dr. damiÁn paikin integración regional y nuevos pactos ... · como una arena más, donde las...
TRANSCRIPT
DR. DAMIÁN PAIKIN
Integración Regional y nuevos pactos federales
El rol de los gobiernos sub-nacionales en el MERCOSUR
BUENOS AIRES 2010
2
Índice INTRODUCCIÓN……………………………………. 5 I SECCIÓN El escenario Internacional desde la mirada sub-nacional CAPÍTULO I: De la invisibilidad a la configuración de una nueva realidad…………………………………… 14 Las formas de la paradiplomacia…………………….. 18 Paradiplomacia y Protodiplomacia: una cuestión de definición subjetiva ………………………………….. 20 El momento de enfrentar al mundo: las razones de la paradiplomacia………………………………………. 22 Los cambios de la economía global…………. 23 La nueva distribución de poder……………… 26 El federalismo regional y la integración…….. 31 La otra cara de la paradiplomacia: la disputa horizontal 36 CAPÍTULO II: Paradiplomacia y provincias argentinas…..………………………………………… 39 La cuestión del conocimiento y el crédito
público……………………………………….. 42 Los ejes de la acción internacional y el desafío de la continuidad …………………………………………. 45 Modelos de gestión y estabilidad…………… 46 Las acciones indirectas. Buscando influir en la posición nacional …………………………………………….. 49 Los cambios en relación a la reforma del ’94.. 51 La cooperación en la acción: La construcción
de las regiones sub-nacionales……………… 56 Hacia la gobernanza multinivel…………………….. 60 II SECCIÓN: Miradas provinciales sobre el MERCOSUR. CAPÍTULO III: La necesidad de conocer el presente. El Índice de Vinculación con el MERCOSUR………… 64 Marcos para la comparación: La construcción del índice…….…………………. 66
3
CAPÍTULO IV: Apertura, adaptación y resistencia. Los años de la instalación del MERCOSUR……… 74 El Congreso Nacional y las acciones indirectas..... 76 De espaldas al proceso…………………… 78 El involucramiento de la población……… 84 La reforma constitucional y la acción directa…… 87 CAPÍTULO V: Replanteo y alejamiento. Los años de la crisis……………………………………….. 94 CAPÍTULO VI: Las provincias en el MERCOSUR 101 El FCCR: Potencialidades y trabas del espacio Sub-Nacional……………………………………. 105 El salto a lo económico……………….. 106 El nuevo escenario y la actuación provincial…… 108 El abandono del Congreso Nacional……. 111 III SECCIÓN Construyendo modelos de la actuación provincial: El análisis de los casos de estudio CAPÍTULO VII: Diversos caminos frente a la región …………………………………………... 114 CAPÍTULO VIII: MISIONES De fronteras e intereses permanentes……………… 121 Similares pero diferentes: Misiones y Corrientes frente al MERCOSUR…………………………... 122 El ciclo de la economía misionera……… 124 Exportaciones al MERCOSUR………… 125 Economía y política: ¿Dos caras de la misma realidad?………………………………………… 130 El caso correntino: ¿La validación de la hipótesis? 133 Entre la ubicación y las vinculaciones comerciales. 137 CAPÍTULO IX: TUCUMÁN Del miedo a la cooperación: el azúcar como sello de la política hacia la región……………….. 143
4
El peso del azúcar en el Congreso Nacional…….. 144 El cambio de modelo: el fin de la dulce dependencia 149 Las exportaciones tucumanas…………. 152
Alineamiento con el gobierno central… 156 CAPÍTULO X: BUENOS AIRES Desidia o colonización del Estado Nacional……. 157 Buenos Aires en términos económicos. Más que nunca: “La Provincia”………………………… 158 La simbiosis de la política bonaerense y la nacional 161 De la MAC a las licencias no automáticas. 164 Repensando la hipótesis ……………………….. 166 CAPÍTULO XI: MENDOZA Entre la complementación productiva, la mirada al Oeste y las retaliaciones…………. 169 El desafío de los Andes y la vista en el Pacífico. 170 La relación con Chile………………….. 175 De frenos y retaliaciones: el costo de ser el “pato
de la boda”…………………………………… 178 CAPÍTULO XII: CHUBUT El MERCOSUR desde los márgenes. La visión patagónica de la integración……… 183 Cuando la demanda nace de la política……… 184 Los nuevos espacios de gestión y el peso del funcionariado técnico………………………… 187 CONCLUSIONES …………………………. 190 La contrastación de las hipótesis y el resultado del análisis…………………………………… 198 BIBLIOGRAFÍA……………………………. 206
5
INTRODUCCIÓN
Desde comienzos de la década del ’90 el mundo ha visto aparecer nuevos
actores que, con más fuerza cada día, han venido concitando la atención de los
académicos vinculados a las relaciones internacionales. Se trata de las denominadas
“unidades constitutivas” del Estado-Nación, es decir, de las provincias argentinas o
canadienses, de los Länder alemanes, de los Estados mexicanos, estadounidenses o
brasileños, de las regiones italianas, etc., que han comenzado a ocupar espacios en
la arena internacional hasta ese momento reservado a los gobiernos centrales.
Ciertamente, otros actores, como las empresas trasnacionales o las grandes
organizaciones no gubernamentales (Ong’s) también han cuestionado el
hegemonismo estatal, complejizando el escenario global con nuevas problemáticas y
agendas, que superan aquellos temas que los autores realistas denominaban “alta
política”. Sin embargo, ninguno de estos actores lleva en su interior la potencialidad
de promover cambios del sistema internacional en la medida en que lo pueden
realizar los gobiernos sub-nacionales.
Sus prácticas, conocidas en la literatura como “paradiplomacia”, conllevan un
cuestionamiento básico del principio de soberanía, al poner en duda la idea de voz
única frente al mundo. Avanzan en la construcción de múltiples voces, de múltiples
representaciones sobre un mismo territorio, sobre un mismo ciudadano, generando a
la vez que la ruptura de lo conocido, nuevas potencialidades de colaboración entre
distintos niveles de gobierno.
Ahora bien, esta mirada sobre el problema internacional no es más que un
reflejo de un proceso que se inserta en el marco de una fuerte tensión al interior de
los propios países en torno al eje centralización – descentralización entre los Estados
Federales y las unidades que los componen, extendiéndose esta dinámica incluso a
Estados de características fuertemente centralistas, como puede ser el caso
boliviano, por citar un ejemplo cercano1.
1 Ver por ejemplo, Diario Clarín “Tarija desafía a La Paz y hoy hace su referéndum autonomista”, Sección El Mundo, 22 de Junio de 2008. http://www.clarin.com/diario/2008/06/22/elmundo/i-01699331.htm
6
Sin embargo, no es el único. Bélgica, por citar otro ejemplo, también ha
entrado en los últimos años en una espiral de alta conflictividad entre las regiones
flamencas y valonas que cerca estuvo de terminar con la unidad territorial, hasta que
la posibilidad de aumentar la autonomía de dichas regiones por medio de una
reforma constitucional logró detener la escalada2.
Si bien cada país cuenta con su particularidad y su propio relato que
determinan las formas en que estas tensiones se han hecho presentes, subyace en
todas un común denominador vinculado a la nueva etapa abierta por el proceder del
capital trasnacional el cual, como plantea Sassen (2002), se presenta, en esta etapa
histórica, directamente disociado del concepto de Estado-Nación, generando las
condiciones para una mayor autonomía y descentralización.
Así, más allá de los ejemplos mencionados, son incontables los casos de las
regiones internas de diversos países que pugnan por una mayor autonomía,
trasladando esta demanda al plano internacional.
Mientras esto sucede, el avance de los procesos de integración regional tendió
a provocar roces al interior de los países en el sentido inverso. Tanto en la Unión
Europea, como veremos más adelante, pero sobre todo particularmente en el caso
del MERCOSUR, el entramado institucional fuertemente ejecutivista con el cual se lo
dotó, generó, como afirma Bidart Campos (1997) un movimiento de “mutación
constitucional a través de la cual, por vías de tratados internacionales, el Estado
Federal comenzó a regular materias que en el reparto interno son de competencia
provincial”.
De esta forma, frente al proceso de descentralización de la política
internacional nacido bajo la forma de paradiplomacia, un fenómeno inverso se
postula a partir de la constitución de los bloques regionales, los cuales
paradójicamente han obligado a las entidades constitutivas a “salir a la región” para
recuperar aquello que los propios Estados habían tomado para sí a través de la lógica
2 Ver Diario El Mundo, España “Los Flamencos “declaran” la guerra a los Valones tras la partición electoral de Bruselas”, Sección Internacional, 7 de Noviembre de 2007. http://www.elmundo.es/elmundo/2007/11/07/internacional/1194450438.html?a=d62a0489f1136e36148d78b42f54b472&t=1194452867 También se puede consultar Diario El Pais, España “Bélgica se evapora” Sección Internacional, 23 de Septiembre de 2007. http://www.elpais.com/articulo/internacional/Belgica/evapora/elpepuint/20070923elpepiint_2/Tes
7
comunitaria regional, siendo, por tanto, un nuevo elemento para el desarrollo de la
acción internacional sub-nacional.
En este contexto, la presente tesis tiene como objetivo analizar el devenir de
las provincias argentinas - basándose en los casos de Buenos Aires, Mendoza,
Tucumán, Chubut y Misiones - en el marco del desarrollo de la paradiplomacia,
particularmente haciendo eje en su accionar con respecto al espacio del MERCOSUR,
entendiéndolo como el espacio primario de esta acción. Primario por su cercanía,
obviamente, pero también por su influencia, en la medida en que las provincias
busquen revertir el aumento de competencias del Estado Nacional provocadas a
partir de la regionalización.
Disputa ésta que encierra la reformulación de los pactos federales
fundacionales y la construcción de nuevos entendimientos, incorporando la región
como una arena más, donde las entidades sub-nacionales pueden construir su propia
agenda internacional3.
De esta manera, entonces, el objetivo propuesto será analizado en el marco
de esta nueva relación “provincia – nación – región” para lo cual servirá como guía la
formulación de dos núcleos problemáticos centrales que recorrerán el conjunto del
trabajo y del que se desprenderán las hipótesis que buscarán ser corroboradas a lo
largo de la investigación.
El primero de estos núcleos problemáticos indaga en las causas que han
llevado a la aparición del fenómeno de la paradiplomacia, entendida ésta como el
accionar legitimado de los gobiernos sub-nacionales en el escenario internacional,
siendo este hecho central para comprender luego la posibilidad de la acción de las
provincias en la región.
El segundo, por su parte, se centra en analizar, ya específicamente, las
respuestas dadas por las provincias argentinas al desafío del MERCOSUR, estudiando
sus similitudes pero, sobre todo, haciendo eje en los espacios de diferenciación, con
el fin de poder establecer, para los casos de estudio, un cierto tipo de patrón propio
3 Sirva como ejemplo, el Grupo de Integración Productiva de las Misiones creado en 2008 y constituido por la Provincia de Misiones, en Argentina, el departamento de Itapuá, del Paraguay y los Estados de Paraná y Mato Grosso do Sul, de Brasil, con el objetivo de generar un proyecto productivo común para dicha región.
8
a cada una de ellas que luego, modelizado, pueda ser extendido al resto de los
distritos.
Específicamente, con respecto al primer planteo vinculado a la paradiplomacia
como práctica legitimada de acción internacional, es importante puntualizar que al
referirnos a esta práctica estamos haciendo mención a un fenómeno de nuevo tipo,
de reciente aparición y, por tanto, aún poco sistematizado.
Si bien la acción internacional de las entidades sub-nacionales puede ser
rastreada desde mediados del siglo XX, en forma inorgánica y aislada, su expansión
y, sobre todo, su legitimación, que se expresa en construcción de redes e
instituciones formales, aparece recién a comienzos de la década del ’90, mostrando
una creciente importancia hasta nuestros días. Sirva como ejemplo de esto, las
reformas constitucionales de Bélgica en 1993, que dieron pie a la firma de tratados
internacionales por parte de sus regiones constitutivas, o de Suiza (en forma de
enmienda) dando más prerrogativas a los cantones, o, finalmente, de la propia
Argentina, con la incorporación en 1994 en la Constitución Nacional, de la potestad
para las provincias de firmar convenios internacionales (art. 124.)
En este contexto, la pregunta-problema sobre las causas que han llevado a la
legitimación de la paradiplomacia nos debe conducir necesariamente al análisis de
procesos recientes que hayan permitido un cambio tal en el escenario internacional y
local como para permitir el trastrocamiento de la concepción realista de las relaciones
internacionales que erigían al Estado-Nación como la unidad de análisis privilegiada
de la política internacional.
Así, la mirada sobre el cambio en los patrones económicos producidos en el
marco de la revolución tecnológica y de las comunicaciones, contenidas dentro del
concepto de “globalización”, no pueden quedar por fuera del análisis. Pero si bien es
cierto que profundizar sobre este punto nos puede permitir encontrar las bases
materiales y tecnológicas que permiten a un gobierno provincial pensarse en un
contexto global, la legitimación discursiva y cultural de esa práctica, que lleva a los
funcionarios provinciales e incluso locales, a sentirse actores con derecho propio del
espacio internacional, aún permanece a oscuras.
Por ello, el análisis también debe abordar las mutaciones en el ámbito de la
representación y de la propia práctica política, tomando en cuenta los elementos
9
culturales que se ponen en juego a la hora de legitimar lo local, lo “cercano”, vis a
vis los proyectos colectivos de país.
Esta mirada, entonces, propone abordar las formulaciones hegemónicas
neoliberales de la representación política planteadas a comienzos de los ’90 (Estado
mínimo, descentralización, localismo, individualismo político), como momento
estructurante de la legitimación de la paradiplomacia, para posteriormente sumar al
planteo la reformulación progresista de la “cercanía”, planteada en términos de la
oposición representación – participación y llevadas a su punto cúlmine en
experiencias más de índole local como el presupuesto participativo en la ciudad
brasileña de Porto Alegre.
Finalmente, el contexto regional, como venimos planteando en relación al
MERCOSUR, no puede quedar ausente, como tampoco puede dejar de mencionarse
el caso europeo para ilustrar este punto, por ser la referencia más desarrollada en
relación a la temática de la integración. La aparición de esta nueva arena y el
traslado de competencias nacionales a sus instituciones, provocó un reordenamiento
de los pactos fundantes al interior de los propios países que determinó, por caso,
que los Länder alemanes y austríacos reclamaran para sí el asiento en el Consejo de
Ministros de Europa a la hora de debatir cuestiones reservadas a su órbita de
competencias en la lógica local.
En definitiva, y tomando todo lo anteriormente mencionado como insumo, la
hipótesis que se construyó para dar cuenta del desarrollo de la paradiplomacia
sostiene que el aumento de las relaciones paradiplomáticas está condicionado por al
menos tres variables: cambios en los patrones económicos producidos en el marco
de la globalización; cambios en el modo de la representación política en el sentido de
la incorporación de la lógica empresaria a dicho universo; y finalmente, cambios en
relación al fortalecimiento de los procesos de integración regional.
En relación al método de abordaje para dar respuesta a este planteo, se trata
de un estudio, que, en permanente diálogo con casos empíricos, tanto de la
Argentina como del exterior, recorre los conceptos teóricos capaces de encuadrar el
fenómeno con el fin de construir las matrices explicativas que permitan dar paso a
un análisis ordenado de los casos previstos para la última parte de la investigación,
10
donde se pretende desarrollar el análisis referido al segundo núcleo problemático
planteado.
Justamente, esta segunda parte, vinculada directamente con la acción de las
provincias argentinas en relación al MERCOSUR y las definiciones que marcaron su
accionar, presenta prioritariamente un abordaje empírico sostenido principalmente en
tres indicadores: Exportaciones y porcentaje del Producto Bruto Geográfico (PBG)
vinculado al mercado ampliado, desarrollo del entramado institucional provincial en
relación al MERCOSUR y participación provincial en los ámbitos nacionales y
regionales.
Dichos indicadores, desglosados en dimensiones tales como destino,
composición y monto de las exportaciones; proyectos presentados en relación al
tema por los legisladores provinciales en el ámbito nacional; participación en el Foro
Consultivo de Ciudades y Regiones del MERCOSUR (FCCR) y otras instancias sub-
regionales, sumados a entrevistas a actores claves, permitirán comenzar a explorar
las causas que definieron el accionar provincial. Causas estas cuyo análisis se
estructurará también, al igual que en relación a la primera problemática, a partir de
una hipótesis básica vinculada a tres variables independientes.
La primera de ellas plantea una relación directa con la integración comercial
con el MERCOSUR, de manera tal que a mayor integración económica con el bloque
ampliado, mayor será el interés en participar en las decisiones del mismo. Similar a
la primera hipótesis vinculada a la pregunta sobre la paradiplomacia, nuevamente el
factor económico aparece aquí como un punto nodal de la motivación.
La segunda plantea que la geografía condiciona la política y que, por lo tanto,
aquellas provincias fronterizas habrán desarrollado una mayor iniciativa que el resto.
Esta idea, a priori evidente, sin embargo no parece ser del todo adecuada en vistas
de la acción provincial en relación al MERCOSUR de los últimos años. El hecho de
que Tucumán, aparezca como Coordinador del Comité de Gobernadores del FCCR
hace necesario profundizar el análisis de este planteo, el cual, por cierto, es
respaldado desde la bibliografía, tanto aquella mencionada hoy como un clásico
(Duchacek, 1990) o los aportes más recientes (Michelmann, 2009), ubicando en la
dinámica transfronteriza el eje del desarrollo de la acción internacional de los
gobiernos sub-nacionales.
11
Finalmente, la última variable se relaciona con el grado de vinculación con el
gobierno nacional y plantea que a mayor centralidad política en el tablero nacional,
menor su participación directa en el ámbito regional. Contradictoria con la primera
variable, dado que se supone que aquéllas con mayor centralidad política son
también las más poderosas económicamente, la riqueza del análisis de esta
dimensión se encuentra justamente en ver su vinculación con la anterior,
encontrando los matices y los cruces necesarios para su aplicación.
De cómo interactúen estas tres variables emergerá entonces la actuación
provincial con respecto al proceso de integración regional.
Ahora bien, en busca de hacer consistente el trabajo, la necesidad de cruce de
datos y relaciones entre los diferentes casos se vuelve una necesidad. Por tanto,
para permitir definir ideas que apliquen al conjunto de las provincias a la vez que el
cúmulo de datos y posibles cruces no sean inmanejables para la presente
investigación, se optó por trabajar sobre cinco casos, representativos de las regiones
que componen la Argentina. Así, por la región Pampeana se tomará a la provincia de
Buenos Aires, por la región Norte, a Tucumán, por la Patagonia, a Chubut y por Cuyo
a Mendoza. Finalmente, para el caso del Noreste, se tomará a la provincia de
Misiones, la cual ya ha sido analizada en un trabajo anterior, en el marco de la tesis
de Maestría, donde se trabajó particularmente su relación con la provincia de
Corrientes4, modelo que retomaremos en esta ocasión.
Por último, el período de análisis será el comprendido por el desarrollo del
MERCOSUR, desde 1991, fecha de firma del Tratado de Asunción, hasta la
actualidad. Sin embargo, vale la pena puntualizar tres fechas como hitos que
permitirán una periodización del trabajo.
La primera de ellas es 1994. En este año se aprueba la reforma constitucional
en la República Argentina por medio de la cual, a partir de la modificación del
artículo 124, las provincias pasan a tener la potestad de realizar convenios
internacionales “con conocimiento del Congreso Nacional y sin que afecten el crédito
público de la Nación”. Paralelamente, en el mismo año, el MERCOSUR termina su
4 Tesis presentada bajo el título “Provincias y MERCOSUR. El rol de los gobiernos provinciales en el caso del MERCOSUR. El caso de Misiones”, en el marco de la Maestría en Procesos de Integración Regional con énfasis en el MERCOSUR, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires.
12
proceso de adaptación, dando paso a la zona de libre comercio y a la nueva
institucionalidad nacida en el Protocolo de Ouro Preto.
La segunda fecha a tener en cuenta son los años 2000-2001, propios de la
crisis argentina que tendrá su pico más importante en Diciembre de 2001, pero
además escenario de la posibilidad de firma del Tratado de Libre Comercio de las
Américas (ALCA), donde aparece incertidumbre sobre la continuidad del MERCOSUR
como proyecto político nacional.
Por último, la tercera fecha es el año 2007, donde se pone en funcionamiento
el Foro Consultivo de Ciudades y Regiones del MERCOSUR, abriendo por primera vez
la región a la participación formal de las provincias.
De esta manera, entonces, podemos contar con momentos nodales en
relación a la temática que permiten ordenar y analizar en forma detenida el
comportamiento provincial en cada uno de dichos contextos.
En síntesis, el presente trabajo buscará indagar en la actuación que han
realizado las provincias argentinas en el marco del MERCOSUR, entendiendo que este
aporte contribuye a democratizar el proceso de integración, incorporando nuevos
actores, pero sobre todo a dar cuenta de un fenómeno en permanente crecimiento
en el ámbito de las relaciones internacionales que viene a redefinir el escenario de la
política internacional, pero también las propias lógicas de conformación internas de
los Estados – Nación, repensando las competencias asumidas por cada uno de sus
componentes y los modos de la representación política.
En definitiva, el estudio de la acción internacional de las provincias no sólo nos
habla de su intento de destacar a nivel mundial, sino que nos transporta al debate
sobre la soberanía, la legitimidad fundacional del Estado Federal y la deconstrucción
de los pactos que lo vieron nacer en el siglo XIX, principalmente en el contexto de la
integración regional. Plantear estas cuestiones es también objeto de esta
investigación que aquí se ha plasmado.
13
I SECCIÓN
El escenario internacional bajo la mirada sub-
nacional
14
Capítulo I
DE LA INVISIBILIDAD A LA CONFIGURACIÓN DE UNA NUEVA
REALIDAD
Enero de 2009. En la ciudad de Belén do Pará, Brasil, el gobernador de la
provincia de Tucumán, José Alperovich, asume como Coordinador del Comité
Provincias del Foro de Ciudades y Regiones del MERCOSUR (FCCR). Allí menciona la
intención de continuar la firma de convenios de cooperación bilaterales en materia de
integración productiva, cultura y turismo, entre otros, con los Estados brasileños,
como los firmados en el año 2008 con el Estado de Bahía. No hay al momento de la
firma ningún funcionario de las Cancillerías para ratificar el acuerdo, ni tampoco el
mismo pasará por los Congresos Nacionales de ambos países. Será un acuerdo entre
dos estados sub-nacionales no fronterizos que los obligará entre sí.
Junio de 2003. El gobernador del Estado de México, Arturo Montiel, inicia una
gira por Sudamérica donde es recibido por el presidente argentino, Fernando De La
Rua, y el presidente chileno, Ricardo Lagos, con la intención de aumentar el flujo
comercial entre estos países y el Estado que representa. Por supuesto, no es un Jefe
de Estado y sin embargo es recibido con honores similares a dicha investidura por los
presidentes sudamericanos, abriendo nuevos canales de diálogo al interior del
complejo sistema político mexicano.
Agosto de 2008. Bruselas, en medio de la discusión sobre la nueva matriz
energética europea, el gobierno alemán encuentra un fuerte obstáculo para su
propuesta de abandonar definitivamente el carbón en el Länd de Nordrhein
Westfalen, el cual desde sus oficinas en dicha ciudad organiza el lobby pro-carbón
junto con varios países del Este, como Polonia y Rumania.
Como éstas, cientos de acciones se producen anualmente entre estados sub-
nacionales, quienes firman acuerdos entre sí de carácter internacional sin
involucramiento de los gobiernos centrales; establecen relaciones políticas con
gobiernos nacionales y participan en representación de sus territorios en foros
internacionales. Prácticas todas estas de distinto tipo, pero sin embargo englobables
bajo el concepto de paradiplomacia.
15
La paradiplomacia puede ser definida según diversos autores (Aldecoa y
Keating, 2000; Vigevani, 2004; Sombra Saravia, 2005; Michelmann, 2009) como una
acción de carácter político, económico o cultural llevada adelante por un gobierno
sub-nacional con la intención de vincularse con el mundo en forma similar a la
realizada por las Cancillerías. De hecho, el concepto se define justamente por su
oposición a la forma tradicional de la diplomacia. Es “para” diplomacia, no por sus
acciones, sino por el sujeto que la pone en práctica.
Nacidas en el marco de la informalidad durante los años ‘60, en los últimos 20
años estas prácticas se han ido solidificando y logrando mayor reconocimiento y
legitimación, tanto en el terreno político como en el terreno legal, incluyéndose como
factibles en el marco de las nuevas doctrinas constitucionales que influyeron en la
modificación de numerosas constituciones durante los años ’90. Así, el art. 124 de la
Constitución Argentina (reformada en el año 1994) incorpora, bajo determinadas
condiciones que veremos más adelante, el derecho para las provincias a “firmar
convenios internacionales”, brindando un paraguas legal para el desarrollo de su
propia acción internacional.
Similar al caso argentino, la reformada constitución belga de 1993, que
transformó de unitario a federal dicho Estado, otorga en su artículo 167, a sus
unidades constitutivas la potestad de firmar tratados internacionales en materias de
su exclusiva jurisdicción (Bursens y Massart-Piérard, 2009), avanzando aún más en la
federalización de la política exterior del país con la obligación de incorporar
representantes de las regiones y las comunidades5 en las negociaciones donde se
traten temas de competencia concurrentes.
“El rey conduce las relaciones internacionales de Bélgica, sin perjuicio de la
competencia de las Comunidades y Regiones para tratar temas como la cooperación
internacional, incluyendo la conclusión de tratados, en las áreas que se incluyen en
su jurisdicción6”, plantea la Constitución en dicho artículo.
