educacion y superacion de la pobreza en al

Educacin y superacin de lapobreza en Amrica Latina

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Osvaldo Larraaga

Un estudio del Proyecto "Mitigacin de la Pobreza y Desarrollo

Social del Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNuD)

Suecia 277 y Los Shyris, 2do pisoTelfonos: (5932) 455-701, 432-799 - Fax: (5932) 446-414

E-mail: pobreza@ cordes.org.ecQuito - Ecuador

D.R. (0 1997, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo1 UN Plaza, New York, 100 17, Estados Unidos de AmricaRepresentacin: Foch 265 y 6 de Diciembre, Quito-Ecuador

ISBN: 9978~40-315~9Derechos de autor: inscripcin No 0 11364

Nota aclaratoria:

Las interpretaciones o conclusiones expresadas en esta publicacin debenatribuirse al autor y no reflejan necesariamente la posicin oficial del Programade las Naciones Unidas para el Desarrollo

Diseo de portada:Martha Rueda

Diagramacin:crearimagen, Quito-Ecuador

Preprensa e impresin:V & 0 Grficas, Quito-Ecuador

Presentacin

Este estudio se realiz en el marco del Proyecto "Mitigacin de la Pobreza yDesarrollo Social en Amrica Latina y el Caribe" del Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y fue publicado como parte dellibro "Estrategias para reducir la pobreza en Amrica Latina y el Caribe"(PNUD, 1997) que contiene otras investigaciones producidas por el mismoproyecto. Una versin anterior fue difundida como Documento de trabajo # 5(septiembre, 1996). El trabajo cont con la valiosa asistencia de MaribelLandau y Yael Baytelman.

Indice

1. Educacin y superacin de la pobreza 2A. Educacin y desarrollo 2B. Educacin y superacin de la pobreza 5

II. Estado de la educacin en Amrica Latina 9A. Cobertura 9B. Calidad 18C. Recursos destinados a la educacin 26D. El proceso de enseanza 29

111.Polticas para fortalecer la educacin como herramientapara superar la pobreza 37A. Los grandes desafos 37B. Hacia una nueva organizacin del sistema escolar 38C. Financiamiento 43D. Profesores 45E. Mejoramiento de los insumos de la enseanza 47F. Mejoramiento de la capacidad de aprendizaje

de los nios 49G. Renovacin de los contenidos de la educacin

secundaria 52IV. Resumen y conclusiones 53

A. Educacin y desarrollo 53B. Cobertura y calidad de la educacin 54

VIII INDICEC. El sistema educacional 56D. Propuestas 57

Referencias 60

Cuadros6-1 Tasas de retorno social de la educacin (promedios) 76-2 Cobertura de la educacin primaria en veinte pases

de Amrica Latina y el Caribe: 1989 116-3 Adolescentes de diecisis aos con ocho o ms aos

de estudio aprobados, por nivel de ingreso de loshogares en zonas urbanas de diez paseslatinoamericanos: 1989-92 15

6-4 Cobertura de la educacin secundaria en veinte pasesde Amrica Latina y el Caribe: 1965, 1989 16

6-5 Adolescentes de 13 a 17 aos segn actividad eingreso familiar, sector urbano de nueve paseslatinoamericanos: 1992 17

6-6 Cobertura preescolar en veinte pases de Amrica Latinay el Caribe: 1980, 1990 19

6-7 Repeticin en los seis primeros grados de la educacinprimaria en veinte pases de Amrica Latina y elCaribe: 1988 21

6-8 Rendimientos totales de alumnos en siete pases deAmrica Latina: 1994 23

6-9 Estudio TIMSS de rendimiento para matemticas en cincopases de Amrica Latina: 1992 24

6-10 Gasto pblico en educacin, pases seleccionados deAmrica Latina y el Caribe: 1995 27

6-11 Distribucin del gasto pblico en educacin en seispases de Amrica Latina: 1980-1993 (aos seleccionados) 29

6-12 Gasto pblico corriente segn niveles de educacin,pases seleccionados de Amrica Latina y el Caribe: 1995 30

6-13 Impacto de insumo sobre productos, sntesis deresultados en pases en desarrollo: 1995 34

6-14 Salarios, horas de trabajo y aos de educacin de losprofesores en doce pases de Amrica Latina: 1989 35

INDICE ix

6-15 Relacin alumno-profesor en trece pases deAmrica Latina: 1990 36

Grficas6-1 Egreso de la educacin primaria y nivel de ingreso

per cpita en dieciocho pases de Amrica Latinay el Caribe: 1989 12

6-2 Tasa de escolaridad por edad, Amrica Latina: 1995 136-3 Distribucin de edades en 4' ao de primaria,

Amrica Latina: 1992 32

--------------CAPITULO SEIS

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Educacin y superacin de la pobrezaen Amrica Latina

Osvaldo Larraaga*

EL PROPosito de este captulo es presentar un diagnstico y postular polticassobre el rol de la educacin en la superacin de la pobreza en AmricaLatina. En la aproximacin al tema se consider como unidad de anlisis alconjunto del sistema de educacin -en particular la modalidad pblica-antes que aspectos parciales del mismo.

De acuerdo con estimaciones de la Comisin Econmica para AmricaLatina y el Caribe (CEPAL), la pobreza afectaba a 39% de los hogareslatinoamericanos en 1990; en cambio, su incidencia se elevaba a 50% entremenores de 15 aos, debido a la composicin etaria de las familias. Por otraparte, las escuelas pblicas cubren alrededor de 90% de la poblacin escolaren Amrica Latina. Si se asume que la totalidad de los nios pobres asistena establecimientos pblicos, se infiere que ms de la mitad de los estudiantesde escuelas pblicas son pobres.

En tal sentido la educacin pblica y la pobreza estn estrechamenteasociadas. La mayor parte de temticas atinentes a la educacin pblicatienen un correlato directo con las perspectivas de los pobres. Por tanto, losvnculos entre educacin y pobreza constituyen la norma antes que laexcepcin.

* Osvaldo Larraaga es Director del Departamento de Economa de la Universidad de Chile.

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Este captulo se divide en tres partes principales. La primera analiza lacontribucin de la educacin al desarrollo y a la superacin de la pobreza.La segunda ofrece un diagnstico sobre el estado actual de la educacin enAmrica Latina y, en particular, sus vnculos con la poblacin pobre. Latercera propone un conjunto de estrategias y polticas para que la educacincumpla un rol efectivo en la superacin de la pobreza y el desarrollo socialen Amrica Latina. El captulo termina con una seccin de conclusiones.

La naturaleza de la materia que se estudia es tan amplia que oblig a laseleccin de temas principales para privilegiar profundidad antes quediversidad. Por tal razn, algunos temas secundarios no son tratados en elcaptulo.

1. Educacin y superacin de la pobreza

A. Educacin y desarrollo

La educacin es uno de los factores ms importantes para el desarrollode las personas y sociedades. Primero, la educacin puede ser entendidacomo un fin en s misma, puesto que una sociedad ms educada tiende a serms desarrollada. Segundo, la educacin es un determinante esencial delcrecimiento econmico. Tercero, el acceso equitativo a institucioneseducativas posibilita la reduccin de las desigualdades sociales y de lapobreza.

La educacin puede ser considerada como un fin en s misma en lamedida que ampla las capacidades de la persona para vivir con mayorplenitud. En tal sentido, la finalidad de la educacin excede el mbitoeconmico e incluye valores ms trascendentes como la libertad, justicia,autodeterminacin, etctera. A pesar de todo ello, la educacin no debe serentendida como un derecho que est amplia y gratuitamente disponible paratodos, puesto que es una libertad positiva: su generacin requiere derecursos escasos, sujetos a usos alternativos. 1

1. En cambio, las denominadas libertades negativas (no interferencia) pueden ser otorgadascomo derechos irrestrictos. La distincin entre libertades positivas y negativas procede de Berlin(1969).

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA 3

Una conceptualizacin relevante proviene de A. Sen, quien postula queel bienestar de las personas depende de su capacidad (capabilities) paradesarrollar plenamente distintas actividades relacionadas con el quehacerhumano (functionings). La educacin, as como la salud, estado nutricional,etctera, permite a las personas desarrollar una vida plena, a la vez queampla las alternativas de vida disponibles (estilos, profesiones, creencias,etctera).(2)

El enfoque de capacidades y funcionamientos desarrollados por Sen haservido de base intelectual a indicadores como el ndice de DesarrolloHumano (IDH) elaborado por el PNUD, el cual refleja el nivel educacional,esperanza de vida e ingreso per cpita, considerados parmetros del gradode bienestar de diferentes sociedades.(3)

En segundo lugar, la educacin es un determinante esencial del cre-cimiento y desarrollo econmicos debido al papel que desempea en laformacin de recursos humanos. Este rol es avalado por modernas teoras decrecimiento econmico y por recientes enfoques que estudian lacompetitividad de empresas y naciones.4

A partir de los aos ochenta ha habido una considerable produccinintelectual en tomo a los llamados nuevos modelos de crecimientoeconmico. Mientras las teoras tradicionales de crecimiento enfatizaban laimportancia de la inversin en capital fsico, las teoras modernas postulanque la acumulacin de capital humano y el desarrollo tecnolgico forman labase del crecimiento sostenido de las economas. Las estrategias para elmejoramiento de la educacin y el desarrollo cientfico-tecnolgico sonfactores fundamentales para que los pases alcancen un patrn decrecimiento sostenido.(5)

A similares conclusiones arriba el anlisis de las condiciones queposibilitan el xito de las industrias en el contexto de la globalizacin. Lacapacidad de competir en mercados internacionales, a travs de preciosbajos o de productos diferenciados, constituye el factor medular detrs de lasindustrias y naciones exitosas. Las ventajas competitivas sostenibles sebasan en factores de produccin complejos, siempre es-

(2). Sen (1992), Dasgupta (1993).(3). Vase Desai, Sen y Boltvinik (1992).(4). Banco Mundal (1990), CEPAL (1992).(5). Vase Lucas (1988).

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casos, difciles de sustituir, y en proceso de perfeccionamiento continuo. Lasinstituciones donde se forman los factores de produccin, como son lossistemas educativos, juegan un rol clave en la creacin y mantenimiento delas ventajas competitivas.(6)

En tercer lugar, la educacin constituye un aspecto bsico de las polticasorientadas a reducir las desigualdades en la distribucin de ingresos ysuperar la pobreza.(7) En efecto, la oferta y demanda de trabajadores condistintas calificaciones educacionales son determinantes en la distribucin deingresos. En trminos generales, mientras ms equitativamente estndistribuidas las oportunidades de educacin, ms igualitaria ser ladistribucin de los ingresos.

A modo de ilustracin puede citarse la tendencia hacia una mayordesigualdad en la distribucin del ingreso que se observa desde hace algunosaos, tanto en pases desarrollados como en desarrollo. Los analistas hanidentificado como causa de tal fenmeno a la brecha creciente entre losingresos del trabajo obtenidos por trabajadores calificados y no calificadosderivada de aumentos en la demanda por el primer grupo. En esta mayordemanda han influido, a su vez, los cambios tecnolgicos y el proceso deglobalizacin. La reversin de la tendencia hacia una mayor desigualdadrequerira acelerar la calificacin educacional de la poblacin para reducir labrecha salarial entre los distintos tipos de calificaciones. (8)

Por otra parte, la condicin indispensable para superar la pobreza es eldesarrollo de las capacidades productivas de quienes se encuentran en esasituacin. En efecto, las carencias de capital humano determinan que laproductividad laboral sea insuficiente para generar un nivel adecuado deingresos. En consecuencia, el trabajo de los pobres ser mal remunerado, obien la productividad de otros activos ser muy baja, como en el caso depequeos propietarios agrcolas o de los microempresarios urbanos.

