planes de Ordenamiento Territorial, para garantizar el cumplimiento de los objetivos y criterios del desarrollo integral de la región metropolitana; y en segundo lugar, la posibilidad de intervenir de manera directa en el desarrollo de los Hechos Metropolitanos, situación que lleva entonces a considerar estas figuras administrativas como entidades supletorias para el desarrollo territorial en relación con la implementación de estos hechos metropolitanos.

18 Sentencia C-112/96 con ponencia del Magistrado FABIO MORON DIAZ19 Sentencia C-037/00 con ponencia del Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA

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2. TECNICAS Y ASPECTOS INSTRUMENTALES.

El proceso de ordenamiento territorial que atraviesa hoy el Area Metropolitana del Valle de Aburrá se fundamenta principalmente en la elaboración y puesta en marcha de los instrumentos de planificación; Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenta del Río Medellín (Aburrá) –POMCA-, Directrices Metropolitanas de Ordenamiento Territorial y Planes de Ordenamiento Territorial municipales, así como, a mediano plazo el proceso de ajuste del Plan Metrópoli 2020, integrando los procesos anteriores y proponiendo nuevos derroteros para las revisiones futuras de estos instrumentos de planificación, de una manera mucho más integral.

Este proceso encabezado por estos tres planes principales, se alimenta de un conjunto importante de otros procesos de planificación sectorial metropolitana, como son los Planes Maestros de Movilidad, Servicios Públicos, Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS), Zonas Verdes, Turismo, entre varios, los cuales inciden en la toma de decisiones a dos niveles: aportando los contenidos para los ajustes de los futuros POT, las Directrices de Ordenamiento que se puedan proponer nuevas o ajustar las existentes y los insumos del Plan Metrópoli 2020, así como, contenidos para la toma de decisiones sectoriales en las funciones cotidianas de la Entidad, por ejemplo como Autoridad de Transporte de Mediana Capacidad o en sus amplias funciones ambientales.

De esta manera, la elaboración y aplicación de instrumentos de planificación, resuelve y da soporte a una buena parte de las funciones y competencias de la Entidad Area Metropolitana, sin embargo, otra parte reside en la gestión, tanto de algunos de los procesos planificados20 cuya responsabilidad es compartida, como de aquellos de su entera competencia por ser Hechos Metropolitanos, que requieren de un amplio desarrollo de estrategias e instrumentos de gestión, materia fundamental de este documento.

El reto consiste entonces en el desarrollo de herramientas de gestión metropolitana que haga posible a la Entidad adoptar y poner en práctica instrumentos para hacer realidad aquellos procesos de implementación que posee la obligación de llevar a cabo, adicionales a sus funciones esenciales de planificación, de autoridad ambiental urbana y de movilidad.

Entendemos entones que es necesario establecer un proceso de gestión metropolitana que se derive de una planificación previa compuesta por diferentes instrumentos, como elemento mas eficiente que una gestión de corto plazo e inmediatista, carente de un proceso previo de pensamiento y previsión que lleva a la realización de obras, pero olvida la necesaria integración de las decisiones regionales con el actuar de los municipios que componen el Area Metropolitana buscando la continuidad de las políticas y programas que garanticen el cumplimiento de los objetivos de largo plazo.

20 En algunos casos la gestión de lo planificado es una responsabilidad conjunta entre la Entidad Metropolitana junto con los municipios que la integran, o entre esta y los particulares que poseen obligaciones que cumplir identificadas por los planes y, de los programas y proyectos derivados de los mismos.

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En este proceso de pensar antes de actuar (planificar) y gestionar, media una acción conciente conocida como la “toma de decisiones”, originada tanto en la aplicación de las funciones de gobierno de las entidades públicas en el ámbito de sus competencias, como en los procesos políticos y sociales en los que se basan, siendo un claro ejemplo de esto los POT municipales, que resultan de la combinación de propuestas técnicas derivadas en nuestro caso de la aplicación de Directrices Metropolitanas y disposiciones ambientales vigentes, sumadas a las propuestas técnicas de cada Administración Municipal, las cuales son confrontadas a través del debate ciudadano y en el Concejo Municipal, para dar lugar a este Plan, siendo la toma de decisiones inherentes a este instrumento, una combinación de procesos técnicos, políticos y sociales, que en todos los casos depende de la calidad y pertinencia de la información de base para la discusión, y de lo acertadas que resulten las decisiones, dependerá en gran medida el éxito de la gestión en el proceso de instrumentación de los diferentes planes.

Todo lo anterior se origina en el hecho de que en nuestro medio, el ordenamiento territorial y la gestión de proyectos derivada del mismo, se entiende como “un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.” 21

Es decir que la toma de decisiones –en este caso la propias Directrices emitidas por el Area Metropolitana, los POT municipales y la voluntad de ejecutar un determinado proyecto derivado de esta planificación- no obedece únicamente a un proceso eminentemente técnico, basado científicamente en indicadores y modelos, sino que por el contrario pesan enormemente aspectos más subjetivos, pero a la vez más sustantivos de la propia democracia, como son el ejercicio político, los aspectos culturales, los movimientos y las percepciones sociales, configurando así un sistema complejo que a veces parece demasiado empírico desde el punto de vista técnico, pero que en la práctica responde inevitablemente a un legítimo juego de intereses e ideas.

Esta relación entre; Información para la toma de decisiones, Concreción de las decisiones en el proceso de planificación (técnica, política y social) y Eficacia en la gestión (dependiendo de la pertinencia de las decisiones y la disponibilidad de adecuados instrumentos de gestión metropolitana) se origina y basa en disponer la información oportuna, de otra forma todo el proceso nace viciado, es por esta razón que en el presente documento se dedica este capítulo a los aspectos instrumentales de la planificación y de la gestión, los cuales nacen como hemos dicho de la calidad y pertinencia de la información para la toma de decisiones.

2.1. Mecanismos para la obtención de información de soporte a la toma

de decisiones.

21 Artículo 5°, Ley 388 de 1997.

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Mucho se ha pensado y escrito sobre la necesidad y características de los sistemas de información necesarios para la toma de decisiones en procesos de planificación territorial y la gestión derivada de los mismos, centrándose este soporte en el caso metropolitano en tres apoyos fundamentales actualmente en construcción: Los sistemas de información del Area Metropolitana como institución, el actual proceso de diseño y montaje de un “Modelo de Simulación” de escala metropolitana para la toma de decisiones y los Expedientes Municipales que cada Municipio debe administrar para hacer adecuado seguimiento a sus POT y demás procesos de ordenamiento territorial.

Nos centraremos en el tipo de información que resulta esencial para alimentar la toma de decisiones metropolitanas, es decir el soporte del Modelo de Simulación y su correlación con los sistemas de información metropolitanos, dado que sobre el expediente municipal, existe una clara metodología (que en parte se articula a los sistemas regionales) desarrollada por el Gobierno Nacional, además, nuestro principal objetivo es la identificación de los instrumentos que posee el Area Metropolitana como entidad administrativa para el desarrollo de sus funciones y competencias en relación con e Ordenamiento Territorial.

Antes de identificar las necesidades de información, el primer aspecto a resolver debe ser ¿Cuáles son las preguntas que se pretende resolver? Es decir, qué se busca medir y para qué se pretende medir; conducente a tomar una determinada decisión o para hacerle seguimiento y seguramente poder ir ajustando la planificación en si misma y facilitar la gestión y la medición de impactos de la misma.

Existen tres elementos en la toma de decisiones para la planificación y gestión que consideramos de especial importancia para acotar los mecanismos de obtención de información, y que por ende facilitan la identificación de la información o variables necesarias, así como los mecanismos para su obtención:

a) Algunas disposiciones de ordenamiento territorial derivadas de las Directrices Metropolitanas que poseen gran impacto en la distribución de las funciones urbanas de extensos territorios al interior del Area Metropolitana, tales como la habilitación de nuevos suelos de expansión urbana o para la suburbanización.

b) El desarrollo de proyectos estratégicos metropolitanos, consignados en la Directrices de Ordenamiento Territorial, asumiendo el liderazgo de la entidad en su implementación a través de sus propios recursos e instrumentos de gestión en formación como por ejemplo la empresa gestora mencionada.

c) Determinadas disposiciones de ordenamiento territorial tomadas en los POT municipales, tanto en aplicación de las Directrices como en uso de su propia autonomía y ámbito de competencias, sobre aspectos normativos locales que poseen alto impacto en la región metropolitana.

De esta manera, se buscaría aproximarse en primera instancia a la identificación de potenciales impactos derivados de la aplicación de las Directrices de Ordenamiento Metropolitano emitidas por la Entidad, con el fin de constatar de una manera más científica sus posibles impactos en el territorio y la población, asumiendo la aplicación

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sistemática de las disposiciones de planificación física concertadas y adoptadas, configurando una determinada forma de ocupar y utilizar el territorio y los recursos en él dispuestos.

Lo anterior supone que, sobre este territorio caracterizado en términos generales en sus condiciones físico-bióticas, poblaciones y socioeconómicas actuales, el modelo de simulación permita suponer la aplicación de las Directrices de ordenamiento, las cuales generan una serie de transformaciones sobre estas mismas temáticas, que mejoren o empeoren las condiciones originales, situaciones que puedan ser medidas en forma de impactos posibles.

En segunda instancia, el desarrollo de los proyectos estratégicos apoyados por la Entidad, debería poder ser medido en términos de sus impactos, lo cual permitiría al Area Metropolitana una mayor solidez en la toma de decisiones, la priorización de las inversiones y sobre todo la generación de nuevas fortalezas para la Entidad en materia de gestión, con el fin de promover precisamente los potenciales beneficios identificados por el modelo a partir de un determinado proyecto e infraestructura.

Finalmente, en el conjunto de decisiones de ordenamiento territorial, algunas se originan en el ámbito puramente local –no haciendo parte de las Directrices Metropolitanas, pues estas sólo abordan temas regionales y objetivos y criterios generales-, sin embargo, pueden tener enormes impactos en la región, los cuales deberían poder ser medidos con el fin de advertir sobre sus ventajas o desventajas, así como asumir sus potenciales efectos e integrar soluciones en los municipios colindantes potencialmente afectados.

El Area Metropolitana del Valle de Aburrá, considera que la manera más responsable para constituir un soporte serio de información para la toma de decisiones de su ámbito, resolviendo principalmente los momentos o procesos antes mencionados, es el montaje de un Modelo de Simulación, que permita suponer en el tiempo y bajo diversos escenarios partiendo de una línea de base, los impactos posibles de sus decisiones de planificación y derivados de la gestión de los proyectos identificados.

Este Modelo de Simulación se considera como el principal Mecanismo para la obtención de información de soporte a la toma de decisiones, razón por la cual se destacan a continuación las principales características de información, indicadores y variables que manejará en apoyo a los tres ámbitos de planificación y gestión señalados como estratégicos.

El diseño de este Modelo se encuentra en este momento en proceso de formulación, sin embargo el tipo de preguntas a resolver para apoyar la toma de decisiones abordaría entre otros aspectos los siguientes ámbitos:

DIRECTRICES METROPOLITANAS

PROYECTOS ESTRATEGICOS

DECISIONES POT MUNICIPALES

Principal interés en la aplicación del Modelo y la medición de impactos

Validar Modelo regional.

Proponer futuros ajustes.

Identificar pertinencia y prioridad.

Apoyar la

Validar Modelo Municipal. Proponer

futuros ajustes.

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potenciales Anticipar conflictos.

Identificar aspectos estratégicos no abordados

gestión del AMVA, Empresa Gestora, futuros socios, desarrollo de nuevos instrumentos de gestión.

Anticipar conflictos a la región o municipios vecinos.

De esta manera, la información obtenida de este Modelo de Simulación apoyará la toma de decisiones a nivel de la planificación metropolitana y su interrelación municipal (primera y tercera columna) así como la gestión de la entidad a través de la realización de proyectos estratégicos metropolitanos, permitiendo mejorar los procesos de identificación de prioridades y las herramientas y socios apropiados para su gestión.

A continuación se identifican los componentes que de cada proceso se propone analizar, así como una breve descripción del tipo de motivaciones que sustentan la decisión tomada o en etapa de desarrollo:

2.1.1. Sobre las Directrices Metropolitanas:

Como se explica en el Acuerdo 15 de 2006 y el Documento de técnico de soporte del mismo, publicado por la Entidad, las Directrices se estructuran a partir de tres grupos de componentes territoriales, a saber; La Base Natural, los sistemas (artificiales) estructurantes y los territorios estructurados, los cuales estructuran un Modelo de ocupación del territorio metropolitano, basado en una ciudad compacta entre el ancón norte y el sur, así como en el sentido oriente y occidente por los bordes de protección orográficos que hacen parte del Parque Central de Antioquia, propiciando fuera de los ancones una ciudad discontinua articulada por un corredor suburbano productivo y recreativo.

Al anterior modelo se le debe añadir para ampliar su comprensión los siguientes aspectos de ordenamiento físico:

La posible expansión urbana utiliza los espacios vacantes sobre todo en la llanura aluvial del Río Aburrá, desincentivando la expansión sobre las laderas y bordes del Parque Central de Antioquia.

Se concibe un modelo con tres centralidades metropolitanas, complementado por los centros tradicionales municipales y zonales, articulados entre si por un eficiente sistema de movilidad, conformado por el Metro, Metrocable y Metroplús, igualmente acompañado por cuatro centros logísticos en las entradas del Valle de Aburrá.

El sistema de espacios públicos y equipamientos metropolitanos se basa en la recuperación del sistema natural del Río Aburrá y los corredores transversales que a su vez articulan el sistema de parques de borde.

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El desarrollo nuevo debe estar acompañado fuertemente por procesos (tratamientos) de Renovación y Redesarrollo urbano, principalmente sobre el corredor metropolitano del Río y en las áreas de influencias de los principales sistemas de movilidad.

Algunos territorios de borde oriental y occidental pueden ser objeto de procesos planificados de suburbanización en bajas densidades.

Se mantienen procesos de densificación moderada en los sectores de consolidación y mejoramiento que lo permitan.

Es fundamental proteger la población campesina y sus formas de producción, así como el sistema de centros poblados de soporte del área rural.

Este modelo de ocupación se detalla en los tres grupos de componentes de acuerdo a la naturaleza de su papel en el modelo:

Derivados de la base natural, Perteneciente a sistemas artificiales dispuestos en el territorio Haciendo parte de las áreas contenidas entre elementos de base natural y

sistemas estructurantes.

Sin embargo, el territorio, los procesos de ocupación y los proyectos, impactan de manera integral estos componentes en mayor o menor grado, siendo en la práctica imposible deslindar unos de otros por temas como lo hacen las Directrices, únicamente con el fin de, metodológicamente, abordar la planificación territorial.

Como se expresó anteriormente, las preguntas que proponemos, podrían tomar todos y cada uno de los componentes y formular con un conjunto fijo de indicadores, las mismas preguntas a cada componente o tema, pero hemos considerado que se debe realizar un selección, para identificar los aspectos más esenciales del Modelo de ordenamiento y que a su vez poseen suficiente claridad y posibilidad de medición de impacto, antes que aquellos que seguramente siendo muy importantes, no permiten fácilmente abordar un proceso de simulación técnica.

Al respecto proponemos que los componentes de la base natural se entiendan como una constante o proceso de transformación a largo plazo, asumiendo su progresivo desarrollo, pero aplicando sobre todo preguntas sobre los sistemas estructurantes y los territorios estructurados y su impacto entre sí y entre éstos sobre la base natural.

Asumimos como procesos de largo plazo en la base natural tenemos:

La progresiva recuperación del Río Aburrá y por tanto la posibilidad de creación del sistema de parques públicos a lo largo del mismo, así como la aplicación y resultados del POMCA.

La recuperación, valoración e integración a los sistemas metropolitano y municipales de espacios públicos de los ejes transversales al Valle, conformados por las principales Quebradas y los corredores bióticos identificados por el Plan

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Maestro de Zonas Verdes, así como la implementación integral de este mismo en todos sus componentes.

La instrumentación del Parque Central de Antioquia, en lo que tiene que ver con los criterios de manejo de bordes, núcleos y conectores tanto por parte de los POT municipales como a partir del desarrollo de esta iniciativa regional.

Los componentes de los sistemas estructurantes plateados por las Directrices se pueden clasificar en dos grupos, aquellos que en forma de equipamientos e infraestructuras, se encuentran contenidos y desarrollados a partir de Proyectos Estratégicos Metropolitanos, los cuales serían analizados en este proceso y aquellos que son eminentemente sistemas transversales a todo el territorio –además normalmente interceptan algunos proyectos estratégicos-, como son el sistema de movilidad, el sistema de servicios públicos, los componentes del PGIR, entre otros, sobre los cuales, cada plan sectorial puede ser consultado con el fin de establecer indicadores que puedan aplicarse en el Modelo de Simulación.

Consideramos que aparte de las preguntas que puedan surgir de los planes y sistemas sectoriales, así como las que más adelante formularemos con relación al impacto de los proyectos estratégicos, el mayor peso de interrogantes se debe centrar en la aplicación de las Directrices asociadas a los territorios estructurados, así como sobre la población allí alojada, (es en los espacios estructurados donde reside la población y se desarrollan la mayoría de las funciones económicas), de forma tal que consideramos centrar los interrogantes con relación a los siguientes componentes de los territorios estructurados, en dos grupos:

1. El desarrollo urbanístico (incluyendo cambios de densidades, patrones de desarrollo y renta):

Las áreas por desarrollar al interior de los perímetros urbanos. Los suelos de expansión. El redesarrollo urbano. La renovación urbana. La densificación. El mejoramiento integral. La parcelación campestre (desarrollo suburbano).

2. Transformaciones en los usos del suelo (incluyendo cambios de funciones y rentas):

De antiguas áreas industriales a zonas mixtas con vivienda. De antiguas áreas industriales a zonas mixtas excepto vivienda. De áreas residenciales a zonas comerciales,de servicios o mixtas. De zonas agropecuárias a zonas industriales o recreativas suburbanas. De zonas agropecuárias a parcelaciones campestres.

El Modelo podría simular estos procesos y en los mismos establecer indicadores y comparativos con la situación actual, lo cual resultaría muy valioso en sí mismo para el trabajo de los técnicos de diferentes niveles de planificación, por ejemplo; suponer el incremento de suelo urbanizable para determinado municipio y compararlo con el déficit

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de vivienda y el mercado inmobiliario, seguramente lo que resulta aún más valiosos para la toma de decisiones macro y la orientación de políticas, es la correlación o medición de impactos de los anteriores procesos con relación a las siguientes temáticas:

a. Impacto de las anteriores transformaciones (por tratamiento, uso o ambos) sobre la base natural, por ejemplo, la presión ejercida por los procesos de densificación sobre la oferta ambiental, para lo cual será valiosa la incorporación de indicadores derivados del POMCA y los datos de base del Plan Maestro de Zonas Verdes.

b. Impacto de las anteriores transformaciones (por tratamiento, uso o ambos) sobre los sistemas estructurantes, por ejemplo, la capacidad real de soporte de los sistemas de movilidad instalados frente a procesos de redesarrollo y renovación o la correlación de la oferta instalada de servicios públicos, movilidad y equipamientos, frente a las propuestas de expansión urbana.

c. Impacto de los anteriores procesos sobre la población; vivienda, empleo, calidad de vida, desarrollo humano, espacio público etc, por ejemplo, simular los escenarios de mitigación del déficit de vivienda de interés social o analizar la potencial elevación de los Índices de Calidad de Vida, de desarrollarse estás políticas de ocupación del territorio frente al modelo de ocupación actual que presiona un proceso de ocupación y crecimiento más en el sentido oriente – occidente que en el sentido norte sur –controlado entre ancones- como lo proponen las Directrices, dada la topografía del Valle y existencia de infraestructura debería generar mayor y mejor accesibilidad así como mejor calidad de los espacios públicos dada la mejor urbanización que se logra en zonas planas, frente a la tendencia actual que aleja la población de estas infraestructuras y coloca la población en áreas de difícil urbanización.

d. Impacto de los anteriores procesos sobre la economía local y regional, en el mismo sentido del logro de mejores condiciones de urbanización en las zonas más aptas para tal efecto propuestas por el modelo de ocupación de las Directrices, esto debería traducirse en un ahorro importante en las inversiones públicas en infraestructura así como la generación de economías de escala –local, zonal y barrial-, optimizando la capacidad instalada, generando recursos para el desfinanciado mantenimiento y mejoramiento permanente, aparte del tipo de impactos que podrían suponerse en la base económica de la región.

2.1.2. Sobre los Proyectos Estratégicos:

Los proyectos estratégicos se encuentran claramente acotados en el Acuerdo 15 de 2006, por lo cual no constituyen un universo tan amplio como el de los componentes del Modelo de ordenamiento metropolitano, sin embargo, la dificultad que existe para integrarlos al Modelo de Simulación es que muchos de éstos no se encuentran diseñados, sino simplemente descritos, por lo tanto, resulta más practico trabajar con aquellos que cuentan con una mayor definición, pues resulta bastante valioso el trabajo de Simulación como retroalimentación de las ventajas, desventajas e impactos posibles del desarrollo de estos proyectos para la toma de decisiones que hoy en día se adelanta, así como el montaje de los instrumentos de gestión, como la creación de Aburrá 20/20, que se describirá mas adelante en este documento.

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En este sentido, resultará prioritario incorporar a las simulaciones del Modelo, las repercusiones del desarrollo de las centralidades metropolitanas norte y sur, dado que pronto se contará con un diseño concreto y los procesos de transformación que ya se encuentran en marcha, desde la propia dinámica inmobiliaria y las inversiones del sector público. En el mismo sentido, temas poco desarrollados como el sistema de parques de la zona norte del Valle de Aburrá, que aún son ideas, no revisten tanta urgencia.

Sobre los proyectos estratégicos que proponemos se analicen en primera instancia, establecemos el siguiente grupo de temáticas a evaluar:

a. Impacto de la ejecución de proyectos frente a la implementación del modelo de ordenamiento metropolitano y el modelo de ordenamiento municipal del POT, a través de sus ventajas en términos de ocupación racional del territorio, optimización de infraestructuras, aplicación del modelo de ciudad compacta, etc.

b. Impacto de la ejecución del proyecto en términos de los beneficios sociales y económicos a la población involucrada.

d. Impacto en los indicadores de eficiencia y eficacia de las instituciones públicas involucradas o responsables del proceso, así como de gestionarse el proyecto a través de Aburrá 20/20, medición de estos indicadores a los socios en términos de:

Reducción de costos. Elevación de usuarios. Elevación de bases tributarias. Optimización de recursos. Generación de recursos de inversión.

2.1.3. Con relación a las Decisiones Municipales en los POT:

Si bien el ordenamiento territorial metropolitano y sus proyectos estratégicos a la misma escala constituyen la prioridad de simulación de impactos para la Entidad, no debe perderse de vista que muchas veces algunas decisiones locales, sobre todo en aquellos municipios que poseen mayor peso poblacional o funcional, pueden influir mucho más en la realidad, aunque escapen al ámbito de competencias y discusión del Area Metropolitana.

Esto se debe a que las Directrices constituyen una base de acuerdo general pero no abordan las normas específicas municipales, así como algunos temas importantes no hacen parte de las actuales Directrices, de esta manera proponemos –del conocimiento que posee el Taller de Ordenamiento Territorial Metropolitano, dadas sus labores de acompañamiento a la elaboración y gestión de los POT municipales-, las siguientes temáticas:

a. Restricción de usos del suelo.

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Si bien existe una concertación general sobre los usos del suelo en las Directrices, algunos municipios han creado mayores restricciones en sus POT, relacionadas por ejemplo, con la ubicación de vivienda en sectores productivos a lo largo del corredor del Río que aunque en algunos segmentos se dispone mantener el énfasis productivo en ellos, algunos municipios llegan a prohibir esta mezcla, como en el caso en algunos territorios de Medellín, Envigado y Sabaneta, lo cual necesariamente presiona la solución de este uso en otros sectores, impactando a los demás municipios.

b. Restricciones a la densificación.

Algunos de los municipios que han concentrado los mayores procesos inmobiliarios como Medellín y Envigado para estratos medios y altos, así como Bello en los estratos bajos, están implementando políticas y normas para controlar estas fenómenos que en algunos casos los han desbordado. La aplicación de estas estrategias posee un impacto inmediato y radical en la región y en los vecinos de estos municipios, presionando la reubicación de estos mercados inmobiliarios, lo cual es fundamental estudiar y simular, para tomar medidas a tiempo ya sea desde la planificación o desde la gestión mancomunada para enfrentar sus efectos, mitigar sus impactos negativos y capitalizar los positivos.

Al respeto resulta muy claro el hecho de que en los primeros POT, muchos de los municipios del Area evitaban o restringían nuevos desarrollos habitacionales de gran escala, el municipio núcleo –Medellín-, en la reglamentación de su POT –Fichas de Normativa (Acuerdo 23 /2000)- ofrecía en muchos casos elevadas posibilidades para este tipo de desarrollo, lo cual trajo consecuencias tanto positivas como negativas para la ciudad y para la región; pues por una parte se dio un gran desarrollo a figuras como los planes parciales, y se planificaron en la ciudad importantes procesos de renovación urbana y redesarrollo, pero por otra parte, generó un fenómeno de desmedida construcción en el sector del Poblado, sin atender la escasa capacidad de soporte de este territorio.

Hoy, en términos generales tenemos un POT ajustado en Medellín e integrado a las Directrices que extrema las restricciones de densidad en algunos sectores y que en general es mucho menos amplio en edificabilidad que el anterior, mientras que la mayoría de los demás municipios están ampliando las condiciones de edificabilidad; sin embargo es urgente simular la aplicación de estas políticas, que en términos generales pueden reversar los efectos negativos de al primera generación de POT municipales, pero que si llega a extremos, pueden generar un conflicto aún mayor frente a las base natural y las capacidad de soporte de las infraestructuras. c. Elevación de obligaciones urbanísticas.

En el mismo sentido de controlar procesos de densificación excesiva y con el ánimo de mejorar la dotación de espacios públicos, equipamientos e infraestructura, la región está evolucionando en una forma más racional y al mismo tiempo más exigente, en la generación de obligaciones urbanísticas para los nuevos desarrollos tanto de urbanización nueva como de construcción predio a predio, sin embargo; aunque este proceso es fundamental para la región y para garantizar la calidad de un desarrollo en forma de ciudad compacta, puede en muchos casos utilizarse por algunos municipios

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como mecanismo normativo para evitar el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social y lógicamente privilegiar la localización únicamente de estratos altos, lo cual resulta nefasto, dadas las condiciones de déficit habitacional -que ya supera las 100 mil unidades-, fundamentalmente para estratos bajos, y además ilegal, por cuanto la Ley 388 de 1997 establece la prohibición expresa de hacer uso de esta clase de normas para restringir el desarrollo de esta tipología de vivienda.22

De esta manera resulta estratégico simular la aplicación de las nuevas obligaciones urbanísticas y constructivas, para medir sus impactos reales en la dinámica de generación sobre todo de proyectos de vivienda.

Todas la preguntas que proponemos, suponen la medición de una situación actual y de unos datos de base que permiten constatar el avance o retroceso de cada uno de los temas en función de la aplicación de indicadores de impacto sobre los tres momentos o procesos que hemos enunciado, pues de lo contrario no podríamos tener referentes para evaluarlos; igualmente, sería interesante elaborar un escenario tendencial que simplemente suponga el proceso de ocupación del Valle de Aburrá sin la aplicación de unas Directrices, un modelo de ordenamiento inherente y unos POT, de forma tal que se establezcan supuestos que permitan validar las ventajas de estos instrumentos o de las decisiones que han sido tomadas a través de ellos.

En resumen, los componentes de cada momento o proceso propuesto son las siguientes:

DIRECTRICES METROPOLITANAS

PROYECTOS ESTRATEGICOS


Transformaciones o proyectos1. El desarrollo urbanístico en:

Desarrollo al interior de los perímetros urbanos.

Los suelos de expansión.

El redesarrollo urbano. La renovación urbana. La densificación. El mejoramiento

integral. La parcelación

campestre.2. Transformaciones en los usos del suelo:

De industriales a zonas mixtas con vivienda.

De industriales a

1. Centralidades Metropolitanas Norte y Sur.

2. Macroproyecto de Hatillo (incluye centro logístico, complejo agroindustrial y zona franca entre otros temas).

3. Frente de Agua de Copacabana.

4. Parque y operación urbana de 3Aguas en Caldas.

5. Otros proyectos (menos elaborados):

Los restantes tres centros logísticos.

1. Restricción en los usos del suelo.

2. Restricciones a la densificación.

3. Elevación de obligaciones urbanísticas.

22 Parágrafo, artículo 15, Ley 388 de 1997 “las normas para la urbanización y construcción de vivienda no podrán limitar el desarrollo de programas de vivienda de interés social, de tal manera que las especificaciones, entre otros, de loteos, cesiones y áreas construidas deberán estar acordes con las condiciones de precio de este tipo de viviendas”

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zonas mixtas excepto vivienda.

De residenciales a zonas comerciales, de servicios o mixtas.

De agropecuarias a zonas industriales o recreativas suburbanas.

De agropecuarias a parcelaciones campestres.

El sistema de parques del Aburrá Norte (Meandros, Aguas etc.)Frente de Agua de La Estrella.Plan Parcial Sabaneta RealPlan Parcial de Naranjal

IMPACTOS A SIMULAR Y EVALUAR1. Impacto de las anteriores transformaciones sobre la base natural.2. Impacto de las anteriores transformaciones sobre los sistemas estructurantes. 3. Impacto de los anteriores procesos sobre la población.4. Impacto sobre la economía local y regional.

1. Impacto de la ejecución de proyecto frente a la implementación del modelo de ordenamiento metropolitano y el modelo de ordenamiento municipal del POT.2. Impacto de la ejecución del proyecto en términos de los beneficios sociales y económicos a la población involucrada.3. Impacto en los indicadores de eficiencia y eficacia de las instituciones públicas involucradas o responsables del proceso, así como a las socias de Aburrá 20/20.

1. Impactos y potenciales impactos de la oferta inmobiliaria de Medellín hacia otros municipios del Valle de Aburrá.2. Impactos y potencial desplazamiento de la oferta inmobiliaria del Valle de Aburrá hacia las subregiones vecinas de Oriente y Occidente cercano.3. Impactos sobre la capacidad de generación de vivienda de interés social en Medellín y el Valle de Aburrá.

2.2. Utilización de indicadores regionales y modelos de simulación.

Utilizando el modelo de simulación antes enunciado y los ámbitos de información estratégica a procesar, los siguientes podrían ser las preguntas a resolver en primera instancia, esenciales para la toma de decisiones, con algunos ejemplos de indicadores a implementar:

DIRECTRICES METROPOLITANAS1. El desarrollo urbanístico nuevo en: Preguntas:Desarrollar vacíos urbanos

1. Impacto sobre la base natural.

Reducción de la presión por urbanizar los suelos de protección ambiental en los bordes, utilizando vacíos por desarrollar al interior de los perímetros.

2. Impacto sobre los sistemas estructurantes.

Capacidad de soporte de los sistemas instalados en los suelos disponibles.

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3. Impacto sobre la población.

Mitigación del déficit habitacional en los suelos disponibles.Elevación de los índices de calidad de vida, acercando la localización de la población a los espacios públicos, equipamientos e infraestructuras existentes.

4. Impacto sobre la economía local y regional.

Disponibilidad de suelos para las diferentes funciones previstas económicas al interior del perímetro.Contribuciones a la Plataforma de soporte para la competitividad regional y la elevación de los indicadores económicos.

Los suelos de expansión.


Reducción de la presión por urbanizar los suelos de protección ambiental en los bordes, utilizando los suelos de expansión.


Capacidad de soporte de los sistemas previstos para los suelos de expansión.Inversiones públicas y privadas a efectuar para habilitar los suelos de expansión con infraestructura.


Mitigación del déficit habitacional en los suelos de expansión previstos.


Disponibilidad de suelos para las funciones económicas previstas en los suelos de expansión, principalmente vivienda.Contribuciones a la Plataforma de soporte para la competitividad regional y la elevación de los indicadores económicos.

El redesarrollo urbano.


Reducción de la presión por urbanizar los suelos de protección ambiental en los bordes, utilizando áreas de redesarrollo, normalmente para usos productivos comerciales y de servicios.


Optimización de las infraestructuras existentes frente a la construcción de nuevas; costos de inversión construcción, mejora en la facturación/numero de usuarios/eficiencia en el funcionamiento.


Elevación de los índices de calidad de vida, acercando la localización de nuevas funciones urbanas a los espacios públicos, equipamientos e infraestructuras existentes.


Contribuciones a la Plataforma de soporte para la competitividad regional y la elevación de los indicadores económicos.Contribuciones a la Plataforma de soporte para la competitividad regional y la elevación de los indicadores económicos.

La renovación urbana.


Reducción de la presión por urbanizar los suelos de protección ambiental en los bordes, utilizando áreas de renovación urbana.

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Optimización de las infraestructuras existentes frente a la construcción de nuevas; costos de inversión construcción, mejora en la facturación/numero de usuarios/eficiencia en el funcionamiento normalmente en mezclas de usos comerciales y de servicios con desarrollos habitacionales.


Mitigación del déficit habitacional en los suelos a renovar. Elevación de los índices de calidad de vida, acercando la localización de la población a los espacios públicos, equipamientos e infraestructuras existentes.


Contribuciones a la Plataforma de soporte para la competitividad regional y la elevación de los indicadores económicos.Contribuciones a la Plataforma de soporte para la competitividad regional y la elevación de los indicadores económicos. Complementación de las cadenas productivas existentes.

La densificación.


Reducción de la presión por urbanizar los suelos de protección ambiental en los bordes, densificando las áreas consolidadas con capacidad de soporte.




Mitigación del déficit habitacional en los suelos a densificar.Elevación de los índices de calidad de vida, acercando la localización de la población a los espacios públicos, equipamientos e infraestructuras existentes.


Contribuciones a la Plataforma de soporte para la competitividad regional y la elevación de los indicadores económicos.Contribuciones a la Plataforma de soporte para la competitividad regional y la elevación de los indicadores económicos. Complementación de las cadenas productivas existentes.

El mejoramiento integral.


Mitigación del Riesgo en las zonas de mejoramiento integral y frenar la presión sobre los bordes de protección ambiental.


Costos de inversión para la formalización versus el desarrollo nuevo. Formalización de sistemas, recaudo.


Mitigación del déficit habitacional cuantitativo y cualitativo.Mejoramiento del hábitat y el entorno.Atención a la población asentada en zonas de riesgo.


Complementación de las cadenas productivas existentes.

La parcelación campestre.


Formalización, regularización y planificación de los procesos de suburbanización para lograr un manejo adecuado del medio ambiente.

47


Ventajas y desventajas en el funcionamiento de los sistemas; centralizados / dispersos.


Potencial desplazamiento de la población campesina.


Potencial desplazamiento de las funciones agropecuarias.Fortalecimiento del mercado de segunda vivienda y/ campestre.

DIRECTRICES METROPOLITANAS2. Transformaciones en los usos del

suelo:Preguntas:

De industriales a zonas mixtas con vivienda.


Reducción de la presión por suelos urbanizable para vivienda en los bordes de protección.Reducción de factores de contaminación en las áreas urbanas.




Mitigación del déficit habitacional en los suelos a renovar. Elevación de los índices de calidad de vida, acercando la localización de la población a los espacios públicos, equipamientos e infraestructuras existentes.


Potencial reducción de oferta de suelos para usos productivos en áreas urbanas. Generación de nuevas plataformas urbanas diversificando funciones y reutilizando infraestructuras existentes.

De industriales a zonas mixtas excepto vivienda.


Reducción de la presión por suelos urbanizable para funciones comerciales y de servicios en los bordes de protección. Reducción de factores de contaminación en las áreas urbanas.




Elevación de los índices de calidad de vida, acercando centros de empleo y servicios a la población y funciones complementarias.


Potencial reducción de oferta de suelos para usos productivos en áreas urbanas. Generación de nuevas plataformas urbanas diversificando funciones y reutilizando infraestructuras existentes.

De residenciales a zonas comerciales, de servicios o mixtas.


Reducción de la presión por suelos urbanizables para usos comerciales o de servicios, potencial presión a los bordes de protección por suelos para vivienda, potencial deterioro de las condiciones ambientales de las áreas residenciales.

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Optimización o subutilización de las infraestructuras existentes; costos de inversión construcción, mejora en la facturación/numero de usuarios/eficiencia en el funcionamiento.


Potencial desplazamiento de la vivienda hacia otras zonas. Potencial disminución de la calidad de vida de los residentes.


Generación de nuevas plataformas urbanas diversificando funciones y reutilizando infraestructuras existentes.

De agropecuarias a zonas industriales o recreativas suburbanas.


Potencial deterioro de la base natural rural o mejoría en el manejo de los componentes bio-físicos.


Inversión en infraestructura de los sistemas para habilitar nuevas áreas productivas y recreativas.


Potencial desplazamiento de la población rural.


Elevación de la renta del suelo rural.Generación de nuevas plataformas para la competitividad. Potencial desplazamiento de actividades agropecuarias.

De agropecuarias a parcelaciones campestres.


Potencial deterioro de la base natural rural o mejoría en el manejo de los componentes bio-físicos.


Ventajas y desventajas en el funcionamiento de los sistemas; centralizados / dispersos.


Potencial desplazamiento de la población rural.


Elevación de la renta del suelo rural.Generación de nuevas plataformas para la competitividad.Potencial desplazamiento de actividades agropecuarias.