5 La constitución menciona 3 regiones (de tipo económico) y tres comunidades (de tipo lingüístico). Las primeras son las regiones de Flandes, Vallonia y la región autónoma de Bruselas, mientras las comunidades son la francófona, la alemana y la flamenca. 6 Son de exclusiva competencia de las comunidades y regiones temas como Lengua, Educación y Cultura, mientras las políticas de desarrollo son de dependencia compartida con la Federación. Finalmente, Seguridad y defensa son asuntos federales (Bursens y Massart-Piérard, 2009).
16
Otro caso, quizás más conocido, pero constitucionalmente más acotado, es el
español, donde la Constitución de 1978 reclama para el Estado una forma de
gobierno de descentralización unitaria, incorporando la figura de las autonomías
como forma de conservar la unidad política frente a los reclamos separatistas de
regiones como el País Vasco o Cataluña. Las comunidades autonómicas (hoy 177)
poseen entre sus competencias el manejo de temas como la vivienda, la agricultura,
el desarrollo económico y el turismo, pero pese al activismo internacional de algunas
de ellas, la Constitución no otorga para las autonomías ningún poder de acción
internacional. “El gobierno central dirige las relaciones internacionales (art. 149 1.39)
representa al país en el exterior a través de la diplomacia (arts. 56.1 y 63.1) y firma
tratados (arts. 93, 94 y 96)”, plantea la Constitución.
Sin embargo, esta situación se presenta como altamente dinámica dados los
reclamos permanentes de las comunidades, quienes basadas en sus estatutos
autonómicos, cuestionan la exclusividad del gobierno central, dando lugar a diversas
contiendas en el marco de la Corte Constitucional, la cual ha sentado como doctrina
la idea de que tanto el gobierno central como las comunidades autonómicas quedan
obligadas ante los tratados firmados por el reino de España (Aldecoa y Cornago,
2009).
Distinto es el caso del Canadá, donde pese a la expresa definición
constitucional de que las relaciones exteriores son ejecutadas por el gobierno central,
y más allá del caso de Quebec que mencionaremos más adelante, las provincias
pueden aceptar o rechazar los tratados internacionales firmados por Ottawa
(Lecours, 2009). El mecanismo de consulta definido para superar este conflicto es la
realización de un foro intergubermental entre la Federación y las provincias con el fin
de evitar las desavenencias, las cuales aún con estas previsiones, en ocasiones se
producen, como en el caso de la ratificación del Protocolo de Kioto.
En relación a este tema, el Primer Ministro Chrétien anunció en 1997 que
Canadá suscribiría el Protocolo, esperando el apoyo provincial, el cual, pese a un
acuerdo inicial, cambió ante la negativa de los Estados Unidos a ratificar el tratado.
7 Andalucía, Aragón, Asturias, País Vasco, Islas Baleares, Islas Canarias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla-León, Cataluña, Extremadura, Galicia, La Rioja, Madrid, Murcia, Navarro, Valencia, Ceuta y Melilla. Todas ellas poseen un Legislativo propio que designa al presidente de la Comunidad Autonómica.
17
Esto generó, en particular en la provincia de Alberta, el temor a encontrarse en
desventaja competitiva con respecto a sus socios mayores, revirtiendo su apoyo
inicial a la ratificación y provocando un importante conflicto interno.
Así, pese a no contar con la posibilidad de firmar tratados, como en el caso
belga, las provincias canadienses tienen la capacidad de, como plantea Duchacek
(1990), “perforar la soberanía” estatal, al quebrar la potestad de representación
unívoca ante el mundo del gobierno federal, base fundante de su constitución, junto
con la defensa y la moneda.
Temor éste que ha llevado a otros países, como en el caso de Austria, a
modificar su legislación con el fin de incorporar formalmente a los Länder al
momento mismo de la negociación, con el fin de evitar rechazos posteriores. Tal fue
lo que sucedió en dicho país, por ejemplo, en virtud de las deliberaciones internas en
relación a la incorporación de Austria a la Unión Europea. Ante este escenario,
planteaban los Länder, muchos de los asuntos propios de su jurisdicción serían
comunitarizados, dejando a sus autoridades sin ninguna participación más que la
marginal vinculada al Comité de las Regiones.
Por ello, en 1994 se realizó una enmienda constitucional al artículo 23 que
planteaba que, frente a una norma comunitaria, la posición unánime de los Länder
debía ser tomada por la Federación como la posición de Austria. Y aún más, también
se incorporó la posibilidad de que en materia de legislación propia de los Länder, sus
propias autoridades puedan representar a Austria en el Consejo de Ministros de
Europa. Si bien esta práctica no ha sido muy difundida, ha habilitado principalmente
a la participación de las autoridades federadas en las reuniones preparatorias,
allanando el camino en la construcción de la posición nacional austríaca (Kiefer,
2009).
De esta manera, el ingreso de Austria a la Unión Europea determinó un
aumento en la acción internacional de los Länder y generó un mecanismo de
consulta y contrapeso de modo tal de hacer escuchar su voz en el marco de la
política internacional de la federación.
18
Las formas de la paradiplomacia
Tal como los Länder austríacos incorporan su mirada en el Consejo de
Ministros de Europa, adoptando para sí la representación de la federación, existen
otras tantas formas de llevar adelante acciones de tipo internacional. Sintéticamente
podemos mencionar al menos cinco formas de acción típicas que pueden incluirse
dentro de la lógica de la paradiplomacia.
Yendo desde la forma más primaria a la más compleja, en primer lugar se
puede mencionar “la agenda exterior” del gobernador. Viajes al exterior con fines de
promoción turística, productiva o cultural del territorio que no conllevan de por sí
ningún compromiso posterior y, por tanto, es una forma primaria de la
paradiplomacia. En este marco se puede incluir la mencionada visita del gobernador
del Estado de México a Sudamérica previamente citada.
La segunda forma sería la participación en redes internacionales de regiones
sobre diferentes temáticas, como puede ser la Conferencia de Regiones Periféricas y
Marítimas de Europa (CRPM) o la Asamblea de Regiones de Europa (ARE). La
construcción de estas redes, además de la capacidad de incidir que permite, aporta
sobre todo un espacio para el intercambio de experiencias y buenas prácticas entre
las regiones, generando mejoras en las lógicas de gestión.
La tercera es el establecimiento de oficinas de la provincia en el exterior. Estas
instituciones, a mitad de camino entre oficinas de promoción comercial y embajadas,
actúan como organizador de los intereses públicos y privados de la región frente a
terceros países o instituciones internacionales (Blanes Sala, 2004).
Por caso, podemos citar la ciudad de Bruselas, donde todas las comunidades
autonómicas españolas cuentan con su representación que coordina la actuación de
los miembros de dicha región del Comité de las Regiones, pero también de los
parlamentarios electos por su territorio, así como de las ONG’s y las cámaras
empresariales que quieren hacer escuchar su voz. Cuanto más importante la región,
más fuerte su poder de lobby que actúa incluso en ocasiones en sentido inverso al
de su delegación nacional.
Y si bien en un primer momento estas oficinas fueron miradas con mucha
suspicacia por parte de los órganos comunitarios, cada vez más su labor es
19
interpretada como un complemento importante a la hora de formular las normas,
dado que su opinión permite hacer una evaluación más acertada de sus efectos.
Hasta aquí, todas estas acciones mencionadas pueden ser ubicadas dentro del
marco de lo que la literatura menciona como “acciones informales” (Blanes Sala,
2004, Sánchez, 2004), es decir, aquéllas realizadas por los gobiernos regionales en
virtud de su propia iniciativa sin contar para ello con un paraguas legal de índole
nacional u internacional que las contenga. Incluso, por mencionar un punto, las
redes de regiones actúan más como una entidad de derecho internacional privado
que como una entidad de derecho público, siendo su función primordial el lobby
sobre las instituciones reconocidas.
Las dos últimas, por el contrario, se ubican en el marco de las “acciones
formales”, es decir, actividades que cuentan con un marco normativo detrás,
mayormente de rango constitucional, que habilita a las provincias, regiones y estados
federados a actuar internacionalmente bajo determinadas condiciones que,
mayormente, se vinculan con la coordinación con el gobierno federal.
Así, aquí podemos mencionar en cuarto lugar la firma de tratados
internacionales con otros gobiernos sub-nacionales transfronterizos o no, con
organismos internacionales e, incluso, con terceros Estados. Estos convenios obligan
al Estado en forma similar a los firmados por los Estados-Nacionales, aunque aún se
plantean fuertes discusiones en el marco doctrinal del derecho internacional público
sobre su alcance, dado que el art. 7 del Convenio de Viena sobre los Tratados es
taxativo al indicar que el sujeto de derecho es siempre el Estado nacional.
Esta discusión, que veremos en detalle al analizar el artículo 124 de la
Constitución Argentina, se plantea sobre todo en caso de incumplimiento y de las
posibilidades de apelación por parte de la contraparte afectada. ¿Sobre qué tribunal
lo haría? No queda claro que el Tribunal Internacional de la Haya pueda aceptar el
caso. O si se tratará de un préstamo de un organismo internacional como el Banco
Mundial. ¿Contra qué institución se actuaría para ejecutar el préstamo?
Retomando, dentro de esta categoría entra también el caso canadiense con su
capacidad de bloquear los tratados firmados por el gobierno federal. Su inclusión en
la negociación y su poder de veto es, sin dudas, una acción paradiplomática.
20
Finalmente, la quinta y última es la representación del Estado central en casos
que traten sobre temas de su jurisdicción, como el ejemplo austríaco frente a la
Unión Europea, que también puede extenderse al caso alemán e, incluso, en
determinadas situaciones a la provincia de Quebec, la cual tiene, frente a la
UNESCO, un sitio reservado para su representación dentro de la delegación
canadiense.
En estos casos, la palabra del representante regional es tomada como parte o
totalidad de la posición nacional y analizada en consecuencia, con fuerza de igualdad
frente a los otros Estados, alcanzando aquí el estado más alto y más complejo, por
sus implicancias, de la paradiplomacia.
Vale la pena aquí hacer un alto y aclarar otro punto de central importancia
que se refiere a la diferencia entre las prácticas paradiplomáticas y las prácticas
protodiplomáticas.
Paradiplomacia y protodiplomacia: una cuestión de definición subjetiva
Así como la paradiplomacia se diferencia de la diplomacia no por su ethos,
sino por el sujeto de la acción, la protodiplomacia no encuentra diferencia con la
paradiplomacia en el sujeto, ni tampoco en la forma, sino en la intención de la
acción. Por ello, a veces es difícil discernir cuándo se trata de un campo o del otro,
habiendo espacios grises que generan confusión, aunque en la mayoría de las
ocasiones el actor, político al fin de cuentas, evidencia su intención enunciando en el
acto el campo al cual pertenece.
En breves palabras, la paradiplomacia es, como mencionamos, aquella acción
internacional que busca instalar a la entidad sub-nacional en el escenario mundial.
Las causas pueden ser diversas, pero su acción no conlleva una búsqueda disolutoria
de la federación. Por el contrario, la protodiplomacia se plantea como una búsqueda
decidida de constituir una nueva unidad política soberana a partir de la
fragmentación de una entidad previa (Duchacek, 1990).
El viaje a Sudamérica del gobernador del Estado de México ya mencionado
puede haber obedecido a múltiples razones, entre ellas proyectar su propia figura a
escala continental con el fin de realzar su carrera política de cara al electorado
21
nacional. Sin embargo, no hay detrás de ello una búsqueda separatista del Estado de
México. Por el contrario, la llegada del Presidente de la Generalitat de Cataluña, José
Montilla, generaría otra mirada.
Cataluña centra su gestión internacional, y así lo explicita, en dos objetivos
claves. Primero y principal, la defensa de la identidad nacional y segundo, la
búsqueda de competitividad económica. Y, lo que quizás sea aún más interesante es
que esta política tiene una doble orientación: por un lado, se dirige hacia el Estado
Español - considerando acción externa esta relación- y por el otro, hacia el resto del
mundo (García Segura, 2004).
En pos de lograr estos objetivos, Cataluña organiza su política, sobre todo a
partir de la acción del presidente de la Generalitat, Jordi Puyol antes, y hoy José
Montilla, quien ha recibido en muchos países el mismo trato dispensado a los jefes
de Estado.
Por tanto, la misma acción, según su contexto, puede ser vista como
paradiplomática o protodiplomática. Sería difícil decir hoy que Cataluña plantea su
independencia, pero parte de su planteo mantiene ribetes en ese sentido, como
considerar la relación con España acción internacional.
Más claro, de todas formas es, por ejemplo, el caso de Bolivia durante la crisis
de 2008 que enfrentó al gobierno de Evo Morales con el autodenominado CONALDE
(Consejo Nacional Democrático) conformado por los prefectos de los estados del
oriente boliviano, cuya prédica en la región dejaba entrever la posibilidad de una
secesión territorial. Dicho énfasis quedó claro entre los países miembros de UNASUR
al punto de que al momento de realizar su comunicado conjunto en contra de los
hechos conocidos como la masacre de Pando, manifestaron que los Presidentes de la
región “Advierten que sus respectivos Gobiernos rechazan enérgicamente y no
reconocerán cualquier situación que implique un intento de golpe civil, la ruptura del
orden institucional o que comprometan la integridad territorial de la República
de Bolivia […] e Instan a todos los miembros de la sociedad boliviana a preservar la
unidad nacional y la integridad territorial de ese país, fundamentos básicos de
todo Estado y a rechazar cualquier intento de socavar estos principios.”8
8 UNASUR. Declaración de La Moneda del 15/09/08. Disponible en http://www.comunidadandina.org/unasur/15-9-08com_bolivia.htm. Énfasis del autor de la Tesis
22
Este comunicado venía a dar cuenta de los intentos por parte de los prefectos
de los departamentos de la Media Luna, de obtener el apoyo de los países vecinos en
pos de avanzar en un proceso de divisionismo.
Nuevamente, entonces, vemos que la posibilidad de evaluar si una acción
vinculada con el exterior debe ser pensada dentro de la paradiplomacia o la
protodiplomacia, exige una lectura del contexto histórico-político en el que se
desarrolla dicha iniciativa.
En este marco, todas las formas anteriormente descriptas de la
paradiplomacia, quizás con excepción de la última, pueden ser pensadas también
como modelo para la acción protodiplomática. De hecho, la puesta en funciones de la
oficina regional del País Vasco en Bruselas, determinó el inicio de una acción ante la
Corte Constitucional por parte de Madrid, aduciendo la ruptura de la representación
unívoca exterior, hecho particularmente sensible dada la conflictiva relación
existente. Si bien allí la Corte falló a favor del País Vasco, por considerar que la
política europea no podía ser considerada cabalmente política exterior (Aldacoa y
Cornago, 2009), la propia presentación de la demanda da cuenta del problema.
Así, aunque en el caso argentino que estudiaremos aquí en detalle, hoy
ninguna acción parece poder encuadrarse en la protodiplomacia, no está de más la
mención, dado que cinco años atrás, por ejemplo, tampoco uno podía pensar en la
utilización de esta idea en el caso boliviano.
El momento de enfrentar al mundo: Las razones de la paradiplomacia
Con el objetivo final de la secesión, enmarcada en un desarrollo ideológico –
político, con raíces en cuestiones de tipo étnicas o culturales, las razones para la
protodiplomacia son claras. La búsqueda explicita de lograr la autonomía de una
determinada región del marco institucional que la contiene.
Para el caso de la paradiplomacia, por el contrario, las razones aparecen
difusas y por tanto emerge como pertinente el siguiente interrogante. ¿Qué impulsa
a las provincias, regiones, länder, etc. a buscar su propio modelo de inserción
internacional por fuera – aún en el marco de la cooperación – de la lógica nacional?
23
Para dar respuesta a esta pregunta es fundamental tener en cuenta el factor
temporal. Dado que es un proceso que se consolida en los años ’90, la respuesta
debe vincularse con procesos que emergieron justamente en esos años, de manera
tal de haber generado este cambio en las conductas de los representantes de las
entidades sub-nacionales. Un dato sirve como corroboración de esta dinámica: antes
del año ’90, ninguna provincia contaba con un espacio institucional que diera cuenta
de la cuestión internacional o regional; En 2010, quince de las veinticuatro
provincias, así como innumerable cantidad de ciudades, cuentan con una secretaría o
dirección abocada específicamente al tema.
Tomando entonces este factor temporal como determinante, podemos
plantear tres componentes que estarían actuando, según nuestra hipótesis, a favor
de la paradiplomacia: en primer lugar, la revolución económica, tecnológica y
comunicacional que se puede sintetizar bajo el concepto de globalización; en
segundo lugar, la ruptura de las lógicas de representación nacidas de la mano de la
revolución industrial y la incorporación del discurso de la empresa a la acción política
propia del neoliberalismo y, finalmente, los procesos de integración regional.
Los cambios de la economía global
Decididamente, pensar la realidad actual a nivel mundial sin hablar de
globalización se vuelve, al menos, complejo. El concepto, difuso, se impone de todas
formas como una obviedad necesaria. Pero de hecho, detrás de esa aparente palabra
vacía se esconde un mundo de significación que merece el esfuerzo que implica su
definición.
En pocas palabras, entendemos la globalización como un proceso
multidimensional que está reorganizando las relaciones sociales globales a través de
diferentes escalas espaciales, siendo un proceso no uniforme, que genera
repercusiones desiguales – e inequitativas – según la realidad sobre la que opera. En
otras palabras, las transformaciones globales son una consecuencia del encuentro de
ciertas prácticas socio-espaciales de carácter transterritorial, tanto económicas como
políticas y culturales, con las prácticas preexistentes inscriptas en el territorio
(Ferrero, 2005).
24
El incremento de los flujos comerciales, la liberalización del capital, y la
revolución tecnológica que están por detrás de la globalización han llevado a lo que
David Harvey (1989) definió como la compresión tempo –espacial. Y por tanto a una
sensación, corroborada por la práctica, por la cual diversos actores comienzan en
forma creciente a entender sus intereses ya no solamente a escala local, sino
también a escala regional o mundial, donde la “región” o el ”mundo” que cuenta, que
no necesariamente es el planeta como un todo, aparece como una entidad física y
política en permanente construcción y reconstrucción por parte de los individuos,
empresas y grupos que actúan en ese espacio (Boas, Marchand y Shaw, 2005).
Es dentro de esta dinámica que la economía se globaliza en términos
generales, provocando la deslocalización de la producción, y por tanto una mayor
dificultad para manejar sus flujos por parte de los Estados-Nación, dando lugar a lo
que se conoce como “regiones – estados” (Ohmae, 1993), cuya característica
esencial es que su relación básica es con la economía mundial y no con su nación de
hospedaje.
Hong Kong aparece como caso paradigmático, pero su situación de enclave le
resta capacidad de generalización. Por ello es más interesante para ejemplificar
mencionar el norte de México como un espacio productivo vinculado directamente
con el mercado norteamericano, más que con el de su propio país. En este caso, las
empresas norteamericanas encuentran en los gobernadores estaduales una
alternativa de negociación frente al propio poder central, vinculando su producción al
desarrollo de políticas y acciones de cada región particular.
Son esas mismas empresas las que, al trasnacionalizar su producción, a la vez
que favorecen a los gobiernos locales con su trato directo, dificultan la capacidad
regulatoria del Estado – Nación. Siguiendo a Sassen (2004: 385) podemos decir que
“las firmas que operan globalmente […] dependen de la transnacionalización y la
desregulación para su crecimiento. Así, a diferencia de etapas previas de la economía
mundial, las formas actuales de la globalización, hechas a la medida de las
avanzadas industrias, no necesariamente contribuyen a reproducir o fortalecer el
sistema interestatal.”
25
Desde la perspectiva de las entidades sub-nacionales, esta nueva realidad se
presenta como un marco de oportunidad para realizar políticas propias de inserción
de cara al mercado mundial, sin mediación por parte del Estado central.
Pero la globalización no actúa sobre este fenómeno sólo enmarcada en su
cariz económico. La creciente interconexión a escala tecnológica se presenta como
un componente fundamental a tener en cuenta bajo una lógica vertical y otra
horizontal. Con respecto a la primera, los gobiernos sub-nacionales hacen uso de la
tecnología para hacer saber su opinión sobre diversos temas de política internacional,
sumando su voz a la mirada nacional. Así, por ejemplo el FCCR en su reunión del 7
de Diciembre de 2009 en Montevideo sumó su repudio al golpe en Honduras9.
Tal como plantean Keohane y Nye (1998:153) “Los actores no-
gubernamentales (Ong´s, actores sub-nacionales, etc.) tienen muchas más
oportunidades de organizar y propagandizar su agenda, convirtiendo a los Estados
en algo cada vez más alejado de la idea de la caja negra. Como resultado, los líderes
políticos nacionales se encontrarán en mayores dificultades para mantener una
coherente visión unívoca sobre la política internacional”.
En relación a la lógica horizontal, las entidades sub-nacionales hacen uso de la
tecnología en pos de procurar alianzas y contrapartes en otros puntos cardinales,
conformando redes de regiones que mantienen su vínculo principalmente en forma
virtual. Este hecho, sumado al abaratamiento de los transportes, ha generado un
incremento en la interconexión que no puede ser menoscabado. La posibilidad
surgida de que con bajo presupuesto una provincia pueda participar de una red
regional o mundial, que pueda encontrar oferentes para sus productos locales o que
pueda enviar sus funcionarios a entablar vínculos con otros Estados, ha sido un
importante aliciente para la acción internacional sub-nacional. “La interconexión
entre naciones no es nueva, pero sin embargo la llamada revolución informática
alteró considerablemente algunos aspectos de la interdependencia compleja debido
al abaratamiento de los transportes y los medios de comunicación. Ahora es posible
trasmitir un número infinito de informaciones por un costo irrisorio”, reafirman los ya
citados Keohane y Nye (1998:162).
9 Ver www.mercociudades.org
26
Finalmente, otro dato importante en relación a este crecimiento de la
interdependencia que afecta en forma indirecta a los gobiernos sub-nacionales pero
determina su accionar. Nos referimos aquí al importante aumento, en los últimos
años, de las Organizaciones Internacionales Gubernamentales (OIG), las cuales
según un relevamiento de Pasqualle Mariano, Passini Mariano y Rosolen Tessari
(2006) alcanzaban en ese año la cifra de 238. Doscientos treinta y ocho instituciones
que una vez creadas comienzan a actuar de acuerdo con sus propios intereses y su
propia estructura y, en muchas ocasiones, se convierten en un espacio viable para
reclamar ante ellas.
Frente a estos nuevos espacios, los gobiernos sub-nacionales buscan
posicionarse como actores capaces de realizar, en forma más eficaz que los Estados,
los objetivos planteados por la organización.
Por caso, en relación al Cambio Climático y el fracaso de la Cumbre de
Copenhague de 2009, el gobernador de California Arnold Schwarzenegger solicitó a
las Naciones Unidades realizar una cumbre de gobiernos locales con la convicción de
que se lograría un mayor avance a este nivel. "Me gustaría que las Naciones Unidas
convinieran en una cumbre climática, como la de Copenhague, pero para las
ciudades, los estados, para las provincias y las regiones. Y estaría más que feliz de
ser anfitrión en California"10, dijo el mandatario en la misma Copenhague donde los
gobiernos locales se reunieron en forma paralela a la cumbre oficial con el fin de dar
su visión sobre la temática.
De este modo, la propia dinámica de las instituciones internacionales
gubernamentales crean los escenarios donde los gobiernos sub-nacionales pueden
incorporar su agenda de forma tal de presionar por una mayor participación en las
decisiones a escala mundial.
La nueva distribución del poder
Ahora bien, es a partir de esta nueva realidad vinculada con la organización
de la economía mundial y las nuevas tecnologías que las entidades sub-nacionales se
10 Portal Globedia, 15/12/09. Disponible en http://globedia.com/pide-schwarzenegger-cumbre-climatica-gobiernos-locales
27
encuentran con la capacidad de disputar por sí mismas su lugar en el mundo. Pero,
si bien es cierto que este contexto económico – tecnológico actúa como plataforma,
sin la cual no se podría ni pensar en la acción internacional de los gobiernos sub-
nacionales, tampoco ésta se entiende sin otros elementos más vinculados con lo
político y lo cultural que confluyeron a fines del siglo XX y dieron, sí, entre todos, el
marco de posibilidad para la diversidad de acciones que en estos años han
desarrollado las regiones.
Nos referimos aquí a las nuevas formas de la representación política,
consolidadas tras la caída del Muro de Berlín, que sumaron al componente
económico-tecnológico estructural, la legitimación política y discursiva necesaria para
que los representantes de las provincias, regiones, etc., e incluso de muchas
ciudades, entendieran que su campo de acción incluía no sólo las tareas históricas
vinculadas con su gestión al frente de un territorio, sino también la puesta en marcha
de un conjunto de acciones de índole internacional.
Porque para que un gobernador decida participar de una cumbre por el
Cambio Climático, no sólo debe existir la posibilidad material de que lo haga, sino
que además debe considerarse legitimado socialmente para llevar a cabo la tarea,
entendiendo que sus representados verán en esta acción un valor y no meramente
un gasto improductivo. Y vale la pena preguntarse, y que se lo pregunten los propios
representantes, ¿por qué si en la cumbre está presente el presidente de determinado
país, un ciudadano va a estar interesado en que también vaya el gobernador de su
provincia o el intendente de su ciudad? ¿Es que acaso no alcanza con la
representación nacional?
La respuesta es no. No alcanza, dada la ruptura operada en los últimos años
entre la representación nacional y el ciudadano. Ruptura que no sólo se expresa por
los fracasos o aciertos de determinada figura política, dado que es un proceso
ampliamente extendido a nivel mundial, sino con el cambio en la propia lógica de la
representación, operada tras el derrumbe del mundo comunista y el crecimiento de
la corriente neoliberal.
Sin dudas, durante los años ’60 y ’70, muy pocos gobiernos sub-nacionales –
quizás con excepción de aquellos que pensaban en la vía protodiplomática, como
Quebec, se hubieran atrevido a intentar interactuar en el plano internacional en
28
forma autónoma a su Estado de origen. Y esto no sólo porque la disputa entre las
grandes potencias generaba un grado de complejidad tal que era imposible abstraer
cualquier acción de su mirada, sino principalmente porque no existía, ni en la mente
de los dirigentes regionales ni en la de sus administrados, la idea de que esto fuera
posible, o, aunque más no sea, necesario.
