Actividad 1. Elección de un caso

ARACELI ALCANTAR SIERRA

AL135065562

Análisis de un caso de desarrollo sustentable

ECOLÓGICO DEL TERRITORIO:

El ordenamiento ecológico del territorio: instrumento clave para promover el desarrollo rural sustentable

El concepto de Ordenamiento Ecológico del Territorio no es nuevo en México, en los últimos años su concepción maduró y se adoptó el enfoque holístico, prospectivo, democrático y participativo. En este enfoque se analizan las interrelaciones entre variables que componen a cada uno de los subsistemas (natural, social y económico), se consideran los procesos y cambios estructurales que determinan el estado actual de los recursos naturales y las formas de uso del suelo representadas en la producción y los asentamientos humanos.

Introducción

México tiene el reto de propiciar un proceso de transformación del territorio que revierta las tendencias de deterioro del capital natural y, a la vez, favorezca la organización social y económica, o dicho de otra manera, debe realizar una planeación integral para el uso del territorio (INE, 2006).

La planeación en el manejo de los recursos naturales y en la ocupación del territorio cobra una gran importancia, ya que los efectos de la forma en que la sociedad establezca su relación con la naturaleza definirán, en buena medida, el incremento o la disminución de la problemática ambiental tanto a nivel global como regional o local (INE, 2006).

Por esta razón, la generación de marcos conceptuales, metodológicos y espaciales para elaborar, instrumentar, operar, evaluar y darle seguimiento a los instrumentos de planeación territorial es fundamental para lograr una verdadera promoción de la sustentabilidad en el territorio nacional.

Este proceso se denomina Ordenamiento Ecológico del Territorio (OET), e involucra una serie de pasos previos a la formulación dela propuesta de ordenamiento, para que el ejercicio final de planificación territorial sea efectivo. Es una herramienta de política ambiental que tiene como fundamento la planeación y regulación del uso del suelo sobre la que se pueden proponer esquemas de manejo de los recursos naturales, desde la perspectiva del desarrollo sustentable, a diversas escalas.

En México, el concepto de ordenamiento ecológico se ha desarrollado desde la segunda mitad de la década de los ochenta hasta nuestros días; durante este proceso los conceptos han madurado y se ha adoptado un enfoque holístico (integrador), prospectivo, democrático y participativo. De esta manera se aborda la complejidad de la planificación territorial respetando el componente ambiental (Rosete, 2006).

Holístico porque considera los problemas territoriales desde un punto de vista global e integral, que involucra una perspectiva espacial, los aspectos económicos, sociales, culturales y ambientales tradicionalmente tratados en forma sectorial. Prospectivo porque plantea directrices de largo plazo como guía para la planeación de mediano y corto plazo, las que responden al diseño de un futuro deseable y factible. Democrático y participativo porque parte del principio de concertación con la sociedad en el proceso de toma de decisiones, involucrando en forma corresponsable a los tres niveles de gobierno (Rosete, 2006).

En la actualidad, el análisis de la problemática regional se aborda desde un enfoque integral que permite definir la planeación del territorio, desde un marco conceptual y metodológico basado en la teoría de sistemas (enfoque holístico). Este analiza las interrelaciones entre variables que componen a cada uno de los subsistemas (natural, social y económico) que se presentan en las áreas sujetas a ordenamiento ecológico; toma en cuenta los procesos y cambios estructurales que determinan el estado actual de los recursos naturales y las formas de uso del suelo representadas en las formas de producción y los asentamientos humanos (Rosete, op. cit.).

Bajo esta percepción, se define que el ordenamiento ecológico, más que descriptivo, debe ser el resultado del análisis de elementos o variables que al interrelacionarse conforman la estructura de un sistema. Esto permite establecer con mayor claridad la dinámica regional, así como la definición de limitantes y potencialidades del sistema

(INE, 2000). Este análisis está orientado hacia la búsqueda de un desarrollo sustentable, acompañado de una mejor calidad de vida, para lo que se considera indispensable contar con el consenso de los sectores productivos, de los tres órdenes de gobierno y de la participación de la sociedad civil organizada (Rosete, op. cit.).

La Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) en la fracción XXIII del artículo 3° define al Ordenamiento Ecológico del Territorio (OET) como

el instrumento de política ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades del aprovechamiento de los mismos (LGEEPA, 1997).

El reglamento de la LGEEPA en materia de ordenamiento ecológico, establece que este deberá desarrollarse como un proceso de planeación que promueva la creación e instrumentación de mecanismos de coordinación entre las dependencias de la administración pública federal y los gobiernos estatales y municipales y del Distrito Federal; la participación social corresponsable de los grupos y sectores interesados; la transparencia del proceso mediante el acceso, publicación y difusión constante de la información generada, los métodos utiliza- dos y los resultados obtenidos; rigor metodológico en los procesos de obtención de información, análisis y generación de resultados; la instrumentación de procesos sistemáticos que permitan verificar los resultados generados; la generación de indicadores ambientales que permitan la evaluación continua del proceso; la asignación de lineamientos y estrategias ecológicas con base en la información disponible; el establecimiento de un sistema de monitoreo y la modificación de los lineamientos y estrategias ecológicas a partir de sus resultados (SEMARNAT, 2003).