PROYECTOS ESTRATEGICOSCada proyecto estratégico metropolitano que se analice:

Preguntas:

1. Impacto de la ejecución de proyecto frente a la implementación del modelo de ordenamiento metropolitano y el modelo de ordenamiento municipal del POT.

Correlación de los objetivos y políticas de ordenamiento del Modelo Metropolitano y del POT con respecto a las consecuencias supuestas de la ejecución del proyecto.

2. Impacto de la ejecución del proyecto en términos de los beneficios sociales y económicos a la población involucrada.

Elevación de índices de calidad de vida, empleo, índice de desarrollo humano, espacio público y equipamientos por habitante, mejora en la movilidad, por efecto del proyecto, en la comunidad involucrada y en conjunto municipal.

3. Impacto en los indicadores de eficiencia y eficacia de las

Reducción de costos.Elevación de usuarios.

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instituciones públicas involucradas o responsables del proceso, así como a las socias de Aburrá 20/20.

Elevación de bases tributarias.Optimización de recursos.Generación de recursos de inversión.


1. Restricción en los usos del suelo:

Preguntas:

a. Impactos y potenciales impactos de la oferta inmobiliaria de Medellín hacia otros municipios del Valle de Aburrá.

Potencial desplazamiento de diferentes componentes del mercado inmobiliario de Medellín hacia otros municipios del Valle de Aburrá, que ofrezcan mayor oferta de suelos para diferentes tipos de vivienda y mayor flexibilidad para la mezcla de usos.

b. Impactos y potencial desplazamiento de la oferta inmobiliaria del Valle de Aburrá hacia las subregiones vecinas de Oriente y Occidente cercano.

Potencial desplazamiento de diferentes componentes del mercado inmobiliario del Valle de Aburrá, al oriente y occidente cercano, que ofrezcan mayor oferta de suelos para diferentes tipos de vivienda –primera y/o segunda vivienda- y mayor flexibilidad para la mezcla de usos. Impactos en el Cluster de la Construcción.

c. Impactos sobre la capacidad de generación de vivienda de interés social en Medellín y el Valle de Aburrá.

Posibilidades de ofrecer vivienda de interés social a partir de las restricciones de usos residenciales, impuestas a algunos sectores del corredor del Río o las potenciales restricciones que se creen en algunos municipios que tradicionalmente han aportado la mayor oferta tradicional de VIS.

DECISIONES POT MUNICIPALES2. Restricciones a la densificación.

Preguntas:

a. Impactos y potenciales impactos de la oferta inmobiliaria de Medellín hacia otros municipios del Valle de Aburrá.

Potencial desplazamiento de diferentes componentes del mercado inmobiliario de Medellín a otros municipios que ofrezcan mayor potencial de edificabilidad y/o más altas densidades para diferentes tipos de vivienda.


Potencial desplazamiento de diferentes componentes del mercado inmobiliario del Valle de Aburrá, al oriente y occidente cercano, que ofrezcan mayor potencial de edificabilidad y/o más altas densidades para diferentes tipos de vivienda –primera y/o segunda vivienda-. Impactos en el Cluster de la Construcción.


Posibilidades de ofrecer vivienda de interés social a partir de las restricciones de densidades y/o alturas, impuestas a algunos sectores del corredor del Río, sectores con escasa capacidad de soporte o zonas de borde.

DECISIONES POT MUNICIPALES3. Elevación de obligaciones urbanísticas.

Preguntas:

a. Impactos y potenciales impactos de la oferta inmobiliaria de Medellín hacia

Potencial desplazamiento de diferentes componentes del mercado inmobiliario de Medellín u otros municipios hacia otros del Valle de Aburrá, que exijan menores cesiones y

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otros municipios del Valle de Aburrá.

pagos de obligaciones urbanísticas a la vivienda.


Potencial desplazamiento de diferentes componentes del mercado inmobiliario del Valle de Aburrá, al oriente y occidente cercano, que exijan menores cesiones y pagos de obligaciones urbanísticas a la vivienda. Impactos en el Cluster de la Construcción.


Posibilidades de ofrecer vivienda de interés social cumpliendo con las obligaciones de aporte de cesiones para espacios públicos por habitantes y otras cesiones, en los diferentes municipios del Valle de Aburrá así como las potenciales tensiones que puedan generarse.

EJEMPLOS DE INDICADORES.

Las preguntas antes enunciadas, requieren de la identificación de Indicadores que puedan compararse entre la situación actual o escenarios tendenciales frente a los resultados de la simulación, a continuación damos algunos ejemplos al respecto:

DIRECTRICES METROPOLITANAS1.1. El desarrollo urbanístico nuevo en los vacíos o suelos urbanizables disponibles al interior de los perímetros urbanos:Preguntas: Posibles Indicadores:

Reducción de la presión por urbanizar los suelos de protección ambiental en los bordes, utilizando vacíos por desarrollar al interior de los perímetros.

1. Número de viviendas o destinaciones potenciales a desarrollar en los vacíos disponibles (territorios con tratamiento de desarrollo en cada POT)2. Contribución de estas viviendas a la mitigación del déficit habitacional y la demanda por periodo de tiempo y tipología.3. Número de soluciones que no pueden ser cubiertas desarrollando los vacíos urbanos. 4. Hectáreas que tendrían que ser integradas (en bordes de protección o suelos rurales) a nuevos suelos de expansión para cubrir el déficit y la demanda.5. Combinación del mismo ejercicio integrando soluciones en expansión, renovación y densificación.6. Potencial superávit de superficie en tratamientos de desarrollo, densificación y renovación en este orden.

Capacidad de soporte de los sistemas instalados en los suelos disponibles.

1. Número de viviendas o destinaciones potenciales a desarrollar en los vacíos disponibles (territorios con tratamiento de desarrollo en cada POT)2. Requerimiento de infraestructura –vías y servicios públicos-, equipamientos y espacios públicos nuevos –estructurantes de escala municipal y local) inferidos por habitantes en vivienda ó metros cuadrados en otros usos.3. Comparativo del requerimiento de infraestructura –vías y servicios públicos-, equipamientos y espacios públicos versus la capacidad de soporte existente por componente.4. Requerimientos de inversión para la financiación de sistemas estructurantes nuevos a construir no cubiertos por los existentes y esto frente al mismo indicador en el caso de

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renovación, redesarrollo, expansión y/o densificación.

Mitigación del déficit habitacional en los suelos disponibles.Elevación de los índices de calidad de vida, acercando la localización de la población a los espacios públicos, equipamientos e infraestructuras existentes.

1. Número de viviendas o destinaciones potenciales a desarrollar en los vacíos disponibles (territorios con tratamiento de desarrollo en cada POT)2. Contribución de estas viviendas a la mitigación del déficit habitacional y la demanda por periodo de tiempo y tipología.3. Número de soluciones que no pueden ser cubiertas desarrollando los vacíos urbanos. 4. Incremento en infraestructura –vías y servicios públicos-, equipamientos y espacios públicos nuevos aportados por los nuevos desarrollo (cumpliendo obligaciones) por habitantes en vivienda ó metros cuadrados en otros usos.5. Elevación de estándares cuantitativos de calidad de vida por habitante nuevo y actual, sumando infraestructuras existentes más la nuevas generadas por zona y/o municipio.

Disponibilidad de suelos para las diferentes funciones previstas económicas al interior del perímetro.Contribuciones a la Plataforma de soporte para la competitividad regional y la elevación de los indicadores económicos.

1. Número de destinaciones y/o metros cuadrados potenciales a desarrollar en usos productivos, comerciales o de servicios en los vacíos disponibles (territorios con tratamiento de desarrollo, dependiendo de que éstos sean los usos principales) frente a la demanda identificada por otros ejercicios (ECSIM, Municipio de Medellín, Planes Estratégicos Norte y Sur entre otros) o la tendencia de requerimientos de suelos de estos usos.2. Combinación del mismo ejercicio integrando soluciones en expansión, renovación y densificación.3. Contribución a la elevación de indicadores económicos generada por estos procesos a partir de otros ejercicio de base: (ECSIM, Municipio de Medellín, Planes Estratégicos Norte y Sur entre otros)

Se puede apreciar en el anterior ejemplo, que los indicadores y variables utilizadas empiezan a ser comunes para diferentes preguntas, inclusive a lo largo de los tres tipos de procesos o momentos a analizar, de este modo, si bien en este ejercicio se presentan por separado (en algunos casos repitiendo indicadores ya mencionados), su objetivo es tener claridad metodológica, sobre el origen de la pregunta. Sin embargo es posible que un número relativamente pequeño de indicadores, combinados de diferentes formas y para diferentes propósitos, den respuesta satisfactoria a la mayoría de las preguntas planteadas.

PROYECTOS ESTRATEGICOS(PROYECTO ESTRATEGICO)Preguntas: Posibles Indicadores:

Correlación de los objetivos y políticas de ordenamiento del Modelo Metropolitano y del POT con respecto a las consecuencias supuestas de la ejecución del proyecto.

1. Aporte de soluciones esperadas por el desarrollo del proyecto dependiendo su naturaleza (espacios públicos, soluciones de movilidad, metros cuadrados de comercio, servicios, número de viviendas etc).2. Contribución efectiva al logro de los objetivos específicos de ordenamiento territorial, en forma del cumplimiento de las metas previstas por el POT.

Elevación de índices de calidad Identificación de los potenciales beneficios en términos de los

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de vida, empleo, índice de desarrollo humano, espacio público y equipamientos por habitante, mejora en la movilidad, por efecto del proyecto, en la comunidad involucrada y en conjunto municipal.

indicadores anotados en la pregunta, frente a: La situación actual. El escenario tendencial

Reducción de costos.Elevación de usuarios.Elevación de bases tributarias.Optimización de recursos.Generación de recursos de inversión.

1. Costos globales de la intervención. Costos de la inversión pública. Costos de la inversión privada. Reducción de costos públicos del proyecto generados por estrategias asociativas de gestión público-privada. Recursos de inversión pública potencialmente generados para apalancar otros proyectos. 2. Indicadores de eficiencia y eficacia de las Entidades públicas involucradas en los proyectos.3. Aumento de usuarios, ingresos, bases tributarias, tarifas.

DECISIONES POT MUNICIPALES3. Elevación de obligaciones urbanísticas.Preguntas: Posibles Indicadores:

Potencial desplazamiento de diferentes componentes del mercado inmobiliario de Medellín u otros municipios hacia otros del Valle de Aburrá, que exijan menores cesiones y pagos de obligaciones urbanísticas a la vivienda.

1. Potenciales utilidades de proyectos habitacionales en diferentes tipologías, localizados en territorios urbanos similares, en los diferentes municipios del Valle de Aburrá, aplicando en cada ejercicio las todas las obligaciones (cargas) derivadas de los POT y las condiciones propias del territorio.2. Identificación de las diferencias en las utilidades generadas y por lo tanto potenciales elevaciones en la renta de los suelos.3. Potenciales desplazamientos de la oferta inmobiliaria por tipologías.

Potencial desplazamiento de diferentes componentes del mercado inmobiliario del Valle de Aburrá, al oriente y occidente cercano, que exijan menores cesiones y pagos de obligaciones urbanísticas a la vivienda. Impactos en el Cluster de la Construcción.

1. Potenciales utilidades de proyectos habitacionales en diferentes tipologías, localizados en el Valle de Aburrá, aplicando en cada ejercicio las todas las obligaciones (cargas) derivadas de los POT y las condiciones propias del territorio.2. Ejercicio similar localizado en municipios de oriente y occidente cercano, aplicando las normas existentes.3. Identificación de las diferencias en las utilidades generadas y por lo tanto potenciales elevaciones en la renta de los suelos, entre el Valle de Aburrá y las subregiones vecinas.4. Potenciales desplazamientos de la oferta inmobiliaria por tipologías.

Posibilidades de ofrecer vivienda de interés social cumpliendo con las obligaciones de aporte de cesiones para espacios públicos por habitantes y otras cesiones, en los diferentes municipios del Valle de Aburrá así como las potenciales tensiones que puedan generarse.

1. Potenciales utilidades de proyectos de Vivienda de Interés Social, localizados en territorios urbanos similares, en los diferentes municipios del Valle de Aburrá, aplicando en cada ejercicio las todas las obligaciones (cargas) derivadas de los POT y las condiciones propias del territorio.2. Identificación de las diferencias en las utilidades generadas que determinan viabilidad, inviabilidad, necesidad de mayores subsidios, peso específico de la carga urbanística, opciones de traslados de cargas y de beneficios.3. Potenciales desplazamientos de la oferta inmobiliaria de VIS entre municipios y/o subregiones.

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2.3. Asistencia técnica a través del Taller de Ordenamiento Territorial.

El Area Metropolitana para la atención de sus competencias como Entidad de Planificación, posee como instrumento principal el Plan de Desarrollo Metropolitano y, tal como se explicó en el punto 1.2. de este documento, de este se derivan funciones relacionadas con el ordenamiento físico-territorial denominadas “Directrices de Ordenamiento Territorial Metropolitanas”, las cuales corresponden a normas obligatoriamente generales, según lo dispuesto por la Ley orgánica 128 de 1994.

La formulación y concertación de estas Directrices, ha sido el centro de las actividades de la Entidad durante un tiempo, dado que a través de las mismas no sólo se logra contar con un único y articulado modelo de ordenamiento territorial para toda la subregión, sino que además este proceso ha permitido asesorar y coordinar los procesos de ajuste de los 10 planes de ordenamiento territorial (POT) de los municipios del Valle de Aburrá, incluyendo en el proceso al municipio de Envigado, a través de la firma de convenios Interadministrativos.

Ningún proceso de planificación del ordenamiento territorial se encuentra completo sino se habilitan los caminos de la gestión para hacer realidad lo planificado, por lo que este proceso ha sido complementado con la identificación y desarrollo de instrumentos de gestión compartida entre el Area Metropolitana y los municipios, como por ejemplo, el diseño de proyectos estratégicos para la consolidación e implementación del modelo de ordenamiento adoptado.

Para todo lo anterior la Entidad creó como mecanismo de desarrollo de todas estas funciones, el Taller de Ordenamiento Territorial Metropolitano, cuyo objetivo es el apoyar los procesos de formulación y concertación de las directrices y lineamientos de Ordenamiento Territorial Metropolitano y facilitar un proceso de revisión y ajuste de los POT municipales de manera articulada, para sentar las bases de un Sistema de planificación y gestión territorial metropolitana; este esquema de trabajo está conformado tanto por funcionarios de las diferentes dependencias, -bajo la coordinación de la subdirección de planeación-, como por equipos de asesores generales, temáticos y para cada proceso de ajuste POT y proyecto estratégico a desarrollar.

Este Taller constituye básicamente una metodología de trabajo, para coordinar de manera eficiente tan diversos frentes, estableciendo como miembros permanentes las oficinas de planeación de todos los municipios del Valle de Aburrá, siendo su órgano principal de discusión el Consejo Metropolitano de Planificación y convocando o invitando a desarrollar procesos de concertación a diferentes entidades, dependiendo de los procesos de planificación en desarrollo, tales como Empresas Públicas de Medellín, el Metro de Medellín, Corantioquia, Planeación Departamental, entre otras.

Las primeras reflexiones en torno a la necesidad de conformar el Taller, se basan en el desarrollo de los principios de la función administrativa de concurrencia, coordinación y subsidiaridad, establecidos por la Constitución Política en el artículo 288, determinando la manera cómo han de abordarse los asuntos relacionados con el ordenamiento territorial

54

en el Area Metropolitana del Valle de Aburrá. Para la construcción de esta política y metodología de trabajo pública se consideran aspectos como: Contexto y actores : Relación de competencias de la entidad que propone la política,

en este caso el Area Metropolitana del Valle de Aburrá, con los recursos de que dispone para hacerla efectiva y la situación que se pretende atender.

El problema público ; Procesamiento de la demanda: cuál es el horizonte de ejecución que se propone atender, entendiendo por tal, la estructura de un proceso regional de desarrollo territorial, que se ejecutaría a través de los planes de ordenamiento municipal.

Agenda pública: condiciones y respuesta, así como los mecanismos de concertación que van a ser utilizados, en todo el proceso de determinación de los hechos metropolitanos, las normas obligatoriamente generales expedidas por el Area Metropolitana y la asistencia técnica para el proceso de ajustes a los planes de ordenamiento territorial.

El proceso decisorio : juego de poder, interacciones, el marco formal y de procedimientos. Limitaciones a la decisión pública, que en este tema se refleja en la determinación de aquellas decisiones que serán sometidas a estudio de la Junta Metropolitana para ser adoptadas por Acuerdo.

El contenido de la política públic a: objetivos, prioridades, programas de acción, cambio de paradigmas, que serán la base del proceso de asistencia técnica para la conformación de un proceso regional de ordenamiento territorial.

Es por esto que el Taller de Ordenamiento Territorial Metropolitano como herramienta para el logro de estos objetivos, se considera una metodología ideal, que ha dado hasta el momento sus principales frutos, relacionados con los objetivos que inicialmente se habían planteado, sin que por esto se entienda el Taller como una dependencia o una entidad en si misma, ni tenga porque serlo, pues su principal fortaleza radica en el carácter flexible y la capacidad de abordar la temática del ordenamiento territorial a través del proceso de concertación y colaboración antes mencionado.

En el contexto de las funciones y responsabilidades del Area Metropolitana, el Taller se centra en el desarrollo de la función planificadora, al tiempo que articula las funciones ambientales y de movilidad, al ordenamiento territorial; siendo, como hemos visto sus principales frentes de trabajo: la elaboración y concertación de las Directrices de Ordenamiento Territorial Metropolitanas, apoyar el ajuste de los POT municipales, apoyar los proyectos estratégicos y dotar de herramientas a la entidad para hacer efectivo este apoyo. El siguiente esquema ilustra este contexto, resaltando que en varios temas se trata de capitalizar procesos que ya venían dándose:

55

De manera sintética, los logros principales a entregar por el Taller de Ordenamiento Territorial para el periodo 2004 a 2007, combinan productos de apoyo a las funciones propias de la planificación metropolitana y otros de escala principalmente municipales; así por ejemplo, si bien las Directrices de Ordenamiento, desarrollan una función metropolitana, constituyen el insumo fundamental desde el Area Metropolitana, para que los municipios ajusten sus Planes de Ordenamiento Territoriales; igualmente, el desarrollo de los proyectos estratégicos pueden estar beneficiando a un municipio o municipios en su entorno, sin embargo su implementación logra objetivos metropolitanos en temas como la sostenibilidad general de Valle, contrarrestar la segregación socio-espacial o inclusive lograr economías de escala a nivel regional; en consecuencia, todas estas acciones siempre benefician ambas escalas, tal como lo explica el siguiente esquema:

56

Bases para la EmpresaAburrá 2020

Directrices metropolitanas

de ordenamientoterritorial

Productos

Instrumentosde Gestión

metropolitanaBases para la creación deUna plataforma de gestión

Concertación del ModeloNormas obligatoriamente

GeneralesAcuerdo Metropolitano 15/06Proceso de asistencia técnica

Ajustes POT

Proyectosestratégicos

MacroproyectosActuaciones Urbanas

Integrales

Productos metropolitanos

Productos apoyo local

Taller de Ordenamiento TerritorialMetropolitano

Igualmente, el Taller ha sido útil para articular otros instrumentos e insumos de planificación que desarrolla la Entidad y que tienen importante injerencia en el ordenamiento territorial, así como ha sido un espacio apropiado para recibir la asistencia técnica internacional con que ha sido favorecida la entidad, tal como se explica a continuación:

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Bases para la EmpresaAburrá 2020

Productos

Bases para la creación deUna plataforma de gestión

Concertación del ModeloNormas obligatoriamente

GeneralesAcuerdo Metropolitano 15/06Proceso de asistencia técnica

Ajustes POT

MacroproyectosActuaciones Urbanas

Integrales

Productos metropolitanos

Productos apoyo local


Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos

Plan de seguridad Defensa y Justicia

Plan de Ordenamiento y Manejode la Cuenca del Río Aburrá

Plan Maestro de Zonas Verdes Urbanas

Plan Maestro de Movilidad

Directrices metropolitanas

de ordenamientoterritorial

Instrumentosde Gestión

metropolitana


Cooperación DeBilbao Ria 2000

Cooperación de CuritibaIPPUC - SEAM

Como se ha mencionado, un importante logro del Taller, ha sido la concertación y expedición de las Directrices Metropolitanas mediante el Acuerdo 15 de 2006, las cuales direccionan los ajustes a los POT municipales que se vienen desarrollando, también con apoyo técnico del Taller, y al mismo tiempo, cumplen un papel fundamental en la concreción de los Hechos Metropolitanos y por ende en los proyectos estratégicos metropolitanos, todo enmarcado en un proceso sin precedentes en la región: la construcción conjunta entre las autoridades de planificación involucradas de un único modelo de ordenamiento territorial para la subregión.

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Las características principales de estas Directrices se resumen en la siguiente gráfica, - se han descrito algunas particularidades de las mismas en el anterior capítulo-:

Base Naturalsoporte territorial

Sistemas estructurantesel espacio público

Lo estructuradoel espacio privado

1. Bordes de Protección Ambiental

Parque Central de Antioquia

•Zonas Núcleo

•Zonas conectoras

•Zonas de bordes

2. Río Aburrá - Medellín

POMCA - Recuperación del Río como estructurante natural

•Relación con el sistema de movilidad

•Relación con el sistema de espacios públicos

3. Ejes de Conexión Transversal

•Parques lineales asociados al Sistema hidrográfico

•Corredores bióticos y sistema de zonas verdes

1. Sistema de Movilidad• Corredor multimodal del Río

• Sistemas complementarios Metroplus, Metrocable, Sistemas viales.

2. Sistema de Servicios PúblicosDomiciliarios

• Infraestructuras y equipamientos asociados - optimización de la capacidad instalada

3. PGIRS regionales y municipales• Estaciones de transferencia y

Equipamientos asociados• Transporte -Línea férrea• Disposición final

4. Proyectos Estratégicos• Sistema de Centralidades• Frentes de agua• Complejo agroindustrial• Centros logísticos5. Patrimonio cultural

1. Suelo Urbano• Usos, articulación con las

estrategias económicas y sociales – armonización.

• Densidades, correlación con la base natural y los sistemas estructurantes.

2. Suelo rural

• Usos y Densidades –correlación con componentes de la base natural

3. Criterios para la vivienda y el hábitat

Sistema de Reparto decargas y beneficios

• Bienes Inmuebles asociados a la tradición, cultura, historia, turismo.

• Determinación de suelos urbanos y de expansión, ampliar y racionalizar la oferta de suelos para vivienda

Modelo de Ordenamiento TerritorialMetropolitano

De manera complementaria a las Directrices el Taller ha desarrollado una serie de funciones y productos de apoyo a la escala municipal, que van desde la asistencia técnica para el ajuste de los POT hasta la entrega de metodologías y manuales para el desarrollo de las funciones locales de planificación de los municipios:

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Directrices metropolitanas de ordenamientoterritorial

Productos apoyo localTEMAS

Incorporación de los estudios de amenazas y riesgos en cada municipio.

Cumplir los compromisos ambientales de la concertación de los POT.

Reglamentaciones marco y metodologías básicas de para planes parciales.

Apoyo a Planes especiales de protección patrimonial.

Paquete de Normas básicas constructivas y de urbanización

Bases e información para el expediente municipal

Promulgación del Manual del Espacio Público Metropolitano.

Acompañamiento técnico para los ajustes POT específicos pactados

Programas de simulación y análisis


De las Directrices y de las dinámicas regionales y locales, se han concretado una serie de proyectos estratégicos, los cuales constituyen los principales retos de gestión para la entidad, de manera que las propuestas de desarrollo de instrumentos y estrategias de gestión, de que tratan los siguientes capítulos de este documento, poseen como referente y propósito el desarrollo de los proyectos estratégicos, tanto los adoptados por la Directrices, como otros proyectos estratégicos que en el futuro puedan ser identificados:

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Localización acorde con el modelo de ordenamiento territorial metropolitano, potencializandonodos ya existentes que permiten generar equilibrio en la distribución de las oportunidades en el territorio del AM

Cualificación del sistema estructurante natural (río, quebradas, bordes de protección)

Optimización del sistema estructurante artificial (sistema de movilidad, transporte y accesibilidad, red de centralidades)

Armonización con el sistema estructurado (clasificación del suelo, aprovechamiento de densidades)

Innovación en los usos propuestos para producir competitividad economica del AM

ESTÁN AGRUPADOS EN Cuatro Centros Logísticos CL

Tres Centralidades Metropolitanas CM

Cinco Frentes de Agua FA

Complejo Agroindustrial CA

Parque Central de Antioquia PCA


A través de:

MacroproyectosActuaciones Urbanas Integrales

Proyectos específicos


1

2

345

67

89

10

11

12

13

1415

16

Área Metropolitana del Valle de Aburrá

Proyectos Estratégicos de Urbanismo Metropolitano

FA 2. Camino del Indio / Barbosa

CA 4. Complejo Agroindustrial del Valle de Aburrá

FA 5. P. de Los Meandros+CAV+p. de Las Aguas+ lote EPM / Barbosa+GirardotaFA 6. Nuevo Centro de CopacabanaCM 7. Centralidad Norte / Niquía Bello

CU 9. Centro de Equilibrio Norte / Metro Cable Acevedo

• Parque Explora + Jardín Botánico / Medellín• Centro Cívico Metropolitano La Alpujarra / Medellín

CM 12. Centralidad Sur / Sabaneta + La Estrella Áreas de redesarrollo borde occidental del Río Aburrá / Itagüí

FA 14. Parque 3Aguas / CaldasCL 15. Puerta Urbana en La Primavera / Caldas

PCA 1. Parque Central de Antioquia

CL 3. Puerta Urbana de Hatillo / Barbosa

CL 8. Puerta de Acevedo / Bello

Subdirección de Planeación

Taller de Ordenamiento Territorial Metropolitano

CM 10. Centro Cívico Metropolitano

FA 13. Frente de agua La Tablaza / La Estrella

CU 11. Centralidad de equilibrio Sur / Estación Metro Poblado / Medellín

CL 16. Puerta Urbana de occidente / Medellín

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2.4. Formulación de concursos de arquitectura y diseño

El Decreto 2326 de 1995 reglamenta la contratación administrativa en relación con la selección de consultores de diseño, planos, anteproyectos y proyectos arquitectónicos; procedimiento de selección de propuestas para seleccionar las mejores posibilidades urbanísticas y arquitectónicas para determinado tema o proyecto, pues permite estudiar una amplia cantidad de ideas, conceptos, aspiraciones, no comparable con ningún otro sistema de trabajo, por la calidad del diseño que se puede encontrar en las propuestas y la profusa participación de profesionales, tanto nacionales como internacionales, ya sean jóvenes o de trayectoria.

Con base en la legislación, el concurso de arquitectura y diseño se define como el procedimiento mediante el cual la entidad estatal, previa invitación pública y en igualdad de oportunidades, selecciona un consultor entre los Proponentes interesados en elaborar diseños, planos, anteproyectos y proyectos arquitectónicos.

En el concurso intervienen cuatro (4) partes, la primera es la entidad promotora que tiene la responsabilidad de fijar las condiciones del mismo y establecer las bases generales para su convocatoria; un organismo asesor que organiza la convocatoria al concurso y fija las bases técnicas del mismo, tiene al mismo tiempo el carácter de coordinador del proceso y de acuerdo con la Ley, el único organismo idóneo para servir de asesor a los concursos es la Sociedad Colombiana de Arquitectos; el jurado calificador que constituye un cuerpo independiente que estudia, califica y recomienda a la entidad promotora cuál es la mejor propuesta de acuerdo con las bases establecidas para la participación y por último, los proponentes que son las personas jurídicas o naturales que respondieron a la convocatoria y sometieron al análisis del jurado sus proyectos.

Existen diferentes modalidades de concurso, según sus características y niveles de desarrollo:

De ideas: Se pretende recibir propuestas a nivel de esquema básico de diseño o conceptos generales en un tema urbanístico y/o arquitectónico.

De anteproyecto: Se pretende obtener soluciones a nivel de anteproyecto, de un tema arquitectónico y/o de diseño urbano tales como edificación nueva, restauración, equipamiento o amoblamiento de un espacio público.

Es potestad de la entidad promotora el determinar si el concurso se hace a dos rondas, estableciendo un proceso de preselección de unas propuestas para que, en la segunda ronda se consiga un mayor desarrollo al tema determinado en las Bases del Concurso; así mismo, se establece el alcance o expectativa del concurso, determinando si el mismo es Internacional, nacional o regional.

El concurso público de arquitectura, como mecanismo para la toma de decisiones, permite al Area Metropolitana:

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Contar con una gama de alternativas para, en igualdad de oportunidades, escoger la propuesta idónea para el desarrollo de los proyectos que se someten a esta modalidad.

Garantizar una selección objetiva de la mejor propuesta de intervención.

Convocar a los mejores profesionales para el desarrollo de los proyectos urbanísticos y arquitectónicos.

Garantizar transparencia e imparcialidad en la selección de las propuestas de ejecución de los proyectos estratégicos, uniendo las voluntades de los entes territoriales, los participantes en el concurso y la comunidad en general.

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3. LA GESTION DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL. –Referida al contexto del Area Metropolitana del Valle de Aburrá-.

Para efectos del presente documentos entendemos la Gestión del ordenamiento territorial, como el conjunto de procesos que conduce a la materialización de las decisiones tomadas por la planificación. En el caso del Area Metropolitana del Valle de Aburrá, se presentan tres variables definidas por el ámbito de sus responsabilidades: como autoridad ambiental, como autoridad de transporte masivo de mediana capacidad y como entidad planificadora para el ordenamiento territorial,

Es necesario precisar que, si bien la aplicación de procesos de gestión, derivados de estas tres responsabilidades, en términos generales poseen impactos directos en el territorio y su ordenamiento, cuando nos referimos a procesos e instrumentos de gestión para el ordenamiento territorial, nos referiremos específicamente a aquellos que permitan aplicar las competencias de planificación del Area Metropolitana en esta materia, básicamente derivadas de las Directrices de Ordenamiento Territorial Metropolitanas y de los Planes de Ordenamiento Territoriales municipales, (POT) en aquellos procesos de implementación que comparten con el Area Metropolitana, interrelación que se construye a partir de los Hechos Metropolitanos definidos en el Plan de Desarrollo Metropolitano.

PLAN DE ORDENAMIENTO Y

MANEJO DE LA CUENCA DEL RÍO

ABURRA(*)

AREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRA

Autoridad Ambiental Urbana Función de Planificación Territorial Autoridad Transporte M.C.

DIRECTRICES ORDENAMIENTO

TERRITORIAL METROPOLITANAS(*)

PLAN MAESTRO DE MOVILIDAD

METROPOLITANA(*)

PLAN DE DESARROLLO METROPOLITANO – PROYECTO METROPOLI 20/20

GESTION AMBIENTAL URBANA GESTION PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

GESTION PARA LA MOVILIDAD

Mecanismos principalmente

derivados del Sistema Nacional

Ambiental

Instrumentos principalmente

derivados de la Ley 388/97 y complementarias

Mecanismos principalmente

derivados de las Políticas nacionales y regionales de

transporte

Pro

ceso

s de

Pla

nific

ació

nP

roce

sos

de G

estió

n

(*) ejemplo principal del ejercicio de planificación entre otros planes en desarrollo

En adelante nos referiremos a los procesos e instrumentos de gestión para aplicar los planes y disposiciones para el ordenamiento territorial en el ámbito del Area Metropolitana del Valle de Aburrá, conscientes de que en muchos casos los recursos de gestión derivados de las otras dos funciones del Area Metropolitana, pueden concurrir en un determinado proceso o plan, haciendo aún más potente a la Entidad para enfrentar la

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gestión de muchos de sus proyectos en asocio con los municipios y siempre en desarrollo de los Hechos Metropolitanos.

3.1. Aproximación general al tema:

La manera más clara de entender los procesos de gestión para el ordenamiento territorial es a través de enmarcarlos en la aplicación de los principios para el ordenamiento del territorio definidos en la Ley 388 de 1997, como son:

La función social y ecológica de la propiedad. La prevalencia del interés general sobre el particular La distribución equitativa de las cargas y los beneficios.

Mientras que los dos primeros principios, se desarrollan y aplican a través de procesos de planificación – por ejemplo la decisión de proteger ambientalmente un territorio o la de definir por dónde debe ser ejecutado un sistema vial-, el tercer principio tiene que ver con la puesta en marcha del ordenamiento y sus procesos de gestión para hacerlo sostenible, pues, por definición, la planificación no puede como punto de partida técnico, otorgar en la misma proporción y territorios, las cargas y los beneficios, originando con la mayoría de las decisiones de planificación, potenciales iniquidades en la asignación de las obligaciones, tanto entre el Estado y los particulares como de los particulares entre sí.

Aplicando este principio, un sistema de gestión es aquél que resuelve de manera satisfactoria la distribución equitativa de las cargas y de los beneficios de los procesos derivados de la planificación para el ordenamiento territorial, de esta manera, proponemos enfocar todos los procesos de gestión metropolitana, desde el lente del reparto equitativo de las cargas y de los beneficios, principio que resulta altamente propicio, dado que en esencia, en el Valle de Aburrá se originan simultáneamente y en muchos casos de manera muy inequitativa, grandes oportunidades de desarrollo y riqueza –beneficios en términos de la Ley 388 de 1997-, mientras que en otros territorios y población, se concentran enormes cargas metropolitanas.

El Ordenamiento territorial colombiano se fundamenta en tres principios:

La función social y ecológica de la propiedad.

La prevalencia del interés general sobre el particular.

La distribución equitativa de las cargas y los beneficios.

Plan

ifica

ción

y g

estió

n m

etro

polit

anas

Herramientas que los concretan:

Directrices yPlanes de

Ordenamiento Territorial

Fija derechos (potenciales beneficios)

y obligaciones (potenciales cargas) de

la propiedad

Instrumentos complementarios de

Planificación y GESTION

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Es necesario acotar los términos empleados para designar cargas y beneficios, las siguientes tablas establecen dichas definiciones:

Inversiones y suelos comprometidos en la realización de los componentes públicos de infraestructura vial, las redes de servicios públicos, los elementos de la estructura ecológica principal, los espacios para parques, zonas verdes públicas y áreas recreativas, los equipamientos públicos y los inmuebles de interés cultural.

Igualmente se consideran cargas urbanísticas los costos asociados a la formulación y gestión de los procesos de planificación, tanto materiales como sociales y el retorno de parte de la plusvalías generadas por la acción urbanística del municipio.

Qué son Cargas:Pl

anifi

caci

ón y

ges

tión

met

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litan

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Imagen LANDSAT circa 1990/2000

Conservación asociadaAl Parque Central de Antioquia

Sistema Multimodal RíoMetro / Metroplús

Qué son Beneficios:

Plan

ifica

ción

y g

estió

n m

etro

polit

anas

Imagen LANDSAT circa 1990/2000

Son los potenciales aprovechamientos generados por las acciones urbanísticas derivadas del POT y sus instrumentos complementarios. El aprovechamiento urbanístico se mide a partir de dos variables; edificabilidad y uso, las cuales contribuyen a configurar las potenciales rentas generadas por las actuaciones de urbanización y construcción, así como de la utilización de los inmuebles.La variable edificabilidad se mide en metros cuadrados de ocupación y construcción y la variable usos se incorpora como un factor de ponderación de la edificabilidad, considerando el valor comercial a alcanzar de los metros cuadrados a construir en condiciones normales de mercado, a partir de lo autorizado por las normas urbanísticas de usos del suelo y/o la repercusión de obras de infraestructura pública.

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Dado que las decisiones de ordenamiento territorial incorporadas en las Directrices Metropolitanas y los POT, configuran Cargas a partir de la identificación de SUELOS DE PROTECCIÓN y otras formas de conservación del medio ambiente, junto con los SISTEMAS ESTRUCTURANTES incluyendo las disposiciones viales, de equipamientos, sistemas y espacios públicos, siendo todas estas en su conjunto Cargas del ordenamiento, y de manera simultánea y no necesariamente en los mismos territorios y proporcionalidad, habilita la generación de las rentas urbanas asociadas al suelo, otorgando la edificabilidad y el uso, lo cual configura Beneficios, nuestra propuesta de sistemas de gestión metropolitana, parte de reconocer y articular esta realidad, pues cada actuación derivada de estos Planes y de manera muy especial, el desarrollo de los PROYECTOS ESTRATEGICOS tanto aquellos derivados de las Directrices Metropolitanas, como aquellos sectoriales, asociados a las funciones de la Entidad, originan tanto CARGAS como BENEFICIOS, siendo un propósito central que debe perseguir la Entidad, la de capitalizar esos beneficios, es decir en el sentido amplio de la expresión movilizar las plusvalías urbanas, como la de financiar las Cargas identificadas en el territorio.

Así la gran mayoría de los proyectos y actuaciones derivadas de la Base Natural de las Directrices constituyen cargas urbanísticas, es decir que necesitamos conocer cómo gestionaremos y financiáremos los componentes del Parque Central de Antioquia, el sistema de espacios públicos del Río Aburrá y los corredores transversales, complementando recursos de financiación que puedan provenir de la gestión ambiental, como la creación de “Fondos Verdes”, derivados del Sistema Nacional Ambiental y fuentes nacionales e internacionales23, sin embargo, el simple hecho de imponer restricciones al uso de estos territorios, implica de entrada imponer una carga a sus propietarios, la cual en aras de crear equidad y de preservar estos recursos, debe ser compensada integrando este tipo de situaciones a un sistema de reparto de cargas y de beneficios metropolitanos.

Igualmente, los sistemas viales o de espacios públicos futuros, implican cargas tanto por el suelo necesario, como por la financiación de su construcción, generando de nuevo la necesidad de buscar herramientas de gestión para su implementación.