Esta falta de percepción de la necesidad de acción internacional se vinculaba
directamente con el lugar que ocupaban estos espacios en la lógica de la política de
su época: lugares menores, con funciones acotadas a la gestión de cuestiones
territoriales, muy lejos de los grandes debates de la política. Claramente, ocupar una
gobernación era un lugar importante, pero sólo en el camino hacia una
transformación mayor.
Es decir, en el marco de los grandes relatos vinculados con el socialismo o el
capitalismo, pero también con los proyectos más propios a América Latina como el
desarrollismo o el nacionalismo – popular, el eje de toda la política se colocaba en
manos del Estado Central, y los demás estamentos debían, de una u otra manera,
aportar al desarrollo de las iniciativas que de allí emanaban, dándole a la política un
carácter de trascendencia.
Del otro lado del eje representación-representado, el beneficiario - la gente,
los trabajadores, el pueblo, etc.- siempre se expresaba en forma de colectivo, dentro
de los cuales las personas se referenciaban y se identificaban (Lechner, 1997).
Colectivos que mayormente referían al lugar que las personas ocupan en la sociedad,
en tanto trabajadores, empresarios, estudiantes, etc., o en virtud de la identidad
nacional o de clase, tanto en términos marxistas (proletariado – burguesía) como
dentro de la lógica nacional-popular (pueblo-oligarquía). Sea cual fuera esta
identidad, todas generaban un vínculo al interior del colectivo a partir de una idea de
trascendencia. Los individuos se sentían vinculados por prácticas colectivas
concretas, como el trabajo, el estudio, etc., pero también por la idea de que ese
colectivo venía a cumplir un rol esencial en la transformación de la sociedad.
Con la caída del Muro de Berlín, estas tendencias paulatinamente empezaron a
desdibujarse. El hegemonismo del discurso económico – empresarial comenzó a
filtrarse en los ámbitos políticos, reemplazando los términos de “revolución”, “gesta”,
“liberación” propios del mundo bipolar por los de “gestión” y “eficiencia”, más
29
cercanos al mundo de los mercados. A su vez, el beneficiario de la política dejó de
ser el colectivo “pueblo” o “trabajadores”, por el más singular “ciudadano” que como
tal, como individuo, exigía un gobierno cercano a sus problemas.
Incluso, ante la dificultosa idea de pensar en colectivo la nueva identidad,
surge la idea de “vecino” como categoría globalizadora, la cual no lleva tras de sí
ninguna vinculación interna más allá que la de vivir en un mismo barrio, ciudad, etc.
Nada vincula horizontalmente a un vecino con otro, no hay práctica común, ni
intereses que superen la lógica de un buen pavimento, por caso.
Ahora bien, el ciudadano aislado, o en su categoría de vecino, no encuentra
más contraparte que el gobierno local – ni siquiera el provincial – que de cuenta de
sus reclamos. Un sindicato, aunque pequeño, puede encontrar puntos comunes con
otros sindicatos y formar una federación, y de allí una confederación y lograr la
fuerza suficiente para ser escuchado a nivel nacional. Un vecino no. Ni siquiera con
un vecino de otra ciudad u otro barrio, pues, como se planteó, no hay lógica
trascendente en el concepto de vecino, no hay vínculo que los una, dado que su
lógica está fuertemente vinculada con el territorio. Y allí, el ciudadano, el vecino, no
demanda política, no demanda transformación, demanda eficiencia y gestión para la
solución de su problema particular.
Así, para inicio de los ’90, pero aún con mayor fuerza a partir de mitad de esa
década, los gobiernos locales comenzaron a ser ensalzados como aquellos que por su
cercanía con el ciudadano, eran los más indicados para representar sus intereses. Y
como anexo a esta tendencia es que los gobiernos provinciales, estaduales, etc. se
ven beneficiados. Por ello, muchas veces se los incluye bajo la categoría de gobierno
local, pese a ser, en realidad, gobiernos intermedios. Pero el hecho es que no hay
teoría de la representación para ellos, y toman prestada su legitimidad del caso local.
En el caso de MERCOSUR, por ejemplo, esta situación es clara, ya que fueron
las ciudades, en el año 1995, con la fundación de MERCOCIUDADES las que
comenzaron a buscar su participación a nivel regional, propuesta que luego fue
tomada por los gobiernos intermedios.
De la misma manera, esta argumentación se puede observar en la
conformación del Comité de las Regiones, en el caso europeo, donde, entre los
fundamentos que le dan vida, aparece resaltada la necesidad de cumplir la “política
30
de proximidad” que se menciona en el preámbulo del Tratado de la Unión Europea,
como la búsqueda de integrar a los gobiernos locales y regionales al entramado
decisional, ya que ellos permiten, como afirma Stuart (2004: 132) “mejorar la
legitimación democrática y la transparencia del proceso integrador”.
De esta forma, en el marco del cambio del paradigma de la representación
operado principalmente por corrientes neoliberales, que ataban la idea de cercanía y
eficacia con la de “Estado mínimo”, los gobiernos locales y regionales crecen en la
consideración pública como garantes de la democracia, a la vez que los Estados
centrales son atacados por ineficientes y burocráticos, proceso que, en el caso de la
Argentina, por ejemplo, se concretizó ante la descentralización de funciones,
principalmente en materia de educación y salud de parte del Estado Nacional a los
gobiernos provinciales durante la presidencia de Carlos Menem (Colacrai & Zubelzú,
2004).
Paralelamente, aunque con menor fuerza al menos hasta el año 2001 - con la
realización del Ier Foro Social Mundial - el nuevo rol de los gobiernos locales también
fue pensado por corrientes más vinculadas al pensamiento de izquierda como el
Partido de los Trabajadores (PT) en Brasil, donde la lógica de la representación
ciudadana fue reemplazada por la de la participación.
En este marco, la idea central proveniente de las corrientes de izquierda era la
relegitimación del espacio local a partir del involucramiento activo del conjunto de los
ciudadanos, aumentando por tanto la politización y el debate de la sociedad. Para
ello, una herramienta fundamental fue la puesta en marcha del proceso denominado
“Presupuesto Participativo”, donde no sólo se ponía en práctica la idea de la
participación en el ámbito de las ideas, sino en el más concreto, y definitorio,
momento de la asignación de los recursos.
Con sus mediaciones, por supuesto, el proceso del Presupuesto Participativo
(PP) instalado en 1989 en la ciudad de Porto Alegre, por el nuevo gobierno del PT,
fue visto por sus propulsores como “la consolidación de un Estado controlado por los
ciudadanos, a través del PP, que fuera efectivo, transparente, y que abogara por la
redistribución, creando una conciencia socialista y el potencial para una hegemonía
alternativa” (Dutra, 2002: 12).
31
Un Estado, en definitiva, en manos del pueblo, donde la idea de la
intermediación política partidaria quedará cada vez más desdibujada por la
presencia, en acto, del soberano.
Desde esta concepción, entonces, lo local, como espacio posible de esta
liberación de la representación, también fue ensalzado como el espacio de la pureza,
no ya por la idea de cercanía, sino por la de participación.
Así, tanto la óptica más liberal, como las corrientes de izquierda, actuaron
como tenaza sobre la legitimidad del Estado Central, oponiendo como alternativa
superadora una especie de conglomerado trans-local, donde las virtudes descriptas
anteriormente se potenciarían, construyendo un gobierno a la escala del ciudadano.
Habrá que esperar al menos hasta el 2003 en la Argentina, para que este
discurso comience a menguar y se vuelva a construir un relato legitimador del Estado
Nacional. Pero hasta ese momento y de hecho aún en la actualidad, la asociación
entre lo local y la virtud permanece presente.
El federalismo regional: Nuevos vínculos a partir de la integración
De esta forma, tenemos por un lado un componente estructural y otro de tipo
ideológico-discursivo, que han impulsado la paradiplomacia. Sin embargo, aún falta
un punto central a tener en cuenta y que de alguna manera ha sido el elegido para
el desarrollo de esta investigación. Se trata aquí de la relación entre paradiplomacia
e integración regional.
Si bien no hay una sola lectura para explicar las causas que llevan a los países
a, como afirma Hass (1969) “ceder en forma voluntaria parte de su soberanía en pos
de un objetivo común”, lo cierto es que dichos procesos traen como resultado un
profundo cambio en las lógicas de relacionamiento interno de los países a partir del
hecho de que decisiones que se tomaban anteriormente a nivel del gobierno
nacional, pasan a ser tomadas en el marco de las instituciones regionales,
trasladándose por tanto a la esfera de la política internacional.
En este marco, los acuerdos formales de integración regional desestructuran
las lógicas de competencias sobre las cuales se construyeron las relaciones entre los
estados centrales y sus entidades constitutivas a comienzos del siglo XIX. Por
32
ejemplo, si tomamos el caso de la Argentina y el MERCOSUR podemos advertir lo
siguiente. Previo al proceso de integración, la política arancelaria, por caso, era
discutida en el marco del Congreso Nacional y allí las provincias a través de los
senadores podían proponer enmiendas a la propuesta del Poder Ejecutivo,
modificarla y finalmente aprobarla o rechazarla, generando de esta forma un amplio
espacio para la negociación y la armonización de intereses diversos.
Tras la puesta en marcha del MERCOSUR, la política arancelaria se traslada a
la esfera regional y debe ser acordada con el resto de los socios en los ámbitos
decisorios del bloque, conformados en su totalidad por representantes de los poderes
ejecutivos nacionales11. Ciertamente, dicha normativa comunitaria, al no existir la
aplicación directa, debe ser internalizada en cada país para ser incorporada en su
corpus normativo, pero llega hasta los parlamentos nacionales bajo la forma de
tratado internacional.
Como tal, las cámaras legislativas pueden rechazar o aprobar el mismo, pero
no están en posición de modificarlo, ya que tal acción conllevaría la necesidad de
redefinir el acuerdo con los otros socios. Y más allá del hecho de que rechazar un
acuerdo internacional implica un fuerte enfrentamiento con el Poder Ejecutivo, casi
un desafío a su autoridad, la obligación de tratar el tema como un todo reduce de
plano la posibilidad de acordar intereses provinciales diversos y abrir espacios de
negociación.
Así, como primer punto, los procesos de integración regional, en este caso el
MERCOSUR, debilitan la capacidad negociadora del Senado Nacional, forzando a las
provincias a apostar a una acción de tipo directo frente al órgano regional, antes que
a una búsqueda de influir, mediante la negociación, en la definición de la política
nacional.
Para el caso europeo, la situación se presenta un poco más compleja al existir
allí la aplicación directa de la normativa comunitaria y el avance de las lógicas
supranacionales a nivel regional.
11 El Consejo Mercado Común (CMC), máximo órgano del MERCOSUR, está integrado por los ministros de Economía y Relaciones Internacionales de los países miembros, mientras que el Grupo Mercado Común (GMC), órgano ejecutivo del bloque, es integrado por funcionarios de ambos ministerios, a quienes se suman representantes de los Bancos Centrales y de Agricultura.
33
De esta manera, una decisión definida por la Comisión Europea y aprobada
por el Consejo de Ministros y, posiblemente por el Parlamento Europeo, según sea la
temática y la lógica de decisión prevista en los tratados, se inserta en el entramado
legal nacional con fuerza de ley, incluso por encima de la legislación nacional,
obligando a los gobiernos sub-nacionales a aceptar una normativa sobre sus
“competencias exclusivas” definidas por sus Constituciones Nacionales, sin
posibilidad alguna de influir en la misma.
Esta situación creó, como se ha mencionado, un fuerte movimiento de
reforma constitucional al interior de los Estados, con el fin de asegurar para los
gobiernos sub-nacionales algún grado de participación sobre competencias que hasta
ese momento les eran propias. Así, por ejemplo, como mencionamos, en el caso
austríaco o en el alemán el gobierno central debe consultar a los Länder antes de
votar una resolución comunitaria que afecte sus intereses exclusivos, llegando
incluso a la posibilidad de que los representantes de los gobiernos sub-nacionales se
hagan presentes en el Consejo de Ministros de Europa para representar por sí
mismos sus intereses (Hrbek, 2009; Kiefer, 2009).
Por otro lado, la potencia creciente de la Unión Europea para definir
cuestiones internas de los países a partir del peso de la legislación comunitaria, la ha
convertido en un híbrido que si bien no puede ser pensada como parte de la política
interna, tampoco encaja claramente en el marco de lo internacional. Como afirma
Michelmann (2009:242) “Es necesario recordar que las cuestiones vinculadas a la
Unión Europea caen en un camino intermedio entre las cuestiones domésticas y las
cuestiones internacionales”.
En este mismo sentido se expidió la Corte Constitucional española en la
demanda presentada por Madrid ante la colocación “oficial” de una oficina del País
Vasco en Bruselas. Ante esta situación, la Corte consideró que la política europea no
podía ser considerada ya política internacional y, por tanto, el País Vasco no afectaba
las prerrogativas constitucionales que otorgan la exclusividad de la diplomacia a
Madrid, sino que más bien se podría considerar la oficina como la que cualquier
autonomía poseía en la propia capital española (Aldecoa, Cornago, 2009).
Textualmente, el fallo dice en sus considerandos: “Por consiguiente, cabe
estimar que cuando España actúa en el ámbito de las Comunidades Europeas lo está
34
haciendo en una estructura jurídica que es muy distinta de la tradicional de las
relaciones internacionales. Pues el desarrollo del proceso de integración europea ha
venido a crear un orden jurídico, el comunitario, que para el conjunto de los Estados
componentes de las Comunidades Europeas puede considerarse a ciertos efectos
como «interno». En correspondencia con lo anterior, si se trata de un Estado
complejo, como es el nuestro, aun cuando sea el Estado quien participa directamente
en la actividad de las Comunidades Europeas y no las Comunidades Autónomas, es
indudable que estas poseen un interés en el desarrollo de esa dimensión
comunitaria.” (fallo 165/1994)12.
De esta forma, la propia Corte Constitucional enuncia los fundamentos de la
paradiplomacia en el marco regional. Es “indudable” que existirá y, por cierto, debe
ser avalada, plantea, ya que la esfera comunitaria es ahora parte de la propia lógica
doméstica. Así, a mayor fuerza del proceso de integración, mayor el esfuerzo para
diplomático, que no sólo es motivado desde las entidades sub-nacionales, sino
también desde las propias entidades comunitarias que apelan a ellas para derruir
ciertas rigideces que impone el sistema intergubernamental. De hecho, en el propio
Tratado de Maastricht se colocó como principio fundamental la subsidiaridad, que en
pocas palabras significa que la comunidad no actuará en aquellos ámbitos donde los
gobiernos centrales o los sub-nacionales sean más eficientes para realizar la tarea.
(Follesdal, 1998)
Además, la existencia de una arena comunitaria impulsa los vínculos entre las
regiones con el fin de presionar conjuntamente en pos de una mayor participación en
las definiciones del bloque. Así, en Europa nacieron asociaciones como la Asamblea
de las Regiones de Europa, o la Conferencia de Regiones Periféricas y Marítimas cuyo
objetivo central era constituir un senado regional (Medeiros, 2004). En este marco, el
Comité de las Regiones es un triunfo menor para estas asociaciones, ya que no
participa en la lógica decisoria de la Unión, aunque sí debe ser consultado en forma
obligatoria sobre temas que afecten a las regiones, incluyendo en esto el debate
sobre los Fondos Estructurales, principal instrumento de la UE para el combate de las
asimetrías.
12 Énfasis del autor de esta tesis.
35
De estas instituciones, contactos y conocimiento mutuo, comienzan a
generarse proyectos comunes entre los que se puede mencionar el denominado “Los
cuatro motores de Europa”, iniciativa que nuclea a las regiones más industrializadas
del continente como son Cataluña, Lombardía, Baden Wurtemberg y Rhone-Alpes en
proyectos de desarrollo e innovación, cultura y educación, así como también como
espacio de vínculo político para la presión sobre los órganos comunitarios13.
En el caso MERCOSUR, los encuentros entre los gobernadores del Noroeste
Argentino y el Noreste brasileño (años 2007 y 2008) tendieron a copiar la misma
dinámica, no bajo la lógica de los sectores más desarrollados, sino de aquellos
espacios que, hasta ese momento, se habían visto marginados de la lógica regional,
centrada preferentemente en el eje San Pablo-Buenos Aires. Sin embargo, y quizás
por eso, esta iniciativa se presente como sumamente interesante al tratarse de
regiones, tal como en el caso de los Cuatro Motores, no limítrofes entre sí y que
encontraron en la integración productiva, el turismo y la vinculación universitaria
espacios de convergencia que permitieron generar agenda para el Foro Consultivo de
Ciudades y Regiones del MERCOSUR (FCCR).
Así, como plantean Pasquariello Mariano, et. al. (2006:23), los actores sub-
nacionales actúan en el marco de la integración como profundizadores de la misma,
al romper la lógica institucional intergubernamental que impide el avance “aún sin
ser este un resultado búsqueda por los propios actores, pero si un efecto inesperado
de su práctica”.
En síntesis, al aumentar las relaciones entre los gobiernos sub-nacionales,
redefinir las competencias entre gobierno central y unidades constitutivas y generar
un nuevo ámbito de disputa política, la integración regional favorece la acción
internacional de los gobiernos sub-nacionales, involucrando permanentemente
nuevos actores en esta práctica.
13 Portal oficial de la Generalitat de Cataluña, 15/05/09. Disponible en http://www20.gencat.cat/portal/site/Departament-de-la-Vicepresidencia/
36
La otra cara de la paradiplomacia: La disputa horizontal
Ahora bien, impulsada entonces por la globalización, el cambio de paradigma
de la representación política y la integración regional, la paradiplomacia crece en
forma exponencial desde los años ’90 hasta nuestros días. Sin embargo, este camino
no ha estado exento de problemas. A las disputas por las competencias con los
gobiernos centrales se sumó, en algunos casos, la confrontación a nivel horizontal
entre los propios gobiernos sub-nacionales, prendiendo luces de alarma ante los
problemas internos que pueden surgir ante la falta de coordinación.
Este fue el caso de Brasil, en el marco de la denominada “guerra fiscal”
(Chudnovsky y López, 2003; Sombra Saravia, 2005) que enfrentó a los Estados
Federados en la disputa por la atracción de inversores externos luego de la reforma
constitucional de 1988. Exultantes por la democracia recientemente recuperada, los
constitucionalistas brasileños incorporaron como miembros plenos de la federación a
los municipios, dotándolos de autonomía política y dejaron en manos de los Estados
Federales (San Pablo, Río de Janeiro, etc.) todas las competencias que no le eran
expresamente vedadas por la constitución.
Lo que se esperaba a partir de esta reforma, era una práctica cooperativa
entre las tres instancias de gobierno (Federal, Estadual y Municipal). Sin embargo,
como plantea Sombra Saravia (2005:96) “…la evolución hacia nuevos niveles de
autonomía se hizo en forma caótica”, principalmente por la retirada del gobierno
central de funciones que hasta el momento venía desarrollando, entre ellas, las de
políticas de coordinación inter-regional. Este abandono, realizado en el marco de la
imposición de políticas de corte liberal, no actuaron particularmente sobre la lógica
federativa, pero ésta fue arrastrada en el cambio de concepción sobre el rol directivo
del Estado en la economía.
Así, librados a su arbitrio, los Estados federativos comenzaron a pujar entre
ellos en pos de otra de las grandes novedades de la apertura neoliberal: las
inversiones externas. Como afirma Dulci (2002:7) “La apertura creó las condiciones
económicas para la escalada de la guerra fiscal, en la medida que atrajo un flujo
creciente de capitales internacionales en busca de oportunidades de inversión en el
país. Así, parte relevante de la guerra fiscal tiene que ver con la disputa por los
37
proyectos industriales de origen externo, siendo los más visibles los de la industria
automotriz”
Esta disputa llevó a los principales gobiernos estaduales a realizar una
agresiva política de vínculo internacional con los inversores, a quienes ofrecían
ventajas impositivas sustanciosas con el fin de que se instalaran en sus territorios. La
competencia, primero aplaudida desde la óptica liberal, generó con los años un grave
desfinanciamiento de las arcas estaduales que debió ser cubierto con fondos del
tesoro central. Este desequilibrio transformó la mirada sobre los incentivos
financieros estaduales y concluyó con una fuerte recentralización de funciones a
partir del gobierno de Fernando Henrique Cardoso (ley de responsabilidad fiscal) y
continuó bajo la presidencia de Lula Da Silva (reforma tributaria y previsional).
De esta forma, la falta de coordinación central y el libre juego de los
gobiernos sub-nacionales mostró su límite, generando un fuerte retroceso en el
proceso de descentralización brasileño y en las potestades de los gobiernos sub-
nacionales para llevar adelante su propia “política exterior”. De hecho, la Cancillería
brasileña decidió, ante esta situación, instalar una oficina (o designar un funcionario
dependiendo del lugar) en cada Estado, bajo la órbita de la Secretaría de Asuntos
Federativos, con el fin explícito de coordinar y ayudar al desarrollo de las acciones
paradiplomáticas.
Sin embargo, no son pocos los que plantean que esta acción llevaba,
implícitamente, una búsqueda de control ante lo sucedido en el marco de la
mencionada guerra fiscal, cuyos efectos fueron tan importantes que provocaron, a la
hora de la modificación de la Constitución Argentina, a que se incorporara en el art.
124 la frase “y sin que afecte el crédito público”, como forma de resguardar el tesoro
nacional de la acción inconsulta de sus unidades constitutivas.
Así, a pesar de su creciente importancia, la paradiplomacia debe reconocer
sus límites en su propio accionar, con el fin de aportar al fin autoproclamado del
desarrollo de sus pueblos, sin poner en jaque las líneas directrices de la política de la
nación que lo contiene.
En este marco, el caso argentino, es uno de los ejemplos más avanzados a
nivel mundial, al haber sido el primero en Latinoamérica en dar rango constitucional
a lo que los brasileños denominan “democracia federativa”. Como veremos a
38
continuación, la reforma constitucional del ’94 transformó de plano las relaciones
internacionales sub-nacionales y, sobre todo, la relación en dicho ámbito, entre
Nación y provincias, las cuales incorporaron a la tradicional práctica de influencia
indirecta (presión mediante los senadores y los propios gobernadores sobre las
definiciones de política exterior del gobierno central) acciones de tipo directo en sus
ámbitos de competencia, principalmente en materia de desarrollo económico,
cultura, educación y asuntos fronterizos.
39
Capítulo II
PARADIPLOMACIA Y PROVINCIAS ARGENTINAS
El artículo primero de la Constitución Nacional, aprobada en 1853 afirma que
la Argentina “adopta para su gobierno la forma representativa, republicana y
federal”. Es decir, que el país se organizaría en torno a la existencia de dos polos de
poder. Por un lado el gobierno central y, por otro, los distintos gobiernos
provinciales, cuyas competencias originarias se mantendrían intactas a excepción de
aquellos puntos que expresamente se hubieran delegado al gobierno federal (art.
121).
Entre estas facultades delegadas en el poder central se encuentra el manejo
de la política exterior. (Art. 99. Incs. 1, 7 y 11), eje para numerosos autores de la
unidad de la Nación, junto con la defensa y el manejo de la política macroeconómica
(Vanossi, 1964; La Pérgola, 1987; Bidart Campos, 1989).
Esta posición se asienta en el pensamiento de los padres fundadores del
federalismo norteamericano, en el que nuestra Constitución abreva. Así, tal cual lo
plantea Story en un párrafo retomado por Dalla Vía (2004:18) “si cada Estado tuviera
libertad para hacer tratado o alianzas, con un Estado extranjero, tal facultad sería
naturalmente subversiva de los derechos confiados al gobierno nacional. Podría
suceder que, si un Estado contrajese compromisos extraños a los intereses de otro
Estado, la armonía y la paz de la Unión sufriría, y en los tiempos de guerra o de
agitación política, la existencia misma de la Unión podría ser comprometida”.
Enrolado en esta visión, el centralismo exterior del Estado argentino se
mantuvo inmutable durante el siglo XIX y gran parte del siglo XX. Sin embargo, como
planteamos anteriormente, para la década del ’90, producto de la globalización y el
crecimiento del discurso localista, esta realidad comenzó a mutar al igual que en
otras partes del globo, potencializando el accionar a nivel internacional de las
provincias argentinas.
Confusas, anárquicas y fuera del marco normativo vigente, estas prácticas
comenzaron a generar presión para una necesaria adaptación legislativa que las
incluyera y regulara con el fin de evitar posibles conflictos futuros que pudieran
resultar sumamente lesivos para la federación.
40
Así, aprovechando el proceso de reforma constitucional en marcha, los
constitucionalistas, principalmente aquellos provenientes del interior del país,
plantearon la necesidad de avanzar en lo que denominaban un cambio doctrinal,
pasando del federalismo centralista existente (o como lo denomina Bidart Campos,
un unitarismo solapado) a un federalismo de cooperación (Dalla Vía, 1994), donde
las unidades constitutivas tomarán un rol más activo en el manejo de sus
competencias y colaborarán fuertemente con el Estado central en aquellos campos
de concurrencia.
Particularmente, en relación a la política exterior, siguiendo esta tendencia se
incorporó el artículo 124 donde se habilita a las provincias a firmar convenios
internacionales que aporten a la consecución de sus objetivos primordiales.
Textualmente, el artículo mencionado dice:
“Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social
y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines, y
podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean
incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las
facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación;
con conocimiento del Congreso Nacional”14.
Rupturista con respecto a la tradición incluso del federalismo, este artículo ha
generado un fuerte debate en el campo del derecho constitucional que vale la pena
retomar ya que marca, por un lado, las formas y las dificultades que existen para
enmarcar estas acciones y, por el otro, la centralidad de este tema para el
funcionamiento armónico del Estado y los potenciales conflictos que puede acarrear
a la unidad de la nación.