La educacin acta sobre las capacidades de los pobres en el largo plazo;no se trata de una poltica que permita aliviar las carencias ms urgentes dela poblacin.

(6). Vase Porter (1990).(7). Lipton y Ravallion (1993); CEPAL (1992).(8). Vase al respecto Katz y Murphy (1992) y Robbins (1995). Para una perspectiva

histrica vase Williamson (1991).

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La educacin tambin favorece la integracin social al promover formasculturales comunes (a historia, la patria, etctera) y al generar valoressolidarios y humanistas. La misma convivencia escolar puede ser valiosa eneste aspecto. Compartir experiencias con quienes provienen de distintaclase, etnia, u otro factor distintivo, forma la base de aceptacin y respetomutuo entre las personas.(9)

Por ltimo, existen importantes interrelaciones entre los distintos finesasociados a la educacin. As por ejemplo, la equidad en el acceso a laeducacin, adems de permitir la reduccin de la pobreza, contribuye alcrecimiento econmico. Una serie de investigaciones recientes sealan quemientras ms igualitariamente estn distribuidas las oportunidades deinversin en recursos humanos, mayor ser el potencial de crecimiento delas economas. El vnculo entre igualdad y crecimiento radica en el capitalhumano; la amplia difusin de la educacin entre las personas favorecetanto a la equidad como al crecimiento econmico. (10) Esta proposicincontrasta con las implicaciones de las teoras tradicionales de desarrollo queenfatizaban el rol del capital fsico, donde acumulacin y crecimientopueden florecer bajo condiciones de desigualdad.

Al mismo tiempo, el crecimiento econmico provee los espacios que senecesitan para tomar productivas las capacidades adquiridas por laspersonas. En cambio, la ausencia de crecimiento conduce a la frustracin delas expectativas de un futuro mejor originadas en el acceso a la educacin.

B. Educacin y superacin de la pobreza

El principal vnculo entre educacin y superacin de la pobreza es elimpacto que el nivel y la calidad de la educacin tienen sobre la pro-ductividad laboral e ingresos futuros de las personas. El ingreso por eltrabajo constituye el medio principal para la superacin de la pobreza. A suvez, la falta de trabajo, o su condicin precaria, es la principal causa de lainsuficiencia de medios de vida. Por tanto, los vnculos entre educacin ysuperacin de la pobreza son evidentes.

(9). BID/CEPAL/PNUD (1995).(10). Sobre la relacin entre equidad y crecimiento vase Birdsall, Ross y Salbot(1995).

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La productividad est determinada por las capacidades de las personasempleadas, por la disponibilidad de los dems medios de produccin y por lademanda que existe de los bienes y servicios que se producen.

El principal problema en materia de trabajo en Amrica Latina es la bajaproductividad y la precariedad de los empleos a los cuales acceden vastossegmentos de la poblacin. Los avances y plazos para la superacin de lapobreza dependern, en gran medida, de la capacidad de la regin paragenerar empleos productivos. Para tal efecto se deben aplicar dos estrategiascomplementarias: la formacin de capacidades productivas en las personas yla adscripcin a un modelo de crecimiento econmico que determine unademanda vigorosa de tales capacidades.(11)

La relacin entre educacin e ingresos es un resultado empricopersistente en prcticamente la totalidad de estudios realizados en diversosperodos y pases. La contribucin principal de la educacin a laproductividad laboral es general antes que especfica. La educacindesarrolla en las personas destrezas bsicas y, fundamentalmente, capacidadde aprendizaje y de adaptacin al cambio. En cambio, los conocimientosespecficos son adquiridos primordialmente en los lugares de trabajo.

La contribucin de la educacin a los ingresos de las personas se midetradicionalmente aplicando la metodologa de tasas de retorno. Loshallazgos de los estudios de ese gnero (cuadro 6-1) conducen a tresconclusiones. Primero, la educacin es una inversin cuya tasa de retorno esrelativamente alta comparada con la de otros proyectos. Segundo, las tasasde retorno de la educacin en pases en desarrollo son ms altas que enpases ya desarrollados, lo que sugiere que existen importantesoportunidades de inversin an no aprovechadas. Tercero, la tasa de retornode la educacin primaria tiende a superar a la obtenida en los nivelessecundarios y terciarios, particularmente en pases menos desarrollados.Estas conclusiones, sin embargo, deben ser tomadas con precaucin debido aque ciertos aspectos de la metodologa de tasas de retorno han sidocuestionados (vase recuadro 6-1).

11. Banco Mundial (1990); Lipton y Ravallion (1995).

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Cuadro 6- 1. Tasas de retorno social de la educacin (promedios)Regin Primaria Secundaria Terciariafrica 26 17 13Asia 27 15 13Amrica Latina 26 18 16Desarrollo intermedio 13 10 8Desarrollo avanzado - 11 9

FUENTE: Psacharopoulos (1985).

El impacto de la educacin sobre los ingresos y la superacin de lapobreza ocurre tambin a travs de canales indirectos como son la salud,nutricin, fertilidad y otros. Esto es, la mayor educacin estara asociada amejores hbitos de salud, higiene y dems conductas que repercuten sobre elbienestar de las personas y, en particular, sobre la superacin de la pobreza.En especial, se han enfatizado los importantes efectos que tendra laeducacin de las mujeres en las labores que cumplen como madres alatender la salud, nutricin y educacin de sus hijos, as como el impacto dela educacin sobre la tasa de fertilidad. (12)

Madres ms instruidas estaran mejor preparadas para cuidar la salud ynutricin de los nios, presumiblemente a travs de un mayor conocimientodel tipo de alimentos que deben consumir, cmo prepararlos, el cuidado dela higiene, las labores preventivas de salud, etctera. Asimismo, laescolaridad de la madre est positivamente asociada a la asistencia yrendimiento escolar de los nios. El vnculo ocurrira en este caso a travsde un clima ms propicio en el hogar para la educacin de los hijos, elapoyo en las tareas, el refuerzo en las materias ms dbiles, etctera.

Existe una fuerte asociacin negativa entre la escolaridad de la madre ysu tasa de fertilidad. De acuerdo a la revisin efectuada por Birdsal1,13 estasera una de las relaciones ms persistentes identificadas en lasinvestigaciones. La relacin es especialmente significativa para niveles deeducacin superiores a cuatro aos y ocurrira a travs de tres mecanismos:(i) la educacin de la madre eleva el salario que puede ganar si trabaja ytoma ms atractiva la decisin de incorporarse al

(12). Berhman (1990).(13). Birdsall (1988).

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Recuadro 6-1. Metodologa de las tasas de retorno

El clculo de las tasas de retorno se basa en la comparacin de losperfiles de ingreso de personas con distintos niveles de educacin.Tpicamente, tales estudios se basan en encuestas de tipo transversal, enlas que se obtiene informacin sobre ingresos de individuos en undeterminado perodo.La relacin entre educacin e ingresos, medida a travs de la tasa de re-torno, est sujeta a una serie de calificaciones metodolgicas. En parti-cular, la omisin de variables relevantes en la estimacin del efecto dela educacin sobre los ingresos causara una sobrevaluacin de las tasasde retorno. En efecto, cuando se comparan los ingresos de personas condistintos aos de educacin, puede ocurrir que la brecha entre losingresos observados se deba en parte importante a que las personas conms aos de educacin poseen una serie de mejores atributos noobservables -habilidades innatas, ambiente familiar, calidad de laeducacin- respecto de las personas con menos aos de educacin. Deesta manera, la tasa de retorno, asociada a ms aos de educacin,reflejara en parte los efectos de estas otras variables, sobrestimando elimpacto que tienen los aos de educacin sobre los ingresos de laspersonas.Los pocos estudios que han logrado medir y controlar este tipo de varia-bles verifican un claro descenso en la tasa de retorno a la educacin res-pecto de las estimaciones originales. No obstante lo anterior, elindicador contina mostrando que los aos de educacin contribuyenpositivamente a la generacin de ingresos laborales. En suma, laeducacin impacta positivamente sobre los ingresos y la pobreza, peroes necesario evitar lecturas simplistas de los estudios empricos.

mercado laboral; (ii) las mujeres ms educadas utilizan ms eficazmente lastcnicas anticonceptivas; y (iii) la educacin de la madre est asociada auna mayor calidad en el cuidado de los hijos y a una menor inclinacin atener muchos.

Al igual que en el caso de la tasa de retorno, es preciso calificar larelacin entre la escolaridad de la madre y las variables del hogar. Parte dela asociacin se debera al efecto de variables no observables -motivacin,habilidades, ambiente familiar- que parecen estar vinculadas a mayoresniveles de escolaridad. Sobre estas materias la investigacin emprica seencuentra an en fases preliminares.


Los retornos de la educacin dependen de otras inversiones en recursoshumanos. As como la educacin tiene efectos positivos sobre la salud,nutricin y dems variables, para un mejor aprovechamiento de los servicioseducativos se requiere que los nios sean saludables, bien nutridos, etctera.Se ha comprobado tambin que nios mal nutridos tienen bajo rendimientoescolar, puesto que las carencias calricas y proteicas disminuyen los nivelesenergticos, deprimen la actividad mental, y aumentan el riesgo deenfermedad y muerte. La falta de micronutrientes (yodo, hierro, vitamina A)causa retardo mental, dificultad de concentracin y otros males.(14)

11. Estado de la educacin en Amrica Latina

A. Cobertura

El indicador prioritario y ms utilizado sobre el estado de la educacin esla cobertura, esto es, el porcentaje de nios y jvenes en edad escolar queasisten efectivamente a establecimientos educacionales. La mayora depases latinoamericanos hizo grandes inversiones durante las dcadaspasadas para universalizar la cobertura en el nivel primario y ampliarsignificativamente la correspondiente a los niveles preescolar y secundario.Los avances obtenidos permiten afirmar que para la mayora de pases de laregin el objetivo de masificar la cobertura escolar -particularmente en elnivel bsico- ha sido logrado exitosamente.

1. Nivel primario

La regin exhibe tasas relativamente satisfactorias de acceso y per-manencia en el nivel primario de educacin. Las cifras disponibles indicanque ms de 90% de los nios de 10 aos asisten a establecimientoseducacionales (cuadro 6-2); por tanto, el acceso al nivel primario esprcticamente universal. 15 La tasa bruta de cobertura en el nivel pri-

(14). Banco Mundial (1993).(15). No se dispone de estadsticas directas sobre acceso. El indicador utilizado es una

estimacin mnima puesto que algunos nios se retiran de la escuela antes de cumplir diezaos. Vase UNESC0/UNICEF (1993).

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mario alcanza 108%, lo que significa que el porcentaje de estudiantes queasiste al primer ciclo de enseanza supera a la poblacin de nios del tramocorrespondiente de edad.(16)

Finalmente, la tasa neta de escolarizacin (definida como los estudiantesde nivel primario en el tramo establecido de edades sobre la poblacin totalen igual intervalo) es cercana a 85%. ste es un indicador ms exigente decobertura, puesto que no considera a quienes ingresan en forma tarda(despus de la edad mnima) ni a los estudiantes retrasados (sobre la edadmxima).