El proceso de ordenamiento ecológico del territorio

El proceso de planeación estipulado en el reglamento de la LGEEPA en materia de Ordenamiento Ecológico (OE) está integrado por cinco fases: formulación, expedición, ejecución, evaluación y modificación, y además define tres productos principales: 1) convenio de coordinación, 2) programa de ordenamiento ecológico y 3) bitácora ambiental (SEMARNAT, 2006).

A continuación se describen brevemente las características de cada fase del proceso de OE, de acuerdo con el Manual del Proceso de Ordenamiento Ecológico (SEMARNAT, 2006), en la fase de formulación se establecerán los mecanismos e instrumentos necesarios que darán inicio y seguimiento al proceso de OE. Entre ellos destacan: la celebración del convenio de coordinación; la instalación de un órgano responsable de la conducción del proceso de OE, denomina- do comité; la formulación de las bases técnicas (estudio técnico) que sustentará la propuesta del Programa de Ordenamiento Ecológico (POE), y el diseño y construcción de la bitácora ambiental, entendida como la herramienta para el registro del POE.

La fase de expedición es el procedimiento legal que deberá seguir la autoridad competente para decretar el POE. Esta fase tiene dos propósitos: 1) que los sectores que participaron en la formulación validen o manifiesten lo que a su derecho convenga, respecto de la propuesta final del programa que habrá de decretarse para su posterior ejecución, y 2) cumplir con las disposiciones jurídicas que establezcan las leyes en la materia para que el POE se decrete y publique en los órganos de difusión oficiales que correspondan (Diario Oficial de la Federación, periódicos oficiales de las

entidades federativas o gacetas municipales). Es a partir de ese momento que el POE empieza a tener vigencia legal.

La fase de ejecución inicia una vez que se decreta el POE. Las autoridades responsables del OET, apoyadas por el comité, llevarán a cabo una serie de acciones (técnicas, administrativas y financieras) para su aplicación y seguimiento. Entre ellas se incluye: apoyar y asesorar a la sociedad en general, en la toma de decisiones sobre los usos adecuados del suelo y del manejo de los recursos naturales, así como en la localización de las actividades productivas y los asentamientos humanos, es decir, definir los lineamientos y estrategias generales de planeación para que otros instrumentos que inciden en el uso y manejo del territorio construyan sus políticas y estrategias específicas a la escala que corresponda (planes de desarrollo urbano, evaluación del impacto ambiental, evaluación del riesgo ambiental, programas de manejo de áreas naturales protegidas, entre otros), así como asesorar y capacitar a cuadros técnicos en los gobiernos locales y difundir el POE y sus resultados.

La evaluación es una de las fases más importantes del proceso de OE, pues como lo establece el reglamento de la LGEEPA en materia de OE, está orientada a valorar dos aspectos: 1) el grado de cumplimiento de los acuerdos asumidos durante el POE, y 2) el grado de cumplimiento del POE, es decir, la efectividad de los lineamientos y estrategias ecológicas en la solución de los conflictos ambientales. Para el primer caso no es necesario contar con un POE decretado, ya que el objetivo es tener una memoria histórica de las decisiones tomadas, los antecedentes técnicos, los argumentos que respaldaron la toma de decisiones, los compromisos, sus responsables y su cumplimiento. Esta evaluación puede realizarse en cualquiera de las fases del POE, ya sea en la formulación la expedición, la ejecución, la evaluación o la modificación. En el segundo caso, es necesario contar con un POE ya expedido (decretado), pues se re- quiere de cierta información básica.

Una vez que la autoridad responsable, en coordinación con el comité, definen ajustar o reorientar el proceso de OE, se lleva a cabo de la modificación de los lineamientos y las estrategias del POE, para lo cual es necesario seguir el mismo procedimiento utilizado en su formulación. La retroalimentación de experiencias y resultados, así como el comportamiento de los indicadores de evaluación, señalan el sentido de la modificación, ya sea a través de la adaptación o la creación de nuevas estrategias y lineamientos, en función tanto de los cambios que hayan experimentado los ecosistemas como de los intereses de los gobiernos y sectores. Con base en lo anterior, el comité determinará el periodo de tiempo que transcurrirá entre las revisiones del POE o las condiciones ambientales, económicas y sociales que deben imperar en el área de ordenamiento que justifiquen la revisión y, en su caso, la modificación del POE.