En este marco, el primer punto puesto en debate es la denominación de
“convenio internacional” que los constitucionalistas decidieron presentar, abriendo un
fuerte interrogante sobre la naturaleza jurídica del mismo. ¿En qué se diferencia un
convenio de un tratado internacional? ¿Son sinónimos o hablan de instrumentos
jurídicos diferentes?.
14 Énfasis del autor de la tesis
41
Para Piombo (1994), Hernández (2000) y Sánchez (2004), la elección del
término “convenio” no fue azarosa y fue usada por los convencionales justamente
para marcar el alcance más limitado de los acuerdos internacionales que pueden
realizar las provincias en comparación con los Tratados que firma el Estado Nacional.
Aclarando su posición, Hernández (2000: 64) sostiene “La reforma amplió las
potestades provinciales sobre la gestión internacional […] con la prudencia suficiente
que indica la pertenencia a una federación -no una confederación- donde las
facultades en política exterior corresponden al gobierno nacional”.
Dalla Vía (2004), por su parte, considera que no existe una diferencia
sustancial o jurídica entre “convenio” y “tratado”, siendo éstos sinónimos, ubicando
en cambio la distancia entre la acción de las provincias y del Estado en las materias a
tratar. Tal cual plantea el autor (2004: 20).“El tema del límite de las materias sobre
las que las provincias no pueden convenir ni celebrar acuerdos no presentaría, en
principio, mayores inconvenientes, entendiendo que no debe afectarse la conducción
de las relaciones exteriores ni el crédito público de la Nación, idea que no solamente
es consecuente con la forma federal del Estado, sino con el propio principio de
soberanía”.
Ahora bien, prolongando este argumento, aparece el siguiente interrogante
que se relaciona con el hecho de que dichos convenios, como plantea Dalla Vía, no
deben ser incompatibles con la política exterior de la Nación, sin aclarar quién
determina que sería incompatible y qué no.
Ante este vacío, la reglamentación del artículo aparece en principio como una
obviedad y una necesidad imperiosa para definir más precisamente los marcos del
mismo. Pero, ¿a quién le corresponde hacerlo? Nuevamente distintas posturas
surgen entre aquellos que consideran que es el Congreso Nacional quien debe
realizar dicha reglamentación, y aquellos que opinan que son las propias provincias
las que deben abocarse a dicha tarea.
En este sentido, el ministro Salviolo (2005: 123) sostiene que “si el
Parlamento nacional es la institución donde se hallan representados los Estados
Federales y el Pueblo de la Nación, debería ser quien se encargue de reglamentar el
mencionado artículo. La reglamentación sería establecida consecuentemente a través
de una Ley Nacional”.
42
En la misma línea, Dalla Vía (2004:573) propone “que el gobierno nacional fije
las pautas o marcos habilitantes (umbrella agreement) y que el Congreso dicte una
ley convenio que establezca los aspectos sustanciales y procedimentales que deben
respetar los Estados Locales para que los convenios que suscriban sean válidos”.
Por el contrario, como afirman Carbajales y Gasol (2008) en su análisis sobre
la temática, otros autores sostienen que las provincias deben autoregularse en
relación a este punto, a partir de un convenio interprovincial, sin necesidad de
recurrir a ninguna otra instancia nacional.
De esta forma, Sabsay15 por ejemplo, plantea que esta práctica sería
compatible con el federalismo argentino, cuyas provincias han preservado ciertas
facultades, a través de la incorporación en sus propias constituciones de las cláusulas
federales16.
La cuestión del conocimiento y el crédito público
Ahora bien, además de la necesaria regulación en relación a la definición de
incompatibilidad, otras dos cuestiones llaman a su urgente realización. Estas se
vinculan con los otros límites que plantea el artículo 124 para la realización de los
convenios. Dejando de lado el problema de las facultades delegadas al gobierno
central, ya que se relaciona directamente con el punto anterior, aún quedan abiertos
dos interrogantes nodales por definir. El primero, la cuestión del conocimiento por
parte del Congreso, donde se plantea si este concepto lleva asociada la idea de
“aceptación” o solo la idea de “información”. El segundo, la afectación o no del
crédito público.
En relación al primer punto, en defensa de la idea de “aceptación” se ubican
autores como Solá quien plantea que el conocimiento implica necesariamente en este
15 Citado por Carbajales y Gasol (2008:61). 16 La llamada cláusula federal indica las facultades de gestión externa que pueden poseer los distritos miembros de un Estado Federal, conforme sus propias constituciones. Esta cláusula es central a la hora de determinar la responsabilidad internacional, ya que la doctrina discute incorporar dos limitantes a la responsabilidad internacional del Estado frente a un convenio firmado por una de sus unidades constitutivas. La primera, que la contraparte acepte limitar la responsabilidad por incumplimiento solamente al Estado sub-nacional. La segunda, en caso de que en la Constitución provincial exista una cláusula federal que habilite tal acción. Si bien aún en discusión, la presencia de esta cláusula habilita argumentos jurídicos en defensa de la acción internacional de los gobiernos sub-nacionales (Ver Carbajales y Gasol , 2008: 66)
43
ámbito, un control. “En este caso particular de la concertación federal la
característica constitutiva del conocimiento del Congreso se acentúa porque puede
estar en juego la responsabilidad internacional del Estado. Este consentimiento es
preventivo, pues si el Congreso manifestara su oposición el tratado no tendría
validez” (Solá, 1997: 232).
Para este autor, entonces, todo convenio internacional firmado por las
provincias debe, antes de entrar en vigor, ser aprobado por el Congreso Nacional, el
cual actuaría entonces como una cámara de revisión de lo actuado, quedando las
provincias a merced de su decisión.
Sin embargo, esta idea se contradice con el término “conocimiento” usado por
los convencionales constituyentes e incluso con su interpretación, ya que, en
palabras de los convencionales Dromi y Menem (1994:401) el “conocimiento no
quiere decir aprobación ni ad referéndum, sino notificación, con el fin de tener
conocimiento cabal, serio y cierto, a todos los fines políticos correspondientes”. Fines
políticos entre los que pueden plantearse la inconstitucionalidad de la norma ante la
Corte Suprema de Justicia, quien puede dejar sin efecto lo actuado.
De todas formas, más allá de la cuestión doctrinal, en este punto la práctica
ha definido una posición en tanto al día de hoy el Congreso Nacional nunca ha
tratado y aceptado o rechazado un convenio firmado a nivel provincial. Como planteó
la por entonces Directora de Relaciones Internacionales de Corrientes, Graciela
Basualdo17, su provincia envió todos sus acuerdos firmados al Congreso Nacional, el
cual no ha dado siquiera el recibido de tal notificación.
Distinto es el caso de la afectación del crédito público, donde la sensibilidad
del tema a raíz de lo ocurrido en el Brasil, mantiene abierto el debate, dado que una
mirada restrictiva de esta mención coloca a las provincias ante la virtual prohibición
de contraer créditos con organismos internacionales, una de sus principales
motivaciones a la hora de actuar en la esfera internacional.
A pesar de ello, la previsión no es azarosa, ya que al contraer deuda las
provincias, la responsabilidad última ante incumplimiento recae, de acuerdo con la
17 Mención realizada en el marco de la actividad sobre Provincias y Acción Internacional organizada por el Cómite Provincias del Consejo Argentino de Relaciones Internacionales (CARI), Buenos Aires, 28 de Noviembre de 2008.
44
Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969, sobre el Estado
nacional.
Tal es el caso, en la práctica, en relación a los préstamos otorgados por el
Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo a las provincias, donde la
Nación por medio de su propia legislación se comprometió como avalista (Iglesias,
2008), dando sentido al argumento planteado por Natale (1995: 177-178); en él, el
constitucionalista afirma que “es notorio que las provincias por sí no podrían
comprometer a la Nación, salvo que ésta se hubiese obligado como avalista. En este
supuesto, las provincias no afectarían a la Nación, sino que ésta se habría
comprometido en garantía de aquéllas”.
En definitiva, en nuestra opinión, por medio del art. 124, la Constitución avala
la acción externa de las provincias y la firma de convenios cuando aquellos se
orienten al logro del desarrollo económico y social del territorio, manteniéndose
siempre, como plantea Dalla Vía, dentro de las materias propias de la acción
provincial. En este sentido, la comunicación al Congreso no puede ser pensada más
que como un requisito formal de información, antes que una solicitud de permiso.
Por otro lado, en relación al crédito, la afectación del patrimonio nacional
aparece como un hecho virtualmente insalvable en virtud de las normas de derecho
internacional y por tanto la Nación debe actuar como avalista en última instancia de
dicha transacción, a menos que el propio acreedor acepte limitar su demanda al
marco sub-nacional, o que el tribunal incorpore como válido el criterio de la “cláusula
federal”, hecho que aún continua siendo debatido.
De todas formas, y más allá de estas apreciaciones, el debate ante la ausencia
de reglamentación del artículo se mantiene abierto18, lo que no ha impedido a las
18 Véase al respecto el 1er informe del Programa “Provincias y Relaciones Internacionales”, dirigido por la Dra. Graciela Zubelzú (agosto de 2004) y patrocinado por el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Allí como interesante aporte al problema de la no reglamentación se hace mención al caso de la provincia de Misiones y la represa de Corpus Chirsti sobre el que volveremos más adelante. Pero vale decir aquí que en esa oportunidad hubo un acuerdo preliminar entre el Estado federal y la provincia para delimitar las atribuciones de cada una en dicha obra. Luego, la Nación celebró un tratado internacional con la República de Paraguay. Pero la provincia llamó a un plebiscito, en 1996, que resultó contrario –en un 88 %– al emplazamiento proyectado para la realización del emprendimiento energético binacional. Misiones demandaba a la Nación que Paraguay atendiera sus reclamos (especialmente en materia ambiental). La pregunta que surge en este caso y que abona el debate es, pues, si los resultados del plebiscito provincial deberían tener un carácter vinculante o condicionante respecto a
45
provincias avanzar en su gestión internacional. Así como antes del artículo 124
algunas de ellas habían comenzado su camino internacional en la informalidad, la no
reglamentación de la normativa no ha impedido que, sintiéndose avaladas por la
Constitución, las provincias continúen y profundicen este derrotero.
Los ejes de la acción internacional y el desafío de la continuidad
De esta manera, entonces, amparadas en el artículo 124, las provincias
incrementaron su acción internacional en el marco de las facultades concedidas por
la misma Constitución en el art. 125, las cuales se hallan vinculadas principalmente al
desarrollo económico, social y cultural de sus pueblos19. Tal como afirma Ekmekdjian
(1996:739) “se trata de convenios principalmente de orden económico y social y
sobre materias que han sido reservadas al gobierno local excluidas, por ende, de la
órbita del gobierno federal, o –al menos- concurrente con éste”.
Así, las provincias contaban en sus manos con la posibilidad de desarrollar
iniciativas en varios sentidos. Sin embargo, como veremos, el eje económico, dividido
en infraestructura, por un lado, y desarrollo productivo, por el otro, prevaleció por
encima del resto, siendo el gran motor de la paradiplomacia en la Argentina.
Por tomar dos ejemplos apenas, Chubut ha firmado desde el año 1994 al
2008, 12 convenios internacionales. De estos el 50 por ciento ha correspondido a
cuestiones vinculadas con el desarrollo productivo, principalmente en relación al área
pesquera y a la expansión del uso de la energía eólica, mientras el resto se ha
dividido en vínculos de tipo científicos-educativos, de infraestructura y en el área de
la promoción del turismo. Por su parte, Neuquén ha invertido las dos primeras
posiciones, dejando el 45 por ciento de sus convenios en manos del apartado de
las decisiones del gobierno federal. Como dato, sirve saber que la represa no se ha construido en virtud de la oposición del pueblo de la provincia. 19“Las provincias pueden celebrar tratados parciales […] y promover su industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad provincial, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros […]. (Además) promover el progreso económico, el desarrollo humano, la generación de empleo, la educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura.”
46
infraestructura, relacionados en su totalidad con la construcción del ferrocarril
trasandino20.
Esta clara predilección en el área de la infraestructura y la producción quedó
reflejada en el esquema institucional que se dieron las provincias para realizar su
tarea internacional. En este sentido 7 de las 15 provincias21 que cuentan con
dependencias en el terreno internacional, decidieron ubicarlas en el ámbito
económico, mientras el resto repartió su elección entre crearlas en dependencia
directa del gobernador o bajo la tutela del área de relaciones institucionales. Sólo
Misiones, como novedad, vinculó el área de integración regional con Acción
cooperativa y el mutualismo, otorgándole un sentido más social a la temática,
además de ubicar la tarea a nivel ministerial.
Modelos de gestión y estabilidad
En este marco, dos fueron los modelos de gestión utilizados para el desarrollo
de estas nuevas áreas. Por un lado, el modelo más tradicional, vinculado a la
creación de una Secretaría, Subsecretaría o Dirección de Relaciones Internacionales
o sus derivados, inserto dentro del entramado del Poder Ejecutivo provincial. Entre
las provincias que siguieron esta línea podemos citar, como ejemplo, el caso de
Salta, donde en 1997 se creó la Secretaría de Financiamiento Internacional, con el fin
de “captar, promover, ejecutar y controlar la totalidad de los programas con
financiamiento externo que la Provincia haya acordado y acuerde con los organismos
internacionales de crédito”22 y a su vez la Coordinación de Relaciones internacionales
y Comercio exterior (1996), dependiente del Secretario de Estado cuya función es la
de llevar adelante las vinculaciones provinciales en el exterior y hacer cumplir los
convenios existentes.
Clásica, esta forma de gestión trajo como complicación los quiebres
permanentes en la conducción de las mismas ante los recambios gubernamentales,
20 Fuente: Elaboración propia en base a los datos recopilados por el Proyecto “Sistematización y publicación on line de los Convenios internacionales celebrados por las provincias argentinas de la Región Patagónica”, Grupo Provincias, CARI. 21 Estas son: Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, Mendoza, Entre Ríos, Chaco y Catamarca. (Fuente: elaboración propia en base a datos de los poderes ejecutivos provinciales) 22 Ver Secretaría de Financiamiento Internacional, Gobierno de Salta, en www.salta.gov.ar/sfi/.
47
agravado por el hecho de que al ser áreas nuevas, los distintos intereses de las élites
gobernantes determinaron en muchos casos su disolución, con la consiguiente
pérdida de todo lo actuado hasta el momento y una gran discontinuidad en el
trabajo.
Sirva como ejemplo de esta situación la provincia de Buenos Aires, que ha
pasado en los últimos veinte años por momentos realmente opuestos en su relación
con lo internacional. Así, 1994 encontró a la principal provincia del país con dos
órganos definidos claramente para el manejo de la “gestión internacional” provincial.
En primer lugar, la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales y, en
segundo lugar, la Dirección de Integración Regional, ambas dependientes del
Ministerio de la Producción. Esta situación, ya de por sí importante, tomo aún más
relevancia en 1999, cuando el gobernador Carlos Ruckauf creó por encima de estos
dos órganos la Secretaría de Relaciones Internacionales, bajo la dirección de Diego
Guelar (Zubelzú, 2009).
Con la llegada de la crisis de 2001, y la salida del gobernador, rápidamente el
andamiaje institucional y presupuestario relacionado con la temática se diluyó.
Obviamente, para la nueva administración, la situación interna requería la
concentración de sus esfuerzos, dejando de lado, sin embargo, el hecho de que “lo
internacional” puede ser, antes que un peso, un aporte importante a la solución de la
conflictividad económica y social.
Como sea, ésta no fue la mirada de la gestión Solá, quien retrotrajo el
organigrama a la situación previa, manteniendo como máximo instituto la
Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales23, la cual se ocupó casi
exclusivamente de la organización de la participación de las empresas argentinas en
ferias comerciales.
Este derrotero, que no es igual para todos los casos, sirve, sin embargo, como
muestra de la fragilidad del entramado institucional provincial en relación a la
temática, muchas veces vinculada a la incorporación de una figura de peso al
gabinete o fruto del juego de alianzas previo. Así, a diferencia de otras áreas como
Educación o Producción, por ejemplo, que más allá de los cambios de enfoque se
23 Se eliminó, asimismo, la Dirección de Integración Regional.
48
mantienen como prioridad permanente de cualquier gobierno, las relaciones
internacionales aún deben dar muestras de su utilidad, so pena de desaparecer del
organigrama.
Ahora bien, mientras el modelo tradicional de crear una Secretaría o una
Dirección, fluctuaba de acuerdo a los humores del momento, otras provincias
optaron por un modelo diferente, similar al llevado adelante en el caso chileno y que,
al día de hoy, puede mostrar al menos mayores logros en el marco de la continuidad
del trabajo. Se hace mención aquí al modelo de la ProChile, como agencia mixta
estatal-privada orientada principalmente al desarrollo comercial, pero que ha ido
ganando funciones con el correr del tiempo.
Varias fueron las provincias que siguieron esta idea. Mendoza, por ejemplo,
creó en 1996, ProMendoza, fundación conformada por la combinación de tres
actores: el gobierno provincial, el sector privado y la bolsa de comercio, con el
objetivo primordial de incrementar el comercio exterior mendocino. Similar trabajo
realizó Córdoba, con la constitución en 2000 de la agencia ProCórdoba, donde
además del sector público y privado, los municipios cordobeses también tienen
participación en el directorio.
Como particularidad de este modelo se dio la búsqueda de generar espacios
de desarrollo comercial de la provincia en el exterior, con la apertura de oficinas
principalmente en Brasil, como fue el caso de Mendoza y Córdoba en San Pablo, o
Entre Ríos en Porto Alegre, pero también en puntos más lejanos, como la propia
Rusia, donde Córdoba abrió, en San Petersburgo, su “Córdoba Trade Center”
(Hernández, 2000).
Estos desarrollos institucionales, sin embargo, no agotan por sí solos la
participación internacional provincial ya que se refieren, en principio, sólo a lo que
podríamos denominar “acción formal directa”. Formal, porque se encuentra regulada
por la Constitución, y directa porque establece una relación sin mediaciones con el
mundo.
49
Las acciones indirectas: Buscando influir en la posición nacional
Ahora bien, además de estas iniciativas, las provincias realizaban antes de
1994 (y aún realizan) aquellas acciones para las cuales estaban habilitadas y que
tenían que ver con buscar influir en la definición de la posición nacional en materia
de política exterior que luego el Estado central llevaría a la negociación. Estas
acciones, conocidas como “indirectas” (Sánchez, 2004), sufrieron un gran cambio a
partir de la reforma constitucional al pasar de ser la única vía habilitada para influir
en la política exterior, a ser apenas una opción más dentro de un abanico de
posibilidades, dada la nueva capacidad de actuar “autónomamente”.
De todas formas, la importancia de estas acciones indirectas no debe
subestimarse, ya que su incremento exponencial a principios de los ’90 fue
modificando la mirada sobre la centralidad de la política exterior y obligó al Estado
nacional a comenzar a abrir canales para la participación que hasta el momento se
hallaban vedadas. En este marco, en 1992, la propia Cancillería, lugar por
antonomasia de defensa del concepto centralista, debió crear un foro para la
participación provincial en relación al comercio exterior. Nace así el Consejo Federal
de Comercio Exterior (COFECEX) integrado por las provincias del Nuevo Cuyo24,
Buenos Aires, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Misiones, Río Negro, Salta, Santa Fe y
Santa Cruz.
La intención del COFECEX era generar un espacio de definición de aspectos de
la política comercial que afectaran a las provincias, marcando a la Cancillería los
puntos en los cuales avanzar. En definitiva, la intención era federalizar la política
comercial externa (Zubelzú e Iglesias, 2005), buscando superar los obstáculos
insertos en la Ley 22.520 (Ley de Ministerios) que otorga al Ministerio de Economía
la definición de la estrategia de política comercial exterior, mientras que a la
Cancillería, la responsabilidad de ejecutarla en las negociaciones. Como se ve, en
ninguna de las dos instancias está prevista la participación provincial, sin perjuicio de
lo cual la acción del COFECEX, hoy muy disminuida, tuvo en su momento importancia
sobre todo en la circulación de la información entre los distintos niveles
gubernamentales.
24 Constituido por las provincias de Mendoza, San Juan, San Luis y La Rioja.
50
Paralelamente, la propia línea de la Cancillería comenzó a adaptarse a los
nuevos tiempos con la creación, también en 1992 (decreto N° 1190), de la Dirección
de Asuntos Federales, dependiente de la Subsecretaría de Relaciones Institucionales,
cuya primeras funciones fueron: 1) Canalizar y dar respuesta a los requerimientos
formulados al Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto por
las distintas autoridades Provinciales, Municipales o Regionales. Y, 2) Asesorar y
asistir a los Poderes Provinciales, Municipales o Regionales, en coordinación con las
áreas de Cancillería que correspondan, en aquellos temas vinculados a la política
exterior de la Nación que sean de su interés.
Según Tomassini (1997: 285) esta incorporación institucional se debió a que
desde la propia Cancillería se evaluó como “imperiosa la necesidad de desarrollar la
política exterior y la función diplomática propiamente dicha, con la participación de
un creciente número de agencias gubernamentales”. Esta idea, aceptada totalmente
en la actualidad, aparecía a comienzos de los ’90 como una revolución ante la mirada
hegemónica del cuerpo diplomático, que reclamaba para sí la potestad de la acción
externa, amparándose en el argumento de la unidad estatal como dogma.
Por otro lado, mientras esto ocurría en el Poder Ejecutivo, en el Congreso, y
particularmente en el Senado, la presión indirecta aumentaba en forma exponencial.
Por ejemplo, en relación al MERCOSUR, y tras unos primeros momentos de
desconcierto, la acción de los senadores se orientó principalmente a buscar aumentar
el peso de las provincias en las decisiones del bloque (Paikin, 2007), sirviendo como
ejemplo de esta tendencia el proyecto presentado por los senadores San Millán y
Romero (Partido Justicialista, Salta) acerca de la creación del Consejo Federal del
MERCOSUR25.
Esta iniciativa estaba dirigida a crear un órgano que permitiera la
participación de las provincias en la faz ascendente de la definición de la política del
Estado nacional en relación al MERCOSUR, fomentando de esta manera el diálogo
entre las unidades sub-nacionales con anterioridad a la toma de posición nacional.
De esta manera, pensaban los firmantes del proyecto, se lograría un doble beneficio:
una mayor consistencia de la posición nacional a la hora de la negociación con los
25 Exp. 1282/94, Honorable Senado de la Nación, Dirección de Información Parlamentaria.
51
otros Estados y – a su vez- una mayor predisposición por parte de las provincias al
cumplimiento de las normas surgidas de los ámbitos decisorios del MERCOSUR.
El proyecto, que fue aprobado en el Senado, quedó, sin embargo, sin sanción
de Diputados, quienes años después, con la firma de los diputados Stubrin (UCR-
Cap. Fed.), Raimundi (Frepaso-Buenos Aires) y Negri (UCR-Córdoba) retomaron la
idea, corriendo su proyecto la misma suerte que el predecesor26.
En relación con esto, la inexistencia de un espacio institucional para las
provincias en el marco del proyecto mercosureño, generó entre los senadores ciertos
reparos a la hora de apoyar la iniciativa, sobre todo al notar que no sólo no eran
invitados a definir las políticas en relación al tema, sino que ni siquiera les eran
comunicadas27, hecho que motivo sucesivos pedidos de informe al Poder Ejecutivo28.
Los cambios en relación a la reforma del ‘94
Con la llegada de la reforma constitucional del año ’94 el panorama de lo que
había sucedido hasta ese momento, cambió. Si hasta ese año, como vimos, la
mayoría de las iniciativas provinciales buscaban incidir en la política del Estado
Federal a partir de la presión desde el Congreso Nacional o desde la propia
Cancillería, tras la reforma, un importante porcentaje de la energía provincial se
dedicó a generar su propio modelo de inserción internacional.
Fueron creadas entonces las estructuras provinciales y comenzaron a
desarrollarse acuerdos horizontales interprovinciales (Nuevo Cuyo, Región Centro,
Norte Grande, etc.) que actuaron como plataforma, como veremos más adelante,
para la vinculación con la región.
En este contexto, la acción indirecta se modificó, tanto en términos
cualitativos como cuantitativos, dejando como resultante una pérdida del valor
relativo asignado por los ejecutivos provinciales al papel que podían jugar los
senadores nacionales en estos temas. Por supuesto, el Senado seguía ratificando los 26 Exp. 801/00, Honorable Cámara de Diputados de la Nación, Dirección de Información Parlamentaria. 27 Como explica Juan Fitipaldi, asesor de la senadora Sapag (MPN-Neuquén): “Acá, de la mayoría de las cosas que se deciden en el ámbito regional, los senadores se enteran por los diarios” (Entrevista realizada en Buenos Aires, 2 de Abril de 2005). 28 Exp. 0721/91, Honorable Senado de la Nación (HSN), Dirección de Información Parlamentaria (DIRPA).
52
tratados internacionales, pero la búsqueda de crear espacios de consulta
interprovinciales antes de la toma de la decisión nacional, disminuyó.
Nuevamente, si tomamos como marco la acción en relación al MERCOSUR,
aparece como primer dato a tener en cuenta una fuerte disminución de la
presentación de proyectos vinculados al tema por parte de los Senadores Nacionales
vis a vis lo realizado por la Cámara de Diputados y el Poder Ejecutivo Nacional.
Así, si tomamos el período previo al ’94, desde la firma del Tratado de
Asunción29 en 1991 podemos observar que los senadores nacionales presentaron el
33 por ciento de los proyectos de ley que se trataron referidos al MERCOSUR,
superados levemente por los diputados con un 42 por ciento y por encima de los
proyectos del Poder Ejecutivo que solamente alcanzaron el 25 por ciento (Gráfico 1).