Las estadsticas de egreso de la educacin primaria son bastante menossatisfactorias que las de acceso y cobertura. En efecto, slo 58% de quienesingresan al nivel primario logran concluir el sexto grado. Peor an,escasamente 13% de los ingresados termina la primaria sin haber repetidoalgn grado. Estos indicadores sealan la existencia de un problemaesencial de calidad en la enseanza primaria, el cual se abordar en lasiguiente seccin.

Las cifras agregadas esconden realidades bastante dismiles entre lospases de la regin. Para comparar el estado de la educacin primaria endistintos pases se utiliza como indicador el porcentaje de la poblacin enedad escolar que logra concluir el sexto grado. La variable combina lacobertura escolar con la probabilidad de egreso del nivel y permite clasificara los pases en tres grupos segn el progreso alcanzado.

En el primer grupo de pases, ms de 75% de los nios egresa de sextogrado de primaria. Este grupo incluye a Uruguay, Chile, Argentina,Panam, Ecuador, Cuba, Costa Rica y Mxico. El segundo grupo presentaresultados menos satisfactorios (tasas de graduacin entre 50 y 75%) ycomprende a Per, Paraguay, Colombia, Honduras y Venezuela. El tercergrupo exhibe resultados malos: menos de la mitad de los nios alcanzan elsexto grado de primaria. En ste figuran Bolivia, Guatemala, El Salvador,Repblica Dominicana, Brasil, Nicaragua y Hait.

El estado de la educacin primaria esta asociado al nivel de desarrolloeconmico que presentan los pases. Existe una clara correlacin entre elnivel de ingreso per cpita del pas y el porcentaje de po-

(16). Este tramo flucta entre seis y cuatro aos segn el pas. La tasa bruta de coberturasupera el 100% al incluir a los estudiantes del primer ciclo que sobrepasan los 14 aos.

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBREZA

Cuadro 6-2. Cobertura de la educacin primaria en veintepases de Amrica Latina y el Caribe: 1989Porcentajes

Tasa de cobertura Graduados a/ Graduados a/Pas Neta Bruta Acceso acceso poblacinUruguay 86 107 100.0 91.0 91.0Chile 87 100 98.9 85.4 84.4Argentina 99 112 100.0 83.5 83.5Panam 91 107 96.1 86.0 82.6Ecuador 94 113 100.0 81.7 81.7Cuba 95 103 100.0 81.0 81.0Costa Rica 87 103 100.0 79.6 79.6Mxico 97 110 100.0 77.3 77.3Per 87 118 95.0 76.0 72.2Paraguay 93 105 100.0 71.1 71.1Honduras 88 107 96.5 66.9 63.5Colombia 71 109 79.8 87.4 60.3Venezuela 89 105 95.3 62.8 59.8Bolivia 81 89 98.1 47.4 46.5Guatemala 64 78 72.0 59.4 42.8El Salvador 70 78 78.6 50.8 39.9Rep. Dominicana 84 98 91.6 38.0 34.8Brasil 83 100 91.9 34.9 32.0Nicaragua 74 95 77.3 19.2 14.8Hait 26 60 44.1 12.9 5.7

FUENTE: UNESCO/UNICEF (1993).a. Graduados de sexto grado.

blacin que egresa del sexto grado de primaria (grfica 6-1). Al mismotiempo, hay pases que constituyen excepciones a la regla (grficamente, sealejan de la recta de ajuste). Entre estos se destacan Brasil y Venezuela, conindicadores por debajo del esperado para el nivel de ingreso per cpita, yUruguay y Colombia, donde ocurre el fenmeno inverso. Entre las variablesque explicaran las divergencias sealadas estn el grado de desigualdadsocial y la intervencin de la poltica pblica. A mayor grado dedesigualdad social, o menor responsabilidad pblica, ms atrasados estarnlos indicadores de logros educacionales en relacin al grado de desarrollogeneral del pas.

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La cobertura educacional responde a factores de oferta y demanda. Laoferta depende de la disponibilidad de establecimientos educacionales, lascondiciones de acceso, el tipo de educacin otorgada, etctera; la demandaes el producto de la decisin familiar de enviar al nio a la escuela, tomadaen base al clculo de los beneficios y costos asociados con la educacin. Sonparticularmente relevantes los denominados costos de oportunidad de asistira la escuela, es decir, el valor de otras actividades que los nios podranrealizar, tales como el trabajo agrcola y las labores domsticas.

Las elevadas tasas de acceso a la educacin primaria que presenta laregin (vase cuadro 6-2) demuestran que la mayor parte de pases cuentancon una oferta adecuada de establecimientos educacionales. Las carencias enesta materia aparecen focalizadas en los pases menos desarrollados; enparticular, en sus reas rurales, en zonas de extrema pobreza y en losasentamientos indgenas.(17)

17. UNESCO/UNICEF (1993).


La reducida tasa de egreso del nivel primario --caracterstica de unconjunto importante de pases de la regin- se explica por la masivadesercin escolar que se produce a partir de los 13 aos de edad, cuando losjvenes empiezan a trabajar. En efecto, a partir de esa edad la productividadlaboral es mayor y las leyes autorizan el acceso al trabajo. La asociacinentre edad y desercin escolar es bastante significativa. De acuerdo a unaencuesta efectuada por UNESCO/OREALC, la probabilidad de asistencia a laescuela es alrededor de 90% para nios de 12 aos, 8 1 % para los de 13aos, 71 % para los de 14 y slo 59% para quienes han cumplido 15 aos .

Por su parte, el retraso escolar est asociado a dos factores: el ingresotardo a la educacin primaria y la repitencia. El ingreso tardo es unfenmeno masivo -44% de la cohorte ingresa a la educacin primariadespus de los seis aos de edad- y se debe bsicamente a la demora en ladecisin familiar para enviar el nio a la escuela. Adems de contribuir a ladesercin posterior, el ingreso tardo crea heterogeneidad de edades alinterior de los grados, lo que constituye una de las causas estructurales delos problemas de calidad y repitencia en la educacin primaria.

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La desercin escolar afecta principalmente a los nios ms pobres. Sonellos quienes ingresan en forma tarda a la escuela, tienen mayoresdificultades en sus estudios y soportan mayor presin para incorporarsetempranamente al mercado laboral.

La CEPAL ha efectuado mediciones sobre el retraso y la desercin escolar,considerando la condicin socioeconmica de los estudiantes (cuadro 6-3).Para ello usa informacin proveniente de encuestas de hogares que estdisponible slo para algunos pases de la regin. El indicador utilizado es elporcentaje de jvenes de 16 aos que han aprobado ocho o ms aos deestudios, clasificados segn el cuartil de ingreso per cpita de sus hogares.

En todos los pases para los cuales se dispone de informacin se observaque los grupos ms pobres tienen una menor tasa de avance educacional. Labrecha existente entre los jvenes pertenecientes al cuartil de hogares mspobres respecto de los que estn en el de mayores ingresos es de 20 puntosporcentuales en los pases con diferencias moderadas (Chile, Colombia,Honduras, Panam y Venezuela); cercana a 40 puntos en el caso de lospases con diferencias sustanciales (Costa Rica, Guatemala y Uruguay); ysuperior a 50 puntos en el pas que presenta el peor resultado (Brasil).

2. Nivel secundario

Los jvenes que asisten en la actualidad a establecimientos de educacinsecundaria representan aproximadamente la mitad de la poblacin en edadescolar para ese nivel (48%).(18) Esta cifra indica que durante las ltimasdcadas se produjo un fuerte proceso de masificacin de la enseanzasecundaria. En efecto, hacia 1965 slo una minora de jvenes asista a laeducacin secundaria (cuadro 6-4); la tasa bruta de cobertura era de 19%.

Los promedios regionales ocultan importantes diferencias entre lospases del rea en la cobertura de la educacin secundaria. As, mientrasnaciones como Cuba, Uruguay, Chile y Argentina presentan tasas decobertura del orden del 70%, similares a las registradas por pases europeos,en el otro extremo de la distribucin aparecen Paraguay,

(18). El tramo de edad flucta, segn el pas, entre 12 y 17 aos.


Cuadro 6-3. Adolescentes de diecisis aos con ocho o ms aos deestudio aprobados, por nivel de ingreso de los hogares en zonas urbanasde diez pases latinoamericanos: 1989-92Porcentajes

DiferenciaPas Total Cuartil 1 Cuartil 2 Cuartil 3 Cuartil 4 C4 - ClBrasil (1990) 32.5 13,5 25.3 43.4 64,8 51.3Costa Rica (1992) 57.8 40,0 49.5 71.0 83.8 43.8Uruguay (1992) 66.9 50.7 71.2 85.4 90,0 39.3Guatemala (1989) 43.3 23.7 35.9 56.9 58.7 35.0Venezuela (1992) 63.8 54.8 61.2 67.1 77.0 22.2Panam (199 1) 71.8 57.7 76.5 85.7 79.4 21.7Chile (1992) 85.1 75.5 86.5 90.0 95.8 20.3Colombia (1992) 62.0 49.7 62.1 72.1 68.4 18.7Honduras (1992) 34.3 29.4 25.0 38.1 47.7 18.3Paraguay (1992) 73.4 72.7 71.4 71.9 79.7 7,0

FUENTE: CEPAL(1994).

El Salvador, Guatemala y Hait, con tasas inferiores a 30%, comparables alas de pases del frica. (19)

La educacin secundaria se divide en una rama de enseanza general,orientada a preparar a los jvenes para estudios superiores, y una rama queprovee destrezas tcnicas para que sus egresados puedan incorporarsedirectamente al mercado laboral. La cobertura relativa de cada rama varasignificativamente entre los distintos pases. As, el porcentaje deestudiantes secundarios matriculados en escuelas tcnicas flucta entre 6.9%en el caso paraguayo y 37.5% en el chileno.

Como se mencion anteriormente, la cobertura de la educacin dependede factores de oferta y demanda. En el nivel secundario tiene particularimportancia la insuficiente disponibilidad de establecimientos educacionales-concentrados en las reas urbanas-; la frecuente irrelevancia de loscontenidos de la educacin; y los costos de oportunidad que enfrentan losjvenes en el tramo de edad considerado.

La hiptesis usual postula que los jvenes de hogares pobres tienen unaprobabilidad relativamente baja de asistir a la enseanza secundaria. Ellosenfrentaran una mayor presin econmica para incorporar-

(19). Crouch (1995).

IDESAResaltado

16 LARRAAGA

Cuadro 6-4. Cobertura de la educacin secundaria en veinte pases deAmrica Latina y el Caribe: 1965, 1989Porcentajes

% matrculaPas 1965 1989 tcnicaCuba 23 89 32.2Uruguay 44 77 16.3Chile 34 75 37.5Repblica Dominicana 12 74 -Argentina 28 74Per 25 70 -Panam 34 69 25.6Venezuela 27 56 17.6Ecuador 17 56 33.8Mxico 17 53 12.2Colombia 17 52 21.5Costa Rica 24 41 22.2Brasil 16 38 -Nicaragua 14 37 9.1Bolivia 18 34 -Honduras 10 32 30.2Paraguay 13 29 6.9El Salvador 17 26 -Guatemala 8 21Hait 5 19

FUENTE: UNESCO/UNICEF (1993).

se al mercado laboral; la calidad de los servicios sera muy baja en colegioso liceos urbano-marginales; y los costos de acceso seran elevados paraquienes viven en zonas rurales.