Con relación a los tres productos principales a obtener en el proceso de OE, a continuación se hace una breve descripción de ellos. El convenio de coordinación tiene por objeto determinar las acciones, plazos y compromisos que integran la agenda del proceso de OE. Puede suscribirse con las dependencias y entidades de la administración pública federal competentes para realizar acciones que incidan en el área de estudio y/o con las entidades federativas, sus municipios y el Distrito Federal, dependiendo del área en particular bajo estudio.Los convenios de coordinación deberán contener, como mínimo, las bases para precisar el área de estudio que abarcará el proceso de OE; los lineamientos, criterios y estrategias que permitan instrumentarlo; la identificación y designación de las autoridades e instituciones que llevarán a cabo las acciones que resulten de los convenios o acuerdos de coordinación, así como la participación y responsabilidad que les corresponda a cada una de ellas en la conducción e instrumentación del proceso de OE; la integración del

comité que lo instrumentará y dará seguimiento; las acciones iniciales que deba realizar cada parte del convenio para garantizar el inicio y desarrollo eficaz del proceso de OE; la determinación de los productos que deberán obtenerse como resultado del proceso de OE, y las

La bitácora ambiental es el documento en el que se registra el proceso de OE. En ella se describirán los avances del proceso, y tiene por objeto proporcionar e integrar información actualizada sobre el proceso de OE, ser un instrumento para la evaluación del cumplimiento de los acuerdos asumidos por cada una de las partes y el cumplimiento y la efectividad de los lineamientos y estrategias eco- lógicas, fomentar el acceso de cualquier persona a la información relativa al proceso de OE, y promover la participación social corresponsable en la vigilancia de los procesos de OE (SEMARNAT, 2003).

La bitácora ambiental deberá incluir el convenio de coordinación, sus anexos y, en su caso, las modificaciones que se realicen a los mismos; el programa de ordenamiento ecológico; los indicadores ambientales para la evaluación del cumplimiento de los lineamientos y estrategias ecológicas y la efectividad de ambas en la resolución de los conflictos ambientales; y los resultados de la evaluación del cumplimiento y de la efectividad del proceso de OE (SEMARNAT, 2003).

El programa de ordenamiento ecológico es la propuesta final resultante de la etapa de formulación del OE, que incluye el modelo y las estrategias ecológicas aplicables. El modelo de OE es entendido como la representación, en un sistema de información geográfica, de las unidades de gestión ambiental (UGA) y sus respectivos lineamientos ecológicos, que incluyen la política ambiental, el esquema de usos del suelo y los criterios ecológicos orientados al manejo de recursos naturales aplicables a un área en particular (Rosete, 2006).

El desarrollo del programa de ordenamiento ecológico del territorio está apoyado por la elaboración de un estudio técnico que consta de cuatro etapas básicas: caracterización, diagnóstico, pronóstico y propuesta. La realización de cada una de ellas se deberá sujetar a los lineamientos y mecanismos que determine el comité de ordenamiento ecológico respectivo. A continuación se hace una breve descripción de cada una de las cuatro etapas, de acuerdo con Rosete, 2006.

La etapa de caracterización tiene por objeto describir el estado de los componentes natural, social y económico del área de estudio, con base en las preguntas rectoras ¿qué hay?, ¿cuánto hay? y ¿en dónde se localiza? Esta etapa debe incluir, entre otras, la de- limitación del área de estudio considerando las actividades sectoriales, las cuencas, los ecosistemas, las unidades geomorfológicas, los límites político-administrativos y las áreas de atención prioritaria; la identificación y descripción del conjunto de atributos ambientales que reflejen los intereses sectoriales dentro del área de estudio; la identificación de los intereses sectoriales y atributos ambientales a través de mecanismos de participación social corresponsable y, finalmente, el establecimiento de criterios para identificar prioridades entre los atributos ambientales y los intereses sectoriales en el área de estudio.

Para el reglamento de la LGEEPA en materia de OET, un sector es un conjunto de personas, organizaciones, grupos o instituciones que comparten objetivos comunes respecto al aprovechamiento de los recursos naturales, el mantenimiento de los bienes y los servicios ambientales o la conservación de los ecosistemas y la biodiversidad (SEMARNAT, 2003). El interés sectorial se define como el objetivo particular de personas, organizaciones o instituciones respecto al uso del territorio, entre los que se incluyen el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, el mantenimiento

de los bienes y los servicios ambientales y la conservación de los ecosistemas y la biodiversidad (SEMARNAT, 2003).

Los productos finales de esta etapa deben ser, entre otros, la delimitación del área de estudio y la descripción e identificación de los atributos ambientales, los intereses sectoriales y los criterios para priorizarlos.

La etapa de diagnóstico tiene por objeto identificar y analizar los conflictos ambientales existentes en el territorio. En esta etapa se identifican los principales procesos y sus interacciones que han generado la situación actual, explicando las posibles causas con base al análisis retrospectivo de los cambios y procesos identificados, así como la demanda social existente hacia los recursos naturales.

Las principales acciones en esta etapa se refieren al análisis de la aptitud del territorio para los sectores involucrados en el aprovechamiento de recursos naturales, la conservación de los ecosistemas y la biodiversidad, el mantenimiento de los bienes y servicios ambientales en el área de estudio; la identificación de los conflictos ambientales a partir del análisis de la concurrencia espacial de actividades sectoriales incompatibles; y la delimitación de las áreas que se deberán preservar, conservar, proteger o restaurar, así como aquellas que requieran el establecimiento de medidas de mitigación para atenuar o compensar impactos ambientales adversos. Los principales productos de esta etapa son el análisis de la aptitud del territorio, la identificación de áreas afectadas para restaurar y áreas para la conservación y protección de ecosistemas.

