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El amparo directo adhesivo en la reforma constitucional en materia de amparo*

Juan José Rosales Sánchez**

Sumario: Introducción. I. Precisión del conjunto normativo objeto de examen. II. Determinación de los fines y valores que consagra el amparo directo adhesivo. III. Identificación, descomposición, descripción y jerarquización de los elementos que componen ese conjunto normativo. IV. Descripción de las relaciones entre esos componentes. V. Semejanzas y contrastes con otros conjuntos normativos relevantes. Conclusiones. Referencias.

Introducción

Lo que me propongo en esta exposición es examinar, desde un punto de vista dog-mático, la reforma constitucional en materia de amparo concretada en el decreto en que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones constitucionales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de junio de 2011, específicamente la parte en que se estableció el amparo adhesivo.

Califico como dogmático este trabajo porque mi pretensión es dar algunas orien-taciones prácticas en relación con el amparo adhesivo que permitan conocerlo, trans-mitir ese conocimiento, operarlo, optimizarlo y mejorarlo.

* Trabajo elaborado en la Materia Improcedencia y Sobreseimiento que forma parte de la Especialidad de Derecho Constitucional y de Amparo, de la Universidad Panamericana, Campus Guadalajara.

** Magistrado adscrito al Tercer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Tercera Región, con resi-dencia en Guadalajara, Jalisco.

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200 REVISTA DEL INSTITUTO DE LA JUDICATURA FEDERAL

Para ese fin me propongo cumplir con una tarea expositiva, ordenadora y siste-matizadora dirigida a describir el amparo directo adhesivo introducido en la reforma constitucional en materia de amparo, para dar cuenta de su contenido y sentido, proporcionar un marco interpretativo a partir del cual derivar soluciones para casos de indeterminación, además de un esquema documental que permita el conocimiento de las normas en cuestión.

La utilidad que advierto consiste en hacer comprensible ese aspecto de la reforma constitucional, a partir de una labor, primero de descomposición de sus elementos y características principales, de la explicación de su sentido y de los principios que la ri-gen, y del examen de las relaciones entre sus partes y componentes, y entre el conjunto examinado y otros conjuntos normativos.

De acuerdo con lo anterior, este trabajo se encuentra dividido en las siguientes partes: a) precisión del conjunto normativo objeto de examen; b) determinar los fines y valores que consagra el amparo directo adhesivo; c) identificar, descomponer, des-cribir y jerarquizar los elementos que componen ese conjunto normativo; d) describir las relaciones entre esos componentes; e) señalar semejanzas y contrastes con otros conjuntos normativos relevantes; y conclusiones.

I. Precisión del conjunto normativo objeto de examen

Mediante decreto publicado el 6 de junio de 2011 en el Diario Oficial de la Federación fueron reformadas, adicionadas y derogadas diversas disposiciones de los artículos 94, 103, 104 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Ese decreto representa la culminación de un proceso legislativo originado con la iniciativa que tenía como objetivos, de acuerdo con lo que se afirma en la expo-sición de motivos, llevar a cabo una reforma integral del juicio de amparo a fin de fortalecerlo a partir de la eliminación de tecnicismos y formulismos extremos que han debilitado su accesibilidad, y fortalecer y perfeccionar la estructura del Poder Judicial de la Federación y consolidar su órgano superior, la Suprema Corte de Jus-ticia de la Nación, como un tribunal garante de nuestra Constitución, y permitirle que pueda concentrarse en la resolución de aquellos asuntos que revistan la mayor importancia y trascendencia para la totalidad del ordenamiento jurídico nacional y del Estado Mexicano en su conjunto.

Uno de los instrumentos concebidos para lograr el primero de esos objetivos fue la inclusión del amparo directo adhesivo, en el artículo 107, fracción III, inciso a), que establece lo siguiente:

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Art. 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:(…)III. Cuando se reclamen actos de tribunales judiciales, administrativos o del tra-bajo, el amparo sólo procederá en los casos siguientes:a) Contra sentencias definitivas, laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, ya sea que la violación se cometa en ellos o que, cometida durante el procedi-miento, afecte las defensas del quejoso trascendiendo al resultado del fallo. En relación con el amparo al que se refiere este inciso y la fracción V de este artículo, el Tribunal Colegiado de Circuito deberá decidir respecto de todas las violacio-nes procesales que se hicieron valer y aquéllas que, cuando proceda, advierta en suplencia de la queja, y fijará los términos precisos en que deberá pronunciarse la nueva resolución. Si las violaciones procesales no se invocaron en un primer amparo, ni el Tribunal Colegiado correspondiente las hizo valer de oficio en los casos en que proceda la suplencia de la queja, no podrán ser materia de concepto de violación, ni de estudio oficioso en juicio de amparo posterior.La parte que haya obtenido sentencia favorable y la que tenga interés jurídico en que subsista el acto reclamado, podrá presentar amparo en forma adhesiva al que promueva cualquiera de las partes que intervinieron en el juicio del que emana el acto reclamado. La ley determinará la forma y términos en que deberá promoverse.Para la procedencia del juicio deberán agotarse previamente los recursos ordina-rios que se establezcan en la ley de la materia, por virtud de los cuales aquellas sentencias definitivas, laudos y resoluciones puedan ser modificados o revocados, salvo el caso en que la ley permita la renuncia de los recursos.Al reclamarse la sentencia definitiva, laudo o resolución que ponga fin al juicio, deberán hacerse valer las violaciones a las leyes del procedimiento, siempre y cuando el quejoso las haya impugnado durante la tramitación del juicio median-te el recurso o medio de defensa que, en su caso, señale la ley ordinaria respectiva. Este requisito no será exigible en amparos contra actos que afecten derechos de menores o incapaces, al estado civil, o al orden o estabilidad de la familia, ni en los de naturaleza penal promovidos por el sentenciado;

Como esa fracción se relaciona con la fracción V, conviene tener en cuenta que el texto de ésta es el siguiente:


V. El amparo contra sentencias definitivas, laudos o resoluciones que pongan fin al juicio se promoverá ante el Tribunal Colegiado de Circuito competente de conformidad con la ley, en los casos siguientes:

a) En materia penal, contra resoluciones definitivas dictadas por tribunales ju-diciales, sean éstos federales, del orden común o militares.

b) En materia administrativa, cuando se reclamen por particulares sentencias definitivas y resoluciones que ponen fin al juicio dictadas por tribunales ad-ministrativos o judiciales, no reparables por algún recurso, juicio o medio ordinario de defensa legal.

c) En materia civil, cuando se reclamen sentencias definitivas dictadas en juicios del orden federal o en juicios mercantiles, sea federal o local la autoridad que dicte el fallo, o en juicios del orden común.

En los juicios civiles del orden federal las sentencias podrán ser reclamadas en amparo por cualquiera de las partes, incluso por la Federación, en defensa de sus intereses patrimoniales, y

d) En materia laboral, cuando se reclamen laudos dictados por las Juntas Lo-cales o la Federal de Conciliación y Arbitraje, o por el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del Estado.

La Suprema Corte de Justicia, de oficio o a petición fundada del corres-pondiente Tribunal Colegiado de Circuito, o del Procurador General de la República, podrá conocer de los amparos directos que por su interés y tras-cendencia así lo ameriten.

El conjunto normativo que me interesa examinar es el formado por la dispo-sición en que se indica que la parte que haya obtenido sentencia favorable y la que tenga interés jurídico en que subsista el acto reclamado, podrán presentar amparo en forma adhesiva al que promueva cualquiera de las partes que intervinieron en el jui-cio del que emana el acto reclamado, el cual se ha identificado como amparo directo adhesivo.

Y aquella en que se puntualiza que al reclamarse la sentencia definitiva, laudo o resolución que ponga fin al juicio, deberán hacerse valer las violaciones a las leyes del procedimiento, siempre y cuando el quejoso las haya impugnado durante la tramita-ción del juicio mediante el recurso o medio de defensa que, en su caso, señale la ley ordinaria respectiva.


II. Determinación de los fines y valores que consagra el amparo directo adhesivo

De acuerdo con la exposición de motivos que dio lugar al conjunto normativo que destaqué, la razón principal que originó la creación del amparo directo adhesivo fue el exagerado crecimiento del juicio de amparo.

Las propuestas originales para enfrentar ese problema fueron la de reestructurar el juicio de amparo directo, de manera que los tribunales colegiados de circuito solo admitieran el amparo directo cuando a su juicio resultara importante y trascendente conforme a los criterios establecidos en los acuerdos generales que emitiera el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; y la creación del amparo directo adhesivo.

La primera de las indicadas propuestas no fue aprobada, pero la segunda sí.Aun así, resulta pertinente tener en cuenta que para demostrar el exagerado cre-

cimiento del juicio de amparo y la necesidad de encontrar una solución al respecto, en la exposición de motivos de la iniciativa se indicó lo siguiente:

- Cuando el amparo directo nació en 1917, estaba reducido al examen de viola-ciones constitucionales en que pudieran haber incurrido los tribunales estatales al dictar sentencias definitivas en materias civil y penal, pero desde entonces a esta fecha se han incrementado notablemente los juicios de amparo directo, hasta el punto que las sentencias dictadas al respecto por los Tribunales Colegia-dos de Circuito constituyen el más alto porcentaje de las emitidas por el Poder Judicial de la Federación.

- El amparo directo se ha venido ampliando constantemente, lo que ha requerido el establecimiento de un mayor número de tribunales colegiados de circuito, así como la multiplicación de especializaciones. Ya no sólo se resuelven en dicha vía las acciones constitucionales en contra de sentencias definitivas de los tribunales judiciales estatales en materia civil y penal, sino también las emitidas por tribu-nales administrativos, del trabajo, y aun militares.

- En suma, la totalidad de las sentencias definitivas y resoluciones que ponen fin al juicio dictadas por los tribunales ordinarios de la República, sean judiciales o administrativos, federales o locales, son susceptibles de ser examinadas a través del amparo directo.


