economia y territorio cepal

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En las ltimas dcadas, la transformacin

del universo de las polticas urbanas y

regionales en Amrica Latina y el Caribe

ha sido radical. Desde mediados de los

aos ochenta y hasta bien entrada la

dcada de 1990, la teora del desarrollo

econmico local transit hacia una visin

de posibilidades mltiples y abiertas a

partir del mejor aprovechamiento de los

recursos propios. Si bien las disparidades

econmicas territoriales no se han

reducido, el cambio se ha hecho visible

en el gran nmero de iniciativas de

desarrollo econmico local promovidas

en los ltimos tiempos.

Orientado a las capacidades de

planificacin y gestin estratgica del

desarrollo econmico desde el mbito

local, el trabajo del ILPES ha adquirido

fuerza y plena vigencia en un momento

en que perdura la necesidad de mejorar

las capacidades de innovacin de los

territorios.

Tal como se plantea en este libro, es

preciso formular polticas de desarrollo

econmico territorial en Amrica Latina

Contina en la solapa posterior

Economa y territorioen Amrica Latinay el CaribeDesigualdades y polticas

Viene de la solapa anterior

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC)

www.cepal.org

Primera edicin Impreso en Naciones Unidas Santiago de Chile S0800411 Marzo de 2009

ISBN 978-92-1-323214-9 No de venta: S.09.II.G.16Copyright Naciones Unidas 2009

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Economa y territorio

en Am

rica Latinay el CaribeDesigualdades y polticas

Economa y territorio

en Am

rica Latinay el CaribeDesigualdades y polticas

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TTULOS RECIENTES DE LA COLECCIN

La sociedad de la informacin enAmrica Latina y el Caribe: desarrollo de tecnologas y

tecnologas para el desarrolloWilson Peres y Martin Hilbert

(editores)

Amrica Latina y el Caribe: migracin internacional, derechos

humanos y desarrolloJorge Martnez Pizarro

(editor)

Familias y polticas pblicas en Amrica Latina: una historia de

desencuentrosIrma Arriagada(coordinadora)

y el Caribe que contribuyan a promover

espacios de dilogo, interlocucin y

entendimiento entre los distintos

gobiernos y autoridades locales, regionales

y nacionales para producir mejores

condiciones institucionales, polticas,

econmicas y sociales, en todos los

territorios de la regin.

Economa y territorioen Amrica Latinay el CaribeDesigualdades y polticas

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

Santiago de Chile, marzo de 2009

Libros de la CEPAL

99

Alicia BrcenaSecretaria Ejecutiva

Laura LpezSecretaria de la Comisin

Juan Carlos RamrezDirector del Instituto Latinoamericano y del Caribe de

Planificacin Econmica y Social (ILPES)

Diane FrishmanOficial a cargo

Divisin de Documentos y Publicaciones

Este documento fue preparado por Juan Carlos Ramrez, Director del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), Ivn Silva, jefe del rea de Gestin del Desarrollo Local y Regional, y Luis Mauricio Cuervo, asesor de la Direccin y experto en desarrollo territorial, y presentado en la XII Conferencia de Ministros y Jefes de Planificacin de Amrica Latina y el Caribe (Brasilia, junio de 2007). En la elaboracin tambin colaboraron Alicia Williner, Luz ngela Rodrguez, David Candia, Carlos Sandoval, Juan Francisco Pacheco y Rodrigo Prez.

Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organizacin.

Publicacin de las Naciones UnidasISBN: 978-92-1-323214-9LC/G.2385-PN de venta: S.09.II.G.16Copyright Naciones Unidas, marzo de 2009. Todos los derechos reservadosImpreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.

Economa y territorio en Amrica Latina y el Caribe: desigualdades y polticas 3

ndice

Prlogo .............................................................................................................. 9Resumen ......................................................................................................... 11Abstract ........................................................................................................... 13 Introduccin ................................................................................................... 15

Captulo IEconoma poltica de las disparidades econmicas territoriales ............. 19

A. Fundamento tico y poltico de la preocupacinpor las disparidades .................................................................... 201. La idea de desigualdad en el contexto

latinoamericano ..................................................................... 222. Las disparidades econmicas territoriales:

un asunto de eficiencia y estabilidad .................................. 243. Balance .................................................................................... 25

B. Territorios en movimiento: socioeconoma de lasdisparidades ................................................................................ 261. Civilizacin occidental moderna y desigualdades

econmicas internacionales .................................................. 262. Crecimiento y estructuras territoriales ................................ 293. Dimensiones y determinantes de los ciclos

econmicos territoriales ........................................................ 314. Comentarios ........................................................................... 37

C. Disparidades econmicas territorialesy poltica pblica ......................................................................... 391. El ILPES en el debate de las polticas territoriales en las dcadas de 1990 y 2000 .............................................. 41

4 CEPAL

Captulo IIEvolucin reciente de las disparidades econmicas territoriales ............ 47

A. Disparidades econmicas territoriales ..................................... 48B. Medicin y balance de la evolucin reciente ........................... 52

1. Concentracin econmica territorial ................................... 532. Distribucin espacial de la poblacin y la riqueza ............ 583. Configuraciones territoriales nacionales ............................. 664. Convergencia y divergencia econmica territorial ............ 685. Disparidades socioeconmicas territoriales ....................... 72

C. Conclusiones ................................................................................ 74

Captulo IIIDisparidades econmicas territoriales y estructuras productivas ........... 77

A. Liberalizacin econmica y quiebre de tendencia .................. 77B. Disparidades territoriales y cambio estructural

a mediano plazo .......................................................................... 791. mbito sectorial ..................................................................... 812. mbito territorial ................................................................... 833. El cruce sectorial-territorial .................................................. 86

C. Disparidades territoriales y cambio econmicoestructural a corto plazo (1990-2003) ........................................ 90

D. Desintegracin econmica y territorial,causa y consecuencia .................................................................. 95

E. Conclusiones ................................................................................ 97

Captulo IVDesempeo econmico y regiones emblemticas .................................... 101

A. Evolucin econmica y tipologa de los territorios ............... 102B. Territorios ganadores ................................................................ 113

1. Regiones ganadoras emblemticas .................................... 115C. Territorios convergentes ........................................................... 119

1. Regiones convergentes emblemticas ................................. 121D. Territorios estancados ............................................................... 126

1. Regiones estancadas emblemticas ................................... 128E. Territorios declinantes .............................................................. 131

1. Regiones declinantes emblemticas .................................. 132F. Regiones caractersticas y algunas conclusiones ................... 138

Captulo VPolticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial .......... 141

A. El nuevo universo: la familia de las polticasterritoriales ................................................................................. 145

B. Descentralizacin/federalismo: plataformas yparadigmas de las preocupaciones territoriales .................... 151

C. La presencia nacional en el desarrolloeconmico local ......................................................................... 160


D. Regionalizacin: de la nacin a los territorios ....................... 163E. La regin como agente de su propio

desarrollo econmico ................................................................ 167F. La poltica de desarrollo econmico territorial...................... 173

Captulo VIConclusiones ................................................................................................ 175

Bibliografa ................................................................................................... 183

Anexos........................................................................................................... 191

1. Disparidades: definiciones y fuentes de informacin empleadas...... 192

2. Definiciones del concepto de necesidades bsicas insatisfechas ....... 198

3. Clasificacin de los territorios de cada pas por cuadrantes .............. 203

Publicaciones de la CEPAL/ECLAC publications ..................................... 207

6 CEPAL

ndice de cuadros, grficos, recuadros y mapas

Cuadros

II.1 Amrica Latina y el Caribe: habitantes de la ciudad ms poblada dentro de la poblacin urbana, 1970-2000 ........................ 50II.2 Concentracin econmica territorial por pases.............................. 55II.3 Distribucin rango-tamao con PIB ................................................. 56II.4 Evolucin reciente de la primaca econmica por pases ............... 57II.5 Sntesis de estadsticas de la distribucin de los territorios por niveles de riqueza (DTR) y la distribucin de la poblacin de los territorios por niveles de riqueza (DPR) (1990-2002), dispersin, amplitud, asimetra, curtosis y rango .......................... 59II.6 Sntesis grfica de la distribucin de los territorios por niveles de riqueza (DTR) y la distribucin de la poblacin de los territorios por niveles de riqueza (DPR) (1990-2002) .......... 63II.7 Interpretacin de la distribucin de los territorios por niveles de riqueza (DTR) y la distribucin de la poblacin de los territorios por niveles de riqueza (DPR) (19902002) ......... 65II.8 Caracterizacin de la configuracin econmica territorial ............ 66II.9 Amrica Latina: indicadores de dispersin de las disparidades econmicas territoriales (1990-2003) ......................... 69II.10 Pases de Amrica Latina: coeficiente beta de convergencia (1990-2003) ........................................................................................... 70II.11 Pases de Amrica Latina: coeficiente beta de convergencia, por perodos (1990-2002) .................................................................... 71II.12 Amrica Latina: coeficientes de correlacin entre el ndice de superacin de la pobreza (ISP), el desempeo econmico y los niveles de riqueza territorial (1990-2003) ................................ 73III.1 ndice beta de convergencia econmica territorial previo a los aos noventa .................................................................................. 78III.2 Chile, Colombia y Per: cambio sectorial, 1975-2003 ..................... 82III.3 Colombia: evolucin de los territorios en los cuadrantes de desempeo econmico (19752003)............................................. 84III.4 Chile: evolucin de los territorios en los cuadrantes de desempeo econmico (19712002)............................................. 85III.5 Per: evolucin de los territorios en los cuadrantes de desempeo econmico (19762001)............................................. 86III.6 Colombia: cuadrantes de desempeo econmico clasificados por perodos y caractersticas socioeconmicas (19752003)......... 87III.7 Chile: cuadrantes de desempeo econmico clasificados por perodos y caractersticas socioeconmicas (19712002)......... 87III.8 Per: cuadrantes de desempeo econmico clasificados por perodos y caractersticas socioeconmicas (19762001)......... 89