La informacin procesada por la CEPAL a partir de encuestas de hogares(cuadro 6-5) provee sustento emprico a la citada hiptesis. Los jvenespobres efectivamente asisten menos a establecimientos de educacinsecundaria. Al mismo tiempo, las encuestas revelan un problema an msserio: la mayor parte de jvenes pobres que no estudian se mantieneninactivos o desempleados.

En efecto, el porcentaje de jvenes entre 13 y 17 aos que no estudiaflucta entre 12 y 44% en una muestra de nueve pases de la regin.

IDESAResaltado

IDESAResaltado

IDESANota adhesiva


Cuadro 6-5. Adolescentes de 13 a 17 aos segn actividad e ingresofamiliar, sector urbano de nueve pases latinoamericanos: 1992PorcentajesPas Total Cuartil 1 Cuartil 2 Cuartil 3 Cuartil 4Argentina

Estudian 72.4 65.4 75.5 70.6 82.7Trabajan 14.3 10.0 12.8 23.0 10.8Inactivos y desocupados 13.3 24.6 11.7 6.4 6.5

Brasil a/Estudian 55.6 50.2 50.4 58.5 73.3Trabajan 32.3 30.4 37.6 34.5 23.1Inactivos y desocupados 12.1 19.4 12.0 7.0 3.6

ChileEstudian 87.9 84.6 86.8 89.2 95.3Trabajan 6.2 5.9 7.1 7.8 3.5Inactivos y desocupados 5.9 9.5 6.1 3.0 1.2

ColombiaEstudian 77.4 71.9 76.4 81.6 84.1Trabajan 13.5 12.1 14.7 13.1 14.6Inactivos y desocupados 9.1 16.0 8.9 5.3 1.3

Costa RicaEstudian 74.6 69.8 68.0 80.9 88,9Trabajan 13.0 11.2 19.2 12.0 5,6Inactivos y desocupados 12.4 19.0 12.8 7.1 5.5

HondurasEstudian 59.1 55.4 55.2 58.4 71.5Trabajan 22.3 19.5 21.1 27.8 21.6Inactivos y desocupados 18.6 25.1 23.7 13.8 6.9

MxicoEstudian 68.0 62.4 62.7 72.4 88.8Trabajan 16.9 18.9 20.2 15.2 6.8Inactivos y desocupados 15.1 18.7 17.1 12.4 4.4UruguayEstudian 67.8 55.8 71.1 78.5 87.4Trabajan 19.0 21.9 19.5 16.6 11.2Inactivos y desocupados 13.2 22.3 9.4 4.9 1.4

VenezuelaEstudian 75.2 75.4 74.3 73.5 78.9Trabajan 12.0 8.9 12.0 15.6 13.3Inactivos y desocupados 12.8 15.7 13.7 10.9 7.8FUENTE: CEPAL(1994).a. Datos para 1990.

18 LARRAAGA

En todos estos pases, salvo Venezuela, la mayora de jvenes que noasistan al colegio se encontraban trabajando. Sin embargo, entre losjvenes pertenecientes al cuartil inferior de ingresos, aquellos que noestudiaban (entre 25 y 50% del total del grupo) se mantenanmayoritariamente inactivos o desempleados.(20)

3. Educacin preescolar

La cobertura de la educacin preescolar ha experimentado un sig-nificativo incremento a partir de 1980. En efecto, el porcentaje de niosentre cero y cinco aos que asista a algn tipo de educacin preescolaraument de 8.3% en 1980 a 14% en 1990 (cuadro 6-6). La cobertura esmucho mayor para nios de cuatro y cinco aos que asisten a kinder yprekinder; se estima que alrededor de dos tercios de los nios de cinco aosestn asistiendo a establecimientos educacionales.(21)

Hay dos factores principales que contribuyen al rpido aumento de lacobertura preescolar. El primero es el aumento de la oferta de cursos dekinder y prekinder. Ello ha ocurrido tanto en establecimientos de educacinprimaria que han aprovechado las holguras derivadas de una menor presindemogrfica sobre este nivel de enseanza, como en instituciones deeducacin no formal, generalmente a cargo de oferentes privadossubsidiados por el Estado. Por otra parte, la creciente participacin laboralde la mujer aumenta la demanda de alternativas de cuidado y formacin delos hijos fuera del hogar. A lo anterior se suman los esfuerzosgubernamentales dirigidos a masificar la enseanza preescolar para elevar lacalidad del nivel primario.

B. Calidad

La calidad de la educacin puede examinarse en dos niveles: es-cuela/alumno y escuela/sociedad. El primero examina la eficacia de laescuela para cumplir objetivos pedaggicos que el propio sistema edu-cacional se ha planteado. El segundo nivel se refiere a la relevancia de loscontenidos educacionales para el desarrollo econmico y social.

(20). La informacin no permite discriminar entre ambas categoras.(21). UNESCO/UNICEF (1993).


Cuadro 6-6. Cobertura preescolar en veinte pases de AmricaLatina y el Caribe: 1980, 1990Regin/Pas 1980 1990Amrica del Sur

Argentina 13.6 19.7Bolivia 8.4 7.7Brasil 7.0 13.4Colombia 5.0 7.0Chile 12.0 15.9Ecuador 3.0 5.9Paraguay 2.2 3.9Per 12.2 14.2Uruguay 12.9 11.2Venezuela 15.6 17.9

CentroamricaCosta Rica 5.8 10.7El Salvador 4.8 6.7Guatemala 3.3 4.6Honduras 4.8 5.5Nicaragua 5.0 7.9Panam 5.5 9.1

Golfo de MxicoCuba 21.4 25.8Hait 1.0 3.5Mxico 8.4 19.6Repblica Dominicana 2.7 9.0FUENTE: UNESCO/UNICEF(1993).

En general se puede afirmar que la educacin primaria adolece de de-ficiencias serias en el primer nivel de calidad, puesto que una parte im-portante de sus estudiantes tiene problemas al leer y escribir, al tratar deresolver problemas simples, etctera. En cambio, los problemas de laeducacin secundaria estaran ms vinculados a la falta de relevancia de suscontenidos respecto de las necesidades del entorno econmico y social.

1. Calidad en la educacin primaria

La insuficiente calidad de la educacin primaria es, a juicio de la mayorparte de analistas, el principal problema que enfrenta Latinoa

20 LARRAAGA

mrica en el rea educacional. Los problemas de calidad se reflejan enindicadores como repeticin, desercin escolar y bajos puntajes en pruebasde rendimiento.

REPETICION Y ATRASOS. La repeticin de aos en el nivel primario es un hechomasivo en Amrica Latina (cuadro 6-7). La tasa promedio de repeticin esalrededor de 30% para los seis primeros aos de educacin; esto es, en cadagrado o curso repiten el ao tres de cada diez alumnos como promedio. Slo13% de estudiantes que ingresan al nivel primario egresan del sexto gradosin haber repetido aos. La cifra de repeticin es dramtica en el primer aode la educacin primaria, puesto que 41 % de alumnos no aprueba el grado.

Las elevadas tasas de repeticin escolar sugieren que el sistemaeducacional no cumple adecuadamente su objetivo. Hay algo funda-mentalmente errneo en un sistema en el que ms de 40% de los niosrepiten el primer ao de primaria. El problema, obviamente, no puederesidir en los nios, an cuando es probable que stos presentensignificativas diferencias respecto al ambiente familiar de procedencia,exposicin a educacin preescolar, etctera. Uno de los desafos que enfrentala poltica educacional es, precisamente, brindar un trato racional a laheterognea poblacin escolar; el sistema educacional debe adaptarse a lapoblacin escolar antes que intentar el ajuste contrario, de los nios alsistema, como parecen indicar las tasas de repeticin sealadas. Una tasa derepeticin promedio de 30% en los seis aos de educacin primaria es unapsima respuesta del sistema educacional por varias razones. En primerlugar, porque tiene un impacto negativo en las familias y los nios. Cul esla reaccin de los padres si sus hijos experimentan su primer fracaso a laedad de seis o siete aos? Qu tipo de identificacin entre las familias y lasescuelas se deriva de tal hecho? Cmo se transmite la frustracin de lospadres a los hijos?

En segundo lugar, porque la repeticin produce atraso escolar y alientala desercin de estudiantes antes de completar el ciclo primario. Comoqued dicho, la desercin frecuentemente ocurre cuando los nios cumplenla edad de ingreso al mercado laboral. La repeticin contribuyeesencialmente al retraso escolar: el alumno promedio en la

EDUCACIN Y SUPERACIN DE LA POBREZA 21

Cuadro 6-7. Repeticin en los seis primeros grados de la educacinprimaria en veinte pases de Amrica Latina y el Caribe: 1988

Repetidores (%) No. total de Costo por Costo totaller Promedio repetidores alumno repetidores

Pases grado primaria (miles) (US$) (millones US$)Amrica del Sur

Argentina 31.4 23.6 1 043.0 130 135.6Bolivia 32.0 24.4 252.2 109 27.5Brasil 53.3 48.1 11 448.2 213 2438.5Colombia 43.2 23.5 998.9 85 84.9Chile 11.1 11.2 174.8 160 28.0Ecuador 28.2 14.5 259.0 60 15.5Paraguay 27.6 20.8 136.7 45 6.1Per 1.5 20.1 752.5 87 65.5Uruguay 18.2 8.1 28.4 229 6.5Venezuela 29.8 21.7 645.2 119 76.8

CentroamricaCosta Rica 21.6 15.4 65.2 165 10.7El Salvador 50.9 35.4 295.5 110 32.5Guatemala 46.7 31.1 323.2 58 18.7Honduras 46.0 29.0 250.1 100 25.0Nicaragua 59.5 47.5 285.3 117 33.4Panam 26.3 15.4 53.2 280 14.9

Golfo de MxicoCuba 1.4 6.3 56.8 355 20.2Hait 54.9 51.1 322.5 43 13.9Mxico 30.1 18.9 2734.0 34 93.0

Rep. Dominicana 50.3 36.0 348.8 26 9.1FUENTE: UNESC0/UNICEF(1993).

regin tarda 6.8 aos para aprobar 4.2 grados.(22) Por otra parte, las ele-vadas tasas de repeticin sealan a los padres, quizs errneamente, que sushijos son malos estudiantes y que, por tanto, resulta de dudosa utilidadmantenerlos en la escuela.

Tercero, una elevada tasa de repeticin incrementa sustancialmente elcosto de la educacin. En efecto, cuando un nio repite un curso se vuelvenecesario financiar el ao repetido. Por esta va los pases de la regingastaron cerca de tres billones de dlares en 1988 (cuadro 6-7), ci-

(22).UNESCO/UNICEF(1993).

22 LARRAAGA

fra que equivale a casi una tercera parte del presupuesto total asignado a laenseanza primaria. El citado gasto puede interpretarse como una ine-ficiencia de proporciones en la medida que se destinan excesivos recursospara lograr que un estudiante apruebe un ao del ciclo primario.

PRUEBAS DE RENDIMIENTO ESCOLAR. La mala calidad de la educacinprimaria en Amrica Latina se refleja, en segundo lugar, en los resultadosobtenidos por los estudiantes en pruebas de lectura, matemticas y cienciasque son comparables internacionalmente.