- Las estadísticas de los últimos años muestran que en un gran porcentaje de las sentencias de fondo dictadas en vía directa se niega la protección constitucional. De hecho, la cifra de expedientes en los que se concede el amparo solicitado es menor al 30%, cantidad ésta que, por mucho, resulta menor a la relativa al número de asuntos en los que se negó, se declaró la incompetencia, o bien, el sobreseimiento del juicio.

Por otra parte, para justificar específicamente la creación del amparo adhesivo en lo particular en la iniciativa de que se trata se expuso lo siguiente:

- Por mandato del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribu-nales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial.

- La garantía individual de acceso a la justicia establecida en dicho precepto cons-titucional consagra a favor de los gobernados los siguientes principios:

1. Justicia expedita, que se traduce en el imperativo de que los tribunales estén libres de cualquier obstáculo o estorbo para impartir justicia en los plazos y tér-minos que fijen las leyes;

2. Justicia pronta, que implica la obligación de las autoridades encargadas de su impartición, de resolver las controversias ante ellas planteadas, dentro de los términos y plazos que para tal efecto se establezcan en las leyes;

3. Justicia completa, consistente en que la autoridad que conoce del asunto emita pronunciamiento respecto de todos y cada uno de los aspectos debatidos, cuyo estudio sea necesario, y garantice al gobernado la obtención de una resolución en la que, mediante la aplicación de la ley al caso concreto, se resuelva si le asiste o no la razón sobre los derechos que le garanticen la tutela jurisdiccional que ha solicitado.

4. Justicia imparcial, que significa que el juzgador emita una resolución no sólo apegada a derecho, sino, fundamentalmente, que no dé lugar a que pueda con-siderarse que existió favoritismo respecto de alguna de las partes o arbitrariedad en su sentido.


- De lo anterior, se desprende que el poder público –en cualquiera de sus mani-festaciones: Ejecutivo, Legislativo o Judicial– debe garantizar a los gobernados–en el ámbito de su competencia– una efectiva tutela judicial, que cumpla con los principios a que se ha hecho alusión.

- Algunos de los temas más importantes de la actual discusión pública en materia de impartición de justicia son los relativos a la expeditez, prontitud y completi-tud del juicio de amparo, en específico, del amparo directo, a través del cual es posible ejercer un control de la regularidad, tanto constitucional como primor-dialmente legal, de la totalidad de las decisiones definitivas o que pongan fin al juicio dictadas por los tribunales del país, sean éstos federales o locales.

- En este contexto, un tema recurrente que se ha venido debatiendo en los úl-timos años es el relativo a la necesidad de brindar una mayor concentración al juicio de amparo directo.

- La discusión aquí tiene que ver fundamentalmente con el hecho de que el amparo directo en algunas ocasiones puede llegar a resultar un medio muy lento para obtener justicia, por lo que se considera necesario adoptar medidas enca-minadas a darle mayor celeridad, al concentrar en un mismo juicio el análisis de todas las posibles violaciones habidas en un proceso, a fin de resolver conjunta-mente sobre ellas y evitar dilaciones innecesarias.

- En la práctica, se dan numerosos casos en los que la parte que no obtuvo reso-lución favorable en un procedimiento seguido en forma de juicio, promueve am-paro directo en contra de dicho acto. Cuando se le concede la protección federal solicitada, la autoridad responsable emite un nuevo acto en cumplimiento de la ejecutoria de amparo, el cual puede resultar ahora desfavorable para la contrapar-te que no estuvo en posibilidad de acudir inicialmente al juicio de garantías, por haber obtenido sentencia favorable a sus intereses. En este supuesto, al promover su amparo contra esa nueva determinación, la parte interesada puede combatir las violaciones procesales que, en su opinión, se hubieren cometido en su contra en el proceso original, en cuyo caso, de resultar fundadas dichas alegaciones, deberá reponerse el procedimiento para que se purgue la violación, no obstante que el tribunal colegiado de circuito haya conocido del asunto, pronunciándose en cuanto al fondo, desde el primer amparo.


- Para resolver esta problemática, se propone la adopción de las siguientes reformas:

Primera, establecer la figura del amparo adhesivo, esto es, dar la posibilidad a la parte que haya obtenido sentencia favorable y a la que tenga interés en que sub-sista el acto, para promover amparo con el objeto de mejorar las consideraciones de la sentencia definitiva, laudo o resolución que pone fin al juicio que determi-naron el resolutivo favorable a sus intereses.

Segunda, imponer al quejoso o a quien promueva el amparo adhesivo la carga de invocar en el escrito inicial todas aquellas violaciones procesales que, cometidas en el procedimiento de origen, estimen que puedan violar sus derechos. Con esta solución se tiende a lograr que en un solo juicio queden resueltas las violaciones procesales que puedan aducirse respecto de la totalidad de un proceso y no, como hasta ahora, a través de diversos amparos.

De acuerdo con lo anterior, quien promueva el amparo adhesivo tendrá también la carga de invocar todas las violaciones procesales que, cometidas en el procedimiento de origen, puedan haber violado sus derechos. Lo anterior impondrá al tribunal cole-giado de circuito la obligación de decidir integralmente la problemática del amparo, inclusive las violaciones procesales que advierta en suplencia de la deficiencia de la queja, en los supuestos previstos por el artículo 76 bis de la Ley de Amparo.

Sobre el particular, es importante destacar que se pretende, si la parte interesada no promueve el amparo adhesivo, impedir que posteriormente acuda a un nuevo jui-cio de garantías para alegar las violaciones cometidas en su contra, siempre que haya estado en oportunidad de hacerlas valer en el primer amparo.

III. Identificación, descomposición, descripción y jerarquización de los elementos que componen ese conjunto normativo

El conjunto normativo que se examina forma parte de la disposición constitucional que prevé el juicio de amparo directo, esto es, el artículo 107, fracción III, inciso a).

Pues bien, al descomponer esa disposición se puede advertir que tiene los si-guientes elementos:

- Cuando se reclamen actos de tribunales judiciales, administrativos o del tra-bajo, el amparo sólo procederá en los casos siguientes:


- Contra sentencias definitivas, laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, ya sea que la violación se cometa en ellos o que, cometida durante el proce-dimiento, afecte las defensas del quejoso trascendiendo al resultado del fallo.

- El tribunal colegiado de circuito deberá decidir respecto de todas las violacio-nes procesales que se hicieron valer y aquéllas que, cuando proceda, advierta en suplencia de la queja, y fijará los términos precisos en que deberá pronun-ciarse la nueva resolución.

- Si las violaciones procesales no se invocaron en un primer amparo, ni el tribunal colegiado correspondiente las hizo valer de oficio en los casos en que proceda la suplencia de la queja, no podrán ser materia de concepto de violación, ni de estudio oficioso en juicio de amparo posterior.

- La parte que haya obtenido sentencia favorable y la que tenga interés jurídico en que subsista el acto reclamado, podrá presentar amparo en forma adhesiva al que promueva cualquiera de las partes que intervinieron en el juicio del que emana el acto reclamado.

- La ley determinará la forma y términos en que deberá promoverse.- Para la procedencia del juicio deberán agotarse previamente los recursos or-

dinarios que se establezcan en la ley de la materia, por virtud de los cuales aquellas sentencias definitivas, laudos y resoluciones puedan ser modificados o revocados, salvo el caso en que la ley permita la renuncia de los recursos.

- Al reclamarse la sentencia definitiva, laudo o resolución que ponga fin al juicio, deberán hacerse valer las violaciones a las leyes del procedimiento, siempre y cuando el quejoso las haya impugnado durante la tramitación del juicio me-diante el recurso o medio de defensa que, en su caso, señale la ley ordinaria respectiva. Este requisito no será exigible en amparos contra actos que afecten derechos de menores o incapaces, al estado civil, o al orden o estabilidad de la familia, ni en los de naturaleza penal promovidos por el sentenciado.

Como se puede advertir, en la fracción mencionada, relacionada con la V del mismo artículo 107 constitucional, en la que se indican los casos en los que el am-paro contra sentencias definitivas, laudos o resoluciones que pongan fin al juicio se promoverá ante el tribunal colegiado de circuito competente, se estructura el juicio de amparo directo, de acuerdo con las siguientes bases ordenadas de manera jerárquica:

• Lacompetenciaparaconocerdeélcorrespondealostribunalescolegiadosdecircuito, aunque la Suprema Corte de Justicia de la Nación podría de oficio o a petición fundada del correspondiente tribunal colegiado, o del procurador


general de la República, conocer de los amparos directos que por su impor-tancia y trascendencia así lo ameriten, y por lo mismo del o los amparos adhesivos relacionados.

• Elamparodirectoprocedecontrasentenciasdefinitivas,laudosyresolucio-nes que pongan fin al juicio, ya sea que la violación se cometa en ellos o que, cometida durante el procedimiento, afecte las defensas del quejoso trascen-diendo al resultado del fallo.

• Antesdepromover el juiciode amparodirecto,deberánagotarse los re-cursos ordinarios que se establezcan en la ley de la materia, por virtud de los cuales aquellas sentencias definitivas, laudos y resoluciones puedan ser modificados o revocados, salvo el caso en que la ley permita la renuncia de los recursos.

• Al reclamarse la sentencia definitiva, laudo o resolución que ponga fin aljuicio, deberán hacerse valer las violaciones a las leyes del procedimiento, siempre y cuando el quejoso las haya impugnado durante la tramitación del juicio mediante el recurso o medio de defensa que, en su caso, señale la ley ordinaria respectiva.

• Esterequisitonoseráexigibleenamparoscontraactosqueafectenderechosde menores o incapaces, al estado civil, o al orden o estabilidad de la familia, ni en los de naturaleza penal promovidos por el sentenciado.

• Lapartequehayaobtenidosentenciafavorableylaquetengainterésjurídicoen que subsista el acto reclamado, podrá presentar amparo en forma adhesiva al que promueva cualquiera de las partes que intervinieron en el juicio del que emana el acto reclamado.

• Eltribunalcolegiadodecircuitodeberádecidirrespectodetodaslasviolacio-nes procesales que se hicieron valer y aquellas que, cuando proceda, advierta en suplencia de la queja, y fijará los términos precisos en que deberá pronun-ciarse la nueva resolución.