La etapa de pronóstico tiene por objeto examinar la evolución de los conflictos ambientales, a partir de la previsión de las variables naturales, sociales y económicas. En esta etapa se considera el deterioro de los bienes y servicios ambientales; los procesos de pérdida de cobertura vegetal, degradación de ecosistemas y de especies sujetas a protección; los efectos del cambio climático; las tendencias de crecimiento poblacional y las demandas de infraestructura urbana, equipamiento y servicios urbanos; los impactos ambientales acumulativos considerando sus causas y efectos en tiempo y lugar, y las tendencias de degradación de los recursos naturales y de cambio de los atributos ambientales que determinan la aptitud del territorio para el desarrollo de las actividades sectoriales.

En esta etapa se construyen los principales escenarios posibles a futuro sobre el territorio, tomando en cuenta las tendencias actuales(escenario tendencial), la influencia de procesos externos (escenario contextual) y la propuesta para la resolución de los conflictos basa- da en la transición hacia el desarrollo sustentable (escenario estratégico). Los indicadores del diagnóstico juegan un papel muy importante, ya que describen los principales procesos regionales que se dan en el territorio y son la fuente primaria de información para construir los escenarios prospectivos.

La etapa de propuesta tiene por objeto generar el Modelo de Ordenamiento Ecológico del Territorio (MOET), que incluye los lineamientos ecológicos y las unidades de gestión ambiental y las estrategias ecológicas. Esta propuesta se basa en el escenario estratégico y es ajustada sobre la construcción del mayor número de consensos posibles, tratando de resolver los conflictos en el uso del territorio y la atención a las zonas prioritarias.

El producto de esta etapa es la base de datos con la propuesta completa para cada unidad territorial, el mapa del modelo de ordenamiento ecológico, y los lineamientos y

estrategias de uso del territorio, es decir, las políticas ambientales aplicables a cada Unidad de Gestión Ambiental (UGA), su esquema de usos del suelo y los criterios de manejo de recursos naturales.

Modalidades de Ordenamiento Ecológicodel TerritorioDe acuerdo con lo que establece la LGEEPA en sus artículos 5° fracción IX, 7° fracción IX, 8° fracción VIII y los artículos 19 bis al 20 bis 7, en México el Ordenamiento Ecológico del Territorio nacional y de las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción, se llevará a cabo a través de las siguientes modalidades de Programa de Ordenamiento Ecológico, según SEMARNAT, 2006:• El Ordenamiento Ecológico General del Territorio (OEGT) tiene

como objetivo fundamental vincular las acciones y programas de la administración pública federal cuyas actividades inciden en el patrón de ocupación del territorio. Su formulación deberá atender a lo establecido en el artículo 20° de la LGEEPA y el capítulo

tercero de su reglamento en materia de ordenamiento ecológico.

• El Ordenamiento Ecológico Marino (OEM) tendrá por objeto establecer los lineamientos y previsiones a que deberá sujetarse la preservación, restauración, protección y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales existentes en áreas o superficies específicas ubicadas en zonas marinas mexicanas, incluyendo las zonas federales adyacentes. Se formularán conforme lo establece la LGEEPA en su artículo 20 bis 7 y bajo el procedimiento de los Programas de Ordenamiento Ecológico Regionales con la participación que corresponda a otras dependencias de la administración pública federal.

• El Ordenamiento Ecológico Regional (OER) tiene por objeto establecer y orientar la política de uso del suelo en función del impacto ambiental que generan las actividades productivas en regiones consideradas prioritarias o estratégicas para el país. Su formulación deberá atender a lo establecido en los artículos 20 bis 3 de la LGEEPA y 40 de su reglamento en materia de ordenamiento ecológico. Los OER presentan dos submodalidades: a) De dos o más estadosCuando una región ecológica se ubique en el territorio de dos o más entidades federativas, el gobierno federal, de los estados y municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, podrán formular un programa de ordenamiento ecológico regional. Para tal efecto, la federación celebrará los acuerdos o convenios de coordinación procedentes con los gobiernos lo- cales involucrados (artículo 20 bis 2 de la LGEEPA).b) De la totalidad o parte de un estadoLos gobiernos de los estados, en los términos de las leyes lo- cales aplicables, podrán formular y expedir programas de ordenamiento ecológico regional que abarquen la totalidad o una parte de una entidad federativa (artículo 20 bis 2 de la ESTUDIOS AGRARIOSLGEEPA). En estos casos, el estado en cuestión puede invitar a participar al gobierno federal a través de la suscripción de un convenio de coordinación.

