Doscientos Anos y Cincuenta Mas: Economıa

Polıtica de las Polıticas Economicas en Chile*

Oscar Landerretche MorenoDepartamento de Economıa

Universidad de Chile

Febrero, 2009Borrador, no citar

1. DESAFIOS GLOBALES, SOLUCIONES LOCALES

1.1. El paıs insular y singular.

Es frecuente que la narracion sobre la historia economica chilena sobre-enfatice lacapacidad de nuestro paıs de generar fenomenos propios. Se nos suele contar la histo-ria polıtica, pero tambien economica de Chile como una sucesion de eventos auto-contenida, lo que deja muchas veces la sensacion de que las explicaciones de losfenomenos deben ser buscadas, entonces, en las dinamicas polıticas y sociales locales.Esta forma de narrar y explicar nuestra historia resultarıa ser apenas una curiosidadfolclorica si estuviese restringido a la educacion escolar primaria, pero resulta preocu-pante si es que se observa en niveles academicos superiores o en el debate publico. Enparticular, esta es la impresion que a veces deja la forma en que narramos la historiaeconomica y de las polıticas publicas. Esto es delicado para quienes pensamos que losdesafıos de polıtica publica que enfrenta el paıs estan invariablemente determinadospor la forma, intensidad y complejidad de la globalizacion, ası como las maneras enque nuestro paıs se inserta en ella.

Este artıculo esta construido sobre una narracion de la historia economica de Chileque enfatiza la conexion de nuestro paıs con las fases de desarrollo de la economıaglobal. En este texto tratamos a Chile como un paıs que, quieralo o no, esta abierto almundo, esta sometido al devenir de la historia economica y polıtica global y enfrentael desafıo de encontrar el conjunto de marcos institucionales y polıticas publicas quesean optimos desde el punto de vista de su estrategia de desarrollo economico, social ydemocratico. El uso de este modelo de analisis ara efectos de este artıculo no implicaque el autor niegue que existan singularidades muy relevantes en nuestra historia, solo

*Este ensayo es un borrador que postula a ser un capıtulo del libro Proyecto Bicentenario de la Fundacion Democ-racia y Desarrollo (FDD). Se agradece el apoyo financiero de FDD. Se agradecen las conversaciones, comentarios yconsejos de: Oscar Landerretche Gacitua, Patricio Meller Bock, Ricardo Lagos Escobar, Ricardo Ffrench-Davis, ManuelAntonio Garreton, Aldo Gonzalez Tissinetti, Rolf Luders, Sofıa Correa Sutil y Alfredo Jocelyn-Holt y Nicolas Grau.Las imprecisiones, abusos de interpretacion y errores son responsabilidad del autor.

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implica la vision de que las virtudes y defectos de estas regularidades se encuentraninsertas en una generalidad de desafıos globales.

La tendencia a sobreenfatizar la singularidad de nuestra experiencia historica, ya seaen el ambito polıtico como economico es, probablemente, la forma en que se manifi-esta nuestra necesidad de ver a nuestro proyecto nacional como algo unico y valioso.Posiblemente sea el resultado de un exceso de fascinacion, una suerte de enfatuacioncon los detalles propios, los sabores y olores de nuestra particular experiencia. Quizassea tambien un resultado de nuestra tradicional narracion historica de Chile como unpaıs isla, alejado y excepcional, una curiosa excepcion en el fin del mundo. Cualquieraque sea la razon, este artıculo parte de la base de que esa es una mirada incompleta,que posiblemente ha tenido mayor importancia en Chile debido a las inseguridades quetradicionalmente hemos tenido sobre nuestro proyecto nacional. Inseguridades que hanllevado quizas, en nuestro paıs, a generar manifestaciones mucho mas estridentes denacionalismo que en otras partes del continente.

Es posiblemente nuestra posicion insular en America Latina la que nos ha empujadohistoricamente a ser uno de los paıses mas globalizados en nuestro continente tantoen su polıtica como en su economıa. Los detalles de nuestro devenir social, polıticoy economico tienen, sin duda, valor en si mismos, y explican el como nuestro paısadopto cada una de sus soluciones institucionales, las en ocasiones han sido muy difer-entes de las que implementaron otros paıses. Sin embargo continua siendo cierto quesomos un paıs pequeno que es, por necesidad, abierto y que debe encontrar maneras deinsertarse en forma relativamente benignas en el capitalismo global. Nuestra economıaha crecido siempre que ha enfatizado su relacion con la del mundo que nos rodea perocon un marco institucional propio. Nuestra polıtica ha alcanzado importancia globalcuando ha formado parte de la historia mundial, inserta, pero aportando nuestros ele-mentos propios. Somos, finalmente, un paıs con una vocacion de apertura e integracional mundo. Esto no significa que no tengamos caracterısticas propias e identidad. Todolo contrario, parte de nuestra identidad ha sido tradicionalmente la forma original enque nos hemos integrado al mundo, sea economica o polıticamente.

En tiempos recientes se ha hecho cada vez mas evidente para segmentos importantesde nuestra ciudadanıa como eventos trascendentes de nuestra historia son consecuenciade fenomenos globales que nos sobrepasan en tamano y fuerza. La experiencia de lastres ultimas administraciones de la Concertacion han demostrado como los programasde gobierno son, finalmente, contingentes a los desafıos que presenta la realidad glob-al. Pero incluso cuando uno retrocede en nuestra historia y observa con detenimientolos perıodos mas cerrados de nuestra historia, es evidente que no hemos sido nuncarealmente inmunes a estos procesos. Estos fenomenos se han sentido en la evolucion denuestra economıa pero tambien en nuestra polıtica. De pronto cambios polıticos pro-fundos en Chile, que nosotros tendemos a narrar como parte de una epica nacional, son,cuando uno los mira desde la optica de los fenomenos globales, reacciones endogenas acambios estructurales globales. De pronto cambios en nuestra economıa e instituciones

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estan enormemente correlacionados con cosas que estan ocurriendo a nivel global ynuestra autonomıa se reduce por un lado a nuestra capacidad de anticiparnos o no aesos fenomenos, de preparanos o no para estos cambios y por otra a nuestra particularforma de adaptarnos frente a ellos.

Este ensayo busca construir un modelo para analizar la historia de la discusion eimplementacion de polıticas economicas (es decir macroeconomicas y de desarrolloeconomico) en Chile desde su independencia para aca. El objetivo de ello es encontrarclaves para anticipa (dentro de lo que es factible) las discusiones de polıtica economicaque enfrentara el paıs durante las proximas decadas. Nuestra hipotesis es que mirarla economıa polıtica de las polıticas economicas insertas en los fenomenos globales nospermite rescatar lecciones de nuestra historia que seran utiles a la hora de enfrentarlos desafıos futuros que nos presentara el capitalismo global. ¿Porque prestar tantaatencion a la historia de nuestro paıs? ¿Porque no mirar simplemente la experienciacomparada internacional de paıses parecidos al nuestro? ¿Que puede ser tan especialde nuestra experiencia?

Lo que es singular de la experiencia chilena es lo que interesa porque nos muestra quees lo que es factible y que no es. Los paıses no tienen forma de controlar los desafıosque presenta la historia, pero tampoco pueden necesariamente hacer cualquier cosabien. Aquellos elementos culturales y sociales que son unicos e imposibles de replicaro ignorar, que se convierten en configuraciones polıticas y, finalmente, en polıticaseconomicas. Tiene sentido mirar nuestra historia, como hemos reaccionado frente adiferentes shocks justamente porque en esas reacciones frente a esa variada experienciahistorica, nos permita vislumbrar aquello que es singular.

1.2. Las patrias bobas.

Cuando se cambia el foco de la mirada hacia uno en que la historica economica chilenase encuentra completamente inserta en los fenomenos globales, se encuentra que losjuicios normativos sobre nuestra polıtica economica dejan de ser sobre lo que se debeo no se debe hacer y se convierten mas bien en juicios sobre nuestra capacidad deanticipar o solamente seguir a los fenomenos globales, o bien, sobre el modo en quedebemos hacer lo que inevitablemente debemos y como ello es o no compatible con loque diferentes sectores consideran que es el proyecto historico chileno. ¿Como nos in-sertaremos en forma sustentable? ¿Como garantizaremos que la mayorıa de la poblacionse beneficie del modo en que nos insertamos? ¿Como garantizaremos que la sociedadchilena sea justa y prospera en esa particular fase de la globalizacion? ¿Que tipo dedemandas institucionales nos genera el modo en que nos insertamos? ¿Son aceptableslas consecuencias polıticas de las soluciones que nos decidimos adoptar? La respuestaa esta y otras preguntas similares constituyen la solucion polıtica que damos en cadamomento del tiempo a los desafıos globales y constituyen aquello que es particular ala experiencia chilena.

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Cada paıs le da diferentes soluciones a estos desafıos. Esas soluciones varıan, sin duda,en funcion de la historia de los paıses y las restricciones que implican sus estructuraseconomicas, sociales y polıticas. Nunca las soluciones son identicas, pero muchas ve-ces tienen elementos en comun. Para quienes se interesan en estudiar las olas globalesde polıticas publicas es util colocar nombres a estas olas: “el mercantilismo”, “las re-construcciones de posguerra”, “el keynesianismo” y “el consenso de Washington” sonejemplos de estos nombres que buscan resumir familias de soluciones que adoptan unconjunto de paıses. Cuando uno mira el detalle de la implementacion en cada paıs, sinembargo, varıan enormemente y es indudable que en los detalles de la implementacionse encuentra el potencial benigno o prejudicial de cada familia de soluciones, en cadapaıs. En ocasiones, cuando se miran de cerca estas familias de soluciones se descubreque un cierto conjunto de polıticas publicas que forman parte de la familia en algunaspartes del globo, estan claramente fuera en otra. La heterogeneidad de las economıasy sociedades es tal, que muchas veces las olas de soluciones globales son direcciones depolıtica muy generales que los paıses deben interpretar. La premisa de este trabajo esque el exito o fracaso de los paıses en determinados perıodos historicos se juega en sucapacidad en encontrar soluciones unicas y particulares, adaptaciones a sus imperfe-ciones que les permitan tomar ventaja de la oportunidad involucradas. Posiblementelas secuencias de “edad de oro” y “edades oscuras” de paıses y civilizaciones en la his-toria nos dibujan como las diferentes culturas y sus correspondientes arreglos polıticase institucionales han estado configuradas para el exito, la mediocridad o el fracasofrente a los desafıos que les ha lanzado la globalizacion.

Si uno fuerza la mirada historica y mira hacia atras con los ojos entrecerrados, inclusonuestra existencia como nacion independiente fue uno de los resultado de un conflictoa nivel global (las guerras napoleonicas) que hicieron implosionar al Imperio Espanol.¿Que son estas guerras si no una de las crisis polıticas resultantes del comienzo de larevolucion industrial en que el poder economico y polıtico en Europa se movıa desdelas aristocracias terratenientes hacia las burguesıas industriales y comerciales? Final-mente nuestra independencia se debe este conflicto polıtico. Y la anarquıa polıtica queocurrio dentro de nuestro paıs (lo que los historiadores han llamado la ”patria boba”)es probablemente el resultado de un paıs que vive los tormentosos eventos de una erarevolucionaria, posiblemente, sin disponer de las elites y los intelectuales como paracomprenderlo adecuadamente. Lo interesante desde el punto de vista del argumentode este artıculo es que incluso el nacimiento de nuestra nacion esta asociado a even-tos globales. Pero no a cualquier evento global, sino a la inauguracion del proceso deexpansion capitalista global que genero la revolucion industrial y las primeras confla-graciones mundiales que de ello resultaron. No solo es posible construir la narracion dela historia de Chile como un constante proceso de busqueda de soluciones polıticas einstitucionales a los desafıos de la globalizacion, sino que nuestra propia historia comopaıs es resultado del inicio del proceso de globalizacion.

Esta mirada de un Chile inserto en los fenomenos globales nos lleva a considerar la posi-bilidad de que mucho de lo benigno que mostro nuestro paıs en las ultimas tres decadas

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del siglo XX, no fue quizas su adhesion a un conjunto particular de polıticas publicasespecıfico o a un programa de reformas en particular sino a una singular capacidadde, por un lado, ser de los primeros paıses en seguir determinados caminos que con-venıan en algunas fases globales; y, por otro, una cierta tendencia hacia el pragmatismotecnico y polıtico que nos ha hecho ser capaces de corregir el rumbo cuando ha sidonecesario. Posiblemente lo que ha hecho relativamente exitosa la experiencia chilenade las ultimas decadas es esa singular capacidad de desarrollar en el ambito publico (yparticularmente a nivel de sus elite) un entendimiento de los fenomenos internacionalesen los que se encuentra insertos y un debate por ası decirlo, “parametrizado” sobre loque debe hacerse. Quizas es esa capacidad la que ha evitado que hayamos pasado poruna fase de “patria boba”. Quizas los perıodos de “patria boba” por los que hemospasado (y que han sido varios) no son mas que el resultado de momentos en que elambito publico del paıs simplemente no ha sido capaz de entender cual es el marcoglobal en que se encuentra y por lo tanto titubea, se ofusca y pierde la paciencia. Quizasla gran virtud de Chile durante los ultimos treinta anos haya sido que en una epocade “patrias bobas” regionales, haber tenido un consenso publico importante sobre losparametros de una discusion ordenada en torno a las polıticas y estrategia a desplegar.

Uno podrıa proponer que el malestar polıtico contemporaneo en Chile puede ser inter-pretado como la somatizacion de la sensacion de que el paıs ha perdido su capacidadde ser relativamente vanguardista en el proceso de adopcion de ciertas reformas queposibilitaban caminos estrategicos de desarrollo. Es mas, uno podrıa aventurar que esemalestar se encuentra en diferentes formas a traves de todo el espectro polıtico, pero,con el elemento comun de una percepcion sobre falta de orientacion de las polıticaseconomicas. Siguiendo obstinadamente la logica de esta seccion uno podrıa interpre-tar que esta dificultad en definir una estrategia, o, mas aun, los parametros de unadiscusion, tiene las forma de una “patria boba” y se deben a una desorientacion en ladiscusion publica sobre cuales son los parametros de las siguientes fases de la global-izacion. La crisis de la polıtica es consecuencia quizas de la busqueda de una nuevasolucion polıtica institucional que se requiere, primero, debido al desgaste de los re-tornos de la anterior; y, segundo, a la cambiante realidad global que presenta nuevosdesafıos. Ambas cosas se han vuelto evidentes en los ultimos anos. La hipotesis finalque propone este ensayo es que Chile se encuentra retrasado en su adopcion de solu-ciones institucionales y de polıticas publicas adecuadas para los desafıos futuros de laglobalizacion.

Posiblemente lo mismo que le ha dado exito a Chile es lo que le impide avanzar aho-ra ¿Es el equilibrio polıtico que se ha manifestado en un sistema de empate electoralinstitucionalizado? ¿Es la solidez polıtica del entre polıticas macroeconomomicas esta-bilizadoras pero no intervencionistas junto con un crecimiento del estado de bienestar?¿Es el deficit de desarrollo del capital humano que han dejado decadas de privilegioa la inversion en capital fijo? ¿Quien sabe? Si es ası, la historia nos ensena una cosa:que los grandes equilibirios institucionales, cuando se vuelven obsoletos y deben serremovidos, solo lo hacen a traves de grandes crisis que sirven como catalizadores. ¿Es-

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tamos ante esa crisis? ¿Podremos enfrentar estos cambios sin grandes costos sociales ysin las debacles polıticas que inevitablemente traen violencia?

2. LA GEOMETRIA DE LOS CICLOS ECONOMICOS Y POLITICOSGLOBALES

2.1. Las fases en el pensamiento economico y la Crıtica de Kuznets

Existe una larga literatura economica que trata de entender la dinamica de los ciclosglobales. Kondratiev (1925 y 1935) fue quizas el primero en proponer la idea de que lascrisis del capitalısmo global no tenıan un caracter definitivo sino que eran parte de unageometrıa de ciclos (que el llamo “ondas largas”) detonados por revoluciones tecnologi-cas y cuya mecanica interna mezclaba fenomenos productivos, biologicos, economicosy polıticos. Kondratiev sufrio ocho anos de carcel bajo el estalinısmo por su oposiciona las polıticas agrıcolas sovieticas. Para efectos de nuestro ensayo es importante no-tar (como lo hace Jijena (2003)) la discrepancia doctrinaria que representaba en esostiempos afirmar que la crisis del capitalismo no era la fae terminal de un sistema ob-soleto sino parte de una geometrıa economica global resultante de la maduracion deun ciclo tecnologico. La fe de los teoricos marxistas de los anos treinta en el fin delcapitalismo esta emparentada en terminos epistemologicos con la fe de los entusiastasdel capitalismo con el fin de los ciclos economicos y de las recesiones como resultado delas tecnologıas de procesamiento de datos y de comunicaciones, lo que se conocio comola hipotesis de la ”Nueva Economıa”(ver Gordon (2000a y 2000b). En ambos casos sele atribuye caracterısticas fundacionales a lo que Kondratiev hubiera identificado comouna fase (en el primer caso expansiva y en el segundo contractiva) de una ola tecnologi-co. Hoy dıa vemos, una vez mas, como se intenta interpretar esta nueva fase de ajustey crisis del capitalismo financiero global como un momento apocalıttico. Kondratievlo hubiera interpretado como la fase final de una ola, con todo y sus consecuenciaspolıticas.

Fue Schumpeter (1939 y 1942) el que introdujo el concepto de los “ciclos reales” a laeconomıa occidental, construyendo sobre los conceptos introducidos por Kondratiev.En el mundo schumpeteriano se entiende que las fluctuaciones de la economıa glob-al se pueden representar y analizar composiciones de ciclos en diferentes frecuenciasespectrales. Ciclos que tienen una geometrıa predecible y repetitiva pero que com-puestos generan fenomenos de enorme complejidad visual, como si de un inmenso frac-tal economico se tratara. La complejidad de las vibraciones de la economıa en el caso deSchumpeter es resultado de la superposicion de la geometrıa de diferentes frecuenciasespectrales que responden a diferentes fenomenos economicos. El mismo Schumpeterintenta en sus tiempos clasificar las diferentes frecuencias de los ciclos desde los mascortos que reflejaban la mecanica de los mercados de factores, hasta las mas largas quereflejaban la geometrıa de los procesos financieros y polıticos que se sucedıan comoconsecuencia de las revoluciones tecnologicas (lo que el llama las olas de Kondratiev).1

1De hecho Schumpeter separo las ondas de la economıa en cuatro largos de frecuencia. La frecuencia mas corta

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La geometrıa de cada uno de estas frecuencias de ciclo refleja la interaccion entre dosfuerzas: por un lado la destruccion creativa, es decir, el proceso constante de reestruc-turacion en el que unidades productivas obsoletas son desarmadas por el mercado yreensambladas en nuevas; por otro lado el caracter cıclico de los procesos mediante loscuales los mercados de capitales y los sistemas polıticos e institucionales digieren lasinnovaciones tecnologicas. Schumpeter interpretaba algunos fenomenos que eran vistoscomo anomalıas por los economistas neoclasicos como la inflacion o los perıodos deelevado desempleo como mecanismos de los mercados para generar los precios relativosque permitieran disolver las rigideces que todo perıodo de bonanza genera entre losagentes de una economıa. Los agentes, durante los perıodos de expansion generan con-tratos, instituciones y acuerdos que generan rigidez en la economıa, que son optimosdesde un punto de vista individual, pero sub-optimos desde un punto de vista colectivo.Las recesiones y carestıas venıan a disolver estas estructuras con el objeto de posibilitarun nuevo ciclo. Kuznets (1940) criticaba a Schumpeter (1939) argumentando que suanalisis parecıa tomar la evolucion de las instituciones como algo exogeno a los ciclosque estaba discutiendo. En gran medida Kuznets (1940) en su demoledor comentarioal libro, argumenta que Schumpeter (1939) toma los ciclos de Kondratiev como conse-cuencias de cambios exogenos en la tecnologıa e instituciones y trata de independizarlas dinamica de los ciclos de caracter economico, sin realemtente justificar por que lohace.2 La respuesta de Schumpeter es su exitoso libro de 1942 “Capitalismo, Socialis-mo y Democracia” en que intenta extender su teorıa de la “destruccion creativa” a losciclos de la polıtica.

Curiosamente la teorıa neoclasica contemporanea de los ciclos reales desarrollada apartir de Kydland y Prescott (1982) ignora casi cualquier discusion de ciclos polıticose institucionales asociados al ciclo economico. La version predominante en esa literatu-ra (conocida como la Teorıa de los Ciclos Reales o RBC) es tratar a las institucionescomo estructuras distorsionantes que tienden a amplificar los ciclos de la economıa. Laeconomıa recibe shocks tecnologicos que cambian la productividades promedio y relati-va de factores. Los agentes requieren de tiempo para ajustar la estructura productiva aesos shocks lo que genera fluctuaciones de precios, de empleo y de la actividad economi-ca. Sin embargo el tipo de shocks tecnologicos que interesa para los adherentes a lasteorıas RBC no son los cambios de paradigma tecnologico que Schumpeter visualizabacomo generadores de los ciclos de mayor amplitud, sino innovaciones que ocurren enla frecuencia del ciclo economico de cuentas nacionales (8-10 anos). Las instituciones ypolıticas publicas son vistas en esta literatura como mecanismos que impiden el ajusterapido y eficiente de los mercados que amplifican los ciclos. Esta literatura ha resultado

la tenıan los ciclos Kitchin (4 anos), le seguıan los ciclos Juglar (9 anos), los ciclos Kuznets (14 anos) y los ciclosKondratiev (54 anos). La econometrıa de series de tiempo contemporanea, en particular, las metodolo´gias de estimacionde vectores de cointegracion y modelos de correccion de errores son un ejercicio de descomposicion espectral. Lo que haceesa literatura macroeconometrica es descomponer entre dos frecuencias espectrales: el estado estacionario denominado“camino de crecimiento balanceado” y las vibraciones de corto plazo que generan trayectorias de convergencia a losestados estacionarios. En gran medida la proposicion de Schumpeter de descomponer entre mas frecuencias quizasestaba adelante de sus tiempos, los datos disponibles y las tecnicas estadısticas desarrolladas en su epoca, posiblementeincluso de la nuestra.

2Una discusion sobre el debate en torno al trabajo fundacional de Schumpeter en teorıa e los ciclos reales se puedeencontrar en Andersen (2006) y Kingston (2006).

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un paradigma extremadamente util para aquellos interesados en estudiar y predecir lasmecanicas de los ciclos de auge y recesion macroeconomica. Los lımites de esta liter-atura, y sus falencias predictivas se encontraban en el predominio dentro de ellas de lasteorıas de mercados perfectos y completos. Sin embargo, adicionalmente tendrıamosque aventurar que esta literatura tambien esta sujeta a la crıtica de Kuznets.

La version mas contemporanea de las teorıas de ciclos reales de negocios se debe aCaballero (2007) que muestra como la existencia de ciertas incompletitudes de merca-do, en particular la incapacidad de los agentes de escribir contratos creıbles ex antesobre inversiones especıficas es suficiente como para generar ciclos bastante marcadosde creacion destructiva como resultado de shocks a la productividad. En su caso, noes necesariamente ”natural”que existan estas fluctuaciones, ya que en gran medida sedeben a las rigideces que impiden que los precios en la economıa se ajusten rapidamentepara incentivar los cambios en los apareamientos de los factores. La consecuencias deequilibrio general de una economıa como la que se ha descrito es un descalce entreel ciclo de creacion de unidades productivas y de destruccion de ellas, lo que terminagenerando perıodos de desempleo y sobre-empleo, de abundancia y escasez. Los mod-elos de Caballero son economıas nacionales en las que se crece apareando unidadesde trabajo y de capital, pero podrıan tambien tratarse de modelos globales en quelas reestructuraciones resultantes de las fluctuaciones tecnologicas y requeridas paragenerar un aprovechamiento de las ganancias en productividad, requieren ademas ar-reglos institucionales entre los agentes que pueden ser extremadamente especıficos yque por lo tanto pueden requerir cambios ante shocks. Paıses con una cierta capacidadde renegociar los arreglos entre los agentes constituyentes podrıan ser lo equivalente aunidades productivas que logran restructurarse a la Caballero para adaptarse a nuevascircunstancias. Este paso adicional, es conceptualmente posible pero no se encuentradesarrollado en los trabajos de Caballero ni de sus seguidores aun. De esta literaturatambien se podrıa decir que esta sujeta a la critica de Kuznets, pero tiene el potencialde no estarlo relativamente pronto.

Existe, adicionalmente, en la ciencia economica contemporanea una teorıa del ciclopolıtico que corre por un carril relativamente independiente a la teorıa de los ciclosreales aunque tambien se encuentra enfocada en las fluctuaciones de relativo cortoplazo, es decir, el ciclo electoral de una democracia moderna. Allı destacan como lostrabajos iniciales de mayor impacto son el clasico Nordhaus (1975), y los trabajos deAlberto Alesina3 pero existe una extensa literatura que continua estas lıneas de inves-tigacion. En esta literatura se visualiza al ciclo polıtico como un ciclo relacionado conel de la economıa pero en el que los agentes compiten por rentas y usan el sistemapolıtico para ello. La agenda es investigar si es que la existencia de una democraciaelectoral puede amplificar o aminorar el ciclo y, por esa vıa, el crecimiento economicode mediano a largo plazo. En esta literatura los ciclos polıticos son el resultado delos cambios en posturas relativas de negociacion y en fuerzas relativas de diferentesgrupos de interes. Una mirada generosa de esta literatura no alcanza como para decir

3Ver en particular Alesina (1987), Alesina y Roubini (1992) y el libro posterior de Alesina, Roubini y Cohen (1997)

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que existen conclusiones definitivas ni en el plano teorico ni empırico. Esta literatura,en general genera endogeneidades institucionales a la Kuznets, pero aun no esta losuficientemente desarollada como para generar descripciones coherentes de la ralidado recomendaciones de polıtica.