• Si las violaciones procesales no se invocaron en un primer amparo, ni eltribunal colegiado correspondiente las hizo valer de oficio en los casos en que proceda la suplencia de la queja, no podrán ser materia de concepto de violación, ni de estudio oficioso en juicio de amparo posterior.

IV. Descripción de las relaciones entre esos componentes

Aunque del texto constitucional se aprecia que el amparo adhesivo está previsto para la parte que haya obtenido sentencia favorable y la que tenga interés jurídico en que


subsista el acto reclamado, debe entenderse que igualmente procede contra laudos y resoluciones que ponen fin al juicio.

La legitimación para promover el amparo adhesivo recae en las partes en el juicio de que emane el acto reclamado, bien sea la contraparte del quejoso o quien tenga in-terés en que subsista el acto reclamado. Con esto se suspende temporalmente el prin-cipio de instancia de parte agraviada previsto en la fracción I del artículo 107 cons-titucional. La promoción del juicio de amparo adhesivo no tiene como presupuesto la existencia de un agravio personal y directo, sino que se permite su promoción ante la sola posibilidad de que el amparo principal prospere, pues quienes hubieran obtenido resolución favorable en el juicio natural, o tengan interés en que subsista, podrían verse afectados si se concediera el amparo solicitado inicialmente.

Esto último pone en claro la naturaleza accesoria del juicio de amparo adhesivo, pues la trascendencia de examinar las cuestiones que se planteen en él depende de la eficacia del amparo principal. Por tal razón, la suerte procesal del amparo directo adhesivo depende de la del juicio principal; mientras que en lo que concierne al fon-do, regularmente la posibilidad de examinar las cuestiones planteadas en el amparo adhesivo dependerán de que prosperen las violaciones alegadas en el principal, o de las advertidas en suplencia de la queja.

En la iniciativa que dio lugar al amparo adhesivo se hizo énfasis en que éste es una medida encaminada a dar mayor celeridad al juicio de amparo directo porque procura concentrar en un mismo juicio de amparo el análisis de todas las posibles violaciones de procedimiento a fin de resolverlas conjuntamente y evitar dilaciones innecesarias, y que su objeto es mejorar las consideraciones de la sentencia definitiva, laudo o resolución que ponga fin al juicio que determinaron el punto resolutivo favo-rable a sus intereses.

Pero en dicha iniciativa no se mencionaron las violaciones cometidas en el acto reclamado como tampoco se hizo en la norma constitucional aprobada que es objeto de este examen.

En mi opinión, a reserva de la manera en que se desarrolle en la ley reglamenta-ria, el amparo adhesivo no sólo procura concentrar el estudio de todas las violaciones procesales en un solo juicio de amparo, sino también las cometidas en la sentencia, laudo o resolución que ponga fin al juicio, puesto que la materia del juicio de amparo comprende tanto las violaciones cometidas en el curso del procedimiento como en el propio acto que se reclame. Por tanto, ambas violaciones deben ser reclamadas tanto en el amparo principal como en el adhesivo a fin de evitar que se estimen consentidas y que considerar que operó la preclusión para reclamarlas en amparos posteriores, pues pesa sobre los tribunales colegiados de circuito la obligación de que al dictar


sentencia se pronuncien no sólo respecto de todas las violaciones procesales alegadas y aquellas que, cuando proceda, adviertan en suplencia de la queja, como se indica en el texto constitucional, sino también de las violaciones cometidas en el propio acto alegadas o que advierta oficiosamente, en los casos en que proceda la suplencia de la queja, y así fijar los términos precisos en que deberá pronunciarse la nueva resolución.

En suma, estimo que con la reforma constitucional que examino se impone al quejoso, y a quien promueva el amparo adhesivo, la carga de invocar todas las viola-ciones, tanto procesales como cometidas en el acto reclamado, que estimen realizadas en perjuicio de sus derechos, y a los tribunales colegiados de circuito decidir sobre todas las alegadas y advertidas al suplir la queja, en los casos que proceda

Claro está que la falta de promoción del amparo adhesivo tendrá como conse-cuencia estimar que las violaciones procesales o las cometidas en el propio acto, que se pudieran haber cometido en perjuicio de la contraparte del quejoso o de quien tenía interés en la subsistencia del amparo, quedaron consentidas.

Este requisito recoge los criterios de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el sentido de que son inoperantes los conceptos de violación referidos a violaciones cometidas en un acto anterior y que no fueron impugnadas oportunamente ni advertidas oficiosamente, en los casos en que era procedente suplir la queja, porque debe entenderse que esas violaciones se consintieron, y por ende el derecho a reclamarlas en amparos posteriores precluyó.1

El objeto del amparo directo adhesivo merece algunos comentarios. En la ini-ciativa se precisa que es mejorar las consideraciones de la sentencia definitiva, laudo o resolución que ponga fin al juicio que determinaron el resolutivo favorable a los intereses de quien promueva el amparo directo adhesivo.

Aunque por regla general la adhesión a algún recurso o medio de defensa tiene como objeto dar oportunidad a la parte que obtuvo resolución favorable para que exprese argumentos para fortalecer la resolución recurrida, considero que éste no es propiamente el objeto del amparo directo adhesivo, porque la naturaleza del juicio de amparo directo de la que participa aquél, no es la de un recurso, sino la de un medio de defensa extraordinario de control constitucional que se tramita como un verdadero juicio.

Desde luego no desconozco que la forma en que se tramita el juicio de amparo directo tiene más semejanza con la sustanciación de un recurso, y las cuestiones que se examinan en él regularmente son de mera legalidad y se tienen en cuenta, para ese

1 Véase la tesis de jurisprudencia 2a./J. 57/2003, publicada en la página 196 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XVIII, julio de 2003, y la tesis 2a./J. 135/2007, en la página del 487 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVI, agosto de 2007.


fin, los sujetos, objeto y causa del juicio ordinario correspondiente, pero esto no basta para variar la naturaleza de juicio que tiene el amparo directo.

Por tales motivos, los tribunales colegiados de circuito no podrían sustituir a los ordinarios para mejorar o fortalecer las consideraciones del acto reclamado, como lo hace la autoridad competente para resolver el recurso, en aquellos casos en los que no se regula el reenvío, cuando estudia y resuelve las cuestiones indebidamente omitidas. Esto se debe a que las partes en el juicio de amparo son distintas de las del juicio de origen (la acción de amparo se endereza contra una autoridad), su objeto igualmente es diverso (a través del amparo se persigue provocar el examen de la legalidad y consti-tucionalidad del acto reclamado), y la causa es distinta de la que fue materia del juicio natural (en el amparo la causa está constituida por la posible violación de derechos fundamentales en perjuicio del quejoso).

Lo anterior se puede expresar diciendo que en el juicio de amparo directo lo que se examina, a la luz de los derechos fundamentales, aun así sean sólo los derivados de los artículos 14 y 16 constitucionales, es el contenido del acto reclamado y las violaciones cometidas en el curso del procedimiento que hubieran dejado sin defensa al quejoso y trascendido al resultado del fallo, con independencia de que las partes son distintas. Por tanto, en el amparo directo no se da propiamente un reexamen de la cuestión debatida en el juicio ordinario, ni hay una sustitución de facultades que pudiera dar pie a que los tribunales de amparo mejoraran o fortalecieran las consi-deraciones del fallo, pues el amparo directo no es una extensión o instancia más del juicio ordinario.

Además, no se puede considerar que el objeto del amparo directo adhesivo sea dar oportunidad a la parte que obtuvo resolución favorable para que exprese argu-mentos para fortalecer la resolución recurrida, porque no es compatible con el objeto del juicio de amparo directo, que es el examen de la constitucionalidad del acto re-clamado o de la violaciones cometidas en el curso del procedimiento, pero en modo alguno el fortalecimiento de las consideraciones del fallo.

Estimo que el erróneo señalamiento de que el objeto del juicio de amparo directo adhesivo es mejorar las consideraciones en que se sustenta el acto reclamado, deriva de que indebidamente se pensó en el amparo directo como un recurso, cuando no lo es: el juicio de amparo directo no se origina por el ejercicio de una acción que tenga por propósito directo e inmediato la declaración del derecho sustantivo de las partes, como lo hacen los tribunales ordinarios.

En otro aspecto, la posibilidad de que en el amparo adhesivo se impugnen con éxito las violaciones procesales, está condicionada a que previamente se hayan promovido, en el curso mismo del procedimiento, los recursos o medios ordinarios


procedentes, desde luego con las excepciones que se precisan en el mismo texto cons-titucional. Esta exigencia responde al principio de definitividad del juicio de amparo, conforme al cual, previamente a promover el juicio de amparo se requiere que se ha-yan interpuesto los recursos o medios ordinarios conforme a los cuales se pudo haber revocado, modificado o anulado el acto reclamado.

Una cuestión de importancia estriba en determinar si existe o no el derecho, o la obligación de promover el juicio de amparo adhesivo, cuando no ha sido promulgada aún la Ley de Amparo que debe regular la forma y términos en que debe promoverse.

Esa importancia radica en la bilateralidad de la norma que prevé la posibilidad de promover dicho juicio: quien lo vea como un derecho y siendo parte en un juicio haya obtenido sentencia favorable, o bien tenga interés jurídico en que subsista el acto reclamado, podrá estimar que está legitimado para promover el amparo directo en forma adhesiva al que promueva cualquiera de las partes que intervinieron en el juicio del que emana el acto reclamado, y exigir su admisión, con apoyo en el texto constitucional.

Pero también puede ser visto como una obligación impuesta por dicho texto sin que igualmente su promoción esté condicionada a que la ley reglamentaria prevea la forma y términos en que debe promoverse, y quien haya promovido un primer ampa-ro durante la vigencia de la norma constitucional que se estudia, exija que se tenga por precluido el derecho de su contraparte u otro interesado de impugnar las violaciones cometidas en algún juicio concluido después de la vigencia del conjunto normativo que se comenta, que no se hubieran impugnado oportunamente mediante el amparo directo adhesivo que pudo promoverse en un amparo anterior.