• El Ordenamiento Ecológico Local (OEL) Tienen como objetivo de- terminar el diagnóstico de las condiciones ambientales y tecno- lógicas, regular los usos del suelo fuera de los centros de población. En ellos se establecen los criterios de regulación eco- lógica de los centros de población para que sean integrados en los programas de desarrollo urbano con carácter obligatorio para las autoridades municipales, de acuerdo con lo que establecen los artículos 20 bis 4 y bis 5 de la LGEEPA y los artículos 57 al 61 de su reglamento en materia de ordenamiento ecológico. Asimismo, los municipios tendrán que formular su POE con base en las leyes locales en la

materia. De igual forma los municipios en cuestión podrán invitar al gobierno federal a participar en el pro- ceso de ordenamiento ecológico a través de la suscripción de un convenio de coordinación, o bien, en el caso que exista un área natural protegida federal, la participación del gobierno federal será cuestión obligada. Los OEL pueden abarcar la totalidad o parte del territorio de un municipio.

Atribuciones y competencias

La LGEEPA establece en sus artículos 4°, 5°, 7° y 8° las competencias jurídicas y administrativas de la federación, los estados y municipios en materia de ordenamiento ecológico territorial. Esas competencias se desarrollan y puntualizan con mayor especificidad en el reglamento de la LGEEPA en materia de OET.

Según la LGEEPA, compete a la federación, por medio de la SEMARNAT, la formulación, expedición, ejecución y evaluación del ordenamiento ecológico general del territorio, en el marco del Sistema Nacional de Planeación Democrática y de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Planeación. Además, la SEMARNAT podrá formular, expedir y ejecutar, en coordinación con las dependencias federales competentes, los programas de ordenamiento ecológico marino.

La LGEEPA otorga facultades a la federación para apoyar técnicamente la formulación y ejecución de los programas de ordenamiento ecológico del territorio regional y localmente, de conformidad con lo dispuesto en esa ley. Sin embargo, cuando un área a ordenar se ubique en el territorio de dos o más entidades federativas, el gobierno federal, el de los estados y municipios respectivos, en el ámbito de su competencia, podrán formular un programa de ordenamiento ecológico regional, la federación celebrará los acuerdos o convenios de coordinación procedentes con los gobiernos locales involucrados.

Los gobiernos de los estados y del Distrito Federal, en los términos de las leyes locales aplicables, podrán formular y expedir programas de ordenamiento ecológico regional que abarquen la totalidad o una parte del territorio de una entidad federativa. Las autoridades municipales y del Distrito Federal tienen la facultad de expedir los programas de ordenamiento ecológico local, de conformidad con las leyes locales en materia ambiental. Los procedimientos bajo los que serán formulados, aprobados, expedidos, evaluados y modificados los programas de ordenamiento ecológico local deben estar determina- dos en las leyes estatales o del Distrito Federal en la materia, de conformidad con los siguientes puntos:

1. El programa de ordenamiento ecológico local deberá guardar congruencia con los programas de ordenamiento ecológico marino, general del territorio y regional.

2. Los programas de ordenamiento ecológico local cubrirán una extensión geográfica cuyas dimensiones permitan regular el uso del suelo, de conformidad con lo previsto en la LGEEPA.

3. Las previsiones contenidas en los programas de ordenamiento ecológico local del territorio, mediante las cuales se regulen los usos del suelo, se referirán únicamente a las áreas localizadas fuera de los límites de los centros de población.

4. Las autoridades locales harán compatibles el ordenamiento ecológico local y la ordenación y regulación de los asentamientos humanos.

5. Cuando un ordenamiento ecológico local incluya un área natural protegida, competencia de la federación, o parte de ella, el programa será elaborado y aprobado en forma conjunta por la federación (a través de la SEMARNAT), los gobiernos de los estados, del Distrito Federal y de los municipios, según corresponda.

6. Los programas de ordenamiento ecológico local regularán los usos del suelo, incluyendo a ejidos, comunidades y pequeñas propiedades, expresando las motivaciones que lo justifiquen.

7. Para la elaboración de los programas de ordenamiento ecológico local, las leyes en la materia establecerán los mecanismos que garanticen la participación de los particulares, los grupos y organizaciones sociales, empresariales y demás interesados. Dichos mecanismos incluirán, por lo menos, procedimientos de difusión y consulta pública de los programas respectivos, además de las formas y procedimientos para que los particulares participen en la ejecución, vigilancia y evaluación de los programas de ordenamiento ecológico local.

8. El gobierno federal podrá participar en la consulta pública y emitirá las recomendaciones que estime pertinentes.

Además, la LGEEPA otorga facultades a las entidades federativas y los municipios para que participen en la consulta y emitan recomendaciones que estimen pertinentes para la formulación de los programas de ordenamiento ecológico general del territorio y del ordenamiento ecológico marino. El reglamento de la LGEEPA en materia de OET, especifica las bases que deben regir la actuación del gobierno federal y su participación en los procesos de OET que le competan. Sin embargo, también plantea algunos lineamientos a seguir por los gobiernos estatales y municipales.