2.2 Las olas del proceso de desarrollo economico.

Perez (2003) argumenta que cada oleada de desarrollo ha tenido un detonante tec-nologico. Ese detonante genera incrementos significativos en la productividad a nivelglobal y/o reducciones en los costos de comerciar bienes o capitales. La implicanciageneral que resulta de cualquier shock tecnologico que nos sea completamente neutrales que se incrementa la especializacion de los agentes en la economıa, aumentan laincorporacion de agentes y factores a la economıa y por ende se produce un perıodo decrecimiento economico. Lo que hace que los efectos de las nuevas tecnologıas generenestas olas financieras y polıticas es la incertidumbre que existe, ex ante, sobre cualesseran las las aplicaciones existosas de la nueva tecnologıa. Las consecuencias financierasy polıticas de las olas son expresiones del proceso institucional y economico en que seresuelve esta incertidumbrea traves de un proceso de descubrimiento en que aprendenos mercados y las instituciones.4

Los auges y depresiones a la Perez (2003) que caracterizan a estos procesos parecen serresultado de un proceso de descubrimiento en que tanto las nuevas tecnologıas comolos mercados y oportunidades que son abiertos por ellas, son testeados hasta su lımitemaximo y luego son ajustados a su extension optima. En el proceso de extender losusos de la nueva tecnologıa hacia todos los lugares y procesos donde es pertinente em-plearla, se extiende el capitalismo global, financiando innovaciones y encontrando losmecanismos para dar credito o contribuir capital a las nuevas aplicaciones. De acuerdoa Perez (2003) la expresion financiera de como la sociedad prueba hasta el lımite estastecnologıas son los auges en precios de activos que caracterizan ciertos momentos demayor entusiasmo y el proceso de crisis financiera con que inevitablemente culminanestos procesos no es mas que un mecanismo natural de saneamiento financiero querefleja la necesidad de sincerar los precios de los activos involucrados. Perez (2003)centra su descripcion del ciclo, no en un proceso de transformacion institucional comoKondratiev, o en un proceso de remocion y superacion de rigideces como Schumpeter

4Desde un punto de vista financiero, si se parte de la base de que hay dos tipos de agentes: quienes tienen unatecnologıa para hacer analisis de valor de los activos y quienes no lo tienen, y su es que se parte de la base de quehay problemas de agencia derivados de asimetrıas de informacion que hacen que no sea posible transar servicios enun mercado completo entre esos dos tipos de agentes, podemos tener el fenomeno que sugiere Perez (2003). Cuandoaparece la tecnologıa tiene sentido para los agentes ´´financieramente no eruditos” invertir en forma diversificada enlos sectores que fueron impactados por la nueva tecnologıa. Por lo general esto implica flujos de ahorro que se inviertenen sectores enteros, flujos de ahorro que de otro mod habrıan sido consumidos o prestadas a proyectos productivos mastradicionales, de menor riesgo y retorno. Esa inversion general es canalizada a traves de las estructuras de intermediariosfinancieros a financiar un proceso de descubrimiento en que se le termina asignando valor a companıas especıficas. En esemomento se transita desde el modelo de inversion genera en sectores a un modelo de inversion especıfica en companıasen que empieza a ser relevante tener cierto grado de “erudicion financiera”. Las inversiones generales en sectores dejande tener sentido y el tipo de agente que invierte de es modo se retira del mercado. El resultado es una caıda generalizadade valor de los activos del sector, con la excepcion de las companıas ganadoras que fueron identificadas en el procesode aprendizaje social como aplicaciones rentables de la tecnologıa.

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y Caballero, sino en un proceso de descubrimiento social de las mejores aplicacionespara una determinada tecnologıa. En estricto sentido, Perez (2003) traslada al planode las finanzas, la conocida mecanica epistemologica que propuso Kuhn (1962) para losparadigmas cientıficos. El resultado es que Perez mezcla en el proceso que ella propone,transformaciones instiucionales a la Kondratiev con ciclos economicos a la Schumpetery Caballero, salvando, en gran medida la clasica crıtica que hizo Kuznets (1940) alenfoque de ciclos reales.

Como decıamos esta teorıa tiene un cercano parentesco con la teorıa de las revolu-ciones cientıficas de Kuhn (1962), en la que cada cierto tiempo se genera un paradigmacientıfico, que en terminos simples es un conjunto de compromisos sobre agendas de in-vestigacion que son compartidos por una comunidad cientıfica. Una vez que se imponeel paradigma, los cientıficos practican lo que Kuhn llama ciencia normal, consistenteen intentar encontrar evidencia que valide el paradigma. Inicialmente, cuando aparecealguna evidencia en contra del paradigma, se interpreta como una demostracion de losdefectos metodologicos del cientıfico y no como evidencia de los defectos del paradigma.A medida que se le pide mas propiedades universales al paradigma y este es probado yaplicado por mas cientıficos, aparecen mas casos con evidencia contraria. Esto generaque aparecen candidatos a paradigmas alternativos que ponen en duda o sustituyenel anterior. En algun momento, surge un paradigma alternativo acompanado de uncolapso en la popularidad del anterior. Masas de cientıficos se cambian de agenda, enuna comportamiento muy similar al de una corrida bancaria. 5

Perez (2003) propone un proceso muy similar para las oleadas de desarrollo, solo que,en su caso, los detonantes son, por ası decirlo paradigmas tecnologicos en vez de cientıfi-cos. Y el mecanismos de prueba del paradigma no es a traves de masas de cientıficosque escriben artıculos y libros eruditos sino a traves de innovaciones empresariales quebuscan aplicar el paradigma a un maximo de aspectos de la economıa, polıtica y so-ciedad. Del mismo modo que en las mecanicas de Kuhn, inicialmente los fracasos soninterpretados como prueba de los deficits del empresario, polıtico o lıder particular.A medida que se acumulan mas de estos fracasos, empiezan a aparecer paradigmastecnologicos alternativos y se empieza a poner en discusion la validez universal del an-terior. Cuando se acumulan demasiados fracasos del paradigma, el mercado y el sistemapolıtico dejan de asumir que estos se deben a defectos en las estrategias de empresasparticulares o proyectos institucionales especıficos sino que reconocen los lımites delparadigma. Entonces se produce la corrida.

Perez (2003) propone una anatomıa de los ciclos que nos parece util de usar y expandiren este ensayo. Las fases de las olas propuestas por Perez, se encuentran resumidas en

5El isomorfismo entre estos dos fenomenos de “corrida” es enormemente interesante. Proviene de que la accion deprestar o dar credito es similar a la de invertir tiempo de un cientıfico. En cierta medida en un caso se esta invirtiendocapital financiero y en el otro se esta invirtiendo capital humano. Dos cosas tienen en comun estas formas de capital:primero, ambas tienen mayor rentabilidad si es que se encuentran complementadas por acciones similares de otrosagentes; segundo, ambas acciones involucran ciertos costos fijos que hacen costoso el revertir decisiones ya tomadas.El abandono de una polıtica de inversion es similar entonces al abandono de un paradigma cientıfico en que ambosfenomenos tienden a generarse a traves de comportamientos de manada.

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el Cuadro 1.

Cuadro 1: Mecanica de Olas de PerezFase Sub-Fase Actores Centrales Descripcion

Instalacion Irrupcion Cientıficos y Creativos El paradigma apareceFrenesı Inversionistas e Innovadores El paradigma es aplicado y probado

Relevo Crisis financiera y/o polıtica

Despliegue Sinergia Empresarios y Polıticos El paradigma genera efectos institucionalesMadurez Intelectuales y Pensadores El paradigma muestra sus limitantes

Fuente: Version modificada de tabla propuesta por Perez (2003).

Es importante que consideremos que, para efectos de lo que estamos discutiendo eneste ensayo, no es suficiente con imaginar las transformaciones que sufre una economıaa lo largo del ciclo simplemente como una secuencia de variaciones de cantidades yprecios en un determinado conjunto de productos o activos en el mercado. A medidaque se recorre la ola, cambian las instituciones y la polıtica de manera significativa.Adicionalmente las soluciones institucionales que se adoptan no siempre son del todobenignas. Si bien las olas inevitablemente generan incrementos en la productividad yel bienestar, la forma en que estas se expresan en terminos de desarrollo economico einstitucional puede tener importantes consecuencias historicas. Finalmente la hetero-geneidad que vemos cuando estudiamos experiencias de polıtica publica comparada esla consecuencia de acumulacion de variantes que ha tomado cada paıs, en su busquedade soluciones.

Durante la fase de irrupcion surgen empresas, movimientos polıticos y organizacionessociales nuevas que reemplazan en importancia y poder a las anteriores. Durante lafase de frenesı se generan las burbujas financieras y las hegemonıas polıtico-ideologi-cas, aparecen productos y se generan transacciones que antes no eran posibles. Muchasveces, las consecuencias polıticas de la innovacion generan crisis institucionales may-ores que se expresan en guerras y procesos revolucionarios. Luego, durante la fase dedespliegue, se generan los perıodos de estabilidad institucional y crecimiento economi-co asociado a la concentracion del poder polıtico y economico. Finalmente vienen losperıodos de madurez en que se genera un incentivo para la busqueda de nuevos paradig-mas, a partir del estancamiento en el proceso de crecimiento economico.6

2.3 Dos siglos y medio de globalizacion y desarrollo.

Siguiendo a Perez (2003) vamos a postular que el capitalismo global se ha desarrolladoy expandido en olas. El Cuadro 2 muestra siete ciclos a la Perez que abarcan un perıodode dos siglos y medio. La tabla que mostramos y que esta basada en la del libro dePerez(2003) tiene algunas adiciones. Ademas de los eventos tecnologicos simbolicos ylas tecnologıas involucradas, se dan las fechas de los panicos bursatiles que ocurrieron

6Perez (2003) originalmente coloca los eventos de panico financiero en la fase de relevo. Nosotros tenemos dudasde que esta geometrıa se cumpla siempre. Mas bien parece que los procesos de ajuste de precios en los mercados decapitales que comienzan con el fin de la fase de instalacion, se distribuyen durante varios anos.

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en cada ciclo y como en este ensayo postulamos que tambien la fase genera cambiosen la economıa polıtica, en las instituciones y finalmente, en las polıticas economicas,se describen los principales eventos polıticos de la era en cuestion tanto a nivel globalcomo local.

Cuadro 2: Siete Ciclos Sucesivos (1770 - 2030)Decadas Nombre Paıs origen Evento Evento polıtico:y crisis y tecnologıas y tipo simbolico global local

1770s-1830s Revolucion R. Unido Apertura de la Revoluciones Independencia(termina con Industrial y hilanderıa de Francesa de Chile, 1818panicos de Era de la algodon de y Americana,1819, 1825 Mecanizacion Arkwright en Independenciay 1837) (productividad) Cromford de Lationamerica

1830s-1870s Era del R. Unido Prueba del Revoluciones de la Revoluciones(termina con Vapor y y EE.UU. motor a vapor Primavera Liberalespanicos de Ferroviaria para el ferrocarril de las Naciones de 18511857 y 1873) (productividad Liverpool de 1848 y Guerra y 1859

y transporte) - Manchester Civil Americana

1870s-1910s Era del EE.UU. y Inauguracion de Revoluciones de Guerra del(termina con Acero, Alemania acerıa Bessemer Mexicana, Rusa Pacıfico ypanicos de Telegrafo, en Pittsburgh y Primera Guerra Civil1893, 1901 y Electricidad (productividad y tendido de Guerra Mundial de 1891y 1907) y comunicaciones) telegrafo atlantico

1910s-1940s Era del EE.UU. y Inauguracion de Guerra Civil Golpes de(termina con Motor de Alemania planta Ford Espanola 1925 y 1932panicos de Combustion en Detroit y Segunda1929, 1932 y Produccion (productividad Pittsburgh, Guerra Mundialy 1937) en Masa y transporte) Pennsylvania

1940s-1970s Era de EE.UU. y Lanzamiento del Guerra Frıa Gobiernos de(termina con la Aviacion, U.R.S.S. Douglas DC-3 y y Primera Frei y Allende,panicos de Espacio, TV de Sputnik-1, Ola de Ref. Agraria1973 y Comunicacion (transporte Bombardeo de Globalizacion y Nacion.y 1982) Satelital y comunicaciones) Hiroshima Institucional del Cobre

1970s-2000s Era de EE.UU. Anuncio Caıda del Golpe de 1973,(termina con la Informatica de Micro- Muro de Berlın, y Transicionpanicos de y Tele- procesador Union Europea a la1998, 2001 comunicacion (productividad en Santa Clara, y Ola de Tratados Democraciay 2008) y comunicaciones) California Comerciales

2000s-2030s Era de ...¿? EE.UU. y ¿? ¿? ¿?(termina con ¿?panicos de...¿?, ¿?y ¿?)

Fuente: Version modificada de tabla propuesta por Perez (2003). Tabla original consideraba como una lasolas de 1910-1940 y 1940-1970. Tambien fueron anadidos eventos tecnologicos y se anadieron las columnasde eventos polıticos globales y locales.

Para efectos de nuestro ensayo es importante destacar algunos elementos centrales deesta geometrıa historica:

Primero, uno podrıa decir que las revoluciones tecnologicas que han detonado las olas

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han tenido tres componentes caracterısitcos del cambio tecnologico: incrementos deproductividad, abaratamiento del transporte y desdoblamiento de las comunicaciones.Por lo general, las olas han tenido dos de estos componentes. Es interesante notar quecon la excepcion de la primera ola, todas las demas han tenido un componente ya seade comunicaciones o de transporte. La consecuencia es que durante cada una de estasolas se ha generado un fuerte abaratamiento del comercio (de la posibilidad de trans-portar bienes o informacion y de la posibilidad de transar a nivel internacional), que hatenido como consecuencia logica expansiones de la globalizacion financiera, economicay polıtica. Pero, mas aun, la teorıa de comercio internacional, muestra que incrementosen la productividad tienden a marcar las ventajas comparativas existentes en el sentidode hacerlas mas fuertes y, por ende, a generar aumentos en el comercio internacional.7

Segundo (y mirando con pragmatismo las decadas de fechas que hemos propuesto comovagos delimitadores de las fases), se debe reconocer que las olas del siglo XX han sidomas cortas que las del siglo XIX. La primera ola se demoro del orden de siete decadasen ser procesada, las ultimas, en promedio duran cuatro decadas. Esto se debe a quea medida que se ha expandido la globalizacion y que han pasado sucesivas olas, la cal-idad de las instituciones polıticas y economicas ha mejorado y las olas son procesadasa traves de la estructura economica y polıtica con mayor velocidad. Explıcitamente enmuchos paıses se disenan marcos institucionales para un mundo de shocks tecnologicose innovacion es que generan condiciones cambiantes. Una consecuencia plausible de loanterior (aunque no es demostrable) es que las olas continuan volviendose mas cortashacia futuro lo que hace que el desafıo de diseno institucional requiera cada vez demayores grados de adaptabilidad y flexibilidad.

2.4 El Modelo de este Artıculo.

Vamos a hacer el siguiente ejercicio en la seccion que sigue de este artıculo: vamos aintentar hacer calzar los siete ciclos de expansion de la globalizacion com los cambiosen la economıa polıtica y las polıticas economicas de Chile. Implıcitamente estamossuponiendo que una buena parte de los cambios que han pasado en nuestro paıs en esteambito son resultado de esos shocks externos. Como ello es solamente parcialmente cier-to encontramos necesario enfatizar que la mirada de la proxima seccion busca encontrarevidencia que nos permita de algun modo calzar los fenomeno polıticos y economicoslocales con los globales. Esta evidencia, en ocasiones, sera muy fuerte, en otras suger-ente solamente, en muchos casos debil y en algunos casos meramente posible. Debidoa las caracterısitcas de este ensayo no ofrecemos demostracion alguna, solamente unanarracion de eventos que encontramos plausible y util. Pero es importante que el lectortenga la conviccion de que el autor de ninguna manera considera que esta adaptacion

7En un modelo de crecimiento ricardiano en que dos paıses intercambian basados en sus ventajas comparativas,el comercio es resultado de que el uso de factores especializados en un sector genera margenes (si es que el productoexcedente es comerciado) por sobre el uso de factores diversificado a traves de sectores. Estos margenes se comparancon el costo de comerciar, si los costos son demasiado grandes, no se comercia, si ocurre una revoluciontecnologica quereduce los costs de comerciar, aumenta el comercio. Pero del mismo modo si ocurre una revolucion tecnologica queaumenta los margenes, tambien se comercia mas.

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de la historia de Chile a un modelo sea suficiente como para lograr un adecuado en-tendimiento de lo que ha sido nuestra historia.

Otra forma de decir lo anterior es simplemente tomar algunas de las explicaciones ehilos historicos que se ofrecen en la siguiente seccion como hipotesis de trabajo parafuturos historiadores economicos. La demostracion o falseamiento de ellas solamenteseran posible en la medida, por un lado, que culminen los esfuerzos de rescostruccionde estadısitcas historicas economicas y que estos datos sean usados y mejorados porinvestigadores; y por otro lado que sea posible destinar mayor cantidad de recursos a lainvestigacion de estas hipotesis con todas las tecnicas y procedimientos que garanticenel mayor rigor de acuerdo a los estandares historiograficos modernos.

3. LAS SOLUCIONES DE CHILE

3.1 La Hipotesis de Pinto y la Hipotesis de Lechner

La hipotesis clasica de Anıbal Pinto sobre los imbalances del proceso de desarrolloChileno es, posiblemente, una de las interpretaciones con mayor impacto en las cien-cias sociales y en la polıtica que se ha producido en nuestro paıs. En terminos resumidospostula que a lo largo de su historia el paıs ha tendido a presentar un nivel de orga-nizacion polıtica y desarrollo de las estructuras sociales muy avanzado respecto de susestados de desarrollo economico.8 La idea es que la estructura economica de un paıspequeno, atrasado, agrıcola y minero, pero expuesto por su posicionamiento geograficoal comercio internacional y las migraciones, generaba una sociedad que reproducıa losdebates polıticos y las necesidades sociales de Europa y Norte America a pesar de queellos correspondıan estrictamente a estados de desarrollo mas avanzados. Esta hipotesisde Anıbal Pinto ha estado presente o subyaciendo al analisis polıtico y economico denuestro paıs por largo tiempo. Tiene varias consecuencias y variantes.

La primera se revela cuando uno se fija en que la otra cara de esta misma hipotesises la interpretacion clasica de Gongora (1986) del desarrollo de la nacion chilena comouna consecuencia del ejericico de la voluntad polıtica (y militar) del Estado. Lo queemparenta a estos dos pensadores (Pinto y Gongora) es la nocion de Chile y su historiaeconomicas y social como un acto de ejercicio de una voluntad polıtica mas que el re-sultado de condiciones economicas. Un paıs donde en estricto sentido no debiera habernada, que quizas no debiera existir, excepto por las consecuencias de una necesidadestategica del imperio espanol y luego la voluntad de poder y la cultura militarista desus elites. Si uno se toma en serio esta interpretacion, tendrıa que derivar la nocion deque el proyecto nacional chileno es imposible, por el tamano y posicion geografica denuestro paıs si no esta directamente asociado a un proyecto polıtico. Chile serıa unavoluntad polıtica que se plasma en la economıa. Su desarrollo economico un resultadode sus polıticas y no al reves.

8Ver Pinto (1959), Pinto (1963) y las discusiones sobre su obra de Munoz (1992) y Lechner (1998).

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La segunda consecuencia es una que Pinto discutio en extenso. El adelanto del desar-rollo polıtico por sobre el desarrollo economico en Chile generaba un desafıo centralpara las elites: la necesidad de contener la polıtica y las presiones sociales, que, en ellenguaje de Pinto debıan ser “equilibradas con la base material”. Esta narracion de lapolıtica chilena como un proceso de contencion, de imposicion o persuasion sobre lanecesidad de gradualidad es claramente visible para los que han observado la historiapolıtica de la Concertacion, pero Correa Sutil (2004), sugiere una lectura de la historiapolıtica del Siglo XX como una de fenomenos polıticos (el alessandrismo, el ibanısmoy los gobiernos radicales en particular) que luego de aparecer y triunfar electoralmenteson co-optados por la derecha economica y manipulados polıticamente para la con-tencion social.9

La tercera consecuencia es la consistente pregunta de si la hipotesis de Pinto continuao no siendo una representacion valida de las tensiones centrales del proceso de desar-rollo chileno. En tiempos recientes Lechner (1998) ha planteado la hipotesis de quela desigualdad en el proceso de desarrollo chileno se ha invertido y de que ahora eldesarrollo economico ha adelantado al desarrollo social y polıtico, cambiando radical-mente la naturaleza de las tensiones centrales de la sociedad. Tal como en la hipotesisde Pinto tenıa a la polıtica demandando cosas que no eran posibles de proveer con labase material existentes, en l hipotesis de Lechner es la economıa la que demanda dela polıtica cosas que ella no esta preparada para proveer.

Ambas hipotesis (de Lechner y de Pinto) son compatibles con nuestra mirada de laeconomıa polıtica chilena como una que es afectada, reacciona y se adapta a los shocksexternos. La diferencia entre las dos hipotesis es mas bien sobre el mecanismo de trans-mision de los cambios tecnologicos e institucionales de cada ola desde el mundo hacianuestro paıs. En el caso de la hipotesis de Lechner, el mecanismo de transmision esfundamentalmente economico. Son las oportunidades y desafıos de los mercados glob-ales los que generan los desequilibrios en la economıa polıtica que luego se manifiestanen cambios institucionales o de polıtica economica. En el caso de la hipotesis de Pinto,el mecanismo de transmision es polıtico. Son los cambios sociales e institucionales delmundo los que impulsan desequilibrios en nuestra economıa polıtica. ¿Quien podrıadudar de que nuestra historia combina ambos mecanismos de transmision? Por ello, loque haremos en lo que resta del capıtulo es clasificar, de una manera u otra, perıodos“a la Pinto” y “a la Lechner”. Perıodos en que nos conmociona polıticamente lo quevemos que tenemos o podemos hacer en la economıa global y otros en que nos remeceeconomicamente lo que vemos que podrıa ser posible polıticamente.

3.2 1770s-1830s: A la Pinto Marcatto, la primera patria boba y la solucionconservadora.

9Correa Sutil (2004) naturalemente invita con su argumento a una extension hacia otros momentos historicos que nocubre en su libro. Los liberales triunfantes a mediados del Siglo XVIII, el falangismo y la Concertacion serıan ejemplosde movimientos polıticos que desafıan al poder oligarquico y empresarial pero optan por una estrategia de negociaciony cooptacion. El balmacedismo y la Unidad Popular (junto con el alessandrismo, el ibanısmo y los gobiernos radicales)serıa casos de movimienos polıticos que no se permiten esta transaccion y generan una respuesta violenta de la oligarquıa.

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Si existe un perıodo de la historia chilena que se amolda casi perfectamente a lahipotesis de Pinto es el de la independencia y la patria boba. Como es bien sabido, enesos tiempos, Chile era un paıs tremendamente pobre en terminos relativos, con pocovalor desde un punto de vista economico para el Imperio Espanol con una estructurasocial atrasada y una economıa poco interesante, incluso para estandares americanosde la epoca. En Chile no existıan importantes yacimientos minerales y la lejanıa ge-ografica hacıan que su agricultura fuera basicamente para proveer a la economıa local.co la excepcion de algo de exportaciones agrıcolas al Virreinato del Peru, especialmenteen perıodos de auge minero en esa economıa. Las necesidades estrategicas de la coronahacıan que el paıs tuviera un influjo de gasto fiscal centralizado por la via de misionesmilitares encargadas de vigilar las posesiones teoricas de la corona espanola en el sur.

La polıtica Chilena era la propia de una sociedad cuasi-feudal en donde el poder estabaorganizado en torno a la posesion de la tierra y el aprovisionamiento de destacamentosmilitares. Pero, a diferencia de lo que pasaba en Europa y Estados Unidos durantelas decadas anteriores, esa estructura de poder reflejaba en forma bastante precisa laestructura d poder economico. Sin embargo, las elites del paıs tenıan contacto y er-an influenciadas por los debates polıticos que se desarrollaban en los paıses centrales.Jose Miguel Carrera fue un militar de carrera de la Guerra de Independencia Espanolaque luego de pelear por la corona espanola fue primero convertido al constitucional-ismo y luego al republicanismo. Su proceso de conversion polıtica esta enmarcado enlos debates de las elites revolucionarias latinoamericanas que ocurrieron en Europa,en Cadiz y en Londres, y bajo los parametros de las transformaciones economicasy desafıos polıticos de Europa. Cadiz y Londres fueron los mismos lugares donde seeduco Bernardo O´Higgins y fueron los lugares en que se articulo y racionalizo la es-trategia polıtica de la independencia de toda latinoamerica.

La revolucion industrial inglesa no es mas que la expresion suprema de un cambio tec-nologico radical que se extendıa por Europa occidental y el Nor Este de America delNorte consistente en la creciente mecanizacion de los procesos manufactureros. Esteproceso genero la aparicion y fortalecimiento de una burguesıa ilustrada asociada a lamanufactura, enriquecimiento de la burguesıa comercial y posteriormente la aparicionde un proletariado de trabajadores libres. En Inglaterra, donde existıa una tradicionde trabajo libre de larga data, el proceso transformador de la revolucion industrialfue absorbido por el sistema polıtico no sin conflicto pero si dentro de los marcosinstitucionales existentes. En aquellos lugares en que la estructura polıtica estaba encontradiccion con la estructura de poderes que generaba esta nueva economıa, se gener-aron procesos revolucionarios o de adaptacion mas violenta.

Sin duda que habra debate entre historiadores por mucho tiempo mas sobre cualesson las verdaderas causas de las revoluciones de fines del Siglo XVIII, pero, posible-mente no es demasiado polemico decir que tanto en Europa, con la revolucion francesa,sus imitaciones y su extension como resultado del imperialismo napoleonico; como en

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America con la revolucion americana, los violentos eventos que transformarıan el ma-pa polıtico global, fueron consecuencias de un sistema polıtico que excluıa de la tomade decisiones y afectaba con polıticas economicas a una burguesıa comercial y manu-facturera que se encontraba paulatinamente fortaleciendose en poder y riqueza comoresultado del avance tecnologico. El poder polıtico estaba constituido sobre la base de laposesion de la tierra y la sustentacion de ejercitos, tal como habıa sido por siglos, peroel poder economico se encontraba en el comercio y la produccion. Esta contradiccionse convierte en crisis polıtica cuando los reinos de Francia e Inglaterra se consumenfinancieramente en la Guerra de los Siete Anos (1756-1763) que es quizas el primerconflicto belico global (se peleo en la India, las Filipinas y Norteamerica ademas decasi toda Europa) y en la que se combinan las tradicionales reyertas aristocraticascontinentales con los intereses de una burguesıa comercial globalizada. El resultado esque con posterioridad a la guerra ambos reinos intentan imponer nuevos impuestos,especıficamente dirigidos hacia el comercio con el objeto de financiar esta deuda y losgastos militares asociados a la paz armada.

En el caso de los Estados Unidos estos intentos por recaudar impuestos se conviertenen una serie de crisis polıticas en que las colonias resisten impuestos que se conocencomo las crisis de la Ley del Azucar de 1764, la Ley de Timbres de 1765 y las Leyesde Townshend de 1767 (que genera la Masacre de Boston) y finalmente, la Ley delTe de 1773 (que genera el Motın del Te de Boston, la reunion del Primer CongresoContinental y el inicio de la guerra de secesion el ano siguiente). En el caso de Fran-cia, no solamente se encontraba la corona en una situacion finaciera dificil debido ala Guerra de los Siete Anos sino que durante la guerra de secesion de los EstadosUnidos (1774-1783) habıa prestado ayuda militar singificativa, subsidios y prestamosa la naciente potencia. Adicionalmente, en el caso de Francia, el problema impositivono habıa sido la no existencia de impuestos a la burguesıa comercial sino, justamente,que ello constituıa la base del sistema impositivo mientras que la aristocracia terrate-niente se encontraba excempta. El resultado fue una crisis polıtica en que comenzo conlos fracasados intentos de contraccion del gasto publico del ministro Necker y luegola propuesta de reforma tributaria de De Calonne que requirieron de la conocatoriaa los Estados Generales (con el objeto de buscar respaldo polıtico) y el inicio de laRevolucion Francesa y las Guerras Napoleonicas. En el caso del Imperio Britanico elescenario de ello fueron las Trece Colonias donde las estructura de gobierno estabanestructuradas para gobernar una economıa de latifundios y haciendas. En el caso deFrancia y sus alrededores, las estructuras de gobierno eran agrıcolas, aristocraticas yen algunos casos feudales. En estos lugares, en que el desarrollo desequilibrado a laLechner es mayor, se desatan procesos revolucionarios violentos y dramaticos.