Cualquiera que sea la interpretación que se dé, implicará el reconocimiento de un derecho y el de una obligación, o bien el desconocimiento de un derecho y de una obligación, pues si se admite que es posible promover el amparo adhesivo sin contar con la ley que debe prever la forma y términos en que deberá promoverse, se debe admitir que igualmente puede operar la preclusión del derecho a impugnar las viola-ciones que no se hubieran hecho valer en el amparo adhesivo que pudo promoverse y no se promovió. En cambio el criterio de que no puede operar dicha preclusión implica admitir la imposibilidad de promover el amparo directo adhesivo sin contar con la ley correspondiente.

Una tercera alternativa consiste en estimar que sí se tiene el derecho a promo-ver el amparo directo adhesivo, pero no es posible aplicar los efectos previstos en la propia Constitución relativos a la preclusión para reclamar las violaciones cometidas en un amparo anterior, por su falta de regulación en la ley, lo que origina tener que salvar otros obstáculos, principalmente el término para promoverlo. Es decir se puede


interpretar que se tiene derecho a promover el juicio de amparo adhesivo, pero no la obligación de hacerlo sino hasta que entre en vigor la ley que establezca la forma y términos en que debe promoverse.

V. Semejanzas y contrastes con otros conjuntos normativos relevantes

El amparo directo adhesivo guarda cierta semejanza con el recurso de revisión adhe-sivo previsto en el último párrafo del artículo 83 de la Ley de Amparo, adicionado a dicha ley mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 1 de febrero de 1988; ese párrafo establece lo siguiente:

… En todos los casos a que se refiere este artículo, la parte que obtuvo resolución favorable a sus intereses, puede adherirse a la revisión interpuesta por el recurren-te, dentro del término de cinco días, contados a partir de la fecha en que se le notifique la admisión del recurso, expresando los agravios correspondientes; en este caso, la adhesión al recurso sigue la suerte procesal de éste.

Al respecto la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado que la adhesión al recurso de revisión prevista por el artículo 83, fracción V, último párrafo, de la Ley de Amparo, tiene por finalidad que quien obtuvo sentencia favorable pueda expresar agravios que integren la litis de segunda instancia, cuando su contrario a través del recurso de revisión impugnó la parte que le perjudica, y que dichos agravios pueden relacionarse con una materia diversa a la que es objeto de los argumentos vertidos por el recurrente, en tanto que al interponerse el recurso de revisión surge para quien obtuvo sentencia favorable el derecho a expresar agravios encaminados a fortalecer las consideraciones de la sentencia que orientaron al resolutivo favorable a sus intereses.2

Asimismo nuestro Máximo Tribunal ha indicado que como la adhesión al re-curso de revisión no es autónoma, y tiene por objeto mejorar y reforzar las conside-raciones que condujeron a un punto resolutivo favorable, los argumentos tendentes a desvirtuar un argumento específico de la resolución recurrida que cause perjuicio al recurrente no pueden ser planteados a través de la revisión adhesiva, sino a través del recurso de revisión principal.

La Suprema Corte también ha considerado que la finalidad de la revisión adhesiva es diversa de las obligaciones impuestas al tribunal que debe conocer de la revisión,

2 Véase la tesis aislada P. CXLIII/96 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 141 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo IV, noviembre de 1996.


establecidas en las fracciones I, II, III y IV de la Ley de Amparo, de examinar oficio-samente los conceptos de violación omitidos, o de revocar la sentencia recurrida y ordenar la reposición del procedimiento cuando se advierta una violación que haya dejado sin defensa al recurrente o que indebidamente no se ha oído a alguna de las partes que tenga derecho a intervenir en el juicio.3

Y que la dependencia al destino procesal, o situación de subordinación proce-sal de la adhesión al recurso de revisión, derivada de que los agravios expuestos en la revisión adhesiva carecen de autonomía en cuanto a su trámite y procedencia, pues la adhesión al recurso sigue la suerte procesal de éste, lleva a determinar que la naturaleza jurídica de la revisión adhesiva no es la de un medio de impugnación –directo– de un determinado punto resolutivo de la sentencia, pero el tribunal revisor está obligado, por regla general, a estudiar en primer lugar los agravios de quien interpuso la revisión y, posteriormente, debe pronunciarse sobre los agravios expuestos por quien se adhirió al recurso.

Por tanto, de acuerdo con la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la adhesión no es, por sí sola, idónea para lograr la revocación de una sentencia, lo que permite arribar a la convicción de que no es propiamente un recurso, pero sí un medio de defensa en sentido amplio que garantiza, a quien obtuvo sentencia favorable, la posi-bilidad de expresar agravios tendientes a mejorar y reforzar la parte considerativa de la sentencia que condujo a la resolutiva favorable a sus intereses, y también a impugnar las consideraciones del fallo que concluya en un punto decisorio que le perjudica.4

Por otro lado, como en la parte final del último párrafo de la fracción V del artículo 83 de la Ley de Amparo se indica que la adhesión al recurso sigue la suerte procesal de éste, es evidente que la revisión adhesiva carece de autonomía, por lo que si la revisión principal se declara improcedente la misma suerte debe seguir la adhesiva,5 por lo mismo, si la revisión resulta infundada, la revisión adhesiva debe declararse sin materia, por su naturaleza accesoria.6

Esta naturaleza influye también en el estudio de los agravios, pues si el recurso de revisión es procedente, el orden del estudio de los agravios vertidos mediante el adhe-sivo se funda en la regla general de que primero se analizan los agravios expuestos en la

3 Véase la tesis aislada P. CXLIV/96 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 143 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo IV, noviembre de 1996.

4 Véase la tesis aislada P. CXLV/96 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 144 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo IV, noviembre de 1996.

5 Véase la tesis de jurisprudencia 1a./J. 70/99 de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pu-blicada en la página 383 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo X, noviembre de 1999.

6 Véase la tesis de jurisprudencia 2a./J. 166/2007 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 552 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXVI, septiembre de 2007.


principal y luego, de haber prosperado, se analizan los de la adhesiva, en el entendido de que si los agravios en la revisión no prosperan, es innecesario el examen de los ex-presados mediante la adhesión. Lo que admite dos excepciones: la primera consiste en que si mediante este medio de impugnación adherente se alegan cuestiones relativas a la improcedencia del juicio de garantías, deben analizarse previamente a los agravios de la revisión principal, por tratarse de un aspecto que conforme a la estructuración procesal exige ser dilucidado preliminarmente al tema debatido; la segunda excepción emana del hecho de que si en este recurso adherente se plantearon argumentos para mejorar las condiciones de quien en primera instancia obtuvo parcialmente lo preten-dido; es decir, no con el afán de que se confirme la sentencia impugnada, sino con el objetivo de que se modifique en su favor, justamente en la parte que primigeniamente le fue adversa, al grado de provocar un punto resolutivo contrario a sus intereses, pues en este caso, el revisor deberá abocarse al estudio de esos motivos de disconformidad, con independencia de lo fallado respecto a lo planteado en los agravios de la revisión principal; lo cual implica que incluso pueda abordarse el análisis de un argumento de la adhesión en forma previa a los de la revisión, si el orden lógico jurídico así lo requiere.7

De lo anterior se aprecia que las semejanzas que comparten la revisión adhesiva y el juicio de amparo directo adhesivo, son las siguientes:

• Ambossonaccesoriosalrecursoojuiciodeamparodirectoquelosorigina,por tanto no tienen autonomía, por lo que su suerte depende de la revisión principal o del amparo principal, respectivamente.

• Tienencomopresupuestounaresoluciónfavorableparaquienesestánlegi-timados para interponer el recurso de revisión adhesiva o el amparo directo adhesivo.

• Laexistenciadeesa resoluciónes loque legitimaal recurrentepara inter-poner ese recurso, y proporciona interés jurídico para promover el juicio de amparo adhesivo.

• Lafinalidadperseguida tantopor el recurrente adhesivo, comoporquienpromueva el juicio de amparo directo adhesivo es que subsistan las resolucio-nes que les son favorables.

• Deserimprocedenteelrecursooelamparoprincipales,odeserinfundadoslos agravios o conceptos de violación, será innecesario pronunciarse en cuan-

7 Véase la tesis aislada 1a. L/98 de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 344 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo VIII, septiembre de 2007.


to al recurso de revisión adhesiva interpuesto o el juicio de amparo directo adhesivo, por lo que el primero deberá declararse sin materia y el segundo deberá ser sobreseído.

• Tanto en la revisiónadhesiva, comoenel juiciode amparodirecto adhe-sivo, los argumentos tendentes a desvirtuar un argumento específico de la resolución recurrida o el acto impugnado que causen perjuicio al recurrente o a quien promueva dicho amparo, no pueden ser planteados a través de la revisión adhesiva o del amparo directo adhesivo, sino a través del recurso de revisión y amparo directo principales.

• Por reglageneralprimerodeberánexaminarse losagraviosexpuestosen larevisión principal y los conceptos de violación expresados en el juicio de amparo directo.

Esa regla tiene como excepción, en cuanto al recurso de revisión, lo mismo que respecto del juicio de amparo directo, que en ambos el estudio de la improcedencia del juicio es preferente.

La principal diferencia que encuentro entre la revisión adhesiva y el amparo directo adhesivo, es que quien interponga aquélla debe expresar agravios encaminados a forta-lecer las consideraciones que sustenten la resolución recurrida, o refutar los agravios o conceptos de violación expresados por su contrario. Mientras que en el amparo direc-to adhesivo los conceptos de violación deben estar dirigidos a poner de manifiesto las violaciones cometidas en perjuicio del promovente durante el curso del procedimien-to, o en la resolución reclamada, y a pesar de que en la iniciativa correspondiente se dijo que su objeto era fortalecer las consideraciones que sustenten el acto reclamado, dicho objeto es incompatible con el que corresponde al juicio de amparo.

Otra diferencia radica en que la revisión adhesiva puede ser interpuesta sólo por la parte que obtuvo resolución favorable a sus intereses; mientras que el amparo directo adhesivo puede ser interpuesto, de la misma manera, por la parte que haya obtenido sentencia favorable, y la que tenga interés jurídico en que subsista el acto reclamado.