La financiación de estas y de otras cargas metropolitanas es posible teniendo en cuenta que en el mismo territorio metropolitano se configuran enormes beneficios para todos los habitantes, propietarios de suelos, desarrolladores y usuarios en general, tanto los generados por el impacto positivo de esas mismas obras metropolitanas o, aquellos que se derivan contar con parques metropolitanos, un río saneado, unos corredores bióticos conservados etc, fundamento en el cual se basa este sistema de gestión metropolitano.

23 El Area Metropolitana posee una propuesta en tal sentido, utilizando todas las herramientas del que podría interactuar con los Fondos de Compensaciones de la Ley 388 de 1997.

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SISTEMAS ESTRUCTURANTES

NATURALES (base natural) y ARTIFICIALES (viales ,

espacio público, equipamientos)

DIRECTRICES METROPOLITANAS – PLANES DE ORDENAMIENTO

PROYECTOS ESTRATEGICOS –

ACTUACIONES URBANISTICAS EN

GENERAL

Capitalizar Beneficios generales vía:

Valorización, captación de plusvalías, concesiones etc

Identifican CARGAS Generan BENEFICIOS

Autofinanciación, aportes a sistemas estructurantes, cesiones, derechos de

construcción etc,

En resumen, toda actuación urbanística es o posee tanto cargas como beneficios, de esta forma, los proyectos estratégicos metropolitanos deben combinar dichas variables para hacerlos en lo posible autofinanciables, mientras que las actuaciones sectoriales o de sistemas estructurantes, deben capitalizar los beneficios que generan sobre toda la población y territorio favorecido, surgiendo la necesidad de identificar diferentes ámbitos para repartir las cargas y los beneficios, como lo describe la siguiente gráfica:

La cuestión es cómo capitalizar estos beneficios que la propia actuación del Area y de sus municipios genera, con el fin de financiar las exigencias de gestión de este mismo territorio?

En esencia se trata de movilizar plusvalías en el sentido amplio de la palabra, utilizando un conjunto de instrumentos propio para cada ámbito, diferenciando aquellos que sirven principalmente para intervenir o hacer gestión del suelo, con aquellos que cumplen funciones de financiación del desarrollo o de las cargas urbanísticas, tal como lo explica el siguiente gráfico y se amplía en cuanto al aporte de suelos en el capítulo 4 y los recursos generales de inversión –distintos a los recursos propios-, en el capítulo 5 de este documento:

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Desarrollando el anterior esquema, en el presente capítulo se abordarán diferentes tipos de gestión pública y mixta pública-privada, los cuales en términos generales posibilitan tanto cargas como beneficios, permitiendo la utilización de instrumentos tanto de gestión del suelo como de financiación.

3.2. Sistemas de coordinación y colaboración con las entidades territoriales – gestión pública de responsabilidad compartida.

El principio de colaboración que consagra la Constitución Política en el artículo 113 se concreta en que “las diferentes ramas del Estado tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”, que no son otros que la búsqueda del bienestar general.

Para la aplicación de este principio constitucional hay que tener presente que no puede acudirse a su desarrollo para vulnerar las competencias establecidas por la Ley para las diferentes entidades, en otras palabras, la aplicación de este principio no implica que se eliminen los principios de independencia y separación funcional de poderes. Para efectos de este documento, la colaboración se entiende como los sistemas mediante los cuales, el Area Metropolitana y los Municipios, desarrollan de manera armónica el territorio metropolitano, a través de la ejecución de planes, programas y proyectos.

La gestión compartida se presenta cuando las entidades tienen competencias interdependientes y para su cabal desarrollo requieren unir esfuerzos y armonizar decisiones.

A continuación trataremos de presentar, desde el ordenamiento territorial, los aspectos de colaboración y gestión compartida que se dan en el Ordenamiento Territorial entre los Municipios y las Areas Metropolitanas

Competencia Municipal Colaboración del AMVA Gestión compartida

Elaboración de los Planes de Ordenamiento Territorial

A través de asistencia técnica para la elaboración del Plan

Los Planes de Ordenamiento Territorial deben considerar las normas obligatoriamente generales que establezcan las Areas Metropolitanas con relación a la intervención en los Hechos metropolitanos

Desarrollo de los proyectos que se consignen en los planes de Ordenamiento Territorial

Apoyo en la formulación y ejecución de los proyectos

Intervención en los hechos que hubieren sido calificados como metropolitanos en el componente territorial de los planes de desarrollo metropolitano

Intervención en el desarrollo del plan vial municipal

Conexión con el plan vial metropolitano

El Area Metropolitana es autoridad de transporte de mediana capacidad y por lo tanto, el desarrollo del plan vial para garantizar el cumplimiento de esta función se hace en

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coordinación con los municipios.

Decisiones de intervención en las zonas limítrofes con los municipios que conforman el Area Metropolitana

Vigilar que las decisiones de ordenamiento en las zonas limítrofes sean armónicas

Establecer esquemas de gestión conjunta para el desarrollo en estas zonas de los hechos calificados como metropolitanazos, por ejemplo, vivienda, espacio público, protección de ecosistemas estratégicos.

Atender las necesidades de la población asentada en su territorio

Asistencia técnica y capacitación a los funcionarios para la utilización de herramientas de diagnóstico y análisis que permitan la acertada toma de decisiones

Desarrollo conjunto de las herramientas técnicas para la toma de decisiones

Desarrollo de las decisiones contenidas en los POT a través de la ejecución de planes, programas y proyectos

Acompañamiento a las autoridades locales para establecer de común acuerdo los parámetros de medición de eficiencia y eficacia que garanticen el cumplimiento de los objetivos del ordenamiento territorial municipal y regional

Construcción de indicadores de eficacia y eficiencia en la gestión territorial.

En conclusión, y acorde con lo expresado anteriormente en relación con la interdependencia de los municipios y el Area Metropolitana para establecer las normas de ordenación del territorio, existe una aplicación directa de este principio a través del proceso de concertación y consulta que debe surtir el proyecto de plan de ordenamiento ante la autoridad metropolitana (en su doble carácter de entidad planificadora y autoridad ambiental) para incorporar en el modelo de ordenamiento local, las normas obligatoriamente generales que se hubieren determinado por parte de la entidad administrativa y los determinantes ambientales que deben ser considerados dentro de la estructura del territorio local.

Conforme lo enseña la moderna teoría política, el principio de separación absoluta o tajante de funciones del poder público se encuentra actualmente superado. Dicho principio que sistematizaran Locke y Montesquieu como mecanismo de freno a la concentración y subsiguiente abuso del poder y de garantía de las libertades individuales, se entiende hoy relativizado por el de colaboración armónica entre las autoridades públicas. Conforme con esta tendencia actual, la Constitución Política en su artículo 113 indica que “los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”.

“No puede desconocerse, por otra parte, que en el ejercicio de las funciones públicas, si bien la Constitución ha establecido el criterio general de la separación, que reserva a cada rama una órbita de atribuciones en la que no pueden inmiscuirse las demás, ella

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misma ha señalado que todas colaboran armónicamente para la realización de los fines del Estado (Artículo 113 C.P.).”24

Por otra parte, la necesaria asistencia técnica por parte del Area Metropolitana para el desarrollo de los diferentes instrumentos de gestión urbana, hace que, si bien las competencias de intervención territorial han sido desarrolladas por la legislación vigente, casi exclusivamente para los entes territoriales, el trabajo conjunto de la Entidad Administrativa y los municipios, ha permitido acordar de manera conjunta la forma de identificar, realizar y evaluar, los procesos de desarrollo territorial, contando hoy con procesos sobre esquemas de evaluación de los territorios a intervenir, manejo conjunto de los parámetros para identificar riesgos y amenazas, desarrollo de herramientas tecnológica para el monitoreo de los resultados de la gestión urbana, identificación de elementos que han permitido la formulación del plan metropolitano de turismo. El desarrollo de todos estos procesos ha sido posible a través de la implementación de sistemas de colaboración y gestión asociada.

3.3. Hechos Metropolitanos

Si examinamos en detalle las funciones y competencias que la Ley atribuye a las Areas Metropolitanas, las podemos catalogar en cinco (5) categorías o clases

a) Actividades de Fomento : Implica el desarrollo concreto y efectivo de políticas públicas para la generación de oportunidades económicas y la búsqueda de la equidad. El fomento no se materializa solamente el asumir responsabilidades directas de ejecución de proyectos, sino también en la búsqueda de economías de mercado que impulsen la iniciativa privada y fortalecimiento de la misma. El fomento implica entonces la identificación de mecanismos idóneos de apoyo y gestión empresarial que garanticen el cumplimiento de las metas y el desarrollo de los proyectos de interés metropolitano.

b) Actividades de prestación de servicios públicos: Desde la Ley 128 de 1994 se determina que una de las funciones principales de las Areas Metropolitanas es la identificación de aquellos servicios que deben tener carácter metropolitano, adoptando las medidas necesarias para su adecuada prestación. Recordemos que la doctrina tradicional de servicio público como toda actividad de interés general que la administración debe asumir porque es connatural para brindar soluciones a la comunidad, ha sido superada por un concepto más amplio de cooperación en el que se está imponiendo cada vez mas la libre empresa.

c) Actividad de intervención, control y vigilancia : Se busca intervenir en la actividad de los particulares para regular procesos e impedir el desbordamiento de las mismas en detrimento del interés general, procurando mantener el balance indispensable entre la intervención estatal que no es otra cosa para nuestro caso, que el desarrollo a nivel regional, el derecho a la igualdad o reparto equitativo de cargas y beneficios en el desarrollo urbano.

24 Sentencia C-283/95.

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d) Actividad Normativa y Reguladora: Implica el ejercicio de ciertas potestades relacionadas con la facultad de las autoridades metropolitanas para expedir normas, entendidas como regulaciones de carácter general subordinadas y dependientes de la Constitución y la Ley Orgánica de Areas Metropolitanas, que sirven de fundamento para que los municipios, en el ejercicio de su propia autonomía, adopten los Planes de Ordenamiento Territorial.

e) Actividad planificadora y Programadora : En cuanto entidad administrativa que pretende el desarrollo armónico de territorio bajo su jurisdicción, es un deber del Area Metropolitana evitar la improvisación en la decisiones que tome, por lo tanto, está llamada a adoptar planes, programas y políticas que atiendan las prioridades identificadas y permitan a los municipios el desarrollo sostenible, adecuando su gestión a la atención de las reales necesidades de la comunidad y de los municipios de la región metropolitana, evitando el desvío de recursos y esfuerzos a asuntos que no sean de interés regional.

La constitución de 1991, al establecer las bases generales del Estado colombiano, consagra el concepto de función administrativa, la cual se puede definir como el conjunto de tareas y actividades que deben cumplir las diferentes dependencias de la administración, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir los diferentes cometidos establecidos para asegurar la realización de los fines del Estado.

El ejercicio de las funciones administrativas pretende la satisfacción de los intereses generales de la comunidad en sus diferentes órdenes y, por consiguiente, se exige que se desarrollen con arreglo a unos principios mínimos que garanticen la igualdad, la moralidad, la eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad.

La Ley 388 de 1997 define el ordenamiento del territorio como “el conjunto de acciones político administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios y distritos y las Areas Metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, cuyo principal objetivo es disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socio económico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales”25. El ordenamiento territorial pretende entonces racionalizar las intervenciones en el territorio, orientando el desarrollo y aprovechamiento sostenible mediante, entre otros, del diseño y adopción de instrumentos y procedimientos de gestión que permitan ejecutar operaciones urbanas integrales y articular las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio municipal, tomando en consideración las relaciones Intermunicipales y metropolitanas.

Al concebir el derecho colombiano el ordenamiento territorial como una función pública está intentando desarrollar alternativas para cumplir tres grandes objetivos:

a) Corregir Desequilibrios territoriales : el ordenamiento territorial busca corregir los desequilibrios que provoca el espontáneo crecimiento económico; afirma el tratadista Carlos Feal Lago que le fin perseguido es “realizar una distribución

25 Artículo 5, Ley 388 de 1997

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geográfica óptima con el fin de asegurar a los hombres y sus comunidades las mejores condiciones de vida en un medio agradable”26. En este orden de ideas, le compete al Area Metropolitana establecer mecanismos que permitan reducir las desigualdades regionales y alcanzar así una mejor concepción general de la utilización y de la organización del espacio, protección del medio ambiente y la optimización de la inversión pública en el territorio.

b) Conexión con la Política Económica : En la gran mayoría de los casos, el ordenamiento territorial se configura como la proyección geográfica de la planificación económica; responde entonces a preocupaciones de orden social pero incide en gran medida en la economía “la existencia de disparidades regionales de desarrollo excesivas, es freno al crecimiento del producto nacional, en la medida en que comprota, a la vez, una valoración insuficiente de amplias porciones del territorio y cargas suplementarias para la colectividad por helecho de la hipertrofia de ciertas zonas”27. En otras palabras, cuando se ordena el territorio se están tomando decisiones sobre crecimiento económico y competitividad regional que implican desarrollar principios como el de solidaridad y mejoramiento de calidad de vida, inherentes al ejercicio de las funciones públicas.

c) Concepción integradora y global respecto a otras funciones públicas : Una función pública que tal como lo establece la Ley 388 de 1997, aspira a superar la visión sectorial en todo tipo de asentamientos, usos y actividades que se producen en el territorio, ha de traducirse en el establecimiento de límites para la discrecionalidad administrativa correspondiente al planeamiento urbanístico municipal. El ordenamiento territorial ha sido catalogado como una función pública de carácter horizontal que pretende atacar las disfunciones sectoriales, con la pretensión de “convertir la dinámica de juego de los esfuerzos sectoriales en una totalidad dotada de sentido en función de loes valores y objetivos materiales definidos en la Constitución”28 . Si acudimos a la lectura del artículo 2 de la constitución Política29, podemos establecer que, en desarrollo de estos deberes, el Area Metropolitana está llamada a identificar los mecanismos de gestión que hagan posible el cumplimiento de las metas de desarrollo propuestas para la región metropolitana, dentro de un esquema de manejo general de la economía establecido por el Gobierno Nacional.

26 Feal, Carlos. La política francesa de ordenación del territorio en la última década. Madrid, Ministerio de Vivienda, 197027 Lajugie, Delfaud y Lacour. Espace Régional et amenágement du territoire, París L. Technique, 197028 Parejo, Alfonso, La ordenación territorial: un reto para el Estado de las autonomías, Madrid 1985 29 Artículo 2 C.P.: Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad delos principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la república están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.

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Teniendo en cuenta entonces los anteriores conceptos, la identificación de los hechos metropolitanos se establece como el elemento fundamental para el ejercicio de la función administrativa del Area Metropolitana en relación con la atención de los principales problemas de la región y el soporte de la concertación con los municipios que la conforman para la intervención en el territorio, estableciendo por tanto, estructuras administrativas, técnicas y jurídicas para el desarrollo conjunto de programas y proyectos que atiendan aquellos aspectos que han sido calificados como “metropolitanos”

Si bien la Ley 128 de 1994 no trae una mayor reglamentación sobre el carácter de los hechos metropolitanos, limitándose a establecer que “Se determinan como metropolitanos aquellos hechos que, a juicio de la Junta Metropolitana afecten simultáneamente y esencialmente a por lo menos dos de los municipios que lo integran como consecuencia del fenómeno de la conurbación” (artículo 6), ésta definición hay que armonizarla con las funciones encomendadas al Area Metropolitana y que se encuentran consagradas en el artículo 4 de la misma reglamentación, al afirmar que las mismas se refieren a “1. Programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su jurisdicción; 2) Racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de los municipios que la integran, y si es el caso, prestar en común algunos de ellos y 3) ejecutar obras de interés metropolitano”.

En conclusión, los hechos metropolitanos que la Junta decrete, deberían entonces estar justificados en el cumplimiento de los objetivos antes mencionados y relacionados con las áreas de intervención que se han identificado como razón de ser para la existencia de las Areas Metropolitanas, que fundamentalmente, pretenden mitigar los impactos negativos generados por la Conurbación.

3.4. Banco Inmobiliario metropolitano: Aburra 20/20

Los Bancos Inmobiliarios, son instrumentos de gestión del suelo para atender las necesidades de los habitantes de un territorio municipal o metropolitano en relación con la provisión de suelo urbano para las infraestructuras, equipamientos, espacio público y vivienda de interés social, en otras palabras, es una entidad que crea el Municipio para generar una especie de patrimonio autónomo del suelo que es propiedad de la entidad territorial; constituye un mecanismo de intervención pública en el mercado inmobiliario, con destino a la formación de una resera de suelo que permitan favorecer las futuras demandas del mismo para el desarrollo de programas de vivienda de interés social, ejecución de obras de infraestructura, dotación de espacio público y equipamiento.

El Banco Inmobiliario pues, constituye un patrimonio separado de los restantes bienes municipales o metropolitanos, cuya finalidad es regular el mercado del suelo, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y en general, para facilitar la ejecución de los planes y programas que hacen posible el desarrollo de los objetivos contenidos en el Plan de Ordenamiento Territorial.

Cuál es la norma que los permite? Los Bancos Inmobiliarios se establecieron en la Ley 09 de 1989 como entidades públicas que pueden ser conformadas con diferentes

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estructuras jurídicas y cuya principal función es adquirir o reservar suelo para la atención de los requerimientos municipales relacionados con:

- Espacio Público- Vivienda de Interés Social- Equipamientos

De acuerdo con las facultades que consagra la Ley 489 de 1998 en relación con los procesos de desconcentración y delegación de funciones30, los municipios o las Areas Metropolitanas pueden entonces conformar el Banco Inmobiliario asignando a esta entidad de manera precisa, la función de adquirir o reservar tierras para el desarrollo de los planes y programas que se pretendan desarrollar en aplicación del principio de función pública del urbanismo.

Para qué un Banco Inmobiliario? Para apoyar y asesorar a las diferentes dependencias públicas en relación con la provisión de suelos e inmuebles y que éstas puedan en el marco de las competencias que le son propias, llevar a cabo los diferentes programas que se encuentran a su cargo; en otras palabras, no es el Banco Inmobiliario quien ejecuta los programas, sino el que aporta o dispone del suelo requerido para desarrollarlos, sin perjuicio que en el acto de creación se le asignen al Banco Inmobiliario, las funciones de operador urbano, como complemento a aquellas que establece la Ley 09 de 1989.

Es un instrumento para la adquisición o reserva de suelo urbano o de expansión urbana, que permita:

- Ejecución de Planes de Vivienda de Interés Social.- Preservación del patrimonio cultural.- Constitución de zonas de reserva para el desarrollo y crecimiento futuro de las

ciudades.- Constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y de los

recursos hídricos.- Provisión de espacios públicos urbanos.- Legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales- Reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo y

rehabilitación de inquilinatos- Ejecución de proyectos de integración y readaptación de tierras.

Otras Funciones: El Banco Inmobiliario puede desarrollar actividades opcionales de gestión de suelo que no implican necesariamente la compra o intervención del mismo; podríamos considerar entre ellas:

- Realizar inventario de bienes públicos

30 La desconcentración es la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa y la delegación es la facultad que tienen las autoridades administrativas para transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias

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- Determinar la demanda de suelos para los proyectos o programas específicos que desarrolla, esto es, conectar la oferta con la demanda, desarrollando las determinaciones del POT.

- Definir criterios de selección de suelos.- Administrar los bienes fiscales propiedad de las entidades municipales.- Administrar los bienes ejidales propiedad del Municipio.- Administrar el espacio público resultante de las intervenciones de las entidades

municipales y de las cesiones obligatorias gratuitas.- Operar el Observatorio del Mercado Inmobiliario, como mecanismo que permita

tomar decisiones en relación con la declaratoria del derecho de Preferencia.- Participar en la formulación de planes parciales en suelos de expansión y en el

suelo urbano cuyo tratamiento sea la renovación urbana.- Administrar los fondos de compensación que se establezcan para el pago de

afectaciones y restricciones de uso por declaratoria de patrimonio arquitectónico o protección ambiental.

- Administrar los recursos provenientes de la compensación en dinero de las obligaciones urbanísticas.

- Administrar y transar los títulos valores correspondientes a los derechos adicionales de construcción y desarrollo

- Operar y mantener actualizado el inventario de bienes inmuebles propiedad del Municipio.

Cada una de las anteriores funciones convierte al Banco Inmobiliario en socio necesario para la ejecución del planeamiento urbano, tanto para las entidades públicas como para los promotores privados.

El portafolio de servicios constituye la respuesta a las preguntas antes enunciadas; en otras palabras, la definición de las líneas de acción y de trabajo que va a desarrollar el Banco Inmobiliario, conforman los servicios que va a prestar a los procesos de planificación urbana e intervención del suelo que requiere el Municipio para el desarrollo de sus programas, planes y proyectos o cuales son los objetivos que se pretenden desarrollar a través de la puesta en marcha del Banco Inmobiliario.

Las líneas del portafolio de servicios entonces, están asociadas a los siguientes aspectos:

1. Las resultantes del Plan de Desarrollo y del Plan de Ordenamiento Territorial, y para el caso del banco inmobiliario metropolitano, aquellos planes, programas y proyectos que se encuentran consagrados en las directrices y lineamientos de ordenamiento territorial metropolitano.

2. Las resultantes de los objetivos y misión del Banco y de las funciones necesarias para desarrollarlo.

Instrumentos de gestión y adquisición del suelo que puede utilizar el Banco Inmobiliario

Enajenación voluntaria Expropiación por vía judicial Planes parciales

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Contribución de Valorización

Como líneas adicionales dentro del Portafolio se pueden desarrollar acciones como las siguientes:

Realización de gerencias Inmobiliarias, aportando las facilidades para coordinar la acción pública (destinado al sector público y privado).

Prestación de servicios a otras entidades en relación con la formulación, por ejemplo, de planes parciales o planes especiales de protección patrimonial.

Aportes en recursos para apalancar otros proyectos, por ejemplo establecer una unión temporal o un consorcio inmobiliario con promotores o constructores de carácter privado para desarrollar conjuntamente un programa de renovación urbana o de vivienda en que el Municipio tenga interés.

Desarrollo de proyectos presentados por privados, que pueden ser empresas comerciales u organizaciones populares con las que se desarrollen proyectos de mejoramiento de espacio público (organizaciones de venteros o de comerciantes); vivienda de interés social, mejoramiento de equipamientos (ligas deportivas con las que se participa en mejoramiento o construcción de escenarios deportivos), etc.

Los recursos para el desarrollo de su objeto social, pueden provenir de:

Los obtenidos por la gestión pública de suelo: mediante compra o asociación. La administración y actualización del inventario de inmuebles públicos que permita

mejora la gestión del suelo. Compra y venta de inmuebles o predios. Prestación de servicios (observatorio inmobiliario, sistemas de información, banco

de proyectos). Desarrollo de Gerencias Inmobiliarias. Titularización de proyectos. Emisiones de bonos o títulos de deuda pública. Recursos de plusvalía, valorización o los obtenidos en procesos de reparto de

cargas y beneficios al interior de los planes parciales. Por canje de cesiones o pago de ellas. Fondos de apalancamiento o recursos privados. Suelo obtenido mediante gestión con proyectos privados (vías, ambientales) etc.

Para el cumplimiento de estos propósitos, el Banco Inmobiliario, podrá realizar las siguientes funciones determinadas por la Ley:

Adquirir a cualquier título derechos reales de bienes inmuebles, utilizando los mecanismos que establece la Ley.

Declarar de utilidad pública o interés social los inmuebles necesarios para cumplir los objetivos establecidos en la Ley y en su acto de constitución.

Ejercer el derecho de preferencia en la adquisición de inmuebles de acuerdo con lo establecido en el artículo 73 de la Ley 9 de 1989.

Administrar el fondo de inmuebles urbanos.

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Participar en la ejecución de los proyectos de urbanización para vivienda de interés social.

Participar en cualquier tipo de sociedad o asociación, hacer aportes, adquirir cuotas, partes de interés o acciones según el caso.

Administrar fondos de compensación para la conservación del patrimonio cultural o las zonas de preservación ambiental.

Recibir bienes sobre los que se declaró la extinción de dominio. Implementar y mantener actualizado el sistema de inventario de bienes públicos

de los municipios. Participar en entidades gestoras para la promoción y ejecución de proyectos

relacionados con el objeto de la entidad y aportar inmuebles a unidades de actuación urbanística, cuando fuere el caso.

Celebrar contratos de fiducia mercantil inmobiliaria y encargos fiduciarios conforme a la Ley.

Proponer, financiar o participar en la elaboración de planes parciales y el desarrollo de proyectos a través de unidades de actuación urbanística.

Adquirir por enajenación voluntaria o expropiación los inmuebles necesarios para la ejecución de sus planes o programas.

Adquirir a cualquier titulo derechos reales de bienes inmuebles, usando los mecanismos contemplados en la Ley para entidades de su naturaleza.

Recibir, habilitar y administrar, cuando hubiere lugar a ello, inmuebles fiscales que puedan ser destinados al objeto de la Empresa.

Celebrar los contratos requeridos para el cumplimiento de su objeto social y las funciones de la empresa, conforme a la Ley, en general, celebrar o ejecutar los actos complementarios o accesorios de los anteriores. Además contratar el diseño, la construcción y la interventoría de obras infraestructura para la adecuación de predios destinados a programas de vivienda de interés social.

Enajenar bienes muebles, en favor de entidades públicas o de personas naturales o jurídicas del sector privado, y adoptar, cuando sea el caso, mecanismos que garanticen la construcción de vivienda de interés social prioritario por parte de sus adquirientes.

Canalizar los recursos provenientes del subsidio familiar de vivienda para programas de vivienda de interés social y en especial para los de vivienda de interés social prioritario que promueva el Municipio.

Participar en cualquier tipo de sociedades o asociaciones, hacer aportes adquirir cuotas o partes de interés, según el caso, siempre y cuando su objetivo social esté directa o indirectamente relacionado con el del Banco inmobiliario.

Participar en entidades gestoras para la promoción y ejecución de proyectos realizados con el objeto de la entidad, y aportar inmuebles a unidades de actuación urbanística, cuando fuere el caso.

Percibir honorarios por los servicios que preste conforme a su acto de constitución. Celebrar convenios con las organizaciones civiles no gubernamentales del sector

solidario y de las asociaciones de vivienda popular que permitan el acceso al suelo destinado a vivienda de interés social prioritario.

Celebrar contratos de cuentas en participación, sea como partícipe activa o como partícipe inactiva, consorcios, uniones temporales de empresas, asociación, contratos de riesgo compartido, alianzas estratégicas y cualquier otra forma lícita de colaboración empresarial que tiendan al desarrollo de su objeto.

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Velar por el cumplimiento de las normas mínimas urbanísticas, arquitectónicas y técnicas, por parte de los desarrolladores de los proyectos promovidos mediante asociación con otras entidades, sean estas públicas o privadas.

Las demás señaladas en las disposiciones legales según el objeto social de la empresa.

Aunque tanto los departamentos como las Áreas Metropolitanas tienen un carácter más administrativo, dirigido hacia la planeación y administración de recursos y las competencias sobre el territorio son predominantemente municipales; pero la Corte Constitucional se pronunció sobre la facultad que consagra la Ley 09 de 1989 que tanto la Intendencia de San Andrés (hoy Departamento), como las Áreas Metropolitanas pueden crear esta clase de establecimientos. Afirma la Corte que:

La creación y organización de los Bancos de Tierras, conforme a lo dispuesto por la Ley. [Artículos 70, 71, 72, 73, 74 y 76 de la Ley 09 de 1989].Los artículos que se señalan en el título con que se encabeza este apartado de la sentencia, establecen en esencia las reglas conforme a las cuales los municipios, el Distrito Especial de Bogotá, la Intendencia de San Andrés y Providencia y las áreas metropolitanas pueden crear un tipo especial de establecimientos públicos denominados “Bancos de Tierras”.El actor estima principalmente que la autonomía de los entes locales se ve afectada y disminuida porque en este caso la ley hasta les impone un determinado nombre, pasando por alto la iniciativa que en materia de creación de establecimientos corresponde por mandato de la Carta a los Alcaldes y fijando inclusive el patrimonio de los mismos.Considera la Corte que no asiste razón al actor en este aspecto, en atención a que, como se ha advertido en varias oportunidades, la autonomía local en materia administrativa no es absoluta sino relativa, dedo el carácter unitario que imprime el artículo 1º de la Carta a la organización del Estado colombiano.En efecto, con el fin de asegurar la unidad de los poderes públicos y el principio de la generalidad de la ley, incluso en el ámbito material de la administración local, la Constitución Político del Estado como norma suprema, encarga y reserva a la ley la competencia para señalar las reglas conforme a las cuales los concejos municipales pueden crear, a iniciativa del alcalde, los establecimientos públicos de dicho orden, según lo dispone el numeral 4º del artículo 197; igualmente, por lo que hace al Distrito Especial de Bogotá, la Carta establece que éste será organizado dentro de las condiciones que fije la ley, quedando comprendida por extensión dentro de éstas la facultad de crear, también a iniciativa del Alcalde, los establecimientos públicos que se estime necesario crear. Además, el artículo 198 de la Carta atribuye al legislador la competencia para organizar como áreas metropolitanas, bajo autoridades y régimen especial, con su propia personería y con el fin de asegurar una mejor administración y la prestación de los servicios a dos o más municipios de un mismo departamento, quedando, a juicio de la Corte, atribuido al legislador la facultad de autorizar a dichas entidades, para la creación de los citados establecimientos públicos.Por lo que se relaciona con la intendencia de San Andrés y Providencia, el artículo 6º de la Carta es perentorio en el sentido de entregar al legislador la competencia para proveer sobre la organización administrativa y el régimen de los municipios que integran las intendencias y comisarías, agregando que en relación con aquella el

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legislador deberá dictar estatutos especiales relativos a su régimen fiscal, administrativo y al fomento económico, social y cultural.Bajo estos presupuestos, los artículos acusados que se mencionan más arriba, son el resultado de las competencias del legislador, que le reserva la Carta para regular los aspectos administrativos de las mencionadas entidades territoriales y organismos de administración local; dentro de dicha facultad, quedan comprendidas las de autorizar la creación de determinado tipo de establecimientos públicos, señalarle algunas funciones especiales, los bienes que en general constituyan su patrimonio, un derecho determinado llamado por la ley “derecho de preferencia”, y además las de establecer algunas formalidades que deben cumplir cuando ejerzan los derechos y prerrogativas administrativas de que son dotados.31

Así mismo, el Banco inmobiliario Metropolitano es una opción para la promoción y manejo de los hechos metropolitanos, por lo que permite el manejo de los recursos asociados al Plan Integral de Desarrollo, apoyar y direccionar las políticas metropolitanas con poder de manejo sobre temas cruciales como el suelo y la vivienda, este ultimo caracterizado por una baja capacidad de ejecución por parte de las entidades municipales.

Pero la creación de un Banco Inmobiliario Metropolitano tiene importancia por la misma situación de conurbación que soportan estos territorios y que requieren de una solución conjunta a problemas que los aquejan. En este orden de ideas, la responsabilidad del Area Metropolitana en relación con el desarrollo armónico y sostenible del territorio, tiene variables que, buscando en todo momento atender el interés general, no se limita de manera exclusiva a la ejecución de estudios y el desarrollo de obras de infraestructura. Esta responsabilidad debe, con el concurso de sus socios naturales, que son los Municipios que la conforman, llevar a obtener un hábitat sostenible que permita atender las necesidades de espacio público, vivienda y equipamientos para todos los habitantes de la región.

Es un hecho que los escenarios de articulación entre los instrumentos de planificación y de gestión creados por la Ley 388 de 1997 y el quehacer de las Areas Metropolitanas y sus propias funciones, se encuentran por construir, pues en muchos casos no es claro cómo se integra de forma armónica su aplicación, tanto desde el ordenamiento territorial mismo como desde sus instrumentos, situación que terminó por confundirse más, recientemente con la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 7 de la Ley 38832 de 1997, que pretendía aclarar las relaciones y prevalencias de los diferentes ámbitos de planificación incluida la relación entre las Areas Metropolitanas y los municipios en materia de ordenamiento territorial.

Tomando en consideración entonces que, dadas las relaciones de los municipios que conforman el Area Metropolitana y la necesidad de buscar mecanismos de coordinación para la ejecución eficiente de proyectos que superan la escala municipal, es aconsejable crear una entidad cuya principal función consista en el desarrollo de iniciativas que permitan aplicar el principio de reparto equitativo de cargas y beneficios, atendiendo aquellas cargas que dentro del ordenamiento, podríamos denominar como “regionales”,

31 Expediente 1926, febrero de 1990 con ponencia del Magistrado Fabio Morón Diaz.32 Sentencia de la Corte Constitucional C-795/2000

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por ejemplo lo relacionado con vías de interés regional o metropolitano, espacio público de escala regional, entre otros, pero que, al mismo tiempo, pueda captar los beneficios que genera el desarrollo de estos proyectos regionales, a través de llevar a cabo acciones urbanísticas, de acuerdo con lo que, para el efecto, consagra el artículo 36 de la Ley 388 de 1997, en el marco de la aplicación de los principios de eficiencia y eficacia que deben acompañar el ejercicio de las funciones públicas.

En tal sentido, se propone entonces que el Area Metropolitana genere un mecanismo de gestión del suelo, articulado a una Empresa Gestora denominada Aburrá 20/20, que se explicará más adelante, la cual a través de la aplicación de los principios antes mencionados, permita adelantar proyectos de calidad y cualificación del espacio urbano, invirtiendo los rendimientos de las operaciones urbanísticas rentables en el desarrollo de espacio público y equipamientos. Según Luciano Parejo, “la Administración sólo puede ser eficaz cuando satisfaga su fin: el interés general, y adicionalmente a que el valor eficacia implique una condición de calidad, en el sentido de agilidad, economía, utilidad y, en suma, de bondad de la actuación estatal en su resultado"33. Por lo tanto, es justamente la aplicación del principio de la eficacia el que permite valorar el uso que el agente público le ha dado a una facultad discrecional.

Pero la Constitución no menciona únicamente la eficacia, sino que incorpora en varias de sus disposiciones el concepto de eficiencia, que en términos económicos se traduce en el logro del máximo rendimiento con los menores costos, y que, aplicado a la gestión estatal, significa la adecuada gestión de los asuntos objeto de ella partiendo del supuesto de los recursos financieros -casi siempre limitados- de los que dispone la hacienda pública.

En otros términos, el Estado, por razones de interés general, está obligado a efectuar una adecuada planeación del gasto de modo tal que se oriente con certeza a la satisfacción de las necesidades prioritarias para la comunidad sin despilfarro ni erogaciones innecesarias.

En una perspectiva del desarrollo urbano centrado en las potencialidades regionales, no es conveniente considerar como único mecanismo de gestión las intervenciones puntuales o municipales, como respuesta a situaciones que involucran un territorio de mayor envergadura. La construcción de una imagen objetivo metropolitana representa un aspecto trascendental dentro de los esquemas de desarrollo económico y social de una región que se encuentra conurbada.

La descentralización confía nuevas responsabilidades a los municipios, pero en algunos casos, estas rebasan su capacidad operacional y de control. Acudiendo entonces a la identificación de los diferentes tipos de actividades que pueden ser desarrolladas por las Areas Metropolitanas, es aconsejable implementar un mecanismo que permita concertar una visión de futuro para la región, lo que significa que se identifiquen objetivos claros y que el cumplimiento de los mismos sea delegado en una instancia supramunicipal que permita la intervención territorial superando las fronteras locales con un criterio planificador, dentro de un marco realista y factible, basado en las responsabilidades y

33 Parejo Alfonso, Luciano. “la disciplina Urbanística”. Colección Biblioteca de Derecho Municipal, editorial Iustel, Madrid, primera edición, 2006. pág. 29

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capacidades efectivas que le deleguen las entidades territoriales y que al mismo tiempo, haga posible el desarrollo de la región y de la economía.

Aburrá 20/20:

La Corporación Aburrá 20/20, es un Banco Inmobiliario de carácter metropolitano, promotor del desarrollo territorial regional, una entidad con domicilio en la ciudad de Medellín, bajo la estructura jurídica de una Corporación sin ánimo de lucro en la que participarían entidades públicas de diferentes órdenes. Es un instrumento novedoso y especializado con un saber-hacer no disponible en la región, incluso en el país, que permitirá el fortalecimiento de la gestión del suelo con carácter integrador y regional, para la aplicación de los diferentes instrumentos de gestión del suelo y planificación que consagran las normas vigentes.

Esta iniciativa ha sido promovida desde el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, con la asistencia técnica de la Empresa Bilbao Ría2000, asistencia que se viene desarrollando desde el año 2005, manteniendo su apoyo en la implementación de la propuesta y en calidad de colaboradores permanentes.