Gráfico 1
Teniendo en cuenta que estos años representan los de instalación del
MERCOSUR, la alta participación de los senadores ratifica la idea del interés que
representó el proyecto regional en las provincias y su búsqueda de incorporar sus
demandas en la fase ascendente de la definición de las políticas del poder central.
Dentro de esta lógica, por ejemplo, podemos indicar dos proyectos vitales para la
consecución de este objetivo.
29 Tratado fundacional del MERCOSUR
Origen proyectos de Ley MERCOSUR (1991-1994)
42%
33%
25%
Diputados Senadores Poder Ejecutivo
Fuente: Información Parlamentaria. HCDN
53
En primer lugar el que dio origen a la Comisión Bicameral del MERCOSUR30
firmado, entre otros, por los senadores Vaca (PJ –Capital) y Laférriere (UCR – Entre
Ríos) con el fin de crear en el espacio del Congreso Nacional un lugar de recepción y
diálogo con los organismos decisores del Bloque. En segundo lugar, el proyecto de
creación, en el ámbito de la Cancillería, del Consejo Económico y Social del
MERCOSUR (CESM)31, firmado por el Senador Brasesco (UCR- Entre Ríos), que abría
la participación no sólo a las provincias, sino también a sectores económicos y
sociales interesados en la temática.
Luego de la reforma este escenario se trastoca. En primer lugar, la proporción
de proyectos presentados por los senadores con respecto a la Cámara de Diputados
y al Poder Ejecutivo cae significativamente para convertirse en apenas un 26 por
ciento, de los 383 proyectos de ley presentados, contra un 19 por ciento de la
Presidencia y un 55 por ciento proveniente de la Cámara Baja (Gráfico 2).
Gráfico 2
Cuantitativamente, entonces, la primera mirada arroja un descenso en la
participación de los senadores tras la reforma constitucional, lo que se ve agravado
por el hecho de que justamente, a partir del año 95, la Cámara de Senadores amplió
su número, incorporando un tercer representante por distrito (correspondiente a la
minoría) llevando el número total de miembros de la Cámara a 72. Es decir, que tras
30 Exp. 1251/91, HSN, DIRPA. 31 Exp.1381/91, HSN, DIRPA.
Origen proyectos de Ley MERCOSUR (1995-2009)
55%
26%
19%
Diputados Senadores Poder Ejecutivo
Fuente: Información Parlamentaria. (HCDN)
54
la reforma constitucional, la proporción de proyectos de ley presentados bajó,
justamente en el momento en que la cantidad de posibles autores de estas iniciativas
aumentaba.
Cualitativamente, por otro lado, también se evidencia un quiebre con respecto
al período anterior. Si antes gran parte del trabajo estaba orientado a influir en la
dinámica decisoria del país en relación al bloque, tras la reforma, se advierte un
interés mayor por la mirada macro del proceso antes que por la discusión organizada
desde la mirada del interés provincial.
En este contexto, el período inmediato posterior fue prolífico en acciones más
vinculadas al involucramiento de la población en el proyecto MERCOSUR que a la
defensa propia de las provincias, como en el caso del proyecto de creación de la
Universidad del MERCOSUR32 , firmado por la senadora Raijer (PJ, Córdoba) o el de
incorporar en las radios y canales de televisión un 5% de producción de los países
que integran el MERCOSUR33, suscripto por la senadora Perceval (PJ-Mendoza).
Estos ejemplos son sólo una muestra de una tendencia mayor que, sin
embargo, no anula el interés provincial por aumentar su incidencia en el Congreso
Nacional pero que, al menos, se puede decir que lo combina con otras iniciativas.
Queda claro que la disminución de su accionar no es sinónimo de parálisis y
que cada provincia tomó frente a este cambio, posiciones divergentes, existiendo
provincias que coordinaron en todos sus niveles de representación estrategias de
acción comunes (como es el caso de Entre Ríos en relación al mercado de pollos y la
posibilidad de frenar la entrada de mercadería desde el Brasil34) y otras que no lo
hicieron.
Por otro lado, en relación a la Cancillería, también se puede notar un cambio
en el vínculo entre el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y
Culto (MRECIC) y las Provincias. Tras los cambios señalados por Tomassini (1997) a
comienzos de la década del ’90, donde se dejó de lado la visión uniforme y
homogénea del manejo de la política exterior en manos de los diplomáticos hacia
una mirada de involucramiento de otros actores, tanto institucionales como de la
32 Exp.1891/00, HSN, DIRPA. 33 Exp.1065/03, HSN, DIRPA. 34 Véase por ejemplo el diario Clarín www.clarin.com/diario/2000/03/18/o-02503d.htm o www.clarin.com/diario/2000/08/01/index.html
55
sociedad civil en la misma, la reforma del ’94 aportó la idea de “docencia” de la
Cancillería hacia los gobiernos provinciales.
En este sentido, la Dirección de Asuntos Federales y Electorales35 se concentró
en la realización de diferentes programas en relación a las provincias, de los cuales
tres vale la pena mencionarse. El primero de ellos es el denominado “Cancillería al
Interior”, que busca trasladar a las provincias las reuniones de gabinete del
ministerio para que los responsables locales puedan informarse e incorporar sus
opiniones al debate de los temas que atañen a la realidad provincial.
El segundo programa es el denominado “Interior: Prioridad para Exteriores”.
Esta iniciativa tiene como objetivo, a partir de la realización de reuniones periódicas,
la capacitación de los funcionarios provinciales en los temas y las formas del manejo
de las cuestiones de política exterior, así como la planificación de la participación
provincial en reuniones de Comisiones Mixtas Bilaterales.
Por último, el tercer programa lleva por nombre “El exterior en el interior” por
medio del cual se coordinan reuniones de los embajadores acreditados en el país con
los gobiernos provinciales con el fin de que conozcan su realidad.
Si bien, como queda claro, estos programas son de carácter principalmente
informativos no dejan de ser una novedad en cuanto a la mirada que la propia
Cancillería realiza sobre su práctica diplomática. Como afirma Vigevani (2004: 42)
para Brasil, pero fácilmente aplicable a la Argentina “casi sin pensarlo
estratégicamente, la diplomacia federativa terminó afectando, mediante el spill over,
al Ministerio de Relaciones Exteriores”.
Siguiendo al mismo autor vemos, sin embargo, que la tarea es incompleta.
Sobre todo y comparándolo con el caso brasileño, que creó su Asesoría de
Relaciones Federativas en el marco de Itamaraty en el año 1997, no se ha
desarrollado en la Argentina un sistema de delegaciones de la Dirección de Asuntos
Federales en las provincias, instrumento de vital importancia para lograr un fluido
nexo entre ambos niveles, más allá de los temores de control expresados por
algunos Estados brasileños.
35http://www.mrecic.gov.ar/portal/seree/dirfe/funciones.html
56
Asimismo, vale mencionar que la coordinación del Foro de Consultivo de
Ciudades y Regiones del MERCOSUR (FCCR), es llevada adelante por funcionarios de
la Cancillería, obligando a un permanente ida y vuelta entre la lógica nacional y las
problemáticas provinciales y municipales. Si bien es cierto que en este caso la
coordinación en manos de funcionarios nacionales también puede haber sido visto
por las provincias como un gesto controlador, en la práctica cotidiana esta situación
no se verificó, sino más bien todo lo contrario. La tarea realizada desde la
Subsecretaría de Relaciones Institucionales y la Representación para las Regiones
Sub-Nacionales estuvo orientada principalmente en apoyar los reclamos realizados
por los gobernadores, incluso a costa de confrontar con la propia Cancillería.
En este sentido, el debate en relación a la asignación de los recursos del
Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM) no hace más que
confirmar esta idea que, de todas formas, desarrollaremos más adelante.36
La cooperación en la acción: La construcción de las regiones sub-nacionales
Ahora bien, todo lo mencionado hasta el momento demuestra la forma en que
las provincias, en forma aislada, desarrollaron su política exterior. Tanto el camino
indirecto realizado mediante el Parlamento o la Cancillería, o el camino directo que
hemos puntualizado, a partir de los distintos entes provinciales relacionados con el
tema, nos muestran cuál ha sido el derrotero individual de las provincias.
Sin embargo, ninguna revisión de la acción internacional provincial puede
estar completa sin un paneo por las lógicas de cooperación horizontal que han dado
vida a las regiones sub-nacionales, desde las cuales muchas provincias han
comenzado a realizar sus primeros pasos en la esfera externa. Cooperación que, al
igual que la posibilidad de firmar convenios internacionales, también fue legitimada
en la reforma constitucional de 1994.
De hecho, es el propio artículo 124 el cual, previamente a la referencia
internacional autoriza a las provincias a “crear regiones para el desarrollo económico
36 Las actas tanto del plenario del FCCR como de las reuniones de coordinadores pueden ser consultadas en www.mercociudades.org
57
y social”, aunque mantiene expreso el veto, heredado de la constitución de 1853, a
la realización de acuerdos parciales de carácter político (art. 126).
Nacen entonces las regiones del Noreste argentino (NEA), del Noroeste
argentino (NOA)37, de Nuevo Cuyo, del Litoral, del Centro y la Patagonia donde las
distintas provincias van confluyendo con la intención de coordinar trabajos e
identidades comunes. Dos gobiernos apenas, se mantienen ajenos a este
movimiento. Por un lado, la Capital Federal, quien carga con su doble función de
Ciudad Autónoma y residencia del gobierno nacional.
Por el otro, la provincia de Buenos Aires, la más grande y poderosa de las 24
unidades federativas que, pese a este movimiento de convergencia y cooperación
dado a nivel nacional, prefirió continuar su camino en soledad. Este hecho, como
veremos, puede estar relacionado con su simbiótica relación con el poder central,
que sin dudas le ha aportado beneficios a la hora de compatibilizar sus intereses de
política internacional con los de la Nación como un todo, pero que también le ha
determinado mayores dificultades para el mantenimiento de una acción internacional
autónoma y, sobre todo, sostenida en el tiempo.
En este marco, tres expresiones han cobrado relevancia por sobre el resto a la
hora de plantear la inserción exterior provincial, siendo en todos los casos
experiencias que se vinculan directamente con la región, aunque con fines
claramente diferenciados. Nos referimos aquí a las experiencias de CRECENEA –
CODESUL, ZICOSUR y finalmente ATACALAR.
En relación al primer ejemplo, la Comisión Regional para el Comercio Exterior
del Noreste argentino (CRECENEA) fue creada en 1988 (previa a la reforma
constitucional) por los gobiernos de Formosa, Chaco, Misiones, Corrientes, Entre Ríos
y Santa Fe con el expreso objetivo de facilitar su relación con los estados fronterizos
tanto brasileños, como uruguayos y paraguayos, en pos de abrir posibilidades de
comercio con dichos países. Simultáneamente, la llegada de sus productos a los
puertos brasileños para la exportación, aparecía también como un dato relevante.
Puestos a funcionar, rápidamente ese mismo año logran, a partir del Convenio
Fronterizo N° 23, la ratificación de un acuerdo con los estados del sur de Brasil,
37 Ambas luego confluirán en una unidad denominada Norte Grande
58
enrolados en el Consejo de Desarrollo del Sur (CODESUL)38 creando el acuerdo
CRECENEA-CODESUL, bajo una matriz preferentemente comercial, aunque poco a
poco fue ampliando su mirada a los problemas fronterizos.
Así, en 1995, ahora sí pos reforma y ya en el marco del MERCOSUR, los
presidentes de la región, reunidos en Foz de Iguazú, definen al acuerdo CRECENEA-
CODESUL, como un instrumento regional apropiado para la integración y deciden
poner en vigencia un mecanismo permanente de consulta y tratamiento de los
diversos temas que constituyen las prioridades de la región a resolver en el corto y
mediano plazo, tales como: habilitación de Aduanas, integración de infraestructura,
turismo, gasoducto, educación, medio ambiente, seguridad, salud, etc.
Nace también allí el Foro de Gobernadores CRECENEA – CODESUL, el cual fue
la primera institución sub-nacional invitada a participar de los encuentros de Jefes de
Estado del MERCOSUR, incluyendo en su agenda la integración productiva, las
dinámicas fronterizas y, en menor medida, el desarrollo de la hidrovía Paraguay-
Paraná, la cual, aunque importante para las provincias litoraleñas, es sobre todo un
reclamo del Paraguay, antes que de Brasil39.
Distinto es el caso de ZICOSUR, donde la cuestión de infraestructura es
claramente la prioridad número uno, como paso previo al desarrollo comercial. La
Zona de Integración del Centro Oeste Sudamericano (ZICOSUR) está integrada por
todas las provincias del NORTE GRANDE argentino40, más los estados de Paraná,
Mato Grosso y Mato Grosso do Sul, en Brasil, Paraguay, como un todo, los
departamentos de Potosí, Santa Cruz y Tarija en Bolivia y las regiones de Atacama,
Antofagasta y Tarapacá, en Chile.
Su objetivo: desarrollar un corredor bioceánico entre las zonas cercanas al
Trópico de Capricornio con el fin de abastecer el mercado asiático y la costa oeste de
los Estados Unidos a partir de los puertos chilenos. Para ello, amén de los encuentros
entre gobernadores del ZICOSUR y representantes del bloque Asia-Pacífico, plantean
38 Los Estados brasileños incluidos en CODESUL son Santa Catarina, Paraná y Rio Grande do Sul 39Ver actas de Foros de gobernadores en www.crecenea.org.ar. 40 Salta, Jujuy, Tucumán, Misiones, Formosa, Chaco, Corrientes y Catamarca.
59
arribar a su objetivo a partir de una acción coordinada sobre los gobiernos centrales
con el fin de poner ejecución las obras necesarias para el desarrollo del corredor41.
En el caso argentino, sin embargo, las diferencias de interés son notorias, ya
que mientras las provincias del Noroeste empujan con fuerza por este desarrollo, las
vinculadas al Litoral prefieren apostar como se dijo al espacio atlántico. La razón, es
simple. Para las provincias del Noreste, el 60 por ciento de sus exportaciones se
reparten en destinos ubicados hacía el este de su territorio, entre el MERCOSUR y la
Unión Europea, mientras que la región de Asia-Pacífico no alcanza el 5 por ciento del
volumen total (Fuchs, 2004).
De todas formas, desde su nacimiento en 1997 hasta la actualidad, la presión
de ZICOSUR sobre el desarrollo de la infraestructura regional ha tenido sus frutos.
Además del desarrollo del puerto de Mejillones, en Atacama, Chile, como puerto de
salida de los productos norteños, en el caso argentino se han habilitado y puesto en
condiciones dos pasos cordilleranos, como son el Paso de Jama y el de Sico, que
unen las provincias de Jujuy y Salta con Antofagasta42.
Claramente, estas obras son impulsadas con un fin comercial en el marco del
ZICOSUR, dejando los temas fronterizos (en términos culturales, sociales y
aduaneros) para ser desarrollados en los Comités de Integración, espacios en donde
ATACALAR resalta por su dinamismo y proyección.
Justamente, creado en el marco de los Comités de Frontera en 1996 (hoy
llamados Comités de Integración) entre Atacama, Catamarca y La Rioja, este espacio
nació como un intento de generar una micro – región para posicionar sus reclamos
frente a los gobiernos centrales y disputar su atención con las regiones más
poderosas. Primariamente, estos intereses rozaban los problemas aduaneros, pero la
cooperación entre las regiones determinó un avance hacia temas comerciales que
concluyeron con la incorporación de estas dos provincias a la búsqueda de nichos de
mercado, sobre todo en el sudeste asiático, por parte de Pro Chile.
41 Ver para más detalle Iglesias, V. (2009) “Las provincias y su gestión en el área del comercio exterior. Diagnóstico y análisis del caso argentino”, en Iglesias, E., Iglesias, V. y Zubelzu, G. (coord.) Las provincias argentinas en el escenario internacional. Desafíos y Obstáculos de un sistema federal. Buenos Aires, PNUD. 42 Ver www.zicosur.com
60
Este hecho, así como la realización de rondas de negocios ATACALAR y el
desarrollo de los pasos San Francisco, en Catamarca, y Pircas Negras en La Rioja,
atrajo otras provincias a sumarse, siendo hoy Santiago del Estero, Córdoba y
Tucumán, miembros plenos del acuerdo43.
Así, motivados por el comercio, el mejoramiento de la infraestructura o las
cuestiones fronterizas, estos tres esquemas de integración sub-regional fueron
actuando como una plataforma para la acción internacional provincial. Todos ellos,
más allá de su punto de arranque, generaron un proceso de “derrame” sobre otras
áreas, provocando un importante avance de la integración sobre todo en el terreno
cultural.
Programas como el “Arandu” de intercambio docente en CRECENEA-
CODESUL44, el encuentro teatral “Pedro de la Barra” en el marco del ZICOSUR, o la
iniciativa “Multiplicando los Abrazos” de cara al bicentenario con la reproducción en
esculturas del abrazo entre San Martín y O´Higgins en cada paso de ATACALAR, son
algunos de los ejemplos que se pueden citar en este sentido, de acciones de tipo
cultural internacional, fomentados y llevados adelante por las provincias.
En este marco, la acción directa “cooperativa” no puede más que ser incluida
como una de las principales formas de la gestión internacional, donde la lógica
comercial se ve complementada con espacios de integración cultural, educativa y
social en terrenos incluso donde el MERCOSUR, por caso, aún se encuentra
retrasado.
Hacia la gobernanza multinivel
Retomando lo visto a lo largo de esta sección se puede mencionar que, en la
última década, la acción de los gobiernos sub-nacionales sufrió una importante
mutación que transformó por sí misma, la mirada y la relación existente entre el
Estado Nacional y sus entidades constitutivas. Así, si a comienzos de los noventa el
paradigma realista dominante buscaba describir a las relaciones entre Estados como
43 Ver el infome sobre el XII Encuentro del Comité de Integración ATACALAR realizado en San Miguel de Tucumán, los días 16 y 17 de Abril de 2009. www.procordoba.org 44 Recopilado en las actas complementarias del V Foro Permanente de Gobernadores de CRECENEA-CODESUL, Puerto Iguazú, 1997.
61
un juego de intereses nacionales, ocultando bajo la idea de la “caja negra”, la
formación de estas preferencias (Moravcsik, 1993), para comienzos del siglo XXI nos
encontramos con las Cancillerías volcadas a la docencia del manejo de la política
exterior para los funcionarios provinciales.
Este cambio, motivado como ya se ha mencionado extensamente, por las
consecuencias de la globalización económica, pero también por el auge del discurso
de la “proximidad”, el desarrollo de los procesos de integración y el advenimiento del
“federalismo de cooperación”, ha ubicado a las provincias como agentes, en muchos
casos y con las limitaciones marcadas, de su propio destino internacional, siendo esta
realidad particularmente fuerte en el caso del comercio exterior.
Para ello, en el caso argentino, el pasaje de las acciones formales indirectas,
vinculado con la búsqueda de influencia en el ámbito del Congreso Nacional o la
Cancillería, a las directas, propiciado por la reforma constitucional del ’94, ha sido de
vital importancia. Así, las provincias, solas o en el marco de las regiones sub-
nacionales, han comenzado a realizar acuerdos con sus pares generando en muchos
casos, marcos de acción comunes hasta ese momento inexplorados por los gobiernos
centrales.
Y lo más importante es que, a diferencia de lo predicado por numerosos
teóricos (Piombo, 1994; Hernández, 2000) vinculados a la idea más centralista, la
aparición de las provincias en el terreno internacional no ha llevado a una
desintegración del Estado de cara a sus vecinos, sino a un fortalecimiento del mismo
y a una mayor eficacia de su accionar, al involucrar en sus políticas a otros actores
sociales, políticos, económicos y administrativos, dándole entonces a su acción un
fundamento democrático sin precedentes (Vigevani, 2004).
Ciertamente existen riesgos ante la imposibilidad de controlar el conjunto de
intereses involucrados, como sucedió, por ejemplo, con el conflicto suscitado a partir
de la instalación de las pasteras en la localidad de Fray Bentos en la margen oriental
del Río Uruguay. Este conflicto que desembocó en el corte del puente internacional
San Martín, de por sí grave, pero producto de una acción de la sociedad civil, fue
complementado en el ámbito institucional por la sanción en la legislatura entrerriana
de una ley de prohibición de exportación de madera y sus derivados al Uruguay,
62
violando no sólo las normas internas del país, sino poniendo incluso en cuestión los
principios del MERCOSUR y de la propia Organización Mundial del Comercio (OMC).
Pero incluso tomando estos riesgos como probables, la ganancia en
diversidad, cooperación y construcción democrática de la política exterior que aporta
el involucramiento de nuevos actores, da como resultado una ecuación sumamente
favorable a la participación provincial en la política internacional.
Visión que es compartida, en principio, por los propios Estados quienes, en el
año 2004, han incorporado en el ámbito del MERCOSUR a estos actores a partir de la
conformación del FCCR, con el objetivo fundamental, según su propio artículo 1ro, de
estimular el diálogo y la cooperación entre las autoridades de nivel municipal,
estadual, provincial y departamental de los Estados Parte del MERCOSUR.
Así, las provincias argentinas han incorporado hoy a sus funciones la
importante tarea de vincularse al mundo en pos del desarrollo de sus pueblos,
encontrando en forma incipiente de parte del Estado Nacional, el acompañamiento
necesario para lograr arribar con éxito a sus objetivos.
Como veremos en las próximas secciones a partir de los estudios de caso, el
tipo y la forma de estas acciones no siempre han seguido el mismo patrón, y han
sido influenciados en forma determinante por las condiciones políticas y económicas
del distrito, definiendo allí su adscripción o no al proceso integrador del MERCOSUR.
Pero sea de una manera u otra, el hecho de la acción en sí es una realidad
que hoy se ha vuelto insoslayable para cualquier análisis de la política exterior del
país. Y eso, por sí solo, constituye un desafío analítico que debe ser profundizado en
pos de mantener el conocimiento en las líneas más próximas del discurrir de la
realidad.
63
II SECCIÓN
Miradas provinciales sobre el MERCOSUR.
64
Capítulo III
LA NECESIDAD DE CONOCER EL PRESENTE: EL ÍNDICE DE
VINCULACIÓN PROVINCIAL CON EL MERCOSUR
“Al momento de firmarse el Protocolo de Ouro Preto manifestamos nuestra
preocupación en el sentido de que en el esquema de integración que se pensaba los
Parlamentos tenían un rol insuficiente y sumamente pasivo. Hoy, al momento de la
ratificación, volvemos a plantear el mismo punto”. Con estas palabras, el senador
Mario Losada, inauguraba su discurso en la sesión que aprobaría el Protocolo de
Ouro Preto en la Cámara de Senadores de la Nación45.
Allí, el representante de Misiones, al igual que todo el cuerpo, comenzaba a
darse cuenta del hecho de que la llegada del MERCOSUR, que había sido saludada
efusivamente por el conjunto de los políticos argentinos, significaba un avance en la
centralización del poder en manos del Ejecutivo.
En ese momento, en 1995, recién las provincias comenzaban a dar cuenta de
sus nuevas facultades constitucionales y seguía siendo el Parlamento el lugar elegido
para intentar influir sobre la política nacional. Y en el caso del MERCOSUR, esa
posibilidad se estaba perdiendo, justo ese día.
Como mencionamos anteriormente, el MERCOSUR produjo, dado su marco
institucional, un importante proceso de concentración de facultades en manos del
Poder Ejecutivo, reordenando los equilibrios entre los distintos poderes del gobierno
central. El pasaje de numerosas temáticas a la esfera regional redujo la participación
legislativa y, con esto, la capacidad negociadora de las provincias sobre diversas
áreas, provocando un creciente interés en el desarrollo de nuevas vías de acción,
como la búsqueda de articular política con otros actores sub-nacionales de los países
vecinos para imponer en conjunto su agenda en la dinámica regional.
Agenda, por cierto, que se profundizaba y complejizaba cada día al ritmo de la
desaparición de las barreras arancelarias, la integración del mercado y el aumento de
los flujos comerciales que, de un año a otro, cambiaron la estructura productiva y
45 Acta de sesiones, Honorable Cámara de Senadores de la Nación. Reunión 26, 5 de Julio de 1995 pág. 2455.
65
social de muchos territorios ante la llegada masiva de productos brasileños o, por el
contrario, ante el crecimiento de una industria de cara al nuevo mercado ampliado.
Por supuesto, esta situación no fue vivida en forma idéntica por todas las
provincias. Para algunas, la llegada del MERCOSUR significó, como para el caso de
Misiones, un vuelco rotundo en su historia productiva y en su peso relativo en
relación al resto de las provincias y el Estado Nacional. Para otras, como en el caso
de Chubut, la situación no cambió tanto. Pero para todas, la llegada del proceso de
integración regional significó un aumento de los incentivos a la hora de pensarse en
su relación con el mundo.
Como hemos mencionado, la conformación de un bloque regional provoca al
interior de los Estados la modificación de los pactos preexistentes entre el Estado
central y las unidades constitutivas, y en este punto, el caso del MERCOSUR no fue la
excepción. Si bien es cierto que su creación no provocó un proceso de enmienda
constitucional, como en el citado caso de Austria o Alemania, tampoco se puede
pasar por alto que la reforma donde se habilitó la firma de convenios internacionales
por parte de las provincias, llegó en forma paralela al nacimiento del bloque.
De todas formas, el hecho central en relación a este tema, incluso por encima
del proceso de recentralización institucional que introdujo el MERCOSUR, fue el
cambio comercial, cultural y social en el vínculo con los países vecinos, los cuales
dejaron de ser mirados como algo ajeno, e incluso peligroso, para ser pensados
como espacios con los cuales cooperar a la par que crecía la idea de pertenencia a
un espacio común.
Sólo como ejemplo de la dimensión de lo sucedido podemos mencionar que
entre el año 1990 y 2008 las exportaciones al MERCOSUR de la Argentina pasaron de
1833 a 16107 millones de U$S46, es decir, un crecimiento de más de 8 veces en tan
solo 18 años de vida.