Conclusiones

La razón principal que sustentó la creación del amparo directo adhesivo fue el exage-rado crecimiento del juicio de amparo.

En relación con el amparo directo, específicamente se atendió a que un tema recurrente en los últimos años es el relativo a la necesidad de brindar mayor concen-


tración al juicio de amparo directo, que se funda a que en ocasiones puede resultar un medio muy lento para obtener justicia, lo que hacía necesario adoptar medidas para darle mayor celeridad al concentrar en un mismo juicio el análisis de todas las vio-laciones habidas en un proceso, para resolverlas conjuntamente y evitar dilaciones innecesarias.

El amparo adhesivo puede ser promovido por la parte que obtuvo sentencia defi-nitiva, laudo o resolución que haya puesto fin al juicio, favorable y la que tenga interés jurídico en que subsista el acto reclamado.

El amparo directo adhesivo no sólo procura el estudio de todas las violaciones procesales en un solo juicio de amparo, sino también las cometidas en la sentencia definitiva, laudo o resolución que haya puesto fin al juicio.

Esos dos tipos de violaciones deben ser reclamados tanto en el amparo adhesivo como en el principal a fin de evitar que se estimen consentidas y que operó la preclu-sión del derecho a reclamarlas en amparo posteriores.

Los tribunales colegiados de circuito deben decidir sobre las violaciones proce-sales y de fondo alegadas, o aquellas que, cuando proceda, advierta en suplencia de la queja, y fijar los términos precisos en que deberá pronunciarse la nueva resolución.

Es indebido considerar como objeto del amparo directo adhesivo dar oportuni-dad a que la parte que obtuvo resolución favorable exprese argumentos para fortalecer la resolución recurrida.

El retardo en la promulgación de ley en que se debe precisar la forma y términos en que se debe promover el juicio de amparo directo adhesivo provoca inseguridad jurídica, en cuanto a determinar si es posible o no promover dicho amparo aun sin que esté vigente esa ley.

El amparo directo adhesivo guarda cierta semejanza con la revisión adhesiva, pero difiere en cuanto al objeto, pues a pesar de que en la iniciativa correspondiente se dijo que el objeto del amparo directo adhesivo era fortalecer las consideraciones que sustenten el acto reclamado, lo cierto es que es incompatible con el que corres-ponde al amparo. En cambio ese objeto sí es compartible con el perseguido en el recurso de revisión.

En mi opinión, el juicio de amparo directo adhesivo cumple con los fines y valores destacados al proponer su inclusión, principalmente el consistente en brindar mayor concentración al juicio de amparo y propiciar el examen de todas las violacio-nes alegadas por la partes y advertidas por tribunales colegiados de circuito, al suplir la queja, cuando así proceda legalmente.


Referencias

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Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Courtis, Christian (2006). “El juego de los juristas. Ensayo de caracterización de la investigación dogmática”, en Observar la Ley. Madrid, Editorial Trotta.

Suprema Corte de Justicia de la Nación (2012), IUS 2011 Jurisprudencia y Tesis Aisla-das junio 1917 – Diciembre 2011, México.

Organismos constitucionales autónomos y su legi-timación activa para promover controversias cons-titucionales, previstas en la fracción I del artículo 105 constitucional

Christian G. Segovia*

Sumario: I. Planteamiento del problema. II. Introducción. III. Organismos constitucionales autónomos. IV. Controversias constitucionales. V. Legitimación de los organismos constitucionales autónomos para la promoción de controversias constitucionales. Conclusión.

I. Planteamiento del problema

Determinar si un organismo constitucional autónomo que no está expresamente con-templado en la fracción I del artículo 105 constitucional, cuenta con legitimación activa para promover controversias constitucionales, para lo cual, habrá de dilucidarse si dicho numeral prevé un listado taxativo de entes legitimados para su promoción o bien una mención enunciativa de sujetos que puede ser ampliada a través de un ejercicio hermenéutico.

II. Introducción

El principio de la división de poderes en México tiene una larga historia y, como to-dos sabemos, se funda en la necesidad de evitar que el poder público del gobierno se encuentre tan concentrado que pueda someter y subordinar al pueblo a sus dictados;

* Secretario adscrito al Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

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la división de poderes en su concepción tripartita tradicional (ejecutivo, legislativo y judicial) ha dejado de ser concebida como la organización única del Estado que fije el sistema de pesos y contrapesos para controlar al poder público; pues, en épocas modernas, se han incluido nuevos esquemas o poderes mediante la distribución cons-titucional de funciones o competencias a órganos diferentes, para hacer más eficaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado, lo que ha beneficiado o podrá beneficiar la consolidación democrática de éste, por virtud de los nuevos actores que intervienen en esa nueva concepción de distribución y detentación del poder.

Estos organismos se crean principalmente, por la necesidad de desarrollar fun-ciones nuevas, que el Estado no realizaba en tiempos pasados y que por sus caracte-rísticas no pueden llevar a cabo los órganos incluidos en las tradicionales teorías de la división de poderes, y además, pueden surgir por cuestiones coyunturales de un Estado, determinadas por sus particulares necesidades de acción política;1 además, son generalmente órganos técnicos de control que no se guían por intereses partidistas o circunstanciales.

Es de señalar, que una de las manifestaciones más destacadas de avance de la re-forma del Estado ha sido la proliferación de organismos constitucionales autónomos pro-rendición de cuentas. Estos organismos son instituciones públicas en las cuales se delega la operación de elementos medulares del orden democrático liberal; es de preci-sar que en los sistemas presidenciales, estos organismos independientes han contribui-do a que la división de poderes se extienda más allá de la aludida estructura tripartita tradicional, pues han mejorado la gobernabilidad democrática y han fortalecido la estructura de pesos y contrapesos.2

El sistema jurídico mexicano no ha sido la excepción a esta nueva concepción de distribución del poder público, pues, a través de diversas reformas constitucionales se han establecido órganos autónomos cuya actuación no está sujeta ni atribuida a los depositarios tradicionales del poder público, a los que se les ha encargado funciones estatales específicas, con el fin de obtener una mayor especialización, agilización, con-trol y transparencia de esas funciones, para atender eficazmente las demandas sociales; sin que con ello se altere o destruya la tradicional doctrina de la división de poderes, pues si bien, la misma ha sido una concepción acertada, no hay razón para suponer que los autores clásicos agotaron su bondad.3

Ahora bien, esa nueva concepción no debe ser sólo hipotética o ideal, sino que debe estar revestida de una autonomía real y con fuerza hacia los demás poderes lega-

1 CARBONELL, Miguel, Elementos de Derecho constitucional, México, Fontamara, 2004 (reimpr).2 ACKERMAN, John M., Organismos autónomos y democracia: el caso de México, México, Siglo XXI Editores en

coedición con el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, 2007, p. 18.3 ACKERMAN, Bruce, La nueva división de poderes, México, Fondo de Cultura Económica, 2007, p. 124.

221CHRISTIAN G. SEGOVIA

les y fácticos. Como John Ackerman ha señalado: “interesa la construcción de orga-nismos que cuenten con lo que se podría llamar una ‘autonomía empoderada’”,4 ese concepto lo inspira en el famoso concepto de “Embedded Auntonomy” de Peter Evans, en cuanto a que busca afirmar de manera simultánea la importancia de los elementos de independencia, profesionalismo y experiencia; ese señalamiento de que los orga-nismos autónomos deben estar empoderados, se justifica en que con ello se obtendrá la posibilidad de actuar con plena fuerza y de manera efectiva, dotándolos así de las atribuciones legales e instrumentos que les permitan ejercer eficazmente la función constitucional de relevancia por la que fueron creados.

Es de señalar que para cumplir con efectividad ese mandato, no sólo se puede contemplar o dotar a esos organismos constitucionales de autonomía, capacidad y estructura, en cuanto a su aspecto básico, ni mucho menos pensar en su desarrollo institucional consolidado por virtud de los elementos que constituyen sus elementos esenciales como su mandato, legitimidad y proactividad en el desarrollo de su fun-ción, sino que deben contar a su alcance con los medios jurídico procesales que permi-tan ejercer en su beneficio un control constitucional, respecto de actos o normas que hayan sido dictados o ejecutados por otros poderes en su perjuicio, so pena de hacer nugatoria la función misma que tienen encomendada.

Ello se justifica en el hecho de que, como acertadamente lo refiere el Ministro Cossío Díaz,5 de qué sirve contar con un derecho si no es factible reclamar su descono-cimiento a fin de que una autoridad anule la norma o el acto trasgresor y sancione, en su caso, a quien hubiere actuado ilícitamente; y más aún, de qué le sirve a un órgano constitucional tener reconocida autonomía a nivel constitucional y que dicho ordena-miento los haya colocado fuera de los poderes tradicionales, cuando dicha autonomía puede ser vulnerada por otro ente o poder por el hecho de limitársele acudir a la de-fensa o salvaguarda de sus intereses, quedando en juego así la subsistencia misma de una función esencial del Estado.

En el caso de México, el medio de control constitucional que por antonomasia podrían ejercer los organismos constitucionales autónomos para demandar la repa-ración de un agravio producido por una norma general o un acto que, en ejercicio excesivo de sus atribuciones constitucionales, haya sido responsabilidad de alguno de los órganos de gobierno –horizontal o vertical– que prevé la propia Constitución, sería el de las controversias constitucionales que se encuentran previstas en el artículo 105, fracción I, constitucional, pues la naturaleza jurídica en que descansa permite la salvaguarda y protección de lo que ese ente público autónomo pretendería obtener

4 ACKERMAN, John M., op. cit., p. 1205 COSSÍO DÍAZ, José Ramón, Bosquejos constitucionales, México, Porrúa, 2004.


atinente a la protección del federalismo, el reparto de competencias fijado en la Cons-titución y la soberanía popular.

En contraposición a lo antes afirmado, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha estimado que los organismos constitucionales autónomos carecen de legitimación activa para promover controversias constitucionales,6 por virtud de que a su parecer, el artículo 105, fracción I, constitucional hace referencia a un número cerrado y limi-tado de actores o de entes legitimados para la promoción de una controversia consti-tucional; además, de referir que no se traducen en órganos originarios del Estado, al estimar que éstos sólo son aquellos que derivan del sistema federal y del principio de división de poderes, entre los cuales, no encuadran aquellos órganos que dada la evo-lución del Estado, se han ido estableciendo con la finalidad de auxiliar en el ejercicio de ciertas funciones estatales.