El objeto social de la Empresa Aburrá 20/20 se desarrolla mediante las siguientes actividades y funciones:

1) Arbitrar recursos, obtener y administrar bienes y rentas destinados a construir, mejorar y financiar proyectos de vivienda de interés social, generación de espacio público y construcción de equipamientos de escala urbana, regional o metropolitana; 2) Adquirir por enajenación voluntaria y expropiación los inmuebles que requiera para el cumplimiento de su objeto social; 3) Adelantar programas de renovación urbana, de acuerdo con las disposiciones contenidas en los Planes de Ordenamiento Territorial del municipio que se trate;4) Constituirse en operador urbano de los programas inmobiliarios que adelante el Área Metropolitana del Valle de Aburrá;5) Llevar a cabo programas de vivienda de interés social en todas sus modalidades, vivienda nueva, mejoramiento, rehabilitación de inquilinatos, legalización de títulos, regularización urbanística, de acuerdo con las disposiciones contenidas en el Plan de Ordenamiento del respectivo municipio.6) Organizar y conservar el inventario de inmuebles de propiedad del Area Metropolitana del Valle de Aburrá; 7) Llevar a cabo contratos de permuta, comodato, leasing o arriendo de inmuebles; 8) Adelantar programas de creación, mejoramiento o recuperación del espacio público; 9) Ejercer el derecho de preferencia en los términos de la Ley 9 de 1989 y las que lo modifiquen.10) Realizar, en coordinación con otras entidades públicas o privadas, programas y proyectos destinados al desarrollo de actividades propias del Banco Inmobiliario; 11) Contratar empréstitos y entregar en garantía bienes de su propiedad; 12) Llevar a cabo las operaciones comerciales pertinentes y necesarias para cumplir con su objeto social;

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13) Anticiparse a la ocurrencia de determinadas dinámicas urbanas y regionales, mediante el monitoreo permanente ante la obsolescencia de áreas de nuevos territorios, transformación en los usos del suelo, necesidad de inclusión al desarrollo urbano de áreas de expansión, posibilidad de utilizar algunos instrumentos financieros, jurídicos en el territorio, en coordinación con el Departamento o el Municipio respectivo;14) Servir además de operador para el Área Metropolitana o los municipios que la conforman, de otros instrumentos de gestión del suelo o de financiación, necesarios para la adecuada intervención urbanística en el territorio, como por ejemplo fondo de áreas de cesión, fondo de compensación urbanística, administración de derechos de construcción y desarrollo15) Estudiar el funcionamiento del mercado del suelo con el fin de brindar insumos para tomar decisiones de inversión y plantear procesos de concertación con la administración pública, las entidades sin ánimo del lucro, organizaciones populares de vivienda y la ciudadanía en general.16) Realizar estudios de títulos necesarios para la ejecución de actuaciones urbanísticas que se pretendan formular como propuestas de intervención urbana, metropolitana o regional.17) Participar en entidades gestoras o sistemas de cooperación entre partícipes para la promoción y ejecución de proyectos relacionados con el objeto de la entidad y aportar inmuebles a Unidades de Actuación Urbanística, cuando fuere el caso.18) Administrar y enajenar, cuando hubiese lugar a ello, inmuebles fiscales del Área Metropolitana del Valle de Aburrá o de los Municipios que la conforman.19) Adoptar instrumentos de gestión urbana que hagan posible dinamizar el desarrollo urbano.20) Adelantar procesos de reajuste de tierras o integración inmobiliaria, cuando fuere necesario para el desarrollo de su objeto social.21) Implementar instrumentos jurídicos cuando sea necesario intervenir la propiedad.22) Constituir entidades gestoras que garanticen el desarrollo conjunto de las unidades de actuación urbanística, o de proyectos de interés regional o metropolitano, cuando se considere necesario para el mejor desarrollo del mismo.

Características de la Empresa Aburrá 20/20. En su carácter de operador urbano, la Corporación tiene las siguientes ventajas para el desarrollo del proyecto:

Carácter público Sin ánimo de lucro Aportación de suelos Sostenibilidad e integración urbana Garantía de equidad en las relaciones entre municipios y la región. Generar una mayor eficiencia y capacidad de concreción de la acción

gubernamental. Apoyo a los municipios en el logro de las metas, políticas y estrategias de

ordenamiento territorial municipal y metropolitano.

3.5. Gestión público-privada del Ordenamiento Territorial.

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Si bien el ordenamiento del territorio, llevado a cabo a través de la planificación que realizan los municipios y el Area Metropolitana es una función pública, la gestión del ordenamiento planificado es una función pública Y privada, siendo en muchos casos deseable una gestión mixta que comparta responsabilidades y beneficios.

Lo anterior al margen del hecho. –tal como se deriva del punto 3.1. de este documento-, de que toda actuación urbanística, pública o privada, genera cargas y beneficios y en esta medida la generación de derechos configura igualmente obligaciones correspondientes y así, todos los agentes que transforman el territorio ó reciben un beneficio urbanístico ó desarrollan una actuación urbanística, deben contribuir a la gestión del ordenamiento territorial.

En este orden de ideas, si bien un agente privado al desarrollar una actuación urbanística –urbanización, parcelación o construcción-, debe contribuir con cargas haciéndose parte del sistema de reparto de cargas y de beneficios que corresponda a su ámbito y actuación, existen actuaciones que por sus características, es deseable que combinen esfuerzos públicos y privados, para beneficio mutuo.

Al hablar de gestión mixta, NO estamos hablando del aporte de obligaciones que hace el sector privado por acceder a beneficios urbanísticos de manera activa –solicitando licencias para actuaciones ó por ejemplo en un plan parcial- o de manera pasiva, -pagando por ejemplo una contribución de valorización, por una obra pública, sin que medie necesariamente la obtención de una licencia-, estamos hablando de sistemas de gestión en los cuales ambos sectores, público y privado se asocian para adelantar una determinada actuación compartiendo seguramente tanto cargas como beneficios.

Tampoco estamos refiriéndonos a asociaciones público – privadas que en el pasado se utilizaban en detrimento de un uso eficiente de los recursos públicos, en la cuales el primero aportaba las cargas y el segundo aseguraba los beneficios, en aras de que el sector público estaba consiguiendo los “beneficios sociales” propios de su actuación, nos referimos a un tipo de actuación mixta que principalmente busca precisamente hacer más eficiente el uso de los recursos públicos, ahorrando en inversiones que pueden ser compartidas con el sector privado, así como capitalizando los recursos propios de la función pública, al punto de permitirse generar utilidades de los procesos para apalancar otras actuaciones, seguramente aquellas en que no generan posibilidades de generar utilidades o auto sostenibilidad financiera.

Las condiciones que ameritan este tipo de gestión mixta son:

El desarrollo de proyectos estratégicos, donde las entidades públicas no son las propietarias del suelo, evitando su compra y más bien buscado asociaciones con los propietarios, dimensionados sus aportes en una justa medida y reconociendo la propiedad de las plusvalías generadas. Ejemplo de este caso son las Actuaciones Urbanas Integrales y los planes parciales de iniciativa mixta.

El interés de combinar el conocimiento, experiencia y eficiencia específicas tanto del sector privado como del sector público, en determinados aspectos y procesos

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para combinarlos entre si, potenciándolos. Ejemplo de esto son las Concesiones para Vías.

La posibilidad de combinar recursos públicos y privados, para lograr economías de escala. Ejemplo de este caso son las Empresas de Economía Mixta creadas para desarrollos de proyectos.

El interés de combinar la utilización de instrumentos de gestión reservados al ámbito de lo público, junto con herramientas de gestión privada que posean ventajas, logrando así la generación de importantes sinergias. Ejemplo de esto, consiste en poder combinar instrumentos de intervención en el suelo –gestión pública- junto con la utilización de encargos fiduciarios –gestión privada-, para el manejo eficiente de los recursos.

Para promover la gestión público – privada para el ordenamiento territorial, en estos casos, la Ley 388 de 1997, crea principalmente las siguientes figuras: planes parciales de iniciativa mixta, macroproyectos urbanos y actuaciones urbanas integrales.

Los planes parciales de iniciativa mixta se generan en la medida que ambos sectores poseen un interés compartido en el desarrollo de las actuaciones que habilitará el plan parcial, ya sea porque el municipio posee terrenos en el mismo ó le interesa por ejemplo participar en el desarrollo de proyectos estratégicos de vivienda o de otras características, así como por ejemplo porque se considere que sin el concurso del sector público, la iniciativa se verá frustrada, es el caso de planes parciales que poseen mayores cargas que beneficios. En estos casos la participación del municipio va más allá de facilitar la gestión o recibir los aportes de cargas que le pertenecen, sino que se hace parte de la operación misma del proceso por las razones anotadas.

En cualquier caso mediaran la utilización de los instrumentos legales pertinentes para viabilizar dicha asociación. Siendo el plan parcial un instrumento eminentemente de la orbita municipal, se trata de una alianza entre éste y un determinado sector privado, siendo los instrumentos más oportunos para la participación de un Area Metropolitana, el Macroproyecto y la Actuación Urbana Integral, como se pasará a explicar.

3.5.1. Gestión Mixta a través de Macroproyectos Urbanos:

Según lo dispuesto por la Ley 388 de 1997, los Macroproyectos Urbanos son:

“el conjunto de acciones técnicamente definidas y evaluadas, orientadas a la ejecución de una operación urbana de gran escala, con capacidad de generar impactos en el conjunto de la estructura espacial urbana de orientar el crecimiento general de la ciudad. Todos los macroproyectos urbanos deberán involucrar como mínimo las siguientes características comunes:

1. Contemplar el desarrollo de acciones que permitan la solución integral y coordinada del problema considerado.

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2. Vincular al proyecto las diversas instancias públicas y privadas directamente concernidas, mediante la utilización de mecanismos de concertación idóneos, convenidos en el acuerdo urbano que lo sustenta.

3. Establecer los procedimientos mediante los cuales el municipio o distrito participará en la captación de las plusvalías urbanas resultantes de las acciones urbanísticas contempladas para el desarrollo del respectivo macroproyecto, y una equitativa distribución de cargas y beneficios entre todos los agentes involucrados en la operación, al tenor de los instrumentos que esta ley crea o modifica con dicho propósito.”34

La mejor manera de entender la aplicación de esta figura en el territorio metropolitano del Valle de Aburrá se aprecia en el hecho de que el Acuerdo 15 de 2006 el cual adopta las Directrices de Ordenamiento Territorial Metropolitanas, define la planificación y desarrollo de las Centralidades Norte y Sur como Macroproyectos Urbanos, a través de este ejemplo –aplicado concretamente en el centralidad metropolitana sur-, se conoce en las práctica la estructura y utilidad de un Macroproyecto:

EJEMPLO DE APLICACIÓN DE MACROPROYECTO EN LA CENTRALIDAD METROPOLITANA SUR:

La idea de promover el desarrollo de las dos nuevas centralidades a través de la figura Macroproyecto, responde a la trascendencia que éstas poseen como mecanismo de reestructuración del ordenamiento territorial de la región, constituyéndose en instrumentos para evitar la segregación socio-espacial, para lo cual se requiere la concurrencia de múltiples actores, entidades y niveles territoriales que posibiliten el desarrollo de cada Centralidad, situaciones que se ajustan totalmente al espíritu con que se crea esta figura en el Ley 388 de 1997.

La misma Ley, crea la figura “Actuación Urbana Integral”, para el desarrollo de proyectos específicos que contribuyen a la aplicación de las políticas y estrategias de ordenamiento territorial y que requieren integrar un componente importante de gestión del suelo y la concurrencia de esfuerzos conjuntos del sector público con el sector privado35.

Igualmente, la Ley establece que “La ejecución de actuaciones urbanas integrales se desarrollarán mediante macroproyectos urbanos”36, lo que nos lleva a entender al macroproyecto como la operación marco de planificación y gestión de más amplia escala y poder transformador de un territorio -en este caso metropolitano, ubicado en varios municipios del sur del Valle de Aburrá- y alguno –o algunos- proyectos estratégicos de gran importancia al interior del macroproyecto, que se configuran como los detonantes de la misma y que a su vez, dada su complejidad en cuanto a gestión del suelo y la concurrencia de sector público y privado, se pueden gestionar algunos de estos proyectos, utilizando la figura “Actuación Urbana Integral”.

Esta manera de entender el macroproyecto como un conjunto de acciones de planificación y gestión, orientadas a la ejecución de una operación urbana de gran escala –en este caso la

34 Artículo 114 de la Ley 388 de 1997.35 Ver artículo 113 de la Ley 388 de 1997.36 Artículo 114 de la Ley 388 de 1997.

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conformación de una centralidad metropolitana- compuesta de diferentes intervenciones concretas entre las cuales se destacan las “Actuaciones Urbanas Integrales” –“AUI”- como proyectos específicos y concretos de alguna complejidad y esenciales para detonar el desarrollo del macroproyecto, orienta la estructuración que enmarca y posibilita identificar la gestión de la Estación Multimodal del Sur, como Actuación Urbana Integral, con el fin de habilitar los instrumentos de gestión que serán necesarios para su ejecución.

No implica esto que todo territorio o actuación al interior de un macroproyecto deba ser denominada y gestionada como Actuación Urbana Integral, sino sólo aquellas que lo ameritan dada su complejidad en la gestión del suelo, la concurrencia de sector público y privado y por supuesto su capacidad transformadora. El Acuerdo Metropolitano 15 de 2006, que adopta las Directrices Metropolitanas de Ordenamiento Territorial describe el Macroproyecto de la Centralidad Sur de la siguiente forma:

“Artículo 35º. Del sistema metropolitano de centralidades. Como aplicación de los criterios de desarrollo regional, para conformar una ciudad compacta y diversa, se deben tomar previsiones en los Planes de Ordenamiento Territorial que permitan fortalecer tres centralidades metropolitanas, como estrategia para hacer más equitativo el acceso a las oportunidades y servicios urbanos para la población; estas centralidades parten del reconocimiento de la centralidad metropolitana tradicional en Medellín, complementada con la necesidad de fortalecer el proceso de conformación de la centralidad norte que se viene presentando alrededor del sector Niquía del municipio de Bello y propiciar como centralidad metropolitana, el área en torno a la nueva estación sur de Metro en los municipios de Itagüí y Sabaneta .

El desarrollo de las centralidades metropolitanas norte y sur, se concibe como macroproyectos urbanos, en los términos establecidos por el artículo 114 de la Ley 388 de 1997 y demás normas que la complementen, adicionen o sustituyan.”Ver plano de la centralidad sur:

Desde el punto de vista de los componentes estructurantes del modelo de ordenamiento territorial metropolitano adoptado por el mismo Acuerdo y al cual responde esta estrategia, la generación de estas centralidades se considera como la primera de las grandes políticas que

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La Estrella

Sabaneta

Itagui

Envigado

A.U.I.

harán posible el modelo de ciudad compacta y diversa, dado que las mismas propiciarán una distribución más equitativa de las facilidades metropolitanas para la población de la región, sin que se desnaturalice el papel histórico de la centralidad tradicional y sin que éstas centralidades entren en competencia por los mismos servicios, dado que su papel funcional y proyección futura se encuentran claramente identificadas por las vocaciones sociales y económicas que se buscan fortalecer, certeza que se tiene a partir de varios procesos de planificación entre los cuales se destacan los Planes Estratégicos Norte y Sur, 2006.

En este sentido la centralidad Sur, se caracteriza por su vocación de Parque Industrial y Productivo que se complementa con funciones que lo fortalezcan tanto en lo económico como en lo social, atrayendo actividades comerciales, de servicios, institucionales, educativos y en general de grandes equipamientos metropolitanos relacionados.

Concretamente, la centralidad sur se ubica en un territorio compartido por cuatro municipios (Sabaneta, Envigado, Itaguí y La Estrella) y con una conexión funcional y de dependencia con el municipio de Caldas. Se trata de un área con una alta demanda de servicios y equipamientos que se apoya en la futura estación Terminal del Metro en Sabaneta como proyecto detonante, el cual se propone gestionar bajo la figura “Actuación Urbana Integral”. Ver plano de localización metropolitana.

Se justifica esta Centralidad, aparte de las razones atinentes al modelo metropolitano, al hecho de que mientras los centros tradicionales de los núcleos urbanos del sur están saturados y congestionados, en el corredor del río se ofrecen algunos equipamientos dispersos e insuficientes desligados muchas veces del uso industrial y de bodegas que se ha afianzado en el área, desaprovechando las posibilidades de localización que ofrece el río como espacio público, corredor multimodal y suelo urbano servido y equipado.

El documento de soporte técnico del citado Acuerdo Metropolitano detalla los componentes de esta Centralidad Sur de la siguiente forma:

Esta centralidad tiene cuatro grandes componentes:

Espacio público: recuperación del río como un espacio con valor paisajístico y ambiental, que se integre a los sistemas de espacio público de los centros municipales a través de un sistema de conexiones transversales.

Movilidad y accesibilidad: intervenciones dirigidas a la organización del sistema de movilidad regional, metropolitano y municipal resaltando la recuperación de la vía férrea, la prolongación del sistema Metro hasta la nueva Terminal de Sabaneta (actuación urbana integral), la integración con el sistema de transporte de mediana capacidad Metroplus, la integración con las rutas de transporte público municipal, la definición del sistema arterial urbano y de travesía en ambas márgenes del río.

Equipamientos: introducción de equipamientos que complementen las actividades industriales, comerciales y de servicios presentes ya en el área, con énfasis en formación dirigida a fortalecer la relación industria/academia, equipamientos culturales, la localización de un centro de atención de emergencias que incluya: bomberos, policía vial, defensa civil, equipamientos relacionados con servicios médicos especializados; entre otros.

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Áreas productivas: complementar las áreas productivas existentes que han definido la vocación industrial y comercial de la zona, a través del redesarrollo de zonas de oportunidad particularmente sobre la margen izquierda del río.

La delimitación precisa de la Centralidad Sur al norte esta definida por el puente de la calle 37 sur (Envigado), hacia el sur oriente por la Avenida Las Vegas, sigue por esta hasta la calle 77 sur (Sabaneta), bordea el área donde se va a ubicar la estación Terminal del Metro en Sabaneta hasta la Variante de Caldas en donde gira hacia sur occidente en correspondencia al trazado de la futura longitudinal (Calle 80 sur) y toma la vía de travesía en sentido norte - sur, hasta cerrar el polígono en el punto inicial. Tiene un área aproximada de 313 hectáreas -3’130.000 metros cuadrados-.

Vale la pena reflexionar brevemente sobre la pertinencia de denominar esta centralidad como Macroproyecto; recordemos que la Ley 388 de 1997, consciente de la necesidad de impulsar amplios procesos de transformación urbana, más allá de simplemente ordenar un Plan de Ordenamiento a cada municipio del país, busca promover verdaderos cambios en las dinámicas urbanas, con amplia incidencia en los procesos económicos y sociales, de forma tal, que toda la Ley se fundamenta en la relación y complementariedad entre instrumentos de planificación para el ordenamiento territorial –necesarios para garantizar una sostenibilidad a largo plazo-, y herramientas de gestión que hagan posible lo planificado.

De esta manera, instrumentos tales como el POT y en el entorno metropolitano; los componentes de ordenamiento físico territorial de los Planes de Desarrollo de las Areas Metropolitanas –como son las Directrices adoptadas-, abordan los componentes de planificación de dos escalas complementarias, lógicamente basadas en propósitos de desarrollo económico y social sobre una plataforma de sostenibilidad ambiental, mientras que herramientas tales como los planes parciales, los macroproyectos y las actuaciones urbanas integrales, constituyen principalmente instrumentos para la gestión territorial, lógicamente de manera articulada con las herramientas de planificación.

La manera como se articulan y estructuran estas escalas e instrumentos, depende de las circunstancias de cada territorio y región, aportando la Ley una breve instrucción sobre la finalidad de cada herramienta, pero que debe ser construida y clarificada en cada entorno, respetando sus principales características y potencialidades legales.

En este orden de ideas el Valle de Aburrá constituye uno de los entornos más complejos y a la vez más ricos para estructurar un sistema de planificación y gestión que incluya y saque provecho a las figuras legales existentes.

Desde la planificación, se han establecido unas Directrices que constituyen una norma obligatoriamente general para el ordenamiento territorial de los municipios del Area Metropolitana del Valle de Aburrá, aportando los componentes constitutivos para la articulación de los territorios municipales a través de fundamentar en ellas los ajustes a los Planes de Ordenamiento Territorial de cada municipio.

Estas Directrices igualmente identifican las centralidades metropolitanas como macroproyectos para la región y para cada uno de los municipios donde se localizan, que para el caso de la centralidad sur, congrega a cuatro municipios.

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Estos macroproyectos son integrados tanto a las disposiciones de planificación y gestión metropolitanas como a las específicas de cada municipio a través de su respectivo POT. Ver gráfica:

La aparición de una centralidad y de un macroproyecto compartido por varios municipios es uno de los retos y ventajas que posee este proceso de planificación y gestión, nos habla del altísimo grado de interdependencia estos cuatro municipios, aunque posean también sus particularidades a ser integradas en la planificación. La figura macroproyecto surge tanto de la magnitud y complejidad de la operación, como de su capacidad transformadora, en este caso de la estructura territorial de varios municipios, esta situación se origina concretamente por las siguientes circunstancias:

Una vocación productiva compartida, pero con gran necesidad de diversificarse, modernizarse y potenciarse con otros usos complementarios.

Una presión inmobiliaria para el desarrollo de otros usos compatibles que encuentra atractiva la buena dotación de infraestructura y localización estratégica.

La existencia de centralidades municipales y barriales claramente reconocibles pero la ausencia de una centralidad común para el Sur del valle de Aburrá, que afiance factores comunes de identidad y acerque funciones sociales y económicas estratégicas para estos municipios hacia sus territorios.

La existencia de importantes áreas de oportunidad, pues aunque el territorio en su mayoría está ocupado por actividades productivas, muchas áreas pueden hacerse más eficientes en su ocupación y utilización, dando lugar a un amplio abanico de transformaciones desde el redesarrollo de áreas industriales, hasta el mantenimiento de las mismas funciones, localizando nuevas construcciones y equipamientos con funciones complementarias, sacando así mejor provecho a los lotes.

Directrices Metropolitanas de Ordenamiento Territorial-Modelo de Ordenamiento-

POTLa Estrella

POTSabaneta

POTItaguí

POTEnvigado

Macroproyecto Centralidad Metropolitana del Sur

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El desarrollo de proyectos detonantes importantes, como los complementos de los sistemas viales del sur y la prolongación del sistema Metro hasta el municipio de Sabaneta, donde se identifica como principal proyecto estratégico la Estación Multimodal del Sur a ser gestionada como Actuación Urbana Integral por este Macroproyecto.

La posibilidad de trasladar la Estación de Buses del Sur, con el fin de mejorar su funcionamiento y conexión a los demás sistemas de movilidad complementarios.

En cumplimiento de las Directrices Metropolitanas y los ajustes a los POT, la generación de nuevos importantes suelos de expansión urbana, más al Sur de esta centralidad metropolitana para desarrollos residenciales y de otros usos, lo cual afianza la necesidad de contar con más y mejores servicios para esta nueva población y funciones, concentrados en una centralidad como la descrita.

Sin embargo, esta, como cualquier transformación urbana, no será posible únicamente con enunciarla en un Acuerdo Metropolitano y en los respectivos POT de los municipios involucrados, pues si bien existen importantes signos del mercado inmobiliario hacia estos cambios, sin una adecuada coordinación de acciones, puede llegar a desperdiciarse esta enorme oportunidad.

Tampoco se resuelve el futuro exitoso de la centralidad con una normativa urbanística únicamente, es necesario acompañarla de procesos de gestión conjunta entre los municipios y la entidad Metropolitana que los congrega. De esta manera, aparece como figura oportuna, el Macroproyecto, tanto como complemento de la planificación como motor para la gestión, con una particularidad en este caso, es metropolitano, tanto por su impacto como porque la centralidad toma lugar en territorios compartidos entre varios municipios.

En este caso la “Operación Urbana” a desarrollar es la transformación del territorio dispuesto para crear la Centralidad Metropolitana Sur, reconociendo que no será posible dar una solución integral y coordinada de las problemáticas antes mencionadas, que originan la necesidad de impulsar esta centralidad, sino con el concurso de varios municipios, el Area Metropolitana y un gran número de actores públicos y privados relacionados con este territorio de oportunidad.

La definición habla de un “acuerdo urbano” que sustenta la operación, que en el contexto bajo el cual se escribió la Ley 388 de 1997, “la política urbana” del gobierno nacional en ese momento, consistía en pactos que congregaban a la ciudadanía para promover determinadas transformaciones urbanas, para lo cual estos “acuerdos urbanos” se pueden entender tanto los logrados en el Plan Estratégico del Sur del Valle de Aburrá, como las Directrices de Ordenamiento Territorial Metropolitanas.

También se entiende que estas operaciones urbanas generan potenciales plusvalías y que se conforman de diferentes acciones urbanísticas que requieren de una coordinación y una distribución equitativa de cargas y de beneficios, es decir de sistemas de gestión previamente diseñados.

En este orden de ideas cuales las ventajas y propósitos del macroproyecto son:

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a. Formular una planificación de integral para toda el área para preestablecer en mayor detalle aspectos de estructura urbana y normativa tales como:

Estructura vial, articulación de la estructura metropolitana y definición de los sistemas arteriales y colectores municipales.

Estructura de espacios públicos. Manejo de componentes principales ambientales. Estructura de equipamientos.

b. Definiciones compatibles de usos del suelo y régimen de interrelaciones que resuelve mitigaciones de impactos ambientales, funcionales y sobre el espacio público que puedan generarse por los usos nuevos y complementarios.

c. Definición de unos procedimientos de desarrollo y gestión para cada entorno; planes parciales, desarrollos predio a predio, equipamientos metropolitanos –siendo el desarrollo de la Estación Multimodal una actuación urbana integral-.

d. Estrategias de gestión pública – privada

e. Identificación y puesta en funcionamiento de herramientas de gestión urbana; metropolitana, municipal, pública, privada y asociativa.

Para tal efecto el Area Metropolitana en asocio con los municipios involucrados viene desarrollando las siguientes acciones para el desarrollo del Macroproyecto de la centralidad sur:

Acciones de apoyo para el Macroproyecto FinalidadCoordinación de ajustes de los POT Para dejar establecidos los mismos parámetros

estructurales, usos del suelo, densidades, obligaciones, procedimientos, tratamientos.

Concurso internacional Ideas Urbanísticas de la Centralidad

Para proponer la definición de estructuras urbanas e ideas urbanísticas.

Concertación y definición técnica de la estructura urbana de la centralidad y normas comunes

Retomar la propuesta ganadora del concurso y desarrollarla con los municipios.

Adopción del Macroproyecto por Decreto en cada municipio

Elaborar las reglamentaciones complementarias de los POT para la adopción del Macroproyecto en forma de normativas urbanísticas y procedimientos.

Identificación y asesoría en instrumentos de gestión

En la reglamentación definir los instrumentos de gestión y promover a la creación de las instancias apropiadas para la gestión.

Coordinación entre entidades públicas y municipios

Creación de las bases de acuerdo para promover la gestión asociada a través de la creación de entidades gestoras para el desarrollo de algunos proyectos estratégicos de la Centralidad.

Creación de empresa gestora Contar a partir de la creación de la empresa Aburrá 20/ 20 de una herramientas para abordar los proyectos estratégicos de la centralidad.

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Concurso internacional para la Estación Multimodal

Para proponer el anteproyecto del principal proyecto detonante del Macroproyecto de la Centralidad

Primeras acciones de información a propietarios

Para ambientar el tipo de gestión asociativa que se propone para la Actuación de la Terminal.

Primera aproximación en la búsqueda de socios e inversionistas

Para avanzar en la conformación de una plataforma de gestión con posibles inversionistas.

Diseño de la Actuación Urbana Integral Desarrollo con el Metro, Terminales y otros socios del proyecto de los diseños de la actuación.

Adopción de la Actuación Urbana Integral Desarrollo de los soportes jurídicos, técnicos y operativos de la Actuación.

Desarrollo de las Operaciones Implementación de la agenda propia de la Actuación Urbana Integral de la Terminal y de las demás operaciones que componen el Macroproyecto.

Estructura del Macroproyecto.

Teniendo claro que el macroproyecto es un instrumento de planificación y gestión para estructurar y desarrollar la centralidad metropolitana sur, es necesario reconocer la necesidad de entender este instrumento bajo una doble función; en primer lugar, como instrumento de planificación para complementar en mayor detalle este territorio –del cual se derivan normativas y sistemas de espacios públicos- y en segundo lugar, como instrumento de gestión, con el fin de determinar los procedimientos y herramientas para promover las transformaciones previstas por el macroproyecto, bajo una mirada integral, teniendo en cuenta que este se compone actuaciones urbanísticas, en forma de proyectos tanto públicos como privados.

En el punto anterior, se han descrito los contenidos de planificación que de manera integral y por cada municipio deben resueltos y adoptados por el Macroproyecto en forma de sistemas de espacios públicos y normativas de usos, considerando que el territorio del Macroproyecto se conforma por las siguientes tres áreas:

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La diferenciación en estas áreas está indicando de manera general tanto la vocación de transformación de cada territorio, como los procedimientos para su implementación, bajo la visión integral que aporta el Macroproyecto, que recoge a su vez las determinaciones de los POT ajustados, así como las Directrices Metropolitanas.

Así en cada uno de los cuatro municipios que comparten la centralidad, los POT a partir de la definición de los tratamientos urbanísticos, diferencian estas áreas con los siguientes criterios que resultan comunes en determinados territorios de los municipios:

Las Areas de Consolidación, asociadas a este mismo tratamiento urbanístico, que de manera genérica identifica la intención de mantener la tendencia de urbanismo, construcción y uso existentes, en la mayoría de los casos asociados a zonas productivas recientes o en pleno funcionamiento que no posee signos de potencial transformación o desplazamiento, por esto salvo algunos sistemas viales y de espacio público que puedan requerir gestionar nuevos suelos y equipamientos, la mayoría de los procesos se producen predio a predio pues mantienen la naturaleza y tipologías existentes.

Si bien este tipo de áreas poseen alguna posibilidad de construcción y ampliación de lo existente, en general no se prevén las principales transformaciones asociadas al desarrollo de la Centralidad en estos predios. De todas maneras los posibles beneficios autorizados por las actuaciones permitidas, sugieren la entrega de cargas asociadas a los mismos procesos, así como instrumentos tales como los cobros de valorización o plusvalías por obras públicas, igualmente, el aporte equivalente en dinero a fondos de compensaciones de pago de obligaciones proporcionales a los beneficios a permitir.

POTLa Estrella

POTSabaneta

POTItaguí

POTEnvigado


Areas deConsolidación

productiva

Areas deRedesarrollo

diversificacióno cambio de uso

AreasPara grandes

EquipamientosAPI

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Areas características de estos procesos, son en parte las franjas industriales de Envigado y de Sabaneta. Las Areas de Redesarrollo, asociadas a este mismo tratamiento urbanístico, identifica de manera general, la intención de diversificar y cambiar la estructura física del territorio para complementar la base productiva de estos territorios con funciones compatibles tales como comercio, servicios, usos institucionales y aún para nuevas actividades industriales o renovación de las existentes, al interior del espíritu de “Parque Industrial” de la Centralidad Sur.

Recoge las zonas con mayor capacidad de transformación y las áreas de oportunidad para tal efecto, tanto por circunstancias de subutilización, traslado de actividades, optimización de predios como utilización de vacantes, también incluye áreas de desarrollo informal que necesitan ser tratadas, mejoradas o trasladas.

Siendo las áreas de mayor potencial de transformación pueden capitalizar tanto las mayores cargas y como los mayores beneficios, resolviendo algunos sistemas viales y espacios públicos estratégicos, definidos por la planificación de sistemas públicos definidos por el macroproyecto que puedan requerir gestionar nuevos suelos y equipamientos.

El redesarrollo debe ser planificado a partir de las normas complementarias del macroproyecto en cada municipio, bajo la formulación y gestión de planes parciales, cuya escala, contenidos y procedimientos deben ser detallados en dicha reglamentación, adoptada por decreto en cada municipio, razón por la cual se ha hecho suficiente hincapié sobre la necesidad de incluir en el Acuerdo de adopción de cada ajuste al POT la existencia de la Centralidad y del Macroproyecto, anunciando que esta figura habilita la expedición de reglamentaciones complementarias para estos territorios, las cuales integran tanto directrices como los sistemas estructurantes municipales definidos por el POT, donde esta reglamentación detalla aspectos de sistemas estructurantes zonales y locales, así como hemos mencionado los aspectos de gestión para cada territorio.

Aparte de los sistemas de gestión de cargas y de beneficios derivados de la implementación de planes parciales, es posible igualmente en estos territorios aplicar los cobros de valorización o plusvalías por obras públicas, igualmente aporte proporcional en dinero a fondos de compensaciones de pago de obligaciones equivalentes a los beneficios a permitir.

Ejemplo de estas áreas son los territorios de buena parte de las zonas industriales de Itagüí.

Las Areas preservadas por los POT para grandes equipamientos o infraestructuras tanto municipales como metropolitanas o denominadas en algunas reglamentaciones municipales “API”, identifican los terrenos para localizar los proyectos estratégicos de ambas escalas, razones por la cuales poseen usos y procedimientos asociados a esta intención. Estos proyectos son los mayores dinamizadores del macroproyecto, destacándose el área destinada para el desarrollo de la Actuación Urbana Integral de la Estación Multimodal del Sur.Las áreas dispuestas para cada uno de estos tres tipos de acciones, se localizan de la siguiente manera en el territorio de los cuatro municipios involucrados en la centralidad sur:

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El siguiente gráfico sintetiza, las anteriores ideas y los procedimientos de gestión que implican:



productiva

Areas deRedesarrollodiversificación

o cambio de uso

AreasPara grandes

EquipamientosAPI

Reglamentación MacroproyectoEstructura de espacios públicos y

normativas

ProyectosPredio apredio

Planes Parciales

Construcciónproyectos

Diseño del Plan o Actuación

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Dado que en la mayoría de los casos ya se tiene una preliminar definición de las características de los proyectos estratégicos tanto metropolitanos como municipales, se considera que no sería necesario la adopción y reglamentación previa del macroproyecto como figura reglamentaria para estos casos, pues el principal objetivo de hacerlo en las demás áreas, es decir las de consolidación y de renovación, es conducir las actuaciones privadas que se puedan desencadenar en estos territorios, para lograr una consonancia con el propósito y estructura de la centralidad sur, mientras que las áreas reservadas para grandes equipamientos son en su mayoría predios concretos sobre los cuales ya se está trabajando el proyecto u operación concreta, bajo el liderazgo siempre de entidades públicas, como es el caso de la Actuación Urbana Integral para la Estación Multimodal.

La siguiente gráfica diferencia dos tipos de procesos a seguir para el desarrollo de éstas áreas API o reservadas para los proyectos o equipamientos estratégicos, que consiste en identificar que dada el protagonismo, factor detonante, oportunidad y complejidad, la operación para desarrollar la Estación Multimodal, se identifica como Actuación Urbana Integral con el fin de facilitar su gestión y aportar los instrumentos que este proceso amerita, diferenciando los demás procesos de construcción de equipamientos e infraestructuras que siendo también estratégicas, no requieren de esta figura o de planes parciales, sino que dependiendo de su naturaleza, el POT de cada municipio debe reglamentar su procedimiento, pudiendo llegar a requerir como en caso del municipio de Medellín, la formulación por parte los interesados en su construcción de un Plan de Manejo Integral.37

37 Existe igualmente en Bogotá una figura de planificación para los grandes equipamientos públicos y privados denominado “Plan de Implantación” a ser aprobado por Planeación Distrital.

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3.5.2. Gestión Mixta a través de Actuaciones Urbanas Integrales – A.U.I.:

De nuevo, se considera la mejor manera de explicar los contenidos y alcances de una Actuación Urbana Integral a través de un ejemplo práctico de aplicación, para la gestión de la Estación Multimodal del Sur como proyecto estratégico y detonante del Macroproyecto de la Centralidad Metropolitana Sur:

EJEMPLO DE ACTUACIÓN URBANA INTEGRAL EN EL CASO DE LA ESTACIÓN MULTIMODAL.

A partir de reconocer como marco de la Estación Multimodal del Sur, el Macroproyecto al cual pertenece y sirve de dinamizador, se identifica esta operación como Actuación Urbana Integral, para aprovechar las ventajas señaladas por la Ley para este instrumento, reconocidas en las siguientes características:

Las actuaciones urbanas integrales son aquellas que reúnen las siguientes características, descritas en el artículo 113 de la Ley 388 de 1997:



productiva

Areas deRedesarrollodiversificación

o cambio de uso

AreasPara grandes

EquipamientosAPI

APIAreas

PreservaciónInfraestructuras

ActuaciónUrbana Integral

EstaciónMultimodal

ProyectosPredio apredio

Planes Parciales

Reglamentación MacroproyectoEstructura de espacios públicos y

normativasPlan deManejo

Construcciónproyectos

EntidadGestora – Diseño

Construccióndel proyecto

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1. “Estar contempladas en el Plan de Ordenamiento Territorial, o en los planes parciales debidamente aprobados.

2. Garantizar un impacto estructural sobre políticas y estrategias de ordenamiento urbano, la calidad de vida y la organización espacial de la ciudad, debidamente evaluados a través de los estudios técnicos correspondientes.

3. Integrar siempre un componente de gestión urbana del suelo y por lo menos otros dos componentes de la acción sectorial del municipio o distrito sobre la estructura espacial de la ciudad.

4. Contemplar mecanismos para la actuación conjunta y concertada del sector público con el sector privado.

PARÁGRAFO 1º. :. Para los efectos de la presente ley, se entiende como componentes de la acción sectorial del municipio o distrito, las decisiones administrativas, los programas o proyectos atinentes a la regulación de los usos del suelo y a su incorporación al desarrollo urbano; a la vivienda de interés social; al espacio público; al mejoramiento integral de asentamientos y a la renovación urbana; al saneamiento básico y el manejo ambiental; a la construcción de infraestructuras para redes de servicios públicos, redes viales primarias, sistemas de transporte y construcción de otras infraestructuras o equipamientos de impacto urbano o metropolitano.” Tanto las Directrices Metropolitanas adoptadas como los POT ajustados de los municipios, mencionan este proyecto de movilidad, tanto la extensión misma del sistema Metro hacia el sur como la localización de la estación terminal en la calle 77 sur, estableciendo además la oportunidad de integrar es este mismo sitio un equipamiento que integre otros modos de transportes y funciones complementarias de servicios y comercio a gran escala y así realizar una operación de gran impacto y potencial transformador, constituyéndose para estos municipios y para el Area Metropolitana, en un reestructurador de estos territorios y de su organización socio-espacial.