En Chile no habıa una base material que justificara una revolucion burguesa. No hayevidencia alguna de que haya habido demandas sociales provenientes ni de una clasecomerciante o manufacturera, ni hay nada que se parezca a un proletariado de tra-bajadores libres significativos. Lo que parece haber es una elite aristocratica ilustradainfluenciada por las ideologıas revolucionarias francesas y liberales inglesas que encuen-

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tra consistencia entre esas ideas y su clara vocacion de poder como para detonar elproceso polıtico y militar de la independencia. Por ello, si uno trata de desentranar cualfue la polıtica economica que implemento la patria vieja o la patria boba, encuentraque no hubo ninguna, o a lo menos no parece haber habido ninguna diferencia con loque se hacıa inmediatamente antes de la independencias donde el rol de gasto fiscalasociado a las necesidades estrategicas militares de la corona es reemplazado por lasnecesidades estrategicas militares de una nueva nacion independiente que desea afir-marse en su territorio.10

Durante la primera decada de independencia – el perıodo que se conoce como la patriaboba – es evidente que las elites locales no lograban nacionalizar si es que el proceso deindependencia correspondıa o no a un proceso revolucionario y transformador. No ex-istıa, quizas, un entendimiento entre las elites de cuales eran los verdaderos detonantesde los procesos polıticos que condujeron a la independencia y uno quizas discierne entrelos sectores carreristas, pero luego liberales y federalistas (conocidos como pipiolos) as-piraciones polıticas que se encuentran avanzadas aspecto de lo que el paıs podıa hacer.Si hubiera sido de otro modo, tendrıamos quizas registro hoy de algun debate en tornoa polıticas de fomento a la manufactura y mecanizacion.

El resultado es el fenomeno clasico de Pinto. Las elites oligarquicas de la nueva nacionse encargan de copar la nueva polıtica con el objeto de contener las demandas sociales ypolıticas generadas por un discurso que no tiene correspondencia con la base materialy el nivel de desarrollo economico existente. En este perıodo, el debate fue resueltoatraves de la guerra civil de 1829-1830 y resuelta finalmente en la Batalla de Lircay,donde se imponen los conservadores (conocidos como pelucones).

La expresion polıtica que toma la victoria conservadora es, por supuesto, lo que seconoce en la historia chilena como la Republica Conservadora Portaleana y la restau-racion e institucionalizacion del poder de las elites oligarquicas. Es interesante percibircomo en el relato historico chileno el Conservadurismo Portaleano es visto como elorigen ideologico de una derecha nacional que se ve a si misma como una contenedorade una “polıtica sobregirada” a la Pinto de los pipiolos. Es interesante percibir tambiencomo se nos narra la solucion Portaleana como una salida superior a la confusion dela patria boba frente a lo ocurrido en otros paıses de la region. La solucion Portaleanaes simple: tenemos una nacion independiente como resultado de un fenomeno polıticoglobal, pero seguimos siendo las misma economıa oligarquica y, por ende, nuestra es-tructura polıtica y nuestras polıticas economicas deben reflejar esa realidad.

En conclusion, la primera ola de globalizacion detonada por la revolucion industrial yla mecanizacion tuvo como resultado la independencia de Chile, pero no tuvo realmenteconsecuencias sobre nuestra estrategia de desarrollo economico. No hay ningun intentopor embarcar al paıs a la revolucion industrial y al poco rato hay un retorno a las

10Con la independencia se levanan algunas restricciones legales al desarrollo de ciertas manufacturas locles, pero salvoen el caso de la industria de pertrechos militares que naturalmente debıan ser desarrollada por el nuevo Estrado, no seconoce evidencia de que ello haya detonado un proceso de expansion manufacturera significativo.

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estructuras de poder tradicionales. No es posible encontrar literatura que muestre algoque se aproxime a una propuesta de polıtica economica en los diferentes bandos que sedisputan el poder. Pareciera que las estructuras economicas semi feudales basadas enuna economıa interna y algo de exportacion agrıcola al Peru, persisten.

Es importante recordar que en nuestra caricaturizacion a la Perez de las olas globales,la primera es fundamentalmente una en que los avances son sobre la productividadmanufacturera y no necesariamente sobre el transporte o comunicaciones. En granmedida, al estar Chile en el fin del mundo no hay manera de que el paıs se suba aesa revolucion industrial sin mejores modos de transporte. Es por eso que el establec-imiento de la Republica Conservadora Portaleana es vista como nuestro primer actohistorico de pragmatismo polıtico.

3.3 1830s-1870s: A la Lechner ma non troppo, el comercio desafiando alestado conservador y las revoluciones liberales

La revolucion en el transporte que vendrıa a desafiar el orden conservador ocurredurante la segunda ola tecnologica de la globalizacion que tuvo como protagonistascentrales el motor de vapor, en particular la navegacion marıtima y el ferrocarril. Estarevolucion fue reductora de costos de comercio y, por ende, generadora de oportu-nidades de especializacion productiva y espnasion comercial para la oligarquıa local.No es sorprendente quizas que esa revolucion tecnologica coincida con el paso del com-ercio exterior a ser la materia central de la polıtica economica de los gobiernos de laRepublica Conservadora. La mejor forma de definir la polıtica economica de esos anosse la debemos a Cariola Sutter y Sunkel (1982) que caracterizan el perıodo como unode polıtica economica de fomento comercial, pero mercantılista y nacionalista, aunqueel argumento mas fuerte a favor de esa interpretacion se encuentra en Villalobos ySagredo (1987). Para estandares contemporaneos se podrıa hacer un paralelo con laspolıticas de desarrollo de algunos paıses del asia en la segunda mitad del siglo XX enque el Estado trabaja muy cercanamente asociado a grupos empresariales propiedadde importante familias de la oligarquıa y genera con ellos un modelo de acumulacionbasado en la provision de infraestructura y generacion de ingresos fiscales a cambiode protecciones sobre los mercados y recursos locales. En el caso contemporaneo deAsia esas companıas son manufactureras pesadas o de industria tecnologica, en el casoChileno de hace 180 anos son familias productoras de bienes agrıcolas.

Los ministros de Hacienda Manuel Reingifo y Joaquın Tocornal avanzaron reformastributarias que hacıan mas eficientes y efectivas las recaudaciones de ingresos del Estadopor cuenta de los impuestos a las exportaciones, los aranceles y los estancos. Basados enuna revision de los debates sobre polıtica economica de la epoca Cariola Sutter y Sunkel(1982) interpretan las intenciones del Estado Portaliano como orientadas a hacer usode esos recursos para el desarrollo de un sector manufacturero nacional, de una marinamercante de propiedad chilena y de la acumulacion de reservas estrategicas por partedel Estado. Una expresion de estas polıticas mercantilistas fueron el enfasis que se le

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dio en la epoca a las polıticas dirigidas al fomento de Valparaıso como plaza comercialcentral del Pacıfico Sur, incluyendo significativas inversiones en infraestructura e in-cluso expediciones militares contra los puertos rivales (en el marco de la Guerra contrala Confederacion Peruano-Boliviana) Sin embargo ellos reconocen que estas polıticasno fueron finalmente adoptadas debido a la creciente importancia polıtica y economicade los sectores mas directamente vinculados al comercio que presionaban por rebajasarancelarias y apertura de puertos a flotas extranjeras. Aparentemente, en la medidaen que se expandıa el comercio internacional y, por ende, una burguesıa comercial quecrecıa en poder y riqueza la fuerza expansiva de la segunda ola de la globalizacionempujaba a la Republica Conservadora hacia soluciones de polıtica economica masliberales. Hay coincidencia entre varios autores de que se puede observar una sucesiondesde polıticas mas mercantilistas y oligarquicas hacia polıticas mas libremercadistasa medida que se transita por las tres administraciones conservadoras de Jose JoaquınPrieto (1831-1841), Manuel Bulnes (1941-1951) y Manuel Montt (1951-1961).

La caıda en los costos de transporte que genera la aparicion del motor a vapor implicaque Chile empieza a partir de la decada de los 1830s a convertirse en un exportadorde trigo de una magnitud significativa generando una prosperiddad economica impor-tante entre las oligarquıa terrateniente pero, a su vez, posibilitando el surgimiento deuna burguesıa liberal comerciante relatiamente globalizada. A esto se suma el iniciode las exportaciones mineras a gran escala, que en el caso del cobre estuvo asociadoa la instalacion de los primeros hornos de reverbero, en el caso de la plata al des-cubrimiento del mineral Chanarcillo, y en el sur al inicio de la minerıa del carbon quenaturalmente surgıa como un commodity de enorme importancia dada la revoluciontecnologica que se vivıa en el mundo. Se produce la construccion del primer ferrocarrilen Chile: el troncal Chanarcillo-Caldera y el establecimiento de una lınea de buquesde vapor a lo largo de la costa chilena. La suma de estos fenomenos genero un augeeconomico importante en nuestro paıs, pero dada la lejanıa geografica de Chile estono hubiera quizas tenido tanto impacto polıtico si no hubiera sido reforzado por otroshock global resultante a su vez de los fenomenos polıticos y demograficos que estabangenerando en norteamerica el ferrocarril: la penetracion norteamericana y surgimientode California que tiene como culminacion la anexion de California a los Estados Unidosluego de la guerra Mexicano-Americana de 1846-1848 y particularmente la Fiebre delOro Californiana de 1848 -1855. El surgimiento de California fue un hecho mayor enla historia economica de Estados Unidos y fue particularmente trascendente para lahistoria economica de Chile.

La revolucion del transporte que significo el tren y el vapor implico que Chile estuvieraen una posicion privilegiada para participar y beneficiarse en forma particularmenteintensa del crecimiento poblacional y economico de California. La economıa Chilenatuvo un prolongado auge en los anos 1840s y 1850s y por primer vez empezaron a apare-cer nuevas familias de elite economica centradas en la exportacion minera y agrıcolaque no eran las tradicionales familias oligarquicas chilenas. Se produce un desarrollourbano importante de ciudades que no estan vinculadas al poder central del Estado,

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sino a los sectores economicos en auge, y en esa ciudades surge una burguesıa ilustradade un tamano significativo y un artesanado libre que se alimenta de mano de obracalificada inmigrante. No es casualidad, por ende, que sea ese perıodo en el que sefunda la Universidad de Chile (1842) , la Escuela de Bellas Artes (1848) y la Escuelade Artes y Oficios (1848). Este perıodo se caracteriza por un auge en las letras, artes eingenierıas. Tal como destacan Pinto (1959) y Gazmuri (1998) la apertura economicade la economıa chilena durante el perıodo de la Republica Conservadora fomento laaparicion de un artesanado domestico y proto-manufacturero. Si bien se estaba enmedio de una ola de expansion de la globalizacion consistente en una revolucion deltransporte, no es menos cierto que Chile continua siendo un paıs extremadamente ale-jado, por lo que los flujos de comercio se centran en productos en que hay marcadasventajas comparativas de los paıses (materias primas o “commodities”), el comercioglobal de productos manufacturados continua siendo extremadamente limitado, con laexcepcion de Europa. En definitiva, la apertura economica de ese perıodo es fomentala aparicion de una protomanufactura artesanal.

El conflicto polıtico central a nivel global en esos tiempos es, por supuesto, la primeraola de revoluciones socialistas conocida como las “Revoluciones del 48” o la“Primaverade los Pueblos”11 las que dieron inicio formal a la division polıtica central en tornoa la lucha de clases que parametrizaria la polıtica mundial durante un siglo y medio(Recordemos que 1848 es tambien el ano de publicacion del Manifiesto Comunista deKarl Marx). Este es, ademas el momento polıtico en que se produce una completaseparacion entre la historia polıtica de los Estados Unidos y de Europa. En Europa, elsurgimiento de un proletariado manufacturero coloca el escenario para la lucha polıticaentre izquierdas y derechas de los proximos 150 anos. En Estados Unidos la historiapolıtica del perıodo esta dominada por la expansion imperialista y la creciente tensionpolıtica y economica en torno al tema de la esclavitud. En gran medida la valvula deescape americana para las tensiones surgidas de la aparicion de un proletariado urbanoes el expansionismo e imperialismo.

La polıtica Chilena se vuelve eurocentrica, y los grados de influencia de los eventospolıticos europeos son evidentes. Gazmuri (1998) argumenta que los dos componentespolıticos principales del liberalismo pipiolo chileno tienen claras influencias Europeasteoricas: las elites burguesas ilustradas a traves de sus procesos de educacion y viajesal viejo continente (como es el caso de Santiago Arcos y Francisco Bilbao, quienes par-ticiparon en el Club de la Reforma y fundaron la Sociedad de la Igualdad), y en el casodel artesanado urbano, debido a las importantes imigraciones de artesanos franceses

11El fenomeno comenzo con la revolucion de independencia de Sicilia en enero de 1848 en contra de los monarcasborbones que establece una republica; sigue con el alzamiento popular de Parıs de febrero 23 que temino por derrocar alultimo rey de Francia y establecer la segunda republica; las revoluciones alemanas y austrıacas de marzo que intentaronfallidamente establecer una republica alemana; la revolucion hungara de 1848 que eventualmente se convirtio en unintento fallido por establecer una republica independiente de los Hasburgos y movimienos nacionalistas y revolucionariosen Venecia, Rumania, Polonia y Suiza (en donde se desarrollo una guerra civil entre centralistas y federalistas, triunfandolos ultimos). Las causas de esta ola de revoluciones son multiples y es evidente que el nacionalismo de las capas burguesasde cada uno los paises dominados por las grandes casas reales de Europa tuvo mucho que ver. Los historiadores marxistashan enfatizado tradicionalmente, sin embargo, que estas revoluciones tuvieron por primera vez a un proletariado activo,que habıa sido creado por el fuerte desarrollo industrial que habıa vivido Europa en los anteriores cincuenta anos.

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y alemanes, pero tambien de otros paıses europeos. Es inegable que buena parte delconflicto polıtico de la epoca venıa formateado desde Europa.

Existe poca literatura que revele cuales eran los debates sobre polıtica economica de laepoca. Pareciera que el debate polıtico central, tal como es narrado, se centrara en lostemas de derechos civiles y separacion de la iglesia y el estado. Pero es difıcil creer quese limitara a ello dada a enorme transformacion economica que significo para el paıs laaparicion del motor a vapor. Por otro lado, tenemos alguna evidencia circunstancial deque los mercados no eran del todo abiertos a quienes establecıan negocios sin pertenecera la estructura de familias oligarquicas y de que ello puede haber estado cercanamenterelacionado a la generacion de un movimiento revolucionario liberal. Santiado Arcoses hijo de Antonio Arcos que habıa fundado el Banco de Chile de Arcos y Cia. quehabrıa sido fundado con criterios competitivos y abiertos en sus polıticas de captaciony credito, pero habrıa sido obligado a cerrar por la imposicion de un marco regulatorioque le impedıa competir con los prestamistas nacionales. Pedro Leon Gallo, el fundadordel Partido Radical (1863) y lıder de la Revolucion de 1859 es hijo de Miguel Gallo, unacaudalado minero justamente del mineral de Chanarcillo, cuya riqueza no le alcanza-ba, aparentemente, para ser aceptado por las elites sociales del paıs. En cierta medida,no es sorprendente el eurocentrısmo de la polıtica chilena, porque, a pesar de que seestaban imitando y tomando inspiracion de las revoluciones de la Primavera de losPueblos, el formato social y economico con burugesıas comerciales y artesanado proto-manufacturero se parecıa mas al de las revoluciones de fines del Siglo XVIII en Europa.

Desde el punto de vista de los liberales revolucionarios de esa epoca, el sistema polıticoautoritario Conservador era la otra cara de una polıtica economica abierta al com-ercio internacional pero intensiva en estancos, privilegios y falta de competencia enlos mercados. No es quizas tan importante si es que esto era cierto en estricto senti-do, como que era representado de esta manera en las mentes de ese sector polıtico.La representacion caricaturezca de ello es que el fundador de la Republica Conser-vadora, Diego Portales hizo su fortuna justamente a traves de la adjudicacion de unmonopolio para la importacion de tabaco, pero es muy probable que los mecanismosde exclusion hayan ido mucho mas sutiles que simples leyes. Para los liberales parecıahaber un paralelo claro y evidente entre la falta de competencia en el sistema polıticoy la falta de competencia economica. abemos por sus documentos que la sociedad de laIgualdad es partidaria de poner fin a los aranceles aduaneros y reemplazarlos por unaestructura de impuestos directos proporcionales al ingreso, de la libertad de comercioy de la descentralizacion polıtica y administrativa. Es evidente que las demandas delos sectores mineros por lograr menores impuestos a las exportaciones (y que subyacea las demandas regionalistas de las revoluciones de 1851 y 1859) se complementabancon un marco ideologico libremercadista. Al mismo tiempo se recogen demandas de lossectores artesanales como e establecimiento de sistemas de proteccion social (financia-dos con impuestos progresivos) y demandas clasicas anti-oligarquicas como la reformaagraria.

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Es bastante evidente que el intento revolucionario de 1851 es influenciado por los even-tos de 1848 en Europa.12 Es muy probable que los eventos de la “Primavera de losPueblos” hayan sido una inspircion importante para los revolucionarios liberales de laepoca y hayan tenido efectos polıticos importantes como la alianza con los sectoresartesanales y la incorporacion en el ideario liberal de elementos del ideario socialista.Sin embargo, no parece justo exagerar la mirada a la Pinto para el perıodo. Tam-bien hay elementos que nos hacen pensar que las grandes transformaciones economicasgeneradas por la revolucion del transporte que fue la aparicion del motor a vaporhayan generado una obsolescencia del sistema polıtico conservador y oligarquico. Lasolucion polıtica que se encuentra es la institucionalizacion del debate publico unavez derrotadas las facciones mas radicales del movimiento revolucionario (que luego seagruparıan, justamente, en el Partido Radical) es la Fusion Liberal-Conservadora. Lasfacciones liberales radicales quedan marginadas de la soclucion polıtica como resulta-do de la derrota de la Revolucion de 185913. Finalmente la Fusion de centro decidemarginar a los Conservadores de extrema derecha (los ultramontanos o seguidores deMontt y Varas) y a los liberales radicales, con el objetivo expreso de proveer gobern-abilidad.

Tambien es importante destacar, siguiendo la lınea argumentativa de este ensayo, que elsegundo intento revolucionario (1859) que sirve como detonante del fin de la RepublicaConservadora coincide relativamente con el Gran Panico bursatil de 1857 en EstadosUnidos que puede haber sido el primer colapso financiero a nivel global. Su detonantefue la caıda en los precios del trigo que genero el fin de la Guerra de Crimea (al abrirseel mercado de Rusia) y el fin de una burbuja en los precios de la tierra agrıcola enEstados Unidos que, ademas arrastro las acciones de las empresas ferroviarias encar-gadas de proveer conectividad a la nueva frontera agrıcola. Es difıcil demostrar unalınea de causalidad directa desde la caıda en los precios globales del trigo de 1857 ala Revolucion de 1859, excepto decir que los precios de la plata no cayeron y que, porende, es posible que la posicion financiera relativa de las elites liberales vinculadas a laminerıa relativo a las elites conservadoras vinculadas a la agricultura hayan cambiadonotablemente en esos anos. Cariola Sutter y Sunkel (1982) documentan que en 1857ya se habıa producido una severa contraccion del credito en el mercado del dinero deValparaiso y una caıda de 40 % en los precios de la propiedad rural. Es difıcil creer

12En abril de 1851 se produce una insurreccion coordinada en las ciudades de Santiago y La Serena dirigida a evitarla reeleccion del Presidente Manuel Montt (conservador). Los insurgentes demandan mayores libertades de sufragio ycuestionan la legitimidad de la eleccion. En la consitucion de 1833 se establece que “Son ciudadanos activos con derechoa sufragio los chilenos que habiendo cumplido 25 anos, si son solteros y 21, si son casados, y sabiendo leer y escribir,tengan alguno de los siguientes requisitos: una propiedad inmueble o un capital invertido en alguna especie de giro oindustria y el ejercicio de una industria o arte, o el goce de algun empleo, renta o usufructo.” El resultado es que enun paıs que esas epocas transitaba por una poblacion del orden de 1.5 millones de personas, habıan menos de 100,000electores con derecho a sufragio. Esta era una fuente de descontento importante para los sectores artesanales que muchasveces no cumplıan con las condiciones estipuladas. La Revolucion de 1851 fue derrotada en Santiago con el resultadode varias centeneas de muertos y en La Serena tras una sangrienta batalla. Luego en septiembre se produce una nuevainsurreccion en Concepcion que es derrotada tras la Batalla de Loncomilla con saldo de varios miles de muertos.

13En enero de 1859 se produce una insurreccion en Copiapo, dirigida por Pedro Leon Gallo (a la postre fundador delPartido Radical) que tiene por objetivo impedir la asuncion de Manuel Varas (el candidato designado por Montt) a lapresidencia. La revolucion cosecha algunos exitos iniciales en la Batalla de Los Loros y se extiende hacia La Serena enmarzo de ese ano e incluso alcanza como para que se decrete el establecimiento del Estado de Atacama como entidadautonoma. Es derrotada tras la victoria del gobierno en la Batalla de Cerro Grande.

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que estos eventos no hayan tenido un efecto sobre el fin de las polıticas mercantilistasy proteccionistas del regimen portaleano. El gobierno de Manuel Montt termina im-plementando un agresio programa de inversion publica centrado en la construccion dedos lıneas ferreas (Santiago-Valparaıso y Santiago al Sur) con el objeto de reactivar laeconomıa.

Con la eleccion en 1861 de Jose Joaquın Perez, quien habıa sido partidario del regi-men conservador portaleano pero opositor a Manuel Montt en coalicion con sectoresliberales moderanos, se da fin al perıodo mercantilista de la republica conservadora.Se implementa una polıtica economica de apertura de mercados. Diferentes autores leotorgan variados grados de influencia al profesor Jean Gustave Courcelle-Seneuil dela Universidad de Chile en el giro hacia polıticas economicas liberales del perıodo, enparticular en las reducciones tarifarias, aperturas comerciales y en las liberalizacionesfinancieras de la epoca y que tienen como evento simbolico el establecimiento de labanca libre en Chile con la Ley de Bancos de 1860. Desde nuestro punto de vistaCourcelle-Seneuil es simplemente un punto focal que permite resumir un giro masgeneral de la elite local hacia el liberalismo. Cariola Sutter y Sunkel (1982) rebatenque el gobierno de Jose Joaquın Perez pueda ser caracterizado como uno con polıticaseconomicas radicalmente diferentes de las de Manuel Montt y es probable que tenganrazon en la medida que en que ya el gobierno de Montt ya mostraba una evolucionhacia el liberalismo especto de los anterirores gobiernos de la republica conservadora.No creo que se objete, sin embargo, si uno afirma que con ese gobierno se consolidael triunfo polıtico (y en polıticas publicas) de sectores burgueses de origen comercialy minero. Perez, adicionalmente, implementa una polıtica decidida de expansion de lafrontera hacia el sur, con el objeto de expandir el territorio agrıcola, lo que es consis-tente con una polıtica de fomento de la exportacion de bienes basicos y probablementeservıa para consolidar la coalicion polıtica con los sectores mas oligarquicos.

3.4 1870s-1910s: A la Lechner Vivacce, de la guerra keynesiana, a la guerracivil, a la economıa de enclave

Dos eventos tecnologicos globales dominan esta era: el tendido del cable telegraficoatlantico en 1866 y el patentamiento del telefono por Alexander Graham Bell en 1876.A diferencia de la revolucion tecnologica anterior (el vapor) que habıa estado centradaen las trecnologıas de transporte y produccion industrial, esta revolucion estuvo cen-trada en las comunicaciones. En estricto sentido las decadas de los 1870s y 1880s tienenun gran parecido en terminos del impacto sobre la estructura financiera global que lasdecadas de 1980s y 1990s en que vivimos los efectos de la internet. Simultaneamentese produce otra innovacion tecnologica significativa que tendra efectos enormes sobrela industria de la construccion y militar: la invencion del proceso Bessemer que permi-tio la produccion masiva de acero. Sin embargo, el ciclo de auge que corresponderıa ala extension de esas tecnologıas, ocurre en los 1880s y 1890s. Antes, todavıa se tendrıaque lidiar con el ultimo crash bursatil de la ola anterior: el panico de 1873.

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La luna de miel con las moderadas polıticas liberales de la Fusion Liberal-Conservadoradurarıa apenas un poco mas de una decada. En mayo de 1873 se produce un descal-abro en la bolsa de Viena resultante de una corrida en contra de companıas que habıansobreinvertido en infraestructura de transporte, es decir,: ferrocarriles y puertos devapores. Aparentemente la exuberancia irracional en este caso fue un resultado dela unificacion del Imperio Aleman de 1871 tras la victoria sobre Francia en la Guer-ra Franco-Prussiana, que entre otras cosas le entrego dominio sobre la provincia deAlsacia-Lorena y sus depositos minerales de hierro (lo que complementado con losdepositos de carbon del Ruhr y el Saar convirtieron a Alemania en una potencia mil-itar global controlando reservas enormes de los principales commodities de la epoca),ademas de generar un auge de liquidez resultante de los pagos compensatorios de Fran-cia. Este auge financiero y especulativo se extendio entre 1871 y 1873 en Alemania yAustro-Hungrıa, solo para reventar en 1873. Ayudado por aceleradas comunicacionesde la epoca (debido a los telegrafos), el panico se extendio a Alemania, en donde fueexacerbado por el fin de los pagos franceses. En septiembre estaba desplomandosela bolsa de Nueva York, la que habıa estado envuelta en una burbuja ferrocarrilerapracticamente identica a la austrıaca desde el fin de la Guerra Civil en 1865 comoresultado de las expansiones de las industrias del norte sobre los recursos conquistadosen el sur. El descalabro detono lo que se conoce en la historia economica de Esta-dos unidos como la Depresion Larga, que duro hasta 1879 y tuvo la cifra record de65 meses continuos de contraccion economica (superando incluso a la Gran Depresion).

El efecto de la Depresion Larga en Chile fue desvastador como resultado de la fuertebaja en los precios de los commodities a nivel internacional. Adicionalmente se produjouna caıda aun mas pronunciada en dos de los tres principales productos exportadospor Chile: el trigo, que cayo como resultado de la apertura ferrocarrilera de grandeszonas de cultivo en Argentina, Norteamerica y Rusia; y el cobre, que se deprimio comoresultado de la apertura de minas en Estados Unidos. Durante lo que resto de la ad-ministracion del liberal Federico Errazuriz Zanartu (1871-1876) la economıa entro enun perıodo de fuerte depresion y estancamiento. El gobierno de Errazuriz Zanartu,ademas, enfrento el inicio de un prolongado perıodo de lucha polıtica en torno a laseparacion entre la iglesia y el Estado denominado las “Luchas Teologicas” (particu-larmente en las areas de educacion publica y justicia clerical) que terminaron con laFusion Liberal-Conservadora. En gran medida el gobierno de Jose Joaquın Perez habıasido un gobierno de transicion que habıa dado satisfaccion a los intereses economicosde la burguesıa liberal pero no a las demandas polıticas de estos sectores. El gobiernode Anibal Pinto (1876-1881) habıa continuado enfrascado en estos conflictos con la oli-garquıa conservadora y la jerarquıa eclesial. Fue electo por una coalicion de liberales,nacionales (conservadores moderados) y radicales.

La crisis economica que domino la segunda mitad del gobierno de Erazuriz Zanartu yla primera de Pinto tuvo como debate de polıtica economica central la convertibilidadde la moneda. Mas arriba decıamos que Chile tenıa desde 1860 una ley de banca libre.Jeftanovic y Luders (2008) han argumentado que la insolvencia del sistema bancario

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libre se produjo debido a la imposicion por parte del gobierno de Jose Joaquın Perezde solicitudes de credito que en la practica constituyeron un impuesto inflacion, eldeterioro financiero de la banca se extendio hasta el inicio de la Guerra del Pacıficodonde fue conveniente desde el punto de vista de un rescate financiero pero tambienestrategico el fin de la convertibilidad y el establecimiento de un sistema de dinerofiduciario en Chile bajo Anibal Pinto en 1879. Muchos autores colocan esta fecha comoel inicio del problema inflacionario en Chile. Es muy posible que el sistema haya lenta-mente evolucionado hasta convertirse en algo diferente de un sistema de banca librepero es demasiado sugerente que los mayores problemas de solvencia la banca se hayanproducido justo en un perıodo de enormes dificultades financieras internacionales. Elperıodo se caracterizo por fuertes deficits debalanza de pagos y es concebible (aunquecasi imposible de demostrar) que se produjeron fuertes contracciones monetarias quese trataban de compensar con gasto fiscal financiado con deuda y regulaciones sobreel credito.