III.9 Pases de Amrica Latina: cambio estructural y contribucin a la divergencia (1990-2003) ........................................ 92IV.1 Clasificacin de los territorios por pases ...................................... 104IV.2 Caractersticas de las regiones segn estructura productiva y desempeo econmico, en relacin con los pases .................... 107IV.3 Clasificacin de los territorios por pas segn el desempeo de sus economas ......................................................... 109IV.4 Caractersticas de los territorios segn desempeo econmico y estructura productiva ................................................ 112IV.5 Territorios ganadores: sectores de mayor impacto econmico.... 113IV.6 Territorios convergentes: sectores de mayor impacto econmico ........................................................................... 120IV.7 Territorios estancados: sectores de mayor impacto econmico negativo ........................................................... 127IV.8 Territorios declinantes: sectores de mayor impacto econmico ........................................................................... 132V.1 La familia de polticas territoriales ................................................. 149V.2 Los procesos de descentralizacin y sus vnculos con el desarrollo econmico local .......................................................... 155V.3 Gobiernos municipales: funciones en algunos pases .................. 157V.4 Instancias de coordinacin intersectorial para el desarrollo econmico territorial ...................................................... 161V.5 Recortes territoriales utilizados por los estados nacionales para aplicar polticas de desarrollo econmico territorial en los territorios ................................................................................ 164V.6 Cantidad de gobiernos subnacionales (2004) y concentracin

municipal de la poblacin en pases seleccionados ...................... 167V.7 Los municipios y su financiamiento para el desarrollo econmico local ................................................................................. 170

Grficos

V.1 Constitucin de las autoridades locales ......................................... 152V.2 Ingresos totales por nivel de gobierno, alrededor de 1990 y 2000 ................................................................................... 153V.3 Gastos totales por nivel de gobierno .............................................. 153V.4 Estructura del financiamiento municipal....................................... 169

Recuadros

I.1 Economa urbana y vinculada al tamao de la ciudad .................. 32II.1 Distribuciones rango-tamao ............................................................ 54II.2 Distribucin de los territorios por niveles de riqueza (DTR) y

distribucin de la poblacin de los territorios por niveles de riqueza (DPR) ...................................................................................... 60

8 CEPAL

III.1 Los cuadrantes del desempeo econmico ..................................... 80IV.1 El mtodo diferencial estructural .................................................... 103IV.2 Efecto demogrfico en los territorios que escapan al patrn ....... 108IV.3 La maquila en Mxico ...................................................................... 126V.1 Amrica Latina y el Caribe: polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial .................................................. 142V.2 Ordenamiento territorial: polticas y conceptos ............................ 145V.3 Amrica Latina y el Caribe: polticas de fomento productivo .... 147V.4 Desarrollo productivo en economas abiertas ............................... 148V.5 Coordinacin intersectorial para el desarrollo territorial ............ 165V.6 El esquema de regionalizacin de Chile ........................................ 166V.7 Mancomunidades de municipios como instrumentos del

desarrollo econmico territorial ...................................................... 168V.8 Los territorios como protagonistas de su desarrollo .................... 172

Diagramas

IV.1 Mtodo diferencial estructural: ordenamiento de las regiones segn dinmicas de crecimiento .......................... 106IV.2 Territorios emblemticos ...................................................................111

Mapas

IV.1 Amrica Latina y el Caribe: territorios clasificados de acuerdo con el tipo de desempeo econmico ........................ 105


Prlogo

La preocupacin por el desarrollo de los distintos territorios, donde se expresan la vida, la ciudadana y las actividades econmicas y toman forma las polticas pblicas nacionales, y en la actualidad tambin las polticas y regulaciones econmicas y sociales universales, siempre ha estado en el corazn de la mejor tradicin del anlisis del desarrollo econmico y social de los pueblos y del espritu de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). El Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) ha sido el encargado de abordar este tema en nuestra organizacin, realizando valiosos aportes y enriqueciendo las agendas pblicas de los pases de la regin.

En la XIII reunin del Consejo Regional de Planificacin, realizada en junio de 2007 en Brasilia, el ILPES present ante las autoridades de los pases a cargo de las polticas de desarrollo regional el documento Economa y territorio: desigualdades y polticas que en esta edicin se lanza a conocimiento pblico.

En las dos ltimas dcadas, las economas latinoamericanas experimentaron un conjunto de reformas institucionales con efectos diversos y voltiles sobre el desarrollo econmico y social. En el presente texto se da cuenta de la evolucin de las disparidades y de las situaciones econmicas territoriales, as como de sus causas y caractersticas, al tiempo que se muestran los cambios y el estado actual de las polticas e instituciones vinculadas al desarrollo econmico local.

Con las reformas de los aos noventa desapareci la paulatina tendencia a la convergencia entre niveles de desarrollo regional y resultaron

10 CEPAL

ganadores los territorios donde se desarrollaron economas mineras y vinculadas a la explotacin de recursos naturales (agrcolas, pecuarios, acucolas) orientadas a la exportacin. Los territorios que en el pasado se desarrollaron sobre la base de la industrializacin perdieron capacidad de crecimiento y pocos lograron transformar su estructura productiva con actividades que compensaran las prdidas. Los grandes centros urbanos mantuvieron la riqueza cuando impulsaron modernos sectores de servicios, aunque algunos no lo pudieron hacer a un ritmo lo suficientemente gil como para compensar la atraccin de nueva poblacin. Las regiones de agricultura tradicional continuaron con un estancamiento secular y prcticamente ningn territorio logra cambiar su nivel relativo de riqueza en el largo plazo.

Los resultados obedecen a dinmicas econmicas nacionales que sealejaron de las polticas especiales orientadas al desarrollo de las regiones. En este caso, la atencin se ha centrado en las transformaciones de tipo institucional, como la descentralizacin administrativa, poltica y financiera, que en el futuro servirn de base para la construccin de polticas especficas que tomen en consideracin los recursos humanos, naturales y tecnolgicos propios de las diferentes regiones. Si bien en los territorios se expresan distintos mbitos de la poltica pblica, sobre todo las polticas sociales y ambientales, estas expresiones ocurren de manera aislada, sin una coordinacin o propsito estratgico. En estos elementos estn las bases para conformar una familia de polticas territoriales realmente integrada y unificada en sus propsitos.

En el campo econmico y productivo, la planificacin y gestin del desarrollo local debe incluir importantes esfuerzos para promover y mejorar la capacidad de innovacin en los territorios y ampliar los procesos de difusin y arrastre espacial de esas innovaciones. Las iniciativas deben acompaarse tanto desde el nivel local como del nacional para que se forme una red que retroalimente a ambos escenarios y permita que se encuentren las bsquedas y necesidades de uno y otro.

La construccin de esta dinmica debe combinar mecanismos que aseguren simultneamente las aspiraciones a la equidad entre los habitantes de los distintos territorios, el respeto por las diferencias culturales y la promocin a partir de las particularidades.

Este texto, cuya elaboracin ha estado a cargo de Juan Carlos Ramrez, Director del ILPES, e Ivn Silva y Lus Mauricio Cuervo, constituye un gran aliciente tcnico y temtico para la construccin de un desarrollo que tenga en cuenta a las regiones y, por lo tanto, a las comunidades y los individuos ya que all se expresan, en definitiva, la igualdad y la diferencia.

Alicia BrcenaSecretaria Ejecutiva

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)


Resumen

La desigualdad en las condiciones de desarrollo econmico y social de los territorios de Amrica Latina es un tema central en la agenda de polticas pblicas de la regin. En las ltimas dcadas, la concentracin de la poblacin en pocos territorios no ha retrocedido, las estructuras econmicas mostraron una tendencia a la polarizacin en algunas regiones y la convergencia econmica regional se estanc.

Sobre la base de la dinmica del producto por habitante, a partir de las reformas globalizadoras de los aos noventa han resultado ganadores los territorios nacionales con un importante grado de desarrollo de los sectores primarios de exportacin. Algunos territorios menos ricos han logrado converger gracias a nuevos polos agroindustriales y mineros o al desarrollo de industrias de ensamble para exportacin. Mientras que ciertos territorios con un grado de desarrollo relativo sufrieron una declinacin a causa de los recientes procesos de desindustrializacin, otros continan sumidos en la pobreza y el estancamiento. Por su parte, los centros econmicos mayores presentan trayectorias diversas, dependiendo del desarrollo de los sectores de servicios, de la atraccin de nueva poblacin y de la dinmica de los sectores industriales.

La descentralizacin fue la visin dominante de la poltica de desarrollo regional, unida al incremento de los recursos fiscales regionales y a la democratizacin del poder local. Aunque necesarias, estas medidas resultaron insuficientes para desatar procesos de desarrollo autnomos que superaran las desigualdades fundamentales.

12 CEPAL

Las polticas urbanas y regionales transitan hacia una visin de posibilidades mltiples con el aprovechamiento de recursos propios, reglas que logren una mejor regulacin de las relaciones entre los distintos niveles de gobierno y la integracin de una familia de polticas territoriales que rena en forma dinmica intereses sectoriales, derechos ciudadanos, aspiraciones polticas diversas y sostenibilidad ambiental, tanto a nivel nacional como subnacional.

Las dinmicas regionales que amplan o reducen las diferencias llaman a estudiar y aplicar polticas especficas centradas en los focos espaciales de innovacin, las formas de difusin econmica y espacial de los dinamismos, los efectos de arrastre y las modalidades de exclusin.