El proyecto consiste en el diseño de la Estación Multimodal del Sur, en la que participan el Metro, Terminales de Transporte y Metroplus. Esta estación está compuesta por la TERMINAL DE TRANSPORTES DEL SUR, la ESTACIÓN METROPLUS (Sabaneta, La Estrella e Itagui), y la ESTACIÓN TERMINAL DEL METRO SABANETA más los servicios complementarios. Deberá cumplir con los requerimientos técnicos propuestos por las entidades antes mencionadas, además de incluir unas actividades complementarias como: comercio, hotel, servicios al vehículo, entidades financieras, entre otros. Ver plano de localización de la Estación en el Macroproyecto de la Centralidad Sur.

Los estudios de soporte que sustentan esta Actuación, se encuentran desarrollados desde el componente sectorial de la Movilidad, en el Plan Maestro de Movilidad para el Area Metropolitana del Valle de Aburrá, 2007 y el Documento de soporte técnico de las Directrices metropolitana de ordenamiento territorial.

Se considera una Actuación Urbana Integral por las siguientes razones específicas:

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Es factor esencial para el éxito de la operación lograr el diseño y aplicación de estrategias de gestión del suelo que logren entre otros aspectos:

Precaver la elevación de los precios del suelo y la especulación con los mismos,

Lograr una gestión asociativa con los propietarios. Integrar a la operación aspectos asociados a las plusvalías generadas.

Integrar la acción sectorial en transporte y movilidad del Area Metropolitana y los Municipios con componentes de espacio público y manejo de sistemas estructurantes de origen ambiental, dado que se localiza en un punto estratégico del recorrido del Río Aburrá.

Crear una forma de gestión asociada, tipo “Consorcios Urbanísticos” españoles, que cree las sinergias necesarias entre sector público y sector privado, potenciando las inversiones de ambos sectores para beneficio mutuo y generando economías de escala.

Diseñar como un todo la operación, integrando sus diversos componentes de equipamientos de diferentes modalidades de transporte junto con los sistemas de espacios públicos y manejos ambientales, de manera tal que, aunque se construyan de manera modular y por etapas.

Hacer que el resultado final del proyecto, logre optimizar las inversiones públicas, elevar los potenciales de cada componente y posibilitar la generación de mayor valor, asociando la construcción de servicios complementarios como oficinas, hoteles y comercios a gran escala, haciendo que estas plusvalías hagan autofinanciable para las entidades públicas, los costos de suelo y construcción de la Estación Multimodal.

Gobernar y encausar el desarrollo de esta actuación hacia los fines previstos por el Macroproyecto, los POT municipales y las Directrices Metropolitanas, para que los beneficios generados se distribuyan entre todo el colectivo, se logren además las metas institucionales de las empresas y entidades públicas que la promueven, así como la generación de plusvalías haga eficiente el manejo de los recursos públicos de inversión.

Una Actuación Urbana Integral se justifica por los impactos esperados con respecto al cumplimiento de los objetivos de ordenamiento territorial dispuestos por los POT y las Directrices Metropolitanas, de forma tal que a continuación se enuncian de manera general los principales efectos esperados:

a. Aproximación a los impactos y beneficios a generar por la Actuación Urbana Integral:

De acuerdo con los requerimientos de una Actuación Urbana Integral establecidos en la Ley 388 de 1997 y mencionados al comienzo de este capítulo, es necesario identificar los principales impactos y beneficios esperados por el mismo en términos de:

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Impacto de la ejecución de proyecto frente a la implementación del modelo de ordenamiento metropolitano y el modelo de ordenamiento municipal del POT, como políticas y estrategias de base del ordenamiento territorial.

Impacto de la ejecución del proyecto en términos de los beneficios sociales y económicos a la población involucrada, como mecanismo para conocer su influencia en la calidad de vida y el desarrollo socio-económico.

Impacto en los indicadores de eficiencia y eficacia de las instituciones públicas involucradas o responsables del proceso, en lo que tiene que ver con la sinergia que se puede crear coordinando los esfuerzos sectoriales regionales y municipales.

A continuación se estructurarán las preguntas e indicadores básicos que permitirán medir estos impactos a lo largo de la ejecución de la Actuación Integral, anticipando algunos beneficios que resultan evidentes.

Vale la pena mencionar que la Entidad Area Metropolitana, se encuentra en estos momentos diseñando y montando un Modelo de Simulación, para la toma de decisiones de planificación y el seguimiento de proyectos estratégicos, que retoma los indicadores mencionados, de forma tal, que en el corto plazo la entidad no solamente contará con sistemas de información para responder las preguntas enunciadas, sino que a lo largo de la ejecución de los proyectos y de esta Actuación en particular podrá simular sus impactos para direccionar de manera eficiente su operación.

b. Impacto estructural sobre políticas y estrategias de ordenamiento urbano

La Tabla 1, enuncia la pregunta básica a responder en cada tipo de impacto y la Tabla 2, identifica los principales indicadores que pueden dar respuesta a la pregunta:

Tabla 1:PROYECTOS ESTRATEGICOS

ACTUACION URBANA INTEGRAL DE LA ESTACION MULTIMODAL DEL SUR

Pregunta:

1. Impacto de la ejecución de proyecto frente a la implementación del modelo de ordenamiento metropolitano y el modelo de ordenamiento municipal del POT.

Correlación de los objetivos y políticas de ordenamiento del Modelo Metropolitano y del POT con respecto a las consecuencias de la ejecución del proyecto.


ACTUACION URBANA INTEGRAL DE LA ESTACION MULTIMODAL DEL SURPregunta: Posibles Indicadores:Correlación de los objetivos y políticas de ordenamiento del Modelo Metropolitano y del POT con respecto a las consecuencias supuestas de la

a) Contribución de la Actuación a la generación de áreas urbanas más compactas: Desarrollo de áreas próximas a la Actuación, antes que otras áreas de similares condiciones.

b) Reducción de la presión sobre los bordes de protección

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ejecución del proyecto. ambiental: Desarrollo de áreas de oportunidad próximas a la Actuación antes que los suelos colindantes con los bordes de protección, presionados por la expansión urbana.

c) Cambios en la polaridad norte – sur y tendencia a la segregación territorial: Atracción de vivienda de diferentes estratos y diversificación de funciones hacia el sur del Valle de Aburrá, compartiendo usos antes prevalecientes en el norte del Valle.

d) Valoración del Río Aburrá: Realización de proyectos de trascendencia a borde del Río con generación de espacios públicos y buen manejo de los componentes ambientales.

e) Fortalecimiento del sistema de centralidades municipales y metropolitanas: Localización de funciones y establecimientos de prestación de servicios municipales y metropolitanos en el entorno de la Centralidad de la Actuación.

f) Afianzamiento de la visión objetivo municipal; fortalecimiento vocación productiva, comercial e industrial. Crecimiento de las funciones productivas existentes, elevación en la aparición de nuevas funciones complementarias.

Se pueden prever de manera evidente los siguientes impactos de beneficio del proyecto, con relación a los indicadores mencionados, los cuales posteriormente serán corroborados por el Modelo de Simulación:

La enorme mejoría de la accesibilidad en la centralidad sur y las áreas alrededor generada por esta Actuación, contribuirá a hacer aún más atractiva la localización de funciones complementarias a la producción en la centralidad y a fortalecer los desarrollos habitacionales en la parte baja del Valle en los sectores aledaños de La Estrella y Caldas, que serán posibles gracias a la cercanía de los sistemas de movilidad que integra la Estación Multimodal, propiciando menor dependencia de los suelos de expansión para estos desarrollos, restando presión a los bordes de protección ambiental ubicados en las laderas del Valle, así como la localización de funciones comerciales y de servicios será más estratégica en la centralidad y su entorno, tanto para el Estado como para los proyectos privados.

Las funciones complementarias a la producción que buscan afianzar los cuatro municipios involucrados en la Actuación; -comercio a gran escala, educación, turismo empresarial, equipamientos de salud e investigación asociada al desarrollo empresarial, etc-, requieren de una excelente accesibilidad, utilizando todos los modos de transporte y de manera integrada.

c. Impacto sobre la calidad de vida y el desarrollo socio-económico.


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Pregunta:

2. Impacto de la ejecución del proyecto en términos de los beneficios sociales y económicos a la población involucrada.

Elevación de índices de calidad de vida, empleo, índice de desarrollo humano, espacio público y equipamientos por habitante, mejora en la movilidad, por efecto del proyecto, en la comunidad involucrada y en conjunto municipal.


ACTUACION URBANA INTEGRAL DE LA ESTACION MULTIMODAL DEL SURPreguntas: Posibles Indicadores:Elevación de índices de calidad de vida, empleo, índice de desarrollo humano, espacio público y equipamientos por habitante, mejora en la movilidad, por efecto del proyecto, en la comunidad involucrada y en conjunto municipal.

Identificación de los potenciales beneficios en términos de los indicadores anotados en la pregunta, frente a la situación actual y un escenario tendencial sin la ejecución de la Actuación, entre otros:

a) Mejoría en la calidad de vida en términos de la Reducción de tiempo de viaje usuarios.

b) Reducción de costos al usuario gracias a la integración multimodal.

c) Aumento en la relación de espacios públicos efectivos por habitantes, gracias a la Generación de nuevos espacios públicos.

d) Aumento en la relación de metros cuadrados de equipamientos públicos por habitantes, gracias a la generación de la Terminal Multimodal.

e) Generación de empleos por la ejecución de la Actuación. f) Generación de empleos por el funcionamiento de

Terminal Multimodal.g) Fortalecimiento de cadenas productivas y “clusters”

gracias a la localización e impacto de la Actuación.


La extensión de los sistemas Metro y Metroplús hacia los municipios del Sur, generará una inmediata disminución de los tiempos de desplazamiento de los usuarios y habitantes de los sectores alrededor de las áreas servidas por los sistemas, simultáneamente el hecho de estos sistemas puedan estar integrados entre sí y con una Terminal de Buses interregional y un tren suburbano, harán aún más eficiente, cómodo, económico y ágil, la movilidad de toda esta población, con unas previsibles mejorías en el nivel de vida y productividad de la subregión, todo esto lo hace posible la Actuación Urbana Integral de la Estación Multimodal del Sur, dado que se constituye en el Nodo o corazón de articulación y funcionamiento de todo este gran sistema integral.

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Un nodo de transporte de estas características y potencia, constituye el mayor “conformador” de una centralidad metropolitana para el sur, dado su alto poder de convocatoria y de referencia para todos los ciudadanos, por esto desde lo simbólico y cultural resulta tan oportuno integrar todas estas funciones de movilidad, junto con comercio y servicios en una sola edificación multipropósito, ubicada en el corazón de la centralidad y en la confluencia de los límites municipales de Sabaneta, Itagüí y La Estrella.

Esta edificación multipropósito, es además un gran equipamiento público que aporta nuevos y significativos espacios públicos para el conjunto subregional.

Esta Actuación afianza la articulación entre los municipios, mejorando sus relaciones de complementariedad y elevando mutuamente la productividad de los territorios y de la funciones en él alojados.

Como obra pública, implica la generación de empleos en la subregión, durante la construcción y sobre todo de manera permanente para el desarrollo de las funciones públicas y privadas que se desarrollarán a su interior.

Esta Actuación posee impacto directo en los siguientes “clusters” identificados y en proceso de fortalecimiento presentes en la región: La construcción, el transporte, las confecciones y la moda, frutas y verduras procesadas, maderas y metalmecánica.

d. Componentes de la acción sectorial metropolitana y municipal sobre la estructura espacial de la ciudad.




Preguntas:

3. Impacto en los indicadores de eficiencia y eficacia de las instituciones públicas involucradas o responsables del proceso, así como a las socias de Aburrá 20/20.

Reducción de costos públicos del proyecto generados por estrategias asociativas de gestión público-privada. Recursos de inversión pública potencialmente generados para apalancar otros proyectos. Elevación de Indicadores de eficiencia y eficacia de las Entidades públicas involucradas en los proyectos, basado en el aumento de usuarios, ingresos, bases tributarias, tarifas.


ACTUACION URBANA INTEGRAL DE LA ESTACION MULTIMODAL DEL SURPreguntas: Posibles Indicadores:Reducción de costos. a) Reducción de costos de funcionamiento y operación de

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Elevación de usuarios.Elevación de bases tributarias.Optimización de recursos.Generación de recursos de inversión.

los sistemas de movilidad.b) Elevación de usuarios de los sistemas de movilidad.c) Optimización en la utilización de redes e infraestructuras.d) Elevación de ingresos operacionales.e) Elevación de bases tributarias para los municipios.f) Optimización de recursos.g) Generación de recursos de inversión.


La integración multimodal en el transporte además de los beneficios para los usuarios, mejora enormemente los indicadores de eficiencia y eficacia de las entidades involucradas, dando lugar a una mayor utilización por parte de la población del sistema Metro, integrar los usuarios futuros del sistema Metroplús, brindar una nueva y mejor alternativa de movilidad a través del futuro tren suburbano y el mejoramiento en el funcionamiento de las rutas de alimentación, acortando los recorridos y así reduciendo costos para las empresas y usuarios.

Por otra parte, la localización de la Terminal de Buses del Sur –como equipamiento de movilidad interregional-, permitirá a los usuarios encontrar una conexión directa a los sistemas metropolitanos y urbanos, haciendo más fácil y económico su desplazamiento, así como mejorando la operación de la Terminal, posibilitando concentrar en ella como equipamiento muchos más usuarios como punto de salida y de llegada.

La realización de esta Actuación posee otros impactos menos directos pero no menos importantes para las instituciones públicas, como son los generados por el desarrollo de proyectos en la centralidad, aumentando de manera considerable temas como el recaudo predial y la elevación de usuarios de servicios públicos, todo esto sin esto implique nuevas inversiones en infraestructura

Finalmente, y es esto lo que en mayor medida justifica una Actuación Urbana Integral; Si cada entidad pública por separado, realizara “su” gestión del suelo y “su” equipamiento, los costos se verían multiplicados por cada empresa, tanto por el hecho de que cada una tendría que hacer por separado su inversión, pudiendo ser como es, un solo edificio y un solo conjunto de lotes, además de que integrando a esta operación una gestión del suelo, buscando la asociación de los propietarios y de un sector constructor e inversionista privado se logra un enorme ahorro en los recursos públicos, los cuales pueden ser usados en sectores y proyectos que a diferencia de este, poseen menos posibilidades de autofinanciamiento público-privado y de generación de plusvalías a utilizar a favor de la Actuación.

e. Proyecto a desarrollar a través de la Actuación Urbana Integral:

A continuación se presentan los requerimientos generales en áreas y especificaciones técnicas entregadas por los equipos técnicos del Metro de Medellín y de Terminales de

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Transporte, que sirven como base para el desarrollo del anteproyecto de la Estación Multimodal y para la elaboración del programa básico de la estación y su entorno:

PROGRAMA BÁSICO ESTACIÓN MULTIMODALLocalización: Municipios de Sabaneta y La Estrella, márgenes izquierda y derecha del Río Medellín-Aburrá.Área de intervención: 14 hectáreas

La Estación Multimodal del Sur se propone como un lugar de intercambio de modos de transporte, de mercancía y de distribución de flujos de pasajeros entre regiones cercanas al Valle de Aburrá, entre los municipios del valle y entre los municipios que hacen parte de la Centralidad Sur. Debe resolver entonces la integración de los diferentes modos38, que por las características del área de intervención conduce a soluciones en altura.

Este nodo de transporte es la oportunidad para concentrar actividades comerciales, hoteleras, y de servicios que complementan la vocación de PARQUE INDUSTRIAL de la Centralidad Sur. El proyecto entonces, si bien tiene como componentes principales la Terminal de Transporte del Sur y la Estación Sabaneta del Metro, es un conjunto de actividades que convierten la Estación Multimodal en la puerta de entrada al Valle de Aburrá.

A continuación se describen los requerimientos básicos del Metro de Medellín para la Estación Sabaneta y de las Terminales de Transporte para el desarrollo de su actividad, adicionalmente se sugieren unas actividades complementarias:

REQUISITOS METRO MEDELLINDatos generales de ocupación de una estación de Metro:LARGO 212 MTSANCHO 17.124 MTS

Requerimientos generales operativos y técnicos de una estación de Metro:

Área 1 aprox. 350 m2

38 Motorizados:Buses intermunicipalesTren suburbanoVehículos particularesEstacionamiento Zona de cargue y descargue de pasajerosAcopio de taxisSistema de transporte masivo de mediana capacidad (Metroplús)Corredor de mediana capacidad proyectado por el Metro (Sabaneta-La Estrella – San Antonio de Prado) No motorizadosPeatonal Bicicleta

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Taquillas laterales + zona de recaudoMini agencias bancarias Centro de atención al usuarioCentro cívicoÁrea de torniquetesZonas de esperaEspacios publicitariosDesarrollo de dos (2) cabeceras en los extremos o centrales según ubicación de la estación

Área 2 aprox. 300 m2Oficina jefe de estaciónPrimeros auxiliosSala de descanso conductoresCocinetaCuarto de personalBaños y vestierCentro de policía Metro Dos (2) salas de reunionesCuarto de aseoCuarto de valoresEspacios publicitarios

Área 3 Especificaciones de la plataformaCentralLargo 145 mAncho 6.50 mAltura cabeza del riel al nivel piso acabado 1.04 mEscaleras corresponden al ancho de la plataforma para cabeceras extremas y en caso de cabeceras centrales que no inhabiliten la circulación de la plataforma y no reduzcan significativamente su capacidad.Altura mínima de cubierta sobre plataforma Cabinas de información al usuarioEspacios publicitarios

Área 4 aprox. 400 m2Subestación de tracciónSubestación de pasajerosCuarto de enclavamiento para el control electrónico de la operación (si hay)Cuarto fibra ópticaCuarto telecomunicacionesCuarto de rielesCuarto de bateríasCuarto de personalCuarto de aseoCuarto disponible infraestructuraDos (2) cuartos disponibles

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REQUISITOS TERMINALES DE TRANSPORTE. Área lote requerido aprox. 45.000 m2.

Zona de acceso que debe incluir como mínimo: bahías de acopio de taxi y transporte público, bahías de descargue de mercancía, andenes.Áreas operativas que deben incluir como mínimo: patios de parqueo, plataformas buses, parqueaderos para personal, parqueaderos para buses, parqueaderos para zona de envío de encomiendas, baños.Áreas auxiliares que deben incluir como mínimo: oficinas transportadores, taquillas, puestos de control, salas de espera, sala de llegada, puesto de información.Áreas de instalaciones y equipamientos que deben incluir como mínimo: área administrativa, baterías sanitarias, cuartos de aseo, cuartos de basuras, subestación telefónica y eléctrica, enfermería, guarda equipajes, oratorio, áreas para descanso conductores, áreas para personal.Áreas complementarias que deben incluir como mínimo: área de comidas rápidas, locales bancarios, locales comerciales, auditorio, zona de juegos para niños.

USOS COMPLEMENTARIOS:

Local comercial de gran formato que funcione como ancla del desarrollo comercial de la Terminal Multimodal. Área aprox. 11.071 m2Centro comercial. Área aprox. 45.000 m2Hotel. Área aprox. 28.000 m2Torre de oficinas. Área aprox. 26.000 m2Salas de cine Multiplex. Área aprox. 11.000 m2Estas áreas de construcción podrán incrementarse con base en sondeos e información del mercado inmobiliario de la zona.

f. Componente de gestión urbana del suelo

El área para la Actuación Urbana Integral de la ESTACIÓN MULTIMODAL (Terminal Sur del Metro, Terminal Sur de Pasajeros, sistema de transporte de mediana capacidad Metroplus y actividades complementarias), se ubica en un área bruta aproximada de 14 hectáreas -140.000 metros cuadrados-. Ver plano de localización y predios involucrados:

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Mapa de localización de Predios involucrados en la Centralidad Sur.

El proyecto urbanístico y arquitectónico a desarrollar por la A.U.I se ilustra en la siguiente planta:

La gestión de los lotes involucrados en la Actuación, se basa en la generación de una asociación de los propietarios de los mismos con la entidad pública ejecutora de misma, junto con inversionistas privados que se interesen en la operación, siendo este tipo de alianza, una de las razones por la cuales se utiliza la figura de Actuación Urbana Integral.

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Lo anterior se promueve tendiendo en cuenta que esta Actuación permite identificar beneficios para los tres sectores potencialmente involucrados como son; las entidades publicas interesadas, los dueños de los predios y potenciales inversionistas para el proyecto con miras a comercializar o administrar los espacios lucrativos comerciales, oficinas, servicios, parqueaderos, hoteles entre otros. Dando lugar al entorno ideal para aplicar los nuevos instrumentos de gestión y filosofía para la actuación pública derivados de la Ley 388 de 1997, mediante los cuales se puede hacer mas eficiente la utilización de los recursos públicos y utilización de las plusvalías generadas por la acción del Estado, en un entorno de asociación, donde ganen todas las partes, pero erradicando practicas del pasado como las siguientes:

El estado invierte a todo costo en infraestructuras y equipamientos como los que componen esta Actuación y los que capitalizan las plusvalías por él generados, son los dueños de suelos y desarrolladores de proyectos en la periferia de influencia.

El estado no controla los precios del suelo, ni realiza gestión del suelo con sus propietarios (propuesta de asociación o en caso contrario, intervención para captar plusvalías, limitar la elevación de los predios e intervenir la propiedad), por ende, se generan enormes sobrecostos y especulación para la vinculación de los terrenos.

Siendo operaciones que podrían ser autofinanciables dado que generan gran afluencia de público, comercio y servicios, estos no se integran a la ecuación financiera de los proyectos, dejándose estas ventajas para el sector privado, sin que las entidades públicas capitalicen estas utilidades en la financiación de las inversiones públicas necesarias, siendo que es precisamente la decisión del Estado la que ha generado la posibilidad de desarrollar los espacios privados.

Se ejecutan de manera descoordinanda y por separado estas inversiones y equipamientos públicos aumentando sus costos y reduciendo las posibilidades de generación economías de escala para el propio estado.

De esta manera surge como ineludible la gestión asociada de una entidad que reúna las entidades públicas involucradas -Empresa gestora Aburrá 20/20- para asociar en lo posible a los dueños de los terrenos y vincular potenciales socios inversionistas.

Teniendo en cuenta que se constituyen relaciones de potenciales ganancias para propietarios (reconociendo unos valores reales y razonables de los suelos) y para inversionistas en función de los extensos espacios comercializables del proyecto, será factible una importante reducción de los costos de construcción del proyecto y el suelo para el Estado, siendo éste el que ha posibilitado como socio la realización de la Actuación; el siguiente esquema muestra el esquema de gestión:

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3.6. Convenios urbanísticos: posibilidad de aplicación de instrumentos de la legislación española.

Los convenios urbanísticos, aunque no se encuentran expresamente establecidos por la legislación colombiana, pueden ser utilizados como mecanismo de gestión asociada del territorio, en aplicación del artículo 4 de la Ley 388 de 1997 que reza “En ejercicio de las diferentes actividades que conforman la acción urbanística, las administraciones municipales, distritales y metropolitanas deberán fomentar la concertación entre los intereses sociales, económicos y urbanísticos, mediante la participación de los pobladores y sus organizaciones. Esta concertación tendrá por objeto asegurar la eficacia de las políticas públicas respecto de las necesidades y aspiraciones de los diversos sectores de la vida económica y social, relacionadas con el ordenamiento del territorio municipal, teniendo en cuenta los principios señalados en el artículo 2 de la presente Ley…”.

Los convenios urbanísticos pueden ser definidos como los compromisos asumidos por la administración y otras personas, públicas o privadas, que tienen por objeto la colaboración en el mejor y más eficaz desarrollo de la actividad urbanística. Estos convenios tienen por finalidad materializar el acuerdo al que hayan llegado las partes involucradas en un proyecto de intervención urbana, facilitando la gestión y mitigando los impactos negativos que una determinada intervención pueda generar.

Actuación Urbana Integral

Estación Multimodal del Sur

Estrategia básica de Gestión

Propietariosde los

Terrenos

Entidades Públicas Integradas

Bajo empresa oFigura gestora(Aburrá 20/20)

InversionistasConstructores

Proyecto

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En la legislación española, reciben también el nombre de “Urbanismo concertado” y se definen como los acuerdos suscritos entre la administración competente y propietarios determinados de terrenos, cuyo contenido y finalidad se ordenan a la previsión de desarrollos urbanos específicos. Se trata de una regulación pactada de cualquier materia de índole urbanística entre la administración y el promotor o propietario; esto es, de acuerdos suscritos entre la administración y los particulares afectados de un modo u otro por una actuación urbanística en orden al mejor desarrollo de la misma.39

En este contexto, tenemos entonces que los convenios urbanísticos son acuerdos pactados entre la administración y los agentes inmobiliarios, sean estos propietarios, constructores, o para el caso del Area Metropolitana, entidades territoriales o entidades públicas, que complementan y establecen las responsabilidades para hacer posible el cumplimiento de las decisiones contenidas en los planes de Ordenamiento Territorial o las Directrices y lineamientos de ordenamiento territorial metropolitano.

El artículo 36 de la Ley 388 de 1997, permite el desarrollo de estos al establecer de manera genérica que las actuaciones urbanísticas de parcelación, edificación y urbanización pueden ser desarrolladas directamente por entidades públicas o mediante formas de asociación entre el sector público y el sector privado.

Esta clase de acuerdos permitiría entonces compaginar los intereses de todos los involucrados en una actuación urbanística, estableciendo de manera precisa los derechos y obligaciones de cada uno de ellos; constituyen entonces una especie de contrato, pues se enmarcaría dentro del concepto consagrado en el artículo 3 de la Ley 80 de 1993, que establece los fines de la contratación estatal “Los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines. Los particulares, por su parte, tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que, colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función social que, como tal, implica obligaciones.”

Es pues una opción a explorar, que permitiría entre otras cosas:- Garantizar el cumplimiento de los objetivos del Plan de Ordenamiento Territorial por

el compromiso de la administración y el Area Metropolitana en el desarrollo conjunto de un programa o proyecto.

- Identificar de manera precisa obligaciones y derechos de los intervinientes en la actuación urbanística

- Dar seguridad jurídica al proyecto pues la suscripción del convenio permitiría garantizar la ejecución del mismo ante una eventualidad de cambio de administración o de política de intervención urbanística.

39 Del Arco Torres, Miguel Angel y otros. Diccionario de Derecho Urbanístico, tercera edición. Editorial Comares. Serie Biblioteca Comares de Ciencia Jurídica. Granada (España), 1998 Pág. 105.

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- Garantizar un precio de referencia del suelo que permite proyectar las inversiones públicas en el tiempo y la elaboración de un presupuesto real, aunque la intervención se desarrolle por etapas durante. En otras palabras, se puede efectuar una verdadera planeación en relación con el tiempo y el costo total del proyecto sin temer que los precios del suelo suban o que con posterioridad, los propietarios o el Municipio reconsideren la participación en la ejecución, ya que el convenio suscrito es “ley para las partes”.

- Puede utilizarse como mecanismo que materializa la delegación de funciones públicas para, por ejemplo, la formulación de planes parciales o planes especiales de protección patrimonial por parte del Area Metropolitana o del Banco Inmobiliario Metropolitano, determinando los parámetros para que posteriormente sean aprobados por los respectivos entes territoriales.

4. MECANISMOS DE INTERVENCION DEL SUELO.

La intervención del suelo es el procedimiento de gestión del ordenamiento territorial que tiene por objeto la vinculación de los terrenos para el desarrollo de las actuaciones urbanísticas planteadas por los Planes de Ordenamiento Territorial municipales y el desarrollo de los proyectos estratégicos de las Directrices de Ordenamiento Territorial metropolitanas, también se conoce como “gestión del suelo” sobre todo referida a los esfuerzos que realiza el sector público para lograr dicha vinculación, a través de diferentes mecanismos.

Los mecanismos para la intervención del suelo, parten desde la misma adquisición de terrenos por las entidades estatales, pasado por instrumentos que permiten su reserva para proyectos públicos, la cesión obligatoria por pago de obligaciones urbanísticas, hasta mecanismos tales como el pago en especie por aprovechamiento o por pago de retorno de plusvalías, entre otras herramientas. Estos instrumentos serán ampliados en el presente capítulo, siendo la mayoría de ellos potencialmente utilizables en gestiones asociadas del Area Metropolitana con sus municipios.

Es importante tener en cuenta que estos instrumentos hacen parte de un sistema integral que, como se explicó anteriormente, involucra tres variables: Instrumentos para el acceso al suelo, Herramientas para la financiación de los procesos –siendo el acceso al suelo en últimas otra forma de financiación de los procesos, que sin embargo lo hemos diferenciado por poseer algunas especiales particularidades- y de manera complementaria, los ámbitos o responsables de las cargas y de la gestión en general, no sólo como escala metropolitana, municipal o local, sino también en forma de gestión puramente pública o pública-privada.

Este sistema integral de gestión, no es otro que el sistema de reparto equitativo de cargas y de beneficios en el que hemos insistido en este documento, que debe operar una institución como el Area Metropolitana en su ámbito, complementario al que debe implementar cada municipio, con el fin de hacer “gestionable” el ordenamiento territorial como ejercicio de una función pública.

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La importancia de aplicar y desarrollar mecanismos de intervención en el suelo con el fin de vincularlos en obras públicas y proyectos estratégicos, radica en que el Estado debe extremar sus esfuerzos para ser eficiente en el uso de los recursos públicos y recuperar las plusvalías que él mismo genera, esto en forma práctica acerca las posibilidades de dar soluciones más económicas y realistas a los proyectos tanto de infraestructura pública como para la vivienda de interés social, en una sociedad donde hacen falta tantas soluciones y que tradicionalmente se ha insistido en la falta de recursos como la principal dificultad para realizar los proyectos necesarios, estando en muchos casos parte de la solución en manos del Estado, a través del fortalecimiento y la aplicación de los instrumentos legales que le han sido conferidos para el ejercicio de las funciones públicas que le competen.

En este orden de ideas, salvo proyectos que no tienen posibilidades de vincular los propietarios del suelo compartiendo un potencial aprovechamiento económico, caso común en proyectos de parques públicos o algunas infraestructuras viales, para la gran mayoría de proyectos que generan un aprovechamiento económico o beneficio para los propietarios de los terrenos, se debe ser exhaustivo en la búsqueda de instrumentos que permitan su asociación o vinculación de los propietarios, superando el esquema tradicional de adquisición de la tierra por la entidad pública interesada en el desarrollo urbanístico, por supuesto, integrando el suelo como aporte justo a la operación en cuestión, haciendo socio a sus propietarios o generando el pago de este aporte asociado a los beneficios o utilidades finales de la operación.40

En síntesis el Estado puede disponer de los terrenos para el desarrollo de proyectos de su interés, -el interés colectivo-, por tres caminos:

a. A través de procesos de extinción de dominio donde opera la privación del reconocimiento jurídico a la propiedad de un particular porque esta se logró a través del aprovechamiento indebido del patrimonio público o a partir de conductas que la moral social proscribe.

b. A través de procesos de enajenación voluntaria y expropiación.c. A través de aportes de los propietarios a procesos de gestión mixta de

actuaciones urbanísticas.

En todo caso, en este documento se hace énfasis en aquellos mecanismos que desarrollan como premisa básica de la gestión para el ordenamiento territorial, que las intervenciones en que participe el Estado, deben buscar en la medida de lo posible la asociación del suelo y no su adquisición.

4.1. Adquisición de tierras.

40 Los instrumentos de la Ley 388 de 1997, se encuentran en su mayoría basados en esta premisa de asociación del suelo, por ejemplo el artículo 61, recomienda pagar los aportes de suelos en procesos de renovación urbana, con aprovechamiento constructivo, es decir participación en los beneficios obtenidos por el proceso, así como el aprovechamiento constructivo se plantea como uno de los mecanismos más efectivos para el reparto equitativo de las cargas y los beneficios, instrumento muy utilizado en la actualidad en los planes parciales para tal efecto.

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El Suelo es un bien económico escaso y limitado, determinante del bienestar general, y un recurso natural estratégico de toda la sociedad, por lo tanto es un insumo indispensable para la aplicación de casi cualquier política pública que se vaya a poner en marcha, lo que hace indispensable el establecimiento de mecanismos institucionales que permitan a las entidades públicas vincularlo al cumplimiento de los fines del Estado.

El mercado del suelo está directamente relacionado con los mercados de los productos in-mobiliarios, esto es, edificaciones y viviendas; la oferta de suelo depende sobre todo del sistema de planeamiento, y la demanda de dicho bien, depende directamente de la de-manda de otros bienes.

En la actualidad, existen diferentes instrumentos de intervención en el mercado del suelo; ya la propiedad privada no es un derecho absoluto como se predicó en la Revolución Francesa y en nuestras normas del derecho civil, sino que se encuentra limitado por las normas urbanísticas sobre usos y aprovechamientos, así como la clasificación que se hubiere determinado en el Plan de Ordenamiento Territorial. La legislación urbanística proporciona los siguientes instrumentos teóricos de intervención en el mercado del suelo:

a) El Proceso de planeación urbana contenido en el Plan de Ordenamiento o las normas que lo complementan, es el fundamento del ejercicio del derecho a edificar que se encuentra asociado a la propiedad del suelo.

b) La participación de la Comunidad en las plusvalías que se generan por el ejercicio de acciones urbanísticas contenidas en el plan, entendida en sentido amplio e incorporando dentro de estas, por ejemplo, las Cesiones obligatorias gratuitas a cargo del titular de la licencia, la aplicación del impuesto de delineación urbana, la obligación de reposición de redes de servicios públicos, y la financiación a cargo de los propietarios de inmuebles de los costos que genera el proceso de urbanización,

c) La separación de los conceptos urbanismo y propiedad, donde el primero se concibe como una función pública, que corresponde a la Administración municipal; y el ejercicio del derecho de propiedad como una función social que implica obligaciones.

d) Otros instrumentos legales son los Bancos Inmobiliarios, también llamados patrimonios municipales de suelo, las afectaciones por obra pública, el derecho de preferencia o derecho exclusivo de compra, equidistribución de cargas y beneficios, por mencionar algunos.

4.2. “Pago en especie”: aprovechamiento urbanístico como opción de asociación con propietarios.

El pago en especie con aprovechamiento, es una de las posibilidades de hacer gestión del suelo más efectivas y directas con que cuentan los municipios, siendo éstos los que por su parte pueden a través de los POT y de sus instrumentos complementarios fijar y condicionar el aprovechamiento urbanístico, es decir, la posibilidad de llevar a cabo una actuación urbanística: parcelar, urbanizar y construir, y además, de establecer con qué intensidad, fijando cuánto se puede construir; tamaño de lotes o parcela y densidad, índices de construcción y de ocupación, alturas y volumetrías, todas variables que se

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traducen en la configuración del Beneficio Urbanístico, combinadas con el uso del suelo, creando lo que se conoce como las rentas del suelo.

Perteneciendo al municipio el aprovechamiento urbanístico del suelo, o el espacio aéreo urbano, reside igualmente en él la posibilidad de manejarlo a favor de la generación de mayores o menores rentas urbanas y en contraprestación por este Beneficio, solicitar el “pago en especie” con parte del mismo suelo valorizado y habilitado para aprovecharse.

En términos generales nos referimos de manera genérica a la generación de plusvalías por el ordenamiento territorial, fundamento de figuras bien reconocidas como el retorno de las mismas o la contribución de valorización que en el capítulo 5 de este documento serán analizadas para el contexto metropolitano.

Igualmente el tema del aprovechamiento urbanístico fundamenta herramientas como las cesiones urbanísticas y figuras más novedosas que más adelante se ampliarán como la posibilidad de “venta de derechos de construcción y desarrollo” o instrumentos muy interesantes como los utilizados en algunas ciudades del Brasil, en forma de “suelo creado” y “operaciones interligadas”.

En este punto desarrollaremos bajo el principio del aprovechamiento urbanístico, el “pago en especie” que consiste básicamente en el reconocimiento de un mayor aprovechamiento normalmente constructivo a un determinado predio con el fin de que su propietario en contraprestación, ceda a titulo gratuito una parte del predio, para el desarrollo de una carga urbanística que en principio no le pertenece a su ámbito, es decir no es su obligación vial , ni puede contarse como cesiones urbanísticas locales.

Para el desarrollo de esta herramienta se requiere:

Contar con un aprovechamiento básico, que está “cubierto” por el aporte de las cesiones urbanísticas locales correspondientes.

Contar con un aprovechamiento adicional, que se entregaría en contraprestación por aportar cargas adicionales en especie, que en principio no serían responsabilidad del desarrollo. Ambos aprovechamientos deben ser idealmente establecidos en cada POT, de acuerdo con cada tratamiento urbanístico y su capacidad técnica de soporte de actividades y densidades.

Establecer un sistema de correspondencias entre cargas adicionales y beneficios adicionales. Debe estudiarse para cada municipio, en el territorio y tipo de actuación donde se habilite la utilización de este “pago en especie” en contraprestación por mayor aprovechamiento, de forma tal, que sea atractivo para el desarrollador utilizar este aprovechamiento en comparación con los aportes adicionales en suelos, los cuales pueden ser realizados en el mismo predio o predios de la operación que utilizará la edificabilidad o en otros territorios del municipio dispuestos para tal efecto. Igualmente habilitar en el POT la posibilidad de que también puedan ser aportados en otros municipios dentro del Area Metropolitana del Valle de Aburrá, vía convenios y bancos inmobiliarios, en todo caso si no se cuenta con un estudio que equivalencias entre el mayor

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aprovechamiento potencial y los pagos en especie o suelos, es conveniente dejar en el POT la posibilidad de reglamentar de manera complementaria este instrumento,41 cuando se cuente con los estudios necesarios.