En un estudio realizado por la UNESCO en 1994 se aplic una pruebaestndar de matemticas y lenguaje a una muestra de 20.572 alumnos decuarto grado, o inicios de quinto, en siete pases de la regin: Argentina,Bolivia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Repblica Dominicana y Vene-zuela.(23) El estudio recopil informacin sobre un conjunto de variablesdeterminantes del logro educacional y las agrup en tres categoras: (i)variables relacionadas con las madres -escolaridad, monitoreo escolar,intencionalidad pedaggica y expectativas para la educacin de los hijos-;(ii) variables asociadas con los directores de escuela -experiencia, funciones,gestin, clima de la escuela y ambicin de calidad educativa de la escuela-;y (iii) variables asociadas con los profesores -aos de experiencia, funcindocente y atribucin del xito y fracaso escolar---.

El estudio de la UNESCO comprob que ms de la mitad de los estu-diantes (51.3%) tena un rendimiento por debajo de 50% de los objetivospedaggicos esperados para el cuarto grado de educacin primaria (cuadro6-8). Tales alumnos, por ejemplo, no entendan lo que deletreaban.

El rendimiento por pases es bastante heterogneo. Venezuela, CostaRica y Chile son los pases que presentan mejores resultados relativos en lamuestra. Los porcentajes de alumnos que obtenan rendimientos superioresa 50% eran, respectivamente, 68.5%, 65.3% y 57.4%. En el otro extremo,73.3% de los nios de la muestra de Ecuador obtena menos de la mitad delos logros esperados.

Segn el estudio de la UNESCO, los factores que influyen en el logroeducacional son los siguientes: el gasto en educacin de los pases (medidocomo porcentaje del PIB); el nivel socioeconmico de los alumnos; laescolaridad y las expectativas de las madres; la organiza-

(23). UNESC0/OREALC (1994).


Cuadro 6-8. Rendimientos totales de alumnos en siete pases deAmrica Latina: 1994

Rangos porcentuales de logroPas 0-25 26-50 51-75 76-100 TotalArgentina 2.7 38.5 54.1 4.8 100Bolivia 4.2 67.4 25.8 2.6 100Costa Rica 0.7 33.9 49.6 15.6 100Chile 2.7 39.8 47.5 9.9 100Ecuador 13.6 59.7 25.2 1.5 100Repblica Dominicana 2.2 60.7 34.9 2.2 100Venezuela 0.8 30.7 49.8 18.7 100

Total 4.1 47.2 40.2 8.5 100FUENTE:UNESCO/OREALC(1994).

cin de la escuela; y la gestin del director. Entre las variables que nopresentaron asociacin se destaca la experiencia de los profesores.

De particular inters para la presente investigacin son los resultadosobtenidos por estudiantes de hogares pobres en pruebas de logrospedaggicos. Cul es la brecha existente entre jvenes provenientes dedistintos estratos socioeconmicos? La informacin disponible al respecto(proveniente del estudio piloto TIMSS de rendimiento realizado en cincopases de la regin) seala que los puntajes en pruebas de matemticas yciencias en escuelas pblicas que congregan a estudiantes de bajos ingresosrepresentan, segn el pas, entre 40 y 60% del rendimiento promedioobtenido por estudiantes de altos ingresos en las escuelas privadas (cuadro6-9).

Por tanto, existen diferencias significativas en los puntajes obtenidos enpruebas de rendimiento entre los distintos pases de la regin, as comoentre estudiantes de diferente estrato social al interior de cada pas.

Los mejores resultados de Amrica Latina son slo mediocres cuando selos compara con aquellos obtenidos por naciones desarrolladas o del sudesteasitico. A modo de ilustracin, el puntaje que obtienen en pruebasequivalentes de lectura los estudiantes situados en el percentil 90 deVenezuela -pas que ocupa un lugar destacado en la regin en el estudio dela UNESCO- es similar al que presentan los estudiantes del percentil 10 enFinlandia o el percentil 25 en pases como

24 LARRAAGA

Cuadro 6-9. Estudio TIMSS de rendimiento en matemticas,cinco pases de Amrica Latina: 1992

Puntaje por tipo de escuelaaPas 1 2 3 4Argentina 50 41 33 29Colombia 66 32 27 35Costa Rica 72 59 44 43Repblica Dominicana 60 41 29 31Venezuela 44 29 55 33

FUENTE: Luna y Wolfe citado en Schiefelbein (1995).a. Nota: 1 = Escuelas privadas de lite.

2 = Privadas clase baja y pblicas clase alta.3 = Pblicas clase baja.4 = Pblicas rurales.

Francia, Estados Unidos o Hong Kong.(24) As tambin, los puntajes queobtienen las escuelas privadas de lite en Amrica Latina son semejantes alos promedios nacionales en pases como Tailandia y Estados Unidos.

2. Calidad de la educacin secundaria

La educacin secundaria surgi como una etapa preparatoria para lacontinuacin de los estudios a nivel universitario. Por tal motivo este niveleducacional tuvo una cobertura limitada en el pasado (19% en 1965, cuadro6-4). Como se anot, en las dcadas recientes se masific la educacinsecundaria. Esto sucedi al tiempo que creca en importancia la rama deenseanza tcnica, como una alternativa de preparacin para aquellosjvenes que se integraran al mercado laboral al trmino de la educacinsecundaria.

Desafortunadamente, la expansin de la cobertura educacional no estuvoacompaada por las modificaciones que requeran los objetivos y programasde estudio del nivel secundario. La mayor parte de jvenes que cursanactualmente la modalidad de educacin general obtiene un empleo sin habercursado el nivel terciario. Lamentablemente

24. Citado en Schiefelbein (1995) sobre un estudio realizado por A. Scheicher y J. Yin de la IEA(International Association for the Evaluation of Educational Achievement).

IDESAResaltado


reciben un tipo de educacin altamente irrelevante para participar en elmercado de trabajo.(25)

Por su parte, la enseanza tcnico-profesional peca tambin de irre-levancia en la medida que sus contenidos no satisfacen los requisitos deprofesiones hacia las que conducen sus carreras. Las razones para talresultado aparecen meridianamente claras cuando se considera que lasescuelas tcnico-profesionales estn por lo regular desvinculadas de lasempresas; son generalmente renuentes a adaptarse a los cambios que seproducen en el entorno; y su personal docente suele estar mal calificado paraproveer una buena enseanza en el rea.(26)

En trminos comparativos, la evidencia emprica tiende a favorecer a larama de educacin general sobre la tcnico-profesional. Por una parte, existealguna evidencia que muestra que los salarios de los egresados de la ramatcnica superan a los obtenidos por quienes egresan de la rama de educacingeneral. En particular, Psacharopoulos y Patrinos (1993) obtuvieron esteresultado en siete de once pases latinoamericanos que conformaron lamuestra. Sin embargo, el balance general favorece a la educacin generalcuando se considera que los costos de la educacin tcnica son bastanteelevados y que el diferencial de salarios no los justifica.

La ventaja de la educacin general es an ms clara cuando se consideraque una fraccin de sus egresados -los ms exitosos- continan estudiossuperiores. Por tanto, las comparaciones entre salarios de egresados deambas ramas estn sujetas a un sesgo de seleccin ya que se coteja el grupopromedio de la educacin tcnica con el grupo "malo" de la educacingeneral.

La mayor parte de evaluaciones realizadas en diferentes pases delmundo, a partir de los aos sesenta, cuestionan la concepcin de que laeducacin vocacional es una alternativa eficiente para desarrollar ca-pacidades tcnicas.(27) La revisin de la experiencia internacional entregael mismo diagnstico que los estudios para la regin: la educacinvocacional tiene un mayor costo que la educacin general y tiende adesvincularse del mundo del trabajo. Por lo dems, la propia

(25). CEPAL (1992).(26). CEPAL (1992).(27). Haddad y Rinoldi (1990).

IDESAResaltado

IDESAResaltado

26 LARRAAGA

orientacin de la educacin vocacional hacia los jvenes de menoresexpectativas acadmicas termina generando un estigma en su contra y puedeconvertirla en una alternativa poco atractiva para los estudiantes y susfamilias.

Los resultados anteriores poseen particular relevancia desde unaperspectiva de superacin de la pobreza. Las cifras revelan que la mayorparte de estudiantes del ciclo tcnico-profesional pertenece a familias deingresos bajos y medio-bajos debido a la mayor urgencia que estos grupostienen para incorporarse al mercado del trabajo. Las evaluaciones, sinembargo, cuestionan la eficacia de tal alternativa como herramienta para laformacin profesional.

C. Recursos destinados a la educacin

Los gobiernos de los pases de Amrica Latina invirtieron en el sectoreducativo el equivalente a 3.2% del PIB regional en 1990 (cuadro 610). Estacifra, si bien inferior a la gastada en educacin pblica por los pasesindustrializados de la OECID (4.9% del PIB como promedio), es semejante a laque presentan los pases del sudeste asitico de alto crecimiento: Honk Kong(3.0%), Singapur (3.4%), Corea (3.6%) y Tailandia (3.8%).(28)

Los recursos por habitante que los pases de Amrica Latina destinan a laeducacin varan en forma significativa, como se puede apreciar en las cifrasen dlares, ajustados segn la paridad del poder adquisitivo (PPA). As,Venezuela, Chile, Panam y Mxico destinan casi el doble de recursos queColombia o Ecuador, y aproximadamente ocho veces el montocorrespondiente a los pases ms pobres del continente. La brecha existentese explica tanto por diferencias en el nivel absoluto de ingresos porhabitante, como por la fraccin destinada a la educacin.

Desde una perspectiva de la superacin de la pobreza es especialmenteimportante el destino que tienen los recursos pblicos asignados a laeducacin. Al respecto, la fraccin del gasto orientado a la educacinprimaria es un indicador de la prioridad que otorga la poltica p-

(28). Malasia es una excepcin con 6.9% del PIB destinado a la educacin pblica. Lascifras provienen de PNUD (1995).

IDESAResaltado


Cuadro 6-10. Gasto pblico en educacin, pases seleccionados deAmrica Latina y el Caribe: 1995a

Porcentaje del PNBPas (US$ PPA) Por habitanteVenezuela 4.1 349Chile 3.7 311Panam 5.5 308Mxico 4.1 299Costa Rica 4.6 251Brasil 4.6 241Uruguay 3.1 188Colombia 2.9 159Ecuador 2.8 122Per 3.5 115Honduras 4.6 92Bolivia 3.0 72Repblica Dominicana 1.5 49Guatemala 1.4 47El Salvador 1.8 41Paraguay 1.0 34Hait 1.8 19

FUENTE: PNUD (1995.a. Datos para Per, Paraguay y Repblica Dominicana corresponden a 1993.

blica a los estudiantes pobres. En efecto, el nivel de educacion primariatiende a concentrar a los estudiantes de menores recursos, constituyendo amenudo el nico contacto que stos tienen con el sistema educacional. Encambio, el gasto destinado a financiar la educacin superior tiende a serregresivo, en la medida que la mayor parte de jvenes que se matriculan eneste nivel pertenecen a estratos de ingresos medios y altos.