Abstract

Unequal levels of economic and social development in different geographical areas in Latin America are a central theme on the public-policy agenda in the subregion. In recent decades, the tendency for the population to become concentrated into smaller areas has not decreased, economic structures have tended to polarize in some areas, and economic convergence in subnational areas has stalled.

On the basis of rising per capita GDP, and beginning at the time of the globalizing reforms of the 1990s, national territories with high levels of development in primary export sectors have benefited the most. Some less wealthy areas have managed to achieve convergence thanks to new developments in the fields of agro-industry and mining or in the export assembly industries. While some areas with relatively high levels of development suffered a decline owing to recent de-industrialization processes, others remain in poverty and stagnation. The major economic centres have performed in various ways, depending on the development of services sectors, the ability to attract new population and the growth rates of manufacturing sectors.

Decentralization was the dominant view of development policy in Latin America, together with growth in fiscal resources and the democratization of local power structures. These measures, although necessary, proved to be insufficient to bring about autonomous development processes which could overcome basic inequalities.

Policies at the urban and subnational levels are moving towards a view of multiple opportunities through the exploitation of their

14 CEPAL

own resources, rules for improved regulation of relations between the various levels of government and the integration of a family of territorial policies for a dynamic combination of sectoral interests, civic rights, varied political aspirations and environmental sustainability, at both the national and the subnational levels.

Changes at the subnational level which broaden or reduce differences need to be studied and specific policies need to be applied, focusing on spatial centres of innovation, the ways in which changes are disseminated economically and spatially, spillover effects and the modalities of exclusion.


Introduccin

El Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) ha mantenido un inters permanente por la planificacin y el desarrollo regional, la gestin local y la competitividad territorial. Como testimonio de la continuidad de su preocupacin y del progreso en la forma de abordar estos temas, en 2007 el ILPES present en la Conferencia de Brasilia el documento Economa y territorio en Amrica Latina y el Caribe: desigualdades y polticas.

Amrica Latina y el Caribe transita entre la evaluacin de su pasado reciente y el replanteamiento de objetivos y polticas econmicas y sociales. El crecimiento econmico ha resultado insuficiente, vulnerable y voltil. El intercambio comercial ha registrado un vertiginoso crecimiento pero con escasos niveles de irrigacin, generacin de empleo e innovacin, al tiempo que se increment la inversin social y se ampli la descentralizacin, y las condiciones de vida de las poblaciones siguen marcadas por exagerados niveles de pobreza y desigualdad.

En este contexto, el ILPES trata de dar cuenta de la evolucin reciente del conocimiento y de las causas y consecuencias sociales de las disparidades econmicas territoriales, as como de los avances y el estado actual de las polticas e instituciones con que se busca promover el desarrollo econmico local de Amrica Latina y el Caribe.

En las ltimas dcadas, la transformacin del universo de las polticas urbanas y regionales ha sido radical. Desde mediados de los aos ochenta, y hasta bien entrada la dcada de 1990, la teora del

16 CEPAL

desarrollo econmico local, con sus consecuentes recomendaciones de polticas y basndose en las deficiencias en materia de factores externos y formas totalmente integradas e inspiradas en las teoras estructuralistas de la dependencia, transit hacia una visin de posibilidades mltiples y abiertas a partir del mejor aprovechamiento de los recursos propios y logr consolidarse como referente. Esta teora introdujo una innovacin fundamental que se materializ en el llamado a una reforma y en la modificacin de las ideas. Si bien las disparidades econmicas territoriales no han disminuido, el cambio se hace visible en el gran nmero de iniciativas de desarrollo econmico local promovidas en los ltimos tiempos.

El trabajo del ILPES, que se orienta al fomento de la capacidad de planeamiento y gestin estratgica del desarrollo econmico desde el mbito local, adquiere fuerza y plena vigencia en un momento en que sigue siendo necesario contribuir al mejoramiento de la capacidad de innovacin de los territorios. Al mismo tiempo, renace el esfuerzo por conocer y formular propuestas sobre las formas de promover los procesos de difusin y arrastre espacial de las innovaciones e impulsar el crecimiento econmico. En este sentido, se destaca la necesidad de analizar mejor el papel que pueden desempear los avances en materia de infraestructura (transporte, comunicaciones) y conocimiento (investigacin, innovacin) en el logro de estos objetivos.

Formular una poltica de desarrollo econmico territorial significa contribuir a la promocin de espacios de dilogo, interlocucin y entendimiento entre los distintos gobiernos y niveles territoriales de gobierno para producir, en conjunto, mejores condiciones institucionales, polticas y fiscales a fin de alcanzar el desarrollo en todos los territorios.

Este libro consta de seis captulos. En el primero, Economa poltica de las disparidades econmicas territoriales, se revisan fundamentos conceptuales que permiten comprender dimensiones estratgicas, como los referentes ticos con que las sociedades latinoamericanas abordan la desigual distribucin territorial de los beneficios del crecimiento. Adems, se presentan algunos aspectos del conocimiento cientfico y de las consecuencias socioeconmicas de esas desigualdades, detallndose los distintos abordajes institucionales y de polticas empleados en el trabajo del ILPES, y se llama a integrar el anlisis econmico con las dimensiones tica y poltica.

En el segundo captulo, Evolucin reciente de las disparidades econmicas territoriales, se traza un panorama del comportamiento de estas disparidades desde 1990 mediante un anlisis que abarca los pases con estadsticas territoriales de pib completas para el perodo analizado (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Per).


En el tercer captulo, Disparidades econmicas territoriales y estructuras productivas, se identifican los factores determinantes del cambio de la tendencia central previa a los aos noventa y las caractersticas de las estructuras productivas asociadas a las nuevas situaciones.

En el cuarto captulo, Desempeo econmico y regiones emblemticas, se retoma la desaparicin de la convergencia territorial en Amrica Latina y el Caribe mediante el examen de casos singulares que ilustran y detallan el comportamiento reciente de algunas economas regionales subnacionales del continente, seleccionadas por constituir ejemplos emblemticos de las diversas trayectorias. Los casos ms significativos son la aparicin de grandes enclaves primario-exportadores, la desindustrializacin de zonas de tradicin manufacturera, la persistencia de la pobreza y el atraso en las regiones rurales ms tradicionales y la consolidacin de nuevos polos agroindustriales o de una nueva industrializacin globalizada.

En el quinto captulo, Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial, se sintetizan las conclusiones y los resultados ms importantes del estudio comparativo emprendido por el ILPES, con el apoyo de la Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica (gtz), en 10 pases del continente (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Honduras, Mxico y Per). En este estudio se explora el discurso poltico relacionado con las desigualdades territoriales, las polticas nacionales diseadas para fomentar el desarrollo econmico territorial y las interrelaciones polticas e institucionales entre la nacin, los niveles intermedios y los municipios.

Por ltimo, se presentan las conclusiones y los lineamientos de polticas y estudio.


Captulo IEconoma poltica de las disparidades

econmicas territoriales

Las disparidades econmicas territoriales como problema de poltica pblica constituyen el tema inicial y central de este trabajo. Su pertinencia radica en que tal vez este sea el punto neurlgico de la teora econmica sobre el desarrollo regional y en que su obviedad suele soslayar los esfuerzos destinados a construir bases tericas y justificaciones para asumir estas disparidades como un problema de poltica pblica. Con este documento se pretende establecer referencias y criterios que posibiliten un debate crtico sobre el tema, analizando el pasado, el presente y el futuro.

Este primer captulo comienza con una interrogante sobre el significado del concepto de disparidad, enmarcndolo en su contexto ms originario y fundamental: el de la tica y la poltica. La pregunta acerca de las disparidades adquiere sentido cuando se observa que las sociedades contemporneas adoptan ideales como la igualdad y la equidad. Debido a que el significado de estos principios evoluciona con el tiempo, resulta indispensable tratar de actualizarlos en el contexto especfico de Amrica Latina y el Caribe.

Ms adelante, se abordar la misma interrogante acerca del significado de este concepto desde la perspectiva de la dimensin del conocimiento cientfico, un campo complementario donde se mezclan valores y razones puesto que, al tiempo que se intenta explicar el origen y la evolucin de las disparidades, tambin se ofrecen argumentos para tildarlas de deseables, inconvenientes o indiferentes. En forma sumaria pero integral, se analizarn los razonamientos y argumentos aportados

20 CEPAL

por diferentes ciencias sociales para explicar los cambios que conllevan las disparidades territoriales.

La conjugacin entre la economa (ciencias sociales) y la poltica de estas disparidades se analizar mediante la tradicin histrica latinoamericana en el proceso de constitucin de un abigarrado mundo de polticas vinculadas al desarrollo territorial: regionales y urbanas, de descentralizacin, de desarrollo econmico local y, ms recientemente, de ordenamiento territorial.

Como resultado de este recorrido, se delimitar el campo de las preocupaciones propias de la economa poltica de las disparidades econmicas territoriales y se delinear una primera definicin de polticas de desarrollo econmico territorial.

A. Fundamento tico y poltico de la preocupacin por las disparidadesLa idea de igualdad, que asume el papel de referente poltico, tico y social contemporneo, surge con las revoluciones burguesas liberales (Declaracin de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789) y se consolida con la conformacin de las Naciones Unidas y la Declaracin Universal de Derechos Humanos del 10 de diciembre de 19481.