Contar con un instrumento de Planificación que lo respalda y contiene;, como por ejemplo, la instrumentación en el POT, normativa complementaria, plan parcial, macroproyecto, actuación urbana integral etc,

Contar con un mecanismo jurídico que soporte la operación y realización tanto de los aportes adicionales como de los beneficios adicionales.

Vale la pena anotar que en particular este instrumento no suplanta otros similares y que igualmente pueden resultar valiosos en un sistema de reparto de cargas y de beneficios municipal o metropolitano como son:

Venta de Derechos de construcción y desarrollo: no se aporta suelo, sino el dinero que lo representa, requiere de la creación y manejo de Fondos de compensación u otros mecanismos similares.

Este principio esta relacionado con el “suelo creado” brasileño, suponiendo que éste aprovechamiento adicional pagado en dinero es como si se hubiera “comprado al municipio” un suelo o terreno que representa esta edificabilidad adicional a realizar.

Transferencia de Derechos de Construcción: no se ha concedido un aprovechamiento adicional a un inmueble, sencillamente el aprovechamiento concedido no se puede o no se quiere utilizar y por tanto este potencial constructivo se puede transferir o vender a otros territorio y proyectos, modalidad que se sugiere en la Ley 388 de 1997, como mecanismo de compensación para inmuebles de conservación patrimonial y ambiental.

Este también es el fundamento de las operaciones interligadas brasileñas, que permiten la transferencia entre diferentes operaciones urbanas.

Aporte de suelos por “dación en pago” por impuestos o créditos de propietarios con el municipio de forma tal, que si bien no se está recibiendo un aprovechamiento, se está liberando total o parcialmente el predio de estas deudas y por tanto se habilita o un componente de aprovechamiento económico o se liberan otros patrimonios.

Siendo el aprovechamiento urbanístico una competencia municipal, su utilización como mecanismo para vincular suelos a proyectos públicos, es en esencia una herramienta de carácter municipal, sin embargo vía convenio o asociación de uno o varios municipios con el Area Metropolitana a través de una figura de gestión como Aburrá 20/20, es factible que

41 Resulta útil para tal efecto conocer la implementación que posee el Distrito Capital al respecto en el Decreto de Tratamiento de Desarrollo, sus soportes técnicos y las investigaciones que realizó el Municipio de Medellín sobre el mismo tema.

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pueda ser utilizada como herramienta en proyectos estratégicos concretos del interés del Area y del Municipio.

Un ejemplo de aplicación teórica puede ser el que explica a continuación vinculado a la realización proyectos estratégicos metropolitanos y municipales que confluyen en un territorio específico:

EJEMPLO DE APLICACIÓN DE PAGO CON APROVECHAMIENTO EN PROYECTOS ESTRATÉGICOS:

En el extremo sur de la llanura aluvial del Río Aburrá en el municipio de Bello, confluyen un conjunto importante de cargas metropolitanas y locales en el sector de Acevedo, quedando planteado desde la Directrices Metropolitanas y el POT de Bello, el interés de desarrollar un Centro Logístico de servicios al transporte y otras funciones comerciales y de servicios complementarias en la confluencia de la Autopista Medellín-Bogotá con el sistema multimodal del Río.

Este proyecto estratégico se considera importante para mejorar la movilidad en el Valle de Aburrá, toda vez que la región requiere de la implementación de este tipo de equipamientos para racionalizar la movilización de carga y la circulación de vehículos pesados en la malla urbana de municipios como Bello y Medellín.

Intercambio Vial y localización de Proyecto Estratégico del Centro Logístico

Este equipamiento, surge de un interés público, está lejos de ser una carga urbanística, configurándose como una oportunidad comercial y de generación de beneficios a todos los agentes públicos y privados que intervengan en su desarrollo, situación que seguramente ameritará la participación de la empresa gestora Aburrá 20/20 junto con el municipio por la parte pública, y el asocio con agentes privados tales como inversionistas y dueños de los suelos, configurando muy probablemente un esquema de gestión a través de una Actuación Urbana Integral.

Por otra parte el Area Metropolitana con la Nación, adelanta en este mismo territorio la construcción del intercambio vial de Acevedo, el cual mejorará enormemente la conexión vial en este punto, tanto desde el punto de vista regional y metropolitana, como municipal.

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Correspondiendo esta carga al ámbito metropolitano en principio no es obligación de aportar los suelos requeridos para el intercambio y vías involucradas, aunque claro está, en este caso en particular, se genera una importante valorización o plusvalías a los lotes involucrados y aledaños. En la actualidad existen dificultades operativas de cobro de valorización nacional y estando ausente la utilización de la misma a escala metropolitana, pareciera que no existe manera de vincular las fajas requeridas de manera gratuita, de cobrar valorización o de recuperar las plusvalías generadas.

En este contexto, el Area y la Nación tendrían que adquirir a valor comercial las fajas requeridas para el intercambio y las vías, generando a los propietarios de los suelos, no solo un importante ingreso por su venta, sino que además elevarán considerablemente el valor de los suelos que quedan habilitados con las inversiones ejecutadas por el estado, para el desarrollo del Centro Logístico que la misma entidad metropolitana quiere impulsar en el mismo sitio y que se hace aún más factible y productivo gracias a la intervención vial. Por su parte, como ha sido tradicional, el municipio configura la posibilidad de aprovechamiento –edificabilidad y ocupación de alta intensidad para el centro logístico- y facilita los usos del suelo, -de servicios de transporte, comercio, oficinas, alojamiento, bodegaje, negocios, etc,- en consonancia con el proyecto estratégico.

La anterior descripción de lo que usualmente sucede, no parece en principio extraña a lo que ha sido la gestión de proyectos estatales, sin embargo;

El gobierno invierte en infraestructuras, comprando los suelos y ejecutando la infraestructura –la financiación recaerá en recursos públicos ordinarios o en algunos casos en parte se transferirán a los usuarios vía concesión, lo que en parte no es negativo excepto que podrían compartirse estas cargas con beneficiarios más directos, como los propietarios de los predios valorizados.

El municipio confiere aprovechamiento y uso suficientes y a lo sumo exige alguna cesión urbanística local, -poca porque se ha asumido tradicionalmente que siendo un uso comercial y de servicios, no requiere de espacios o equipamientos públicos-.

los propietarios ven valorizados los terrenos tanto por la obra pública como por el aprovechamiento urbanístico, los comercializan a los constructores del proyecto a muy alto valor dado que es el lugar por excelencia para el centro logístico, tanto desde disposiciones de planificación metropolitanas como municipales, así como por su localización estratégica.

El sector privado realiza con asocio o no de los propietarios de los suelos, el centro logístico, tratando de negociar otras facilidades de parte del Estado, por ejemplo tributarias, facilitar gestión, reducción de obligaciones etc, dado que están contribuyendo a un proyecto de interés regional.

Del análisis de la anterior situación, podemos extraer las siguientes conclusiones:

El suelo requerido para el intercambio vial y las vías asociadas, podría haber sido entregado de manera gratuita, asociando algunas de las herramientas que se describen en este documento y en especial el aprovechamiento otorgado por el municipio y la oportunidad creada por el Area Metropolitana.

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Inclusive, parte de los costos de construcción de las infraestructuras viales podrían ser vinculadas a la actuación urbana del centro logístico.

Lo anterior, genera un ahorro considerable de recursos para el Area y la Nación, en la ejecución de una carga vial que tomando contacto con un proyecto estratégico y por ende la generación de un mutuo beneficio entre sistema estructurante y actuación con alta rentabilidad económica.

El municipio, siendo el dueño del aprovechamiento urbanístico, puede hacerse “socio” de la operación, en dos caminos posibles; o la captación de las plusvalías generadas o solicitando “pago en especie” de las fajas viales, de cuenta del aprovechamiento entregado, de manera adicional o complementaria a las cesiones obligatorias para espacio público y equipamientos.

De esta manera confluye a la operación urbanística el municipio en virtud del aprovechamiento entregado – sus plusvalías generadas o el pago en especie recibido- el Area Metropolitana a través de la gestión en términos de infraestructura vial y ojala en forma de gestor asociado a través de Aburrá 20/20, la Nación propietaria de la Concesión, los propietarios con sus terrenos en la justa medida de su aporte y los inversionistas del proyecto, en un esquema donde todos ganan, con base en una correcta distribución de las plusvalías generadas por el aprovechamiento urbanísticas y facilitadas por el pago en especie.

OTRAS APLICACIONES DE LA MISMA HERRAMIENTA:

La aplicación del pago en especie, posee múltiples aplicaciones, entre ellas:

Con base en el aprovechamiento base y el aprovechamiento adicional tope –ambos deben ser fijados idealmente en el POT municipal-, reconocer la posibilidad de elevación de índice o aprovechamiento en proporción a aportes adicionales en especie –suelos reservados para cargas públicas-, como lo crea por primera vez en Colombia el Decreto 323 de 2004 para el Tratamiento de Desarrollo en el Distrito Capital de Bogotá.

Los factores de conversión contenidos en dicho Decreto, permiten la elevación de índices de construcción previa cesión por escritura pública al Distrito de suelos requeridos para: malla vial arterial, parque públicos y áreas para equipamientos, terrenos involucrados en la estructura ecológica principal del Distrito entre otras cargas de ámbitos diferentes al local, es decir, por fuera de las obligaciones básicas locales de las urbanizaciones.

Otro ejemplo lo constituye la propuesta de operación urbana asociada a Metroplús en el Municipio de Envigado, a través de un plan parcial que se diseña con apoyo del Area Metropolitana a través de un convenio interadministrativo con el municipio, en la cual se ha propuesto que en virtud del aprovechamiento adicional conferido a las áreas útiles que quedan en las manzanas –cada una es una unidad de actuación urbanística-, involucradas en las fajas de este sistema de transporte de mediana capacidad y de un importante conjunto de espacios públicos peatonales adicionales que se pretenden crear, sean entregadas las áreas públicas a titulo gratuito, esto adicional a los aportes de

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cesiones obligatorias a equipamientos públicos que cualquier proyecto debe realizar en el Municipio de Envigado.

Imagen de un tramo de Metroplús, generando bulevares y parques complementarios como contraprestación a mayor un aprovechamiento a los predios colindates.

De esta manera se logra que una carga metropolitana y municipal, sea “cofinanciada” en lo que tiene que ver con los aportes de suelos requeridos, vía pago en especie con suelos derivado del mayor aprovechamiento generado, que a su vez es una búsqueda del modelo municipal y del sistema de transporte, la de concentrar la mayores densidades sobre estos corredores de actividad múltiple.

De igual manera, si ya se a efectuado la compra de predios por parte del Estado para las fajas del sistema de movilidad, en todo caso se busca el aporte equivalente en especie con terrenos por parte de las unidades de actuación urbanística, para configurar el sistema de espacios públicos complementarios al Metroplús que el municipio ha previsto en forma de alamedas paralelas, nuevos parques y nuevas plazas en el entorno.

Por último, la gran mayoría de los planes parciales de diferentes propietarios que se han aprobado en el Valle de Aburrá, aplican entre particulares el pago en especie con tierras para cesiones públicas, como mecanismo para equilibrar cargas y beneficios entre diferentes unidades de gestión o de actuación urbanística:

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Imagen del plan parcial de Simesa en Medellín.

El mayor aporte en especie, consistente en suelos para parques y vías públicas por encima de la proporción que correspondería matemáticamente a las unidades de gestión de los Bloques “Simesa” y “Cartón de Colombia”, se ve compensado en una reducción en los aportes para construcción equipamiento públicos a cargo de los Bloques “Holasa” y “Empresas”, los cuales en vez de ver reducida su edificabilidad en virtud de su menor aporte a suelos públicos, reciben el mismo aprovechamiento de los demás bloques, pero compensan este desface haciendo gran parte de los equipamientos públicos (color morado), localizados en los suelos cedidos por los otros bloques.

4.3. Afectación urbanística

“Cuando con la construcción de una obra pública se lesione el patrimonio de un particular habrá lugar a compensaciones siempre y cuando los particulares afectados sean vecinos colindantes de la obra, soliciten al municipio su compensación y demuestren que con ella se lesiona su patrimonio de forma permanente, en los términos que establece esta ley y su reglamento.” 42

Este es uno de los pocos instrumentos que la Ley identifica como contrapeso a la generación de “minusvalía” por efecto de una obra pública –sólo por eso y no por decisiones de planificación - que lesione el patrimonio de los particulares, en el presente análisis de cargas y de beneficios se asume como una carga que debe ser compensada de manera individual por el colectivo en cabeza del municipio.

El artículo 37 de la Ley 09 de 1989 al referirse a las afectaciones urbanísticas determina que 42 Artículo 128 Ley 388 de 1997

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“Toda afectación por causa de una obra pública tendrá una duración de tres (3) años renovables, hasta un máximo de seis (6) y deberá notificarse personalmente al propietario e inscribirse en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, so pena de inexistencia. La afectación quedará sin efecto, de pleno derecho, si el inmueble no fuere adquirido por la entidad pública que haya impuesto la afectación o en cuyo favor fue impuesta, durante su vigencia. El registrador deberá cancelar las inscripciones correspondientes, a solicitud de cualquier persona, previa constatación del hecho. En el caso de las vías públicas, las afectaciones podrán tener una duración máxima de nueve (9) años.

La entidad que imponga la afectación o en cuyo favor fue impuesta celebrará un contrato con el propietario afectado en el cual se pactará el valor y la forma de pago de la compensación debida al mismo por los perjuicios sufridos durante el tiempo de la afectación, la estimación de los perjuicios será efectuada por el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” o la entidad que cumpla sus funciones, en los términos previstos en la presente ley.

Para los efectos de la presente ley, entiéndese por afectación toda restricción impuesta por una entidad pública que limite o impida la obtención de licencias de urbanización, de parcelación, de construcción, o de funcionamiento, por causa de una obra pública, o por protección ambiental.

Es pues la afectación urbanística, un medio para hacer efectivo el derecho a la igualdad consagrado en la Constitución Política; pues obliga a la entidad pública que requiere un inmueble para el desarrollo de una obra pública, a compensar a su propietario por el esfuerzo superior al que se ve obligado, debido a la localización estratégica de su inmueble, y perdiendo al mismo tiempo que se restrinja la posibilidad de urbanizarlo, evitando mayores erogaciones públicas al momento de ser necesaria su adquisición. Expresa la Corte Constitucional que “La regulación legal debe, pues, dejar un ámbito, así sea reducido y condicionado, que permita la satisfacción del interés privado y la adopción de concretas posibilidades de acción por parte de su titular, ámbito que en modo alguno puede construirse de manera prioritaria y abstracta. Ese núcleo irreductible de poder garantizado por la Constitución se refiere al nivel mínimo que pueden objetivamente tener las facultades de goce y disposición del bien para permitir a su titular extraer su utilidad económica, en términos de valor de uso y valor de cambio que, en la conciencia social, alcancen a justificar la presencia de un interés privado y a reconocer como subsistentes los rasgos que distinguen un cierto tipo de propiedad. Indudablemente, aquella y estos se esfumarían si las limitaciones y obligaciones sociales impuestas al propietario son irrazonables y coartan toda posibilidad efectiva de utilidad puramente individual del derecho.”

Continúa afirmando el alto Tribunal que “un medio escogido para beneficiar un alto número de personas es necesario si no existen otros medios alternativos que permitan, sin afectar el interés particular y dentro de las posibilidades disponibles, alcanzar el mismo objetivo. No obstante en ocasiones extremas, el sacrificio impuesto al interés particular es de tal magnitud que solamente es dable equilibrar la desigualdad mediante una

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indemnización. Un criterio de justa proporcionalidad entre beneficios comunitarios y cargas individuales para guiar el proceso de planeación urbana.”43

En el campo de las compensaciones por proyectos de renovación urbana o conservación urbanística o patrimonial, aplican también como compensaciones las exenciones tributarias que autorizan la leyes, así como algunas formas de indemnización o apoyo con programas sociales – que hemos denominado cargas sociales en los planes parciales- que se puedan considerar.

4.4. Derecho de Preferencia.

Facultad establecida a favor de los Bancos de Tierra o Bancos Inmobiliarios, según el cual, el propietario inscrito, cuando tenga la intención de enajenar un inmueble, debe ofrecerlo en primer lugar a estas entidades. Cuando estos bancos no están conformados, el derecho de preferencia recae en cabeza del alcalde municipal.

El representante legal de la entidad o el Alcalde, determina los inmuebles sobre los cuales se va a ejercer este derecho, para tal efecto expide una Resolución motivada en la que identifica los folios de matrícula inmobiliaria sobre los cuales se va a hacer efectivo; esta Resolución se inscribe en el correspondiente Folio de matrícula y no puede inscribirse la venta del bien, sin que exista constancia del cumplimiento de la obligación de ofertarlo a la entidad. Cuando el propietario ofrece el inmueble, la entidad pública tiene un plazo de tres (3) meses para responder a la oferta y en caso de aprobar su adquisición, la transacción debe perfeccionarse dentro de los 6 meses siguientes a la aceptación de la oferta.

Esta institución jurídica confiere entonces derechos de adquisición preferente a los bancos de tierra o en su defecto, al alcalde municipal para adquirir los bienes cuando su propietario original ha decidido venderlo, en otras palabras, otorga la facultad de adquirir el inmueble “antes que otros”, limitando la facultad de disposición del propietario, pues este no tiene la posibilidad de vender a quien quiera, con el objeto de garantizar el cumplimiento de las decisiones contenidas en el ordenamiento territorial y de intervenir en el mercado inmobiliario.

El ejercicio del Derecho de Preferencia otorga por tanto la facultad de delimitar unas áreas en las que el banco inmobiliario ostenta la primera opción de compra en relación con todas las enajenaciones que se puedan efectuar por parte de los propietarios inscritos, permitiendo intervenir el precio del suelo.El ejercicio del derecho de preferencia por parte de las entidades que tienen esta competencia, permitiría entonces:

Contar con un sistema de monitoreo de las transacciones que se están presentando en un determinado sector que está siendo o va a ser impactado por el desarrollo de una obra pública, para tomar los correctivos necesarios en caso de presentarse un incremento excesivo en los precios del suelo.

43 T-2650/93 con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz.

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Evitar el desarrollo de proyectos urbanísticos y constructivos en aquellos predios que se requieran para el desarrollo de obras públicas o que el Banco Inmobiliario ha previsto como necesarios para el cumplimiento de sus objetivos, a través de la adquisición de los predios con anterioridad al desarrollo de estos.

Dar aplicación a los resultados de los análisis que efectué el Observatorio del Mercado Inmobiliario.

4.5. Cesiones Obligatorias gratuitas.

En la introducción del presente capítulo se explicó el porqué surgen en el marco de un sistema de reparto de cargas y de beneficios municipal, las cesiones obligatorias gratuitas, como contraprestación al aprovechamiento urbanístico y constructivo básico recibido.44

Lo anterior se origina no solo como contraprestación por el beneficio otorgado, sino sobre todo como mecanismo histórico para la construcción de lo público que demanda una urbanización, construcción o parcelación, para poder funcionar y brindar calidad de vida a sus futuros habitantes y usuarios, en materia de:

Suelo y construcción para Vías públicas de malla local. Suelo y construcción para Parques públicos locales y barriales. Espacios para la construcción de equipamientos públicos. Construcción de equipamientos públicos. Las redes de servicios públicos domiciliarias.

En esencia se busca de acuerdo con los parámetros establecidos en cada POT, garantizar que la urbanización y la parcelación se doten de las suficientes dotaciones de suelos e infraestructuras para suplir las necesidades mencionadas.

Un primer aporte importante que la región ha hecho al tema consiste en la creación de aportes a cesiones no solamente en procesos de urbanización y parcelación, sino también al desarrollo constructivo predio a predio, que dada la escasez de suelos urbanizables e la mayoría de los municipios de Valle de de Aburrá y el modelo metropolitano de “ciudad compacta” hace que este tipo de actuación de densificación sea la más común y usual, pero que para garantizar la calidad urbana deben crearse aportes adicionales para financiar las cargas públicas que se ven potencialmente saturadas y que deben ser ampliadas y mejoradas para soportar las mayores densidades sin perder su calidad.

Si en esencia estas cesiones garantizan en principio la calidad de vida local, las siguientes premisas para su manejo deben ser aplicadas, para hacer de éstas un potente instrumento de intervención en el suelo, es decir de consecución de suelos para cargas públicas:

44 No se debe confundir el hecho de que las cesiones obligatorias las originan las actuaciones urbanísticas, como soporte local al desarrollo de las actividades de los proyectos, con la posibilidad de aspirar a mayores aportes, ya no asociados al desarrollo del proyecto sino como contraprestación a los mayores aprovechamientos ya sea en forma de pago en especie con terrenos o a través de venta de derechos adicionales de construcción.

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Toda actuación urbanística debe en principio ser aportante de cesiones obligatorias gratuitas, esto incluye la construcción que densifica, la urbanización y la parcelación.

Toda actuación debe ver satisfechas sus requerimientos de suelos públicos, tratando de ser autosuficiente en su ámbito local, lo cual no implica –para el caso de cesiones de espacios públicos y equipamientos-, que necesariamente los aportes tengan que ser los mismos entre diferentes actuaciones y territorios o que los aportes no se puedan movilizar en el territorio municipal o metropolitano.

Cada tipo de cesión debe poseer en el POT su propia unidad de medida y exigencia; así para los parques y equipamientos públicos la referencia debe ser el requerimiento por habitante cuando es un desarrollo de vivienda o una equivalencia de metros cuadrados que relacionan potenciales usuarios en otros usos y en materia de aportes a cargas locales viales y de servicios públicos, los que los estudios técnicos sobre la materia demanden.

Si bien por ejemplo en el caso de las cesiones para espacios públicos efectivos, se busca a nivel municipal y metropolitano un estándar global por habitante, esto no implica que los aportes de cada tipo de actuación urbanística destinada a cada tipo de población deban ser iguales, no existe trato más inequitativo en cuanto a cargas y beneficios que exigir las misma cesiones a todos los desarrollos, pues para desarrollos destinados a vivienda de interés social o en barrios populares el mismo aporte que se solicite a un desarrollo de estrato alto puede ser impagable, mientras que para este, puede ser insignificante.

Lo que se debe buscar es la modulación de los aportes a cesiones en aras de hacerlos posibles en todos los desarrollos, en busca de un aporte global de municipio y Area Metropolitana que logre las metas generales de espacios públicos por habitante, pidiendo mayores aportes a los desarrollos que poseen mayor capacidad de cesión y menor aporte a los que poseen menor capacidad de aporte y con los excedentes generados de los primeros apoyar la financiación de los segundos.

Dado que las cesiones constituyen una de las herramientas más potentes para la financiación de los espacios públicos, las normas que las configuran deben ser diseñadas de manera que soporten un sistema integral de reparto equitativo de las cargas y de los beneficios a nivel municipal y metropolitano, de esta manera, la cesión debe trascender el ámbito de lo puramente local y una exigibilidad igual a todos los desarrollos, por el contrario, lo importante del aporte debe ser conocer la capacidad real de cesión, para así dimensionar aportes diferenciados por zonas y actuaciones y así configurar por este medio tanto la potencial financiación de las cargas públicas de todos los territorios movilizando aportes entre diferentes zonas del municipio y del Area metropolitana, como la generación de una verdadera aplicación del principio de reparto equitativo de las cargas y los beneficios.

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De esta manera, si en busca de lograr un indicador de espacio público por habitante, distribuido entre los ámbitos metropolitano –papel protagónico recibe algunos componentes de uso público del Parque Central de Antioquia-, municipal y local, se contribuye a estas cargas en forma ascendente con cesiones urbanísticas en forma diferencial por tipo de actuación y zona en la ciudad, supliendo en primera instancia los requerimientos de espacios y equipamientos públicos del ámbito local, si se producen excedentes de los aportes en este ámbito –como en la realidad sucede cuando se realizan aportes en desarrollos localizados en tratamientos de consolidación urbana para estratos altos-, proceder a financiar espacios públicos en otras zonas de la ciudad o en los ámbitos municipal y metropolitano, sabiendo que las cesiones pagadas en dinero en tratamientos de consolidación urbana a Fondos de compensación municipales que pueden interactuar con el Banco Inmobiliario Metropolitano, se dimensionan a valor del suelo donde se origina el aporte, pero que éste colocado en otra zona o en parques metropolitanos, llega a ser mucha más cantidad de metros cuadrados que se convierten en públicos, dada la diferencia de valor de los suelos.

Es necesario de todas maneras, entender que las cesiones para el sector de la construcción, constituyen una globalidad de cargas que reúne las enunciadas en un comienzo; parques y equipamientos al igual que vías y servicios públicos, de forma tal que una manera efectiva de conocer el impacto de su aporte en factibilidad financiera del proyecto, la cual por su puesto se debe preservar, es conocer el porcentaje total porcentual que pesan todas las cargas urbanísticas –es decir cesiones locales-, de la unidad total de costos o ventas de la actuación, para conocer hasta donde ésta es posible y se está aplicando un criterio de equidad para el diseño de las normas de aportes de cesiones del POT.

Algunos estudios realizados en Bogotá y Medellín de soporte para el diseño de este tipo de normas, sugieren que los aportes diferenciales a todas las cesiones pueden oscilar entre un 5% a un 8% de la unidad total de ventas, sin poner en peligro la factibilidad de los proyectos, lógicamente regulando los aportes por tipo de desarrollo y localización en la ciudad, para realizar los énfasis necesarios en aportes públicos, siendo en algunos casos prioritario un determinado tipo de cesión más que los otros, pudiendo diseñarse normas que permitan flexibilidad en el énfasis de la destinación del aporte en planes parciales y urbanizaciones, sobre un monto global de recursos de aporte a cesiones.

En todo caso cada municipio debe realizar a la hora de diseñar estas normas, sus propios estudios, los cuales deben ser apoyados y coordinados entre si por el Area Metropolitana y así generar un manejo concertado y equilibrado regionalmente de las cesiones urbanísticas en beneficio de todos los municipios, dado que el mercado inmobiliario es uno solo y debe ser regulado en esta materia de manera integral para todo este territorio, no hacerlo puede traer graves consecuencias en la regulación de este mercado. Los aportes diferenciales a cesiones obligatorias dependiendo más de la capacidad de aporte, en aras de lograr estándares globales de ciudad medidos por habitante, no impide que adicionalmente se puedan combinar a las cesiones otro tipo de herramientas de intervención en el suelo y de financiación del desarrollo urbano como por ejemplo:

Pago en especie de suelos por mayor aprovechamiento

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Transferencia de derechos de construcción Venta de derechos adicionales de construcción y desarrollo Captación de plusvalías. Contribución de valorización

Los siguientes gráficos ubican la situación de cualquier predio con posibilidades de actuaciones urbanísticas de parcelación, urbanización y/o construcción y que por tanto debe realizar aporte de suelos y construcción de cesiones obligatorias:

Un predio puede desarrollarse a través de una actuación de construcción o urbanización mediando un plan parcial o de forma aislada, dependiendo de las normas de cada POT, derivadas de la clasificación del suelo y los tratamientos urbanísticos, de esta manera puede ser aportante de cargas de cesiones obligatorias cuando:

En el desarrollo constructivo predio a predio se requieren aportes en dinero para espacios públicos y equipamientos entregados a fondos de compensaciones que pueden a su vez invertirlos en el mismo ámbito o fuera del mismo, a escalas municipales o metropolitanas.

El predio que hace parte de un proceso de urbanización sin plan parcial, es aportante en el sitio de cesiones obligatorias locales.

El predio que hace parte de un desarrollo asociativo mediante una Unidad de Actuación Urbanística o de una Unidad de Gestión, en un plan parcial, se tramita como proceso de urbanización, siendo este predio y los demás lotes asociados,

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responsable de aportes a cesiones locales, así como de ser aportante este plan parcial, de cesiones de ámbitos municipales o locales, estas obligaciones se concretan en el proceso de urbanización de la Unidad. Esto sucede, cuando las normas de aprovechamiento aplicables para planes parciales de desarrollo o renovación, cuantifican el índice de construcción sobre áreas brutas, dando así un aprovechamiento a los suelos requeridos para vías y parques de todos los ámbitos y exigiendo así el aporte de estos suelos vía cesiones obligatorias gratuitas.

4.6. Transferencia de derechos de construcción

La ley 388 de 1997, establece en su artículo 50: “Los planes de ordenamiento o los planes parciales que los desarrollen podrán determinar los índices de edificabilidad relacionados con los inmuebles que formen parte de unidades de actuación o localizados en determinadas áreas o zonas del suelo urbano, para su convertibilidad en derechos de construcción y desarrollo”.

La idea de transferir edificabilidad entre diferentes desarrollos, es supremamente interesante en dos ámbitos específicos; los planes parciales y el manejo de los inmuebles de conservación histórica, arquitectónica y ambiental, porque permite en el primer caso resolver un sistema de reparto de beneficios diferenciales de forma tal que se optimice el uso del suelo y se equilibren cargas entre diferentes unidades y en el segundo caso transferir la edificabilidad que los inmuebles de conservación no pueden utilizar, a otros desarrollos que demandan mayor edificabilidad de la que las normas generales les han asignado.

El manejo de estas trasferencias al interior de los planes parciales, es decir entre Unidades de Gestión, es parte esencial de la metodología para equilibrar repartos en este ámbito, este proceso se valida a partir del propio decreto de adopción del plan parcial y no requiere de la emisión de Títulos valor o Bonos, pues se pacta de manera interna en el plan, teniendo en cuenta que el POT o la reglamentación complementaria de fichas, ha entregado una edificabilidad global a todos los predios del área de planificación del plan parcial y el decreto reparte específicamente a cada Unidad –grupo de propietarios o uno solo- este derecho a edificar, probablemente en función de las cargas asumidas.

La otra forma de utilizar esta transferencia de derechos de construcción, se efectúa a nivel ciudad, tal como el mecanismo de compensación lo explicó y por tanto es necesario que existan unos Título o Bonos que representen el valor originalmente pagado o su correspondencia en metros cuadrados del inmueble emisor y por tanto se deben generar unas tablas de conversión a los sectores receptores.

Esta aplicación no se ha incluido en la presente propuesta pues requiere de la reglamentación nacional de los Títulos valor antes mencionados, además de necesitar el diseño de un sistema de soporte bastante sofisticado en el ámbito metropolitano, pues de otra forma su funcionamiento, sería contraproducente.

4.7. Otros instrumentos de intervención.

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4.7.1 Declaratoria de desarrollo o construcción prioritaria

Es la decisión de la administración que impone la obligación de adelantar obras en un predio, dentro de un plazo determinado, en caso de no cumplirse tal obligación el Municipio declara que no se está cumpliendo con la función social de la propiedad y ordena que el bien se venda mediante el procedimiento de la pública subasta.

La declaratoria de desarrollo o construcción prioritaria contempla los siguientes plazos:

Terrenos en suelo de expansión: 3 años para urbanizar Terrenos en suelo urbano: 2 años para construir Terrenos en suelo urbano: 2 años para urbanizar Unidades de actuación urbanística: el plazo se incrementa en un 50% Dificultades de mercado: Puede ampliarse hasta por 18 meses.

Si en el plazo determinado no se ejecutan las obras, el Alcalde expide Resolución motivada declarando el incumplimiento de la función social de la propiedad y ordenando la Subasta Pública; el precio base para las ofertas es el 70% del avalúo comercial, si no se presentan opciones aceptables después de la segunda subasta citada, el Municipio debe adquirir el predio, estableciendo como indemnización el precio equivalente al 70% del avalúo catastral. También debe adquirir el bien cuando el comprador en la pública subasta no desarrolló el proyecto en el plazo determinado.

Dado que esta forma de intervenir la propiedad, que no es otra cosa que establecer la obligación de edificar o urbanizar un predio en un plazo, condicionando entonces la expedición de licencias urbanísticas, se deriva de la facultad municipal de ordenar el territorio, solamente puede ser establecida a través de normativas municipales y no puede ser utilizada de manera autónoma por las Areas Metropolitanas, pues excede sus facultades y competencias en relación con la expedición de normas obligatoriamente generales; en este caso, se requiere la expedición de una norma específica, identificando el predio o predios que deben ser desarrollados en un determinado lapso de tiempo.

La opción para hacer uso de esta herramienta sería entonces que, el Area Metropolitana, si está interesada en el desarrollo del proyecto, participe en la pública subasta que se debe convocar por parte del municipio, como resultado del incumplimiento de la función social de la propiedad por parte del titular del derecho, al no ejecutar las obras en el lapso de tiempo que la Ley le confiere para ello y en los términos establecidos en el Plan de Ordenamiento Territorial.

4.7.2. La compensación urbanística

La ley 388 de 1997, establece en su artículo 48 que “Los propietarios de terrenos e inmuebles determinados en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, deberán ser compensados por esta carga derivada del ordenamiento, mediante la aplicación de

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compensaciones económicas, transferencias de derechos de construcción y desarrollo, beneficios y estímulos tributarios u otros sistemas que se reglamenten.”

La Corte Constitucional ha manifestado la importancia que tiene para la vida ciudadana el ordenamiento del territorio, por ejemplo, en la Sentencia C-795 de 2000 con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz ha determinado que “la función del ordenamiento del territorio comprende una serie de acciones, decisiones y regulaciones que definen de manera democrática y participativa, racional y planificada, el uso y desarrollo de un determinado espacio físico territorial con arreglo a parámetro y orientaciones de orden demográfico, urbanístico, rural, ecológico, biofísico, sociológico, económico y cultural. Se trata ni mas ni menos de definir uno de los aspectos mas trascendentales de la vida comunitaria, como es su dimensión y proyección espacial”

No podemos olvidar que la facultad de ordenar el territorio, que se ejerce a través de la formulación del plan de ordenamiento territorial, el otorgamiento de permisos y licencias y el control urbano, busca ante todo alcanzar una mejor utilización y organización del espacio, sin olvidar la protección del medio ambiente y el cumplimiento de objetivo esencial del Estado Social de Derecho, cual es mejorar la calidad de vida.

Por esto, al determinarse como uno de los principios rectores de la intervención territorial el ejercicio de la función pública del urbanismo, se otorga la facultad de integrar otras funciones y otorga la capacidad de calificar los predios para que cumplan un determinado papel dentro del desarrollo municipal, acorde con las políticas generales de desarrollo propuestas45.

Por lo tanto, las decisiones de la administración en este sentido no pueden obedecer a criterios que no sean la protección del interés general sobre el particular; sin embargo, cuando esta decisión vulnera derechos adquiridos con arreglo a la Ley, como es el caso del derecho de propiedad, no puede desconocerse su existencia. En consecuencia, cuando se imponga una obligación urbanística a un predio, debe tenerse en cuenta el principio de proporcionalidad, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional al afirmar que “el principio de proporcionalidad aplicado a la planeación urbana exige contrastar los intereses públicos que se pretendan alcanzar, con los medios empleados para ello, atendiendo a su adecuación y necesidad... Un medio escogido para beneficiar a un alto número de personas es NECESARIO si no existen otros medios alternativos que permitan, sin afectar el interés particular y dentro de las posibilidades disponibles, alcanzar el mismo objetivo. No obstante, en ocasiones extremas, el sacrificio impuesto al interés particular es de tal magnitud que solamente es dable equilibrar la desigualdad mediante una indemnización. Un criterio de justa proporcionalidad entre beneficios comunitarios y cargas individuales debe guiar el proceso de planeación urbana...” (subrayas fuera del texto)46

45 La Corte constitucional ha manifestado que “la finalidad del urbanismo es evitar e crecimiento anárquico de las ciudades, previendo la infraestructura necesaria que permita la adecuada prestación de los servicios públicos, como lograr el bienestar de las personas que viven en comunidad, ordenando y organizando su entorno” (sentencia C-295/93)46 Sentencia C-530/92 con ponencia del magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz

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Agrega la misma Sentencia que “la distribución equitativa de cargas y beneficios no hace relación a un simple factor cuantitativo. La naturaleza de los derechos vulnerados juega un papel importante en la estimación de lo razonablemente exigible a una persona como carga frente a los beneficios de terceros”.

De acuerdo con lo anterior, tenemos entonces que, si bien existe autonomía de los municipios para determinar los usos del suelo y limitar el uso y aprovechamiento de los inmuebles localizados en el territorio de su jurisdicción, el ejercicio de tal facultad genera la obligación de indemnizar o compensar al propietario que ve restringido su derecho en beneficio del interés general, cuando de esta limitación se generan cargas superiores a las que ostentan los propietarios de otros inmuebles.

Cuando no se compensan estas cargas superiores, podría tipificarse lo que la Jurisprudencia ha calificado como daño antijurídico; Ha dicho la Corte Constitucional que “Como es sabido, hasta antes de la entrada en vigencia de la Carta Política de 1991, no existía en el ordenamiento jurídico colombiano una cláusula que consagrara de manera específica la responsabilidad patrimonial del Estado. En realidad, puede afirmarse que en nuestro país la responsabilidad estatal se concibe como una institución de origen puramente jurisprudencial que, según lo dicho por esta Corporación en reciente pronunciamiento, inicia su evolución “en un periodo histórico en el que imperaba el dogma de la irresponsabilidad del Estado, puesto que se consideraba contraria a la idea de soberanía, lo que se plasma en la famosa sentencia de LAFERREIRE ´Le popre de la souveraineté est de s’imposer a tous sans compensation”47.