La participación social

El reglamento de la LGEEPA en materia de ordenamiento ecológico del territorio establece que el ordenamiento ecológico del territorio es un proceso de planeación, y plantea la conformación de un comité en cada uno de los procesos a desarrollarse. Este comité representa el órgano en donde participarán los diferentes sectores de la sociedad involucrados y el espacio para la construcción de consensos.

Para la integración de los comités de ordenamiento ecológico, la federación, por medio de la SEMARNAT, promoverá la participación de personas, organizaciones, grupos e instituciones de los sectores público, privado y social, con la finalidad de lograr la congruencia de planes, programas y acciones sectoriales en el área de estudio, así como resolver los conflictos ambientales y promover el desarrollo sustentable.

Estos comités se ajustarán a lo que se determine en el convenio de coordinación respectivo, pero la federación, por medio de la SEMARNAT, promoverá que cuenten con las siguientes atribuciones: fomentar la articulación del POE respectivo con el programa de ordenamiento ecológico general del territorio; verificar que en los procesos de ordenamiento ecológico se observe lo establecido en el capítulo segundo del reglamento de la LGEEPA en materia de OET; verificar que los resultados del proceso se inscriban en la bitácora ambiental, cuando cumplan con los requerimientos establecidos por el subsistema nacional de información ambiental; sugerir la modificación de los planes, programas y acciones sectoriales en el área de estudio y la suscripción de los convenios necesarios.

La SEMARNAT promoverá que los comités de ordenamiento ecológico territorial cuenten con un órgano ejecutivo y un órgano técnico. El órgano ejecutivo será el responsable de la toma de decisiones para la instrumentación de las acciones, procedimientos, estrategias y programas del proceso de ordenamiento ecológico, y estará integrado por las autoridades y miembros de la sociedad civil determinados en el convenio de coordinación respectivo. El órgano técnico será el encargado de la realización de los estudios y análisis técnicos necesarios para la instrumentación de las acciones, procedimientos, estrategias y programas del proceso de ordenamiento ecológico.

Sin embargo, el comité de ordenamiento ecológico no es el único espacio para la participación social y la construcción de consensos. También se utilizan talleres de planeación y reuniones sectoriales de los gobiernos estatales para incorporar las sugerencias y comentarios sobre los lineamientos y estrategias planteadas en los estudios técnicos realizados.

Los talleres de planeación y consulta tienen por objeto poner a consideración de los diferentes sectores de la sociedad organizada (público, privado y social) los resultados y propuestas de lineamientos y estrategias ambientales obtenidos mediante el estudio técnico y los acuerdos obtenidos en el seno del comité, en un foro más amplio que el comité mismo, de tal forma que puedan participar en forma directa todos los interesados en el proceso y emitir sus comentarios y sugerencias, mismas que serán incorporadas en el programa final de acuerdo con su pertinencia y orientación hacia el objetivo común de lograr un desarrollo regional sustentable.

El OE como promotor del desarrollo rural sustentable: un estudio de casoA partir de las características del proceso de OE especificadas en las secciones anteriores, así como de la breve descripción de alcances y objetivos de cada modalidad de POE, es fácil identificar el potencial del OET como una herramienta para fomentar el desarrollo rural sustentable.

En los POE regionales es posible identificar las áreas en donde pueden aplicarse, de manera más adecuada, los diferentes programas de la administración pública, sea federal o estatal. También es posible identificar áreas donde es necesario hacer una reconversión productiva o mejorar la tecnología y prácticas de manejo para que el

aprovechamiento de los recursos naturales sea menos impactante hacia el ambiente. En el caso de los POE locales, han sido muy bien aceptados entre las comunidades forestales del país, en particular en su modalidad de Ordenamiento Ecológico Local Comunitario (Azuela et al., 2007), es posible incorporar mejores prácticas de manejo de recursos naturales y fomentar la mejor ubicación territorial de las actividades productivas complementarias.

Con la finalidad de hacer más explícitos los conceptos vertidos en los párrafos anteriores, y que quede clara la importancia del OET en la promoción del desarrollo rural sustentable, se abordará un estudio de caso de un POE regional: el ordenamiento ecológico de la región Mariposa Monarca, que se ubica en 16 municipios del estado de Michoacán y 11 del Estado de México. (figura 1).

Figura1. Área de estudios con los 37 municipiosde la región del ordenamiento ecológico de la Mariposa Monarca

Marco teórico

Un desarrollo rural sustentable requiere que el uso de los recursos naturales y las políticas gubernamentales asociadas a ellos, consideren integralmente los objetivos socioeconómicos y ambientales. En el primer caso, es deseable e incluso imperativo asegurar que la población pueda llevar a cabo usos del suelo que le permitan satisfacer sus necesidades económicas básicas y, al mismo tiempo, se obtengan beneficios sociales, por ejemplo disminuir sus grados de marginación.