El concepto de dignidad se complementa con la formulacin y el establecimiento de derechos sociales (familia, seguridad social, descanso, nivel de vida, educacin y cultura: artculos 16, 22, 23, 24, 25, 26 y 27) y econmicos (propiedad, trabajo y remuneracin y propiedad intelectual: artculos 17, 23 y 27). Como conjunto, estos derechos toman cuerpo en la nocin de desarrollo, entendido como punto de referencia construido socialmente y meta a alcanzar2.

1 En la primera se proclam principalmente la igualdad como derecho poltico: los hombres nacen y permanecen libres e iguales en derechos. Las distinciones sociales slo pueden fundarse en la utilidad comn. Esta Declaracin funda los pilares de la democracia moderna: la ley como expresin de la voluntad general (artculo 6), la fuerza pblica como medio de garanta de los derechos bsicos (artculo 12), la necesidad de contribuciones comunes para el funcionamiento del poder pblico y el derecho de vigilancia y control sobre este ltimo (artculos 13, 14 y 15).

En la segunda se ratificaron estos derechos civiles y polticos, amplindose con la introduccin de otros. Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como estn de razn y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros (artculo 1).

2 La Asamblea General proclama la presente Declaracin Universal de Derechos Humanos como ideal comn por el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones, inspirndose constantemente


A partir de esta idea de igualdad fundada en principios ticos y polticos proclamados como universales, se desencadenan inquietudes cientficas producidas por situaciones que se contradicen con el patrn establecido (desigualdad, discriminacin, diferencia), cuyo origen y evolucin se intenta explicar manifestndose sobre su valor (conveniencia-inconveniencia) y discutiendo las formas de intervenir en ellas, los posibles costos de una intervencin y los efectos deseados y obtenidos. Los cambios en la distribucin espacial de la poblacin (migracin, urbanizacin), la actividad econmica y la riqueza se incorporan a este conjunto de preocupaciones, sobre todo despus de los aos treinta, cuando empiezan a configurarse y a tomar cuerpo las teoras y polticas de desarrollo regional y urbano.

La existencia de disparidades econmicas territoriales, es decir, diferencias permanentes en los niveles y ritmos de desarrollo y crecimiento econmico de las unidades subnacionales, se asume como una legtima preocupacin cientfica y poltica, en tanto que se considera una prolongacin de la preocupacin fundamental por la igualdad y la libertad de los individuos. No obstante, esta distincin entre sujetos colectivos (territorios) y sujetos individuales da origen a uno de los dilemas ms fundamentales y estratgicos, propios de las polticas de desarrollo econmico territorial: cmo conciliar e integrar la defensa de los valores e intereses individuales y colectivos?

En la aproximacin a este primer dilema existen dos tradiciones jurdicas con distintos enfoques: la estadounidense y la europea. En la tradicin poltica de los Estados Unidos ha primado la defensa del derecho a la libertad de circulacin y movimiento del individuo dentro del territorio nacional como principal medio de garanta del principio de igualdad, asegurando a todas las personas el libre acceso a las oportunidades de desarrollo. En la tradicin europea se admite la legitimidad e importancia de las aspiraciones territoriales en las condiciones de desarrollo, sin por ello desconocer la relevancia de la libertad de movimiento como vehculo de garanta del principio de igualdad. En este caso, se procura facilitar los medios para que los sujetos colectivos tengan opciones de desarrollo equivalentes.

El abordaje de este primer dilema evidencia la distincin entre igualdad, igualitarismo y equidad. El mercado opera sobre la base de la propiedad privada y la libertad de empresa y necesita de la especializacin productiva como fundamento y motor del intercambio, generando ganancias sociales vinculadas a la eficiencia, la productividad y la riqueza material. Su normal funcionamiento produce desigualdades, ganadores y perdedores que se diferencian por el peso econmico y el

en ella, promuevan, () y aseguren (), su reconocimiento y aplicacin universales y efectivos ().

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nivel de riqueza. Siempre y cuando ocurran en un ambiente de progreso material generalizado y continuo, estas desigualdades no se consideran necesariamente un inconveniente, es decir que no desembocan en un dogma igualitarista. No obstante, cuando se traducen en una falta de posibilidades de renovacin y cambio, producen estancamiento y empobrecimiento y se convierten en un obstculo. En respuesta a los efectos esperados e inesperados de la aplicacin de esta doctrina liberal de igualdad, el pensamiento social ha agregado el principio de solidaridad como acompaamiento fundamental de estos procesos. All aparece la distincin entre igualdad y equidad: mientras que se espera igualdad para todos los individuos en el acceso a los derechos bsicos universales, no se espera incluso ni siquiera se considera deseable un desempeo econmico igual para todos (igualitarismo), aunque s se pretende que haya igualdad de oportunidades para obtener el mximo desempeo (equidad).

Un segundo dilema proviene de la ubicacin que tradicionalmente se ha dado a la poltica regional como parte de la poltica social. En los textos de economa regional y urbana se suele plantear la justificacin de la poltica regional, entendida como la intervencin desde el Estado central con el objeto de nivelar las desigualdades regionales en materia de crecimiento y desarrollo, por razones de equidad, no de eficiencia. De acuerdo con lo anterior, es habitual situar a la poltica regional del lado de las polticas sociales. No obstante, no se discute si, sobre la base del nivel y de las caractersticas adquiridas, las desigualdades territoriales producen una ineficiencia econmica general y ocasionan prdidas en materia de capacidad de crecimiento y promocin del bienestar.

Estos dos dilemas fundamentales constituyen las bases ticas de las polticas de desarrollo econmico territorial. Sin embargo, las nuevas y particulares realidades latinoamericanas exigen un esfuerzo de especificacin adicional porque el concepto de desigualdad parece insuficiente para dar cuenta de este tipo de aspiraciones de equidad territorial y la poltica regional se justifica no solo por razones de equidad, sino tambin de eficiencia y de estabilidad econmica.

1. La idea de desigualdad en el contexto latinoamericanoEn el derecho constitucional latinoamericano se reconoce

explcitamente la necesidad de arbitrar entre libertad individual y derecho colectivo. En el mbito territorial, este reconocimiento se concreta en un nmero importante de constituciones del continente que han optado por asignar funciones y finalidades sociales al ejercicio del derecho a la propiedad privada en general y de la tierra en particular (Maldonado, M. M., 2005).


Los nuevos derechos colectivos (ambientales, tnicos, culturales y urbanos), que tienen consecuencias claras y directas sobre el territorio y los criterios de gestin y manejo, forman parte estratgica del debate actual sobre equidad e igualdad en el continente. En materia ambiental, por ejemplo, vale destacar que en las constituciones latinoamericanas se observa una tendencia general a definir los recursos naturales como de propiedad estatal, lo que se complementa con un reconocimiento, tambin constitucional pero menos frecuente, del derecho social a gozar de un medio ambiente sano (Maldonado, M. M., 2005). En el plano tnico y cultural surgen declaraciones constitucionales orientadas a reconocer la legitimidad de la formacin pluricultural de las nacionalidades y a garantizar los medios para su preservacin y desarrollo3. Este reconocimiento expresa una particularidad propia de nuestro continente: el pluralismo tnico y cultural4. Aunque no en forma generalizada, en el mbito urbano se aprecia el surgimiento de la ciudad (territorio) como derecho colectivo5.

Los recientes avances econmicos, tecnolgicos e institucionales hacen emerger nuevas reas estratgicas que transforman la distribucin social de las condiciones de acceso a nuevos bienes y servicios de importancia decisiva, exigen atencin poltica y tcnica e incluso modifican la nocin de territorio. En los ltimos tiempos han sido particularmente

3 Hoy, ms de la mitad de las Constituciones latinoamericanas les reconocen derechos especficos a los indgenas, incluyendo en su caso funciones jurisdiccionales, derechos territoriales colectivos, autonoma organizativa y representacin parlamentaria (Bari, 2003, pg 550). Los 12 pases (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per y Venezuela) representan la vanguardia de derechos indgenas constitucionales en Amrica Latina. Todos, de una u otra manera, aceptan y protegen la identidad tnica de sus minoras, como componente de la nacionalidad (Bari, 2003, pg. 549).

4 En Brasil, y en general en Amrica Latina, el capitalismo incluye diversos tipos de produccin econmica y simblica. No existe una estructura de clase unificada y, mucho menos, una clase hegemnica en condiciones de imponer al sistema entero su propia matriz de significaciones (Miceli, 1972, pg. 43). ()Sera entonces, el modelo de la desigualdad entre clases, debido a la apropiacin desnivelada de un patrimonio comn, el ms pertinente para Europa, mientras las sociedades latinoamericanas resultaran ms comprensibles desde el modelo de la diferencia, que implica reconocer la autonoma irreductible de los indgenas y otros grupos subordinados? (Garca Canclini, 2004, pg. 69-70).

5 El del Brasil es un caso paradigmtico en donde un movimiento social amplio y complejo acompaa el surgimiento y la aplicacin del Estatuto de la Ciudad (Ley N 10.257 del 10 de julio de 2001), que pretende regular el uso de la propiedad urbana en pro del bien colectivo, de la seguridad y del bienestar de los ciudadanos, as como del equilibrio ambiental (artculo 1). Adems, se establece que la poltica urbana tiene por objeto ordenar el pleno desenvolvimiento de las funciones sociales de la ciudad y de la propiedad (artculo 2) mediante directrices bsicas como la garanta del derecho a ciudades sostenibles (numeral i), a la gestin democrtica (numeral ii), al planeamiento de la distribucin espacial de las personas y de las actividades econmicas (numeral iv) y a la justa distribucin de los beneficios derivados del proceso de urbanizacin (numeral ix).

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importantes los adelantos en materia de informacin, telecomunicaciones y produccin de conocimiento, que a su vez dan origen a nuevas formas de desigualdad y exclusin6. De este modo, el universo de activos sociales que es necesario considerar se ampla y se vuelve cada vez ms complejo.