Cabe destacar que este desarrollo jurisprudencial, adelantado inicialmente por la Corte Suprema de Justicia y luego por el Consejo de Estado, aplica los conceptos y disposiciones del Código Civil que regulaban el tema de la responsabilidad patrimonial en el ámbito del derecho privado, tomando como fuente de inspiración los postulados del Estado de Derecho y, particularmente, la nueva realidad social y económica que durante las primeras décadas del siglo XX ya proponía un mayor grado de intervencionismo estatal y, por consiguiente, de responsabilidad institucional.

En lo que toca con la actividad desarrollada por la Corte Suprema de Justicia, puede decirse que la misma inicia con la Sentencia del 22 de octubre de 1896, en la que se precisa que si bien las entidades estatales, en su condición de personas jurídicas, no eran penalmente responsables por los daños que ocasionaran a los ciudadanos, si se encontraban obligadas objetivamente a las reparaciones civiles por los perjuicios que resultaren de una conducta punible imputable a los funcionarios públicos48. A partir de este pronunciamiento, la evolución de la jurisprudencia de la Corte se muestra progresista en torno a tres aspectos concretos: el de la responsabilidad indirecta, el de la responsabilidad directa y el de la falla en el servicio.

“se estructura un sistema de naturaleza objetiva y directa, que gira en torno a la posición jurídica de la víctima, quien ve lesionado su interés jurídico como consecuencia de las

47 Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.48 Gaceta Judicial, Tomo XIV, N° 685, pág.56.

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actuaciones de las autoridades públicas, independientemente que éstas fueran legítimas o ilegítimas, normales o anormales, regulares o irregulares”49.

Ello explica por qué la jurisprudencia del Consejo de Estado fijó como requisitos constitutivos de la responsabilidad patrimonial del Estado: (i) la existencia de un daño antijurídico, (ii) que la acción u omisión desplegada sea imputable a las entidades públicas y (iii) que se presente una relación de causalidad material entre el daño Antijurídico y el órgano estatal.

al tenor del artículo 90 de la Carta Política, reconoce en forma directa la responsabilidad patrimonial del Estado, al consagrar que: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”

En este sentido, no se consagra en el artículo 90 de la Carta un criterio restringido de responsabilidad como se pudo interpretar en algunos círculos, circunscrito tan solo al campo extracontractual, pues, según lo expresado, de lo que se encarga su texto es de fijar el fundamento de principio en el que confluyen todos los regímenes tradicionales de responsabilidad estatal -contractual, precontractual y extracontractual-.

“Lo anterior obviamente no significa que los títulos y regímenes de responsabilidad patrimonial del Estado sean idénticos en todos los campos y en todas la situaciones, puesto que en la actual práctica jurisprudencial siguen existiendo regímenes diferenciados. Así, en determinados casos se exige la prueba de la culpa de la autoridad, en otros ésta se presume mientras que en algunos eventos de ruptura de la igualdad ante las cargas públicas la responsabilidad es objetiva. Con todo, esos regímenes quisieron ser englobados por el Constituyente bajo la noción de daño antijurídico, por lo cual, como bien lo señala la doctrina nacional y se verá en esta sentencia, en el fondo el daño antijurídico es aquel que se subsume en cualquiera de los regímenes tradicionales de responsabilidad del Estado.”50

Así las cosas, manteniendo el criterio expresado por la Corte en la Sentencia C-832 de 2001, es claro que la responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro sistema jurídico encuentra fundamento en el principio de la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, desarrollado in extenso por la jurisprudencia y expresamente consagrado en el artículo 90 de la Constitución Política, el cual a su vez debe interpretarse en concordancia con los artículos 2,13, 58 y 83 del mismo ordenamiento Superior que, por un lado, le imponen a las autoridades de la República el deber de proteger a todas las personas en Colombia en su vida, honra y bienes (art. 2°) y, por el otro, la obligación de promover la igualdad de los particulares ante las cargas públicas (art. 13) y de garantizar la confianza, la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles (arts. 58 y 83). 51 (subrayas fuera de texto)

49 Sentencia C-832 de 2001.50 Sentencia Ibídem.51 C-892/01 con ponencia del Magistrado Rodrigo Escobar Gil

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Esta protección constitucional al patrimonio de los particulares se configura, entonces, cuando concurren los tres presupuestos fácticos que ha expresado el Consejo de Estado y que fueron mencionados anteriormente.

En relación con el daño antijurídico, si bien el mismo constituye un concepto constitucional parcialmente indeterminado, en cuanto la Constitución no lo define en forma expresa, la jurisprudencia y la doctrina, dentro de una interpretación sistemática de las normas constitucionales, lo definen como el menoscabo o perjuicio que sufre la víctima en su patrimonio o en sus derechos personalísimos, sin tener el deber jurídico de soportarlo52. Respecto al incumplimiento del Estado, este se presenta cuando la Administración Pública no satisface las obligaciones a su cargo dentro de las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que han sido fijadas. Finalmente, para que el daño antijurídico atribuido al Estado sea indemnizable, se exige que éste sea consecuencia del incumplimiento de las obligaciones de la Administración; o, en otras palabras, desde una perspectiva negativa, que el daño sufrido por la víctima no se derive de un fenómeno de fuerza mayor o sea atribuible a su conducta negligente.

En concordancia con la legislación y la Jurisprudencia, podemos concluir que, en desarrollo del principio de la función pública del urbanismo, el Municipio está facultado para establecer en el Plan de Ordenamiento Territorial las limitaciones de uso y aprovechamiento a un predio o inmueble por efectos de protección ambiental o por interés patrimonial; pero al mismo tiempo, tal limitación genera la obligación de establecer un mecanismo de compensación, tal como lo establece el artículo 344 de la Constitución Política “La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la Ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano” (subrayas fuera de texto) el Estado de derecho entonces, se desarrolla a través de la aplicación de dos grandes principios: el principio de Igualdad y el principio de responsabilidad patrimonial del Estado.

En el derecho urbanístico se entiende por compensación, la obligación que se genera porque se presentan diferencias de aprovechamiento económico debido a decisiones del ordenamiento territorial que impiden o restringen los procesos de urbanismo y construcción para un predio o inmueble, que obliga al Municipio a indemnizar a través de la entrega al propietario de cantidades económicas sustitutivas o complementarias por diferencias de la normativa aplicable, con el propósito de dar cumplimiento a los dos principios antes mencionados y mantener el justo equilibrio entre cargas y beneficios derivados de la actuación urbanística.

Como advierte José Martín Blanco, el principio de la compensación urbanística derivada del planeamiento no puede ser superiores a los beneficios que aquel produce. Se

52 Cfr. La Sentencia C-333 de 1996 y la Sentencia del Consejo de Estado de mayo 8 de 1995, C.P. Juan de Dios Montes Hernández.

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entiende, por tanto, como un necesario equilibrio de igualdad entre cargas y beneficios de la actuación urbanística.53 se trata, como dice el autor citado, de un prius que condiciona la legalidad del planeamiento y de su ejecución. Tal equilibrio, entre cargas y beneficios, se traducen en la consecuencia que, si la carga urbanística fueran superiores a los beneficios, es decir, absorbieran las plusvalías derivadas de la ordenación, estaríamos ante una confiscación de toda o parte de la propiedad; y, en tal caso, ante un enriquecimiento injusto de la comunidad con daños y perjuicios para el propietario.

Para tal efecto, se expide el Decreto Ley 151 de 1998 que reglamenta los mecanismos que hacen viable la compensación en el tratamiento de conservación. Dicha norma define en el artículo segundo la conservación como el tratamiento urbanístico que por razones ambientales, históricas o arquitectónicas, limita la transformación de la estructura física de áreas del municipio o distrito, de inmuebles particulares, de obras públicas, y de los elementos constitutivos del espacio público. Cada municipio o distrito determinará en el respectivo Plan de ordenamiento Territorial y los instrumentos que lo desarrollen, las áreas o inmuebles sujetos al tratamiento de conservación.

El artículo 4 del mismo Decreto Ley preceptúa que la compensación es el mecanismo que permite redistribuir de manera equitativa los costos y beneficios derivados de la aplicación del tratamiento de conservación. La compensación tendrá lugar en aquellos casos en que por motivos de conveniencia pública se declaren como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental de determinados inmuebles, en el plan de ordenamiento territorial o los instrumentos que lo desarrollen. La compensación por lo tanto, constituye un sistema de reparto de una carga –la conservación histórica, urbanística o ambiental, asumida individualmente por un predio en beneficio de un interés general, –la memoria histórica, la preservación de valores culturales, la sostenibilidad ambiental-, en este sentido es un instrumento que sirve para desarrollar el principio de reparto entre el predio individual y el ámbito municipal.

Desde el punto de vista operativo, los recursos en suelo, títulos, derechos de construcción y/o dinero que implica la aplicación de la compensación, pueden ser manejados a través de Bancos Inmobiliarios, que como se explicó anteriormente, pueden administrar Fondos de Compensaciones para tal efecto creados, ratificando el interés que ha manifestado recurrentemente el Area Metropolitana para que los municipios creen dichos instrumentos e interactúen a través de ellos con Aburrá 20/20 como Banco a escala Metropolitano o desarrollen directamente estas funciones municipales a través de este Entidad, por encargo de los mismos.

5. FINANCIACION DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

5.1. Conceptos Generales

53 En Derecho de propiedad y compensación urbanística, Ediciones Universidad de Salamanca, 1984, Pág. 487

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Como se explicó en la introducción del capítulo 3, el reparto de cargas y beneficios constituye la esencia de la gestión para el ordenamiento territorial, a partir de la articulación de tres componentes; los ámbitos a los que corresponden las cargas –que en principio reconocen los posibles aportantes y beneficiarios de las mismas, los instrumentos de intervención en el suelo, expuestos en el anterior capítulo y las herramientas de financiación del desarrollo, componente en que se centra el presente capítulo que en armonía con los anteriores aspectos tratados, configura un sistema de gestión, o en su sentido más amplio un sistema integral para el reparto equitativo de las cargas y los beneficios.

Este enfoque sistémico propuesto, según el cual debe analizarse de manera integral los instrumentos de gestión, articulados con las herramientas de planificación que hemos analizado en el primer capítulo, permite entender que ningún instrumento en sí mismo, ni por si solo, es efectivo para lograr la transformación del territorio, sino que sólo esta se logrará, operando un conjunto de herramientas que se utilizan de manera precisa en cada caso pertinente, de acuerdo con los fines de ordenamiento previstos.

De esta manera, los instrumentos de gestión no constituyen un fin en si mismos, sino en función de las circunstancias que posibilitan su utilización y los fines de ordenamiento que persiguen, así un esquema de gestión o POT no “está bien o mal” porque aplica determinado instrumento o no, sino porque dados los objetivos que persigue y las condiciones que genera, resulta apropiada la utilización de determinado instrumento para gestionar las actuaciones que implementan el modelo de ordenamiento determinado, resultando coherente el fin, con los medios.

Los instrumento de financiación para el ordenamiento territorial, -aquel planteado por POT municipales y Directrices Metropolitanas-, constituyen una parte esencial del sistema y aplicación del principio de reparto de cargas y beneficios, pues es indudable que las consecución de recursos económicos para la materialización de las actuaciones, en especial los proyectos estratégicos y los sistemas estructurantes naturales y artificiales, es un aspecto trascendental en el proceso de materialización de los objetivos, políticas y estrategias del ordenamiento territorial.

Como explicamos en capítulos anteriores, la vinculación de los suelos para las cargas públicas y los proyectos estratégicos, constituye en si misma una estrategia que contribuye a la financiación de los mismos, sin embargo en el presente capítulo desarrollaremos en particular instrumentos esencialmente financieros para el desarrollo de estas actuaciones.

Aunque parezca extraño, si bien los instrumentos de financiación hacen parte del sistema integral de reparto de cargas y de beneficios como aplicación general de principio legal, sin embargo, existen establecidos desde la Ley un conjunto de instrumentos concretamente denominados para la distribución equitativa de las cargas y de los beneficios, los cuales explicaremos en primera instancia, para proceder a la descripción de instrumentos de financiación –que también contribuyen al reparto equitativo-, como son las captaciones de plusvalías, la contribución de valorización, los fondos de compensaciones, las concesiones y el conjunto de exacciones.

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Existe una reiterada pregunta en los procesos de ordenamiento territorial: QUIEN PAGA LA CIUDAD???; por cuanto se presentan diferentes ámbitos de intervención y de beneficios; en otras palabras, hay aspectos que se pagan como contribuyente, porque deben ser atendidos por las entidades públicas con recursos provenientes de los ciudadanos en general que se recaudan a través de los impuestos; en otros casos, las infraestructuras y proyectos se pagan como usuario, entendiendo por tales, los promotores privados que se van a beneficiar por la aplicación de la normativa vigente a un predio en particular o porque el desarrollo de una obra pública les genera un beneficio superior al que se deriva para la ciudadanía en general, es el caso típico de las obligaciones urbanísticas para espacio público y vías locales que se consagran en el artículo 37 de la Ley 388 de 1998754. Tenemos entonces que uno de los elementos a considerar para la utilización de ciertos mecanismos de financiación que se describen, está determinado por el impacto de la intervención con relación a la población beneficiaria de la obra o proyecto.

5.2. Distribución equitativa de cargas y beneficios.

Visto desde la perspectiva de la financiación o aportes para el ordenamiento territorial, los siguientes principios operan para entender la operación de un sistema pensado para la generación, movilización e inversión de recursos para los sistemas estructurantes naturales y artificiales –en esencia cargas urbanísticas- y los proyectos estratégicos, soportados en el concepto que la financiación del urbanismo es hablar sobre la financiación de la ciudad, de la financiación de cómo se constituye la ciudad, su desarrollo general, los procesos de renovación urbana, las operaciones estratégicas; de quién la financia y de por qué se financia de esta forma.

Hablar del urbanismo como financiación es también hablar de la ciudad como fuente de financiación, pues no podemos olvidar que, tal como lo hemos manifestado anteriormente, las decisiones adoptadas a través del Plan de Ordenamiento Territorial constituye, o debe responder a una materialización del sentir general de los ciudadanos, que para su desarrollo y operación requieren de unas inversiones de agentes públicos y privados; estos últimos para operar o actuar en los predios que fueron calificados como edificables y el desarrollo de los espacios públicos que constituyen sistemas estructurantes, como ámbito territorial de la convivencia humana.

Operación del Sistema de Reparto Integrado a nivel global: Los siguientes son principios específicos para permitir la operación del Sistema:

1. Cada Instrumento de Planificación por ámbito, (Directrices Metropolitanas, POT, macroproyecto, actuación urbana integral, plan parcial, urbanización y proyecto de construcción) genera potenciales beneficios en los ámbitos de reparto

54 Las reglamentaciones distritales o municipales determinarán, para las diferentes actuaciones urbanísticas, las cesiones gratuitas que los propietarios de inmuebles deben hacer con destino a vías locales y espacio público en general, y señalarán el régimen de permisos y licencias a que se deben someter, así como las sanciones aplicables a los infractores a fin de garantizar el cumplimiento de estas obligaciones, todo ello de conformidad con lo dispuesto en el capítulo XI de la presente Ley.

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involucradas (metropolitana, municipal, “zonal” y local), por lo tanto, las cargas que éstos conllevan, serán en principio repartidas a su interior.

2. Cada Instrumento de Planeamiento posee instrumentos de gestión idóneos para asumir las cargas urbanísticas de su escala de reparto.

3. Las cargas a asumir en cada escala de reparto serán en principio proporcionales a los potenciales beneficios urbanísticos generados por el instrumento de planeamiento que los origine.

4. Cualquier actuación urbanística autorizada por el POT o mediante los Instrumentos de Planeamiento complementario, da lugar a aplicar el sistema el reparto de cargas y de beneficios en la actuación que lo origina o adopta.

5. Las actuaciones urbanísticas derivadas o no de instrumentos de planeamiento zonales y/o locales, pueden además de asumir sus cargas locales obligatorias, asumir otras cargas zonales y del nivel ciudad, en proporción a los beneficios posibilitados y su capacidad de aporte.

Estructura básica de operación del sistema. A partir de los siguientes tipos de acciones urbanísticas, el sistema de aporte de cargas se estructura de la siguiente forma:

a. Por acciones de planificación mediante la adopción de normativas utilizando instrumentos de planificación complementaria al POT a escalas zonales (macroproyectos o planes especiales) o a escalas locales (planes parciales, urbanizaciones y construcciones)-, materializando el aporte a cargas urbanísticas en el pago de cesiones, obligaciones urbanísticas y retorno de plusvalías, establecidas en las respectivas licencias, dependiendo de las siguientes modalidades:

Licencias de Construcción Licencias de urbanización Licencias de parcelación.

Pudiendo ser responsables de financiar:

Cargas a nivel local, en especie en planes parciales, actuaciones urbanas integrales y parcelaciones y pagado es dinero con destino a fondos de compensación en procesos de construcción predio a predio, e igualmente contribuir a:

Cargas municipales, Cargas metropolitanas Combinaciones de las anteriores

b. Por acción de obras públicas, los mecanismos para asumir cargas no dependerán de solicitar licencias sino que se cobrarán a sus beneficiarios en este caso los propietarios de los inmuebles a través de valorizaciones, tarifas y otras contribuciones.

139

De esta manera, cada predio en cada municipio puede ser aportante de recursos a partir de las dos acciones urbanísticas mencionadas:

Metropolitanas

Municipales

Locales

Apor

tes

de u

n pr

edio

en

el s

iste

ma

de re

part

o

Autorización deActuación de Urbanismo oconstrucción

Predio

Contribuciones sin actuación

específica

Las obligaciones de aportes a cargas, aunque las realiza el predio, pertenecen a diversos ámbitos de reparto, buscando como prioridad la calidad de vida del ámbito local, pero sin descuidar la capacidad de algunas actuaciones de aportar a ámbitos de superior escala

Igualmente dependiendo del tipo de desarrollo o ámbito al cual pertenece la actuación un predio aporta en las siguientes circunstancias:

140

Cesiones de ZonasVerdes públicas

(Parques)

Vías Públicas

Secundarias ydomiciliarias

Serviciospúblicos

Equipamientospúblicos

Aporte de Suelos y Construcción de cargas de ámbitos locales.

Aporte de cargas en el mismo ámbito o en otros ámbitos si poseen “venta de derechos de construcción” o “pago en especie” por mayor aprovechamiento.

Urbanización y Construcción sin plan parcial

Apor

te a

Car

gas

-Act

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Predio

141

Parques Públicos y

componentes naturales


Con

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nes

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arifa

s Predio

Vías Públicas

Servicios Públicos

Patrimonio Compensaciones y cargas sociales

Participación en Plusvalías si se generan

Contribución de Valorización

Inversionesderivadas deCobros deTarifas

SobretasaAmbiental

Recibir tarifas diferenciales y exenciones tributarias

Aportes conservación cuencas yrecursos

Aportes sin actuaciones urbanísticas

Transferencias derechos de construcción

Así, la financiación del desarrollo que se espera logre contribuir el sistema de aportes vía reparto equitativo de las cargas y de los beneficios, permite el recaudo tanto por concepto de obligaciones urbanísticas, no sólo las descritas en el capítulo 4, como por el aporte en especie en terrenos y dotaciones, sino también a través del pago a fondos de compensaciones; en todos los casos con el interés de movilizar recursos y poder financiar el desarrollo integral de todo el territorio, teniendo en cuenta que la planificación no puede hacer autofinanciable las cargas con cargo a los beneficios y que no se producen en la misma proporción, por tanto la necesidad de movilizar los recursos es imperativa no solo como noción de equidad sino como principio de eficiencia.

Para que de manera global la distribución de las cargas y de los beneficios conforma un verdadero sistema de financiación del desarrollo, se debe conocer con precisión la capacidad de aporte de los desarrollos y tal como se explicó en el capítulo 4, modular las normas de cesiones de acuerdo con esta capacidad, con el fin de utilizar los excedentes pagados en dinero para financiar la inversión territorial en otras zonas de la ciudad o del área metropolitana, en este sentido son fundamentales los Fondos de Compensaciones del espacio público creados por municipio interactuando con un Banco Inmobiliario Metropolitano, instrumentos que se desarrollan en otros apartes de este documento.

Como debe existir una correlación entre los aportes a cesiones obligatorias y el aprovechamiento constructivo conferido por el mismo POT a los mismos sectores y actuaciones, se está incorporando el aprovechamiento urbanístico como variable esencial de reparto de cargas y de beneficios a escala territorial, manejándolo no solo como norma sino también como el instrumento más potente de financiación global urbana, dado que es

142

éste el que configura las cesiones y obligaciones y, no solo con el fin de hacer auto sostenible cada actuación sino con el fin de movilizar recursos y beneficiar mas población.

Los instrumentos del sistema de reparto de cargas y de beneficios que resultan idóneos para captar y movilizar los recursos aportados por los dos tipos de acciones urbanísticas mencionadas, en los diferentes ámbitos a los que pertenezcan son:

Parques Públicos y



Ambi

tos

o es

cala

s de

repa

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de c

arga

s

Vías Públicas

Servicios Públicos

PatrimonioCompensaciones y cargas sociales

MunicipalValorización

Plusvalías Exenciones

TarifasDiferenciales

Estratificación

Plusvalías

Aportes Planes Parciales

Aportes Fondos de compensaciónAportes

Fondos decompensación

Metropolitana Sobretasa AmbientalTransferencias Fondos

CompensacionesFondo Verde

Valorización

Plusvalías

Aportes Planes Parciales

Tarifasparcialmente

Valorización

Concesiones - peajes

Transferencias de Derechos de construcción

Instrumentos para la captación y movilización de recursos (I)

Ventas de derechos de construcción

Bancos Inmobiliarios

Participación en Empresas Gestoraspara proyectos estratégicos

Aportes Macroproyectos y Actuaciones Urbanas Integrales (AUI)

Bancos Inmobiliarios

Participación en Empresas Gestoraspara proyectos estratégicos

Concesiones - peajes

Aportes Macroproyectos y AUI

143

Parques Públicos y



Vías Públicas

Servicios Públicos

PatrimonioCompensaciones y cargas sociales

Plan Parcial

ActuaciónU. Integral

UrbanizaciónSin planParcial

parcelación

ConstrucciónSin planparcial

Aportes Fondos de compensación (recibir o invertir)Pago en especie por aprovechamiento

Aportes Planes Parciales o AUI (ámbito local)

Instalaciones

Aplicación deExenciones


Aplicación deExenciones


Derechosconstrucción

Instrumentos para la captación y movilización de recursos (II)

Aportes urbanización (ámbito local)


Reparto de cargas y beneficios entre Unidades en plan parcial

Compra de derechos de construcción

Recibir Trasferencia derechos de construcción


Compra de derechos de construcción

Ambi

tos

o es

cala

s de

repa

rto

de c

arga

s

El Area Metropolitana del Valle de Aburrá, ha publicado este año (2007) una “Metodología para la formulación de planes parciales de Desarrollo”, en la cual se explica en detalle la aplicación práctica de un sistema de reparto de cargas y de beneficios aplicado en dos escalas; la general del plan parcial, buscando equidad entre las diferentes Unidades que lo compone y al interior de cada Unidad, entre los propietarios involucrados, metodología que constituye un ejemplo de aplicación e instrumentación de este principio a escalas locales.

5.3. Exacciones

Se entiende por exacciones la facultad por la cual, una entidad pública puede exigir el pago de impuestos, prestaciones o multas. Con éste término abarcamos entonces todos los conceptos por los cuales el Area Metropolitana, puede exigir contraprestación económica a los usuarios, sean éstos entidades públicas o privadas, personas naturales o jurídicas.

El establecimiento de exacciones supone la adopción de determinadas hipótesis de partida; la primera de ellas está dada en la misma Constitución, que limita el establecimiento de impuestos a su creación a través de la Ley y que además otorga de manera exclusiva a los municipios la facultad de gravar la propiedad inmueble. Por lo

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tanto, no puede el Area Metropolitana establecer de manera autónoma tributos sin que sean expresamente autorizados por la Ley.

La otra hipótesis sobre la cual pueden establecerse los parámetros para su establecimiento es que las mismas sólo deben ser canceladas por las personas que reciben de la entidad un beneficio superior a los demás contribuyentes, en otras palabras, podrían determinarse tasas o contribuciones a cargo de quienes se están beneficiando de manera directa por una actuación del Area Metropolitana.

En estos términos, tenemos entonces que el Area Metropolitana al intervenir un predio por una obra pública genera en ocasiones beneficios directos para los predios colindantes que podrían materializarse a través del desarrollo de proyectos de urbanismo y construcción. Estos beneficios pueden ser usufructazos a través de los procesos de elaboración de planes parciales o planes especiales de intervención, tanto para los propietarios directos como para la entidad territorial.

El Area de manera directa o a través del Banco Inmobiliario podría establecer un cobro por el desarrollo del proyecto en el cual se incorpore, como parte del pago, una retribución por la ejecución de la obra; situación que sería factible de establecer en el marco de la implementación de las directrices y lineamientos de ordenamiento territorial metropolitano, cuando de la ejecución de los proyectos estratégicos o del desarrollo de los hechos metropolitanos, se generen “plusvalías” para un determinado grupo de propietarios o para el Municipio en el que se desarrollan las obras, plusvalías que se reflejarían en el proceso de gerenciar el desarrollo de estudios y diseños o planes parciales.

Estas contribuciones serían fijadas por Resolución metropolitana y su objetivo sería recuperar los costos de la inversión que hizo posible el desarrollo del proyecto. Estas contribuciones o pagos se reflejarían en contratos o convenios que de manera individual deberían suscribirse.

5.4. Contribución de Valorización

De acuerdo con reiteradas sentencias de la Corte Constitucional, la contribución de valorización no es un impuesto, porque no grava por vía general a todas las personas, sino un sector de la población que esta representado por los propietarios o poseedores de inmuebles que se benefician, en mayor o menor grado, con la ejecución de una obra pública. Dada su naturaleza esta contribución por principio tiene una destinación especial; de ahí que se la considere una "imposición de finalidad", esto es, una renta que se establece y recauda para llenar un propósito específico. Dicho propósito constituye un elemento propio de su esencia, que es natural a dicha contribución, al punto que no sólo la identifica y caracteriza, sino que representa un elemento esencial de su existencia. La destinación de los ingresos por valorización, si bien la señala el legislador, no surge de la sola voluntad política de éste, sino de la naturaleza misma de la renta, que se constituye en orden a lograr, así sea en parte, el retorno de la inversión realizada por el respectivo organismo público55.

55 La Sentencia C-495/98 con ponencia del Magistrado Antonio Barrera Carbonell consagra un exhaustivo análisis de los diferentes tributos y destinaciones que se generan por causa de las

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La Contribución de Valorización fue establecida en nuestro ordenamiento jurídico por la Ley 25 de 1921 que la definió como una contribución sobre las propiedades raíces que se benefician con la ejecución de obras de interés público local; la Ley 51 de 1926 entregó al gobierno nacional su liquidación y manejo; las leyes 195 de 1936, 63 de 1938 y 1 de 1943 la hicieron extensiva a los municipios; la Ley 25 de 1959 autorizó a los departamentos para establecerla.

Por el Decreto Ley 1602 de 1966 se hizo extensiva la Contribución como mecanismo de financiación para todas las obras de interés público que ejecute la Nación o cualquiera otra entidad de derecho público que beneficien la propiedad inmueble y es este el soporte legislativo que posteriormente fue incorporado en la Ley 128 de 1994, dando a las Areas Metropolitanas la facultad de establecerla, pues establece el artículo 14 que una de las atribuciones básicas de la Junta Directiva del Area Metropolitana es la de “Dictar el estatuto general de valorización metropolitana para establecer, distribuir, ejecutar, recaudar, liquidar e invertir las contribuciones de valorización generadas por las obras de carácter metropolitano y definir las autoridades encargadas de su aplicación de acuerdo con la Ley”; así mismo puede “disponer la ejecución de las obras de carácter metropolitano”.

La Contribución de Valorización implica una contraprestación específica, directa e inmediata a cargo del Estado, que es la obligación de construir la obra que genere una plusvalía al predio, por efectos directos de la obra financiada total o parcialmente con los dineros de la contribución de valorización, al contrario de lo que sucede con los impuestos en los cuales el sujeto pasivo no puede reclamar del Estado una contra prestación concreta.

Este tributo desarrolla el principio de justicia como su razón de ser pues, implica que si a consecuencia de ciertas obras públicas que se construyen con el dinero de todos, el valor de determinados bienes se incrementan ostensiblemente, porque se valorizan en forma directa e inmediata, notoriamente más que los restantes predios, lo propietarios de los mismos ayudan a pagar el precio de la obra que los beneficia económicamente.

Los que se enriquecen por la construcción de determinadas obras públicas, deben contribuir a financiar el costo de ellas, como una compensación social de ese enriquecimiento individual, a costa de los demás integrantes de la comunidad y dentro del concepto de justicia.

Esta figura fue la primera forma de establecer la recuperación de plusvalías urbanas por parte del Estado, cuando, como lo manifestamos antes, a consecuencia de la ejecución de obras públicas se producía un mayor valor a un predio.

La contribución, a diferencia de los impuestos, tiene como destinación específica la financiación de las obras o actividades que conforman el soporte de la obligación; tampoco representan el pago de un servicio público. En este caso es el propietario quien contribuye con recursos, a financiar la inversión pública en la ejecución de la obra.

decisiones públicas en relación con el Ordenamiento Territorial, en relación con las disposiciones contenidas en la Ley 388 de 1997.

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La valorización se soporta entonces en dos grandes conceptos, el primero de ellos es la ejecución, por parte de una entidad pública, de una obra que beneficia una colectividad y el segundo es que, como los propietarios de los inmuebles participan en la inversión debido a que el valor de sus inmuebles será incrementado por la intervención estatal, por lo tanto, el aporte o contribución no puede superar el incremento de valor de cada predio en particular.

En su obra, Política Fiscal editado por la Universidad Externado de Colombia en 1986, el doctor Enrique Low Mutra resume los aspectos favorables de la Valorización:

“1. Permite el desarrollo de las ciudades, ya que asegura la financiación de avenidas, parques, puentes y obras similares.2. Obliga a mantener un nivel de ahorro e inversión alto.3. Es una forma de asimilar incrementos en la riqueza no producidos por el trabajador.4. Se puede considerar como un sistema justo que permite la participación de los

contribuyentes en las juntas que determinan los costos del proyecto y, además, tiene en cuenta un margen de error, usualmente del diez (10) por ciento, del valor de la obra.

5. Permite establecer facilidades de pago.6. Beneficia en mayor proporción a los propietarios que utilizan bien sus predios.7. Origina fuentes de trabajo8. Es fácil de administrar y recaudar.

Establece el mismo autor que, a “contrario sensu”, la contribución de Valorización adolece de las siguientes fallas:

1. Puede recaer sobre inmuebles de personas de escasos recursos, lo cual podría representar un fuerte gasto que les obligaría vender su propiedad.2. Muchas veces el beneficio suele ser mayor que el pago de la contribución para familias de altos ingresos.3. El sistema de cobro es caprichoso en algún grado, lo que ha permitido la corrupción administrativa.4. El inmueble puede ser fuertemente tasado, al existir impuestos como el predial, renta presuntiva, impuesto patrimonial, entre otros.5. Su aplicación es complicada para municipios pequeños y zonas rurales.6. Favorece, muchas veces, intereses políticos, sin tener en cuenta la prioridad de la obra.7. Se presenta el caso de valorización por reflejo que es muy discutible, grava a personas que no se benefician con la obra u omite el tributo en cabeza de personas que reciben el beneficio efectivo.8. Constituye un sistema parcial de financiamiento de las obras públicas y sólo se recupera por este sistema una parte del costo de la obra.”

La Ley expresamente autoriza a la entidad para que incorpore dentro del valor de la obra costos como los de administración, superando el concepto del valor del “contrato de ejecución” como único elemento a tener en cuenta para la determinación del beneficio.

Este mecanismo de financiación de obras pública fue particularmente importante en el país entre los años 60 y 70 y la mayoría de las obras públicas que se ejecutaron durante

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estos años se financiaron a través de este mecanismo, podría pensarse que una de las razones fue la consolidación durante estos años del proceso de urbanización debido a la conformación de las ciudades.

Posteriormente, este sistema tuvo una fuerte resistencia política, argumentado, entre otros aspectos, las dificultades para determinar el impacto real de las inversiones públicas en los terrenos privados, que llevó a las administraciones a tratar de establecer este mayor valor por sistemas más pragmáticos que técnicos, distribuyendo el monto total de la obra en un área de incidencia delimitada de manera aproximada, reduciendo el valor de la contribución en relación con la mayor o menor cercanía del predio a la zona de la obra financiada. Tal situación generó descontento entre los ciudadanos que cuestionaron el concepto de “justicia” del tributo.

Por otro lado, las autoridades públicas establecieron mecanismos de participación ciudadana, para que los propietarios cuyos predios estaban incluidos dentro del área de influencia de la obra, pudieran nombrar representantes que defendieran sus intereses y se previnieran las iniquidades por falta de precisión técnica. Este proceso generó retrasos en la ejecución de las obras y, en muchas ocasiones, arbitrarios, pues se minimiza la prevalencia del beneficio general por el interés particular de no pagar el tributo.

Otra de las razones que han desestimulado su utilización ha sido el recaudo del tributo; pues algunas veces los plazos dados a los propietarios y la necesidad de cobros coactivos han hecho muy dispendioso el proceso de consecución de recursos para la ejecución de la obra, con el agravante que, una vez se inicia el recaudo de dineros se establece el compromiso de ejecutar la obra.

Pero a pesar de estas dificultades, existe un amplio consenso entre los planificadores urbanos y entre los analistas, que la Contribución de Valorización constituye un instrumento valioso con grandes posibilidades de equidad que deben ser rescatados, mejorando la estructura técnica de la determinación del tributo.

5.5. Participación en Plusvalía

De acuerdo con los estudios realizados sobre el tema, el principio básico de la captura de plusvalías es devolver a la comunidad los incrementos de valor de la tierra que resultan de la acción comunitaria. La manera más común de definir tales incrementos es enfocándose en aquellos aumentos particulares resultantes de acciones públicas específicas. Así, los correspondientes instrumentos de captura de plusvalías podrían ser definidos como herramientas para recuperar para la población el incremento en el valor de la tierra asociado con acciones públicas, o con decisiones administrativas, aumento que de otra manera beneficiaría de manera exclusiva a entidades privadas.

La redistribución de los valores de la tierra es apenas una de varias metas posibles de la política de suelo urbano. Otras son el aumento de los ingresos públicos para financiar servicios urbanos, la regulación y el manejo de los usos del suelo urbano.

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En un sentido genérico, la idea de la captura de plusvalías se aplica a cualquier imposición o herramienta de planificación que tenga como finalidad distribuir los aumentos del valor del suelo. Casi todos los países latinoamericanos han experimentado con el impuesto predial, y muchos emplean otras herramientas de planificación tales como la donación obligatoria de tierras para propósitos públicos en proyectos de parcelación o subdivisión de terrenos. Históricamente el desarrollo de la idea de la captura de plusvalías ha estado asociado con un instrumento específico conocido como Contribución de Valorización/Contribución de Mejoras. Este mecanismo especial de tasación o valorización, incorporado en la legislación de la mayoría de los países latinoamericanos, tiene el objetivo de capturar una porción de los beneficios especiales (valorización del suelo) que resulten de las inversiones públicas en infraestructura y servicios públicos, para financiar tales inversiones. Una mirada más cercana a la experiencia latinoamericana en la aplicación de instrumentos de captura de plusvalías lleva a una conclusión inquietante: en vez de desarrollarse a partir del principio ético de justicia, según el cual el incremento del valor del suelo resultante de acciones comunitarias debe retornar a la comunidad, pareciera que la idea de captura de plusvalías ha sido adoptada en América Latina como un mecanismo pragmático de recuperación de costos para resolver la escasez crónica de ingresos públicos y poder financiar proyectos de infraestructura urbana. A la larga, la meta principal de tales instrumentos ha sido aumentar las rentas públicas, sin importar si se basan o no en un principio distributivo.

A fin de poder entender las contradicciones que surgen entre el uso tradicional de los instrumentos de captura de plusvalía para aumentar los ingresos fiscales, y la necesidad de incorporar las metas de redistribución en tales políticas, debemos contemplar el concepto de la captura de plusvalía con una visión mucho más amplia. Aun limitándonos a su usual definición centrada en incrementos específicos del valor del suelo, es preciso que al menos tres acciones o decisiones públicas no autónomas estén asociadas con el principio distributivo de captura de plusvalía:56

1. una acción pública original (regulación, inversión, etc.) que genere incrementos en el valor del suelo;

2. una segunda acción para capturar (parcialmente) este valor; y3. una tercera acción relacionada con el destino o uso de los recursos recolectados.

Si bien la segunda acción implica el uso de un instrumento general o específico de captura de plusvalía, la primera y la tercera, aunque están relacionadas a decisiones específicas, están inexorablemente ligadas a dos preguntas básicas referentes a las decisiones públicas como un todo: ¿Cómo se asignan obras públicas en el espacio? y ¿Cómo se distribuyen los ingresos fiscales generales?

Las decisiones sobre planificación urbana, tales como las normas y los reglamentos sobre el uso del suelo y los derechos de desarrollo, afectan la distribución de los valores del suelo urbano y deben integrarse a las políticas de captura de plusvalía. En América

56 Fernanda Furtado, tesis doctoral “La recuperación de plusvalías urbanas en América Latina", en la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de São Paulo, Brasil.