Es verosımil que las elites economicas y polıticas del paıs hacia fines de los anos 1870sse hayan percatado de que las depresiones en los principales bienes exportados eranbastante mas duraderas dada la depresion internacional. Simultaneamente era evidentepara ellos la existencia de un producto de exportacion nuevo (el salitre), de altısimavaloracion internacional por su uso en las industrias agrıcola y belica, y de leyes muyfavorables. Este producto estaba siendo explotado por la companıa chileno-britanicaSalitres y Ferrocarril de Antofagasta en territorio boliviano desde 1873. Bolivia se en-contraba sufriendo los efectos de la depresion internacional al igual que Chile y en 1878busco imponer un alza en los tributos a la exportacion de salitre. El antecedente sehabıa generado en la provincia peruana de Tarapaca donde (nuevamente a raız de lasnecesidades financieras generadas por la crisis economica global) el gobierno peruanodecide establecer un estanco en 1873 y luego expropiacion en 1875. En todo caso, enel caso de 1878, el gobierno chileno y la companıa resistieron la medida Boliviana loque genero la expropiacion de la companıa, como resultado de lo cual Chile declarala guerra y ocupa Antofagasta en enero de 1879. La Guerra del Pacıfico se extenderıahasta 1883 y terminarıa con la conquista de las provincias de Tarpaca y Antofagasta.

Cariola Sutter y Sunkel (1982) describen extensamente el efecto reactivador que tuvosobre la economıa Chilena la Guerra del Pacıfico, inicialmente a traves del proceso demovilizacion militar y luego permitiendo la continuacion de una polıtica de desarrolloorientada hacia la exportacion de commodities: primero por el salitre que habıa sidola causa de la guerra y luego con las enormes reservas de cobre encontradas en losterritorios conquistados. La guerra misma genero una esperada solucion a los proble-mas de desempleo y depresion economica que habıa generado la crisis. El gasto fiscalse duplico entre 1878 y 1883 financiado con emision (en un marco monetario de noconvertibilidad) y deuda publica que luego fue pagada con los ingresos fiscales genera-dos por los gravamenes a la exportacion de salitre. Cariola Sutter y Sunkel (1982) hanargumentado que la guerra se comnvirtio en la fuente de financiamiento y la excusapara una masiva polıtica anticıclica keynesiana. La pregunta que se nos obliga desde el

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punto de vista de una analisis de economıa polıtica es: dado que era evidente para laselites del paıs que habıa una fuerte depresion en los prospectos de la mayor parte delos bienes que el paıs exportaba, lo que habıa tenido al paıs sumido en una depresionsevera por cinco anos, y dado que el detonante de la guerra no fue sino la amenaza deun gobierno de generar un alza a los tributos de exportacion de una empresa privadalo que ya habıa pasado cinco anos antes con Peru en Tarapaca y no podrıa ser argu-mentado por nadie que fuera una causa de guerra razonable. ¿Sera razonable creer quela Guerra del Pacıfico no fue concebida primordialmente como una polıtica anti-cıclicade los gobiernos de Pinto y de Santa Marıa?

Para los estudiosos de la polıtica monetaria de Chile, la guerra del pacıfico es, tam-bien, un momento clave. En 1878, como solıa ocurrir en el caso de paıses que entrabanen guerra se declara la invoconvertibilidad de los billetes bancarios con el objeto deevitar una salida espectulativa de oro y la consecuente contraccion monetaria resul-tante. En la practica se termina con 18 anos de banca libre en ese momento debido aque el patron oro no se reestablece hasta 1895 y luego se elimina nuevamente en 1898(Ver Clavel y Jeftanovic (1983)). En 1880 se crea la Oficina de Emision (Jeftanovic yLuders, 2005) que es posiblemente el primer antecedente institucional de banca centralen Chile y hay durante el perıodo bastante emision fiduciaria (no respaldada en oro)con el objeto de solventar los gastos de la guerra. En los anos inmediatamente posteri-ores a la guerra se uso el impuesto inflacion para financiar las deudas contraıdas por elEstado durante el conflicto. Briones (2004) revisa como se toman varias medidas parareestablecer la convertiilidad a partir de 1887 (incementando los requerimientos de en-caje de los bancos y destruyendo dinero), pero es evidente como ello fue interrumpidopor la Guerra Civil, de hecho Clavel y Jeftanovic (1983) muestran como ello impusonuevas obligaciones fiscales y, por ende, implico un nuevo aplazamiento del retorno ala convertibilidad, la que solamente fue lograda transitoriamente entre 1895-1898 porel gobierno parlamentarista y pro minero de Jorge Montt.

Adicionalmente, es evidente que la Guerra del Pacıfico se constituyo, ademas, en unasolucion polıtica crucial para los liberales que estaban enfrascados en una lucha desesenta anos por la separacion entre la iglesia y el Estado, especıficamente en lo que re-specta a matrimonios, educacion, justicia y otros derechos civiles con las consecuenciasque eso aspectos tienen desde el punto de vista distributivo economico y polıtico. Esbastante evidente que durante la administracion de Domingo Santa Marıa el gobiernoliberal encontro que tenıa la fuerza polıtica para enfrentar (y finalmente derrotar) lainfluencia de la iglesia. Es muy sugerente que las “leyes laicas” (leyes de cementerioslaicos, matrimonio y registro civil) fueran promulgadas en 1883 cuando el gobierno seencontraba fortalecido polıticamente por su victoria militar.14

El ordenamiento resultante del triunfo militar en la Guerra del Pacıfico tuvo como14Que Domingo Santa Marıa tenıa un grado de poder polıtico mayor respecto de la iglesia se hace evidente en el

preambulo a la promulgacion de las leyes laicas. Este fue el intento del presidente de designar el arzobispo de Santiago,lo que fue resistido por los sectores mas conservadores y la iglesia. La respuesta polıtica del presidente fueron justamentelas leyes laicas.

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elemento central la concentracion de poder en la figura del Presidente de la Republica.Si el gobierno de Domingo Santa Marıa habıa usado ese poder para derrotar polıtica-mente a la iglesia, fue el Presidente Jose Manuel Balmaceda quien (luego de terminar elconflicto con la iglesia) se embarco en el proyecto polıtico de usar las riquezas conquis-tadas en la guerra para generar una profunda transformacion polıtica y economica enel paıs. La presidencia de Balmaceda transita desde una coalicion centrista integradapor nacionales y liberales, hacia una coalicion de liberales y radicales.

Hay algunos elementos en la retorica del perıodo que nos hacen pensar que la intencionde los balmacedistas es la de hacer un giro hacıa polıticas de fomento economico usandola riqueza del salitre. Lo que es evidente es el giro central es hacia una polıtica publicade fomento basada en las obras publicas (de hecho se creo el Ministerio de Industriay Obras Publicas que es establecido en ese perıodo con el objeto de manejas la granescala de obras implementadas y es probablemente la primera institucion de fomen-to productivo que tiene Chile) y la molestia que generaba ente las elites oligarquicasla perdida de control sobre las direcciones de esas inversiones. La administracion deBalmaceda es, posiblemente, el perıodo de mayor expansion de la infraestructura denuestra historia (si se le considera relativo al tamano de la economıa). Nada de estofue resistido por la elites, todo lo contrario, en el perıodo se observa el surgimientode los principales gremios empresariales del area manufacturera y minera, lo que fueincentivado por Balmaceda. El conflicto economico posterior tiene dos actores polıticoeconomicos centrales que surgen a partir de la Guerra del Pacıfico: primero, los capital-istas multinacionales (particularmente ingleses) que se convierten en propietarios delsalitre y los ferrocarriles tras la ley de 1880; segundo, las elites oligarquicas tradicionalesque se ven desafiadas por nuevas elites militares y burguesas, envalentonadas por suparticipacion en la Guerra del Pacıfico, apropiadas del ejercito victorioso, fortalecidaspor el poder economico del Estado y crecientemente radicalizadas en lo polıtico.

La Guerra Civil de 1891 podrıa ser interpretada como un caso de crisis polıtica a laPinto en que las demandas polıticas sobregiran contra la base economica. Ese sobregiroparece ser el detonante de una nueva alianza polıtica entre el capital internacional yparte de la elite economica que quiebra en forma fundamental a la elite liberal. Ob-servamos grupos de radicales liberales empujando a un gobierno a usar el poder delEstado para el despliegue de obras y fomento productivo. Observamos a un Estado queempieza extremadamente solvente, pero un presidente que, a pesar de los tremendosfondos disponibles para el fisco al inicio de su mandato termina impulsando una refor-ma tributaria que incremente sustancialmente los ingresos del estado, particularmenteen el caso de la industria salitrera, observamos proyectos de crear un banco del estadoque emita dinero fiduciario para financiar la expansion del credito, lo que en definitivaes una forma de impuesto a la industria salitrera y financiera. El resultado es unaalianza entre sectores oligarquicos financieros y capitalistas britanicos, primero parabloquear las alzas tributarias en el parlamento y luego, cuando Balmaceda disuelveel parlamento, para derrocarlo. Es emblematico que la Junta de Gobierno parlamen-tarista se haya establecido en Iquique, territorio que hace apenas un poco mas de una

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decada era peruano y que era la sede del poder economico britanico. Los grupos lib-erales y radicales parecen haber sobreestimado el poder militar de un ejercito que alfinal de la Guerra del Pacıfico estaba muy vinculado a sectores sociales emergentes yera victorioso. Los parlamentaristas, en cambio, al tomar el norte usaron sus recursospara levantar un ejercito mercenario significativo y armamentos claramente superiores.

La victoria es para los parlamentaristas, la solucion polıtica de las elites al surgimientode un Estado poderoso en lo economico y con potencial desde el punto de vista deldesarrollo industrial es el establecimiento de una republica parlamentaria que limitey controle a ese Estado garantizando las condiciones para el capital minero y la dis-tribucion de las rentas en beneficio de los intereses tradicionales. La presidencia detransicion del Almirante Jorge Montt dio inicio a un perıodo en que la ausencia depolıtica economica es tan evidente que cuesta creer que esta percepcion no se debamas a falencias de nuestros historiadores que a la realidad. El paıs parece transitaren esos anos hacia una economıa monoexportadora de salitre, con un Estado rentistaque obtiene en torno a la mitad de sus ingresos de esa industria. La economıa mismase encuentra completamente abierta y expuesta a las volatilidades de este precio enla economıa global. Se observan grandes variaciones en la tasa de crecimiento de laeconomıa e importantes proceso migratorios que reflejan estos vaivenes economicos. Lavolatilidad de los precios del salitre en esos anos es resultado de una series de auges ycolapsos bursatiles en los mercados globales (1893, 1901 y 1907) que es plausible quetengan mucho que ver con las rapidas expansiones de las comunicaciones que ocur-rieron en ese perıodo. Por un lado, los incrementos en las comunicaciones que hicieranposible integrar mercados y decisiones productivas a traves de mayores territorios ydistancias lo que daba un impulso a la expansion de ferrocarriles y lıneas navieras devapores. Por otro lado, el incremento en las comunicaciones genero un impulso a laintegracion financiera global lo que genero un incremento en la velocidad de los ciclosfinancieros y la volatilidad de los precios de los commodities. El resultado fue que lafuerte expansion de la economıa global del perıodo beneficio a Chile y le permitio cre-cer, pero tambien incremento en forma importante la volatilidad de la economıa.

La coalicion polıtica oligarquica que contiene las demandas sociales y el programamodernizador de Balmaceda triunfa y se impone. El parlamento garantizarıa que laoligarquıa se reparta las rentas del salitre. La falta de analisis de las polıticas economi-cas del perıodo no nos permite afirmar categoricamente que los gobiernos de la epocano intentaran hacer polıticas anti-cıclicas con los fondos del salitre, pero todo parece in-dicar que no y en la memoria polıtica chilena este aparece como un perıodo de enormedesproteccion, riesgo y dificultades de los sectores populares en nuestro paıs. El de-bilitamiento de la figura presidencial serıa tal que como representacion del perıodomuchos recurren a la famosa frase atribuida al Presidente Ramon Barros Luco (1910-1915): “Existen dos tipos de problemas: los que se solucionan solos y los que no tienensolucion”.

Desafortunadamente el anegdotario historico nos hace pensar que el gobierno central

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si tuvo un rol anticıclico de caracter mas bien perverso al mobilizar el ejercito parala represion de los movimientos sindicales que eran generadas por las volatilidades delsalitre. En octubre de 1907 se produce un panico financiero en Estados Unidos que in-cluye la quiebra de varios de los mayores bancos de inversion de Nueva York (llamadosTrusts) como resultado de las especulaciones de uno de ellas en el mercado del cobre.En diciembre de 1907, se producen una series de huelgas en el Norte Grande chileno,la mas notoria de los obreros de la Oficina de Alto San Antonio que marchan hacia laciudad de Iquique donde son masacrados por el ejercito en los miles o cientos, depen-diendo del historiador, en los patios de la Escuela Santa Marıa. Hay debate sobre si lamasacre fue ordenada directamente por el Presidente Pedro Montt (1906-1910) o no,pero parece difıcil creer lo contrario. En 1920 y 1921 la economıa mundial se encuen-tran en una pequena recesion (que no incluyo panicos bursatiles mayores pero si unacaıda en el valor de algunos commodities como el algodon) y que serıa el preambulode los dinamicos anos veinte. La industria salitrera se encuentra en crisis debido a lacaıda en la demanda como resultado del fin de la guerra y el incremento en la ofertacomo resultado de la aparicion del salitre sintetico. Recabarren (2002) documenta queen el perıodo se produce el cierre de casi el 70 % de las oficinas salitreras. En ese con-texto ocurre la huelga de la oficina de San Gregorio que termina con la masacre delorden de sesenta a setenta manifestantes. Nuevamente hay debate sobre cuan directa esla responsabilidad del Presidente Arturo Alessandri (1920-1924) en la masacre. Estoseventos no son suficientes como para extrapolar que los gobiernos de la epoca no hayantenido polıticas contracıclicas y que en vez de ello haya habido polıticas represivas decontencion social en los perıodos recesivos, pero tampoco tenemos evidencia de que silas haya habido.

Hay un debate de polıtica economica de este perıodo que es particularmente intere-sante y revelador del profundo determinismo internacional de las discusiones publicasen nuestro paıs (un caso de la hipotesis de Lechner) y este es el debate entre “oreros”(partidarios de la convertibilidad o tipo de cambio fijo) y los “papeleros” (partidariosdel tipo de cambio flexible y el dinero fiduciario). Es el prolongado intento de los gobier-nos parlamentaristas por volver al patron oro despues de la Guerra Civil de 1891, dondepredominaban los “oreros”. Un tipo de cambio fijo ha sido tradicionalmente favorecidopor industrias de enclave (les permite certeza sobre el costo de factores) y a la bancaque intermedia capital desde el exterior o, en esos tiempos, desde la minerıa generadorade rentas. La razon es que un tipo de cambio fijo (como es el patron oro) permite darcredito en pesos y contraer deudas en moneda extranjera sin demasiado riesgo. Unamoneda fiduciaria que es devaluada por el gasto de un gobierno se constituye, en elfondo, en un impuesto a estos sectores que beneficia a quienes reciben la moneda emi-tida. Por ende, es interesante notar que de las unicas polıticas publicas implementadaspor el gobierno de Jorge Montt fueran medidas para retornar a la convertibilidad. De-safortunadamente, al mismo tiempo que ello se implementa (durante los primeros anosde la decada de los 1890s) se produce una corrida bancaria signifcativa en EstadosUnidos (1893) resultante de la quiebra de especuladores en el area de ferrocarriles, quegenera un perıodo de depresion economica de cinco anos y, consecuentemente, una con-

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traccion monetaria en todos los paıses que tuvieran alguna version de covertibilidad.Jorge Montt (1891-1896) implementa el retorno a la convertibilidad que seguramentehabıa sido prometido a los sectores economicos triunfantes, pero rapidamente Errazur-iz Echaurren (1896-1901) la termina como resultado de la necesidad de emitir paracontrarrestar los efectos monetarios de la recesion internacional. Desde entonces hastala creacion del Banco Central en 1925 no habrıa mayores intentos por retornar a laconvertibilidad. Clavel y Jeftanovic (1983) documentan como las emisiones fiduciariasel perıodo posterior a 1898 son crecientemente usadas para comprar tıtulos financierosy bonos hipotecarios lo que claramente busca transferir parte de las rentas del salitrehacia la agricultura y la industria (por precaria que esta haya sido hasta ese momento).

Es decir, a pesar de que los “oreros” forman parte de la coalicion triunfante en laGuerra Civil de 1891, parece ser que las condiciones de una economıa internacionalincrementalmente volatil primero y luego la economıa polıtica de una economıa mono-exportadora (sectores declinantes que presionan por ayuda) les derrota su programa.Ya en 1907 habıa un nuevo panico bancario en Nueva York que sostendrıa la incovert-ibilidad en Chile y da lugar a las primeras discusiones sobre la reforma de la Oficinade Emision para que administre en forma ordenada la emision anticıclica. En 1910 seinicia una pequena depresion financiera en Estados Unidos como resultado del com-promiso del Presidente Theodore Roosevelt (1901-1909) y de su sucesor William Taft(1909-1913) de aplicacion de la Ley Anti-Monopolios (Sherman Anti-Trust Act) quehabıa sido aprobada en 1890 pero nunca aplicada.El resultado en una recesion en Esta-dos Unidos los anos 1910-1911 y la consecuente contraccion monetaria y crisis en Chileen 1912-1913. Millar Carvacho (1994) hace notar como resultado de esto finalmente sereforma la Oficina de Emision. En 1914 queda nuevamente aplazado cualquier retornoa la convertibilidad por el inicio de la Primera Guerra Mundial Como veremos, la guer-ra y sus efectos sobre la industria del salitre cambiarıan radicalmente la naturaleza deldebate de polıtica economica en Chile.

3.5 1910s-1940s: A la Pinto marcatto con brio, de la polıtica del salitre a lasegunda patria boba.

El siguiente perıodo expansivo de la economıa mundial esta determinado por la apari-cion del motor de combustion y la produccion en masa. Estas dos innovaciones tuvieronun impacto enorme en la economıa y polıtica mundial. En 1896 Karl Benz patento sumotor de combuistion interna plano y fundo una companıa que empezo a producirautomobiles en serie (pero no en masa), en 1892 Rudolf Diesel patento su motor diesel.Pero el impacto global del motor tuvo dos impulsos adicionales: en primer lugar, laproduccion en masa de ellos que fue iniciada por Oldsmobile en 1902 y luego por Forden 1914; en segundo lugar, la primera guerra mundial, que vio una expansion signi-ficativa en la demanda e innovacion relacionada con el motor de combustion interna(aviacion, tanques... etc.). El auge economico que siguio a nivel global fue significativo,sobre todo durante las decadas de 1900 y 1920 (interrumpido por la primera guerramundial, que, por otro lado tuvo un efecto mobilizador sobre la economıa de Estados

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Unidos). Durante la decada de 1920, que se conoce en la historia de los Estados Unidoscomo los “Veintes Rugientes” (Roaring Twenties) se genero a nivel global una de lasburbujas financieras especulativas mas fuertes de la historia. El efecto sobre los preciosde los commodities fue en general favorable.

En teorıa una economıa abierta como la chilena debio favorecerse durante este perıodosde enorme expansion de la economıa global, pero no fue ası. Es evidente que la razones simplemente la consecuencia del pacto polıtico que establecio la elite tras la victoriasobre los liberales balmacedistas en 1891. La coalicion que goberno a Chile durante laRepublica Parlamentaria tuvo como componentes los sectores ligados a la exportacionde salitre (lo que incluıa en forma muy crucial al sector financiero que intermediabaesta riqueza) y los sectores oligarquicas tradicionales vinculados a la agricultura. El re-sultado fue anos de ausencia de polıticas de desarrollo industrial o manufacturero (quehabrıan tenido que ser financiadas con mayores impuestos al salitre, como parecıa serla Balmaceda) hacıan imposible que el paıs tuviera una economıa exportadora diversifi-cada. Adicionalmente, el parlamentarismo sirivio para mantener relativamente aisladoal sector agricola de cualquier polıtica de modernizacion y, aunque no disponemos dedatos que lo demustren, es muy probable que a lo menos durante los primeros anosdel auge salitrero se produjera algun nivel de enfermedad holandesa 15 que impedıa eldesarrollo agrıcola y manufacturero a pesar de las inversiones en infraestructura. Algode evidencia de la declinacion agrıcola de Chile esta en las fuertes migraciones hacia elnorte (y de vuelta cuando termino el boom del salitre) que se generaron en el perıodoen cuestion.

Ahora, todo esto no tendrıa porque haber sido un problema si es que el salitre hubierasido un bien dinamico favorecido por el auge economico global. De echo, esta el casode Argentina y Uruguay, paıses que florecieron y crecieron hasta adquirir la categorıade paıses emergentes y semidesarrollados, sobre la base de sus exportaciones agrıco-las. ¿Porque Chile no se vio favorecido por este auge? Podemos proponer tres razonesposbiles que deben ser evaluadas: porque Chile no tenıa una base exportadora de man-ufacturas, porque su agricultura se encontraba deprimida por la enfermedad holandesay porque el causante de la depresion de la agricultura (el salitre) se encontraba endeclinacion. Como es bien conocido, durante la primera guerra mundial se desarrollael salitre sintetico lo que genera una caıda dramatica en sus exportaciones. Finalizadala guerra, la explosiva reactivacion economica mundial de la decada (1920s) generauna importante recuperacion de las exportaciones. Los libros de historia le adjudicaneste exito a una campana internacional desarrollada por el Estado a favor del “SalitreNatural Chileno”, sin embargo la prueba de que era el ciclo economico global el queestaba gobernando esa efımera recuperacion se encuentra en la debacle salitrera que

15La enfermedad holandesa es el proceso de conversion de un paıs hacia la monoproduccion como resultado deldescubrimiento de un recurso o el auge en un precio. El auge del nuevo sector genera un incremento en la demanda porfactores: tierra, capital, capital humano, pero particularmente trabajo, que hace que los demas sectores de la economıa(que no se han beneficiado de un alza de precios o de la productividad similar) pierdan competitividad y decaigan. Elresultado es que la economıa pierde sectores y concentra su base exportadora. Su nombre proviene de la declinacionmanufacurera de los Paıses Bajos que siguio al descubrimiento de las reservas de gas del mar del norte en 1959.

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se produce como resultado de la gran depresion. Una mirada neoclasica nos obligarıaa considerar porque la declinacion del salitre no genero un retorno de la competitivi-dad de los sectores agricolas y una expansion de estos. La respuesta es, posiblemente,que los procesos de transformacion y ajuste de las estructuras productivas no son au-tomaticos y toman tiempo. La generacion de una economıa exportadora agrıcola tomatiempo e inversion y el campo chileno no se encontraba preparado para favorecerse poranos. De hecho, esa oportunidad perdida y el retraso institucional del campo chilenoalimentaron debates polıticos que duraron hasta las reformas agrarias y reprivatiza-ciones agricolas de la segunda mitad del siglo XX.

Entonces, mientras Argentina y Uruguay vivıan un perıodo a la Lechner con la economıaexpandiendose y desarrollandose a tasas mucho mas elevadas que la polıtica; Chile vivıaun perıodo a la Pinto, en que los debates polıticos mundiales formateaban el local, peroen que la base productiva se encontraba claramente atrasada y expuesta a la crisismundial. El resultado es que la crisis economica y polıtica global que se vivio durantela decada de 1930 tuvo, de acuerdo a Meller (1998), a Chile como uno de los paısesmas afectados del mundo en terminos economicos. Varios autores senalan que la Ligade las Naciones (el predecesor de las Naciones Unidas) clasifico a Chile como el paısmas afectado por la crisis. Los resultados fueron devastadores sobre la economıa quese contrajo dependiendo del estudio en un tercio o a la mitad en apenas un par deanos. Las masivas migraciones de trabajadores desplazados desde el norte generaroninstantaneamente un proletariado urbano que solo existıa en forma embrional hastaese momento y que heredo su organizacion polıtica (los movimientos sindicales masimportantes estaban hasta ese momento en el norte). El cierre de la economıa globaldebido a la depresion y la guerra que siguio, genero en el paıs un desafıo enorme paralos el Estado y el empresariado: el generar un esquema de desarrollo economico en elcontexto de una economıa cerrada.

Sin embargo el entendimiento de ese desafıo y el relativo consenso en torno a unanueva estrategia de desarrollo se demoraron en llegar. En 1920 se produce al eleccionde Arturo Alessandri encabezando una coalicion de liberales y radicales denomina-da la Alianza Liberal que lo eligio a la presidencia con un discurso polıtico obreristay anti-oligarquico. El programa de Alessandri no contenıa una polıtica de desarrolloeconomico sino mas bien de expansion del aparato de proteccion social como reacciona los problemas que la declinacion del salitre estaba produciendo sobre los estratos maspopulares. Esto implicaba, fundamentalmente, alzas tributarias o endeudamientos fis-cales que serıan resisitidos por un parlamento controlado por la oposicion oligarquico-salitrera. Es decir, una especie de treplicacion del conflicto que detono la guerra civilde 1891, pero conun sector minero en declinacion. Un conflicto que tuvo un crescendoque termino con la crisis constitucional de 1924, en que el Presidente Alessandri se ex-ilia en la embajada de Estados Unidos y luego retorna respaldado por el ejercito paraimplementar una reforma constitucional (1925) que termina con el parlamentarismoen Chile e incesantemente con la banca libre (se funda el Banco Central de Chile).16

16Luders y Wagner (2003a) argumenta que el establecimiento del Banco Central es el resultado de un proceso de

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Unos meses despues es depuesto en un golpe militar orquestado por el General CarlosIbanez del Campo, iniciandose un perıodo en que es practicamente imposible discernirlos parametros de un debate o conflicto entre polıticas economicas en competencia. Enel perıodo 1927-1931 se suceden una infinidad de presidentes, con una cantidad enormede intentos golpistas de los mas variados colores polıticos. Esta segunda patria bobaevidentemente es un nuevo perıodo en que aplica la hipotesis de Pinto. Las demandassociales y polıticas no tenıan ninguna forma de ser satisfecha en el contexto de unapaıs cuya apuesta estrategica de desarrollo (apertura monoexportadora) habıa sidoeliminada por los eventos polıticos y economicos globales. El perıodo termina con laeleccion de Arturo Alessandri (1932-1938) para su segundo perıodo presidencial, el quefue un perıodo de saneamiento y ordenamiento institucional, fiscal y monetario quetermino con el perıodo de anarquıa de los anos anteriores.

Si algo en limpio se saca de todo este prolongado perıodo de desorden polıtico y des-orientacion economica es que surge, en claro contraste con el perıodo de la RepublicaParlamentaria, un Estado fortalecido polıticamente y legitimario para conducir unapolıtica de desarrollo economico. Debido al enorme influjo de trabajadores desemplea-dos desde el norte hacia las ciudades del centro, surge en ese perıodo un proletariadourbano organizado, heredero del sindicalismo salitrero del norte, de gran activismopolıtico. La inauguracion de esta nueva economıa polıtica se produce con la elecciondel Presidente Pedro Aguirre Cerda que da inicio al perıodo de los Gobiernos Radicales.