Este gigantesco cambio comercial y cultural llevó al desarrollo de mayores
relaciones y a la búsqueda de proyectos comunes. Por ello, con mayor o menor
interés, el conjunto de las provincias comenzaron a buscar la forma de insertarse
institucionalmente en este proceso, yendo desde aquéllas para las cuales el
46 Fuente: Centro de Estudios Internacionales (CEI) Cancillería Argentina. Disponible en http://cei.mrecic.gov.ar/html/mercosur.htm
66
MERCOSUR se convirtió en su terreno de acción prioritaria, a aquéllas donde se
presentó como una alternativa más dentro de un marco donde otros espacios, como
puede ser Chile, ostentaban la prioridad.
Ahora bien, puestos a comparar el tipo de acciones provinciales con respecto
al MERCOSUR, aparece la primera complicación que se relaciona con la inexistencia
de marcos analíticos comunes. El hecho de que, por ejemplo, haya un senador por
San Luis en el Parlamento MERCOSUR ¿habla de un gran interés de la provincia en el
tema, o sólo de un hecho fortuito del azar en relación al reparto de las comisiones?
Difícil saberlo sin enunciar patrones de comparación con el resto de las
provincias para poder ubicar a las distintas entidades en su lugar, según su actuación
relativa. Por ello, a continuación nos concentraremos en comparar sucintamente lo
actuado por las diversas provincias en torno a algunos indicadores, para poder crear
luego una escala que permita ubicar a cada una de ellas en relación al resto de sus
pares.
Marcos para la comparación: la construcción del índice
Para la construcción del índice de vinculación provincial con el MERCOSUR
hemos decidido incorporar indicadores político-institucionales presuponiendo que la
apertura de una Secretaría del MERCOSUR o la participación de legisladores en los
ámbitos regionales responden a un interés institucional por el tema, aún a sabiendas
de que en determinados casos, esto no es así. En ocasiones las oficinas se abren
para dar lugar a alguna figura en el gabinete, o los espacios en las comisiones
legislativas se ocupan por descarte ante la imposibilidad de tomar otra de mayor
valor o interés.
Pero aunque así fuera, esto no invalida el instrumento, ya que la utilización de
diversos indicadores tiende a licuar su influencia y, aún en los casos en que el
organismo se cree con fines de tipo “personales”, la decisión de nombrar al espacio
bajo el rotulo de “MERCOSUR” por ejemplo, habla a las claras de la presencia del
tema en la mente de los decisores.
En este marco, se ha decidido construir el índice a partir de la comparación de
los siguientes cinco indicadores:
67
- Espacio Institucional en el Ejecutivo Provincial (G1): Existencia de una
Secretaría, Dirección, etc. cuyo nombre remita al proceso de integración (1 punto) o
a las relaciones internacionales en forma amplia (0,5 puntos)
- Espacio Institucional en el Legislativo Provincial (G2): Existencia a nivel
legislativo de una comisión permanente vinculada a los temas del MERCOSUR. En
caso de ser bicameral, se le asignará 1 punto si dicha comisión se presenta en ambas
cámaras, y 0,5 si sólo se encuentra en una.
- Intervención a nivel MERCOSUR (G3): Participación de la provincia en el
Foro Consultivo de Ciudades y Regiones – FCCR- (1 punto)
- Intervención a nivel del Parlamento regional (G4): Participación de
Senadores Nacionales por la provincia en el Parlamento MERCOSUR (1 punto)
- Cooperación horizontal (G5): Participación en Integración Regional Sub-
Nacional, vinculada al MERCOSUR (1 punto)47.
Es decir, que el puntaje máximo a alcanzar es de 5 puntos, siendo esa
puntuación la que indica el mayor interés en relación a la temática, pudiéndose
entonces construir tres categorías: BAJA, MEDIA y ALTA. La primera, para aquellas
provincias que estén entre 0 y 1,5. La segunda, para aquéllas que se encuentren
entre 2 y 3,5, y la tercera, para aquéllas que se ubiquen entre 4 y 5 puntos.
Así, como vemos en la tabla 1, podemos decir que 11 de las 24 provincias
argentinas se encuentran en la categoría “BAJA” en su relacionamiento institucional
con el MERCOSUR, 8 en la categoría “MEDIA” y solamente 5 en la “ALTA”.
Ahora bien, este análisis se vuelve más interesante si lo dividimos por región,
al notar que la suposición de que las provincias más involucradas serían las
fronterizas con los países del MERCOSUR, no se cumple homogéneamente.
Efectivamente, Formosa y Misiones integran el selecto grupo de provincias con
“ALTA” vinculación. Pero los tres integrantes restantes de este conjunto son Jujuy,
Catamarca y Tucumán, provincias cuyas fronteras, con matices en el caso jujeño, no
son exactamente mercosureñas. Similar sorpresa genera la Capital Federal, que con
3,5 se ubica en el escalón más alto del sector “MEDIO”, junto con Entre Ríos y Santa
47 Se han tomado como posibles CRECENEA-CODESUL y ZICOSUR
68
Fe, las cuales por su ubicación se suponen como más involucradas en el proceso que
la ciudad porteña.
Por su parte, Corrientes resalta en el sentido inverso al de los tucumanos y
catamarqueños. Alcanzando los 3,5 puntos, pese a ser una provincia con frontera no
con uno, sino con los tres países del MERCOSUR, la patria del chamamé se ubica en
la parte alta del grupo “MEDIO”, cuando se podría pensar que se la encontraría al
tope de la escala.
Tabla 1
Índice de Vinculación provincial con el MERCOSUR
Provincia G1 G2 G3 G4 G5 TOTAL Tucumán 0,5 1 1 1 1 4,5 Catamarca 1 1 1 1 4
Formosa 1 1 1 1 4 Jujuy 1 1 1 1 4 Misiones 1 1 1 1 4 Cap. Fed. 0,5 1 1 1 3,5 Corrientes 0,5 1 1 1 3,5 Entre Ríos 0,5 1 1 1 3,5
Santa Fe 1 0,5 1 1 3,5 San Luis 1 1 1 3 Buenos Aires 0,5 1 1 2,5 Chubut 0,5 1 1 2,5 Córdoba 0,5 1 1 2,5 Salta 0,5 0,5 1 2
Chaco 0,5 1 1,5 Mendoza 0,5 1 1,5 La Pampa 1 1 Neuquén 1 1 Rio Negro 1 1 S. del Estero 1 1
T. Del Fuego 0,5 0,5 La Rioja 0 San Juan 0 Santa Cruz 0
Por otro lado, en el extremo opuesto a Tucumán, Catamarca, Misiones, Jujuy
y Formosa, la mayoría de las provincias patagónicas y cordilleranas aparecen como
aquellas más alejadas institucionalmente del proceso integrador, lo que también
Fuente: Elaboración propia en base a datos de los poderes ejecutivos provinciales a Diciembre de 2009.
69
llama la atención, porque todas estas provincias son fronterizas con Chile, el cual,
aunque ajeno al MERCOSUR, ha debido de servir como un incentivo para la acción
externa a partir de los “Comités de Integración”, como el caso de La Rioja, y el
mencionado ATACALAR.
Sin embargo, pese a esta realidad y siguiendo con el ejemplo riojano, la
provincia no cuenta con un organismo dedicado a las relaciones internacionales, con
lo que su puntaje se ubica en “0”, sumando a su desidia institucional con respecto al
MERCOSUR, una más extraña ausencia de dependencias específicas con respecto a
su relación con Chile.
Es decir que la primera conclusión a sacar de la lectura del cuadro es que la
idea de frontera=involucramiento debe ser, al menos matizada, admitiendo la
intervención de otros factores.
Por otro lado, este cuadro, también alerta sobre la necesidad de profundizar el
análisis en relación a la vinculación entre Producto Bruto Geográfico (PBG) y
relaciones internacionales provinciales. Nuevamente Formosa y Catamarca aparecen
allí como provincias de vinculación “ALTA” siendo, sin embargo, distritos de ingreso
bajo, mientras que Mendoza, cuyo recorrido internacional ya ha sido comentado y
resaltado, no tiene, en relación al MERCOSUR, una actuación importante, pese a ser
una provincia pujante.
Probablemente, se podría pensar, esta situación se deba a que su comercio
exterior no se vincula directamente con el MERCOSUR y por tanto, su eje de interés
estaría puesto en otra zona geográfica. Ciertamente, esta sería una posibilidad
plausible y una respuesta válida al interrogante. Sin embargo, esto no es así. Según
datos del Instituto de Estadísticas del gobierno mendocino, el MERCOSUR es el
primer destino de las exportaciones de dicha provincia, llegando en el año 2008 a los
409 millones de U$S, por encima de otros destinos como el NAFTA (369 mill. de U$S)
o la Unión Europea (268 mill. U$S), anulando así, para este caso, la hipótesis
planteada.
70
Gráfico 3
Relacionamiento ALTO
Relacionamiento MEDIO
Relacionamiento BAJO
71
De todas formas, al igual que en el tema de la frontera, este ejemplo en
sentidocontrario no nos debe llevar a descartar la idea de la relación entre riqueza y
paradiplomacia, presentada entre otros por Schiavon (2006). Otras provincias ricas,
efectivamente, se encuentran cerca del tope de la escala planteada (Córdoba, Santa
Fe, etc.), por lo que la situación mendocina antes que nada, nos debe llevar a una
mayor indagación para ver si sus particularidades son las que la llevan a salirse de la
regla, o si, efectivamente, su caso anula este probable camino explicativo.
Centrando ahora específicamente la mirada sobre los casos seleccionados para
esta investigación, se puede observar que una de ellas (Mendoza) se encuentran
dentro del sector de “BAJO” relacionamiento, dos (Buenos Aires y Chubut) en el de
“MEDIO” y finalmente Misiones y Tucumán aparecen como las representantes en el
segmento “ALTO”, lo que en principio parece contradecir nuevamente la relación
entre PBG y paradiplomacia, ya que Misiones, e incluso Tucumán, son provincias más
pobres que la poderosa Buenos Aires. Por el contrario, la situación fronteriza aquí
parecería tender a ordenarse correctamente, ya que a excepción del caso Tucumano,
el resto de las provincias se ordena en forma lógica según su proximidad geográfica
con el MERCOSUR.
Pero la excepción, no es algo que deba dejar pasarse por alto, ya que
Tucumán no sólo integra el segmento de alto relacionamiento, sino que es, de todas
las provincias, la que obtiene mayor puntaje, obligando a tomar este caso con
particular profundidad y a desplazar el concepto geográfico tradicional, hacia una
mirada más vinculada a la geografía económica y a las redes que amén de las
distancias físicas, se crean en virtud de las recursos productivos y las relaciones
propias de la economía capitalista (Harvey, 2007).
Finalmente, un punto en relación a la hipótesis de que a mayor centralidad
política de la provincia, definida ésta como la capacidad para influir -por su peso
electoral y su poder económico o simbólico- en las decisiones del gobierno central,
menor será el desarrollo de la paradiplomacia. Claramente, si éste fuera el único
elemento, Buenos Aires debería aparecer en último lugar de la escala, y se
encuentra, sin embargo, en un nivel medio, producto probablemente de la tensión
entre el peso de su economía y su PBG, y su situación hegemónica.
72
En definitiva, lo que se precisa para justificar la primacía de Tucumán, o el
desinterés mendocino, es rastrear las causas que condicionaron el desarrollo de las
políticas de estas provincias con respecto al MERCOSUR, observando cómo se fueron
posicionando cada una de ellas en los distintos momentos de la historia del bloque.
Por esta razón, a la radiografía tomada por la construcción de la escala es necesario
sumarle una mirada diacrónica sobre otros momentos históricos de modo tal de
observar las variaciones que esta relación (entre las provincias y el MERCOSUR) ha
ido experimentando.
En este contexto, el primer momento a analizar son justamente los años 1991-
1995 con la puesta en marcha del MERCOSUR y la creación de la zona de libre
comercio. Este punto será sumamente importante para todas las provincias, ya que
marca el inicio de la relación, pero particularmente sustancioso para el caso
tucumano, dado que el fin de la lógica de protección comercial ponía al borde de la
desaparición a su principal industria, la caña de azúcar. Este producto ha sido
altamente protegido en la economía argentina del siglo XX por su potencia en la
generación de puestos de trabajo en el campo norteño, pero a la vez profundamente
improductiva en su relación con las plantaciones brasileñas, las cuales, además, se
hallaban subvencionadas por el programa de alconafta brasileño.
El segundo momento, la crisis del 2001, que para el caso del MERCOSUR
puede ser rastreado desde el año 1999, fecha en la que el gobierno brasileño decidió
en forma unilateral devaluar su moneda generando un fuerte desequilibrio en los
márgenes de competitividad de ambas economías. Aquí, el caso que cobra principal
relevancia es el bonaerense, ya que el cambio en las lógicas de competitividad
cambiaria generó lo que se conoció como el “éxodo” de empresas al Brasil, que no
fue tan importante en términos cuantitativos, ni tan profundo en términos
cualitativos, como se planteaba públicamente48, pero que de todas formas generó
por primera vez a nivel social un cierto recelo en relación al bloque, hecho que no se
había presentado hasta esa fecha.
48 Véase por ejemplo el diario La Nación donde el tema generaba titulares como los siguientes: “Amenaza de éxodo industrial a Brasil” (6/12/1999); “El éxodo de empresas: un problema sin solución” (6/3/2000) o “El gobierno dice que no hay fuga de empresas” (23/03/2000). Todas las notas se encuentran disponibles en www.lanacion.com.ar
73
Por último, el momento actual, también rastreable hacia atrás hasta el año
2007, momento en que se pone en marcha finalmente el FCCR, y con él la
posibilidad de participación directa de las provincias en la lógica regional. Aquí, el
caso tucumano volverá a cobrar relevancia al encontrarse hoy al frente del Comité de
Provincias del FCCR, pero también es interesante el caso chubutense, que ha venido
aumentando significativamente su relación con el bloque y ha planteado la
realización del encuentro Patagonia – Amazonia, como forma de impulsar lógicas que
permitan a las provincias actuales sentirse parte del proceso de integración.
Tres momentos, entonces, sobre los cuales analizar lo actuado por las
provincias con el fin de observar cómo la integración regional fue generando nuevos
impulsos y nuevas lógicas que las llevaron a ir reformulando su lugar en el
entramado institucional y su relación con el Estado Central y con la región.
74
Capítulo IV
APERTURA, ADAPTACIÓN Y RESISTENCIA: LOS AÑOS DE LA
INSTALACIÓN DEL MERCOSUR
Al firmar el Tratado de Asunción, en el año 1991, los países signatarios del
MERCOSUR establecieron un plazo de cuatro años para alcanzar la zona de libre
comercio, poniendo como tope de este proceso el día 31 de Diciembre de 1994.
Gradual, pero automática, esta desgravación arancelaria significaba para muchos
sectores de la economía la caída de las barreras aduaneras que hasta el momento
habían actuado como protección del mercado interno, exponiéndolos a la
competencia directa, principalmente de las empresas brasileñas.
Esta situación tomó por sorpresa a las provincias, las cuales no fueron
consultadas ni informadas sobre la marcha del proceso de integración, aunque en
líneas generales apoyaron acríticamente el proyecto. Dicho apoyo no llegó por
simpatías propias con el proyecto en sí, sino con la idea de integración sudamericana
que, como utopía rectora, marcaba el pensamiento de los dos grandes partidos
nacionales.
Este hecho, aparentemente menor, dado el desprestigio de las ideologías y las
doctrinas partidarias que se instaló sobre todo a partir de los años ’90 fue, sin
embargo, determinante a la hora de la aprobación del proyecto y del entusiasmo que
desató en sectores de la dirigencia política, permitiendo que durante años se hablará
del MERCOSUR como la única política de Estado que había continuado (aunque con
otras características) desde el gobierno radical de Raúl Alfonsín hasta el gobierno
peronista de Carlos Menem.
Así lo expresaron en sus discursos, por ejemplo, el Senador Eduardo Menem
(PJ-La Rioja) y el Senador Luis Lafférriere (UCR-Entre Ríos). El primero, al tratar el
proyecto de aprobación del Tratado de Asunción dijo “…se trata de aquellos temas
(por el MERCOSUR) que quizás podríamos votar prácticamente a libro cerrado y sin
discusión porque son los que han concitado la adhesión casi unánime del país”;
mientras el representante entrerriano resaltó la historia del proceso de integración
“Después fue el tratado con Brasil y esta línea de política exterior que, como decía el
señor senador por La Rioja, ha sido quizás la constante que más férreamente ha
75
unido la vocación política de las grandes fuerzas argentinas. Lo que empezó Alfonsín
lo siguió Menem”, concluyó.49
En el caso del peronismo, las bases de este sentimiento nacen del propio
creador de la doctrina, Juan Domingo Perón, quien durante su segundo gobierno
planteó la Unidad Latinoamericana como el modelo de inserción internacional del
país a partir del acuerdo denominado ABC (Argentina, Brasil y Chile). “La Argentina
sola no tiene unidad económica, Brasil solo, no tiene tampoco unidad económica;
Chile solo, tampoco; pero estos tres países unidos conforman quizá en el momento
actual la unidad económica más extraordinaria del mundo entero, sobre todo para el
futuro, porque toda esa inmensa disponibilidad constituye su reserva”, planteó el
entonces presidente antes de formular una de sus frases más conocidas “Pienso que
el año 2000 nos va a sorprender o unidos o dominados”.50
El radicalismo, por su parte, reconoce su tradición latinoamericanista sobre
todo a partir de los años ’70 y la conformación de la corriente Renovación y Cambio,
dirigida por Raúl Alfonsín y mayoritaria (ya con otro nombre) dentro del radicalismo
actual. En el documento “Aporte para un proyecto Nacional”, del año 1975, uno de
los documentos fundacionales de la corriente, se llama a “un proceso de integración
latinoamericana de carácter abierto, plural y fraterno que haga posible un pivote
continental que contribuya al equilibrio mundial y al proceso de autonomía de
decisión y desarrollo económico, social y político de los pueblos latinoamericanos”51.
Dentro de esta línea, posteriormente, se desarrollarán los acuerdos Argentina-Brasil
de 1986 que darán origen al MERCOSUR.
En definitiva, este acuerdo ideológico-doctrinal fue lo que generó un apoyo
tan amplio para el proyecto mercosureano en sus inicios, sin tomar en cuenta los
riesgos en los que se estaba entrando al proponer una apertura automática de la
economía frente a un gigante comercial como Brasil.
Es interesante notar que en estos primeros años, fueron principalmente cuatro
las provincias que se interesaron en el desarrollo del MERCOSUR, más allá de la
comunicación de beneplácito protocolar por lo actuado. Hacemos mención aquí a las 49 Diario de Sesiones de la Honorable Cámara de Senadores de La Nación, 24 y 25 de Julio de 1991. 50 Discurso del general Perón pronunciado en la Escuela Nacional de Guerra el 11 de Noviembre de 1953. Extraído de Perón, J.D (1953). América Latina, ahora o nunca, Buenos Aires, CS. 51 Extraído de Simonoff, A. (1996). La UCR y la política exterior: Análisis de cien años del discurso Radical. Serie Tesis, N°2 – Noviembre, La Plata, IRI.
76
tres provincias litoraleñas (Misiones, Corrientes y Entre Ríos), por un lado y
Tucumán, por el otro, las cuales, por tomar sólo un indicador, concentran entre ellas
más del 90% de los proyectos presentados en la Cámara de Senadores con relación
al MERCOSUR en el año 199152
Obviamente, el caso de las provincias del litoral parece algo esperable. Su
situación geográfica las colocaba de pronto en el centro de un dispositivo regional
que podía llegar a transformar su posición periférica en relación a la política y la
economía nacional. Pero mientras el litoral se interesaba signado por la esperanza,
Tucumán lo hacía bajo el signo del temor, ante la posible desestructuración de su
economía, basada principalmente en la caña de azúcar.
Frente a esta realidad, los representantes tucumanos en el Congreso Nacional
comenzaron una frenética actividad53 con la intención de, en primer medida, conocer
los alcances del acuerdo y, en segundo lugar, buscar las formas para intervenir en
las negociaciones que llevaba adelante el gobierno central en pos de defender su
economía. Prácticas éstas, englobables como acciones indirectas de la
paradiplomacia, o la búsqueda de influencia en la consolidación de la posición
nacional.
Así como Tucumán, todas las provincias centraban en ese momento sus
esperanzas en la posibilidad de influir en la mirada que finalmente tendría el país
sobre tal o cual cuestión, por lo cual, no hay análisis válido de la relación entre
provincias y MERCOSUR que no tome como punto de arranque estas iniciativas.
El Congreso Nacional y las acciones indirectas
Siguiendo lo propuesto comenzaremos a recorrer aquí las distintas acciones
con las que las provincias buscaron incorporar sus demandas en el espacio nacional.
Dada la importancia marcada previamente, el Litoral aparece como un buen
punto de inicio de este recorrido y, de acuerdo a los casos seleccionados, será
entonces Misiones la provincia que nos servirá para ejemplificar la actuación de esta 52 El dato es aún más novedoso si se menciona que Tucumán presentó en el Senado durante el año 1991, 12 proyectos, seguida por Entre Ríos con 6 y Misiones y Corrientes con 2 cada una. 53 Sirva como dato el hecho de que los representantes tucumanos promovieron en el año 1991, 12 proyectos vinculados a la temática, y 7 en el año 1992. Nunca más llegarían a esos niveles y de hecho el promedio de los demás años se puede ubicar en torno a 3. (Fuente Información Parlamentaria)
77
región. Y en este caso es una suerte que así sea ya que fueron los legisladores
misioneros quienes tuvieron una actuación más destacada en el ámbito del Congreso
Nacional durante estos primeros años del bloque.
En este sentido, el senador Mario Losada (UCR) fue el encargado de presentar
la mirada provincial sobre el tema al momento de aprobar la ratificación del Tratado
de Asunción, apoyando la iniciativa, pero incorporando en su discurso, a diferencia
del resto de los presentes, cuestiones sobre las cuales se debía trabajar
intensamente para construir un proyecto de integración que incluyera al conjunto de
los territorios.
De esta forma, el Senador Losada, tras saludar la ratificación del tratado,
planteó la necesidad de proteger las economías regionales. “En el marco de este
desafío que constituye la integración también debemos pensar en cuidar nuestras
economías regionales. Debemos establecer la búsqueda de simetrías en nuestras
economías”54. Simple y concreto, el planteo misionero traía tras de sí la experiencia
de una frontera que supo ser sumamente conflictiva.
Por su lado, la voz de los representantes tucumanos no se hizo oír en esa
primera sesión, pero luego inmediatamente comenzaron una búsqueda desesperada
por obtener información sobre los nuevos marcos del proceso de integración y por
aumentar el peso del Parlamento en las decisiones del bloque, con el fin de generar
para la provincia algún grado de influencia sobre las políticas nacionales.
Así, el primer proyecto firmado por los representantes tucumanos llamó al
Poder Ejecutivo a cumplir el Artículo 4 del Tratado de Asunción, que plantea la
denuncia del uso de subsidios por parte de otros Estados, en tanto son consideradas
prácticas desleales de competencia55. De esta forma, la caña de azúcar, desde el
inicio, comienza a marcar la relación de Tucumán con el MERCOSUR.
Posteriormente, nuevamente la senadora Rivas presentó un proyecto
llamando la atención al Poder Ejecutivo para que instruyera a sus funcionarios a
tomar en cuenta las economías regionales a la hora de encarar la negociación con los 54 También mencionó en esa ocasión las tres principales áreas de conflicto que se presentarían en el marco de la integración. En primer lugar, el problema de los controles aduaneros y del cobro de tasas; en segundo lugar, la disparidad de precios entre los países que afecta sobre todo a los pueblos de frontera y, en tercer lugar, la necesidad de poner el énfasis en el problema medio-ambiental a partir del manejo conjunto de los ríos y de las represas54, tema que cobró luego gran actualidad tras el conflicto de las pasteras en la frontera Argentino-Uruguaya. 55 Exp. 0500-S-91, HSN, DIRPA
78
demás países56, y finalmente solicitó, junto con otros senadores, la realización de
reuniones periódicas entre estos mismos funcionarios y el grupo parlamentario de
seguimiento del MERCOSUR, con la intención de poder influir, al menos en forma
indirecta, en la negociación57
Esta búsqueda también se llevó a cabo a partir de la integración, desde su
conformación, de la Comisión Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR (CPC), único
espacio institucional habilitado para la participación provincial – a través de sus
senadores – en el terreno regional. Así, los representantes tucumanos se
incorporaron en dicha comisión, al igual que los misioneros, con el fin de llevar
adelante un contacto más directo con los órganos regionales, en lo que podríamos
definir como una acción indirecta regional, ya que la CPC sólo tenía carácter
consultivo pudiendo, en una lógica de diálogo, llegar a influir en las definiciones del
Consejo Mercado Común, o el Grupo Mercado Común.
Como se ve, por estos años la acción indirecta predominaba en la agenda
provincial y gran parte de la energía estaba volcada en lograr torcer el rumbo de las
decisiones del gobierno central, o al menos ser informados de las mismas.
De espaldas al proceso
Ahora bien, mientras este despliegue de actividad se desarrollaba en torno a
los representantes de Tucumán y Misiones, al punto de llevar a esta última provincia
(como veremos más adelante) a constituir una Secretaría dedicada a los temas de la
integración, para las provincias de Buenos Aires, Mendoza y Chubut, la firma del
Tratado de Asunción no significó, al menos en relación a la actividad de sus
senadores y sus organigramas provinciales, ningún cambio.