2. Las disparidades econmicas territoriales: unasuntodeeficienciayestabilidad

La expresin ms evidente de desigualdad territorial es la concentracin urbana. Henderson (2000) estima que el costo econmico provocado por el exceso (o la falta) de concentracin urbana, con niveles por encima (o por debajo) de un patrn histrico, puede suponer prdidas de hasta 1,5 puntos porcentuales del pib per cpita a mediano plazo (vase la seccin I.B.2)7. Las cifras registradas en Amrica Latina y el Caribe ubican a la regin en una posicin particularmente desfavorable ya que de un total de 72 pases examinados, 30 presentan niveles satisfactorios de concentracin urbana, 24 muestran niveles excesivos, 16 cuentan con niveles demasiado bajos y 2 no exhiben un patrn identificable (Henderson, 2000, pg. 19). La distribucin de los pases latinoamericanos en los diferentes grupos es muy particular: de un total de 14, solo 3 (Bolivia, Colombia y el Ecuador) presentan un nivel de concentracin satisfactorio, 11 (la Argentina, Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panam, el Paraguay, el Per, la Repblica Dominicana y el Uruguay) exhiben una concentracin excesiva y ninguno muestra una concentracin muy baja (Henderson, 2000, pg. 36).

Por otra parte, es necesario mencionar la importancia que tiene para Amrica Latina y el Caribe la relacin entre las disparidades territoriales y la estabilidad del crecimiento. En la regin existe ms dispersin que entre los pases desarrollados porque en estos los ciclos econmicos son menos voltiles (CEPAL, 2002; Cerro y Pineda, 2002, pg. 91). Lo que resta precisar es cmo se establecen las relaciones de causalidad entre estas dos variables ya que la estabilidad opera en algunos casos como causa de las disparidades territoriales y en otros como consecuencia. Segn Gaviria

6 La sociedad, concebida antes en trminos de estratos y niveles, o distinguindose segn identidades tnicas o nacionales, es pensada ahora bajo la metfora de la red. Los incluidos son quienes estn conectados, y sus otros son los excluidos, quienes ven rotos sus vnculos al quedarse sin trabajo, sin casa, sin conexin (Garca Canclini, 2004, pg. 73). Vase tambin CEPAL (2000) y (2003).

7 Inicialmente, partiendo de niveles bajos de ingreso, crece el nivel de mejor concentracin. A partir de un nivel ms alto de desarrollo, el nivel de mejor concentracin alcanza un mximo a partir del cual comienza a descender con el crecimiento del ingreso (Henderson, 2000, pg. 14).


y Stein (2000, pg. 18), la volatilidad del pib provoca un aumento de la poblacin en las grandes ciudades8.

Por su parte, Montenegro (1996) propone que la mayor estabilidad macroeconmica relativa de Colombia se explica, en parte, por la diversidad regional, por un mayor equilibrio relativo en la distribucin territorial de la poblacin y por un nivel ms elevado de desconcentracin espacial de la actividad econmica9. Adems, establece una relacin estadstica inversa entre volatilidad econmica y descentralizacin espacial de la poblacin.

3. BalanceEl inters por las disparidades econmicas territoriales se funda en

la bsqueda de la igualdad y la libertad, propia del humanismo moderno. A estos derechos universales se han sumado otras aspiraciones colectivas: al medio ambiente sano, a la informacin y las telecomunicaciones y a la ciudad. Adems, las sociedades y los pueblos latinoamericanos se reconocen cada da ms como pluritnicos y multiculturales y, junto a las aspiraciones de igualdad, reivindican con creciente firmeza el derecho a la diferencia. Igualdad en la diferencia parece ser la consigna latinoamericana contempornea, en un tiempo en que la homogeneidad y la uniformidad dejan de ser el requisito previo e indispensable de la unidad. La forma en que las disparidades repercuten en las posibilidades individuales de acceso a los derechos bsicos tiene alcances generales pero no reglas universales y depende de las condiciones especficas de funcionamiento de las instituciones y de la economa de cada pas, as como de la manera de entender la relacin entre derechos individuales y colectivos. La particular combinacin del derecho a la igualdad y el derecho a la diferencia deriva de decisiones libres y soberanas adoptadas por cada nacin y cada Estado.

Si bien las disparidades se conciben habitualmente como una limitacin a las aspiraciones sociales de equidad, justicia y solidaridad, tambin se asocian con finalidades y aspiraciones econmicas bsicas, como el crecimiento y la estabilidad.

8 Una diferencia de cuatro puntos porcentuales en la volatilidad (diferencia en las volatilidades medias de los pases de la ocde y los del sur del Sahara) estar asociada con al menos tres puntos porcentuales por dcada de incremento en el crecimiento demogrfico de las principales ciudades. El crecimiento econmico promedio aparece tambin acelerando la tasa de crecimiento demogrfico de las principales ciudades, implicando que saltos bruscos y temporales en el crecimiento pueden provocar migraciones masivas hacia localizaciones centrales donde presumiblemente est tomando lugar el grueso de la actividad generadora de crecimiento (Gaviria y Stein, 2000, pg. 18).

9 Basndonos en los ltimos censos de poblacin, construimos un ndice Gini para los diez ms grandes conglomerados urbanos de 19 pases de Amrica Latina. () Colombia es el pas ms descentralizado de Amrica Latina, seguido de Brasil y Venezuela (Montenegro, 1996, pg. 77).

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B. Territorios en movimiento: socioeconoma de las disparidadesEl inters por comprender y explicar las diferencias de desempeo y dinamismo entre pases, regiones y ciudades, y por identificar los medios y las formas de intervencin pblica, surge a raz de la falta de uniformidad y de los constantes cambios en la distribucin de la poblacin, la produccin y la riqueza en el espacio fsico. La teora y la poltica conceptualizan las heterogeneidades de formas y dinamismos como desigualdades econmicas territoriales.

Los factores que explican estas desigualdades varan en funcin del horizonte de tiempo que interese observar: grandes pocas y civilizaciones, perodos econmicos pertenecientes a una poca determinada, cortos lapsos o coyunturas especficas dentro de cierto perodo, momentos de crisis y transicin. Fernand Braudel (1985) distingue varias escalas que, de perodos ms cortos a otros ms largos, pasan por el evento, el ciclo y los interciclos, extendindose hasta las tendencias seculares10.

Existen diversas unidades de observacin y anlisis de estos cambios. La ciudad, la red urbana y los procesos de urbanizacin han sido considerados con especial atencin como fenmenos catalizadores del cambio territorial y reveladores de sus principales formas de evolucin en trminos de ciclos, tendencias y grandes pocas. Del ao 0 al 1300 de la era cristiana, el nmero de citadinos en el mundo, a lo mximo, dobl () De 1300 a 1800 () la tasa de urbanizacin permaneci estable, aunque tambin se dobl el nmero de citadinos, habida cuenta de que la poblacin total del mundo dobl. Pero, en menos de dos siglos de 1800 a 1980- el nmero de citadinos se multiplic por veinte y la tasa de urbanizacin pas de 9% a 38% (Bairoch, 1985, pg. 643).

1. Civilizacin occidental moderna y desigualdades econmicas internacionales

La industrializacin y la urbanizacin de los tiempos modernos han ido acompaadas de un incesante aumento de la desigualdad en los niveles de riqueza entre las naciones11. Esta tendencia secular, que engloba diversos

10 Mientras que el evento tiene validez en s mismo y su secuencia se entiende mediante la relacin inmediata de causa-efecto, el ciclo est marcado por la presencia de la coyuntura como momento de cambio y la tendencia secular basa su estabilidad en la presencia de estructuras que se reemplazan unas a otras transitando por momentos de crisis.

11 La distancia entre pases, medida como el cociente resultante de dividir el pib per cpita del pas ms rico por el del ms pobre, era de 1,5 al comienzo de la revolucin industrial (Bairoch, 1981, pg. 3), se mantuvo en esa misma magnitud durante el perodo 1872-1876 y lleg a 3,4 en 1913, a 5,2 en 1950 y a 7,7 en 1977 (Bairoch, 1981, pg. 8).


procesos y heterogneas relaciones entre grupos de pases, surge sobre todo de la combinacin de dos procesos contradictorios: la disminucin de las diferencias entre los pases desarrollados y el incremento de las disparidades entre estos y las naciones en desarrollo (Bourguignon y Morrisson, 2002, pg. 728).

Estos contrastes y matices tienen un estrecho vnculo con las propiedades de la organizacin espacial del capitalismo puestas en evidencia por Braudel (1986). La economa-mundo capitalista abarca solo una porcin del planeta y configura una unidad con caractersticas propias como ocupar un espacio determinado, es decir, poseer lmites que la explican y que varan con cierta lentitud, aceptar siempre un polo o centro, representado inicialmente por una ciudad-estado y en la actualidad por una ciudad capital, y dividirse en zonas sucesivas conformadas por un ncleo, zonas intermedias y zonas marginales muy amplias.

Los polos presentan tres rasgos especficos: la variacin en el tiempo, la posibilidad de que varios de ellos compartan la preponderancia en un mismo momento o perodo y la sucesin de unos por otros a causa de grandes rupturas, sobre todo crisis econmicas y conflictos blicos. A pesar de los cambios, la convergencia entre pases con un grado de desarrollo semejante tiende a ser ms frecuente que entre naciones con disparidades ms extremas12.