Sin embargo, considero que los organismos constitucionales autónomos sí son órganos originarios del Estado, dada la nueva concepción que nuestra Constitución ha efectuado sobre la división de poderes y el ejercicio del poder, ya que esa división no puede seguirse interpretando en el esquema tradicional de los tres poderes ejecuti-vo, legislativo y judicial, sino ampliada o en consonancia con los primeros.

Además, respecto a la legitimación de esos entes para la promoción de contro-versias constitucionales, es posible a través de un ejercicio hermenéutico, y de cuyo re-sultado, puede ampliarse el listado de sujetos legitimados y expresamente reconocidos para su promoción, ya que su intelección no debe partir de una forma estrictamente literal y cerrada, como lo realizó la Suprema Corte, sino que deben congraciarse hi-pótesis de procedencia, que aunque no estén previstas expresamente en el texto del artículo 105 constitucional, sean acordes con la finalidad manifiesta de este medio de control constitucional, que es precisamente salvaguardar la esfera de competencia de los órganos y poderes cuya existencia se prevé en la Constitución Federal.

Máxime que lo congruente es que dichos órganos puedan defender la autonomía que la propia Constitución les otorga, para que no permanezcan indefensos, pues de sostener lo contrario, se traería como resultado que las funciones que ejercen dichos órganos, que son de trascendencia para el funcionamiento del Estado, queden sojuz-gadas por otro poder u órgano, sin que ello pueda tener reparo en sede constitucional.

6 Recurso de reclamación 58/2007, relativo a la controversia constitucional 11/2007, promovida por el Instituto Federal Electoral, resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de 12 de junio de 2007.


III. Organismos constitucionales autónomos

Por razón de orden, es necesario precisar en primer término la naturaleza jurídica de los organismos constitucionales autónomos.

Los organismos constitucionales autónomos surgen al mundo jurídico a partir de la Segunda Guerra Mundial7 en Europa, tomado de Jellinek, de su sistema de los derechos públicos subjetivos y de su teoría general del Estado.8 Su establecimiento se expandió por Asia y América, como resultado de una nueva concepción del poder, bajo una idea de equilibrio constitucional basada en los controles de poder, evolu-cionando con ello la teoría tradicional de la división de poderes, pues el poder ya no solamente es el poder público que describía Montesquieu al trazar su teoría clásica, sino que, actualmente el Estado Leviathan, que soñó Hobbes ya no es tan omnipoten-te como antes ni es la única fuerza que domina las sociedades contemporáneas;9 ante ello, se ha dejado de concebir la organización del Estado derivada de los tres poderes tradicionales (ejecutivo, legislativo y judicial), incluyendo nuevos mediante la distri-bución constitucional de funciones o competencias a otros órganos diferentes, para hacer más eficaz, el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado.

La inspiración básica de su creación es la de aislar políticas considerablemente delicadas, altamente técnicas y particularmente polémicas de las presiones egoístas, populistas e inexpertas de los actores sociales y políticos; las características esenciales de los organismos constitucionales autónomos, según Manuel García Pelayo,10 son:

a) Configuración inmediata en la Constitución, esto es, deben estar estableci-dos y configurados directamente en la Constitución.

b) Su configuración resulta central al modelo del Estado.c) Participan en la dirección política del Estado, esto es, deben atender fun-

ciones propias y de importancia del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad; además, al ser órganos de equilibrio constitucional y político, sus criterios de actuación no deben pasar por los intereses inmediatos del momento sino que preservan la organización y el funcionamiento constitucional.

7 CARBONELL, Miguel, op. cit.8 CÁRDENAS GRACIA, Jaime, Una Constitución para la democracia. Propuestas para un nuevo orden constitucional,

México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1996, capítulo séptimo.9 CARBONELL, Miguel, Constitución, reforma constitucional, y fuentes del derecho en México, 5ª ed., México, Porrúa,

2004.10 GARCÍA PELAYO, Manuel, Las transformaciones del Estado contemporáneo, 2ª ed., Madrid, Alianza, 1993 (re-

impr.).


d) Se ubican fuera de la estructura orgánica de los poderes tradicionales, ade-más, no sólo deben ser independientes de estos poderes tradicionales sino de los partidos o de otros grupos o factores reales de poder.

e) No se encuentran subordinados a algunos de dichos poderes, ya que deben contar con autonomía e independencia funcional y financiera, para el ejer-cicio eficaz de sus funciones.

Los organismos constitucionales autónomos se crean principalmente, por la ne-cesidad de desarrollar funciones nuevas, que el Estado no realizaba en tiempos pasa-dos y que por sus características no pueden llevar a cabo los órganos incluidos en las tradicionales teorías de la división de poderes, y además, pueden surgir por cuestiones coyunturales de un Estado, determinadas por sus particulares necesidades de acción política;11 además, son generalmente órganos técnicos de control que no se guían por intereses partidistas o circunstanciales.

El sistema jurídico mexicano no ha sido la excepción a esta nueva concepción de distribución del poder público, pues, a través de diversas reformas constitucionales, se han establecido órganos autónomos cuya actuación no está sujeta ni atribuida a los depositarios tradicionales del poder público, a los que se les han encargado funciones estatales específicas, con el fin de obtener una mayor especialización, agilización, con-trol y transparencia de esas funciones, para atender eficazmente las demandas sociales; sin que con ello se altere o destruya la tradicional doctrina de la división de poderes.

La circunstancia de que los referidos organismos guarden autonomía e inde-pendencia de los poderes primarios, no significa que no formen parte del Estado Mexicano, pues su misión principal, radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los órganos tradicionales.

Los organismos constitucionales que en México prevé la Constitución son:12

1. Los Tribunales Agrarios, artículo 27 fracción XIX.2. El Banco Central (Banco de México), artículo 28 párrafos sexto y séptimo

de la Constitución. 3. El Instituto Federal Electoral, artículo 41, fracción III, de la Constitución.4. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, artículo 102 apartado B.

11 CARBONELL, Miguel, Elementos de Derecho Constitucional, cit.12 Idem.


5. Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, artículo 26, in-ciso B, de la Constitución.13

El reconocimiento de ellos en la doctrina jurídica y el derecho extranjero ha ido evolucionando, principalmente a la luz de los conflictos competenciales o conflicto de atribuciones entre ellos o con los poderes tradicionales, y por eso aún no hay un tratamiento sistemático sobre cuáles y cuántos son los órganos constitucionales autónomos. Cada país, constitucionalmente y a veces a través de la legislación secun-daria o la decisión jurisprudencial, ha extendido o limitado su número. Los órganos constitucionales autónomos o auxiliares de las funciones del Estado como también se les llama, o de relevancia constitucional que es otra de sus denominaciones en lengua española, son especie del género órganos constitucionales.14

Ahora bien, como se indicó en la parte introductoria del presente ensayo, los or-ganismos autónomos deben estar empoderados, para obtener la posibilidad de actuar con plena fuerza y de manera efectiva, para lo cual deben tener elementos o atribucio-nes imprescindibles con las que se les debe dotar, pues con ello se les permitirá ejercer eficazmente la función constitucional de relevancia por la que fueron creados.

Siguiendo esa línea argumentativa, es de esclarecer la referencia de “fuerza” y “eficacia” para un organismo autónomo. Es claro que un organismo autónomo re-quiere de mucho más que libertad de actuación, necesita facultades legales que le den “herramientas” y le permitan hacer valer su autoridad, además, de tener una estruc-tura institucional que fomente tanto la profesionalización como el comportamiento “proactivo” de sus empleados, ya que sin estas características éstos podrían convertirse en instituciones inservibles.

En cuanto a los elementos básicos para conformar ese empoderamiento, es oportuno referirnos en un primer momento, a la distinción que realiza John M. Ac-kerman,15 respecto a la “Autonomía Empoderada”, la cual divide en tres elementos básicos: autonomía, capacidad y estructura, cuyos indicadores específicos atienden a lo siguiente:

• Autonomía:Serefierealestatuslegaldelorganismo(autonomíapolítica,financiera, técnica, de gestión); reglas para el nombramiento y la destitu-ción de los titulares del organismo; tipo y nivel de influencia del órgano supervisor o de vigilancia.

13 Es oportuno señalar que este organismo constitucional no lo señala el Dr. Carbonell, en el libro citado en la precedente nota al pie, sin embargo, en las clases de la Maestría de Derecho Procesal Constitucional impartidas en la Uni-versidad Panamericana, las incluye como tal, lo cual se comparte atendiendo las características propias de dicho organismo.

14 CÁRDENAS GRACIA, Jaime, loc. cit.15 ACKERMAN, John M., op. cit., p. 41.


• Capacidad:serefierealalcancede laautoridaddelegada,capacidadesdeinvestigación, de sanción, presencia o ausencia de áreas “reservadas” en las que el organismo carece de competencia legal.

• Estructura:Serefierealpresupuestoyaotrosrecursos;profesionalizacióndel personal; estructura administrativa optimatizada y racional; libertad de aprovechar fuentes externas de apoyo y trabajar con la sociedad civil.

Por su parte, ese mismo autor refiere que el desarrollo institucional de esos orga-nismos debe atender a tres indicadores de consolidación a través del tiempo, los cuales capturarán la esencia de un organismo público vigoroso y exitoso.

• Mandato: ¿persigueelorganismosumandatoenérgicamenteocaeenelequivalente burocrático de una trampa de bajo equilibrio?

• Legitimidad: ¿alcanzaelorganismounaltonivelde legitimidadpúblicaodesconfianza hacia los ciudadanos, por virtud de sus acciones o intenciones?

• Proactividad:¿escapazelorganismodeampliarsuscapacidadesmásalládeaquellas establecidas según una interpretación formalista de la Ley?