En el caso de los objetivos ambientales, es primordial que los usos del suelo que llevan a cabo las poblaciones sea congruente con la aptitud1 del territorio. En este sentido, es preferible que las actividades productivas (como la agricultura, ganadería, acuicultura u otras), se lleven a cabo en aquellos sitios que permitan obtener mayores rendimientos productivos (lo cual sería parte del objetivo económico) considerando la capacidad de carga del suelo. Esto se logra, en gran medida, desarrollando las actividades en aquellos territorios con los atributos o condiciones más favorables como por ejemplo, la pendiente. En este caso, es mejor llevar a cabo ciertas actividades (como los cultivos) en zonas con poca pendiente de tal manera que se evite la erosión del suelo. Si las actividades se llevan a cabo en territorios con mucha pendiente, es probable (si no se realizan prácticas de prevención) que se “pierdan” los nutrientes naturales esenciales para los cultivos (mediante la erosión), lo que a su vez provocaría bajos rendimientos y/o la dependencia de insumos comerciales como abonos o nutrientes para compensar estas pérdidas; esto representaría una “merma” a los objetivos económicos ya que la falta de atributos idóneos para la actividad se debería compensar, ya sea con insumos externos al territorio o con medidas de mitigación de los impactos ambientales.

Mediante el estudio de caso del ordenamiento ecológico de la región de la Mariposa Monarca,2 se busca ejemplificar cómo este instrumento de la política ambiental mexicana, ayuda, regionalmente, a promover un desarrollo socioeconómico armonizado con los intereses ambientales. El objetivo general de este ordenamiento ecológico ha sido establecer patrones de distribución de usos del suelo congruentes

con la aptitud. Actualmente, este ordenamiento ecológico se encuentra terminado técnicamente y avalado por el comité y en pro- ceso de expedición legal por parte de las autoridades de los gobiernos de los dos estados.

De manera general, este ordenamiento ecológico (elaborado por una gran cantidad de actores sociales, académicos, gubernamentales y otros de la región, representados a través del comité de ordenamiento ecológico), ha permitido identificar, regionalmente (1:250,000), los sitios más idóneos para el establecimiento y, por consiguiente, la promoción de actividades agropecuarias, forestales y de conservación.

Con base en esta información y para ejemplificar cómo orientar los diferentes programas de la administración pública para lograr un desarrollo rural más sustentable, el programa público que se utilizará para este caso es el Programa de Empleo Temporal, de la SEDESOL. Cabe aclarar que existen muchos programas de otras secretarías,3 incluso estatales, pero se utilizó este caso ya que, con sus limitaciones (ver más adelante), se obtuvo información oficial disponible en Internet que sirvió como base para realizar esta evaluación socio-económica y ambiental del programa. Asimismo, hubiera sido interesante evaluar también los apoyos de la SAGARPA, pero no se obtuvo información al respecto.

Evaluación socioeconómica

El primer paso de esta evaluación fue obtener la información de los apoyos asignados a los municipios de la región por parte del Programa de Empleo Temporal de la SEDESOL, para 2006. Como se puede observar en la figura 2, los municipios más beneficiados con el apoyo de este programa fueron los del estado de Michoacán, mientras que en el caso del Estado de México, sólo algunos recibieron re- cursos. Para determinar si esta situación es negativa o positiva en términos socioeconómicos, el siguiente paso fue revisar el estatus socioeconómico de los municipios en términos de su índice de marginación.

Evaluación ambiental

La evaluación ambiental consistió en dos análisis. El primero de ellos con datos de apoyos económicos para el sector forestal en la región, no solo del PET sino de otros programas relacionados con las actividades forestales.4 Para este análisis se realizó una sobre posición cartográfica (como en el caso de la evaluación socioeconómica) pero ahora de los apoyos económicos forestales con las zonas deforestadas entre 1998 y 2001, en la región de la Mariposa Monarca En este caso se observa que hay municipios con una superficie considerablemente deforestada, que también han recibido apoyo para actividades forestales. Por el contrario, hay municipios deforestados sin apoyos económicos. Teóricamente, sí se esperaría que los apoyos económicos en materia forestal estuvieran dirigidos hacia aquellos municipios con mayores problemas de deforestación. De ser esta la situación, podría decirse que en el primer caso (municipios deforestados pero con apoyo) la situación podría controlar- se y revertirse en el futuro hacia una situación positiva (detener la deforestación); sin embargo, esto no sucedería en el segundo caso (municipios deforestados sin apoyo) a menos que hubiera un cambio en la asignación de los recursos. Hay que considerar que el apoyo económico no necesariamente se está orientando hacia las zonas deforestadas ya que podría estarse utilizando el recurso a otras zonas no necesariamente con degradación ambiental. Esto debido a que en esta evaluación el apoyo federal incluye, por un lado, atención a problemas ambientales (como

recuperación de suelos) pero también a promoción de plantaciones forestales comerciales y aprovechamientos forestales (los cuales no necesariamente se llevan a cabo en zonas deforestadas). Esto sólo se sabría haciendo un análisis más detallado de hacia dónde se van los recursos.