Dentro de cada zona se configura una particular estructura de desigualdades econmicas territoriales organizada alrededor de polos urbanos y sintetizada con claridad por Hardoy (1975), que distingue siete estadios en la urbanizacin latinoamericana. Este autor identifica Mesoamrica y la regin andina de Amrica del Sur como los focos ms importantes de las civilizaciones precolombinas, ubica el perodo clsico (300-600 d. C.) como el origen de ciudades propiamente dichas y pone en evidencia la sucesin histrica de centros de radiacin y polos urbanos dominantes en las distintas pocas13. Adems, establece que en

12 Cada vez que se produce un descentramiento, tiene lugar un recentramiento, como si una economa-mundo no pudiese vivir sin un centro de gravedad, sin un polo. Pero los descentramientos y recentramientos son escasos, y por ello, tanto ms importantes. En el caso de Europa y de las zonas anexionadas por ella, se opera un centramiento hacia 1380, a favor de Venecia. Hacia 1500, se produjo un salto brusco y gigantesco de Venecia a Amberes y despus, hacia 1550-1560, una vuelta al Mediterrneo, pero esta vez a favor de Gnova; finalmente, hacia 1590-1610, una transferencia a msterdam, en donde el centro econmico de la zona europea se estabilizar durante casi dos siglos. Entre 1780 y 1815 se desplazar hacia Londres, y en l929, atravesar el Atlntico para situarse en Nueva York (Braudel, 1986, pg. 7).

13 Si, para definir una ciudad, tomamos como base el criterio de asentamiento permanente, heterogeneidad, diferenciacin de los habitantes por niveles socioeconmicos, funcionamiento como centro de una economa dedicada a la transformacin de materias brutas, redistribucin de productos importados y dependencia en la produccin primaria

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los perodos inca (1000-1400 d. C.) y azteca (siglo XIII) hay evidencias indiscutibles del funcionamiento de redes urbanas consolidadas. Con la llegada de los espaoles y los portugueses aparece la operacin yuxtapuesta de dos redes urbanas que, tras la consolidacin de la conquista y el paso a la fase colonial, se funden y establecen su centro en los virreinatos con mayor riqueza de minerales preciosos, que coinciden con los anteriores territorios azteca e inca. Hacia el final de la colonia, la preponderancia de estos territorios se debilita y comienza a ceder a favor de los pases del sur que establecen relaciones comerciales ms estrechas con Holanda e Inglaterra. Con sus propias particularidades, el territorio del Brasil transita por fases semejantes, con un predominio del norte en las primeras pocas de la colonia, que luego se traslada al sur por la aparicin de riquezas minerales preciosas y la necesidad de defender los lmites con las reas bajo dominio espaol.

Pese a la diferencia de contextos y circunstancias de los procesos en Europa y en Amrica Latina y el Caribe, los factores determinantes de la existencia de estas grandes pocas, as como de sus transiciones, son muy semejantes. Lo que afirma y documenta Braudel (1986, pg. 8) para Europa con respecto a los momentos de transicin: en todo caso, centramiento, descentramiento y recentramiento parecen estar ligados, normalmente, a crisis prolongadas de la economa general, lo ratifica Cuervo (2004, pg. 90) acerca de las redes urbanas latinoamericanas: los perodos durante los cuales se constat una reversin en las tendencias concentrativas coinciden, casi siempre, con pocas de crisis industrial. En () Argentina el proceso de desconcentracin urbana comenz durante la crisis de los aos 30. En Chile la primera fase desconcentrativa urbana se inici durante otro perodo de crisis, el decenio de 1890. En Amrica Central la crisis de los aos 30 y las dificultades del perodo de entre guerras coinciden con una tendencia generalizada a la desconcentracin urbana y de decrecimiento de los niveles de primaca.

Por lo general, estas crisis expresan cambios geopolticos ms grandes, relacionados con el control poltico y militar de rutas y fuentes de riqueza, o son consecuencia de profundas transformaciones tecnolgicas producidas en los medios de transporte y las comunicaciones. Como ejemplo se destaca el control de las rutas hacia Oriente en Europa (Braudel, 1986), los ciclos de produccin y explotacin de metales preciosos en la Amrica colonial (Hardoy, 1975) y los sucesivos efectos de la introduccin de nuevas infraestructuras y novedosos sistemas de transporte: fluvial (De Vries, 1987), martimo, ferroviario (Weber, 1899) y automotor. La ciudad, la red urbana y los medios y soportes fsicos de comunicacin, transporte y

del rea inmediata, entonces los centros Mayas deben calificarse como ciudades (Hardoy, 1975, pg. 8).


telecomunicaciones son las ms claras y concretas expresiones por cuyo intermedio se establecen las relaciones entre la sociedad, la cultura, la economa y el territorio.

La intensidad, el contenido y el ritmo de cambio de las desigualdades econmicas territoriales varan en funcin de las transformaciones de las fuentes generadoras de riqueza (naturales, sociales, tecnolgicas, organizativas y de infraestructura), las redes fsicas de soporte entre las partes (diseo, patrones de cambio y relaciones costo-eficiencia) y los equilibrios geopolticos de cada momento. Adems, operan en medio de continuidades bsicas, profundas inercias y estructuras socioeconmicas de soporte con un alto grado de estabilidad durante largos perodos de tiempo. Sin embargo, cada poca presenta una sucesin de polos dominantes y ciclos de intensificacin y debilitamiento de las desigualdades econmicas territoriales. Corresponde ahora ocuparse de la comprensin de estos ciclos y de los factores que en ellos intervienen.

2. Crecimiento y estructuras territoriales14

En la poca ms reciente del capitalismo, la evolucin secular de las disparidades entre territorios a escala nacional muestra algunas peculiaridades. En medio de esta tendencia internacional, las fases de divergencia y convergencia entre territorios de un mismo pas se alternan por perodos15. Esta alternancia de fases de divergencia y convergencia econmica territorial se observa en experiencias nacionales analizadas mediante estudios histricos de largo plazo16. Cabe sealar que en los pases de Amrica Latina y el Caribe es difcil encontrar experiencias nacionales bien documentadas17.

14 En este caso se alude a la unidad jurdico-poltica intermedia que, segn la organizacin y denominacin interna de cada pas, corresponde al Estado, la provincia o el departamento.

15 De manera semejante a lo que ocurre a nivel internacional, durante la fase de divergencia puede coexistir el ensanchamiento de la brecha entre territorios ricos y pobres con su acortamiento en el grupo de los ms ricos.

16 El caso de los Estados Unidos, por ejemplo, ilustra claramente un ciclo econmico de las disparidades territoriales: entre 1840 y 1880 prevalece una fuerte tendencia a la convergencia regional al interior del Norte () y divergencia cuando se combinan Norte y Sur () entre 1880 y 1900 toma lugar una tendencia a la convergencia () interrumpida entre 1900 y 1929 () el perodo 1929-70 registra convergencia general (Williamson, 1981, pg. 383).

17 El seguimiento realizado por Bonet y Meisel (1999) al caso colombiano reafirma la alternancia de fases de convergencia y divergencia econmica territorial: convergencia en el perodo 1932-1960, sin tendencia entre 1960 y 1975 y divergencia en el lapso 1980-1995. La evolucin de este indicador Coeficiente de Variacin Ponderado permite sealar un proceso de convergencia tipo en el pas durante estos aos, en especial si se observa lo sucedido a partir de 1932. En efecto, en 1932 el CVP era de 1,7 y en 1960 lleg

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Algunos estudios economtricos comparativos han permitido consolidar y enriquecer esta idea, empezando por el trabajo pionero de Williamson (1965, pgs. 9 y 16), su ratificacin en las investigaciones de Wheaton y Shishido (1981, pgs. 17-29) y la reciente reafirmacin y ampliacin en las investigaciones de Henderson (2000, pg. 14). Con muy pocas diferencias, los tres trabajos coinciden en la existencia de una relacin de U invertida entre desarrollo econmico y concentracin urbana, la forma ms evidente de las disparidades territoriales: el crecimiento econmico produce mayor concentracin urbana y esta alcanza un punto de saturacin en niveles intermedios de ingreso per cpita, a partir de lo cual se registra un descenso en los ndices de concentracin urbana18.

Este patrn de comportamiento cclico de la concentracin urbana y las disparidades econmicas territoriales asociadas tiene consecuencias significativas sobre la interpretacin de procesos concretos en pases especficos y sobre las polticas econmicas territoriales. La ms relevante de estas consecuencias se relaciona con el significado socioeconmico del incremento de las disparidades econmicas territoriales (concentracin urbana): no son necesariamente perjudiciales para el desarrollo y sern deseables o indeseables dependiendo del nivel que adquieran y del momento en que se produzcan.

Sobre la base de informacin vinculada al crecimiento econmico y la concentracin urbana de unos 80 a 100 pases y lapsos de cinco aos entre 1960 y 1995, Henderson (2000, pgs. 16 y 17) encuentra que: el nivel del mejor valor de primaca aumenta con el crecimiento del ingreso hasta unos US$ 4,900 y posteriormente desciende. Sin embargo, para un amplio intervalo (US$ 1.800-US$ 8.100), el mejor valor cambia poco. Las prdidas debidas a los excesos de primaca descienden hasta cuando el nivel de ingreso del pas alcanza US$ 3.000 y posteriormente aumentan hasta alcanzar su mximo en los rangos de ingreso medio de US$ 5.000 a US$ 10.000, antes de descender moderadamente. () Un resultado clave es que son substanciales las prdidas de ingreso, en cualquier nivel del ingreso, debido a la concentracin excesiva. Las estimaciones puntuales sugieren prdidas en crecimiento anual (porcentual) del ingreso cercanas a un 1,5. Con tasas anuales de crecimiento porcentual del ingreso promediando algo ms que 2, estas son prdidas muy altas.

a ser de 1,1 (.) La evolucin del CVP no muestra una tendencia clara entre 1960 y 1975. Entre 1980 y 1995, por el contrario, se da una tendencia creciente en su nivel, en especial en los aos 90 (Bonet y Meisel, 1999, pg. 18, 40).