Más allá de apoyar con su voto favorable la ratificación del Tratado de
Asunción en la sesión del 24 de Julio de 1991, durante ese año, ni tampoco en el
posterior, se registran por parte de dichos representantes proyectos vinculado con la
temática. Apenas se puede recuperar una breve intervención del senador por la
provincia de Buenos Aires, Adolfo González Gass, al momento de la ratificación,
56 Exp. 0754-S-91, HSN, DIRPA 57 Exp. 0965-S-91, HSN, DIRPA
79
donde incorpora la problemática democrática como necesario ingrediente de la
integración naciente58
Pero luego, nada. No hay constancia de la presentación ni tan solo de un
proyecto de declaración en temas relacionados al MERCOSUR, lo que habla a las
claras de la falta de interés que despertó el nacimiento del bloque en los
representantes de estas provincias quienes tampoco participaron de las primeras
conformaciones de la Comisión Parlamentaria Conjunta, debiendo esperarse hasta el
año 1994 para que un senador por Mendoza formara parte de la misma, y hasta
2005, para que lo hiciera un representante de Buenos Aires, ya en el marco del
Parlamento MERCOSUR.
Con respecto a los proyectos, recién en el año 1993, tanto los representantes
de Buenos Aires, como Chubut, presentan sus primeros aportes a la cuestión. En el
caso de los representantes bonaerenses, será el senador Cafiero quien solicite un
pedido de informe ante el GMC ante la convocatoria de la Reunión Especializada de
Medio Ambiente59.
Por su parte, el senador chubutense Solari Yrigoyen sorprenderá con un
pedido expreso de postergación de la puesta en marcha del MERCOSUR60 con la
intención de ampliar los plazos para la constitución de la zona de libre comercio.
Pedido, por cierto, que será dejado de lado por la propia Cámara, quien no le dará
tratamiento.
En el caso mendocino, el año ’94 se presenta como el año de quiebre en
relación a la temática, previo incluso a la reforma constitucional y a la finalización del
proceso de desgravación arancelaria. En esta fecha, aparecen los primeros proyectos
de los representantes cuyanos vinculados, sobre todo, a su interés por participar en
las definiciones de las nuevas condiciones de mercado. Así, por ejemplo, el senador
Genoud plantea la necesidad de incluir al vino y a los duraznos industrializados61en la
58 “Tal vez sorprenda que la disidencia parcial que manifiesta un hombre de mi bancada, el senador Hipólito Solari Yrigoyen, yo no la haya firmado. Pero no fue porque yo no pensara como él, que en este tratado podía haberse puesto un artículo que dijera que esta unión es con los países que tienen gobiernos democráticos. Lo cierto es que no se puso ese artículo precisamente porque por la Convención de Viena no se pueden introducir modificaciones a los tratados”. Extracto del discurso del senador González Gass (Prov. de Buenos Aires) el día 24 de julio de 1991. fuente: Diario de sesiones, Honorable Cámara de Senadores de la Nación. 59 Exp. N° 1186-S-93, HSN, DIRPA 60 Exp. N°1205-S-93, HSN, DIRPA 61 Exp. N° 1524-S-94, HSN, DIRPA
80
lista de productos a ser comercializados sin arancel (de la cual habían sido removidos
por pedido expreso de Brasil como productos sensibles), al tiempo que el senador
Bordón ingresa a la CPC, inaugurando la participación provincial en esa instancia.
Es importante notar aquí que a excepción del caso bonaerense, todos las
demás provincias utilizan, más temprano o más tarde, el recurso del Congreso
Nacional, y por tanto la vía de acción indirecta para intentar proteger sus industrias
regionales. Para algunas, como en el caso misionero y el tucumano, la apertura del
mercado significaba el desmembramiento de parte de su entramado productivo ante
el ingreso de la competencia brasileña. Para otras, como Mendoza, la negociación de
listas de excepción les impedía incrementar su llegada al gigante sudamericano.
Pero lo más extraño es que, para Buenos Aires, el MERCOSUR significaba a la
vez ambas cosas, es decir, desmembramiento por un lado (en el terreno industrial) y
restricción por el otro (en el terreno lácteo, por ejemplo) y, sin embargo, sus
representantes no presentaron antes del cierre del proceso de adaptación, ningún
proyecto referido al tema, abriendo un gran interrogante entonces sobre las causas
que llevaron a los senadores a tan misteriosa conducta.
Obviamente la respuesta a este enigma no está en una supuesta desidia de
los representantes provinciales, principalmente por el hecho de que las
presentaciones realizadas por los senadores de las restantes provincias no obedecían
necesariamente a un interés propio, sino a las presiones de sus sectores productivos
y la capacidad de lobby de las cámaras que los nuclean. Y si el sector yerbatero
misionero puede influenciar a un senador, que no podrá el sector agrario
bonaerense, o el propio sector metalmecánico, por mencionar un ejemplo.
Es decir, que si una pequeña cámara misionera, por caso, puede gestionar el
apoyo de un senador a su causa, cómo no podrán hacerlo las poderosas cámaras
bonaerenses, cuyo peso político y su volumen de negocios es infinitamente más
grande.
De hecho, justamente allí se encuentra el punto que permite responder al
interrogante planteado previamente. Siendo tan grandes, posiblemente la presión no
sea ejercida sobre el gobierno provincial, sino directamente sobre el gobierno central
el cual, por su peso, podrá dar cabida a sus demandas en forma directa,
incorporando a las cámaras incluso a la propia preparación del documento sobre el
81
cual se negociará. Como afirma Julia Giménez, de la Subsecretaría de Relaciones
Económicas Internacionales de la Provincia:
“Cuando la Cancillería consulta, lo hace directamente con las cámaras.
Tienen relación directa. Nosotros lo que podemos hacer es acompañar un
reclamo de alguna empresa, pero el proceso de consulta previa desde la
Cancillería no existe”62
Así, la acción indirecta en el marco del Congreso Nacional pierde sentido
como búsqueda de defensa de intereses que, de todas formas, son los que están
definiendo la posición nacional.
Es decir, que Buenos Aires supo desarrollar, tanto a partir del accionar de sus
empresas como de su dirigencia política, un modo de relacionamiento particular con
el Estado central que les permitió evitar la vía de la acción indirecta, aún en el
momento de máxima prioridad de este camino, como son los años previos a la
reforma del ’94.
Simplemente, para cuantificar este argumento, sirva como dato que la
provincia de Buenos Aires aporta por sí misma el 40% del total de las exportaciones
del país (además de más de un tercio del padrón electoral), mientras que Misiones
alcanza apenas el 1%, siendo de todas formas, por lejos, la provincia con más peso
del Noreste Argentino que, en su conjunto llega al 3%, ubicando en Formosa, con el
0,2% el peor promedio del país (Fuchs, 2004).
Evidentemente esta disparidad explica los distintos énfasis puestos en cada
uno de los caminos recorridos. Para Misiones, además del interés lógico por la
temática, su presencia en el Congreso Nacional significaba la posibilidad de
incorporar en la agenda temas que de otra manera no podrían ser tratados,
resultando de todas formas, dado su poco peso en la ecuación económica nacional,
un recurso mayormente ineficaz.
Sin embargo, esta experiencia particular no invalida la importancia de la
acción indirecta que significó, para otras provincias, una herramienta sumamente
acertada. Nos referimos aquí al caso tucumano y su búsqueda de protección de la
62 Entrevista realizada el día 16 de Febrero de 2010.
82
producción de azúcar, que llevó a enfrentar al bloque de senadores del partido
justicialista con su propio gobierno en el año 1997.
Para comprender este fenómeno, vale decir que tras la presión de los
gobiernos de Tucumán, Salta y Jujuy, provincias donde se ubican los principales
ingenios del país, la caña de azúcar fue incorporada a un régimen especial del
MERCOSUR que impidió la caída de los aranceles al momento de la finalización del
periodo de transición, otorgándole mayores plazos para su adaptación competitiva.
Transcurrido ese plazo, sin embargo, la situación se encontraba en su punto
de inicio, generando una gran preocupación no solo en el sector azucarero, sino en
el conjunto de la sociedad tucumana. Esto llevó a la presentación en el Senado en el
año 1997 del proyecto, que luego sería transformado en la Ley 24.822, denominado
“Ley del azúcar” y que planteaba el mantenimiento del régimen especial en tanto
Brasil continuará con los subsidios al complejo sucroalcoholero63.
Presionado por Brasil, y en virtud de los acuerdos firmados, el Poder Ejecutivo
resolvió vetar la promulgación de la ley, con lo cual la misma fue devuelta al recinto
para proceder a “insistir” con la normativa, para lo cual se precisa una mayoría
especial, o aceptar el veto.
La sorpresa llegó al momento de la votación sobre la “insistencia” cuando el
pleno del cuerpo, por unanimidad, ratificó la norma dando inicio a una profunda
confrontación con el Poder Ejecutivo, situación inédita al menos en el marco del
gobierno del Presidente Carlos Menem, quien ante esta situación debió renegociar los
acuerdos firmados con el profundo desagrado de Brasil, por un lado, y con la pérdida
relativa de su poder de negociación, por el otro, al no poder asegurar el
cumplimiento de la palabra empeñada.
Llegar a este enfrentamiento, obviamente, no fue gratuito para los
representantes tucumanos, miembros en su mayoría del partido gobernante, por lo
63 Los subsidios al sector nacen tras la crisis mundial de 1973, donde el precio del petróleo se incrementa en forma sustancial. Para Brasil, en ese momento, país totalmente dependiente del petróleo extranjero, esta situación significa el inicio de una fuerte crisis en su sector industrial, por lo que el Estado decide favorecer la producción de etanol, como combustible sustituto, basado en la caña de azúcar. Para ello, genera una serie de subsidios para aumentar la producción azucarera, asegurando su rentabilidad a partir de la obligatoriedad de incorporar entre un 20 y 24% de alcohol al combustible, creando un gigantesco mercado cautivo. En este marco de doble utilidad, como azúcar y como alcohol, la producción de caña pasa de 68 millones de toneladas en 1975 a más de 300 en 2006, convirtiendo a Brasil en el principal productor y exportador mundial con cerca del 40% del mercado en sus manos (Cerro, 2006).
83
que esta situación sólo se puede explicar por la profunda ligazón económica, pero
también cultural, entre la caña de azúcar y la identidad propia del Tucumán.
Introducida durante la colonia, la producción de caña fue creciendo en la
provincia hasta representar, en 2005, el 32 por ciento del Producto Bruto Geográfico
y dar empleo a más de 40 mil personas en forma directa entre trabajadores de los
ingenios y cañeros (Calvo, 2006), convirtiéndose así, como afirma el Secretario de
Relaciones Exteriores de Tucumán, José Vitar, “en la principal fuente de empleo
privado provincial, siendo por tanto un elemento de vital importancia en relación a
los índices de pobreza de la región”64.
A esta situación actual, que marca la importancia del sector en la vida
provincial, deben sumarse los recuerdos en relación a las consecuencias sufridas por
la sociedad tucumana ante la crisis de la caña. Permanentemente asociada a los
cambios climáticos, la demanda interna y los precios internacionales del bien, la
industria azucarera tucumana creció en total anarquía al punto de producir entre
1960 y 1965 una fuerte acumulación de stock que produjo el derrumbe de los
valores de la tonelada por exceso de oferta.
Esta realidad generó la intervención del Estado, que durante el gobierno del
General Onganía, en 1966, fijó mediante la Ley 17.163, cupos de producción con la
intención de ordenar el mercado, provocando como consecuencia el cierre de 11 de
los 27 ingenios en Tucumán y el despido de cerca de 50 mil trabajadores de los
ingenios y los cañaverales y la retracción del área sembrada en cerca de 80 mil
hectáreas.
Pero lo que más marcó a la sociedad tucumana no fue esta situación, de por sí
dramática, sino las consecuencias ulteriores todavía más trágicas que asociaron la
crisis del sector cañero con el despoblamiento territorial, llevando a muchos
tucumanos a abandonar sus hogares y mudarse en busca de trabajo a los márgenes
de las grandes ciudades como Córdoba, Rosario o Buenos Aires. En números, esta
caída poblacional llevó a que la población tucumana pasara de 930 mil habitantes en
1965, a 766 mil para 1970 (Calvo, 2006).
64 Entrevista llevada a cabo en el marco de la Cumbre de Jefes de Estado del MERCOSUR, realizada en Tucumán en Julio de 2008.
84
Este recuerdo, inserto en la memoria histórica de la población, vuelve difícil de
romper el lazo entre la caña y el Tucumán, aún en momentos en donde otros
cultivos, como el limón, comienzan a competirle en productividad65, sin modificar de
todas formas la idea de que para la provincia, el azúcar es, como afirma Vitar, “una
política de estado”.
En este marco, se entiende la respuesta desesperada frente a la posible
apertura del comercio con Brasil y la fuerte acción en pos de la promulgación de la
Ley 24.822 que mantiene aún hoy, no sin dificultades y conflictos, la situación del
azúcar en MERCOSUR bajo un régimen especial.
Pero como mencionamos anteriormente, esta capacidad de acción que en el
caso tucumano dio resultado, para otras provincias condujo a un callejón sin salida,
obligándolas a pensar otras formas de presión con la intención de modificar los
lineamientos de la política exterior nacional.
El involucramiento de la población como respuesta a la falta de capacidad de presión
Como vimos entonces, para las provincias más chicas, la capacidad de influir
en el marco del Congreso Nacional es relativamente baja, aún contando en el Senado
con los mismos votos que las provincias más grandes, hecho que, de todas formas,
se revierte en la Cámara de Diputados.
Sin embargo, esta dificultad no significó la parálisis provincial en la búsqueda
de defender sus intereses, obligándolos, eso sí, a formas cada vez más originales
para presentar sus demandas con fuerza ante el gobierno nacional. En este sentido,
el hecho de recurrir al pueblo como legitimador de la acción provincial internacional
construyó definitivamente una de las apuestas más fuertes e interesantes con
respecto a la temática, estableciendo marcos de legitimidad popular a una acción
que, dentro del marco de la paradiplomacia, venía a confrontar directa e
inequívocamente con la posición del gobierno nacional.
Nos estamos refiriendo aquí al caso del plebiscito llevado adelante en la
provincia de Misiones ante la posible concreción de la represa de Corpus Christi.
65 En 2007, se cosecharon 1.328.000 toneladas de limón, contra 1.279.133 toneladas de caña de azúcar (Fuente: Dirección de Estadísticas Provincial).
85
Como planteó el senador Losada al momento de ratificar el Tratado de
Asunción, el tema del manejo de los ríos aparecía desde los años ’80 como una de
las principales preocupaciones de la ciudadanía misionera ante la construcción de la
represa de Itaipú y el manejo discrecional que hacían de las aguas sus gerenciadores
brasileños y paraguayos tras el acuerdo Itaipú-Corpus logrado entre las dictaduras
que gobernaban por esos años todos los países de la región66.
Complejo, el acuerdo dejaba sin embargo, como punto saliente el hecho de
que Itaipú podía regular hasta un máximo de 2 metros por día las aguas del Río
Paraná, según sus necesidades operativas, generando en la sociedad costera
misionera numerosos perjuicios económicos, no sólo en aquellos sectores
relacionados con la pesca, sino también en los que se encontraban vinculados con el
comercio fluvial, ya que la bajante del río impedía el normal tránsito de las barcazas.
Pero aún más grave incluso que el problema económico, fueron las
consecuencias ambientales de la construcción de la represa que pusieron en riesgo el
ya de por sí frágil ecosistema misionero.
Por ello, cuando en 1995 el presidente Carlos Menem, de Argentina y el
presidente Juan Carlos Wasmosy, de Paraguay, firmaron el acuerdo marco para la
construcción de la represa de Corpus, los representantes misioneros se encontraron
ante la necesidad de buscar la vía de influir decisivamente en la política exterior del
gobierno nacional en forma tal de evitar la construcción de la represa.
La forma encontrada fue la realización de un plebiscito vinculante a nivel
provincial, preguntándole a la población si aceptaba o no la construcción de la
represa. La respuesta fue un unánime rechazo alcanzando el “NO” casi el 90% de los
votos, dando así por tierra con el proyecto nacional ya que, según la Constitución
Nacional, en su art.124 “corresponde a las provincias el dominio originario de los
recursos naturales existentes en su territorio” (Zubelzú, 2004).
Esta negativa, organizada sobre todo por la sociedad civil misionera, puso un
límite claro a la política exterior del país, que ya se había comprometido en virtud del
tratado suscripto y dio un nuevo giro a la idea de acción indirecta, al incorporar la
66 A partir del Acuerdo Corpus-Itaipú de 1979 firmado por los presidentes de facto de Argentina, Jorge Rafael Videla; de Brasil Joao Figueiredo y de Paraguay Alfredo Stroessner. Segre, M. (1990) La cuestión Itaipú-Corpus. El punto de inflexión en las relaciones Argentino-Brasileñas, Buenos Aires, Flacso.
86
legitimación popular como forma de presión efectiva de las provincias periféricas
sobre el gobierno nacional. Sin llegar a la votación, los casos vinculados al basurero
nuclear de Gastre, en Chubut67 y las pasteras del Río Uruguay68 son también un claro
ejemplo de esta intervención de la sociedad civil y los representantes locales, como
único camino para ser escuchados en un escenario de alta complejidad (Colacrai,
2006).
Es interesante notar que en los tres ejemplos mencionados aparece como
tema central el conflicto medio-ambiental, lo cual ilustra el peso de la Constitución en
la propia dinámica social. El hecho de que la Carta Magna haya, como se ha
mencionado, entregado a las provincias el dominio originario de sus recursos
naturales ha generado un fuerte desarrollo de la cuestión en el marco sub-nacional,
a sabiendas de las posibilidades de éxito que tienen, en estos temas, las demandas
territoriales, sin importar su capacidad de lobby político institucional.
Aceptada como una acción fuertemente legitimada, la protesta
medioambiental superó las tradicionales disparidades entre las regiones y colocó,
para este tema, a la opinión pública provincial como un factor central de la política
internacional, no sólo de la provincia, sino también de la nación como un todo. Como
afirmaba premonitoriamente el presidente de la Comisión Nacional de Energía
Atómica Eduardo Santos meses antes del cierre del proyecto del basurero en Gastre,
la iniciativa en estos temas está en manos de la población local. "Podremos proponer
la solución técnica más brillante a los residuos nucleares, pero si la opinión pública
67 En 1996 la posible construcción por parte de empresas extranjeras de un basurero nuclear en Gastre, para el trato de los desechos producidos por las centrales nucleares argentinas, pero también otras de origen externo, movilizo a la opinión pública patagónica. Finalmente, alertados por la movilización popular, acompañada por las autoridades locales, llevó al gobierno nacional a dar marcha atrás con el proyecto. Incluso, la Secretaria de Recursos Naturales y Ambiente Humano de la Nación, reconoció el peso de la comunidad local a la hora de defender sus recursos naturales, María Julia Alsogaray: “Las provincias tienen el dominio originario de sus recursos y en consecuencia de su suelo. Nadie les puede decir ‘ustedes van a hacer tal cosa en tal lugar` si la provincia no lo quiere" sostuvo (Diario La Nación, Sección Política, 18/6/1996. Disponible en http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=175497 68 En el año 2006 comienza la construcción de la pastera Botnia en la margen oriental del Río Uruguay, proceso que lleva a los movimientos ambientalistas de Gualeguaychú a realizar el corte del Puente Internacional General San Martín que une la ciudad mencionada con su vecina uruguaya, Fray Bentos. Tal acción impulsó al gobierno argentino a realizar una presentación ante el Tribunal Internacional de La Haya ante lo que consideraban un incumplimiento del “Tratado del Río Uruguay”. Hasta el momento, el tribunal no ha emitido su dictamen, el puente continúa cortado y la pastera, Botnia, funcionando. Para más información sobre el tema se puede consultar Palermo, V. (2007) “Papeleras. Las Castañas siguen en el fuego.”, Revista Nueva Sociedad N° 208, marzo – abril 2007.
87
no la acepta, aún cuando tengamos el marco legal, es imposible llevarla adelante",
sentencio69.
La reforma constitucional y la apertura de la acción directa
Más allá de esta temática específica del medio ambiente, las reglas que
conducen el éxito o el fracaso de la acción provincial sobre el gobierno central están
determinadas, mayormente, por su importancia tanto económica como política en el
contexto nacional. Seguramente se podrá mencionar algún caso donde una provincia
menor tuviera amplia llegada al gobierno nacional por razones particulares, como ser
la provincia de La Rioja durante la década menemista, o la propia Santa Cruz, bajo el
kirchnerismo, vinculándose estas preferencias al origen del primer mandatario.
Pero son excepciones, éstas, a la regla. Y por tanto, la acción indirecta, por
fuera de los casos mencionados, y la presión de las grandes provincias como Buenos
Aires, Córdoba, Santa Fe y en menor medida, Mendoza, han llevado mayormente a
caminos sin salida, devolviendo a los representantes a sus provincias con las manos
vacías.
Frente a esto, la reforma constitucional del ’94 y la posibilidad de llevar
adelante acciones directas de tipo internacional ha abierto un nuevo escenario que,
en principio, iguala las oportunidades. Evidentemente, la provincia de Buenos Aires
aparece como mucho más atractiva para realizar convenios que Chubut, pero sin
embargo, para determinadas áreas como la petrolera o la pesquera, por caso, esta
relación se invierte, permitiendo que cada uno de los distritos pueda encontrar su
propio registro en el escenario internacional.
De esta forma, cada provincia en su espacio y de acuerdo a sus necesidades
puede encontrar su contraparte externa sin tener que negociar con el resto de los
estados sub-nacionales por la atención de una burocracia nacional siempre
sobrepasada en sus ocupaciones y reacia a atender cuestiones aparentemente
menores que, de todas formas, podrían estar determinando el desarrollo productivo
de toda un área de una provincia.
69 http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=66049
88
En este contexto, la mencionada ATACALAR es una muestra concreta de lo
que se ha puntualizado. Provincias periféricas cuyas demandas son mayormente
desoídas por el gobierno central, que encuentran en su asociación con la región de
Atacama y el programa Pro Chile una forma de promocionar su oferta exportable en
el exterior. Así, la acción directa genera para la provincia un beneficio que muy
difícilmente se hubiera conseguido por la vía de la presión sobre el gobierno
nacional.
De esta forma, entonces, la acción directa abre caminos, como también lo ha
hecho para los casos seleccionados y en relación al MERCOSUR a partir de 1994.
Como hemos mencionado, mayormente dicha acción comienza con la creación
de un espacio institucional dedicado a la tarea, aunque esto no ha ocurrido en todos
los casos. Decimos esto ya que, en ocasiones, organismos que cumplen otro rol,
como puede ser la Secretaría de Relaciones Institucionales, incorpora lo internacional
como parte de su actuación. Así ha sucedido, por ejemplo, en los casos analizados,
donde para el año 1994, tanto Tucumán, como Mendoza y Chubut, comenzaron su
accionar sin poner en marcha una estructura específica, realidad que fue mutando
con el tiempo al punto de que hoy todas ellas cuentan con su espacio específico.
Distinto a este recorrido fue el caso de Misiones, la cual inversamente a lo
mencionado anteriormente, aún antes de contar con la autorización formal prevista
por la reforma constitucional, creó su espacio institucional para trabajar los temas
vinculados al MERCOSUR. De hecho, fue justamente en el año de la firma del
Tratado de Asunción, 1991, cuando la provincia dio inicio a su trabajo regional en
forma sistemática.
Con la experiencia a cuestas de formar parte del acuerdo CRECENEA-
CODESUL desde su inicio en 1988, la provincia decide crear en 1991 la Subsecretaría
(con rango de Secretaría) de Comercio Exterior e Integración (SUCEI), dependiente
del Ministerio de Acción Cooperativa, Mutual y Comercio Exterior e Integración,
siendo de este modo la primera en el país en contar con un espacio encargado
directa y exclusivamente de asuntos del ámbito internacional.
Es decir, que por primera vez un ministerio incorpora el nombre de
“Integración” en su denominación y nace, dentro de la SUCEI la dirección
CRECENEA-MERCOSUR para tratar todos los temas referidos al devenir del bloque.
89
Sus funciones buscaban absorber todos los temas de vinculación con los
estados colindantes de los países vecinos que, repentinamente, pasaron a formar
parte de un proyecto común. Aunque es cierto que anteriormente existían los
contactos permanentes por la situación de frontera, con la creación de la SUCEI y la
dirección CRECENEA-MERCOSUR estos contactos se intentaron formalizar y
concentrar dentro de las posibilidades de acción de un gobierno provincial previo a la
reforma del ’94. Sobre todo la acción de esta dirección se concentró en la búsqueda
de acuerdos en relación a la política fronteriza y aduanera, dado que Misiones posee
29 pasos habilitados (casi el 60 % de los existentes en el país) y todos ellos con
países miembros del bloque. Como explica Sergio Conde, actual responsable del área
“En un principio se pensó que las relaciones históricas con los vecinos tendrían
una suerte de reconocimiento, legalizando el intercambio que se realizaba de
hecho, sea éste comercial, turístico o migratorio. Y aunque luego no fue así,
desde el año 1991, la provincia buscó firmar acuerdos con los Estados vecinos en
materia de infraestructura, energía, intercambio comercial y turismo”70.
Buenos Aires, por su parte, creó en 1994, como se ha mencionado, la
Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales y, en su interior, la
Dirección de Integración Regional, ambas en el marco del Ministerio de la
Producción, espacios desde los cuales se buscó organizar la política provincial hacia
el MERCOSUR. La tarea principal de esta dependencia estaba dada por la
participación (aunque sin voz ni voto) en los espacios de negociación del MERCOSUR
donde se dirimieran cuestiones vinculadas a productos de origen bonaerense o
situaciones que pudieran afectar su mercado interno. Tal como afirma Julia Giménez,
quien era miembro de la Subsecretaria en aquellos años:
“El estar en las reuniones permitía tener información de primera mano y, si se
podía, influir de manera informal en la negociación a través de conversaciones
con los funcionarios”71.
70 Entrevista realizada vía Internet el día 23 de Agosto de 2009. 71 Entrevista realizada el día 15 de Febrero de 2010.
90
De esa manera, los funcionarios provinciales generaban con su presencia la
realización de una consulta que, de otra manera, no se daría por parte de los
funcionarios de Cancillería, quienes a la hora de sopesar las consecuencias de la
acción trabajaban más cotidianamente con el sector privado, antes que con los
gobiernos sub-nacionales, hecho que, para el caso de Buenos Aires, también
funcionaba a la inversa. Como veremos más adelante, para los empresarios
bonaerenses, en materia de MERCOSUR, el gobierno provincial tampoco era un actor
de peso.