El segundo análisis, consistió en sobreponer los mismos apoyos económicos forestales de la primera evaluación ambiental pero ahora con las zonas de mayor aptitud para actividades forestales en la región del ordenamiento ecológico de la Mariposa Monarca En este caso se observan municipios con una aptitud alta para el uso forestal y con apoyos moderados, como el caso de Valle de Bravo. Sin embargo, hay municipios que tienen potencial alto para actividades forestales pero que no recibieron apoyos, como el de Hidalgo. En este caso, también aplica la consideración del análisis anterior, ya que el hecho de que Valle de Bravo esté recibiendo apoyo económico no significa que éste se ubique en las zonas de mayor aptitud forestal; podría ser que el recurso se esté orientando en las zonas de baja aptitud.

Mapa de los apoyos económicos forestales sobrepuestos sobre las zonas de deforestación en la región del ordenamiento ecológico de la Mariposa Monarca

Limitaciones de las evaluaciones

Además de las limitaciones ya mencionadas en las secciones anteriores, hay que considerar que en la evaluación socioeconómica con datos del Programa de Empleo Temporal SEDESOL, hay muchos municipios con la leyenda “SIN INFORMACIÓN/No se cuenta con información en la región”, lo cual puede interpretarse ya sea que no se dieron apoyos o que éstos no fueron registrados. Por otro lado, ambas evaluaciones no están considerando muchos otros apoyos y subsidios federales y estatales que podrían estar “compensando” la aparente falta de atención a los municipios marginados, deforestados o de mayor aptitud forestal. Finalmente, los resultados podrían variar si se utilizan otras fuentes de información como el Índice de Desarrollo Humano (IDH).

Con lo anterior, hay que recalcar que estas evaluaciones no pretenden desacreditar la actuación de los programas gubernamentales utilizados, sino ejemplificar cómo se puede utilizar la información para realizar evaluaciones rápidas de los apoyos públicos con base a criterios socioeconómicos y ambientales.

Discusión y conclusión

Considerando los resultados de la evaluación socioeconómica, habría que promover que los programas de apoyo se orienten principalmente hacia las zonas de mayor índice de marginación, pero sin olvidar aquellas con marginación moderada, e inclusive baja. En el caso de las evaluaciones ambientales, también hay que promover que los apoyos atiendan aquellas zonas con mayor degradación ambiental (como las más deforestadas) o promuevan el aprovecha- miento forestal en las zonas más idóneas (como las de mayor aptitud). Finalmente, el ejemplo utilizado, con sus limitaciones, ejemplifica cómo la información obtenida de un ordenamiento ecológico (sobre todo la aptitud y las condiciones ambientales, como la deforestación), permite orientar las políticas públicas (a través de sus programas como el PET) de tal manera que se avance en un desarrollo rural sustentable, que considere los objetivos socioeconómicos y ambientales.

Avances, retos y perspectivas

Entre los principales avances logrados durante estos años de desarrollo del OET, cabe señalar, por un lado, que el OET se entiende como un proceso, y unas de sus características más relevantes es ser un proceso que se adapta según los cambios en la realidad, el territorio o la pertinencia de las estrategias definidas; participativo, porque involucra la participación de los actores que viven y utilizan el territorio desde el inicio del proceso, en donde su papel en la ejecución es fundamental; e integrador ya que se basa en un entendimiento del territorio como un sistema complejo.

Por otro lado, tenemos la elaboración y publicación del reglamento de la LGEEPA en materia de OET y su manual, de reciente publicación (SEMARNAT, 2006); una mejora en la proporción de estudios técnicos concluidos/decretados; la instauración de la bitácora ambiental como un instrumento de rendición de cuentas que da transparencia al proceso, ya que está a disposición del público en general, así como el desarrollo de metodologías y procedimientos concretos en- caminados hacia la homogeneidad en calidad técnica de los productos generados.

Sin embargo, aún quedan retos a ser asumidos en el corto plazo, como es la necesidad de que el Ordenamiento Ecológico General del Territorio sea una guía de acción para la administración pública federal; la imperiosa necesidad, que también es una demanda de la sociedad, de integrar la parte urbana con la rural (asunto SEMARNAT-SEDESOL, en donde cada secretaría tiene diferentes atribuciones de planeación sobre el territorio); la necesidad de consolidar al instrumento como principal orientador de la gestión ambiental en el territorio, y desarrollar un programa de capacitación con certificación para fortalecer la homogeneidad en calidad de los productos obtenidos y poder formar cuadros especializados dentro de la administración pública estatal.

Entre las principales perspectivas que se tienen de este instrumento en el corto y mediano plazo tenemos el posicionamiento del instrumento dentro de la administración pública federal para planear su quehacer cotidiano; la necesidad de avanzar en la ejecución de POE a diversos niveles en todo el país, principalmente el local (municipal); fortalecer las fases de evaluación y modificación, mediante el desarrollo de indicadores de evaluación del instrumento; el reconocimiento del comité como un espacio de concertación y toma de acuerdos para la resolución de conflictos ambientales por parte de los diferentes actores involucrados en los procesos de OET.

Bibliografía

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