18 Wheaton y Shishido (1981, pg. 18) evalan la concentracin urbana en trminos demogrficos, Henderson (2000, pg. 6) valora la primaca urbana, es decir, el peso poblacional de la primera ciudad, y Williamson (1965, pg. 11) las disparidades econmicas regionales medidas con el Coeficiente de Variacin Ponderado.


Estas mediciones colocan a Amrica Latina y el Caribe en una posicin particularmente desfavorable pues muchos pases presentan ndices de primaca muy superiores a la norma estadstica (Henderson, 2000, pg. 31). Por tanto, es de suma importancia identificar los procesos econmicos detrs de estos comportamientos histricos y de los ciclos de concentracin y desconcentracin, e intentar comprender los aspectos socioeconmicos peculiares del continente que podran explicar estas singularidades econmicas territoriales.

3. Dimensiones y determinantes de los ciclos econmicos territoriales

El primer componente crucial que explica el ciclo econmico territorial y su evolucin es la existencia de focos, nodos o centros geogrficos innovadores y generadores de cambios que arrastran a los distintos elementos de forma selectiva: a algunos con ms intensidad y a otros de manera marginal, dejando a otros tantos totalmente excluidos. Adems, este arrastre opera por medio de procesos de difusin espacial que poseen patrones caractersticos. Durante estos procesos de arrastre y difusin, los distintos componentes del conjunto (red urbana, nacin, regin) presentan diferentes velocidades de transformacin, ya sea de acercamiento o convergencia (cuando los territorios de menor desarrollo relativo avanzan ms rpido que los de mayor desarrollo), o de alejamiento o divergencia (cuando sucede lo opuesto).

Si bien estos focos espaciales innovadores y generadores de cambios asumen diversas configuraciones territoriales y se analizan de distinta manera segn propsitos especficos, el principal objetivo ha sido entenderlos como ciudades, metrpolis e incluso regiones urbanas, y considerar las ventajas y los atributos caractersticos que los convierten en un ambiente propicio para la innovacin y el cambio econmico.

El balance costo-beneficio del crecimiento de una ciudad cambia en forma permanente y determina ciclos de expansin o depresin urbana. La ciudad tiende a crecer cuando los beneficios sobrepasan los costos pero cuando ocurre lo contrario se estanca y aparecen incentivos econmicos para que su actividad se difunda hacia otros polos urbanos. La teora econmica, la geografa y la sociologa han conceptualizado y formalizado este proceso de diversas formas. Alonso (1971) y Richardson (1973) introducen el concepto de economas y deseconomas de aglomeracin para dar cuenta de los determinantes del tamao de la ciudad y de sus ciclos de expansin y depresin y mostrar el papel desempeado por las distintas formas de capital colectivo que producen ventajas y desventajas para las actividades econmicas privadas. Esta primera mirada se ha enriquecido con la consideracin adicional de determinantes culturales, institucionales,

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microeconmicos y del tejido productivo (Scott, 2006). Tambin se introdujo la preocupacin por entender los procesos de metacognicin colectiva: los mecanismos con que las sociedades urbanas aprenden a aprender y logran insertarse en ciclos de innovacin y prosperidad y transitar con xito de un ciclo a otro (aunque la crisis sea inevitable)19.

Recuadro I.1ECOnOma uRbana y VInCuLaDa aL tamaO DE La CIuDaD

La ciudad nace en la historia de la humanidad cuando aparece un excedente econmico y alimentario que garantiza los medios de subsistencia a una poblacin urbana especializada en actividades no primarias. En una mirada a largo plazo, se observa que la evolucin del tamao de la ciudad depende de la productividad agrcola imperante en cada momento y de los medios de transporte utilizados para el aprovisionamiento urbano (bairoch, 1985). Esta posibilidad, creada por el fomento de la productividad, se convierte en realidad debido a las ventajas de vivir en aglomeraciones humanas: eficaz proteccin contra las amenazas de otras especies animales (incluso la especie humana) y de las adversidades naturales, nicho y soporte de las ms diversas formas de cooperacin econmica, mercado de una talla que hace posible y consolida las ms diversas formas de especializacin productiva y divisin del trabajo, mbito de contacto humano intenso, promotor de la emulacin y acelerador de procesos de innovacin y de su difusin, y abaratamiento de los costos de transaccin entre los agentes econmicos individuales, como los relacionados con el transporte, los contratos y las alianzas.

Pero el crecimiento de la ciudad debe enfrentar una diversidad de limitaciones y obstculos, como el excedente alimentario disponible, que vara en funcin de la tecnologa agrcola y de la conservacin, el almacenamiento y el transporte de los vveres, las condiciones de funcionamiento, relacionadas con las formas de movilidad interna, el manejo de los riesgos derivados de la densidad y la frecuencia de los contactos interpersonales sobre la salud humana (higiene). El tamao ms eficiente de una ciudad vara en el tiempo y depende de los soportes tangibles (infraestructuras) e intangibles (formas de organizacin para el uso de los soportes tangibles, instituciones en general) empleados para garantizar su operacin y funcionamiento.

Los medios y modos de transporte, as como las formas de provisin de servicios bsicos (agua potable, desages, manejo de desechos slidos, energa, telecomunicaciones), modelan y configuran la extensin, forma, densidad e intensidad de las actividades de las ciudades. La forma de uso de estos medios depende tanto de las tecnologas en que se basan como de los sistemas de organizacin empleados para gestionarlos, los comportamientos colectivos y los parmetros culturales (hbitos de consumo, de generacin y manejo de los desechos, de comportamiento poltico y capacidad de toma de decisiones colectivas y de adaptacin a los cambios). Cada tecnologa y patrn cultural est sujeto a un ciclo de aparicin, evolucin, auge y obsolescencia, sin que nada garantice un movimiento sincronizado o armnico.

Fuente: Elaboracin propia.

19 Hall (1998) ha ilustrado procesos de largo alcance en ciudades emblemticas y en pocas muy diferentes de la historia de la humanidad.


La concentracin y aglomeracin de personas y actividades aparecen como medios eficaces de produccin de beneficios colectivos, pero tambin de costos y amenazas. Por tanto, se encuentran sometidos a procesos de polarizacin (divergencia) y difusin (convergencia) alternantes y cambiantes. Desde este punto de vista, son motores de generacin de fuerzas de convergencia y divergencia econmica territorial y de los ciclos que las acompaan.

En un mismo sistema urbano, y dentro de un mismo territorio nacional, coexisten polos geogrficos de innovacin que compiten entre s con reas de influencia distintas y en ocasiones yuxtapuestas. En este caso, habr una configuracin pluricntrica donde se producirn fuerzas opuestas a las originadas desde el polo preponderante, o coincidentes con ellas. Este paralelismo opera entonces como un determinante adicional de los procesos de convergencia-divergencia de un pas20.

Las propuestas de poltica regional, urbana y local acogen este nfasis en los focos innovadores. En una variedad de reflexiones, estudios de caso e investigaciones comparativas internacionales se identifican los factores y procesos explicativos de estas dinmicas, intentando domesticarlas y dominarlas mediante recomendaciones de enfoques y medidas a adoptar. As ocurre con algunas tradiciones contemporneas al amparo de trminos como desarrollo econmico local, competitividad territorial y medios innovadores. En este caso, se pone especial empeo en conocer y acelerar los procesos de difusin del crecimiento desde los focos innovadores hacia el resto del sistema.

Los procesos de difusin espacial de las innovaciones econmicas son el segundo gran regulador del comportamiento de las disparidades econmicas territoriales. Mientras que las fases de evolucin y auge de los focos de innovacin producen una tendencia a la concentracin espacial de estas innovaciones y de la apropiacin de sus beneficios, la desaceleracin y la decadencia se acompaan de una propensin a la dispersin espacial de las actividades innovadoras. Algunos de estos comportamientos se explican por la evolucin del capital colectivo de los territorios, mientras que otros derivan de las caractersticas especficas de ciertos procesos productivos. Richardson (1973) identifica la saturacin del crecimiento de los polos espaciales de innovacin con costos de urbanizacin crecientes y superiores a los beneficios, que promueven el desincentivo a la localizacin

20 Esta situacin es distinta de la formalizada por Christaller (1933) mediante la teora del lugar central, que permite entender el carcter jerrquico y piramidal de todo sistema urbano, el complemento de los diversos elementos entre s y las relaciones funcionales campo-ciudad.

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de nuevas actividades y el desplazamiento de algunas ya existentes21. Vernon (1966) asocia este proceso al ciclo de produccin de nuevos bienes y servicios que inicialmente requieren de condiciones tecnolgicas, laborales y sociales muy particulares, escasas y disponibles en muy pocos lugares, que luego se van estandarizando y hacen que sea posible, e incluso conveniente, trasladar su produccin a sitios con menores costos de operacin.

Esta difusin adopta diversas configuraciones espaciales que se analizarn ms adelante y dependen de las caractersticas del sistema urbano regional y de los medios y redes de transporte, comunicaciones y telecomunicaciones existentes. A pesar de las diferencias, el proceso opera en virtud de un principio general que establece que la difusin ser ms intensa y rpida cuanto mayor sea la proximidad fsica (costos de transporte, comunicaciones y telecomunicaciones) y la semejanza socioeconmica (calidad de los trabajadores, de la infraestructura, de las instituciones y de las condiciones de vida) entre los territorios emisores y receptores. Esta similitud fsica y socioeconmica sirve de sostn a las predicciones de la teora de la convergencia22.