Las hiptesis anteriores son confirmadas por los estudios disponiblessobre la incidencia distributiva del gasto pblico. Estos estudios, basados enencuestas de hogares, cuantifican los beneficios que distintos grupossocioeconmicos derivan de la entrega de servicios y subsidios pblicos. Suconclusin es que los estudiantes pobres, pertenecientes al 40% de hogaresde menores ingresos, captan entre 60 y 70% del gasto pblico dedicado a laeducacin primaria (cuadro 6-1 l). En cambio, la mayor parte del gastodestinado a la educacin terciaria (60

28 LARRAAGA

Cuadro 6-11. Distribucin del gasto pblico en educacin en seispases de Amrica Latina: 1980-1993 (aos seleccionados)Porcentajes

Quintil de ingreso familiar

Pas I II III iv V TotalArgentina (1980)

Educacin (total) 28 20 18 17 17 100Primaria 40 25 16 11 9 100Secundaria 26 21 21 18 14 100Terciaria 8 9 18 27 38 100

Bolivia (1992)Educacin (total) 24 22 21 19 14 100Primaria y secundaria 30 26 21 15 8 100Terciaria 9 13 21 29 28 100

Chile (1993)Educacin (total) 27 23 19 16 15 100Primaria 35 27 18 13 7 100Secundaria 24 26 22 17 11 100Terciaria 9 12 17 24 38 100

Colombia (1992)Educacin (total) 27 24 22 18 9 100Primaria 41 26 19 10 4 100Secundaria 21 27 25 18 10 100Terciaria 8 8 20 41 22 100

Costa Rica (1982)Educacin (total) 20 22 17 21 20 100Primaria 35 27 19 12 7 100Secundaria 19 27 21 23 11 100Terciaria 4 13 11 30 42 100

Uruguay (1989)Educacin (total) 33 21 17 15 14 100Primaria 52 22 13 10 4 100Secundaria 30 29 18 14 9 100Terciaria 5 7 22 24 42 100FUENTE: CEPAL (1994b).


a 75%) favorece a jvenes provenientes del 40% de hogares de mayoresingresos.

Se asigna el gasto pblico en educacin de acuerdo con un criterio deequidad? Si arbitrariamente se considera equitativa una asignacin quedestine ms de 50% de los recursos al nivel primario y menos de 25% alnivel terciario, se concluye que Argentina, Chile y Bolivia efectivamenteasignaran el gasto pblico en educacin sobre una base de equidad. Por otraparte, un monto significativo del gasto en educacin en pases comoVenezuela y Costa Rica se destina a subsidios para los estudiantes del nivelterciario (cuadro 6-12).

D. El proceso de enseanza

El proceso de enseanza requiere de tres tipos de factores: insumoseducacionales, escuelas y alumnos.(29) Entre los insumos educacionales sedestacan los programas de estudio, los profesores, los materiales deenseanza, el tiempo de aprendizaje y el mtodo de enseanza. De otraparte, hay diversos tipos de escuela segn la capacidad que tengan parautilizar efectivamente los insumos educacionales. Finalmente, la capacidadde aprendizaje de los alumnos determina en forma importante lasposibilidades y lmites de la educacin.

1. Mtodo de enseanza y jornada escolar

A juicio de los expertos, la educacin pblica en Amrica Latina adolecede serias deficiencias en insumos educacionales claves como son el mtodode enseanza y el tiempo de aprendizaje.

El mtodo de enseanza utilizado en la mayor parte de escuelas de laregin se denomina 'Trontal". Las clases estn organizadas en torno aldictado y a las instrucciones orales entregadas por el profesor al conjunto dealumnos del curso, quienes deben anotar para luego memorizar y repetirtales contenidos en los exmenes.

El mtodo frontal de enseanza tiene dos desventajas esenciales.(30) Enprimer lugar, este estilo de entrega de conocimientos obliga a la re-

(29). Vase Lockheed y Verspoor (1991). Este estudio ofrece la revisin ms completade la literatura sobre la educacin primaria en pases en desarrollo.

(30). Schiefelbein (1995).

30 LARRAAGA

Cuadro 6-12. Gasto pblico corriente segn niveles de educacin, pasesseleccionados de Amrica Latina y el Caribe: 1995Porcentajes

Primariapor habitante

Pas Ao Primaria Secundaria Terciaria Otros (US$ PPA)Argentina 1990 50.5 26.1 17.6 5.8 -Bolivia 1989 73.7 13.5 2.9 10.0 53Brasil 1989 48.8 6.9 25.6 18.8 117Chile 1992 56.1 14.9 20.6 8.5 174Colombia 1992 43.6 37.3 19.1 0.0 69Costa Rica 1991 38.1 21.7 36.1 4.2 95Cuba 1990 25.7 39.1 14.4 20.8 -Ecuador 1992 32.1 33.7 22.7 11.5 39Hait 1990 53.2 18.9 9.1 18.8 10Honduras 1991 49.1 17.2 18.2 15.5 45Mxico 1992 34.7 26.6 14.7 23.9 104Nicaragua 1992 60.5 17.9 - 21.6 -Panam 1992 31.5 20.5 26.1 22.0 97Paraguay 1991 42.2 25.0 19.3 13.6 14Per 1987 34.8 20.4 2.6 42.2 40Rep. Dominicana1992 49.4 14.9 13.7 22.0 24Uruguay 1992 35.7 29.9 24.6 9.9 67Venezuela 1990 23.5 4.5 40.7 31.3 82

FUENTE: PNUD (1995).

cepcin pasiva y acrtica de las materias por parte de los estudiantes. As,stos deben aceptar la estructura autoritaria de enseanza, no desarrollan sucapacidad de anlisis ni reflexin, ni tienen la posibilidad de discutir ycotejar ideas con sus compaeros.

En segundo trmino, el dictado de materias e instrucciones al conjunto(promedio) del curso subutiliza la capacidad de aprendizaje de los alumnosms aventajados mientras que los estudiantes menos capaces tienendificultades para seguir las clases. Este problema es especialmente agudo enescuelas pobres y/o rurales, donde el ingreso tardo y la fuerte repitenciageneran una alta heterogeneidad en los cursos. La grfica 6-3, que presentala distribucin de edades de los alumnos de cuarto ao de primaria para unconjunto de escuelas de la regin, ilustra el punto.

EDUCACIN Y SUPERACIN DE LA POBREZA 31

El mtodo frontal de enseanza puede ser especialmente traumtico paraalumnos que ingresan al primer grado de enseanza primaria. Estos niosson transferidos en forma abrupta desde un entorno caracterizado por unarelativa libertad y atencin personalizada -el hogar o jardn infantil- a unmedio hostil, en el cual deben permanecer sentados en forma ordenada pararecibir las instrucciones del profesor. Es altamente probable que laelevadsima tasa de repeticin del primer grado de educacin primaria(44%) se deba en buena parte a este factor.

Otro insumo educacional deficitario es el tiempo dedicado al aprendizajeen las escuelas pblicas de la regin. Se estima que stas ofrecen, enpromedio, 800 horas anuales de enseanza a sus estudiantes, cantidad querepresenta solamente dos tercios de la jornada escolar vigente en los colegiosprivados de la regin (1.200 horas).(31) La principal razn para que se hayaacortado la jornada escolar en los establecimientos pblicos es el sistema dedos turnos de enseanza (maana y tarde) para multiplicar los usos de lainfraestructura fsica, lo cual obliga a comprimir los tiempos disponiblespara cada jornada.

Adicionalmente, los nios de escuelas pblicas pierden un importantenmero de das de clases debido a los repetidos paros de los maestros enprocura de mejoras salariales. Ms an, hay una importante brecha entre lashoras de clase formales y las efectivas debido a que los profesores dedicanparte del tiempo a actividades distintas a la enseanza, tales como pasar listade asistencia, imponer disciplina, etctera.

Las condiciones nutricionales y de salud de los nios son tambinimportantes en la determinacin de la jornada escolar efectiva. Los niosms sanos asisten regularmente a clases y aprovechan de mejor manera loscontenidos de la educacin. Lamentablemente, en ciertos pases de la reginel nio promedio pierde un tercio del ao escolar debido a problemas desalud.(32)

La jornada escolar puede ser especialmente corta en zonas rurales, dondeciertas escuelas ofrecen un promedio de 300 horas de clases al ao, cantidadque representa slo 25% del tiempo que las escuelas par-

(31). UNESCO/OREALC (1992).(32). Myers (199 1) citando a A. Berg.

32 LARRAAGA

ticulares de lite destinan a la enseanza. La menor duracin de la jornadaescolar en las reas rurales se debe a la participacin de los nios enactividades laborales durante perodos de cosecha, a los viajes que debenrealizar los docentes que no disponen de vivienda cercana a la escuela, y alas dificultades para reemplazar a profesores que se enferman o retirandurante el ao.(33)

Otro problema asociado a las reas rurales se presenta en las escuelasmultigrados, en las cuales un profesor atiende en forma simultnea, en lamisma sala, a alumnos de diferentes grados. La modalidad de enseanzamultigrado responde al reducido nmero de alumnos que asisten a escuelassituadas en reas de baja densidad poblacional. El problema surge porquelos profesores no estn preparados ni disponen de materiales para brindarun servicio adecuado en ese tipo de escuelas. Tal hecho disminuye la calidadde la educacin que reciben los alumnos ms pobres.

(33). UNESCO/OREALC (1992).


2. Escuelas efectivas y organizacin de los sistemaseducacionales

El sistema tradicional de educacin tiene los problemas tpicos del sectorestatal latinoamericano. Los administradores de escuelas tienen escaso gradode control sobre la gestin de sus establecimientos; el gobierno central oalguna oficina regional obtiene los insumos que ocupan las escuelas; laestructura salarial est predeterminada de acuerdo a variables ajenas aldesempeo, como son aos de experiencia y tipo de funcin desempeada(profesor, inspector, director); la dotacin de personal para la escuela tiendea ser rgida y no toma en cuenta las necesidades de la enseanza.

La organizacin tradicional de la educacin pblica es proclive a laineficiencia y a la burocratizacin de la enseanza. Los profesores ganan unmismo salario, independientemente del esfuerzo realizado o de la calidad dela labor efectuada. No existen mecanismos de rendicin de cuentas de laescuelas hacia la comunidad, lo cual propicia la autoevaluacin benigna ylas conductas laxas. Las escuelas se transforman en entidades anodinas, sinun sentido de misin, lo cual repercute en la calidad de la enseanza y en lautilizacin ineficiente de los recursos asignados.

Hanushek (1995) presenta evidencia que respalda la hiptesis deineficiencia asociada a la organizacin tradicional de los sistemas edu-cacionales. Este autor efectu una revisin de 96 estudios realizados enpases en desarrollo que relacionaban insumos educativos con logrospedaggicos. El resultado general es que no existe una relacin definidaentre ellos, con excepcin de la infraestructura educacional (cuadro 6-13).Como corolario se deduce que incrementos en insumos tales como el nmerode profesores y los salarios que reciben, as como su experiencia, no estnasociados a mayores logros educacionales. Tal situacin indica un alto gradode ineficiencia.

3. Profesores, rgimen laboral e incentivos

Los sistemas tradicionales de educacin estn asociados a regmeneslaborales inflexibles para los profesores. Los puestos de trabajo tienden a serestables y duraderos.34 La estructura de salarios est ge-

(34). En ocasiones el lugar de trabajo se determina a travs de un concurso basado enla experiencia y formacin profesional acumulada.