3.6 1940s-1970s: Pinto Assai, nacimiento, auge y crisis de la polıtica indus-trial

Tal como se le habıa cerrado el mundo a Chile con la crisis polıtica financiera y glob-al, se le habıa cerrado a todos los paıses de mundo. Este perıodo que parte con casitodo el mundo siendo regido por economıas de guerra y paranoias polıticas, sin em-bargo, tambien contiene una ola tecnologica significativa consistente en el desarrollode la aviacion, la conquista del espacio, la television y la comunicacion satelital, la quegenero un importante auge economico conocido como el “auge de posguerra”. Los pro-tagonistas de esta expansion economica fueron el Estados Unidos triunfante, ademasde la Europa y el Japon de reconstruccion y la Union Sovietica. La historia parece sug-erir que estas tecnologıas generaron la posibilidad de efectivamente integrar economıasde mayor tamano, debido a que eran tecnologıas fundamentalmente de comunicacionesy transporte, por lo que muy naturalmente se permitio la integracion y expansion

mas de tres decadas en que se va, poco a poco, desmantelando la convertibilidad de la moneda como resultado delas presiones polıticas que generaba el efecto cambiario del salitre sobre otros sectores. Es decir como resultado de laenfermedad holandesa. en cierta medida la necesidad de colocar impuestos adicionales a los rentists de la minerıa y lasfinanzas se centro durante mucho tiempo en el debate entre .oreros 2”papeleros.es decir, entre partidarios y detractoresde la convertibildiad metalica. Los partidarios de la moneda fiduciaria representaban a los sectores a los que se leshacıa extremadamente caro competir bajo los influjos de la minerıa. Una forma de participar de ello era recibiendopapel fiduciario no respaldado. La forma en que esto se convertıa en perdida de poder adquisitivo de los rentistas delsalitre era a traves de la inflacion. La forma de sostener en forma ordenada una moneda fiduciaria era a traves delestablecimiento de un banco central. Por otro lado es muy probalbe que esto se hiciera imitando a los Estados Unidosen donde el Presidente Woodrow Wilson habıa fundado la Reserva Federal en 1913 (Colombia funda su banco centralen 1923 y Mexico lo hace el mismo ano que Chile).

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productiva de las grandes potencias vencedoras (EE.UU. y la U.R.S.S.), genero incen-tivos para la integracion economica Europea y se genero el crecimiento acelerado dealgunos de los paıses en desarrollo de mayor tamano (Mexico y sobre todo Brasil).Las aviacion y la television crearon el megamercado, posibilitando economıas de escalaque no habıan sido posibles antes y el auge de la posguerra tuvo mucho que ver con eso.

Un aspecto bien diferente que tuvo este ciclo a los anteriores, es que no tuvo, quizas,los auges de los mercados bursatiles que tuvieron los anteriores ciclos. La razon esque esta expansion tuvo un modelo financiero global muy diferente de los anteriorescomo resultado de la revolucion keynesiana y la aparicion de la macroeconomıa comodisciplina.17 Durante los anos posteriores a la gran depresion, se impuso un modelode economıa de guerra en casi todas partes del mundo donde naturalmente el Estadotenıa un rol controlador y asignador de recursos muy importante. A medida que sepasa a la posguerra, el triunfo polıtico de las ideas keynesianas implica que la mayorparte de los paıses centrales establece marcos de polıtica monetaria y fiscal activos, conimportantes regulaciones financieras (las que son requeridas para dar independenciaa dichas polıticas). En terminos toricos la reconmendacion keynesiana es la de ten-er polıticas fiscales y monetarias anticiclicas que ayuden a estabilizar una demandaagregada naturalmente inestable debido a los antusiasmos y depresiones de los inver-sionistas. En la pracitca, sin embargo, se ha descubierto que es mucho mas facil tenerpolıticas monetarias anticiclicas que fiscales ya que estas ultimas tienden a ser lentas(al estar asociadas al ciclo presupuestario).Naturalmente, en este marco, se da la primera gran ola de globalizacion institucionalque en gran medida fue resultado del triunfo Aliado en la Segunda Guerra Mundial.El evento clave es, por supuesto, la conferencia de Bretton Woods de 1944 y el es-tablecimiento del sistema de agencias sociales de las Naciones Unidas.18 Este auge deorganizaciones globales (si duda de diferente impacto e importancia) en casi todas lasareas de accion estatal, desde la polıtica cambiaria y comercial, pasando por las de fo-mento productivo, hasta las polıticas sociales, no son sino la contraparte del auge de lapredominancia del Estado como mecanismo asignador de recursos durante la posguerra

El resultado es que en Europa y Japon, fueran los mercados bancarios (muchas ve-

17La Teorıa General del Empleo, el Interes y el Dinero (1936) de John Maynard Keynes es considerada como la obrafundacional del debate macroeconomico moderno, incluso por sus detractores. El aporte central del libro es la nocionde que el analisis del equilibrio general de la economıa podrıa generar resultados radicalmente diferentes y conclusionesde polıtica economica completamente opuestas a un analisis de la economıa como una suma de mercados. Los trabajosprevios referentes al dinero, se podrıan calsificar como trabajos de teorıa monetaria y se circumscribıan a los mercadosde credito en sis mismos. Este es el primer trabajo que construye una teorıa en que existe interdependencia entre lo queocurre en el mercado de credito y el mercado del trabajo.

18En la Conferencia de Bretton Woods en Massachusetts conferencia se crean el Fondo Monetario Internacional y elsistema de regulacion cambiaria (que se conoce hasta el dıa de hoy justamente como “Bretton Woods”); y ademas secreo el Banco Mundial (en ese momento llamado Banco Internacional de Reconstruccion y Fomento) que ha sido, consus luces y sombras, lo mas parecido que ha visto la historia del mundo a una agencia de fomento global junto con losbancos de fomento regionales como el Banco Interamericano de Desarrollo. Pero hubo mas, en 1947 se crea el AcuerdoGeneral sobre Comercio y Aranceles (GATT, que condujo a la aparicion de la Organizacion Mundial de Comercio en1995) con el objeto de coordinar y reglamentar las polıticas aduaneras a nivel global. En 1945 las Naciones Unidasestablece la Organizacion para la Alimentacion y la Agricultura (FAO, que da lugar en 1960 al Programa Mundial deAlimentos) y la Organizacion para la Educacion, la Ciencia y la Cultura (UNESCO); en 1946 el Fondo para la Infancia(UNICEF); y en 1948 la Organizacion Mundial de la Salud.

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ces en clara colaboracion y con subsidios del gobierno) mas que las bolsas los lugaresen que se manifesto el auge de posguerra. En Estados Unidos fue una mezcla, perociertamente en este perıodo los mercados bursatiles no tienen el protagonısmo que tu-vieron durante otros ciclos expansivos. Esto da una cierta excepcionalidad a este cicloexpansivo, ya que fue el unico en que la estructura financiera global activamente lim-ito la exuberancia de los mercados de capitales. Si bien hay un conjunto de debaclesbursatiles en los anos setentas y ochentas es muy dificil relacionarlos con la maduracionde las tecnologıas que generaron este ciclo. La razon es que tanto las tecnologıas deavicacion y television. como en general las polıtica economicas de todo tipo estuvierondirectamente controladas o muy reguladas por los gobiernos, lo que implica que noestuvieron demasiado expuestos a los ciclos de la economıa global. Por ende, quizasla principal caracterıstica de economıa polıtica de este perıodo es que es un perıodoen que, a nivel global, las polıtica economica estuvo en manos de los gobiernos co-mo quizas nunca antes. Consecuentemente los colapsos financieros de los anos setentastienen que ver con dos factores: factores polıticos estrategicos que generaron alza en losprecios del petroleo y el agotamiento de un modelo macroeconomico global (BrettonWoods) que finalmente era la expresion de un modelo de desarrollo basado en polıticaseconomicas activas del Estado. Lo que vivimos en ese perıodo fue una apoca en queel centro fundamental de asignacion de recursos paso de ser el mercado de capitales alEstado, que tuvo su auge, su apogeo y su boom.

A pesar de que formalmente los radicales en Chile llegan al poder copiando la for-mula polıtica de los frentes populares de Espana y Francia de 1936-1938, las polıticaseconomicas implementadas por estos gobiernos tienen mucho mas en comun con las im-plementadas por las administraciones democratas de Franklin Roosevelt (1933-1945) yHarry Truman (1945-1953) en los Estados Unidos, y laborista de Clement Attlee (1945-1951) en el Reino Unido. En ese sentido el giro que Chile da desde una polıtica economi-ca muy abierta y con poco activismo estatal (salvo en el aspecto de infraestructura detransporte) en los anos veinte hacia una polıtica activa de desarrollo industrial tienemuchos elementos en comun con lo que ocurre simultaneamente en Estados Unidos eInglaterra. El gobierno de Pedro Aguirre Cerda (1938-1941) al sufrir uno de los terre-motos mas devastadores que ha sufrido el sur de Chile (en enero de 1939), enfrenta deinicio el desafıo y oportunidad polıtica de un paıs entero a reconstruir (el norte deso-lado por la crisis del salitre, el sur desolado por le terremoto, las ciudades del centroen crisis social derivadas de las migraciones). En gran medida el “doble terremoto” dela destruccion fısica del sur y devastacion economica del norte, ponen al gobierno deAguirre Cerda ante un escenario de economıa de guerra muy similar al que enfrentabaEstados Unidos y Europa. Si a eso sumamos que el escenario que enfrentaba el paısera uno de cierre de mercados globales, parece claro que no se enfrentaban demasiadasalternativas a lo que se hizo. El gobierno de Aguirre Cerda inicia un programa agresivode expansion de la educacion publica (la construccion de alrededor de 500 colegios),y el establecimiento de la Corporacion de Fomento de la Produccion en 1939 la que,en definitiva, fue una implementacion polıticamente exitosa de lo que habıa tratado de

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hacer Roosevelt en 1935 con la National Recovery Agency.19 El cambio en el rol delEstado y su crecimiento en importancia es complicado de documentar para el perıodoya que ademas del gasto fiscal propiamente tal, el Estado adquiere influencia a travesde la creacion de un significativo sistema de empresas publicas y de atribuciones reg-ulatorias importantes. Luders y Wagner (2003b) muestran como el incremento en elgasto publico como proporcion del PIB esta circumscrito a los anos inmediatamenteposteriores a la gran depresion, pero al mismo tiempo documentan un cambio en lasprioridades economicas de gasto. De un gasto fiscal que asignaba un tercio de su pre-supuesto en la primera decada del siglo a infraestrcutrua, bajamos a un 5 % en la decadade los veinte (¿eran las companıas de la CORFO las que invertıan en infraestructuraen vez?), y de un 7 % gastado en polıticas sociales en la primera decada pasamos aun 15 % en los anos veinte para llegar a un cuarto del presupuesto en los anos cuarenta.

Meller (1998) argumenta que, mas aun, existen claros signos de que el paıs ya se encon-traba en un proceso de transformacion de su matriz productiva hacia una estructuramucho mas industrial, antes de que aparecieran las polıticas economicas de fomentoindustrial de los gobiernos radicales y mucho antes de la estrategia de industrializacionpor sustitucion de importaciones. El argumento es que las inversiones en infraestructurafinanciadas con los excedentes del salitre mas el progresivo cierre de mercados globalesque se observa desde las crisis cambiarias previas a la Primera Guerra Mundial ya es-taban incentivando la aparicion de un sector manufacturero nacional. La pregunta deporque no surge un sector exportador agrıcola en los anos veinte continua, sin embar-go, siendo una incognita interestante para la historia economica nacional. Los autoresconsultados y entrevistados para efectos de este artıculo se dividen en dos hipotesis:algunos parecen creer que los margenes y rendimientos de la agricultura, con todo ylas mejoras de infraestructura, eran muy bajos comparado con lo que se encontrabaen esos tiempos en la pampa humeda argentina y, por ende, no era necesariamentecompetitiva; otros creen que habıa un efecto de enfermedad holandesa generado por eldespoblamiento y descapitalizacion de la agricultura que genero el auge del sector sal-itrero. Como sea, la evidencia de surgimiento “endogeno” de un sector manufactureroprevio a las polıticas activas de desarrollo economico que muestra Meller (1998) sonmuy sugerentes de que algo inevitable estaba pasando con la estructura de la economıachilena. Sin embargo esta no es necesariamente una vision consensual entre los histori-adores economicos del perıodo. Por ejemplo, Luders y Wagner (2003a) si bien coincidencon Meller (1998) en que en el perıodo no se observan grandes cambios en las estruc-turas tarifarias, argumentan que aparecen un conjunto de formas de proteccionismoencumbiertas en las polıticas cambiarias y monetarias del recien creado Banco Central.

Muchos han destacado como las expansiones y reformas en el padron electoral y el pro-ceso electoral que ocurren en la post-guerra (incluyendo el voto femenino, el fin al votocensitario) expresan un proceso de emancipacion polıtica de los sectores populares denuestro paıs que darıan el marco para los conflictos polıticos del perıodo final de este

19La National Recovery Agency fue declarada inconstitucional por la Corte Suprema el mismo ano de su creacion, susfunciones, sin embargo fueron diseminadas a traves de un conjunto amplio de agencias estatales que operaron duranteel New Deal.

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perıodo. Correa Sutil (2004) ha argumentado como luego de la victoria del Frente Pop-ular, los gobiernos radicales sucesivos son crecientemente penetrados corporativamentepor las elites empresariales que colaboran y se beneficias de las polıticas industrial-izadoras. Es bastante evidente el proceso de derechizacion de los gobiernos radicalesdesde Aguirre Cerda (1938-1941), pasando por Juan Antonio Rios (1942-1946) y fi-nalmente Gabriel Gonzalez Videla (1946-1952).20 Desde un punto de vista polıtico elproceso de derechizacion coincide con un proceso de crecimiento en la importancia yniveles de mobilizacion de la izquierda pro-sindical. Este proceso culmina con la pro-scripcion del Partido Comunista en virtud de la Ley de Defensa de la Democracia de1948 por el Presidente Gonzalez Videla. Sin embargo, a pesar de todo ello, las polıticasactivas de fomento economico continuaron, ası como su proceso de conversion en lapolıtica de industrializacion por sustitucion de importaciones.

El agotamiento de polıticas fiscales, sociales y de pensiones que claramente ya no tenıanun caracter anticiclo sino simplemente expansivo se hace patente con el surgimiento in-flacionario de los anos cincuenta, dando inicio a una erratica epoca de las polıticas anti-inflacionarias que fueron derrotadas sucesivamente por la economıa polıtica del paıs(ver Landerretche Gacitua (1984), Arbildua y Luders (1968) y Ffrench-Davis (1973)).En la decada de los treinta la inflacion apenas habıa promediado alrededor de 5 %anual, en la decada de los cuarenta ya estaba sobre 15 % promedio pero durante losprimeros anos de la decada de los cincuenta estaba promediando sobre 40 %, con unpeak particularmente preocupante en 1955 con una inflacion de 83 %. Esto genero talpreocupacion polıtica que un gobierno de las caracterisiticas populistas y caudillistasdel de Carlos Ibanez del Campo (1952-1958) decide contratar la Mision Klein Saks(1955) con el objeto de elaborar un programa de estabilizacion monetaria. Durante1956 y 1957 se implementan limites al credito bancario y al gasto fiscal que tuvieroncomo resultado una reduccion de la inflacion a 17 % en 1957. Las polıticas fueronabandonadas en el marco del ciclo electoral de 1958 y por ende generaron inflacioneselevadas en 1958-1959. Luego el recien inaugurado Presidente Arturo Alessandri (1958-1964) implemento un plan antiinflacionario basado en la fijacion del tipo de cambio,apertura financiera y subsidios a la oferta lo que logra reducir la inflacion por dosanos hasta que el exceso de gasto y endeudamiento publico (la unica diferencia con losochenta es que entonces el exceso de gasto serıa privado) genera una crisis de pagos, unadevaluacion y un retorno a tasas elevadas de inflacion. Luego el Presidente EduardoFrei Montalva (1964-1970) implementa un plan inflacionario consistente en controles degastos y salarios publicos pero tambien regulaciones directas de precios. En teorıa serıala activacion de la oferta generadas por las reformas economicas y sociales (en partic-ular la reforma agraria) las que ayudarıan a reducir la inflacion. El resultado fue unareduccion moderada de la inflacion que se estabiliza en el rango 20 %-30 %. Sin embar-go parece claro que la reduccion inflacionaria no era un objetivo central de ese gobierno.

Desde la Segunda Guerra Mundial hasta los anos setentas, la historia de la polıtica20Una curiosidad de este perıodo es que Aguirre Cerda y Rıos murieron mientras ejercıan en cargo por lo que sus

perıodos fueron completados por vicepresidentes. Por Aguirre Cerda fue Jeronimo Mendez (1941-1942) y por Rıos fueronAlfredo Duhalde (1946) y Antonio Irribarren (1946).

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economica de nuestro paıs sigue un camino muy similar al de la mayor parte de lospaıses de occidente en terminos de polıticas industriales. La industrializacion del paısde los anos 1930s y 1940s sirve para incorporar a esas masas proletarias llegadas de losdestruidos norte y sur del paıs y convertirlos en un proletariado industrial. En ciertomodo, en Chile el proletariado urbano surge repentinamente y dado el contexto histori-co esta claramente relacionado con las polıticas de fomento productivo y las empresasestatales. Meller (1998) argumenta que en los anos 1950s, pero con mas fuerza hacia los1960s observamos un proceso en que la discresionalidad estatal usada par implementaresta estrategia de desarrollo es capturada por grupos de interes: la clientela de sub-sidios empresariales, los cuadros tecnicos de las empresas publicas y los sindicatos detrabajadores publicos o de las empresas privadas que eran crecientemente subsidiadaso protegidas por el Estado. Este proceso no hace sino replicar lo que ocurre en casitodos los paıses que siguieron estrategias de desarrollo similar, en que la reapertura delcomercio global empiezan a hacerlas obsoletas y las estructuras que ella habıa gener-ado a generar resistencia al cambio. Se empieza a producir una paulatina reaperturade los mercados globales y crecimiento del comercio internacional. Entonces, cuando laposibilidad de comerciar implicaba un proceso de re especializacion de la economıa deacuerdo a sus ventajas comparativas, la economıa polıtica lo hace imposible y surgen laspolıticas proteccionistas. Estas polıticas tienen en America Latina y por ende Chile,un sustento polıtico importante ya que los sectores industriales surgidos mantenıanestandares laborales y formas contractuales modernas, con sistemas de proteccion so-cial y de derechos laborales. En el imaginario polıtico de ese proletariado urbano, laagricultura y la minerıa representaban el retorno a formas de produccion polıticamenteprimitivas, y por ende la industria debıa ser defendida. Esto hizo que la resistencia aldesmantelamiento de la industrializacion por sustitucion de importaciones fuera larga,dolorosa y lenta en casi toda America Latina. Chile, por supuesto, en esto fue unaexcepcion, la dictadura, pero quizas mas crucialmente, su captura (luego de algunosires y venires que son revisados en detalle por Ewards y Cox (1987)) por los “ChicagoBoys” le dio mas celeridad a este cambio que en el caso de otros paıses.

Es imposible no considerar que la parte final de este perıodo es una en que las discu-siones polıticas y de polıticas publicas toman un curso de cierta originalidad, estando,por cierto, inmersas en el marco de la Guerra Frıa. Los fenomenos polıticos detras de la“Revolucion en Libertad” democrata cristiana y de la “Unidad Popular” izquierdistatienen elementos originales y propios radicados en la historia y cultura chilena. Lassoluciones de polıtica publica que estos dos intentos revolucionarios ensayaron estanpor supuesto insertos en los procesos polıticos globales de la guerra frıa pero tienenmenos sustento y relacion con las que se hacıan en otras partes del mundo. En termi-nos resumidos, sin embargo, uno podrıa aventurar que el perıodo 1964-1973 fue uno enque ya habiendose agotado la estrategia de activismo industrial del Estado y habiendoesta mutado hacia una polıtica proteccionista; estando Chile inserto en un mundo quecada vez se reestablecıan mas los flujos de comercio y los grados de interdependenciainternacional; habıendose creado un proletariado urbano clasico en el marco del pro-ceso de industrializacion; habiendose extendido el padron electoral; se pasa a una fase

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revolucionaria de la polıtica chilena; en que los sectores emergidos durante la posguerray fortalecidos por las polıticas economicas de la epoca buscan desafiar la concentracionde la propiedad tradicional de las elites chilenas.

La polıtica economica de ese perıodo tiene como eje central la distribucion de la riquezay el poder. Ambos gobiernos, el de Frei Montalva y el de Allende, continuan a gruesomodo las polıticas industrializadoras de los gobiernos radicales, incluso en el caso deFrei Montalva se muestra un grado importante de preocupacion por el desarrollo deun ambiente macroeconomico estable de la economıa local. El elemento adicional es,por supuesto la expropiacion y socializacion de la propiedad, que en el caso de FreiMontalva esta centrado en el campo y en la reforma agraria, que es racionalizada comouna polıtica economica modernizadora, y a la postre lo termina siendo en la medida enque el paıs encuentra en esos sectores parte importante de sus ventajas comparativaseconomicas para el perıodo posterior. En el caso de Allende se intenta avanzar en ladireccion de la propiedad colectiva y propiedad estatal de los sectores industriales yde servicios desarrollados durante la posguerra. El tema central de esta epoca es laemancipacion polıtica, es decir, el intento por adquirir poder de dos clases socialestradicionalmente dominadas: el proletariado urbano que la industrializacion dirigidapor el Estado habıa conformado y el campesinado que durante tantos anos habıa sidodominado por un sistema cuasi-feudal de produccion. El desafıo de polıtica publica y depolıtica economica al que se estaba reaccionando habıa sido vivido por las sociedadeseuropeas mucho tiempo antes. El formato de los dos conflictos de clases que estabamosviviendo se habıan vivido en algunos de los paıses centrales mas avanzados tan atrascomo durante los procesos revolucionarios de las Primaveras de los Pueblos en 1848,o en el caso de otros durante los proceso revolucionarios de principios del Siglo XX.Pero el proceso y sus elementos eran propios y si algo, estuvieron emparentados con losprocesos polıticos que giraron en torno a la tragica historia de la Segunda RepublicaEspanola. El resultado neto de los procesos de emancipacion polıtica y economica de losproletariados urbanos y rurales fue, por supuesto, un retroceso. La reaccion contrarev-olucionaria no solamente derroto sus pretenciones sino que las revirtio completamente,incertandose Chile aceleradamente en los paradigmas institucionales del perıodo quesiguio.

En cierto sentido la crisis polıtica de los anos sesentas y setentas no viene sino a ex-presar el fin de la estrategia de polıticas de industrializacion dirigidas desde el Estado.Este ciclo, al no tener como protagonistas asignadores centrales de recursos a los in-termediarios de los mercados de capitales sino a las agencias del Estado constituidaspara salir de la crisis del anterior ciclo economico, no vivio su ciclo de auge y caıda enlas bolsas del mundo sino en sus sistemas polıticos. En Chile, ası como en otros paısesesto tuvo como elemento central el auge, cenit y crisis de la emancipacion polıtica demasas sociales importantes. El perıodo termino con una serie de crisis polıticas sig-nificativas a traves de la totalidad de occidente que consistieron fundamentalmenteen un desmantelamiento de la funcion empresarial del Estado y del Estado de bien-estar, proceso del que Chile fue particularmente precursor. No es sorprendente que el

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sımbolo de la crisis de las polıticas estatistas de la posguerra sea el colapso del sistemade coordinacion cambiaria a nivel global (el sistema de Bretton Woods) en 1971. Encierta medida, el fin de la coordinacion cambiaria global era el resultado de la reapari-cion y crecimiento que habıa tenido el comercio internacional de bienes y de capitalesdurante las decadas que siguieron a la posguerra (en particular debido a la tremen-da profundizacion de los mercados de dinero ocurrido en la decada de los sesentas).Ese resurgimiento posiblemente se la expresion internacional del desarrollo economicoprivado que habıa generado la aparicion de los megamercados posibilitiados or el de-sarrollo de la television y la aviacion. Que los mercados de capitales retomaran el rolasingador que habıan tenido traicionalmente era finalmente, solamente una materia detiempo.

El perıodo de la posguerra en Chile nos parece como uno que claramente correspondea la hipotesis de Pinto. El colapso de los mercados impulsa al Estado como institucionasignadora de recursos central. Este surgimiento genera la oportunidad para la eman-cipacion polıtica y economica de enormes sectores sociales. Pero, siguiendo a Pinto.estos sectores tenıan una organizacion polıtica sofisticada cuando se les compara consectores similares de otros paıses. El origen de ello es sin duda materia de los his-toriadores polıticos pero parece haber tenido mucho que ver con el desarrollo de unmovimiento sindical muy robusto en el norte salitrero y de la sofisticacion polıtica delas burguesıa liberal local que habıa sido protagonista de las luchas anti-clericales yanti-oligarquicas del Siglo XIX. Es muy posible que tanto los exitos como los fracasosde esa epoca en Chile relativo a los demas paıses sufriendo shocks similares se debana esa estructura polıtica.

3.7 1970s-2000s: Lechner con Brio, de la ortodoxia neoliberal al neokeyne-sianismo progresista

Durante los anos setenta ocurrieron dos grandes shocks a nivel global. El primero fue elagotamiento de las estrategias de desarrollo economico que tenıan como eje central elrol del Estado. El segundo fue la aparicion de las tecnologıas de computacion durantelos setenta, extendiendose hacia los ochenta y explotando con el explosivo crecimien-to de internet durante los anos noventa. Este shock tuvo un inmenso impacto sobrela productividad de una gran cantidad de sectores productivos, en particular sobretodos aquellos intensivos en mano de obra calificada, pero ademas genero una reduc-cion en los costos de comunicacion cualitativamente comparable en su impacto a loque significo a aparicion del telegrafo y la telefonıa durante el Siglo XIX, pero de unimpacto mucho mayor. Es particularmente importante el impulso que generaron estastecnologıas sobre los mercados de capitales, posibilitando escalas de procesamiento deinformacion que nunca habıan sido posibles antes y permitiendo velocidades de inter-mediacion y de especulacion nunca antes vistas en la historia de la humanidad. Esbastante evidente que esas mejorıas tecnologicas que permitieron ese auge en los mer-cados de capitales se complementaron en forma bastante importante con la aparicionde los megamercados que habıan posibilitado las tecnologıas del ciclo anterior. Pero

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ademas generaron n sock inmenso sobre la´estructura economica global al permitir alos paises pequeos y perifericos integrarse comercial y financieramente a los megamer-cados aparecidos durante la posguerra. Los cambios que generaron estas tecnologıascomenzaron a sentirse en los anos ochenta, pero llegaron a su peak durante la decada delos noventa. Pero las transformaciones polıticas y economicas a nivel global que estangenerando estas tecnologıas posiblemente aun no son entendidas por nosotros del todo.

El resultado fue que de una manera u otra todos los paıses del mundo debieron trans-formar sus polıticas economicas hacia unas que privilegiaran mucho mas la aperturacomercial y financiera. Lo que caracterıza los siguientes cuartena anos es el crecmientoacelerado en el comercio internacional y en los flujos de capitales, particularmente ha-cia los paises emergentes. Lo que ocurrio en Chile que le permitio aprovechar este cilcoen forma tan excepcional fue que la reaccion polıtica de las elites al proceso revolu-cionario de la fase anterior, posibilito que el paıs se encontrara configurado justamentepara aprovechar antes que casi ningun otro ese proceso de apertura. A pesar de ello,le tomo tiempo y dolor a Chile encontrar la configuracion institucional optima para elperıodo.