La proximidad fsica y la semejanza socioeconmica de los territorios explican el patrn de comportamiento internacional e intranacional de las disparidades econmicas: en ambos casos, coexiste una tendencia a la convergencia entre pases (territorios) de niveles de desarrollo semejantes y a la divergencia entre pases (territorios) de niveles dismiles de industrializacin. En el mbito espacial, esta tendencia a la convergencia depende entonces de factores que intervienen en la determinacin del grado de proximidad fsica y socioeconmica entre los territorios: calidad de la infraestructura de transporte, comunicaciones, nivel de formacin de los trabajadores y cercana cultural e institucional.

21 Esto se manifiesta, entre otras cosas, en los precios de los servicios urbanos bsicos (agua, energa, alcantarillado) y del suelo, en los costos y la creciente complejidad de las infraestructuras de soporte (sobre todo del transporte) y en la degradacin del medio ambiente y la calidad de vida.

22 Este resultado significa que economas con menores niveles de capital por persona tienden a crecer ms rpidamente en trminos per cpita? En otras palabras, hay una tendencia a la convergencia entre distintas economas? () Para responder estas preguntas, considrese un grupo de economas cerradas (economas aisladas o regiones) que son estructuralmente semejantes, en el sentido de tener los mismos valores para los parmetros s, n y y tienen tambin la misma funcin de produccin f(). Entonces, las economas tienen los mismos valores y* y k* del estado estacionario. Imagnese que la nica diferencia entre estas economas es el nivel inicial de capital por persona, k(0). Estas diferencias en los niveles iniciales podrn reflejar perturbaciones pasadas, tal como guerras o choques transitorios a las funciones de produccin. El modelo entonces implica que las economas menos avanzadas con menores valores de k(0) y y(0)- tienen ms altas tasas de crecimiento de k. La tasa de crecimiento de y ser tpicamente ms alta en las economas ms atrasadas (Barro y Salah-i-Martin, 1995, pg. 26).


La expansin de los polos geogrficos de innovacin provoca efectos de arrastre como una mayor demanda de agua potable, energa, suministros agrcolas e insumos para la produccin manufacturera que amplan y diversifican las necesidades de explotacin de recursos naturales en otras reas muchas veces distantes de estos polos. Ms que alojar actividades econmicas emigrantes, el efecto de arrastre provoca el surgimiento y la consolidacin de regiones, ciudades y territorios con actividades complementarias, que sirven de soporte a las desplegadas por los focos de innovacin.

La lgica geogrfica de aparicin y expansin de los polos trasciende los lmites nacionales y configura redes de suministro que van del mbito local al transnacional, dependiendo del bien o servicio de que se trate. Cuando estos centros operan dentro de las fronteras nacionales, por lo general producen una desconcentracin porque contribuyen a crear nuevas economas territoriales. El impulso dado a los procesos de convergencia econmica territorial depender de los niveles de desarrollo tecnolgico, productividad y riqueza asociados a estas actividades complementarias. Por ejemplo, existen obvias y grandes diferencias entre las zonas de agricultura campesina tradicional que, con sus acostumbrados niveles de pobreza y atraso, proveen de alimentos a las grandes ciudades y a las regiones ms desarrolladas, y los polos qumicos o petroqumicos que producen niveles de ingreso y riqueza probablemente muy por encima de los promedios nacionales.

El surgimiento y la decadencia de los focos, as como la evolucin de sus efectos de difusin y arrastre, operan en el contexto de procesos transversales, como los asociados a caractersticas tecnolgicas, geogrficas e institucionales.

Las peculiaridades econmicas de las tecnologas de produccin empleadas inciden en la velocidad de la difusin espacial de las innovaciones. Mientras que cuando existen economas de escala constantes es ms probable que aparezcan polos de produccin alternativos al central y que la difusin adquiera mayor velocidad, cuando rigen economas de escala crecientes esta difusin puede retrasarse e incluso nunca aparecer. Las condiciones para generar ahorro y convertirlo en inversiones tambin inciden sobre estos procesos de difusin23. La capacidad y velocidad de

23 Los flujos interregionales de capital tambin pueden ser perversos. Las economas externas y los beneficios generales derivados de la aglomeracin de proyectos de inversin en las regiones relativamente ricas (del Norte) pueden provocar emigracin de flujos (desde el Sur), acelerando las desigualdades regionales y ampliando la escisin (Norte-Sur). () pero pueden aparecer mercados de capitales ms eficientes () las economas externas y los beneficios crecientes derivados de la aglomeracin pueden agotarse () y los flujos de capital podran experimentar una reversin natural (Williamson, 1965, pgs. 6, 9).

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ajuste del mercado laboral intervienen asimismo en las condiciones de difusin espacial de la actividad econmica. A su vez, las posibilidades de ajuste dependen de factores como las condiciones de educacin y formacin para el trabajo, las culturas laborales propias de los distintos lugares, la movilidad espacial de los trabajadores y las condiciones de vida y el bienestar en los territorios.

La duracin de los ciclos de convergencia y divergencia, con sus procesos de difusin y concentracin espacial, es limitada y depende principalmente de las tecnologas vigentes. La transicin de un paquete tecnolgico a otro conlleva inestabilidad y cambio, con comportamientos econmicos territoriales difciles de predecir y consecuencias inciertas en la medida en que puede implicar descentralizaciones y recentralizaciones.

Aparte del efecto que sobre ellos tienen los determinantes econmicos, los procesos de difusin espacial del crecimiento tambin se encuentran influenciados por las condiciones geogrficas. En trminos de geografa econmica, el nmero de asentamientos urbanos se configura de manera que tienda a minimizarse la combinacin de costos unitarios de produccin y transporte24. En cuanto a la geografa poltica, la concentracin urbana es mayor cuando la ciudad primada coincide con la capital o con un puerto25. En lo que respecta a su configuracin, las formas de difusin espacial combinan de manera diferencial los siguientes elementos bsicos: extensin fsica del foco innovador (mancha de aceite), aparicin de nuevos nodos localizados a cierta distancia de dicho foco (salto de rana) y engrosamiento de los corredores de interconexin entre puntos de emisin y difusin.

Junto a todas las condiciones y determinantes que operan en torno al comportamiento de la tecnologa, el capital y el trabajo, la organizacin, las polticas y las inversiones del Estado tambin contribuyen a modelar los procesos de difusin espacial del crecimiento econmico y de las innovaciones. Williamson (1965, pgs. 7-9) entiende la inversin del Estado como parte de un ciclo en cuyos primeros estadios se prefiere la concentracin espacial como estrategia para maximizar sus efectos sobre el crecimiento. Solo despus podra darse el lujo de aportarle una orientacin redistributiva. Henderson (2000, pgs. 3 y 4) habla de un posible favoritismo regional por parte de los gobiernos nacionales, que puede provocar niveles

24 El nmero de reas de mercado, es decir el grado de descentralizacin urbana de un pas, depender de tres condiciones: (1) el grado de economas de escala en la produccin, (2) el tamao del mercado, y (3) la difusin espacial del mercado y, por tanto, los costos de transporte (Wheaton y Shishido, 1981, pg. 22).

25 Si la ciudad capital es la ciudad primada, se incrementa la primaca tal y como se anticip, en cerca de un 40% de una desviacin estndar de la primaca en todas las especificaciones (Henderson, 2000, pg. 23).


excesivos de concentracin urbana26. Adems de Henderson (2000, pg. 23), Wheaton y Shishido (1981, pg. 28) tambin han estimado que el carcter federal del Estado disminuye la concentracin urbana, aunque su efecto es demasiado pequeo, e incluso poco significativo.

En cambio, la articulacin entre teora y polticas es menos ntida en el tema de los ciclos econmicos territoriales, los factores que los determinan y los medios y las estrategias de intervencin. Las consecuencias econmicas y sociales de los procesos de convergencia y divergencia se deben establecer en funcin de las circunstancias, los contextos y los factores que las rodeen. Convergencia y desconcentracin pueden ser sinnimos de igualdad y disminucin de brechas, pero no necesariamente significan ms riqueza o bienestar colectivo; divergencia y concentracin suponen mayor desigualdad, pero no siempre implican un descenso de los niveles de riqueza y bienestar colectivo.

4. Comentarios Todo lo detallado hasta el momento muestra que los problemas

e interrogantes, as como los factores determinantes de las tendencias de cambio, dependen de las escalas espacio-temporales escogidas. El advenimiento de la industrializacin y las revoluciones tecnolgicas y productivas asociadas, el crecimiento demogrfico acelerado y la urbanizacin han dado origen a nuevas disparidades econmicas territoriales particularmente intensas, visibles tanto a escala mundial como nacional y local. Los desequilibrios, las brechas y los desajustes provocados no permanecen idnticos pues los centros de poder se transforman, la configuracin de la cobertura geopoltica del capitalismo cambia y los factores tecnolgicos, productivos e institucionales se modifican constantemente.

Pero, aun en medio de un movimiento perpetuo, es posible reconocer configuraciones espaciales estables que se mantienen por largos perodos y en medio de las cuales se producen ciclos de concentracin (divergencia) y desconcentracin (convergencia) econmica territorial claramente identificables. Estos ciclos se rigen por las fuerzas y tendencias de cambio que explican la evolucin del dinamismo de los focos espaciales de innovacin, de las formas de difusin econmica y espacial de este

26 Henderson (2000, pg. 25) estima el efecto territorial de la inversin en infraestructura: Aunque la inversin en infraestructura carretera reduce la concentracin urbana, la magnitud de su efecto depende del ingreso () un incremento en la densidad carretera equivalente a una desviacin es

economia y territorio cepal

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