34 LARRAAGA

Cuadro 6-13. Impacto de insumo sobre productos, sntesis deresultados en pases en desarrollo: 1995

Nmero Efecto sobre resultados educacionalesInsumos de estudios Positivo Negativo No significativoProfesor/alumno 30 8 9 14Educacin de profesores 63 35 2 26Experiencia de profesores 46 16 2 28Salario de profesores 13 4 2 7Gasto por alumno 12 6 0 6Infraestructura 34 22 3 9

FUENTE: Hanushek (1995).

neralmente predeterminada por el tipo de formacin del profesor y por losaos de experiencia laboral, independientemente de su dedicacin a laslabores de enseanza o productividad. El resultado es un sistema caro entrminos de los recursos fiscales que utiliza, proclive a la sobredotacin deprofesores y carente de logros educacionales.

El rgimen salarial descrito incentiva a los gremiados a ejercerpresiones para obtener beneficios para todo el profesorado. Los maestrostienen un incentivo para presionar en forma conjunta a los gobiernos,puesto que su poder negociador depende del nmero de maestros en huelgao que amenacen con tal accin. Por otra parte, el hecho de que lospotenciales beneficios sean para todos los profesores asegura el carctermasivo del movimiento gremial. Se produce as una sinergia entre laextensin de los beneficios derivados de la accin reivindicatoria de losdocentes y el poder poltico de los gremios. Los resultados para lasociedad son negativos. Las concesiones fiscales tienen un elevado costo,puesto que favorecen al universo de maestros y no aseguran un mejorresultado de la labor educacional, por cuanto no existen vnculos entrebeneficios y logros en el sistema.

Se ha argumentado que las crisis fiscales y la propia expansin delsistema educativo habran derivado en una prdida de ingresos para losmaestros. Los gobiernos, por su parte, habran optado por compensar lasdisminuciones salariales con polticas que aumentan la estabilidad laboral,reducen la jornada de trabajo, o crean beneficios extra-salariales.


Cuadro 6-14. Salarios, horas de trabajo y aos de educacin delos profesores en doce pases de Amrica Latina: 1989Pas Salario a Horas de trabajo a Aos de educacinArgentina 0.75 0.64 13.41Bolivia 0.65 0.56 14.35Brasil 0.88 0.68 11.88Chile 1.21 0.79 15.50Colombia 1.65 0.71 14.01Costa Rica 1.33 0.79 14.61Ecuador 1.24 0.70 15.32Honduras 1.41 0.79 12.51Panam 1.11 0.88 15.08Per 0.88 0.58 14.99Uruguay 0.78 0.56 14.36Venezuela 1.22 0.78 13.04

Promedio 1.09 0.70 14.09FUENTE: Psacharopoulos et al. (1993).a. En comparacin a un grupo laboral de referencia.

Sin embargo, varios estudios muestran que los salarlos de los maestrosson relativamente altos tras ser ajustados por la jornada laboral. En efecto,hacia fines de los aos ochenta los salarios percibidos por los profesoresalcanzaban un promedio de 1. 1 respecto del ingreso de un grupo laboral dereferencia en una muestra de 12 pases de la regin (vase cuadro 6-14).(35)Al mismo tiempo, la jornada de trabajo de los profesores es tpicamente mscorta respecto del resto de trabajadores. En la muestra citada los profesorestenan una jornada laboral que, en promedio, equivala a 70% de la delgrupo de referencia.

Las cifras anteriores muestran que los salarios de los profesores debenser reajustados en 55% para que sean comparables a los de los trabajadorescon jornada tpica. Una vez efectuado el reajuste por horas trabajadas, seencontrar que el pago a los docentes es 70% ms alto que el del grupo dereferencia para el promedio de los pases del estudio.

Por lo dems, la proliferacin de beneficios conducentes a la ina-movilidad laboral y a la reduccin de horas de trabajo son contraprodu-

(35). El grupo de referencia estaba compuesto por trabajadores urbanos del sector formal delas economas.

36 LARRAAGA

Cuadro 6-15. Relacin alumno-profesor en trece pases deAmrica Latina: 1990Pas Primaria SecundariaArgentina 19 7Bolivia 25 18Brasil 23 14Colombia 30 20Costa Rica 32 19Chile 29 17El Salvador 40 28Guatemala 34 15Mxico 31 17Nicaragua 33 24Panam 20 19Per 28 21Venezuela 23 9

FUENTE: UNESCO (1993) y PNUD (1994).

centes para la educacin. Por esta razn, tarde o temprano, el citadoesquema afectar los intereses de los maestros, puesto que se har difcildefender o financiar un sistema que descuida la misin educativa que lojustifica.

Por otra parte, hay pases en la regin que han mantenido una polticade expansin del nmero de profesores. Ello puede haber correspondido auna estrategia que intenta mejorar la calidad de la educacin a partir de lareduccin del nmero de alumnos por profesor (cuadro 615). Sin embargo,se tratara de una estrategia errnea de acuerdo a investigaciones quesealan que cursos de aproximadamente 30 alumnos pueden ser adecuadospara impartir una buena enseanza si se utilizan las tcnicas y materialespedaggicos adecuados.(36)

(36). Lockheed y Verspoor (1991); Schiefelbein (1995).

EDUCACIoN Y SUPERACIoN DE LA POBREZA 37

111. Polticas para fortalecer la educacin como herramienta parasuperar la pobreza

A. Los grandes desafos

La educacin puede convertirse en motor del crecimiento y en ins-trumento principal para la superacin de la pobreza. Para cumplir con talfinalidad la educacin debe renovarse y fortalecerse. En particular, lospases de la regin deben asumir dos tareas principales: elevar sus-tancialmente la calidad de la educacin primaria y volver ms relevantes losestudios secundarios.

El mejoramiento de la calidad de la educacin primaria es la principaltarea pendiente. Cuando los indicadores de repeticin y aprendizajedemuestran que los procesos de enseanza son dramticamente deficientes,como sucede en escuelas que atienden a estudiantes Pobres, la educacin seconvierte en un canal adicional para la transmisin de desigualdadessociales y la preservacin del crculo de la pobreza. Ms an, si la fuerza detrabajo de un pas desarrolla insuficientemente sus capacidades bsicas,quedan afectadas sus posibilidades de crecimiento econmico futuro.

Si analizamos el problema separando los objetivos de los medios, esposible identificar un conjunto de acciones y reformas conducentes a lograrlas metas propuestas. As, se debe modificar la organizacin tradicional delos sistemas de educacin para generar el ambiente propicio para elsurgimiento de escuelas efectivas. El financiamiento de la educacin pblicadebe focalizarse hacia escuelas que atienden a los estudiantes ms pobres,luego de reasignar los recursos que hoy se destinan a fines de dudosapertinencia social. Es menester modificar el rol, la preparacin y el rgimenlaboral de los profesores. La cobertura de la educacin preescolar debe serampliada para incluir a ms nios de menores recursos en la etapapreparatoria para el ciclo primario. El proceso educativo requiere cambiosimportantes en cuanto a mtodos pedaggicos, el tiempo y los materiales deenseanza, y la capacidad de aprendizaje de los alumnos. Tambin es indis-pensable mejorar la calidad y relevancia de los estudios secundarios,

IDESAResaltado

38 LARRAAGA

fortaleciendo vnculos entre los contenidos de la enseanza secundaria y lasactividades que efectuarn posteriormente los egresados.

B. Hacia una nueva organizacin del sistema escolar

Para lograr educacin de calidad es necesario contar con escuelasefectivas, que aprovechen al mximo los insumos existentes. La experienciamuestra que las escuelas efectivas son aquellas donde existe un ambienteordenado: los estudiantes y profesores asisten a clases con regularidad; lainfraestructura es adecuada y permanece en buen estado; y los insumoseducativos son provistos oportunamente. Las escuelas efectivas se destacantambin por su nfasis acadmico. Definen con claridad los objetivoseducativos y focalizan los recursos para lograrlos. Finalmente, las escuelasefectivas se caracterizan por el liderazgo que ejercen sus directores, quienesdedican la mayor parte de su tiempo a coordinar y administrar el proceso deinstruccin, estn permanentemente en las escuelas y generan uncompromiso de trabajo entre los profesores.(37)

Como se anot, los sistemas tradicionales de educacin vigentes en laregin propician la aparicin de escuelas pasivas y burocratizadas. Quiz elmodelo centralizado pudo haber sido funcional en la etapa de expansin dela cobertura educacional, que se beneficiaba de una conduccin homogneay ordenadora. Hoy da cada escuela debe convertirse en un agente activo deenseanza, asumiendo la educacin de sus estudiantes como su misinesencial.

En suma, las escuelas efectivas requieren un nuevo entorno educacionalque descanse en tres pilares bsicos: descentralizacin, competencia yrendicin de cuentas a los padres de familia.

La descentralizacin debe trasladar funciones y responsabilidades desdelos gobiernos y sus dependencias a la escuela, lugar donde ocurre el procesode enseanza. La escuela, como eje del proceso educativo, debe ser uncentro de decisiones autnomo, con capacidad para ordenar contenidoscurriculares y establecer estructuras organizacionales adecuadas a susobjetivos y necesidades. Al Estado le corresponde

(37). Lockheed y Verspoor (1991).


asegurar que los servicios educacionales tengan el financiamiento adecuadoy que sean de buena calidad, pero no tiene necesariamente que administraren forma directa las escuelas. Al respecto, los pases deben buscar, conpragmatismo, modalidades de administracin que provean con mayoreficacia el servicio de educacin.

El segundo pilar del nuevo sistema educativo debe ser el establecimientode mecanismos de competencia para la asignacin de recursos. Estosintroducen una dosis saludable de tensin entre los oferentes de educacin,activando las capacidades latentes de directores y profesores. Las formas dela competencia pueden variar en cuanto a sus instrumentos e intensidad. Enlneas generales, los mecanismos de competencia constituyen el mejorinstrumento para canalizar los recursos disponibles hacia los usos mseficaces, contribuyendo as a elevar la calidad de la educacin.

El tercer pilar fundamental del nuevo entorno organizacional debe ser larendicin de cuentas: las escuelas deben responder a las necesidades ypreferencias de los padres de familia. La rendicin de cuentas puede ocurrira travs de dos vas principales: la eleccin individual (exit) que es relevantecuando la asignacin de recursos que reciben las escuelas depende de lasdecisiones de los padres de familia; y la opcin de eleccin colectiva (voice),que somete las directrices de las escuelas a mecanismos de eleccin pblicalocal.(38)

Hay distintos tipos de organizaciones que recogen, en grado diverso, loselementos de descentralizacin, competencia y rendicin de cuentas.

Una primera alternativa consiste en incorporar criterios de resultadospara canalizar al menos parte del financiamiento pblico. Este esquema, quedenominaremos "modernizante", intenta incrementar la calidad y eficienciade la educacin condicionando la asignacin de fondos pblicos alcumplimiento de acciones conducentes a tales fines. El esquema requierecierto grado de autonoma de las escuelas, en particular en el mbitotcnico-pedaggico, de manera que stas puedan impulsar accionesdestinadas a lograr mayores progresos educacionales.

(38). Hirschman (1970); Paul (1991).

40 LARRAAGA

El esquema modernizante acta preferentemente desde una perspectivade oferta, puesto que los criterios y decisiones para la asignacin de recursosquedan a cargo de las autoridades educacionales. Tal modalidad puedefacilitar la implementacin de polticas especficas -como la focalizacin derecursos en las escuelas ms pobres- pero puede derivar en un gradoexcesivo de centralizacin y de injustificada confianza en diseos deingeniera social.