Las transiciones y cambios de la polıtica publica en este perıodo estan extensamentetratadas en las diversas ediciones de Ffrench-Davis (2004) y en el libro de Edwardsy Cox Edwards (1987) respecto de la evolucion de las polıticas economicas de la dic-tadura. Pero ambas visiones tienden a coincidir, a lo menos implıcitamente, en que losdramaticos cambios polıticos que ocurrieron en Chile a principios de los anos seten-tas, giraron las polıticas publicas en una direccion que permitirıa al paıs favorecersede los eventos economicos globales que expandıan mercados e incrementaban los flu-jos de capitales. Es simplista narrar este cambio como solamente consistente en elgolpe militar de 1973. Una mirada mas detallada nos muestra una lucha interna en-tre sectores librecambistas muy conectados con las corrientes ideologicas libertaristasy darwinistas de la revolucion neoclasica (por ası decirlo la derecha anglofila) y lossectores conservadores mas tradicionales, partidarios de un retorno a las estructurassociales oligarquicas y el orden social que los eventos polıticos de la posguerra habıandestruido (por ası decirlo la derecha hispanofila). Es difıcil establecer cuales fueron lasverdaderas razones que generaron el triunfo polıtico de los economistas neoclasicos alinterior de la dictadura, diferentes autores lo atribuyen a diferentes configuraciones deeconomıa polıtica. Lo que si podemos decir es que parece corresponder a la conviccionde que los sectores medios que en el auge de la posguerra habıa creado necesitabanun modelo economico en que pudieran insertarse sin retroceder hacia las formas dedominacion propias de la sociedad oligarquica. Probablemente se evaluaba, ya fuera enforma explıcita o implıcita, que muchos de los problemas polıticos de los anos cincuen-tas y sesentas se habıan debido al temor de estos sectores de volver a esas estructurasde dominacion y proteger sus estados de emancipacion polıtica, economica y social.El retorno a un campo semi-feudal o a una sociedad de enclave minero, simplementeno era realista en terminos polıticos. Se opto por ende por dar un decidido impulso aldesarrollo del capitalismo de mercado. Si bien Chile no tenıa la escala como para ser

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un megamercado y, por ende, su beneficio de las revoluciones tecnologicas de la ola dela posguerra fueron limitados, las nuevas tecnologıas permitirıan integrarse economi-camente a los megamercados existentes y desarrollados en la posguerra.

Como resultado de ello la polıtica economica que se desplego en esos anos fue una deprofunda desregulacion de los mercados de bienes y capitales, destruccion del poderde los sindicatos y su sustitucion por una regulacion laboral centralizada, desmante-lamiento del sistema desentralizado pero fiscalmente garantizado de seguridad socialpor uno privatizado y con garantıas centralizadas (aunque practicamente inexistentes),apertura comercial y financiera,21 privatization y devolucion de las tierras expropiadas.Los actores centrales de esta estrategia fueron los ministros de hacienda Jorge Cauas(1974-1976), Sergio de Castro (1976-1982) y Rolf Luders (1982-1983). La estrategiade desarrollo de este perıodo es clara: se privilegiarıa las condiciones para la acumu-lacion de capital y para ello se generarıan protecciones extremas a la propiedad privadanacional y garantıas a la propiedad del capital internacional, ambas radicadas en elmarco constitucional. Ese acumulacion de capital debıa desarrollar el potencial produc-tivo manifestado en los bienes en que el paıs ya tenıa ventajas comparativas claras. Eneste sentido, este enunciado continuo siendo una descripcion adecuada de la estrategiade desarrollo de los gobiernos de la Concertacion. Lo que cambio fue la tactica y sucambio es de enorme importancia, como veremos cambio la tecnica macroeconomicaque se uso (que hizo mas sustentable a la estrategia) y la configuracion polıtica quese desplego (que mejoro el impacto social de la estrategia y la hizo compatible conun programa de gobierno democratizador). La tactica de desarrollo de la ortodoxianeoliberal para la estrategia de desarrollo del perıodo fracaso en terminos economicosy polıticos, no genero ni crecimiento economico acelerado ni el sustento polıtico delregimen militar, adicionalmente dejo como legado uno de los incrementos mas acel-erados en la desigualdad de la historia de Chile. A medida que la tactica neoliberalfue progresivamente sustituida por una estrategia neokeynesiana, termino generandomejores resultados.

La magnitud de la liberalizacion financiera realizada por la Dictadura tuvo como grandefecto su falta de prolijidad, sin embargo, tuvo como subproducto benigno el iniciode la constitucion del mercado de capitales y no el Estado o las grandes familias em-presariales como el cerebro asignador central de recursos en nuestra economıa lo que

21Ya desde el ano 1974 con la promulgacion del Decreto Ley 600, la Dictadura mostro que su principal objetivo en supolıtica de cuenta de capitales era la creacion de condiciones atractivas para los capitales internacionales.Bajo el DL600cualquier inversionista extranjero o chileno residente en el exterior puede entablar un contrato de validez internacionalcon el Estado de Chile y que, por ende, no es modificable unilateralmente. Para firmar este contrato los inversionistasdeben comprometerse a mantener inversiones por mas de un ano, a cambio el Estado chileno le otorga un segurotributario al inversionista consistente en una tasa de 42 % menos el credito del impuesto de primera categorıa de 17 %,lo que es superior teoricamente al 35 % (menos 17 %) que pagan los inversionistas de tamano comparable. Adicionalmentese les exime del impuesto de 4 % a los pagos de intereses externos. La mayor crıtica hacia los mecanismos del DL600proviene de la sospecha polıtica generalizada de que hay una incapacidad del fisco de evitar que se eludan impuestosvıa el sobrepago de insumos a casa matrices y sobrepago de creditos externos. En gran medida, esto tenıa justificacion,las turbulencias sociales y polıticas de las decadas anteriores habıan sembrado dudas entre los potenciales inversionistasinternacionales sobre las condiciones para sus inversiones en el paıs, incluso bajo un gobierno de derecha. Siguiendo lafijacion del peso chileno en junio de 1979 y la eliminacion de casi todas las restricciones a los flujos de capitales, seprodujo un auge de credito privado intermediado desde el exterior.

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estaba al centro de la estrategica polıtica neoliberal. Este proceso esta lejos de cul-minar, pero se debe reconocer que fue iniciado por ese proceso liberalizador inicial.Sin embargo, esta liberalizacion financiera se realizo con una ausencia completa deregulacion bancaria prudencial. Adicionalmente, una buena parte del sector financierootorgo un enorme grado de credibilidad al tipo de cambio fijo. El resultado fue que losbalances de los bancos acumularon enormes exposiciones cambiaras. Adicionalmente,la sobrevaluacion real de la moneda motivo una explosion de creditos malos incluyen-do algunos casos muy notorios de creditos relacionados.Como resultado de ello, Chilese vio severamente envuelto en la crisis de la deuda de America Latina de los anosochenta. Simultaneamente, el paıs enfrento un fuerte deterioro del precio del cobre, unalza internacional de los precios del petroleo y un incremento sustancial de las tasasde interes internacional. Siete bancos y una financiera se vieron envueltos en corridasbancarias, que afectaron alrededor de un 45 % de los activos del sector. La crisis ban-caria de 1982 tuvo dos consecuencias centrales.

Hay una division muy natural de la historia de la polıtica economica de la dictaduraen torno a la Crisis de la Deuda de 1982. Es el primer perıodo el que corresponde auna aplicacion completa del programa economico neoliberal y, por ende, correspondea un desmantelamiento de cualquier margen de polıtica discresional del Estado. Esteideario estaba basado en la nocion de que solamente permitiendo a los mercados operaren forma completamente libre se podrıan alcanzar una asignacion productiva eficiente.Como se estaba saliendo de una era en la que habıan predominado los mercados rel-ativamente regulados se minimizaba o desconocıa quizas el potencial que tenıan paragenerar importantes imbalances de precios. Por ejemplo, los economistas neoliberalesle atribuıan los imbalances que condujeron a la Gran Depresion a intervenciones publi-cas sobre el sistema del patron oro que hacıan cada vez mas fiduciarias las monedasde varios paıses del mundo desarrollado. Y e el caso de Chile se le atribuıa tambienla gravedad de la crisis al predominio de la doctrina papelera (fiduciaria) durante lasdecadas anteriores.

Era cosa de mirar un poco mas atras para darse cuenta de que la capacidad de generarimbalances que generaban los entusiasmos finncieros era algo que tenıa dos siglos dehistoria. Cuando vino la crisis de la deuda, Chile como resultado de los desbalancesfinancieros y la burbuja financiera generada por las polıticas de apertura y desregu-lacion financiera sin un marco de regulacion prudencial y con un tipo de cambio fijofue particularmente afectado. La crisis economica que el paıs vivio a medidados de losochentas fue tan severa que rivaliza con la que se vivio a fines del gobierno de la UnidadPopular en terminos de sacrificio de producto y niveles de desempleo Adicionalmenteesta crisis tuvo como elemento adicional la quiebra generalizada de enormes gruposeconomicos. Se ha argumentado que la profundidad de la crisis de principios de losochenta fue tal que genero el marco polıtico para el retorno a la democracia hacia finese esa decada. Es decir, tuvo la fuerza suficiente para hacer tambalear a una dictaduracuyo predominio militar era total y cuyos partidarios desarrollaban en ese momentouna ideologıa abiertamente antidemocratica. En el intertanto, desde el punto de vista

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de la polıtica economica, genero una contraofensiva de los sectores conservadores mastradicionales, que se expreso en el reemplazo del ministro de Hacienda Carlos Caceres(1983-1984) por Luis Escobar Cerda (1984-1985) y en un retorno transitorio a polıticasproteccionistas con elevados aranceles y controles cambiarios.

Durante los ultimos seis anos del gobierno militar, la polıtica economica, si bien re-torno a sus los principios libre-mercadistas de diez anos antes, los complemento conuna serie de medidas que limitaran la posibilidad de que los agentes privados gener-aran situaciones de insolvencia insostenible como resultado de posiciones financierasexcesivamente optimistas. Las dos principales medidas fueron una polıtica cambiaradirigida nominalmente a mantener un tipo de cambio real de equilibrio y una polıticade regulacion prudencial de la banca que se expreso en la Ley de Bancos de 1986.22

Este giro, implementado majoritariamente por el Ministro de Hacienda Hernan Buchi(1985-1989), inicio, en cierta medida la transicion hacia las polıticas economicas de losgobiernos democraticos, y re-establecio el rol de la polıtica macroeconomica. En esesentido y siguiendo con la nomenclatura de nuestros parrafos anteriores fue un cam-bio tactico mayor (sin ser un cambio estrategico) La gran diferencia entre la polıticaeconomica de los primeros ministros de hacienda del gobierno militar y la de Buchipodrıa ser que, los primeros, imbuidos en las ideas de la revolucion neoclasica, consid-eraban necesario revertir el fundamento de la polıtica economica keynesiana, esto es,el rol del Estado como un regulador del equilibrio general de la economıa. Si bien nose podrıa denominar a Buchi un keynesiano, ya que durante su administracion no sereestablece ningun tipo de rol anticylcicio activo de la polıtica fiscal, si se tendrıa queadmitir que durante su administracion se reestablece el rol del Ministerio de Hacienday de sus polıticas como un preservador de la solvencia de la economıa como un todo.La solvencia macroeconomica (privada y publica) como eje central de la polıtica delMinisterio de Hacienda es la herencia de Hernan Buchi.

La transicion a la democracia genero un momento de crisis importante para la polıticaeconomica de Chile. Por un lado, el triunfo electoral de la Concertacion no habıa sidode ningun modo apabullante. Un buen 40 % del electorado se manifestaba partidariodel gobierno militar y una buena parte de la coalicion triunfante, si bien claramenteopuesta a las ideas polıticas y el legado en derechos humanos de ese gobierno, noestaba necesariamente en desacuerdo con las polıticas economicas del perıodo finaldel gobierno militar, las que, adicionalmente se encontraban dando buenos resultadosen terminos de crecimiento economico y empleo. Las polıticas de apertura comercial yfinanciera, enmarcadas en un cuidado prudencial del gobierno y del recientemente inde-

22La primera fue la ley de bancos de 1986 que introdujo un conjunto de regulaciones prudenciales, restriccionesa los conflictos de intereses y exigencias de calce en plazos y monedas a la banca Chilena. La Ley de Bancos de1986 siempre es senalizada como el inicio de la regulacion prudencial financiera en Chile. La legislacion enfatizabalos requerimientos de capital para los bancos, las provisiones y la supervision, ademas de imponer restricciones sobreprestamos relacionados. Establecıa procedimientos para la capitalizacion de un banco en dificultades y establecıa unseguro de depositos explıcito y acotado. Para una descripcion mas detallada de la Ley de Bancos y de su genesis verVergara (1996), Ramırez y Rosende (1989) y Reinstein y Vergara (1993). El segundo resultado fue el asentamiento deun consenso en torno a un enfoque prudencial que evitara que Chile estuviera sujeto a los salvajes vaivenes financierosde nuestra vecindad.

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pendiente Banco Central, tenıan bastante aceptacion. Polıticamente, el gran problemaque enfrentaba Patricio Aylwin (1990-1994) era sostener el marco general de polıticaeconomica, con el objeto de avanzar la transicion democratica, pero enfrentando losniveles de desigualdad y pobreza que anos de polıticas economicas neoliberales habıandejado. La forma de enfrentar este desafıo es tratado en extenso por Ffrench-Davis(2004) y Munoz Goma (2007)

El ordenamiento del Ministro de Hacienda de la epoca Alejandro Foxley, marcarıa laspolıticas economicas de los gobiernos de la Concertacion por las siguientes decadas. Sindecirse inicialmente, la estrategia de apertura comercial y financiera serıan sostenidasy profundizadas. Lo que serıa diferente serıa que la primera prioridad del la polıticaeconomica serıa la mantencion del equilibrio macroeconomico, que en ese momen-to se expresaba como la necesidad de controlar la inflacion. Esto marco el inicio deuna transicion hacia polıticas activamente anti-ciclicas que duro mas de una decaday que culmina con la Ley de Responsabilidad Fiscal del 2006. El Ministerio de Buchiclaramente da inicio de esa transicion al reestablecer el rol de la polıtica macro en lasolvencia de equilibrio general de la economıa, el entrante Ministro Alejandro Foxley23

dio un paso adicional al declarar que el rol de la polıtica macro era activamente buscarla estabilidad, lo que se reflejarıa con mucha fuerza en las polıticas del Ministerio deHacienda de los anos siguientes.

Pero esto no serıa lo unico. Tal como ha descatado Fazio (1996), el Ministro Foxley enun discurso ante la Asamblea de Gobernadores del BID en 1990, declara que ´´La man-tencion de la inflacion a en un bajo nivel es la primera decision de polıtica economica....La segunda es la de mantener un presupuesto fiscal equilibrado. La tercera, consecuen-cia de lo anterior, es la gradualidad del esfuerzo social. La velocidad e intensidadde este, estara supeditada a la mantencion del equilibrio macroeconomico y al finan-ciamiento – por vıa tributaria – del nuevo gasto social.” Tres cosas son importantes dedestacar de este excelente resumen de lo que serıan las polıticas economicas durantelos anos siguientes. Primero, queda completamente descartada cualquier polıtica activade desarrollo economico o fomento industrial por parte del gobierno continuandose conun polıica de desarrollo economico basado en la apertura comercial y fomento de laacumulacion de capital. Segundo, establecer que la principal herramienta para lograrlos objetivos seculares de equidad y justicia no son las polıticas macro o de desarrollo,sino las polıticas sociales microeconomicas. Y tercero, durante las administraciones deEduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000) y Ricardo Lagos (2000-.2006) se adiciono unapolıtica publica agresiva de generacion de infraestructura fısica que ademas de generarun motor adicional de demanda de inversion genero complementareidades importantescon la inversion privada.

En este marco, el rol predominante de la polıtica macro de este perıodo ha sido elde lograr un ambiente de crecimiento dinamico y estabilidad, que permitan a la au-

23Hubo dos ministros de Hacienda de transicion entre Buchi y Foxley, esto como resultado de la presentacion de Buchicomo candidato presidencial para las primeras elecciones democraticas luego de la derrota de Pinochet en el plebiscitodel 5 de octubre de 1988. Fueron Enrique Seguel (1989) y Martın Costabal (1989-1990).

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toridad concentrarse en los desafıos sociales que deben ser abordados, y que ayude aaumentar los niveles de bienestar promedio de los ciudadanos. En otras palabras, lapolıtica macroeconomica proveerıa la base para las polıticas sociales que deben imple-mentarse. Esto contrasta con la vision de los economistas neoliberales de la primerafase de la dictadura, en que son solamente las polıticas economicas pro crecimiento yestabilidad las polıticas con algun grado de efectividad social. Esta discrepancia, quepuede parecer muy menor, es en realidad sustancial cuando se discute la estructura delgasto publico y los niveles de tributacion. De hecho, la primera medida tomada por laadministracion Aylwin en base a esta nueva tactica fue una enorme reforma tributariaque permitio una expansion sustancial del gasto social y tuvo un efecto medible enla distribucion del ingreso. En cierta medida esta reforma tributaria fue el precio quepagaron los sectores empresariales por el sostenimiento de la estrategia de desarrollo(que coloquialmente se conoce como el ´´modelo economico”).

Para la Concertacion, no tenıa sentido sacrificar completamente el esfuerzo social en elaltar del crecimiento economico. En primer lugar, porque no se creıa que ese tradeoffexistıa ya que se creıa que la sustentabilidad del crecimiento descansa en la creacionde capacidades sociales. En segundo lugar, porque, si existiera este tradeoff, hacerlosignificarıa desechar el objetivo ultimo de las polıticas macroeconomicas: la creacion decondiciones para el avance social y la igualdad, a traves de la polıticas sociales. Para loseconomistas de la Concertacion, predominantemente, no solo no era posible sustituircompletamente las polıticas sociales por polıticas crecimiento economico, por razonestecnicas, sino que ello constituıa una traicion a sus principios polıticos. Era evidenteque uno de los mayores problemas que enfrentaban las personas de menores ingresoseran, adicionalmente a sus niveles de vida, los riesgos constantes y vulnerabildiadesque debıan enfrentar. Esto constituıa un costo en bienestar para los hogares mas vul-nerables y un desaliento para los emprendedores de origen popular. En un mundo demercados perfectos y completos, las personas debıan ser capaces de asegurarse contraesas fluctuaciones. En el mundo real, el Estado debıa hacer tres cosas: (i) estabilizarla economıa para reducir este riesgo con polıticas neokeynesianas, (ii) fomentar el de-sarrollo de mercados financieros privados que provean el maximo de seguros posiblesy (iii) para el riesgo residual, proveer los seguros sociales necesarios a partir de unestado de bienestar reconstruido. Si adicionamos el criterio de que esa estructura deseguros sea financieramente sustentable, tenemos, basicamente la tactica economica dela Concertacion enmarcada en la estrategia de desarrollo del perıodo.

Si uno tuviera que caracterizar la polıtica tributaria de la Concertacion tendrıa quedestacar cuatro cosas principales: (i) una reduccion secular en los aranceles,24 (ii) in-

24El ano 1991 se redujeron unilateralmente los aranceles generales desde 15 % a 11 % y el ano 1998 se volvieron areducir a 6 %. Desde entonces, Chile cambio de una polıtica de apertura unilateral a una de negociaciones multilateralesque buscaban facilitar la entrada para nuestros productos a los mega mercados mundiales.Entre 1993 y 2008 Chile hafirmado libre cambio o los acuerdos economicos de la complementacion con 55 paıses, cubriendo todas las Americas,toda la Europa occidental y casi toda la Asia del este y Oceanıa, el mas significativo son Canada, 1996; Mexico, 1998;la Union Europea, 2002; los Estados Unidos, 2003; Corea, 2004; y la joya de corona China, 2006; un acuerdo parcialfue alcanzado con la India en 2005 y hay negociaciones en curso con Indonesia Tailandia y Malasia ası como Turquıa.El resultado de estas polıticas es que Chile tiene una cartera diversificada de comercio en cuanto a zonas comerciales y

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crementos en el IVA y del impuesto de primera categorıa,25 (iii) en tiempos recientesuna tendencia hacia la reduccion de los impuestos a las trasnacciones financieras26 y(iv) que todas las grandes expansiones de gasto del fisco Chileno han estado asociadasa una fuente explıcita de recursos para financiarlos.Con todo, el arancel promedio enChile hoy esta por debajo de 1 %, al mismo tiempo el IVA ha subido desde 16 % a 19 %y el impuesto de primera categorıa ha subido desde 10 % a 17 %. El resultado de estoscambios ha sido que un 10 % de la carga tributaria se ha trasladado desde los aranceleshacia los demas impuestos, principalmente al IVA que hoy representa sobre el 50 % dela recaudacion tributaria. Ademas se ha mantenido relativamente constante la cargatributaria y su impacto neto neutro sobre la distribucion del ingreso (Ver Engel, Gale-tovic y Raddatz (1998)). Y, finalmente, todos las grandes expansiones de la polıticasocial han sido financiadas con algun tipo de ingresos explıcitos.

La sensibilidad de la economıa chilena a las fluctuaciones economicas internacionaleses un aspecto inevitable de nuestra estrategia de apertura comercial y financiera yun aspecto consustancial a nuestro caracter de economıa pequena. ComercialmenteChile continua especializado en la produccion de materias primas, a pesar de que hadiversificado en forma importante su cartera de productos y de mercados clientes. Loscommodities son de los productos mas sensibles a la demanda por inversion en lasprincipales economıas del mundo a lo que se adiciona que el paıs es un importador deenergıa (petroleo y gas) que se encuentra geograficamente alejado de la mayor parte delos exportadores energeticos mas fiables, y a pesar de tener gran potencial hidroelectri-co historicamente hemos tenido bastante inestabilidad pluviometrica (Ver Galetovic,Hinostroza y Munoz (2004)). Como si no fuera poco y como hemos revisado durante

cambiarias. Aproximadamente un tercero del comercio del paıs esta con Asia (un tercero de ese esta con China), otrotercero esta con Europa (sobre todo la Union Europea) y otro tercero esta con las Americas (la mitad de las cuales sonlos Estados Unidos).

25El ano anterior a las elecciones el gobierno militar habıa rebajado algunos impuestos, reflejandose en una baja de lacarga tributaria. La reforma de Aylwin y Foxley contemplaba elevar el impuesto a las utilidades de las empresas del 10 %al 15 %, volviendo al sistema de pago sobre las utilidades devengadas y no solo sobre las retiradas (debido a que ello secostituıa en un importante mecanismo de evasion de impuestos); elevar del 16 % al 18 % el impuesto al valor agregado(IVA); aumentar la progresividad al impuesto a las rentas personales y readecuar la tributacion de algunos sectores,como la agricultura, la minerıa y el transporte, que imponıan sobre la base de rentas presuntas, dando lugar a ostensiblesevasiones tributarias. Esta reforma fue fuertemente rechazada por la Union Democratica Independiente (UDI), partidomas profundamente identificado con la obra del gobierno militar; pero apoyada por Renovacion Nacional (RN), partidomas comprometido con el exito de una transicion a la democracia.El gobierno de Eduardo Frei fue relativamente tranquiloen el orden tributario. Ricardo Lagos continuo con el mismo tipo de reformas tirbutarias que se habıan iniciado durantela administracion Aylwin y en consistencia con la polıtica macroeconomica delineada por Foxley. Sus dos principalesreformas sociales: las garantıas explıcitas de salud (Plan Auge) y la polıtica activa hacia los sectores indigentes (PlanChile Solidario) fueron financiadas con un alza en el IVA de 1 %. Esta reforma se propuso simultaneamente como unaforma de financiar los programas sociales de la administracion Lagos, y de compensar las bajas en la recaudacion dearanceles generadas por la firma de tratados de libre comercio con la Union Europea y Estados Unidos. Adicionalmente,en el ano 2001 el impuesto de primera categorıa fue incrementado de 15 % a 17 % en compensacion por una baja de lastasas marginales maximas del impuesto a las personas.

26Como decıamos en tiempos recientes, y como resultado de los requerimientos de los paquetes de estımulo fiscal delos ultimos anos la polıtica tributaria se ha centrado en la reduccion de impuestos a algunas transacciones financieras yde servicios.En 2006 se reducen los impuestos a la importacion de software y contratacion de asesorıas tecnologicas; seaumentan los creditos tributarios por compras de activos fijos en el exterior y por impuestos pagados en el exterior; serebaja el Impuesto de Trimbres y Estampillas desde 1.6 % a 1.2 % en dos anos; y se rebaja el impuesto a las lıneas decredito de 0.67 % a 0.5 %. En 2007 se le permite a los exportadores pagar impuestos en moneda extranjera; y se eliminael impuesto a los cheques y a las transacciones electronicas. En 2008 se elimina el Impuesto de Timbres y Estampillaspara las pequenas y medianas empresas y en 2009 se suspende su aplicacion por un ano, y se reduce a la mitad por unano adicional.

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este artıculo, durante la mayor parte de su historia Chile ha sido objeto de contagiofinanciero sustancial desde otros paıses emergentes. Como las revoluciones tecnologicasde la era de las tecnologıas de informacion no hacen sino aumentar continuamente elcaudal y la volatilidad de los flujos de capitales. Desde un inicio fue la polıtica de losgobiernos de la Concertacion lidiar con esta fuente de inestabilidad.

Desde un punto de vista teorico, lo optimo para un paıs es especializarse de acuerdo asus ventajas comparativas y usar a los mercados de capitales para suavizar su deman-da interna. Desafortunadamente son muy pocos los paıses que disponen de este tipode acceso. Era evidente que durante la Dictadura se hizo polıtica como si se pensaraque bastaba con un acto unilateral de apertura financiera para que ello ocurriera. Yaen 1985, pasada la crisis de la deuda, era bastante evidente que Chile no disponıa deun acceso a los mercados de capitales que le permitiera suavizar las fluctuaciones delprecio del cobre. Como resultado de ello Chile ha ido paulatinamente construyendouna polıtica de provision a si mismo de seguros, a traves de un sistema de fondosque ha ido cambiando en su naturaleza pero creciendo en importancia. Nuevamenteel inicio de este cambio se encuentra en el ministerio de hernan Buchi durante el cualse creo el Fondo de Estabilizacion del Cobre que no es sino una formula mediante lacual el gobierno se obliga a ahorrar en momentos de bonanza cuprıfera en anticipacionde momentos en que cae el precio del cobre. En 1991, el Ministro Alejandro Foxleycreo adicionalmente el Fondo de Estabilizacion del Precio del Petroleo (FEPP) paraenfrentar las fluctuaciones de este crucial insumo.

Conceptualmente lo que hace Chile con estos fondos era proveerse a si mismo con se-guros. Esto es teoricamente ineficiente ya que no hay evidencia de que Chile tuvieraventajas comparativas en la provision de seguros contra fluctuaciones de los precios decommodities. En la realidad, no existen muchos agentes que esten dispuestos a asegu-rar a Chile contra fluctuaciones del precio del cobre. Una de las razones, es que Chileaun conserva la capacidad de afectar significativamente este precio. Incluso en el casodel petroleo, donde Chile es un tomador de precios, el mercado forward es bastantedelgado y sus precios discrepan poco del precio spot. Operaciones de compra de seguroscontra alzas del petroleo, como la realizada por el Ministro Nicolas Eyzaguirre en 2005,no son corrientes y por ende, aun son bastante caras. Los colapsos financieros recienteslas haran mas escasas aun.