Además de los elementos apuntados, estimo, adicionalmente, que un elemento fundamental que vigoriza la eficacia y actuación de un organismo constitucional au-tónomo está en el concerniente al acceso a la justicia constitucional, ya que éste debe contar a su alcance con los medios jurídico procesales que permitan ejercer en su beneficio un control constitucional, respecto de actos o normas que hayan sido dicta-dos o ejecutados por otros poderes en su perjuicio. De no estimarse así, su actuación podría vulnerarse o mermarse con motivo de revanchismos o componendas políticas que pongan en riesgo su propia actuación.

IV. Controversias constitucionales

Ahora bien, tratándose de los procedimientos jurisdiccionales de controversia cons-titucional o conflictos entre órganos y poderes constitucionales son muy recientes en su versión moderna. La razón de ello obedece a que durante el siglo XIX los conflic-tos entre poderes y órganos se concibieron como disputas políticas, y exclusivamente fueron políticos los medios para resolverlos. Los conflictos entre los poderes, sobre todo entre los poderes supremos de los Estados, no admitían fácilmente su juridifi-cación: ahí se acababa el derecho constitucional. Después de la segunda posguerra se aceptó con claridad de Europa que no debería haber zonas exentas para el derecho. La


Constitución italiana y después la Ley Fundamental de Bonn (Alemania) atribuyeron al Tribunal Constitucional la competencia para resolver los conflictos que pudieran surgir entre los poderes del Estado o entre los órganos federales superiores, además de ventilar, claro está, los conflictos que se suscitaran con ocasión de la distribución territorial del poder.16

Las principales características jurídicas de las controversias constitucionales en el sistema europeo continental, principalmente en Alemania e Italia, son que los sujetos legitimados son órganos o poderes del Estado; se tutelan intereses constitucionales de carácter competencial; el conocimiento de las mismas se confiere a los órganos judicia-les supremos o a tribunales constitucionales; las resoluciones suelen tener efectos erga omnes; protegen el sistema de competencias asignado en la Constitución, y el procedi-miento para dirimirlas posee características diferentes a los medios de impugnación de control de constitucionalidad conferidos a los particulares; características muy simi-lares son las que describen para el caso mexicano las controversias constitucionales.17

Interesante es el caso alemán, en el que conforme al artículo 93.I.1 de la Ley Fundamental de Bonn: “El Tribunal Constitucional federal conoce: de la interpre-tación de la presente ley fundamental respecto a controversias sobre el alcance de los derechos y deberes de un órgano supremo de la Federación o de otros interesados do-tados de derechos propios por la presente ley fundamental o por el reglamento interno de un órgano supremo de la Federación”.

Pueden ser admitidos como partes o sujetos del conflicto no sólo los órganos constitucionales, sino otros interesados dotados de derechos propios por la Constitu-ción o por los reglamentos internos de los órganos supremos. Es decir, los conflictos entre órganos pueden producirse bien entre órganos supremos de los Länder, bien entre los órganos supremos de la Federación o bien entre éstos y algunos órganos au-xiliares de relevancia constitucional dotados de funciones independientes y derechos propios. Se ha entendido de esta manera como parte de estos conflictos y entre otros a: el presidente federal, el Bundestag, el Bundesrat, las comisiones permanentes del Bundestag, el gobierno federal, pero también fracciones de órganos como los grupos parlamentarios, las comisiones de investigación del Bundestag, e incluso a los partidos políticos.

16 GÓMEZ MONTORO, Ángel J., El conflicto entre órganos constitucionales, Madrid, Centro de Estudios Consti-tucionales, 1992, pp. 25-30.

17 SÁNCHEZ CORDERO DE GARCÍA VILLEGAS, Olga, “Breve análisis comparativo de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 Constitucional y de la Ley de Amparo”, Lex. Difusión y Análisis, 3a. época, año I, octubre 1995, número 4, pp. 18-23.


Por lo que ve a la Constitución italiana de 1947 concede a la Corte Constitu-cional en su artículo 134 la facultad de resolver las controversias entre los poderes del Estado. El artículo 134 de la Constitución italiana dice:

El Tribunal Constitucional juzga: las controversias relativas a la legitimidad cons-titucional de las leyes y de los actos con fuerza de la ley del Estado y de las Regio-nes; los conflictos de competencia entre los poderes del Estado y los conflictos entre el Estado y las Regiones y entre las Regiones; las acusaciones promovidas contra el Presidente de la República, con arreglo a las normas de la Constitución.

La Corte Constitucional ha considerado como “Poderes del Estado” a aquellos entes u órganos dotados de funciones independientes reconocidas y garantizadas en la Constitución, y capaces de emanar actos “definitivos”, es decir, ulteriormente in-modificables, que expresan la voluntad del Estado-aparato u ordenamiento. Entre los órganos que han sido parte en las controversias constitucionales italianas están: el Poder Judicial, la Corte de Cuentas, el presidente de la República, el presidente del Senado, el presidente de la Cámara de Diputados, entre otros.18

Es dable señalar que las controversias constitucionales en México han existido desde la Constitución de 1824, por lo menos en cuanto a su esencia primigenia, ya que en ésta se estableció un procedimiento asignado a la Suprema Corte para conocer de diferencias entre estados de la Federación; competencia la cual fue también recogi-da en las Bases Orgánicas de 1842.

En México no sólo el Poder Judicial de la Federación ha tenido esa función, pues durante la primera mitad del siglo XIX, la solución de conflictos descansaba casi totalmente en órganos de carácter político, como el Congreso General (contem-plado en el Acta de Reformas de 1847), el Consejo de Gobierno y el Supremo Poder Conservador (estatuido en la Segunda Ley Constitucional de 1836), los cuales fueron órganos encargados de dirimir desavenencias entre los distintos órdenes de poder, el papel de la Suprema Corte se constreñía a publicar el resultado de las mismas, aunque los conflictos entre estados siguieron siendo competencia de la Suprema Corte.

No fue si no hasta la Constitución de 1857, cuando se retornó esa competencia y hubo avances substanciales por lo que ve a esas atribuciones otorgadas al Poder Ju-dicial Federal, sin embargo, fomentó también las facultades de los órganos políticos para resolver conflictos competenciales, ya que el verdadero árbitro de los conflictos internos en el país era el presidente de la República. El avance más significativo duran-te esta etapa implicó que el artículo 98 otorgara facultades a la Suprema Corte no sólo

18 GARCÍA ROCA, F. Javier, El conflicto entre órganos constitucionales, Madrid, Tecnos, 1987, pp. 29-36.


para resolver controversias entre estados, como la Constitución de 1824, sino también competencia para resolver controversias en que la Unión fuese parte.19

Si bien, en la Constitución de 1917, el texto del artículo 105 constitucional hasta antes de la reforma de 31 de diciembre de 1994, preveía las controversias cons-titucionales, sin embargo, éstas carecían de Ley Reglamentaria y los conflictos a los que alude su competencia solían ser resueltos por el Senado, en uso de las facultades exclusivas que le otorgan las fracciones V y VI del artículo 76 constitucional.20 lo que también motivó la promoción de muy pocas controversias constitucionales, cincuenta y cinco controversias en total: catorce entre la Federación y un estado, veintidós entre poderes de un mismo Estado, una entre Estados, doce entre Municipios y Estados y una entre un Municipio y un Estado.21

Es oportuno señalar que en cuanto al sistema para dirimir controversias que con anterioridad a 1994 preveía el artículo 105, se actualizaba sólo de aquellas que se presentasen entre dos o más estados, entre los poderes de un mismo estado sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación y uno o más estados, así como aquellos en que la Federación sea parte; sin embargo, por muchos años se pretendió argumentar la legitimación de los municipios para su pro-moción, por estimar que los mismos constituían poderes de un Estado, aun cuando dicho precepto no establecía en forma expresa la posibilidad de que el municipio pudiese acceder a este medio de solución de conflictos.

La Suprema Corte fijó su postura en el año de 1919, resolviendo la acción plan-teada por el Ayuntamiento de Teziutlán en contra de la Legislatura del Estado de Pue-bla, en el sentido de que el reconocimiento del municipio como base de la ordenación política de los estados, no le confería el carácter de un cuarto poder estatal, criterio que fue reiterado en el año de 1935, al fallarse la controversia constitucional planteada por el Ayuntamiento de Motul, Yucatán, en contra de los tres poderes estatales.22

Esta postura cambió en agosto de 1994, cuando el Pleno de la Suprema Corte falló en favor del Ayuntamiento de Ciudad Delicias, Chihuahua, la controversia plan-teada en contra del poder ejecutivo de dicha entidad federativa, en el cual dio cabida al municipio en la expresión “poder público” a que aludía el artículo 105 constitucional, y por lo tanto se le reconoció legitimación activa a los municipios para su promoción,

19 GONZÁLEZ OROPEZA, Manuel, Las controversias entre la Constitución y la política, UNAM, Instituto de Inves-tigaciones Jurídicas, 1993 (Cuadernos Constitucionales México-Centroamérica, núm. 6), p. 9.

20 SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, Elementos de Derecho Procesal Constitucional, México, 2006.

21 COSSÍO DÍAZ, José Ramón, “Comentario al artículo 105 de la Constitución”, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas-Editorial Porrúa, 1995, t. II, p. 1039.

22 COSSÍO DÍAZ, José Ramón, “Justicia constitucional”, Revista Este País, enero de 1997, México.


realizando la Suprema Corte una interpretación extensiva de los sujetos expresamente contemplados en la Constitución.

Ahora bien, de la exposición de motivos de la reforma constitucional al artículo 105, constitucional, realizada en 1994, el Constituyente Permanente incluyó entre otros sujetos, ahora sí, a los municipios como entes legitimados para la promoción de las controversias constitucionales; ampliando, con ello, las facultades de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de las controversias constitucionales, con el fin de comprender una variedad de conflictos entre diversos poderes y niveles de gobierno, incluyendo así un listado de órganos legitimados para plantear este tipo de medio de control constitucional, ampliando así el espectro de posibilidades para su promoción.