La aplicacin de criterios de resultados para orientar la asignacin derecursos a las escuelas debe contar con algn indicador cuantitativo de logroeducacional. Una altemativa son los resultados obtenidos por los estudiantesen pruebas estandarizadas de medicin de objetivos pedaggicos (vaserecuadro 6.2).

Los concursos de proyectos educativos constituyen otra alternativa paraasignar recursos a las escuelas utilizando criterios de resultados. En estecaso los maestros concursan para obtener fondos pblicos presentandoproyectos de mejoras educativas.39 El mecanismo estimula a los maestros aenfrentar desafos profesionales, en contraposicin al sesgo burocratizanteque caracteriza al sistema tradicional de financiamiento.

Un segundo modelo de organizacin de los sistemas educacionalescorresponde a la eleccin pblica local. Por eleccin pblica local seentienden aquellos mecanismos de decisin descentralizada a travs de loscuales las comunidades eligen directamente a sus representantes en elgobierno local, el cual a su vez se encarga de la provisin de educacin y deotros bienes pblicos locales. De esta manera, la rendicin de cuentas de lasescuelas hacia la comunidad se realiza a travs de la eleccin y eventualremocin de los representantes locales.

En su forma ms pura, la modalidad de eleccin local supone que elfinanciamiento de las escuelas es una decisin comunitaria. Los electores ovotantes expresan sus preferencias por los distintos bienes pblicos locales,incluyendo la educacin, y asignan el presupuesto de acuerdo a tal criterio.La eleccin colectiva puede ser complementada por mecanismos de eleccinindividual determinados por la zona de residencia, que incide sobre elfinanciamiento de las escuelas, a travs de los cambios en la base tributarlalocal (voting with the feet).(40)

(39). Esta es una de las experiencias piloto del programa MECE en Chile.(40). La conceptualizacin clsica entre ambos tipos de eleccin (exit y voice) proviene de

Hirschman ( 1970). Para una aplicacin reciente de tales conceptos al campo de la provisin deservicios pblicos, vase Paul ( 1991 ).

EDUCACION Y SUPERACION DE LA POBPEZA 41

Recuadro 6-2. Pruebas de medicin de resultados

La utilizacin de pruebas estandarizadas de rendimiento, para medir elcumplimiento de objetivos pedaggicos, es un paso necesario paraelevar la calidad y eficiencia de los sistemas educacionales. Sinembargo, la implementacin de sistemas de evaluacin debe sercuidadosa, sobre todo si stos son utilizados para guiar la asignacin derecursos a las escuelas. En primer lugar, es necesario controlar losfactores externos a la escuela, que influyen en el resultado educacional:variables socioeconmicas, entorno familiar, etctera. En segundotrmino, la asignacin de recursos sobre la base de resultados en laspruebas puede influir en la seleccin de estudiantes por parte de lasescuelas. En este caso, el mejoramiento de resultados puede deberse acambios en la composicin de los alumnos antes que a mejoras en eldesempeo de la escuela. Tercero, el sistema de evaluacin puedeinducir a una especializacin de la enseanza en tomo al contenido delas pruebas ("you get what you test").

No obstante lo anterior, todo arreglo organizacional que prevea elfinanciamiento local debe tomar en cuenta la disponibilidad de recursos enlas distintas comunidades. El logro de la equidad en la provisin pblica deservicios educacionales requiere la intervencin del nivel central paraasegurar la distribucin pareja de oportunidades. En efecto, la basetributaria local puede ser desigual o los costos de provisin de los serviciospblicos pueden variar de un lugar a otro. Para igualar el "beneficio fiscalneto" que recibe cada localidad se pueden realizar transferencias queredistribuyan recursos centrales de acuerdo con algn criterio decompensacin econmica.(41)

Un tercer modelo organizacional es el denominado "cuasimercado" queintenta replicar, en el sistema de educacin pblica, las condiciones deeleccin individual y de competencia que rigen tpicamente en un mercado.En este caso, los padres de familia eligen el establecimiento en el queestudiarn sus hijos, haciendo uso de vouchers o cupones. Las escuelascompiten por atraer y retener a los estudiantes, puesto que as aseguran sufinanciamiento. El resultado final ser una

(41). Vanse Shah (1991), Campbell (1991) y Bah1 y Linn (1992).

42 LARRAAGA

educacin de mayor calidad, en la medida en que se genere competencia;asimismo, se inducir eficiencia puesto que los oferentes seleccionadossern los que mejor usen los recursos disponibles.

A la fecha no existen experiencias masivas de un sistema puro devouchers o subsidio a la demanda debido, en parte, a la resistencia de losdocentes. Para los administradores de escuelas y profesores, conceptos talescomo competencia, eficiencia y eleccin individual son ajenos y se asocian aun concepto de libre mercado que no tendra cabida en el sector. Enparticular, se argumenta que el sistema afectara la equidad puesto que losalumnos tenderan a estratificarse segn su capacidad cognoscitiva, raza,nivel socioeconmico, etctera. Tambin se afirma que los padres demenores recursos careceran de la capacidad necesaria para determinar lacalidad del servicio educativo.(42)

En defensa de un sistema de cuasimercado para la educacin pblica sepueden citar las evidentes ventajas que la introduccin de categoras demercado ha trado a otras esferas de la produccin de bienes y servicios.Adems, es tcnicamente factible conciliar la preservacin de la equidad conla eleccin individual y la competencia entre las escuelas. Por ejemplo,puede entregarse un mayor poder de compra (voucher) a las familias mspobres.

Tienen razn quienes argumentan que la educacin es un servicioesencialmente distinto a aquellas actividades que son corrientementeprovistas a travs de los mecanismos de mercado? 0 se trata simplementede una resistencia de tipo ideolgico, sin mayores fundamentos?

Las preguntas anteriores no tienen an respuestas definitivas. A favor deun sistema de cuasimercado, al menos en la forma de experiencias piloto,puede citarse el caso de servicios de utilidad pblica (agua, electricidad,telfonos), cuyo traspaso a la esfera privada ha estado acompaada de clarasganancias en eficiencia despus de aos de haber sido considerados comoresponsabilidad exclusiva de los gobiernos por su condicin de monopoliosnaturales. Tambin debe ser ma-

(42). El debate sobre los vouchers ha sido fundamentalmente ideolgico. No existen basesempricas definitivas para aceptar o rechazar el sistema. Una discusin del tema se encuentra enManski ( 1994). Es interesante notar que parte importante de las crticas contra los vouchersproceden de la inclusin de las escuelas privadas en el esquema.


Recuadro 6-3. Competencia y educacin

Un estudio emprico pionero sobre los efectos de la competencia entrelas escuelas pblicas -en un contexto de eleccin pblica antes queindividual- fue realizado por Hoxby (1994) en reas metropolitanas deEstados Unidos. El principal hallazgo de la investigacin es que unamayor posibilidad de eleccin -medida por un ndice de concentracingeogrfica de la matrcula escolar- est asociada a mayores logroseducacionales y a costos ms reducidos de la enseanza. Los resultadoseducativos son medidos por tres tipos de variables: aos de escolaridad,salarios laborales y puntaje en pruebas de capacidad acadmica (AFQT).Sin embargo, el estudio tambin concluye que la mayor facilidad deeleccin induce la autoseleccin de las familias en las escuelas deacuerdo a variables como raza, etnia y nivel socioeconmico. Losefectos de la mayor diferenciacin de las familias son ambiguos desdeuna perspectiva de equidad. En ocasiones favorece a los nios conmayores ventajas socioculturales y en otras a quienes poseendesventajas de este tipo.

teria de reflexin la eficiente operacin del mercado en el mbito de lasescuelas pagadas. Ms an, los padres de estudiantes que asisten a esasescuelas no estaran dispuestos a aceptar cambios en el sistema.

C. Financiamiento

La mayora de pases de Amrica Latina invierten en educacinporcentajes del ingreso nacional semejantes a los de pases con un nivel dedesarrollo similar pero que exhiben mejores logros en el campo educativo.Consecuentemente, la mayor parte de reformas que se proponen en estaseccin apuntan a lograr una mejor educacin sin incrementos masivos derecursos destinados al sector. Desde esta perspectiva, el desafo msimportante en materia de financiamiento de la educacin es la reasignacinde recursos desde usos de dudosa relevancia social hacia los de mayorprioridad.(43)

(43). Aparte de las modificaciones en los sistemas de asignacin de recursos tratadosen la seccin anterior.

44 LARRAAGA

En trminos generales, los gobiernos de la regin deben reforzar elfinanciamiento de escuelas que atienden a los estudiantes con menoresrecursos. A diferencia de la situacin hoy vigente, la oferta educacionaldirigida a los ms pobres debe ocupar los mejores recursos -directores,profesores, infraestructura, materiales, etctera- de que dispone la educacinpblica. Tal medida es necesaria para compensar, al menos en formaparcial, las desventajas que presentan estos estudiantes en materia del climaeducacional del hogar, estimulacin temprana, hbitos nutricionales,etctera. Esta forma de discriminacin positiva es la adecuada interpretacindel objetivo de equidad que subyace detrs del financiamiento pblico a laeducacin.

El uso especfico de los recursos financieros es clave para asegurar laeficacia de la inversin en la educacin de los sectores ms pobres. Losfactores que influyen en la calidad de la educacin son los examinados a lolargo de la presente seccin; particular importancia tienen los mecanismosde asignacin de recursos, el rgimen laboral de los profesores y lasacciones orientadas a lograr mejoras en el proceso educativo.

Los gobiernos podran fcilmente duplicar el presupuesto destinado a lasescuelas que atienden a los estudiantes ms pobres mediante la reasignacinde recursos que financian actividades de dudosa relevancia social.

En primer trmino, hay pases de la regin en los cuales la educacinuniversitaria obtiene una fraccin significativa del presupuesto educacional.Estos pases subsidian los estudios superiores de jvenes con capacidadactual o futura de contribuir al financiamiento de su educacin.(44) Si sebusca equidad y eficiencia, el costo de la educacin superior debe sercubierto principalmente por quienes reciben sus beneficios, es decir, por losfuturos profesionales. Por otra parte, existen mecanismos de crdito quepermiten conciliar la poltica de cobro con la preservacin del acceso alsector sin discriminaciones.(45)

En segundo lugar, es posible reasignar recursos hacia el sector prio-ritario de escuelas mediante la reduccin de las abultadas burocraciascentrales que hoy consumen una parte significativa del presupuesto pa-

(44). Parte de los recursos financian la investigacin universitaria.(45). Vanse Ziderman et al. (1991), Woodhall (1983) y Brunner (1993).


ra la educacin, pero que desempean funciones de dudosa relevancia. Estetraspaso de fondos est asociado al proceso de descentralizacin, uno de lospilares organizacionales para el surgimiento de escuelas efectivas.

En tercer lugar, es posible obtener aportes econmicos de familias decapas medias y altas que envan a sus hijos a establecimientos pblicos ydestinar tales recursos a escuelas y alumnos pobres. No es realista que elsistema pblico provea educacin gratuita y de buena calidad a 80 o 90% delos nios y jvenes de cada pas, muchos de ellos pertenecientes a familiasque pueden contribuir al financiamiento de la educacin. La asignacin derecursos debe ser selectiva, sin que ello implique abandono de los valores dela educacin pblica, como son el acceso para todos y l

educacion y superacion de la pobreza en al

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