Es posible que en el futuro este tipo de operaciones sean mucho mas frecuentes ybaratas, especialmente para paıses pequenos como Chile. Por ello, quizas se pueda lle-gar a reemplazar completamente al FEPP o a los subsidios ad-hoc a los que ha recurridofrecuentemente el gobierno en el ultimo tiempo para compensar las alzas del crudo.Ciertamente no estamos en ese mundo aun.27 Dos cosas se vuelven evidentes de seguir

27El ano 2000, por ejemplo, el Presidente Ricardo Lagos modifico el Fondo de Estabilizacion del Petroleo. El Fondo sehabıa agotado en los anos anteriores, en el contexto de alzas del petroleo y una severa crisis energetica derivada de unasequıa. La operatoria del Fondo estaba siendo fuertemente criticada por las discrepancias que generaba entre el preciolocal y los precios internacionales. En la nueva ley, el gobierno se obligo a seguir muy de cerca los precios internacionales.Desafortunadamente, esto no evito que el gobierno gastara US$ 15 millones en el ano 2003 y US$ 60 millones en el

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la historia de las diferentes formas que han adpotado los fondos de estabilizacion delpetroleo. Primero, en la practica no hay realmente un fondo de estabilizacion sino unapolıtica de subsidios e impuestos a combustibles que no es necesariamente consistenteen terminos dinamicos pero que busca activamente suavizar el impacto de estos preciosen la economıa. Segundo, que es inevitable que el fisco sustituya en alguna medida losinexistentes mercados de seguros y provea la suavizacion de estos fondos. Los intentosque se han hecho por liberalizar los precios del petroleo han sido todos revertidos ofinalmente ignorados.

Quizas una de las caracterısticas mas centrales de la polıtica macroeconomica Chilenaen este ultimo perıodo ha sido el establecimiento de la contabilidad estructural y, comoresultado de ello y el boom de precios de los commodities, el sistema de fondos sober-anos. Esto se inicio con la administracion Lagos que asumio el cargo en 2000 como elprimer presidente socialista desde Salvador Allende, en un paıs con una comunidad em-presarial profundamente politizada y, como consecuencia de la crisis asiatica, teniendoa 1999 como el primer ano con una tasa de crecimiento negativo desde la Crisis de laDeuda. La solucion que se encontro y fue implementada por el Ministro de HaciendaNicolas Eyzaguirre se conoce como “superavit estructural”. La premisa era simple.Hasta entonces, el promedio de superavit fiscal del gobierno desde finales de los anosochenta (desde que tenemos datos comparables) habıa sido de 1 por ciento del PIB. Seestablecerıa un metodo para que el gasto presupuestado de acuerdo a ser estructural, esdecir basado en los iongresos permanentes lugar de los ingresos corrientes del Estado.28

Dado que la proxima administracion (Michelle Bachelet), fue aun mas de izquierda ytenıa contempladas algunas importantes expansiones del aparato de bienestar de eleva-do costo en mente, tuvo que asumir un claro compromiso con las normas estructurales.Por lo tanto, el recien nombrado ministro de Hacienda Andres Velasco paso durante suprimer ano en funciones la Ley de Responsabilidad Fiscal que creo el Fondo de Estabi-lizacion Economico y Social (FEES), que reciben todos el exceso de excedentes fiscalessuperiores a 1 % del PIB y servirıa para institucionalizar el ciclo neutralidad del gastofiscal. Asimismo, creo el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP), que recibira 0.2 %del PIB por ano y servirıa para financiar las pensiones del Estado. Se preve el 0.5 %del superavit para capitalizar el Banco Central. Y se establecio el Comite Asesor enAsuntos Financieros para ayudar al Ministerio de Hacienda el diseno una polıtica deinversion de los fondos.

ano 2005 en subsidios ad-hoc a los sectores mas desprotegidos de la poblacion como compensacion de los efectos delprecio del petroleo. Durante la administracion de la Presidenta Michelle Bachelet, en medio de la inflacion internacionalde los precios del petroleo de 1998 se reestablecıo el FEPP (renombrado como Fondo de estabilizacion de los Preciosde los Combustibles, FEPCO) con una inyeccion de US$ 1,000 millones y alteraciones a las reglas de operacion quele permitieran suavizar mejor los precios. Se volvieron a entregar bonos de emergencia (esta vez focalizados en losjubilados) por US$ 50 millones.

28Los parametros crıticos para el calculo estructural de los ingresos (a medio plazo los precios del cobre y la tendenciadel crecimiento economico) se determina por dos comites de ´´expertos” . Los comites de cocinar sus previsiones,el gobierno de calcular los ingresos estructurales y el presupuesto en consecuencia. Si el paıs estaba en recesion estepermitirıa gasto deficitario sino que la demanda de los excedentes y ahorros en los buenos anos. Curiosamente, los seisanos de la administracion Lagos logro contener todo el ciclo y, por tanto, la promesa se mantuvo.

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Finalmente la implementacion de la contabilidad estructural junto con la ofensiva detratados de libre comercio y la designacion de un presidente del Banco Central deoposicion (Vittorio Corbo) le dieron a la administracion Lagos la legitimidad de podermostrar que continuaba con la estrategia de desarrollo que Chile habıa seguido porveinte anos y una profundizacion de la tactica de los gobiernos de la Concertacion. Elresultado es que la administracion. El resultado es que la administracion Lagos pro-fundizo encontro el espacio polıtico para profundizar el esfuerzo de reconstruccion delestado de bienestar con la implementacion del sistema de garantıas explıcitas de salud(auge) y el seguro de desempleo.

El auge del precio del cobre, mas veinte anos o la responsabilidad fiscal dio sus frutosy en 2006 el gobierno se convirtio en un acreedor neto en lugar de un deudor, porprimera vez en 200 anos. En mayo de 2007, la Presidenta Bachelet recorto el superavitestructural a 0.5 por ciento del PIB (comprometiendo esos fondos en la inversion eneducacion). En mayo de 2008, un nuevo fondo fue creado: el Fondo de OperacionesBicentenial Humanos (FBCH) dotado con 6 millones de dolares y dedicada a la finan-ciacion de becas con sus retornos. Este es el primer fondo de riqueza que se estableceen la historia de Chile. Finalmente, en enero de 2009, el restante 0.5 por ciento del PIBha sido eliminada como parte de paquete de reactivacion disenado para enfrentar losefectos de la crisis actual.

En definitiva lo que estamos observando es una transicion hacia un sistema de fondosde estabilizacion y politicas anticıclicas que dan un marco muy diferente de los pre-ceptos con que se inicio este perıodo y donde el eje tactico central de toda la polıticaeconomica es la estabilidad macroeconomica en un marco de la estrategia de aperturacon fomento de la inversion.

Una de las mayores consecuencia de la tecnologıa de informacion de esta fase de expan-sion de la economıa global ha sido el enorme desarrollo que han tenido los mercadosde capitales globales. Las oportunidades que ello ha traıdo para los paıses emergentesson considerables, pero, ademas, ha generado importantes desafıos. en este sentido, lacrisis de la deuda de principios de los anos ochentas fue el anuncio de que nos encon-trabamos en un mundo nuevo, con oportunidades pero con grandes desafıos derivadosde una fuente de inestabilidad constante en las fluctuaciones de los mercados glob-ales. Dada la prioridad que tenıa en las polıticas de la Concertacion la estabilizacionmacroeconomica, esto era un desafıo particularmente importante para estos gobiernosdada sus tacticas economicas.

Durante los anos noventa innumerables medidas fueron liberalizando la salida de cap-itales para inversion extranjera directa y fondos de pensiones, el acceso de companıaschilenas a financiamiento internacional y las condiciones de acceso para inversionistasinternacionales. Todo ello tuvo un efecto considerable en la profundizacion del mercadode credito local y en un mayor uso por parte de agentes privados de los mecanismosde seguro de los mercados de capitales. El interes era facilitar en forma prudiencial

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la salida de capitales al exterior,29 y tratar de discriminar a favor de las entradas decapital de mediano y largo plazo. La principal medida que se desplego para ello fue unimpuesto a los influjos de capitales de corto plazo denominado ´´encaje”.30 Esa medidaya no se aplica, pero, por otro lado tambien es cierto que la integracion financiera deChile tiene flujos de mas largo plazo que casi cualquier otro paıs emergente comparable.

Finalmente polıtica monetaria durante este perıodo se divide en tres perıodos clara-mente diferentes. El primer perıodo va desde el golpe militar hasta la crisis de la deuday durante el, no hubo polıtica monetaria al estar el paıs embarcado en un programa detipo de cambio fijo que hacia endogena la oferta de dinero. El objetivo central de estapolıtica era generar una agresiva baja en la inflacion que , a su vez, generara condi-ciones favorables para un apertura financiera. El segundo perıodo va desde la Crisisde la Deuda (agravada en gran medida por esa polıtica) hasta la Crisis Asiatica,dondeel tema central de la polıtica monetaria era la convergencia administrada y paulatinahacia lo que se consideraba un rango inflacionario aceptable de mediano plazo. Duranteeste perıodo el Banco Central usaba tasas de interes de polıtica reales, ocasionalmentecontroles y bandas cambiarias. En la medida en que avanzaba en su objetivo de con-vergencia inflacionaria pudo ir otorgandose mayor flexibilidad cambiaria y por ende,espacio para la polıtica monetaria discresional, de modo que el Banco Central em-pezo a hacer polıtica anticiclica en torno a la trayectoria de convergencia a la inflacionobjetivo. El tercer perıodo ha tenido a un banco central que ha usado tasas de interesde polıtica nominales para administrar una polıtica antiıclica en torno al rango meta eintervenciones cambiarias solo en casos extremos en que se percibe que las condicionesde los mercados han generado un desalineamiento demasiado grande de los precios quesubyacen al tipo de cambio.

Desde su independencia hace veinte anos, el Banco Central de Chile ha construidouna reputacion de fuerte lucha contra la inflacion y de autonomıa. En la derecha, elBanco Central se ve como una fortaleza de la macroeconomıa ortodoxa neoliberal,

29La postura predominante de la Concertacion ha sido la de una paulatina apertura hacia los mercados de capitalesinternacionales, respaldada por la solvencia del Estado chileno. Fue en mayo de 1992, durante el gobierno de PatricioAylwin que se le permitio por primera vez a las Administradoras de Fondos de Pensiones invertir en el exterior (un1.5 % de su cartera). Ya en octubre de ese mismo ano se ampliaba el lımite a un 3 %. Fue en junio de 1993 cuando setermino de aprobar la ley de mercado de capitales I que ampliaba las opciones de inversion de las AFP, y ya en abril de1994 se ampliaba el lımite de las AFP a 4 %. En 1995 este lımite habıa llegado a 9 %, en 1997 a 12 %, en 1999 a 16 % yen el 2000 ya era 20 %. Este proceso continuo de liberalizacion de las carteras de los fondos de pensiones fue llevado unpaso mas alla con la ley de multifondos de enero del 2001, la que continuo el proceso de liberalizacion de la operatoriade los principales inversionistas institucionales del paıs.

30Durante muchos anos opero como un impuesto a los flujos de corto plazo. A mediados de 1991 fue establecido unencaje que termino siendo de 30 % a todos los creditos internacionales. Este encaje debıa ser mantenido en documentosdel banco central por un ano,31 lo que lo hacıa enormemente costoso para capitales especulativos de corto plazo. Sinembargo, la conocida habilidad de los mercados de capitales para encontrar formas de evitar este tipo de restriccioneshacıa que las medidas de encaje solo fueran transitoriamente efectivas. Durante seis anos, el Banco Central jugo al gatoy al raton con los intermediarios financieros para mantener cierto grado de efectividad en este impuesto. Finalmente,hacia 1997 comenzaron a tomarse una sucesion de medidas que eximıan diferentes flujos del encaje. En junio de 1998 elencaje fue reducido a un 10 % y en septiembre fue eliminado como reaccion a la sequıa de los flujos de capitales haciamercados emergentes. Durante mucho tiempo hubo debate sobre los efectos del encaje. Es relativamente poco polemicodecir que tuvo, a lo menos transitoriamente, y al inicio de los anos noventas, un efecto sobre la composicion de losflujos de capitales hacia Chile (Para una revision extensiva sobre la relacion entre regimen cambiario y restricciones alos movimientos de capital en Chile ver Cowan y De Gregorio (2005)) y en forma mas permanente, un efecto sobre lavolatilidad de alta frecuencia del peso. (Ver trabajo de Edwards y Rigobon (2005).)

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en la izquierda como un organismo demasiado autonomo al que le falta rendicion decuentas (el Banco Central fija su propio rango, polıtica de tipo de cambio y no hayninguna consecuencia para los funcionarios del Banco Central de los desaparecidossus propios objetivos). Ambas visiones son probablemente injustas. El gran exito delBanco Central de Chile en la reduccion de la inflacion durante el decenio de 1990 fueque se logro la estabilizacion de los precios a traves de una polıtica gradual de obje-tivos sucesivos. Es decir se administro la convergencia en consistencia con el objetivocentral de estabilizacion macroeconomica. Cuando uno compara la inflacion de Chileen el decenio de 1990 y la inflacion mundial se ve que el Banco nacional de bajar lainflacion, basicamente, a la misma velocidad que la media del mundo. La gran difer-encia, por supuesto, es que no todos los paıses lograron la reduccion de la inflacion enforma gradual. Muchos paıses emergentes lo hicieron con polıticas agresivas de enormesconsecuencias sobre la actividad real que no necesariamente contribuyeron a generaruna institucionalidad monetaria sustentable en el mediano plazo.

Es decir, durante los ultimos cuarenta anos hemos visto a la polıtica economica tran-sitar desde los preceptos no intervencionistas propios de la revolucion neoliberal hacialas estructuras institucionales anticiclicas de la economıa neo-keynesiana. Desde ladesproteccion social consistente con un Estado pequeno y poco interventor hacia lareconstruccion del estado de bienestar. Casi sin excepcion (incluso incluyendo el peri-odos de Buchi) han ido poco a poco fortaleciendo el rol de Estado en la provision desolvencia nacional y en las polıticas anticiclicas, tacticamente complementado por unaagresiva polıtica de infraestructura. Y con mucha claridad desde el gobierno de patricioAylwin en adelante un esfuerzo sistematico por reconstruir el estado de bienestar. Laestrategia de desarrollo ha continuado siendo una de apertura comercial y financiera,de incentivo a la acumulacion de capital y de especializacion en las ventajas relativasdel paıs.

4. MAS ALLA DEL CONSENSO NEO-KEYNESIANO PROGRESISTA

¿Que implicancias tiene para la estrategia de desarrollo de nuestro paıs el encontrarsey verse como un navegante de esas olas expansivas de la globalizacion? ¿Que implicael saber, ademas, que nos enfrentamos la maduracion o el final de un ciclo economicoglobal, lo que implica que dentro de algun tiempo (esto aun puede estar una deca-da adelante, dependiendo de la disponibilidad de paradigmas cientıficos con potencialeconomico transformador) veremos un ciclo de innovacion que transformara, una vezmas, la economıa y polıtica global. ¿Afecta nuestras prospecciones de polıtica publicael saber que nos encontramos insertos en el mundo de ese modo? ¿Cambia esto la es-trategia de desarrollo o solamente la mezcla tactica de economıa y polıtica? ¿Cambiala naturaleza de las polıticas pro-equidad?

Nuestra vision es que si lo hace y de dos formas. Primero porque el encontrarnos enun mundo oscilante, lleno de incertidumbres y a la vez oportunidades nos coloca re-querimientos de adaptabilidad y flexibilidad sobre nuestros mercados e instituciones

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que son un desafıo economico y social, especialmente para sectores polıticos que tienencomo objetivo generar mayores niveles de equidad economica y social ya que parte deese objetivo involucra la conquista de mayores niveles de seguridad entre sectores pop-ulares. Segundo, porque hace una gran diferencia sobre el diseno de polıticas publicassi es que nos encontramos al principio, medio o final de una ola global. Es enteramenteposible que conjuntos importantes de polıticas publicas cambien sustancialmente enun caso u otro y la cruda geometrıa que hemos mostrado en las secciones anterioresnos hace pensar que estamos mas cerca del final de una ola que del principio.

Suponiendo que nos atrevemos a responder las anteriores preguntas, si es que acepta-mos que nos encontramos al final de una ola, y concedemos que ello tiene implicanciasimportantes sobre ya sea la estrategica de desarrollo o la tactica de polıtica, debieramospreguntarnos por la pertinencia de preguntas prospectivas y la factibilidad de imple-mentar apuestas estrategicas en base a ellas. Dada la incertidumbre sobre el futuro,¿tiene sentido hacer prospeccion y apuestas estrategicas? Dados los exitos, lımites y fra-casos historicos de las polıticas de desarrollo activas en nuestra historia y de la region,¿es factible presentar un proyecto de desarrollo economico que no cometa los mismoserrores que esos casos anteriores? ¿Han sido superados los defectos y limitaciones quele colocaron lımites a esos proyectos? ¿No sera mejor simplemente esperar los efectosde los shocks y adaptarnos frente a ellos en la medida en que la realidad nos presentedesafıos discernibles? ¿Tenemos un sistema polıtico e institucional lo suficientementesolido como para que una expansion significativa del esfuerzo publico de desarrolloeconomico no se convierta en una enorme oportunidad para el clientelismo y corrup-cion? ¿Tenemos lıderes polıticos y tecnicos lo suficientemente sofisticados, habiles yvalientes como para que no se convierta en un teatro mas para las ineficiencias e inefi-cacias del voluntarismo?

Pero ademas, suponiendo que las respuestas a todas las preguntas anteriores nos con-ducen a la conclusion de que si es pertinente y necesario emprender una nueva estrate-gia de desarrollo economico. ¿Que elementos tendra esa nueva revolucion tecnologica?¿Que sectores seran los protagonistas de la proxima ola de desarrollo economico global?¿Sera un ciclo dominado por incrementos en la productividad, de velocidad y eficienciadel transporte o de costo y cobertura de las comunicaciones? No hay modo de estarseguro de ello. Si lo estuvieramos las cosas serıan mucho mas faciles. Tampoco haymanera de descubrir cuales seran las formas especıficas que tomaran estos inventos ysus aplicaciones, esas son las sorpresas que nos guarda el futuro, la razon por las quelas apuestas son riesgosas y porque la economıa polıtica es una materia tan fascinante.

Sin embargo, los elementos que parecen estar surgiendo cuando uno revisa la literaturade difusion cientıfica si parecen indicar ciertas tendencias que tienen logica en el marcode lo que ha logrado el desarrollo cientıfico y lo que le ha faltado en las ultimas fasesdel desarrollo del capitalismo global. Esas areas son tremendamente relevantes en elcaso de Chile, pues nos presentan ante oportunidades y desafıos importantes. Comoveremos, los desafıos publicos que se nos presentan son considerables e involucran un

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avance sustancial en la calidad e intensidad de la accion del Estado respecto de loque corresponde al “consenso neo-keynesiano progresista” que discutimos en la seccionanterior. Esto implica que si la respuesta a algunas de las preguntas de mas arribasobre capacidades de nuestra polıtica e instituciones para enfrentar estos desafıos esnegativa, entonces tenemos, ademas un desafıo de desarrollo institucional significativo.Y respecto de los riesgos involucrados en el cambio de nuestra estrategia de desarrollo,simplemente vale la pena recordar que es la naturaleza de los mercados, de la polıticay en general de la historia, que aquellas cosas que constituyen mayores riesgos sonlas que tienen mayores retornos. Cuando la dictadura adopto el recetario de polıticaeconomica neo-liberal a comienzos de los anos setenta se hizo basado en un marcologico y en una intuicion por parte de los economistas involucrado de cuales eran lastendencias globales en las que estabamos insertos. No se hizo basado en la imitacion deexperiencias de otros paıses, eso no es posible para un paıs que busca estar listo paralos desafıos del futuro. Si bien, y tal como hamos argumentado, lo que ocurrio durantelos siguientes cuarenta anos fue un proceso de aprendizaje que adapto una estrategiaesencialmente correcta (la de apostar a favor de la globalizacion y de las aperturasfinancieras y comerciales) desde una tactica polıtica y economica autoriataria e ide-ologizada hacia el consenso neo-keynesiano progresista”, eso no minimiza el valor quetuvo el apostar en consistencia con las tendencias globales.

En esta seccion vamos a argumentar que hay dos expresiones de fenomenos globales queson resultado de las demandas sobre el esfuerzo economico. Estas dos expresiones nosdan la oportunidad de pensar sobre la direccion que van a tomar los desafıos de polıticaeconomica que enfrentamos como paıs. La primera es el enorme esfuerzo cientıfico y deinnovacion que se esta desplegando en el mundo para incrementar la calidad, seguridady disponibilidad de recursos humanos y naturales. La segunda es el enorme esfuerzoinstitucional que involucran los crecientes grados de interrelacion e interdependencia anivel global.

Nuestra hipotesis es que Chile debe girar su estrategia de desarrollo basandose en estastendencias desde una que ha estado basada en el fomento de la acumulacion de capitalcon el objeto de financiar una especializacion productiva en ventajas comparativas rev-eladas a una basada, por un lado en el fomento y desarrollo del factor humano; y porotro, de nuestro aprovechamiento, explotacion y desarrollo de los recursos naturales yenergeticos de nuestro paıs. La tactica implica que la adopcion de esa nueva estrategiade desarrollo no deseche ni nuestra apertura comercial y financiera, ni nuestra vocaciona favor de la inversion, sino que las instrumentalice y complemente a favor de una es-trategia que desarrolle lo humano y lo natural.

Desde nuestra perspectiva polıtica es importante destacar que esto genera ademas unaoportunidad importante para el desarrollo de una sociedad mas equitativa y justa.Chile se encuentra en la actualidad en un nivel de ingreso medio en la distribucionde ingresos global. De acuerdo con la hipotesis de Kuznets la geometrıa que toma ladesigualdad con respecto al crecimiento toma la forma de una U invertida, en que

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los paıses mas pobres son relativamente igualitarios, los paıses de ingreso medio sonmas desiguales (como resultado de la acumulacion de capital fijo y financiero que in-volucran las primeras fases de desarrollo) y luego los paıses mas ricos se vuelven masigualitarios (como resultado de la importancia que toma el capital humano como fac-tor). La hipotesis de Kuznets originalmente fue formulada sobre la base de pocos datosy con poco rigor econometrico pero ha sobrevivido relativamente en el tiempo siendosometida a diferentes pruebas (Ver Barro (2000) pero ha sobrevivido relativamenteen el tiempo. Hoy en dıa el consenso entre economistas es que existe esta regularidadempırica pero “condicionada” a ciertas caracterısticas tecnologicas, institucionales yculturales relativamente exogenas (las revoluciones tecnologicas generan efectos dis-tributivos globales que no dependen necesariamente de en que parte de la curva deKuznets se encuentre un paıs). Lo que interesa es que cualquier medicion de la curvade Kuznets, condicional o no, suele colocar a Chile en el apice de la desigualdad. Esdecir, en teorıa, durante las proximas fases de desarrollo, Chile debiera volverse (condi-cional a todo lo demas) un paıs mas prospero y mas igualitario. En teorıa Chile debieraempezar a basar su crecimiento mas en la acumulacion de capital humano y en desar-rollo de industrias de servicios o intensivas en tecnologıa. Esto, independientemente deen que parte de la fase global nos encontremos. Por ello, desde nuestra perspectiva, losdesafıos de polıtica que nos presenta la economıa global son complementarios a estatendencia, que, en teorıa, debiera observarse en la economıa y sociedad chilena durantelas proximas decadas.

4.1. Recursos Humanos y Naturales.

Las senales y tendencias que nos rodean parecen indicar que estamos en medio deuna ola de esfuerzo cientıfico centrado en seis areas fundamentales: la educacion, lamedicina, la energıa, la minerıa, los alimentos y la ecologıa. Esta observacion que hagono es demostrable y, aunque fuera posible (contabilizando fondos publicos y privadosdestinados a areas de investigacion) no es este el espacio como para intentar una de-mostracion de ello. Dejamos a otros el desafıo de validar o falsear esta afirmacion. Seescuchan voces que pronostican un futuro dominado por innovaciones significativas encualquiera de estas areas. No es nuestro rol discriminar entre ellas, ni sugerir cualesson mas probables de generar el proximo paradigma de innovacion que detone la sigu-iente ola de expansion del capitalismo global. Lo que si es evidente de solo observareste listado es que varıas de estas areas posibles tienen implicancias importantes paranuestro paıs.

No es casualidad que estas sean las areas en que se concentre la actividad cientıfi-ca de mayor intensidad y con mayor financiamiento. Las seis areas de investigacionmencionadas estan centradas en aumentar la cantidad y calidad de materias primasbasicas sobre las que se puedan desplegar los incrementos en productividad y comer-cio que han permitido las ultimas dos olas de desarrollo economico. El hecho de quelos mercados, las universidades y los Estados esten aparentemente concentrando susesfuerzos en estas areas, es una consecuencia natural de las escaseces que se generaron

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a partir de los ciclos anteriores. Finalmente, una forma de agrupar las seis areas enque parece plausible que se van a generar las proximas revoluciones cientıficas es decirque los desafıos cientıficos e innovativos que enfrentamos en los proximos anos estancentrados en el desarrollo, explotacion y mantencion de dos tipos de recursos: humanosy naturales. El mundo ha encontrado formas tremendamente complejas de combinarestos recursos, producir con ellos y comerciar los resultados de ello. Ahora el mundorequiere mas de estos recursos y mayor seguridad sobre su provision. El fin de la ulti-ma fase ha estado marcado por la escasez de estos recursos expresada en la inflacioninternacional de materias primas.

El gran fenomeno economico global de las ultimas decadas es la incorporacion a laeconomıa global de enormes segmentos de la humanidad. Dentro de cada paıs, se hanintegrado sectores a la economıa (mujeres en las zonas mas conectadas al mundo yregiones enteras de paıses que no lo estaban por diferentes razones en paıses), y a nivelinternacional se han integrado paıses enteros o sectores de paıses enormes a la economıaglobal. Esta masiva integracion economica que ha ocurrido en los ultimos cincuentaanos es directo resultado de las tecnologıas de la television y la aviacion que crearonlaposibilidad de desarrollo de los megamercados y luego las tecnologıas de informacione internet que han generado una revolucion en los patrones de especializacion interna-cional. Continua existiendo una periferia de la globalizacion, es cierto, pero esa periferiaes mas pequena Este cambio ha generado incluso una modificacion en la nomenclaturaque usamos para clasificar a los paıses. Antes dividıamos al mundo entre paıses desar-rollados y subdesarrollados (haciendo la excepcion para los paıses socialistas). Estrastres categorıas de paıses constituıan “tres mundos”. Hoy los tres mundos son diferentes,se habla de paıses “desarrollados”, “emergentes” (los que han sido incorporados por lasrevoluciones tecnologicas al capitalismo global) y “pobres” (los que no). La coleccionde paıses que se conoce como “paıses emergentes” constituye esta ex-periferia crecien-temente integrada al centro. La incorporacion de millones de millones de personas yextensiones enormes de territorio a la economıa global se debe a que las dos ultimas olastecnologicas han tenido como elemento central las comunicaciones y el transporte. Elresultado es que mas personas trabajan mas horas y de forma mucho mas productiva yque territorios enteros del planeta son usados hoy en actividades en las que son muchomas rentables. Dicho de un modo caricaturezco, se ha logrado que una gran cantidadde recursos humanos y naturales abandonen sus estados autarquicos, se integren a unmundo de mercados se especialicen y por esa vıa se vuelvan mucho mas productivos yvaliosos. Adicionalmente, como nunca antes en la historia tenemos una explosion delvalor y calidad del capital humano, al disponer las personas de mayores niveles de cal-ificacion de acceso a una comunidad cientıfica, artıstica, cultural e intelectual global.Nunca como ahora ha sido mas rentable educar a las personas. En los paıses del centroy emergentes, la poblacion de personas educadas, el consumo cultural, la ilustracioncientıfica y la lectura de textos (impresos y virtuales) han llegado a niveles nunca antesvistos. Nunca como antes ha sido mas productivo, rentable, importante y possible quelas personas vivan largas y creativas existencias con elevados niveles de calidad de vida.