La Suprema Corte, por lo que respecta a las controversias constitucionales, las ha definido como el juicio de única instancia que la Federación, un estado, el Distrito Federal o un municipio plantean ante la Corte para demandar la reparación de un agravio producido por una norma general o un acto que, en ejercicio excesivo de sus atribuciones constitucionales, fue responsabilidad de alguno de los órganos de gobierno citados, lo que conculca el federalismo, el reparto de competencias fijado en la Consti-tución y la soberanía popular.23

La propia Suprema Corte a nivel jurisprudencial ha ampliado el alcance protec-tor de dicho medio de control al considerar que en él se pueden aducir violaciones a cualquier parte del texto fundamental, ya sea a su parte orgánica o dogmática,24 o bien, violaciones indirectas al texto fundamental siempre que estén vinculadas a la norma o acto cuya invalidez se demandan.25 El objeto de tutela en la controversia constitucional es la salvaguarda de la supremacía constitucional.

23 SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, ¿Qué son las controversias constitucionales?, 2ª. ed., Méxi-co, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2004.

24 Las tesis de jurisprudencia correspondientes son la P./J. 98/99 y P./J. 101/99 cuyos rubros son: “CONTRO-VERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIO-NES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL”. [Pleno. Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo X, septiembre de 1999, p. 703, y “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INCLUYE TAMBIÉN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U ÓRGANOS DE PODER”. [Pleno. Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo X, septiembre de 1999, p. 708].

25 Ilustra este criterio la tesis de jurisprudencia P./J. 23/97, de rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITU-CIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON EL ACTO O LA LEY RECLAMADOS”. [Pleno, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo V, abril de 1997, p. 134].


V. Legitimación de los organismos constitucionales autónomos para la promoción de controversias constitucionales

Una vez precisados los antecedentes históricos y naturalezas jurídicas tanto de los organismos constitucionales autónomos, como de las controversias constitucionales, procederemos a establecer cómo es que esos organismos cuentan con legitimación activa para la promoción de ese medio de control constitucional.

Tal y como se desprende del dispositivo constitucional en análisis, se aprecia de su contenido un listado de entes legitimados para promover las controversias consti-tucionales, dicho listado debe considerarse como una enunciación de sujetos activos para su promoción, y no un listado taxativo (restrictivo), pues la intención del Poder Reformador de la Constitución en la reforma de 1994, al establecer los sujetos legi-timados, no fue la de diseñar un catálogo de numerus clausus sino la posibilidad de incorporación a nuevos sujetos para su promoción.

No obstante ello, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido, mediante una interpretación realizada a la fracción I del artículo 105 constitucional, que los organismos constitucionales autónomos carecen de legitimación activa para promover controversias constitucionales, en esencia, por estimar lo siguiente:26

a) Dicho dispositivo hace referencia a un número cerrado y limitado de acto-res o de entes legitimados para la promoción de una controversia constitu-cional.

b) Si bien la tesis P. LXXII/98, de rubro “CONTROVERSIA CONSTI-TUCIONAL. LA TUTELA JURÍDICA DE ESTA ACCIÓN ES LA PROTECCIÓN DEL ÁMBITO DE ATRIBUCIONES QUE LA LEY SUPREMA PREVÉ PARA LOS ÓRGANOS ORIGINARIOS DEL ES-TADO”, prevé que la legitimación activa siempre está vinculada a que se trate de un órgano originado del Estado, no significa que cualquier órgano, poder o entidad por el simple hecho de estar enunciado en la Constitución, o que tenga su origen en ella, e inclusive se delimite ahí su ámbito compe-tencial, tenga legitimación para promover una controversia constitucional.

c) No obstante que el Instituto Federal Electoral tiene la naturaleza de ór-gano constitucional autónomo, ello no se traduce en que sea un órgano originario del Estado, toda vez que el Tribunal Pleno ha señalado que éstos son aquellos que derivan del sistema federal y del principio de división de poderes, y entre ellos, indudablemente no encuadran aquellos órganos que

26 Recurso de reclamación 58/2007, cit.


dada la evolución del Estado, se han ido estableciendo con la finalidad de auxiliar en el ejercicio de ciertas funciones estatales.

d) Cuando se reformó en 1994 el artículo 105 constitucional, ya existían los órganos constitucionales autónomos, de lo que se concluye que fue vo-luntad expresa del Constituyente Permanente, no dotarlos de legitimación activa para promover controversias constitucionales, pues no los incluyó como órganos legitimados para ello.

e) No corresponde a la Suprema Corte adscribir o ampliar los supuestos de competencia para conocer controversias constitucionales. Hacerlo consti-tuiría un acto legislativo, que invadiría atribuciones del Poder Constituyen-te Permanente.

En cuanto a ello, debe decirse que nuestra Constitución ha realizado una divi-sión de funciones que excede los tradicionales poderes del Estado, creando nuevos órganos constitucionales autónomos; por consecuencia, lo congruente es que dichos órganos puedan defender la autonomía que la propia Constitución les otorga, para que no permanezcan indefensos, pues de sostenerse lo contrario traería como resul-tado que las funciones que ejercen dichos órganos que son de trascendencia para el funcionamiento del Estado, pudieran quedar sojuzgadas por otro poder u órgano, sin que ello tuviera remedio en sede constitucional.

En cuanto a este punto, el Ministro Cossío Díaz27 ha hecho un cuestionamiento muyacertado:¿Dequésirvecontarconunderechosinoesfactiblereclamarsudesco-nocimiento a fin de que una autoridad anule la norma o el acto trasgresor y sancione, en su caso, a quien hubiere actuado ilícitamente?, pregunta que puede ser trasladada a los órganos constitucionales, ya que si bien cuentan con reconocida autonomía a nivel constitucional, al grado de ser colocados fuera de los poderes tradicionales, empero, esa autonomía no es infranqueable; puede ser vulnerada por otro ente o poder por el hecho de limitársele acudir a la defensa o salvaguarda de sus intereses por aspectos meramente formales, cuando lo que está en juego es la subsistencia misma de una función esencial del Estado.

Es de señalar que la división de poderes no puede seguirse interpretando que sólo existen los tradicionales tres poderes. El Supremo Poder de la Federación se ha dividido en más órganos que ejercen funciones fundamentales para el Estado y que, en atención a la autonomía que en su favor consagra la Norma Fundamental, deben tener a su alcance la controversia constitucional para poder dar eficacia a su estatuto constitucional.

27 COSSÍO DÍAZ José Ramón, Bosquejos constitucionales, cit.


Ahora bien, como se señaló el catálogo que refiere la fracción I del artículo 105, no debe entenderse limitativo, sino meramente enunciativo, lo que implica que su interpretación no debe partir de una forma estrictamente literal, sino que deben con-graciarse hipótesis de procedencia, que aunque no estén previstas expresamente en el texto de ese numeral, sean acordes con la finalidad manifiesta de este medio de control constitucional, que es precisamente salvaguardar la esfera de competencia de los órga-nos y poderes cuya existencia se prevé en la Constitución Federal.

Así mismo, es de señalar que la interpretación de la Constitución no debe partir de una hermenéutica gramatical, ya que su contenido debe ser explicitado a través de todas las herramientas de argumentación jurídica que estén al alcance del intérprete, como acertadamente lo ha realizado la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en ocasiones pasadas, en donde a través de un análisis sistemático y teleológico ha am-pliado no sólo hipótesis de procedencia en las controversias constitucionales, como lo hizo con los municipios antes de la reforma de 1994,28 sino que ha concluido con fines de salvaguarda de dicho medio de control, no contenidos en un aspecto textual, como lo fue la conclusión de que las controversias en su sentido final está la de lograr de manera relevante el bienestar de la persona humana que se encuentra bajo el imperio de los Poderes del Estado.29

Interpretaciones que desde luego parten de una interpretación extensiva, aten-diendo la intención propia del medio de control constitucional, en estudio, desde luego sin desapartarse a la intención misma del Constituyente Permanente, así como, en su caso la del legislador ordinario.

Máxime que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado el artículo 105, fracción I de la Constitución Federal en un sentido amplio, y no de forma es-tricta y literal, e incluso ha señalado expresamente que el listado establecido en este precepto, no debe interpretarse en un sentido limitativo que establezca un listado taxativo de los supuestos que pueden dar lugar a plantear esa vía, sino en armonía con las normas que establecen el sistema federal y el principio de división de poderes, con la finalidad de que no queden marginados otros supuestos.30

28 Tesis P./J. 29/2000, Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XI, abril de 2000, p. 811, de rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS MUNICIPIOS TIENEN LEGITIMACIÓN PARA PRO-MOVERLA EN LOS TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 105 CONSTITUCIONAL, REFORMADO POR DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL TREINTA Y UNO DE DICIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y CUATRO; Y ANTES DE LA REFORMA, POR INTERPRETACIÓN JURISPRU-DENCIAL DE DICHO PRECEPTO, VIGENTE EN ESA ÉPOCA.”

29 Tesis P./J. 101/99, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo X, septiembre de 1999, p. 708, de rubro siguiente: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA REGULA-RIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INCLUYE TAMBIÉN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U ÓRGANOS DE PODER.”

30 Tesis de jurisprudencia P./J. 21/2007, de rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, QUE PREVÉ LOS ENTES, PODERES U ÓRGANOS LEGITIMADOS PARA PROMOVERLA, NO ES LIMITATIVO”.


Es oportuno señalar que lo anterior parte de la base de elementos y cánones imprescindibles de interpretación constitucional, conjugados con un saber pruden-cial tanto argumentativo como retórico, por lo que el advertir supuestos no expre-samente contemplados en la Constitución, no conlleva una reforma constitucional cuya actuación está vedada sólo para el Constituyente Permanente, sino propiamente una integración a través de un ejercicio hermenéutico, justificado en esos cánones argumentativos elocuentes que se puedan utilizar al respecto, a fin de esclarecer los supuestos implícitos que nuestro Constituyente previó tácitamente, y que pueden ser adicionados vía interpretación, dada su congruencia con el propio postulado consti-tucional y el sistema democrático en que descansa.

Conclusión

Los organismos constitucionales autónomos previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos sí cuentan con legitimación activa para la promoción de Controversias Constitucionales previstas en la fracción I, del artículo 105 consti-tucional.

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