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Latina, donde las diferencias de acceso a la infraestructura pública y servicios urbanos están marcadas por una acentuada segregación social y exclusión, esta integración trae consigo una dimensión socioespacial que puede hacer frente a las disparidades entre los centros urbanizados adinerados (para unos pocos) y las periferias pobres carentes de servicios (para la mayoría). Por tanto, las políticas de redistribución del valor de la tierra adquieren un contexto político particular en el cual la generación de incrementos en el valor del suelo y el destino de los fondos correspondientes se asignan a diferentes áreas socioeconómicas de la ciudad.

En América Latina, las políticas de captura de plusvalía deben estar precedidas por cambios en el proceso de distribución de los valores del suelo en el más amplio sentido, especialmente cuando se busca la redistribución como una meta prioritaria de la política urbana. Esta perspectiva ayudaría a considerar de manera integrada, en cada decisión pública asociada a la distribución de valor del suelo, las varias otras formas mediante las cuales el sector público contribuye a esa distribución, incluyendo:

el diseño y la recaudación de los impuestos sobre la tierra; la asignación de los ingresos públicos para las obras públicas; la aplicación (o no) de instrumentos específicos de captura de plusvalía; la repartición de los recursos recaudados; y la definición de los usos y los derechos de desarrollo del suelo.

El potencial y los límites de instrumentos específicos de captura de plusvalía están condicionados por dichas acciones y decisiones públicas de distribución. Cuando los instrumentos de captura de plusvalía específicos se utilizan sin tomar en cuenta estas consideraciones, se puede arruinar el proceso entero debido a que: 1) usualmente se descuida la recaudación de los impuestos tributarios; 2) se hacen asignaciones injustas de las inversiones públicas; 3) abundan los impedimentos políticos para el uso de los instrumentos de captura de plusvalía; 4) los ingresos no se distribuyen de una manera socialmente equitativa; 5) los derechos de desarrollo se incorporan en los derechos de propiedad, etc. En consecuencia, no se puede conseguir la redistribución y se compromete el principio distributivo.

Con base en estos conceptos generales, y teniendo en cuenta que cuando los Municipios adoptan normas urbanísticas que mejoran las condiciones de aprovechamiento de un determinado predio, sin que el propietario desarrolle ninguna gestión para alcanzar tal propósito; acorde con lo que establece la Constitución Política sobre la competencia para fijar usos del suelo y la utilización del espacio aéreo urbano, y las disposiciones contenidas en la Ley 388 de 1997, se presenta una plusvalía que sería susceptible de ser captada por la entidad pública. La Ley 388, en su capítulo noveno desarrolla lo dispuesto en el artículo 82 de la Constitución Política con relación al incremento de valor que se produce a partir de determinadas acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y su edificabilidad.

Esto supone una fuente adicional de recursos a capitalizar esencialmente por parte de los municipios, -pues son estos los que determinan los hechos generadores, aparte de la plusvalía generada por las obras públicas-, con el fin de reinvertirlos en la defensa y fomento del interés común, sufragando los costos del desarrollo integral de la ciudad, esto

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quiere decir en inversiones que requieren de fuentes de financiación diferentes a las que pueda proveer el reparto equitativo de cargas y de beneficios, aplicable a la mayoría de los desarrollos formales de ciudad nueva y de renovación. En otras palabras donde las cargas no son asumidas de manera autónoma por una determinada operación urbanística.

Lo anterior pone de manifiesto la innegable utilidad que puede tener la figura como fuente de recursos y de construcción de un desarrollo equitativo y equilibrado en las ciudades, sin embargo, si bien es necesario explorar este tipo de camino por parte de las entidades territoriales que normalmente adolecen de falta de recursos para apalancar sus inversiones públicas, principalmente en materia de infraestructura, espacios públicos y vivienda de interés social, la aplicación del postulado ha generado en el país dos tendencias opuestas:

La primera y más radical, entiende la plusvalía más allá de un instrumento de financiación y gestión y lo lleva a un concepto de “justicia” es decir, la idea de que es necesario captar parte de los mayores valores generados por decisiones principalmente de planificación, cobrando a sus potenciales beneficiados este “favor”, de forma tal que más allá de la equidad que en si misma constituya la figura, este cobro constituye una contraprestación obligatoria de los propietarios por permitírseles un mayor desarrollo, -esto adicional a las cesiones obligatorias-, de modo que la plusvalía sirve a la financiación global de la ciudad y las cesiones a la financiación de las obras y espacios públicos nuevos locales.

Este sentido de plusvalía como contraprestación se encuentra presente en la legislación española, con dos importantes diferencias, si bien se trata de “cobrar” parte del mayor valor generado, este en general se encuentra tasado en el 10% del aprovechamiento final –no en un rango entre el 30% y el 50% como en Colombia- y sólo se aplica en la incorporación de suelos rurales al desarrollo urbano.

De esta manera, la plusvalía española no se constata a partir de avalúos como nuestra figura lo dispone, sino que en la práctica es casi una cesión edificable obligatoria que los desarrollos de nueva ciudad entregan como contraprestación a la posibilidad entregada de obtener beneficios, quedando ésta respalda a partir de una tácita elevación de los valores de los predios, su monto en realidad no se constata, sino que se supone.

Una segunda posición, que compartimos los autores de este texto, la contempla más como un instrumento que hace parte de un sistema único e integral de gestión urbana, en el marco de un reparto de cargas y de beneficios general y particular para desarrollo la ciudad, en este sentido tres serían sus características:

Su aplicación es optativa dependiendo de las circunstancias y propósitos de desarrollo de la ciudad, se maneja de acuerdo con requerimientos de inversión de las operaciones que no poseen otras formas de financiación y fundamentalmente su recaudo depende de su verdadera y real generación, sin poner en peligro la sostenibilidad de las operaciones que la generan, situación que la Ley 1151 de 2007 que consagra el Plan Nacional de Desarrollo, permite desarrollar, pues en el anterior Plan Nacional se estableció la obligatoriedad de establecerla por parte de los municipios.

151

En este sentido, la pregunta es: ¿En realidad es perverso que históricamente una parte de los propietarios de una ciudad eleven su patrimonio a costa de decisiones de planificación que no constituyen un esfuerzo de inversión real para lograrlo? O ¿Lo perverso es que requiriendo la ciudad de fuentes adicionales de inversión para desarrollarse de manera equilibrada en sitios que no generan plusvalías –normalmente el desarrollo para estratos más bajos- no se capitalicen parte de estos posibles mayores valores, generados en otras zonas de ciudad, pudiendo suplir estas necesidades, en un esquema de sociedad más solidaria?

¿Importa realmente que en el mundo entero el sector inmobiliario “juegue” y se lucre con la generación de plusvalías, de acuerdo a los requerimientos de una ciudad, siendo la ciudad es un territorio en permanente disputa entre las diferentes sectores sociales y económicos?, o lo que importa es que en los países pobres necesitamos de estos recursos, y que no pudiendo obtenerlos por otros medios, captemos una parte de las plusvalías generadas para invertir en el desarrollo de las áreas deficitarias de la ciudad.

De esta forma, es más una oportunidad a aprovechar, que un acto de “justicia”, pues como sucede en la mayoría de los países ricos, los desarrollos urbanos poseen importantes “cargas” para ser autosostenibles y pagar impuestos y a través de los mismos, el Estado puede ayudar a cofinanciar las operaciones deficitarias, no existiendo de manera explicita la captación de la plusvalías, aunque en el fondo exista el mismo principio de equidistribución.

Es por esto que consideramos la plusvalía como una posibilidad a integrar a un sistema de gestión más que como un mecanismo aislado de financiación que busca colocarle

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precio a las decisiones de planificación para la capitalización de recursos de los municipios, pues en esta línea de acción, se puede muy fácilmente caer en la generación de un entorno artificial creado por las normas y los POT para cobrar plusvalías al margen de dos realidades esenciales: el comportamiento del mercado inmobiliario –que es el que en mayor medida genera las verdaderas plusvalías, más que las decisiones administrativas- y el hecho que el suelo urbano posee de manera intrínseca las bases potenciales de manera natural para el desarrollo urbano.

Nuestra legislación concreta la generación de plusvalía a partir de la adopción de decisiones administrativas –normalmente presentes en los POT- y a partir de la ejecución de obras públicas, tal como lo dispone el siguiente artículo de la Ley 388 de 1997:

“ARTÍCULO 74. HECHOS GENERADORES. Constituyen hechos generadores de la participación en la plusvalía de que trata el artículo anterior, las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas según lo establecido en el artículo 8o. de esta ley, y que autorizan específicamente ya sea a destinar el inmueble a un uso mas rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen. Son hechos generadores los siguientes:

1. La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano.

2. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo.

3. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez.

En el mismo Plan de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, se especificarán y delimitarán las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias de las acciones urbanísticas contempladas en este artículo, las cuales serán tenidas en cuenta, sea en conjunto o cada una por separado, para determinar el efecto de la plusvalía o los derechos adicionales de construcción y desarrollo, cuando fuere del caso.”

De esta forma y a diferencia de otras figuras similares en el mundo, nuestra captación explicita de plusvalías, reconoce que no sólo se genera mayor valor al incorporar suelos rurales al desarrollo urbano, sino que también se hace al aumentar la edificabilidad y el uso, siendo además hechos generadores independientes y acumulables.

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Una reflexión general al respecto, esclarece otro de los problemas de base para la aplica-ción de la figura, consiste en que en la Ley se asumen dos hipótesis que no son del todo ciertas; la primera es que la norma constituye de manera autónoma el peso total de la ge-neración de valor del suelo y la segunda, que el incremento de las posibilidades normati-vas es directamente proporcional al incremento del valor del suelo.

Más sano es partir de la hipótesis según la cual, la elevación de las condiciones normativas y de planificación puede incidir en la elevación del precio del suelo, de la cual –si se produce y es oportuno- se puede captar una parte para reinvertirla en el desarrollo urbano. Esta es una realidad que todos conocemos, sin embargo el error consiste en asumir que la norma siempre aumenta el valor del suelo al margen del mercado inmobiliario y en su misma proporción. Otra imprecisión de la figura consiste en no descontar el esfuerzo privado que puede ser requerido para lograr el mayor valor, pues si bien las posibilidades normativas se pueden crear, estas no se concretan sin la generación del urbanismo que sustente la realización de beneficios comerciales.

En este sentido, la Ley asume que es la planificación la que permite o no la generación de los mayores valores, desconociendo la dinámica del mercado inmobiliario, determinando que la norma actúa como un contenedor de la “avasalladora” demanda de suelo y metros cuadrados a construir y vender, razón por la cual si se aumenta el aprovechamiento del suelo 10 veces, éste vale exactamente 10 veces más, si la planificación ahora teóricamente permite hacer centros comerciales donde antes sólo se podía vivienda, esto activará instantáneamente proyectos de esta naturaleza para aprovechar esta oportunidad y que si se incorporan suelos nuevos, la demanda es tan alta –al margen de las

154

posibilidades de adquisición de las personas y de la macroeconomía- que de inmediato estas tierras adquieren valor de suelo urbano, sin que incida la inversión física que sea necesaria para habilitarla. De esta forma, se piensa en la norma y en la planificación como un espacio de control y de contención, más que como un espacio para la generación de oportunidades.

De nuevo, es necesario volver a la premisa básica: Es POSIBLE que decisiones de planificación aumenten injustificadamente el valor del suelo, de ser así, como mecanismo de gestión y reaparto de cargas y de beneficios a nivel ciudad, es NECESARIO constatar y dimensionar dicho fenómeno con el fin de viabilizar la captación de parte de este mayor valor, sin poner en peligro las operaciones que lo generen, para reinvertirlo en desarrollo urbano, en la misma operación o en otras operaciones y actuaciones en la ciudad.

Esto es distinto de afirmar de manera categórica que:

Siempre se genera, al margen del resto de variables. Su monto siempre es proporcional a las nuevas posibilidades normativas. La inversión privada necesaria para realizar el mayor valor no tiene incidencia en la

determinación de ese mayor valor.

Si entendemos los tres hechos generadores como oportunidades a constatar, no como una verdad indiscutible, es posible que encontremos una herramienta de gestión poderosa para asuntos tan importantes como los siguientes:

Limitar las expectativas de elevación de precio de los suelos de una operación urbanística.

Poner freno a procesos de potencial especulación de los suelos requeridos para el desarrollo de la ciudad.

Herramienta de negociación a favor de la construcción de acuerdos internos en planes parciales y macroproyectos urbanos con el fin de apoyar el aporte de terrenos o de otros recursos.

Su dimensionamiento y aporte en forma de subsidios municipales. De ser real su generación, captar los recursos para reinvertirlos en los temas que

dispone la Ley, pero dando prioridad al desarrollo de proyectos en la misma operación, de forma tal que haga parte del reparto entre la operación que los generó y el entrono zonal que se beneficia de la misma.

El único entorno habilitado para la captación de plusvalías por una Area Metropolitana, lo ofrece el hecho generador por obras públicas adelantadas a través de esta Entidad Administrativa, pues los demás hechos generadores que se consagran en la Ley 388 de 1997 sólo pueden ser adoptados por los municipios a través de los Planes de Ordenamiento Territorial, por lo tanto, dentro del esquema del manejo de tributos públicos, no podría ser el Area sujeto pasivo del mismo. El artículo 87 de la ley 388, desarrolla esta posibilidad, por lo que se trascribe a continuación:

“ARTÍCULO 87. PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA POR EJECUCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS. Cuando se ejecuten obras públicas previstas en el Plan de Ordenamiento

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Territorial o en los planes parciales o en los instrumentos que los desarrollen, y no se haya utilizado para su financiación la contribución de valorización, las correspondientes autoridades distritales, municipales o metropolitanas ejecutoras, podrán determinar el mayor valor adquirido por los predios en razón de tales obras, y liquidar la participación que corresponde al respectivo municipio, distrito o área metropolitana, conforme a las siguientes reglas:

1. El efecto de plusvalía se calculará antes, durante o después de concluidas las obras, sin que constituya límite el costo estimado o real de la ejecución de las obras. Para este efecto, la administración, mediante acto que no podrá producirse después de seis (6) meses de concluidas las obras, determinará el valor promedio de la plusvalía estimada que se produjo por metro cuadrado y definirá las exclusiones a que haya lugar, de conformidad con lo previsto en la presente ley.

2. En todo cuanto sea pertinente, se aplicarán las disposiciones de liquidación, revisión y valor de la participación de que trata la presente ley.

3. La participación en la plusvalía será exigible en los mismos eventos previstos en el artículo 83 de la presente ley.

4. Se aplicarán las formas de pago reguladas en el artículo 84 de la presente ley.

PARÁGRAFO: Además de los municipios y distritos, las áreas metropolitanas podrán participar en la plusvalía que generen las obras públicas que ejecuten, de acuerdo con lo que al respecto definan los planes integrales de desarrollo metropolitano, aplicándose, en lo pertinente lo señalado en este capítulo sobre tasas de participación, liquidación y cobro de la participación.”

Es importante anotar que ejercicios teóricos realizados con base en la simulación de captación de plusvalía por obra pública, arrojan montos a pagar muy superiores al valor de la obra, situación que supera en este aspecto a la valorización como herramienta, igualmente si se piensa en estimar su monto y captar su efecto después de ejecutada una obra municipal o metropolitana, este puede ser un importante ingreso para apalancar otras obras y así generar un mecanismo de financiación permanente, esto si en el primer caso se financian las obras inicialmente con otros recursos que no sean de valorización.

Lo que sí es bastante extraño es el enunciado acerca de calcular su efecto antes, durante o después de ejecutadas las obras, cuando de lo que se trata es de estimar mediante avalúos previos y posteriores el efecto de plusvalía, lo que determina el más justo de todos los sistemas, mientras se pueda “aislar” verdaderamente le efecto plusvalía de la obra descontando otros hechos generadores probablemente de otra índole, sin embargo pensar en su cálculo “antes o durante” es imposible y puede minimizar su potencial.

Esta forma de captación - con una buena instrumentación- puede ser una de las mejores y más reales opciones de utilización de la herramienta y estando disponible para las Areas Metropolitanas, es muy factible de aplicar, aunque sea el menos publicitado de los hechos generadores.

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Esta reglamentación constituye una variable de la Contribución de Valorización, de corriente aplicación en los municipios colombianos y que, tal como lo hemos manifestado anteriormente, es la manera mas clara y objetiva para éste propósito. La diferencia sustancial entre la participación en Plusvalías y la contribución de Valorización pro obra pública es que en la primera no se tiene en cuenta el valor de la obra, mientras en la segunda es este precio la base para determinar su recaudo; estableciendo la Ley que, si el beneficio es mayor que el valor de la obra, los propietarios están obligados a pagar el tributo en el porcentaje equivalente al valor de la misma.

Los estudiosos del tema de la participación en plusvalía como mecanismo redistributivo de riqueza y los juristas no se han puesto de acuerdo sobre la posible ilegalidad que conllevaría el determinar mediante Acuerdo con carácter de Norma Complementaria, las bases para el cobro de la participación, pues para algunos juristas si en el Plan de Ordenamiento Territorial no se desarrolló de manera detallada el procedimiento para la implementación del sistema de la Participación en Plusvalía, entonces el Acuerdo que consagre estas normas tendría efectos hacia el futuro y no podría ser retroactivo, o sea, no podría cobrarse sobre los hechos generadores que se establecieron el Plan de Ordenamiento Territorial. Como esta discusión no ha sido resuelta, consideramos importante entonces revisar lo que al respecto estableció cada uno de los municipios en relación con los hechos generadores de la Participación.

Tal como lo manifestamos anteriormente, la Participación en Plusvalía como instrumento de financiación y de gestión que pueda ser utilizado por el Area Metropolitana, sólo se prevé para la ejecución de obras públicas cuando no se utiliza la contribución de valorización como mecanismo para su desarrollo; por lo tanto el Area Metropolitana tendría la posibilidad de establecerla a través de un Acuerdo Metropolitano siempre y cuando se utilice con un gran criterio de racionalidad, pues de lo contrario podría condenar las zonas en las que se efectúa inversión pública, a estancar su desarrollo.

Para el cobro de la participación en Plusvalía por obra pública es necesario tener en cuenta que:

Sólo podría calcularse el mayor valor del predio por la obra pública, partiendo de las ventajas que ésta genera, pues los mayores aprovechamientos o cambios de uso son competencia exclusiva de la administración municipal y en tal sentido, no es la obra pública la que genera estos cambios, pues si no están contemplados en el correspondiente plan de ordenamiento, no podría el Area determinarlos como mecanismo para cuantificar la participación en plusvalía.

El proceso de adoptar la participación en plusvalía por parte del Area Metropolitana, requiere de una amplia concertación con los municipios que la integran, pues de lo contrario, puede existir el riesgo de generar rechazo a las obras, las cuales podrían dilatarse en el tiempo siendo demandadas o cuestionadas por la comunidad y la administración municipal.

5.6. Fondos de compensación

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En el derecho urbanístico se entiende por compensación, las diferencias económicas que procedan por adjudicación de parcelas aptas para edificación; las cantidades económicas sustitutivas o complementarias por diferencias de adjudicación, al objeto de mantener el justo equilibrio entre cargas y beneficios derivados de la actuación urbanística. El principio de la compensación está basado en que las cargas urbanísticas derivadas del planeamiento no pueden ser superiores a los beneficios o plusvalías que aquel produce; se entiende por tanto como un necesario equilibrio de igualdad entre cargas y beneficios de la actuación urbanística que condiciona la legalidad del planeamiento y su ejecución. Tal equilibrio entre cargas y beneficios se traduce, en opinión de algunos tratadistas de derecho urbanístico, en la consecuencia de que, si las cargas urbanísticas fueran superiores a los beneficios, es decir, absorbieran las plusvalías derivadas de la ordenación, estaríamos aten una confiscación de toda o parte de la propiedad; y en tal caso, ante un enriquecimiento injusto de la comunidad con daños y perjuicios para el propietario.57

La compensación es definida a nivel genérico como “igualar en opuesto sentido el efecto de una cosa con el de otra” como mecanismo para desarrollar el derecho a la igualdad consagrado en nuestra constitución política ha sido utilizado en varios aspectos; por ejemplo, el artículo 12 de la Ley 23 de 1973 faculta al Gobierno Nacional para crear tasas compensatorias por servicios ambientales, con el objeto de sufragar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales, diferenciándola de la tasa retributiva que se destina a la remuneración del servicio.

La Ley 388 de 1997 determina la necesidad de establecer estos fondos “como mecanismo para asegurar el reparto equitativo de cargas y beneficios generados del ordenamiento urbano, y para garantizar el pago de compensaciones en razón de cargas urbanísticas de conservación”58, fondos que deben ser creados por las administraciones municipales y que pueden ser administrados a través de encargos fiduciarios. Pero, como lo hemos reiterado a lo largo de este documento, no existen reglamentaciones específicas para el desarrollo de fondos de compensación regional o metropolitana, ni la facultad expresa al Area Metropolitana para establecerlo, porque el artículo 7 de la Ley 388 que abría tal posibilidad fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-795 de 2000 ya que buena parte de su contenido, en sentir de la Corte, era una reglamentación que requería la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y no era objeto de una Ley ordinaria.

Sin embargo, teniendo en cuenta el principio de efecto útil del ordenamiento y las facultades de delegación de funciones que consagra la Ley 489 de 1998, así como las disposiciones de la Ley 614 de 2000 que permite establecer mecanismos de integración, coordinación y armonización de las diferentes entidades competentes en materia de ordenamiento del territorio, para la implementación de los Planes de Ordenamiento Territorial, creando el concepto de “área de influencia territorial” en relación con la implementación de una visión estratégica de futuro, por fenómenos de conurbación o

57 En diccionario de derecho urbanístico, Biblioteca Comares de Ciencia Jurídica , tercera edición, editorial Comares, Granada, 1998. pág. 8958 Artículo 49, Ley 388 de 1997.

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relaciones estrechas en el uso del suelo, estaría justificada la intervención del Area Metropolitana en el establecimiento de un sistema de compensación de cargas regionales que permita establecer la equidistribución regional de cargas y beneficios, haciendo claridad que procesos como la transferencia de derechos de construcción y desarrollo y el establecimiento de pago en especie de obligaciones urbanísticas, no pueden ser implementadas de manera directa por la entidad, pues requieren la suscripción de convenios y delegaciones expresas por parte de las entidades territoriales.

Teniendo en cuenta entonces estos aspectos, queremos expresar algunas ideas sobre los sistemas de compensación que podrían, previo el desarrollo de convenios interadminsitratiivos y urbanísticos, ser desarrollados por el Area Metropolitana como implementación de las Directrices y Lineamientos de Ordenamiento Territorial Metropolitano.

El sistema de compensación propuesto puede dividirse en dos subsistemas:

5.6.1, Compensación regional:

Del desarrollo de las propuestas de ordenamiento regional y la implementación de los hechos metropolitanos, hay municipios que soportan mayores cargas que otros, renunciando a favor de otros a beneficios que le generaría el establecimiento en sus planes de ordenamiento territorial de mayores aprovechamientos; por ejemplo, al determinar la localización de una planta de tratamiento de aguas residuales en un municipio, que recibiría el alcantarillado de los demás municipios del Area Metropolitana, esta zona, necesariamente tendrá restringida la posibilidad de urbanizarse, por lo tanto, el Municipio, “perdería” parte de su capacidad reglamentaria a favor de los otros municipios beneficiados por la decisión que, al no tener que decidir sobre la localización de esta infraestructura, podrán desarrollar vía norma, mayor cantidad de su territorio.

Situaciones como esta lleva a que sea necesario entonces plantear un procedimiento para que los municipios beneficiados con la decisión, paguen o compensen al Municipio en el que se estableció la ubicación de este uso que requiere condiciones especiales, por ejemplo de establecimiento de zonas de amortiguamiento o de protección ambiental.

Por lo anterior, el Acuerdo 15 de 2006, determina la necesidad de crear un “Sistema Metropolitano de reparto de cargas y de beneficios” entre los municipios de la Región del cual este documento constituye su base conceptual, dado que son todos los instrumentos y procedimientos descritos los que conforman un Sistema estructurado para tal efecto y cuyo eje central operativo lo constituye el Banco Metropolitano Aburrá 20/20.

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SISTEMAS ESTRUCTURANTES

NATURALES (base natural) y ARTIFICIALES (viales ,

espacio público, equipamientos)

FUNCION PLANIFICADORA DEL AREA METROPOLITANA

PROYECTOS ESTRATEGICOS –

ACTUACIONES URBANISTICAS EN

GENERAL

Capitalizar Beneficios generales vía:

Valorización, captación de plusvalías, Concesiones,

participación en empresas gestoras, etc.

Identifican CARGAS Generan BENEFICIOS

Autofinanciación, aportes a sistemas estructurantes, cesiones, derechos de construcción, pago en

especie, pago o inversión de compensaciones, etc.

Sistema de Reparto de Cargas y de Beneficios Metropolitanos

ABURRA 20/20 – Banco Inmobiliario

El anterior esquema sintetiza el potencial esquema de funcionamiento de la gestión metropolitana, basado en la necesidad de institucionalizar un sistema de “compensaciones regionales”.

5.6.2. Compensación a propietarios.

Este mecanismo pretende que los beneficiados por una decisión del ordenamiento, (otros propietarios, el Municipio a nombre de la comunidad en general o el Area Metropolitana), retribuyan al propietario del inmueble parte de las restricciones de aprovechamiento que carga su predio y que hacen más gravoso el desarrollo de proyectos urbanísticos.

Si bien, como lo hemos afirmado antes, la posibilidad de esta compensación radica fundamentalmente en el Municipio como titular de la facultad de establecer la edificabilidad de los predios, nada impide que el Area Metropolitana, en asocio con éstos, establezca mecanismos para garantizar mantener el principio de igualdad frente a las cargas públicas, o que administre e invierta los fondos de compensación que se determinen en los Planes de Ordenamiento Territorial.

La compensación a propietarios de acuerdo con nuestra legislación, se establece cuando se ha declarado la conservación ambiental o por constituir el inmueble un patrimonio cultural. Pero, la Ley 09 de 1989 establece la opción del pago en dinero de las obligaciones urbanísticas por los interesados en el desarrollo de proyectos cuando “las áreas para cesión de zonas verdes y servicios comunales sean inferiores a las mínimas exigidas por las normas urbanísticas, o cuando su ubicación sea inconveniente para la ciudad..”; 59, determinando el Decreto 1504 de 1998 que, incluso se pueden establecer

59 Artículo 7 de la Ley 09 de 1989, reglamentado por los artículos 21 y 22 del Decreto 1504 de 1998

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derechos transferibles de construcción y desarrollo para garantizar la provisión de espacios públicos en los municipios y distritos.

Son pues los propietarios los protagonistas de la gran mayoría de los sistemas de compensación que se establezcan, tanto por parte de los municipios, como aquellos que fije o administre el Area Metropolitana, pues son ellos los que deben hacer frente a las cargas que se derivan del planeamiento urbano, sea mediante el aporte de terrenos, el pago en dinero de las obligaciones, como por la distribución de la edificabilidad que pueda generar un proceso de reparto como el que estamos planteando, un reajuste de terrenos por efecto de la necesidad de establecer un proceso mas eficiente de ocupación del territorio.

5.7. Concesiones

En sentido amplio la concesión puede definirse como el medio para obtener la cooperación de sujetos particulares para:

1. La ejecución de una obra pública, constituyendo la concesión la forma de retribución, lo cual no implica de por sí prestación de servicio alguno Por ejemplo: Concesión de autopista de peaje en la cual el usuario de la vía no paga por el servicio sino por la utilización de la vía 2. La gestión de un servicio público, En las cuales la gestión del servicio público se realiza a riesgo y ventura del concesionario, por ejemplo la prestación de servicio público domiciliario.3. El aprovechamiento de un patrimonio colectivo que es del dominio público, como entregar en concesión el subsuelo o el espacio aéreo del espacio público, donde el concesionario paga una compensación económica por tener el derecho al uso exclusivo.

El estatuto de contratación administrativa contempla esta variedad de opciones al definir el contrato de concesión como “los que celebran las entidades estatales con el objeto de otorgar a una persona llamada concesionario la prestación, operación, explotación, organización o gestión, total o parcial, de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación total o parcial, de una obra o bien destinados al servicio o uso público, así como todas aquellas actividades necesarias para la adecuada prestación o funcionamiento de la obra o servicio por cuenta y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad concedente, a cambio de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valorización, o en la participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en una suma periódica, única o porcentual y, en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación que las partes acuerden.”60

La Ley 105 de 1993 que organiza el sector de transporte contempla una situación especial cuando se trata de la concesión para la ejecución de vías, al determinar en su artículo 30 que “La Nación, los Departamentos, los Distritos y los Municipios, en sus respectivos perímetros, podrán en forma individual o combinada o a través de sus entidades descentralizadas del sector de transporte, otorgar concesiones a particulares para la construcción, rehabilitación y conservación de proyectos de infraestructura vial. Para la

60 Artículo 32, numeral 4, Ley 80 de 1993

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recuperación de la inversión, la Nación, los Departamentos, los Distritos y los Municipios podrán establecer peajes y/o valorización. El procedimiento para causar y distribuir la valorización, y la fijación de peajes se regula para las normas sobre la materia. La fórmula para la recuperación de la inversión quedará establecida en el contrato y será de obligatorio cumplimiento para las partes. La variación de estas reglas sin el consentimiento del concesionario, implicará responsabilidad civil para la Entidad quien a su vez, podrá repetir contra el funcionario responsable. En los contratos que por concesión celebre el Instituto Nacional de Vías, se podrán incluir los accesos viales que hacen parte de la infraestructura Distrital o Municipal de transporte. PARÁGRAFO 1o. Los Municipios, los Departamentos, los Distritos y la Nación podrán aportar partidas presupuestales para proyectos de infraestructura en los cuales de acuerdo con los estudios, los concesionarios no puedan recuperar su inversión en el tiempo esperado. PARÁGRAFO 2o. Los contratos a que se refiere en inciso 2o. del artículo 81 de la Ley 80 de 1993, que a partir de la promulgación de esa Ley se celebren, se sujetarán en su formación a lo dispuesto en la misma. Sin embargo, estos no estarán sujetos a lo previsto en el numeral 4 del artículo 44 y el inciso 2o. del artículo 45 de la citada Ley. En el Pliego de Condiciones se señalarán los criterios de adjudicación. PARÁGRAFO 3o. Bajo el esquema de Concesión, los ingresos que produzca la obra dada en concesión, serán asignados en su totalidad al concesionario privado, hasta tanto éste obtenga dentro del plazo estipulado en el contrato de concesión, el retomo al capital invertido. El Estado recuperará su inversión con los ingresos provenientes de la operación una vez culminado el período de concesión".

Generalmente, el pago de la concesión para ejecución de vías se realiza a través de la autorización de establecer peajes; se denomina peaje al pago que se efectúa para poder utilizar un camino. En la antigüedad, se llamaba portazgo a la suma que debía pagarse para cruzar cierto límite (puerta) entre dos zonas territoriales. A través de este sistema se garantiza el pago de la infraestructura por parte de aquellos que efectivamente usan la vía, sin que la construcción de la misma deba ser sufragada por todos los habitantes a través de los impuestos.

Ya la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la posibilidad de cobrar por el uso de un bien que, en la teoría jurídica, pertenece a todos los habitantes de la Nación; ha dicho la Corte que “Los bienes de uso público común o universal pueden ser gratuitos u onerosos. Generalmente el uso público universal es gratuito, por excepción puede no serlo. Así ocurre cuando se establece el pago de un peaje sobre ciertos caminos o puentes; cuando se exige el pago de una suma de dinero para tener acceso a museos públicos, como jardines zoológicos o botánicos etc. Dada la naturaleza jurídica e índole del uso "común", su onerosidad debe necesariamente emanar de un texto legal o hallarse autorizada por éste.” 61

Por considerarlo de interés para el objeto del presente escrito, presentamos algunos argumentos de la Corte Constitucional sobre ciertos tributos, buscando el carácter jurídico del cobro de peajes.

61 T-292/93 con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero.

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“En este sentido, la teoría distingue entre tres categorías o formas de tributo: la primera es el impuesto, que además de reunir las características generales que más adelante se verán, tiene la particularidad de que quien lo paga no recibe una contraprestación directa del Estado. La segunda es la contribución, que el Estado establece igualmente con los mismos rasgos generales pero en la cual la cuantificación del tributo y su causación misma, guardan una relación de causalidad con la acción del Estado que da origen a ella y con el beneficio que el particular recibe. El ejemplo más significativo es la contribución de valorización, cuya causa conceptual está en la construcción de una obra pública, la cual no se financia exclusivamente con las contribuciones pagadas por ese concepto, pero que beneficia individualmente al predio y en general a toda la comunidad. La contribución está definida en el artículo 181 del Decreto 1222 de 1986 (Código de Régimen Departamental) como el gravamen real sobre la propiedad inmueble. En consecuencia una vez liquidada, la contribución deberá ser inscrita en el libro que para tal efecto abrirán los Registradores de Instrumentos públicos y privados, el cual se denominará "Libro de anotaciones de contribuciones de valorización".

La tasa (o precio), finalmente, responde de manera particular a un servicio prestado con carácter general por el Estado pero que beneficia individualmente a quien ha de pagarla, y cuyo monto se considera remunera el servicio recibido. Ha sido ejemplo de ésta, en Colombia, la tarifa pagada por el servicio de ferrocarriles, el correo y, por supuesto, los peajes.

Ahora bien, el peaje es una institución muy antigua que ha sufrido diversas modificaciones en su carácter y aplicación. Etimológicamente proviene del latín y supone el tránsito a pie: pes, pedis, pie, y su definición más elemental es derecho de tránsito o, mejor dicho, derecho a cobrar una contribución con carácter de tasa por el servicio que se presta al transeúnte cuando pasa por un camino, puente o canal, ya se trate de personas, animales, vehículos o mercancía lo que ha permitido calificar ciertas formas de peaje con el nombre de portazgo, pontazgo, barcaje y peaje propiamente dichos . Las tasas al uso de determinados bienes, tienen por sí mismas una tradición histórica, pero sus formas jurídicas han debido variar según los cambios que se han producido en las bases de nuestro derecho público en general. En el régimen primitivo, esas tasas constituyen el objeto de un derecho de supremacía especial del príncipe. Los peajes de rutas, de ríos, de puentes, se cuentan entre las regalías y entre las regalías bajas, pudiendo pasar a los municipios y a los particulares por convención o por posesión inmemorial. En Colombia, el cobro de los peajes está consagrado en los Decretos 3190 de 1964 y 1173 de 1980. En el primero de ellos, estableció en el artículo 4º:

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Artículo 4º. Los Departamentos, previo concepto favorable del

Ministerio de Obras Públicas, organizarán y cobrarán peaje en las carreteras departamentales que estén pavimentadas o que se pavimenten, así como en las nacionales que pavimenten los Departamentos, cuando la intensidad del tráfico y otros factores justifiquen tal cobro, y con el exclusivo objeto de destinar el producto del tributo a la conservación de las mismas vías (negrillas no originales).

El artículo 2.8 del Decreto 1173 de 1980 establece como uno de los objetivos y funciones del Ministerio de Obras Públicas y Transporte:

Artículo 2º- En desarrollo de sus objetivos el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, cumplirá las siguientes funciones:

...2.8. Organizar, tasar y recaudar los peajes y pontazgos (negrillas no originales).

Así las cosas, es preciso distinguir entre la tasa y la contribución en el caso concreto, a saber: - Cuando los peticionarios voluntariamente deciden utilizar la vía objeto del peaje, deben pagar como contraprestación por el servicio. - Cuando un predio -no una persona-, es objeto de un gravamen -obligatorio- de valorización, se está pagando es el mayor valor que recibe un predio a raíz de la construcción de una obra pública. La diferencia entre una tasa y un impuesto reposa sobre dos elementos diferentes: en primer lugar, en la tasa existe una contraprestación (el envío de la carta, el transporte por ferrocarril, el suministro de energía), mientras que en el impuesto, por definición, no se está pagando un servicio específico o retribuyendo una prestación determinada. Una segunda diferencia consiste en el carácter voluntario del pago de la tasa y el carácter obligatorio del pago del tributo. Sin embargo, algunos autores, con razón, han considerado que la verdadera distinción entre la tasa y el impuesto reposa en la ausencia o existencia de una contrapartida proporcional y no en el carácter profesional obligatorio o no obligatorio.

En tal sentido, la jurisprudencia y la doctrina han desarrollado de manera exhaustiva el concepto de cobro por el uso y goce de bienes de uso público. Así, Mayer considera: "El derecho al uso de todos no se basa en una atribución hecha por el Estado a sus súbditos. La condición real para que pueda ejercerse ese derecho -a saber, la cosa destinada a eso-, está suministrada por el Estado; en todo caso, el Estado conserva la cosa en las condiciones adecuadas. Esto entraña para aquél un gasto que no beneficia igualmente a todos los súbditos. Las consideraciones de equidad y de justicia distributiva exigen que se imponga a aquellos que obtienen un beneficio especial de dicho servicio una prestación remunerativa especial. El interés financiero se valdrá de este razonamiento para hacer

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establecer las imposiciones de ese género. Según el carácter de la ventaja para la cual se establezca, el equivalente tomará también formas diferentes.”62

En conclusión, el Area Metropolitana puede utilizar como mecanismo de financiación de obras públicas el contrato de concesión; la forma de pago que se seleccione debe ser establecida desde los términos de referencia del contrato (sea contribución de valorización o peajes); este contrato de concesión puede hacerse también para la prestación de servicios o para la administración de espacios públicos, de acuerdo con las necesidades e intereses de la institución.

62 MAYER, Otto. Derecho Administrativo Alemán. Tomo III. Parte Especial. Editorial Depalma. Buenos Aires. 1.951, pág. 210.

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