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Toda esta explosion de productividad, creatividad, actividad economica y de intercam-bio que muchos denominan ”globalizacion”ha generado escasez de materias primas.Esta escasez de materias primas se debe, por un lado, a que los aumentos en produc-tividad invitan el uso de mas materiales al expandirse las escalas de produccion, porotro lado, el incremento en el ingreso de quienes aumentan su productividad generaincrementos en la demanda por bienes, lo que valida la expansion de la oferta y refuerzala demanda por materiales.

El desarrollo economico a nivel global ha generado estos requerimientos:

1. Necesidades de recursos humanos:

a) Stock educativo: la sofisticacion, complejidad y productividad que puede al-canzar el capital humano ha aumentado en forma significativa. El resultado esque ha incrementado enormemente la productividad, la rentabilidad economi-ca, cultural y polıtica de educar a las personas. Vemos que durante las ultimasdecadas gran cantidad de paıses estan experimentando con reformas educati-vas significativas, dirigidas a aumentar la cantidad de individuos que puedanhacer uso de los recursos que las tecnologıas de informacion han puesto a sudisposicion. Otros paıses que han logrado completar sus desafıos de coberturade educacion escolar y superior, se encuentran ante el desafıo de hacerla demayor calidad o de mayor eficiencia.

b) Stock humano: la calidad de vida de los individuos y la calidad e importanciade las contribuciones economicas de los individuos de mayor edad tambienha aumentado en forma importante. Esto ha generado un incremento en lademanda por tratamientos medicos y productos farmaceuticos que extiendanla duracion y la calidad de vida de la poblacion adulta mayor. Adicionalmentelos explosivos incrementos en la poblacion mundial que han ocurrido en lasultimas decadas, han generado un conjunto de desafıos medicos habitualescuando crecen la escala de las aglomeraciones humanas.

2. Necesidades de recursos naturales:

a) Flujo energetico: el crecimiento en la poblacion humana, en su productividady en sus estandares de consumo estan generando un aumento explosivo en lademanda por energıa. Hemos visto el explosivo aumento en costos de energıaque se produjo antes de que se desencadenara la Crisis Financiera del 2008.Muchos piensan que fue justamente esta explosion la que detono esta crisis,generando la necesidad de un ajuste en precios de activos que habıan sidooriginalmente valorados asumiendo mayores cantidades de energıa disponiblepara las actividades economicas fundamentales sobre las que estaban constru-idos.

b) Flujo mineral: la escasez de fuentes de energıa no es mas que una expresionparticular de una escasez mayor de disponibilidad de minerales. Las mismasfuerzas de incremento en la productividad y el comercio que generan incre-mentos en la demanda por energıa generan aumentos en la demanda por

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cobre, estano, acero, aluminio... etc. La misma inflacion que han vivido losmercados de hidrocarburos se ha vivido en el mercado de productos mineros.

c) Flujo organico: la otra materia prima que ha terminado por escasear es laque genera la actividad agropecuaria. Ha sido particularmente interesanteobservar como en los momentos de mayor carestıa de los combustibles,y da-da la disponibilidad de algunas tecnologıas de generacion de combustiblesbiologicos, la escasez de alimentos y de combustibles se volvio una sola. Adi-cionalmente la produccion agrıcola de materiales manufactureros textiles ypara la construccion.

d) Stock ambiental: el crecimiento de la poblacion mundial y la necesidad de ma-terias primas energeticas, minerales y agropecuarias, han generado un nivelde stress sobre el sistema ambiental global como nunca antes en la histo-ria de la humanidad. Esto tiene expresiones globales, como el calentamientoglobal y los desperdicios oceanicos, pero tambien es tiene expresiones localescomo los problemas de contaminacion ambiental (gases, ruidos y escasez deespacios naturales) en las ciudades. La calidad de vida que demandan estosseres humanos que son mas en numero, mas longevos,cada vez mas educadosy de mayores ingresos, incluye la demanda por medio ambiente. Adicional-mente la satisfaccion de las necesidades de materias primas que se enfrentacomo desafıo tiene un potencial destructivo enorme si es que no se hace encoordinacion con una polıtica de proteccion y desarrollo del medio ambiente.

¿Que elemento comun tienen todas estas demandas que la sociedad y economıa con-temporaneas le esta haciendo a la tecnologıa? Desde nuestro punto de vista, el elementocomun es que la provision de soluciones para cada uno de estos problemas envuelveuna serie de problemas de coordinacion social y polıtica, ademas de la provision deun conjunto relativamente amplio de bienes publicos. Esto no significa que el mercadopor si solo no termine llevandonos en las direcciones que termine resolviendo la his-toria economica y polıtica global. Si algo nos muestra la historia es que terminamoshaciendolo igual. La oportunidad esta en anticiparnos a estos fenomenos y crear lascondiciones para que nos veamos favorecidos primero y con mayor intensidad que otrospaıses en similares estados de desarrollo de los cambios que vendran.

4.2. Interdependencia.

Las diferentes olas de expansion de la globalizacion han implicado un incremento en lainterdependencia e interrelacion entre individuos y paıses. En el corto plazo, cualquierreduccion en los costos de transaccion genera un incremento en el intercambio “spot”o instantaneo. En el largo plazo, a medida que los agentes empiezan a contar con laposibilidad de intercambiar en forma rapida y barata, tienden a asumir compromisosque se sustentan en esa posibilidad. Los agentes y los paıses toman menos resguardoscontra las dificultades de una situacion autarquica, debido a que sienten que puedencontar con mercados (de bienes y de capitales) en los que proveerse de las mercanciasque requieren.

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El resultado es que en la actualidad tenemos grados de interdependencia internacionalcomo los que nunca antes han sido observados en la historia. El acelerado auge de losacuerdos comerciales bilaterales y multilaterales a nivel internacional muestran la dis-posicion de los paıses a arriesgar mucho mayores grados de especializacion productiva.Ello en si mismo ya es una muestra de la confianza que existe a nivel global sobre laposibilidad de sostener niveles de comercio a futuro. Pero es quizas la multiplicacionexplosiva de los flujos de capitales entre paıses centrales y emergentes, lo que lo mues-tra en forma mucho mas clara, ya que esto expresa finalmente, la disposicion de lospaıses y los agentes no solamente a adquirir compromisos internacionales que involu-cran promesas comerciales sino a depender de compromisos que otros han adquiridocon ellos. Es decir, en el lenguaje de Obstfeld y Rogoff (1996) a hacer “comercio in-tertemporal”.

En estricto sentido los agentes hacen uso de un bien publico por el que no pagan ypor ende,no necesariamente incorporan ni en las estructuras de costos ni de precios enque viven: esto es, la disponibilidad de mercados a su alrededor. En estricto sentidoel flujo de capitales en el marco de mercados competitivos no es mas que comerciode bienes en el que las entregas comprometidas se hacen en diferentes momentos deltiempo. Cuando uno hace una transaccion comercial de trueque en que vende un bien acambio de otro (por ejemplo cobre a cambio de oro), hay una transaccion instantanea.A pesar de ello y debido a que las estructuras productivas toman tiempo en cambiar(abrir y cerrar la mina de cobre, capacitar a los mineros... etc.), la credibilidad de quela transaccion se podra hacer, de que existira el mercado en cuestion es importante.Si el agente creyera que no va a encontrar el mercado cuando tenga listo el producto(producido el catodo de cobre) o que existe una gran posibilidad de que el precio del orosea muy bajo en ese momento relativo a la estructura de costos del cobre, no tomara elriesgo y se retraera hacia la autarquıa. Ahora, como todos sabemos, el comercio inter-nacional no se conduces sobre la base de trueques sino en ventas de bienes a cambiode activos, particularmente divisas (monedas que se transan internacionalmente) queno son mas que promesas de obtencion de bienes en diferido. Si el productor cree queel mercado de esa divisa va a desapareceer en el futuro con alguna probabilidad o queella tienen una probabilidad alta de perder buena parte de su valor, no comerciara yno asumira los costos involucrados en adapatar su estructura economica para ese com-ercio (este mismo problema de credibilidad, de hecho, determina cuales monedas sono no divisas). Finalmente, en las transacciones internacionales de activos, es decir, losflujos de capitales, que son transacciones entre promesas diferidas de bienes, tambiense depende de la credibilidad de los mercados.

Este problema de interdependencia y credibilidad se vuelve mas complicado aun cuan-do uno considera que no son solamente los agentes directamente involucrados en elcomercio los que estan haciendo una apuesta por la existencia de ciertos mercados y lafactibilidad de ciertas transacciones. Tambinen dependnen de ellos toda la cadena deempresas que se relacionan con la economıa generada por los excedentes del comercio:

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los proveedores, quienes venden servicios y bienes a los trabajadores, los trabajadoresmismos, quienes educan y capacitan a los trabajadores. Toda esta economıa esta llenade costos de ajuste, de dificultades para adaptarse que hacen que de caerse la credi-bilidad en el sistema de mercados globales, dejan de tener sentido muchas actividadesgeneradoras de valor.

Chile ha vivido recientemente la importancia y los peligros que tiene la dependenciade compromisos que otros han adquirido con nuestro paıs. La llamada “crisis del gas”consistente en el incumplimiento por parte de Argentina de sus compromisos comer-ciales en la provision de este inzumo desvalorizaron en forma importante inversionessustanciales hechas por anos por empresas privadas (especialmente manufactureras)y por el Estado de Chile. Los cambios en estructuras productivas que genera un in-cumplimiento como este sempre son difıciles y toman tiempo de realizar (las empresastienen que dedicar capacidades gerenciales y financieras a ese cambio que tienen usosalternativos). Estos ajustes generan costos sociales porque toda la estructura economi-ca que dependen de los compromisos, desde el empresario involucrado, pasando porsus trabajadores y llegando a sus proveedores tiene costos de ajustarse ante el nuevoambiente y, muchas veces, ha adquirido compromisos basado en que los compromisoshacia ellos seran cumplidos. Como era de esperarse, los incumplimientos de la contra-parte ocurrieron cuando era mas costoso substituirlos y, por ende, cuando generaronmayores costos y dificultades. Si bien existe, teoricamente, una institucionalidad inter-nacional para proteger los derechos de propiedad internacional y los contratos entrepaıses o agentes de diferentes paıses, en la practica no es lo suficientemente importanteni fuerte como para proteger este tipo de transacciones. Es importante considerar quenuestro paıs tiene una economıa pequena y, por ende, es un beneficiario importantede la globalizacion y la interdependencia. Ta como hemos discutido a lo largo de esteensao somos dependientes de los mercados globales y los compromisos que ene ellosse adquieren, queramoslo o no. Es en nuestro interes, y de todos los paıses como elnuestro, que se desarrolle una institucionalidad internacional que asemeje un estadode derecho estable para las transacciones globales. Esto requiere avances en el sistemaglobal multilateral bastante sustanciales y comparables en escala, quizas, a lo que ocur-rio durante la primera ola de globalizacion institucional multilateral en la posguerra.

Las aceleradas tasas de crecimiento del credito que hemos tenido en los ultimos anosen nuestro paıs se debıan, nos decıamos, a la ”bancarizacion”de enormes segmentos dela poblacion. Lo que significa esa palabra es que las tecnologıas de manejo de cuentasvista y de debito han reducido los costos de un conjunto importante de operacionesfinancieras del sistema de pagos, generando la posibilidad de que enormes segmentosde la poblacion (especıficamente sectores de menores ingresos) participen del mercadode credito. Esto mismo que ha ocurrido en la escala de nuestra economıa, ha ocurridoa nivel global la ”bancarizacion”de China, India y medio mundo emergente. Los paısesemergentes, sus empresas, gobiernos e individuos, son, como nunca antes, captadoresde capitales, sujetos de credito, especuladores e inversionistas a nivel global. Este in-cremento en los flujos de capitales, cuya contraparte es el incremento en el comercio

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de bienes, alimento la creacion de activos y la innovacion financiera durante anos. Estaaceleracion en el crecimiento de los mercados de capitales globales claramente exce-dio las capacidades regulatorias tanto en terminos de escala como ambito. El resultadoha sido la burbuja financiera que hemos vivido con todo y su final.

Ambos fenomenos: el boom de los commodities y de los activos, tenıan como sustentoel surgimiento y comunicacion del mundo emergente que se genero con las anterioresrevoluciones tecnologicas. Sin embargo, llego un punto en que , como todas las burbu-jas, cobraron vida propia. El exceso de demanda de commodities era responsable delos flujos de ahorro que alimentaban la burbuja financiera en EE.UU., y, a su vez, lafalsa sensacion de riqueza de la burbuja alimentaba la demanda por commodities. Alreforzarse uno con otro se generaron dos gigantescos desequilibrios globales: un excesode oferta de activos y un exceso de demanda de commodities. Durante la burbuja,el espacio y financiamiento para la creatividad financiera supero por largo a las ca-pacidades de la regulacion prudencial y el resultado ha sido que muchas personas sehan enterado en el ultimo tiempo que estaban expuestos a riesgos que no creıan habertomado. Fue demasiado rapido, demasiado entusiasta el mercado, fue demasiada rapidala velocidad de interdependencia, fueron demasiado volubles los inversionistas, fuerondemasiado permisivas las autoridades monetarias y fueron demasiado lentos los regu-ladores. El resultado agregado es que personas, empresas y gobiernos que no debieronnunca haber recibido credito lo hicieron, y que gente que nunca hubiera estado dis-puesta a prestarles, finalmente lo hizo de manera indirecta. El proceso de correccion deestas anomalıas ha sido doloroso y continuara siendolo por un tiempo.c quizas bastanteprolongado. Pero indudablemente lo que tendra que surgir luego de la crisis sera unainstitucionalidad que rescate las enormes virtudes de la interdependencia global reg-ulandola adecuadamente para minimiazar sus peligros.

Los consecuencia es que enfrentamos una desafıo global de regulacion financiera quesera de enorme importancia para paıses como el nuestro, que dependen de los flujos decapitales foraneos y particularmente importante para un paıs que ha practicado du-rante decadas un enfoque de regulacion financiera extremadamente conservador. Nue-stro paıs debiera ser un actor central en el perfeccionamiento de la institucionalidadinternacional existente y en la creacion de institucionalidad global nueva que requierelos caminos que ha seguido la globalizacion. Nuestro tamano economico y polıtico, enteorıa, atenta contra nuestra capacidad de tener un efecto en las discusiones publicasglobales. Sin embargo, una mirada a la historia de las estrategicas economicas, los de-sarrollos institucionales y soluciones polıticas muestra como nuestro paıs ha sido unreferente muy superior a lo que indicarıa su tamano. Posiblemente esta sea una opor-tunidad para readquirir ese tipo de protagonismo.

En el intertanto dos cosas son evidentes: Primero, que durante un perıodo de ajuste yreestructuracion de los mercados globales la interdependencia va a estar en retroseso.Segundo, que es una tendencia que ineviablemente retornara en el mediano plazo. Estoimplica que un aspecto central del “consenso neo-keynesiano progresista” tendra que

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ser ampliado y profundizado en nuestro paıs. Nos referimos a la tendencia (que seobserva desde la gestion del ministro Buchi) de un rol estabilizador macrofinancierodel Estado. En el futuro el rol de estabilizacion anti-ciclica de la polıtica macro puedellegar a ser todavıa mas importante e lo que lo es hoy en dıa. Eso implica polıticasmonetarias y fiscales muy activas y frecuentemente cambiantes de direccion. La pre-gunta que debemos hacernos es: ¿Que podemos hacer para profundizar y mejorar elrol publico de generacion de seguros y estabilizadores, mientras ocurren estos ajustesen los mercados globales? Hay varias cosas que se pueden considerar. La primera esanalizar que cosas podemos hacer para mejorar la comunicacion y la rendicion de cuen-tas entre el Banco Central y una comunidad polıtica que tendra que confiar en el paraconducir procesos de amortiguamiento monetario y cambiario cada vez mas cıticos. Lasegunda es analizar que ajustes requieren las reglas de contabilidad fiscal estructuralpara considerar que el gasto fiscal no solamente debe ser consistente, en promedio, conel ingreso permanente, sino que debe ser macroeconomicamente consistente con la fasede ciclo de negocios en que se encuentra la economıa (eso implica reglas estrcuturales yreglas de ajuste ciclo estructuralmente consistentes). La tercera es analizar que tipo deinstitucionalidad requeriran los fondos de estabilizacion (FEES), contingentes (FRP)y de riqueza (FBCH) cuando seran instrumentos extremadamente importantes en unmundo volatil en el que los ciclos economicos no necesariamente van a coincidir conlos de la polıtica. Un refuerzo y profundizacion de la institucionalidad neo-keynesianase hace necesaria.

4.3. Cartera de Potencias.

A la elite Chilena siempre le ha seducido el personaje popular del “chico choro”. Chileha querido (y en ocasiones logrado) ser un referente polıtico y en polıticas publicas anivel global. En terminos economicos (salvo en el mercado del salitre y el cobre) no hasido a sı, quizas con la excepcion de ciertos exitos cosechados por nuestros empresarioscomerciales minoristas en America Latina. Pero otros sectores tambien se seducen asi mismos con la idea de que Chile puede ser una “potencia”. Se habla de la “po-tencia alimentaria” del “centro financiero regional’... en fin. Para los economistas esfase reırse de estas ideas que parecen locuras de voluntarismo claramente asociadasa lobbies sectoriales. Y muchas veces el autor de este ensayo ha participado de esasrisas. Sin embargo, en esta seccion vamos a proponer una estrategia de desarrollo acti-va para el paıs basado en apostar hacia una “cartera de potencias”‘que tienen que vercon las tendencias globales que hemos comentado en esta seccion y las capacidades quetenemos como paıs. Esta propuesta esta muy relacionada finalmente (aunque prob-ablemente excede en escala) a la hecha por el Consejo de Innovacion (2007 y 2008)de generar apuestas directas por la constitucion de “clusters” sectoriales en los queChile ha mostrado algunas ventajas comparativas reveladas. Vemos a esta polıtica,en general, como un decidido paso en la direccion correcta de avanzar mas alla delconsenso “neo-keynesiano progresista”. lo que recomienda el consejo es concentrar elesfuerzo de subsidio publico en sectores en que se pueda aprovechar al maximo lascomplementareidades y los circulos viruosos de la interdependnecia.La pregunta que

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quisieramos anadir es: ¿no habra algunos sectores en los que podramos hacer una apues-ta mas osada? ¿No habra una cartera de sectores en los que podamos apostar, no conel objeto de constituir un cluster sino con el objeto de darnos una ventaja competitivaestrategica durante las proximas olas expansivas de la globalizacion?

Nos parece que es posible que si existan estos sectores con potencial estrategico y quees concebible una polıtica de fomento economico que los potencie como cartera. demodo que cuando se reestablezca el crecimiento economico global, estemos colocadosen un lugar que nos permita aprovecharlo al maximo.

1. ¿Potencia Energetica Renovable? Es evidente que nuestro paıs tiene unageografıa que hace concebible que sea una potencia de generacion de energıasrenovables a futuro. Nuestro paıs dispone de un enorme desierto que puede serusado para la generacion de energıa solar y nuclear. Nuestro paıs esta expuesto ala energıa generada por el clima de los oceanos Pacıfico y Antartico, y tenemosuna forma de captacion natural de esa energıa en la forma de costas, cordilleras yareas de cultivo. Nuestro paıs esta expuesto a la energıa generada por la tierra alencontrarse en una de las mayores fallas geologicas globales. Cualquier desarrollotecnologico que haga mas eficiente y efectivas el uso de las tecnologıas hidraulicas,solar, de bio-combustibles, eolica, geotermica y mareomotriz, va a ser un desarrolloque va a generar oportunidades de ventajas comparativas y fortalezas estrategicasde nuestro paıs frente a los productores de combustibles fosiles de los que hemosimportado tradicionalmente. Es cierto que la naturaleza de las energıas renovableshacen que estas se encuentren distribuidas en forma mas equitativa a nivel global,por ende, no es probable que las ventajas economicas de los paıses productoresde hidrocarburos sea reemplazado por otros paıses con un nivel de preeminenciacomparable. En el futuro de energıas renovables es mucho mas probable que sediluyan las ventajas basadas en la disponibilidad de combustibles fosiles ya quelas ventajas comparativas que surjan seran menores. Desde un punto de vista depolıtica economica, Chile necesita balancear el objetivo realista de lograr una pro-vision de energıa que acompane su proceso de crecimiento actual (con una carterade tecnologıas de las que hoy estan disponibles a precios razonables y adecuada-mente diversificadas) con la necesidad de hacer aquello que posibilite que estemosal centro de una posible revolucion de energıas renovables. Eso implica canalizarincentivos a la inversion nacional e internacional en estas energıas en nuestropaıs, a traves de una profundizacion de los incentivos a la inversion para este sec-tor y fondos publicos comprometidos para infraestructura complementaria. Perotambien debiera considerarse la posibilidad de promover a nuestro paıs para laexperimentacion en estas nuevas tecnologıas en colaboracion con nuestras univer-sidades y empresas electricas. Las facultades de ingenierıa de varias universidadeschilenas debieran tener departamentos de estudios dedicados a estos temas, conpresupuesto para conducir investigacion de punta en estas areas.

2. ¿Potencia Tecnologica Minera? Como todos sabemos Chile ya es un actormuy central en los mercados mineros. Durante muchos anos han estado colocados

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importantes incentivos para el desarrollo de este sector. Sabemos tambien que laminerıa tiene dos margenes que son dependientes del desarrollo tecnologico: laprospeccion y la explotacion de yacimientos de leyes bajas. En ambos casos nue-stro paıs ya ha tenido protagonismo en cuanto a innovaciones y ya existe ciertanocion de que es posible para el paıs apostar por el desarrollo de un “cluster”minero en el norte del paıs. La pregunta que uno debiera hacerse es porque notiene sentido apostar a que el paıs sea un centro de tecnologıa minera. ¿Porque notenemos universidades en el norte del paıs que en colaboracion con las empre-sas mineras estatales y privadas desarrollen investigacion de punta en tecnologıasmineras y ciencias de materiales? Algunas de estas empresas han financiado activi-dades deportivas como equipos de futbol profesionales. ¿Porque no pueden fundaruniversidades e institutos tecnologicos? El objetivo de ello no serıa simplementeproveer servicios complementarios a la actividad minera, como ocurre en un clus-ter. Sino convertir a Chile en un centro academico y tecnologico en tecnologıaminera.

3. ¿Potencia Tecnologica Organica? La idea de que Chile apueste por conver-tirse en una potencia alimentaria ha sido discutida en el marco de nuestros ultimosciclos electorales. Desde nuestro punto de vista este es un caso particular de untema mas general que es la enorme demanda mundial por productos organicos(para alimentarse, vestirse y construir). La pregunta en este caso es: ¿que pode-mos hacer para que Chile se convierta en un centro de investigacion genetica ybiotecnologica? ¿Que escala de apuestas debieramos hacer con las universidadesdel sur, las asociaciones gremiales de los sectores agrıcola, forestal, pesquero yacuıcola para colocarnos al centro de la investigacion en estas areas? ¿Que uni-versidades del sur podemos potnecial como referentes en la investigacion en estasareas? ¿Que mejorıas podemos hacer para coordinar estrategias de desarrollo re-gionales que mejoren la calidad y valor de nuestros productos? ¿Podemos teneren nuestro largo paıs zonas de reserva para produccion organica y otras que no losean? ¿Que incentivos podemos colocar para que se potencien estos nichos?

4. ¿Reserva Ambiental Global? Chile tiene una posicion privilegiada para ser unareserva ambiental global, tal como lo han hecho otros paıses. Y la globalizacionjustamente nos provee de los mecanismos para financiar una apuesta como esa:esto es la industria del turismo. Desde nuestra perspectiva las estrategias parael desarrollo de esta industria que se han planteado hasta el momento se quedancortas. Debieramos estar educando en lenguajes extranjeros y culturizando enforma mucho mas comprensiva a las poblaciones de esos lugares. Debieramos tenerplanes de intervension urbana mucho mas agresivos en las ciudades emblematicaspara el turismo. Y los planes de inversion en infraestructura de parques nacionalesy zonas protegidas debieran tener una escala superior. Las franquicias tributarias ysubsidios para los inversionistas internacionales interesados en desarrollar reservasambientales turısitcas debieran ser considerables.

5. ¿Potencia Educativa Regional? Todos sabemos que Chile tiene un deficitenorme en calidad educativa. Sin embargo nuestro retraso en educacion escolar

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relativo a otros paıses de la region no es tan grande como para no ser posiblede salvar con un esfuerzo importante. Adicionalmente nuestras universidades sonlıderes a nivel global. El objetivo de convertir a Chile en una potencia educativaregional tiene externalidades sobre todas las estrategias anteriores y ademas tieneel potencial de generar efectos importanes de reactivacion economica en algunasciudades (Valparaiso y Concepcion). A nivel escolar el esfuerzo tendrıa que incluirincrementos sustanciales en la remuneracion de los profesores y subvenciones almismo tiempo que se reforma en forma comprensiva el estatuto docente, el minis-terio de educacion y el sistema de incentivos a sostenedores. La implementacion dela vieja promesa de establecer liceos de excelencia gratuitos en todas las ciudadescapitales y expandir y mejorar los que ya existen. A nivel de educacion superiorprobablemente debieramos considerar un sistema de franquicias reguladas paralas inversiones en educacion superior que le permita a los inversionistas rentabi-lizar sus apuestas dando credito a los estudiantes. Esto podrıa hacerse fundandonuevas universidades o expandiendo las actuales. Reformando y reforzando a lasuniversidades publicas para que puedan expandir sus formas de funcionamiento.Apostando a la consolidacion de clusters academicos (la evidencia al respecto esclarısima) en a lo menos Valparaiso, Concepcion y Valdivia. Generar incentivospara que universidades internacionales de primer nivel coloquen cedes en Chile(como Wharton en Singapur y NYU en Abu Dabi)

6. ¿Referente de Desarrollo Humano? Chile ya es un referente global en desar-rollo humano. La razon es que fue el unico paıs que cumplio la totalidad de loscompromisos del milenio establecidos por las Naciones Unidas. Chile tiene la opor-tunidad de adquirir un rol protagonico a nivel internacional colocandose metas dedesarrollo humano avanzadas (¿Metas de Milenio Plus?). Esas metas debieran in-cluir variables de desarrollo humano mas sofisticadas, como estado fısico, consumocultural, rendimiento educacional, disponibilidad y uso de espacios publicos, vidacomunitaria. Todas estas actividades son medibles, esposible establecer metas yensayar baterıas de polıticas en forma experimental con el objeto de lograrlas.

Es imposible decir en cuales de estas areas se produciran las proximas revolu-ciones tecnologicas que alimentaran los entusiasmos y decepciones, las burbujasy debacles del futuro. Pero dos cosas son factibles de decir: Primero que es muyprobable que en estas areas se produzcan grandes innovaciones porque son areasque reflejan las grandes escaseces de la actualidad a nivel global. Segundo que,adecuadamente disenados los procesos y las apuesta de polıtica publica que deci-mos, a lo menos van a generar un impulso importante a la acumulacion de capitalhumano, capacidades cientıficas y empresariales en nuestro paıs. Si algo sabemosde educacion es que luego esas capacidades pueden ser aplicadas a cualquier otrodesafıo que nos depare la globalizacion.

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