En Mendoza, por su parte, se debió esperar hasta 1996 para que se creara
ProMendoza72 como un espacio de estructura mixta público-privada, que tenía como
objetivo fundamental promocionar las exportaciones mendocinas a nivel
internacional. Copia fiel de ProChile73, el programa de fomento de las exportaciones
del país transandino, ProMendoza organizó su estructura emparentándola con la de
una fundación, donde participan, además del gobierno mendocino, la Bolsa de
Comercio, la Federación Económica de Mendoza y la Unión Comercial e Industrial.
Ciertamente volcada profundamente al ámbito comercial, en ocasiones la
Fundación ha hecho las veces de Secretaria de Relaciones Internacionales,
organizando para el gobernador viajes y encuentros en el extranjero, así como
también asesorando en la estrategia política internacional.
En definitiva, desde estas dependencias que nos sirven como ejemplo, las
provincias fueron organizando su inserción internacional. Embrionarias, estas oficinas
comenzaron a trabajar en los dos ámbitos primarios de la paradiplomacia
anteriormente mencionados, como son la organización de la agenda externa del
gobernador y la participación en redes, para luego, algunas de ellas avanzar en la
instalación de oficinas en el exterior con el fin de promocionar la provincia.
Así, para el caso chubutense, por ejemplo, la acción de la Subsecretaría de
Relaciones Institucionales, a cargo de la cuestión internacional, se vio coronada con
el viaje del gobernador Carlos Maestro, a la ciudad de Natal, en 1996, con el objetivo
de firmar el acuerdo de “Hermanamiento entre la provincia y el estado de Río Grande
72 http://www.promendoza.com/new/espanol/externa/quienes.htm 73 http://rc.prochile.cl/?q=que_es_prochile
91
do Norte de la República Federativa del Brasil”74, que abrió el camino para el
posterior encuentro, en el año 1997, entre los gobernadores de la región patagónica
y la región amazónica, realizado en Ushuaia, donde se plantearon acuerdos en
términos de cooperación en temas de protección de la biodiversidad y la promoción
del turismo75.
En esos mismos años, la acción misionera en relación a Brasil se había
solidificado, ostentando la provincia, durante el período 1996-1997, la presidencia de
CRECENEA-CODESUL
Período particularmente fructífero en materia comercial para el MERCOSUR, la
presidencia de Misiones, buscó impulsar el pedido a las Cancillerías para que los
gobernadores de CRECENEA-CODESUL fueran invitados a las reuniones
presidenciales MERCOSUR.
Además, solicitó el establecimiento de oficinas, dirigidas por diplomáticos
profesionales, en las respectivas Gobernaciones, con el objeto de que estas últimas
pudieran contar con asesoramiento especializado permanente en temas y
procedimientos internacionales y de integración; facilitándose de esta forma el
acceso a las redes de comunicaciones e información que enlazan a los Consulados y
Embajadas de la región.
Fue también durante la gestión misionera cuando se crearon dos de los
programas más importantes del acuerdo sub-regional76. El primero de ellos, fue la
puesta en marcha del Consejo de Ministros de Educación de CRECENEA-CODESUL y
el comienzo del programa ARANDU, de intercambio de profesores entre ambas
regiones.
El segundo, por otro lado, y ya solo referido al CRECENEA, fue el pedido de
asesoramiento técnico al Consejo Federal de Inversiones, a quien se le solicitó un
estudio que considerara la evolución y perspectivas del Comercio Exterior de la
región a partir de la puesta en marcha del MERCOSUR, como así también la
diversificación de la producción y la formación de empresas binacionales y la 74 Convenio firmado en Natal, el día 14 de Junio de 1996. Disponible en el sitio del Comité Provincias del CARI. www.cari.org.ar 75 Convenio firmado el día 3 de Junio de 1997. Disponible en el sitio del Comité Provincias del CARI. www.cari.org.ar 76 Ambos recopilados en las actas complementarias del V Foro Permanente de Gobernadores de CRECENEA-CODESUL, Puerto Iguazú, 1997.
92
realización de una propuesta de compatibilización de la legislación ambiental, otro de
los grandes temas de la agenda misionera.
Finalmente, con respecto a las oficinas comerciales en el exterior, como
representaciones permanentes, fueron dos entre las provincias aquí seleccionadas las
que emprendieron este camino. Y para ambas, a nivel MERCOSUR, San Pablo fue el
lugar elegido para su constitución.
Nos referimos aquí a los casos de Buenos Aires y Mendoza, quienes decidieron
abrir en Brasil sus oficinas permanentes. En particular, las oficinas bonaerenses
fueron abiertas en el año 1996 y actuaban, además de como representantes para los
empresarios de la provincia, como promotoras para captar inversiones, contando
además con un showroom permanente de productos bonaerenses.
Los mendocinos, por su parte, inauguraron su casa de ProMendoza en San
Pablo en 1998, incorporando a estas funciones la de organizar las visitas de
empresarios brasileños a la provincia.
Muy volcadas a lo comercial, como se ve, de todas formas pronto comenzarán
a tomar otras funciones. Será en 1999 cuando, al menos para el caso de la provincia
pampeana, estas oficinas comienzan a desarrollar además de sus tareas habituales,
un perfil más político vinculadas con un fuerte giro dado en el perfil institucional de
la provincia en relación a lo internacional.
De hecho, con la llegada a la gobernación de Carlos Ruckauf se produce la
conversión de la Subsecretaria de Relaciones Económicas Internacionales, en
Secretaria de Relaciones Internacionales, abandonando este espacio la órbita del
Ministerio de la Producción y pasando a depender directamente de la gobernación.
Asimismo, se coloca al frente del nuevo organismo al ex embajador argentino ante
los Estados Unidos, Diego Guelar, con la clara intención de proyectar la figura del
gobernador en el escenario internacional para instalarlo como futuro candidato
presidenciable.
Esta situación, en relación a las oficinas comerciales, generó un fuerte cambio
en su función, dado que agrego un cierto perfil político a la tarea. Como afirma Julia
Giménez, en consonancia con la literatura sobre el tema:
93
“De repente, las oficinas comerciales pasaron a parecerse de algún modo a una
embajada, bajo la impronta de Guelar, momentos en que además, toda presencia
de empresarios bonaerenses en ferias, era acompañado por un stand
institucional de la provincia, cosa que luego se abandono”77
Sin embargo, esta idea de construcción de para-embajadas, duró poco. Para
el año 2001, las oficinas comerciales bonaerenses fueron cerradas en medio de la
crisis y la huída del gobernador Ruckauf, para nunca más reabrir sus puertas. Pero
eso, ya será parte del próximo capítulo. Lo cierto es que, para Buenos Aires, sus
oficinas comerciales lograron tomar por un poco tiempo un rol más político,
realizando así aquel tercer momento de la paradiplomacia.
Así, las provincias argentinas fueron recorriendo en estos primeros años del
MERCOSUR y de su propia capacidad de acción externa, el camino de la
paradiplomacia, realizando cada una de sus principales actividades, como ser la de
organizar viajes al exterior de los gobernadores, participar en redes internacionales,
abrir espacios de representación en el exterior y, como se ha dicho, firmar convenios
internacionales, aunque nunca, ni Buenos Aires ni ninguna otra provincia logró
escalar al momento más alto de la acción internacional sub-nacional como es la
representación del Estado Nacional en foros internacionales.
Pero más allá de ello, como queda demostrado, el salto cualitativo y
cuantitativo de la acción directa provincial en estos años de instalación y
afianzamiento del MERCOSUR, es indudable.
77 Entrevista realizada el día 16 de Febrero de 2010
94
Capítulo V
REPLANTEOS Y ALEJAMIENTO. LOS AÑOS DE LA CRISIS
De esta manera, como hemos visto, desde el año 1994 y en forma creciente
hasta fines de la década, las provincias fueron realizando, con intensidades y
herramientas diversas, distintos acercamientos a la cuestión de la integración,
creyendo encontrar allí un proyecto que, además de exitoso, se presentaba como
irrefrenable. El crecimiento comercial intrabloque, cierta coordinación de las políticas
económicas, más por imitación que por concordancia de ideas en el marco de una
estrategia común y el permanente faro que significaba la Unión Europea y sus
triunfos a la hora de la cohesión social y territorial de una Europa cada vez más
poderosa, generaron una imagen positiva del MERCOSUR que invitaba a ser parte de
esta experiencia. Invitaba, decíamos, hasta que un hecho ajeno para la Argentina,
comenzaría a cambiar esta historia.
Con la llegada del año 1999, la percepción provincial sobre el MERCOSUR dio
un vuelco radical, amparado sobre todo en la sorpresiva e inconsulta devaluación del
Real, moneda que hasta ese momento había copiado el modelo argentino de la
paridad cambiaria con el fin de controlar la inflación78. Este vuelco se precipitó, por
un lado, por la pérdida de confianza en el socio prioritario del MERCOSUR. Aún
entendiendo las razones de la decisión, su forma, inconsulta e intempestiva, puso en
duda la posibilidad de construir políticas comunes con Brasil.
Por el otro lado, la devaluación implicó el cambio en los márgenes de
competitividad de los distintos sectores, abriendo la posibilidad de una progresiva
invasión de productos brasileños a la Argentina, quebrando el tejido productivo de
muchas economías regionales.
Sintéticamente, el hecho que cambiaría de plano la relación comercial entre
los principales socios del bloque (y también con Paraguay y Uruguay) puede
relatarse de la siguiente manera. Afectado por un profundo déficit fiscal, el gobierno
de Fernando Henrique Cardoso planteó, para el año 1999, un ambicioso plan de
recorte del gasto público. El mismo encontró fuertes resistencias en el Parlamento, la
78 En 1989, la inflación en Brasil fue de 1320% y en 1990 trepó hasta los 2740% (Fuente: Cepal, 2003).
95
calle y en el propio sector productivo, que veía como su capacidad exportadora se
hallaba constreñida por el modelo cambiario a la vez que el sistema financiero
imponía tasas usurarias para la entrega de créditos.
Concentrado en esa pelea, el gobierno federal desoyó los pedidos de fondos
frescos realizados desde los estados sub-nacionales, quienes respondieron a su
ahogo presupuestario con una declaración de moratoria de sus acreencias por 90
días. Primero Minas Gerais, el 6 de enero de 1999, y luego, una semana después, Rio
Grande do Sul, sorprendieron al gobierno central al plantear esta medida que marcó
el fin del plan Real nacido en el año 1994.
Acorralado, el Presidente Cardoso autorizó entonces una ampliación de la
banda cambiaria provocando una devaluación del 9% la cual, sin embargo no logró
frenar la presión sobre el dólar, obligando entonces al Banco Central de Brasil a dar
por terminada a la experiencia de flotación controlada, dejando devaluar libremente
al Real. Así, para fines de enero, la devaluación de la moneda ya había alcanzado un
61 por ciento, acomodándose tras algunos rebotes en torno al 40 por ciento al
término del mes de marzo (Sainz y Calcagno, 1999).
Cuarenta por ciento que llevó a las provincias argentinas, sobre todo a
aquellas más expuestas al comercio con el Brasil, a clamar primero por informes y
luego por acciones concretas al gobierno nacional para mantener el statu quo con
respecto a la situación previa a ese fatídico enero de 1999.
Esta preocupación se tradujo, en el Senado Nacional, en la presentación de
pedidos de informes y expresiones de preocupación y rechazo por parte de los
legisladores ante el súbito cambio de las reglas de juego, así como en pedidos
específicos de protección sobre los diversos productos provenientes de su provincia.
En este sentido, todas las provincias seleccionadas, a excepción de Buenos Aires,
hicieron lobby para incluir a sus productores en la lista de sectores protegidos.
Así, por ejemplo, la provincia de Misiones reclamó la inclusión de la madera de
coníferas como producto sensible del MERCOSUR79, al tiempo que Chubut planteaba
la necesidad de modificar el régimen de reintegros sobre los productos pesqueros80.
Por su lado, Mendoza manifestó su preocupación por la suerte de los productores de
79 Exp. N° 0238-S-99, firmado por el Senador Mario Losada (UCR), HSN, DIRPA. 80 Exp. N° 0528-S-99, firmado por el Senador Osvaldo Sala (PJ), HSN, DIRPA.
96
cebolla ante el ingreso de cargamentos brasileños81 y solicitó asimismo al Poder
Ejecutivo gestiones para permitir la exportación de ajo al Brasil, cuyas licencias, en el
marco de la crisis, habían caducado82.
Tucumán, con su sector azucarero protegido, pareció quedarse al margen de
esta tendencia de reclamos generales, pero no fue más que una ilusión, ya que el
futuro vencimiento de la prórroga del régimen especial del azúcar que se había
acordado como forma de solucionar el conflicto nacido a partir de la promulgación de
la ley 24.822, volvió a activar la alarma y llevó a un nuevo pedido de extensión del
plazo, bajo amenaza de reinstalar en el Congreso una nueva batalla contra el Poder
Ejecutivo83.
En el plano de las instituciones provinciales, la crisis del Real también modificó
la mirada positiva sobre el MERCOSUR y alentó un abandono del trabajo sobre esa
área. De esta forma, al llegar la crisis económica del año 2000 a la Argentina, y ante
la necesidad de ajuste de las estructuras provinciales, los entes vinculados al proceso
de integración o las relaciones internacionales aparecieron entre los primeros en ser
reducidos o desmantelados.
En Buenos Aires, por caso, en el año 1999 se creó la Secretaría de Relaciones
Internacionales, como una forma de dar más aire a la antigua Subsecretaría
vinculada al tema. Sin embargo, este cambio trajo para la relación con el MERCOSUR
malas noticias, ya que la Dirección de Integración Regional desapareció del
organigrama, migrando su personal a un espacio denominado “Igualdad de
oportunidades”. Camino, por cierto, que seguiría la propia Secretaria a fines del
2001, en medio de la crisis política y la renuncia del gobernador Ruckauf a su cargo,
siendo reducida el área nuevamente a Subsecretaría, ya con un perfil puramente
comercial.
En el caso mendocino, la crisis llevó a una profunda reestructuración de
ProMENDOZA, reduciendo su personal y obligando a la fundación al cierre en 2002
de su oficina en San Pablo por falta de fondos, con el consecuente quiebre para la
81 Exp. N° 2282-S-99, firmado por el Senador Eduardo Bauzá (PJ), HSN, DIRPA. 82 Exp. N° 2281-S-99, firmado por el Senador Eduardo Bauzá (PJ), HSN, DIRPA. 83 Exp. N° 1281, firmado por el Senador Ramón Ortega (PJ), HSN, DIRPA.
97
promoción del comercio provincial en Brasil84, debiendo esperar hasta el 2005 para
poder volver a abrir sus puertas.
En Misiones, la situación no sólo afectó la lógica interna provincial, sino sobre
todo el espacio de integración sub-regional, al punto que durante cinco años (2000-
2005) CRECENEA-CODESUL no realizó ningún encuentro de gobernadores, espacio
que se había convertido, sin dudas, en la cabeza política y programática del
encuentro. Esta situación, no impulsada por la provincia, no dejó de todas formas de
afectar fuertemente su trabajo en el marco regional, tal como lo refiere Sergio
Conde:
“Los primeros años del 2000 han sido de escaso trabajo en el ámbito de
CRECENEA. No por decisión provincial, sino más bien por una situación de la
propia región. Durante dos períodos de dos años cada uno, no se realizó ningún
encuentro. Sin embargo, varias áreas de los gobiernos integrantes han realizado
avances de manera aislada, prescindiendo del “paraguas” de CRECENEA (Salud,
Turismo, Transporte, etc.)”85.
El mismo recorrido realizó Tucumán en el marco del ZICOSUR, tras su
constitución en 1997. Enfocado en el terreno de la infraestructura, pese a haber
continuado las reuniones de gobernadores, las obras quedaron prácticamente
paralizadas, poniéndose freno al gran sueño de vincular las regiones interiores con el
Pacífico y de allí con el mercado asiático. Parálisis ésta que afectó la construcción del
Puerto de Mejillones, en Chile, previsto para inicios de 2000 y que finalmente recién
fue inaugurado en 2003, convirtiéndose en el principal puerto de salida del Norte
Grande argentino, pero también de productos brasileños, que llegan al mismo por los
pasos de Jama (en Jujuy) y Sico (en Salta).
Justamente, en ese año, 2003, la provincia recobró su impulso en la temática
al realizar en su tierra el IV Encuentro del ZICOSUR y asumir para sí la constitución
de la Secretaría Pro Tempore del bloque, con el objetivo de dotar a la iniciativa de
84 http://www.exportapymes.com/article1987.html 85 Entrevista realizada vía Internet, 23 de Agosto de 2009.
98
Proyectos sobre MERCOSUR presentados por senadores nacionales ante el Congreso Nacional (99-00)
0
2
4
6
8
10
12
14
MENDOZA TUCUMAN MISIONES BUENOS
AIRES
CHUBUT
Provincia
Pro
yect
os
99 ´00
una instancia técnica permanente capaz de dar continuidad a lo decidido en el marco
de los encuentros86.
Es decir, que lo que se observa es un alejamiento de la temática por parte del
conjunto de las provincias mencionadas, siendo sin embargo distintos sus momentos.
De esta forma, por ejemplo, en 2003 mientras, como se dijo, Tucumán constituía la
Secretaría Pro Tempore ZICOSUR y volvía a mirar a la región, CRECENEA – CODESUL
aún se encontraba detenido y la provincia de Misiones, a nivel legislativo, eliminaba,
amparada en un recorte presupuestario, la Comisión de “Integración y Asuntos del
MERCOSUR”, sumando el tema dentro de la más amplia “Asuntos Constitucionales,
de los Derechos Humanos, Municipales, Juicio Político e Integración”.
Desfasaje éste que también se observa a nivel del Congreso Nacional, donde
los años propios de la crisis MERCOSUR (1999 – 2000) aparecen como de altísima
actividad para Mendoza y Misiones, mientras que Tucumán, Chubut y Buenos Aires
reducen su actividad a su mínima expresión (Gráfico 4).
Gráfico 4
86 Ver acta del IV encuentro en http://www.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2008/01545.pdf
Fuente: Dirección de Información Parlamentaria (HCDN)
99
Sólo para contextualizar, sirva saber el hecho de que, para el caso misionero,
el año 2000 representa el segundo en cantidad de proyectos presentados sobre el
MERCOSUR en el período estudiado, y el tercero, para Mendoza, mientras que para
Tucumán, por citar sólo un ejemplo, la cantidad presentada (1) se encuentra lejos de
sus mejores años, como el ’91, donde sus senadores presentaron en el transcurso de
ese año 12 proyectos.
Estas diferencias, aparentemente menores en el marco de una retirada
generalizada del tema, servirán, sin embargo, a la hora de analizar sus causas
particulares, permitiendo un análisis más profundo de la realidad provincial con
respecto al bloque, lo que llevará a poder responder, por ejemplo, por qué en el caso
misionero, en momentos de plena crisis como es el año 2000, la actividad tanto en el
marco del Senado de la Nación, como en la propia provincia, se acrecientan de forma
notable.
Se podría pensar, claro, que esta actividad es una respuesta defensiva a la
devaluación brasileña, como se ha mencionado anteriormente en relación a la
incorporación de las coníferas como productos sensibles, pero este hecho se dio en
1999 y no en el 2000, lo cual es lógico. Si la devaluación provocaba un desajuste en
los equilibrios comerciales, esperar un año para actuar hubiera sido una insensatez,
ya que la medida correctiva llegaría luego de producido el daño. Por ello, a excepción
de Tucumán, por las razones mencionadas en relación a su régimen especial en
torno al azúcar, todas las búsquedas defensivas se dan en 1999.
Por tanto, esta explosión de actividad no viene por allí, hecho que se confirma
al analizar los proyectos presentados, muchos de ellos vinculados con la búsqueda de
avanzar en la integración física mediante la constitución de la hidrovía Paraná-
Paraguay87 o la promoción de obras de conectividad entre la provincia y el Estado de
Rio Grande do Sul88, así como también otros proyectos interesados en destacar
eventos de tipo cultural o comercial de distintos sectores de la vida misionera con
sus pares de países limítrofes.
87 Exp 0923-S-00 presentado por el Senador Oudin (PJ), HSN, DIRPA. 88 Exp 0994-S-00 presentado, entre otros, por los Senadores Oudin (PJ) y Losada (UCR), HSN, DIRPA.
100
Es decir, que pese a la crisis del Real, en 2000, el interés hacia el MERCOSUR
por parte de Misiones continuaba en alza, debiendo esperarse, a diferencia de otros
casos como el tucumano, hasta el 2001 para que esta situación comenzara a
modificarse. Y de hecho, mientras el interés de la provincia norteña renacía en 2003,
en Misiones recién en 2005 se verán indicios de un nuevo impulso en la relación.
Retomando entonces, marcar estas diferencias internas al período serán
centrales para analizar las causas y las respuestas a la crisis de confianza del bloque.
101
Capítulo VI
LAS PROVINCIAS EN EL MERCOSUR
Evidentemente, la crisis en relación al MERCOSUR, fue, para el caso argentino,
sólo un ingrediente más de una situación económica-social que, para fines del 2001,
terminó en estallido. Cambios de gobierno, inestabilidad política, aumento de la
pobreza y caos social fueron algunos de los ingredientes que emergieron tras el
abrupto final del gobierno del presidente De La Rúa, obligando a las élites políticas
provinciales a concentrar su mirada sobre su propio territorio y colaborar en la
conformación de una salida ordenada para el país.
Ciertamente, volver a apostar a la región podía ser una parte importante de
este camino. Sin embargo, así como muchas otras cosas, el fundamento mismo del
acuerdo MERCOSUR debía modificarse, ya que había sido pensado en el marco de un
modelo de desarrollo que, justamente, había estallado.
Al menos, así lo entendieron los recientemente electos presidentes Luis Inacio
“Lula” Da Silva, de Brasil y Néstor Kirchner, de Argentina, al firmar en 2003, el
documento conocido como “Consenso de Buenos Aires” en cuyo punto 389 reafirman
su compromiso con el MERCOSUR, promoviendo nuevas instancias para la
participación de la sociedad civil, al tiempo que en su punto 15 abogan por un bloque
que supere la lógica meramente comercial90.
Claramente bilateral, el espíritu del texto de todas formas fue rápidamente
permeando en el resto de los socios, hasta llegar en 2005 a uno de los mayores hitos
en materia de coordinación de política del bloque, y de hecho, de América del Sur, al
negarse a convalidar, en las condiciones presentadas, el proyecto hemisférico
propuesto por los Estados Unidos y denominado Asociación de Libre Comercio de las
Américas (ALCA). 89 “Convenimos en impulsar decididamente en el proceso de integración regional la participación activa de la sociedad civil, fortaleciendo los órganos existentes, así como las iniciativas que contribuyan a la complementación, la asociatividad y el diálogo amplio y plural”. 90 “Ratificamos nuestra profunda convicción de que el MERCOSUR no es sólo un bloque comercial sino que constituye un espacio catalizador de valores, tradiciones y futuro compartido. De tal modo, nuestros gobiernos se encuentran trabajando para fortalecerlo a través del perfeccionamiento de sus instituciones en los aspectos comerciales y políticos y de la incorporación de nuevos países” (Punto 15. Consenso de Buenos Aires).
102
Si bien este hecho fue presentado como una muestra de independencia
política, sobre todo por el presidente venezolano Hugo Chávez, las causas de este
rechazo producido en el marco de la Cumbre de las Américas de Mar del Plata, en
Julio de 2005 superaron el terreno ideológico para insertarse en el más mundano eje
de las defensas de intereses, sobre todo del complejo industrial brasileño (Hirst,
2006).
Estos nuevos vientos en la región trajeron consigo modificaciones
institucionales de importancia para el MERCOSUR, afectando directamente a las
provincias y su relación con el bloque. Tres hechos se pueden mencionar aquí como
fundamentales en vinculación con este punto.
El primero de ellos, la constitución del Parlamento del MERCOSUR que,
aunque aún buscando su definitiva constitución mediante el voto directo de los
ciudadanos, dotó a las provincias, a través de sus senadores, de un camino más
potente que la Comisión Parlamentaria Conjunta, para incidir en las definiciones del
bloque. Esto es así ya que, aunque consultivo, el Parlamento ha incorporado entre
sus herramientas el denominado “Fast track” o tratamiento rápido, instrumento que
tiende a romper la lógica de “tratado internacional” con la que las decisiones
regionales llegaban al Parlamento, evitando su debate.
Ahora, este mecanismo posibilitará que tanto el CMC, como el GMC envíen al
Parlamento MERCOSUR sus proyectos en consulta, donde se debatirán y se emitirá
una opinión que, en caso de ser tomada en cuenta, habilitará el “Fast track” en los
Parlamentos Nacionales91, evitando así uno de los graves problemas del MERCOSUR
91 Según el art. 4 inc 12 del Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR el método rápido de internalización de normativa funciona de la siguiente manera: “Con el fin de acelerar los procedimientos internos correspondientes de entrada en vigor de las normas en los Estados Parte, el Parlamento elaborará dictámenes sobre todos los proyectos de normas del MERCOSUR que requieran aprobación legislativa en uno o varios Estados Parte, en un plazo de noventa días (90) de efectuada la consulta. Dichos proyectos deberán ser enviados al Parlamento por el órgano decisorio del MERCOSUR, antes de su aprobación. Si el proyecto de norma del MERCOSUR es aprobado por el órgano decisorio, de conformidad con los términos del dictamen del Parlamento, la norma deberá ser remitida por cada Poder Ejecutivo nacional al Parlamento del respectivo Estado Parte, dentro del plazo de cuarenta y cinco (45) días, contados a partir de dicha aprobación. En caso que la norma aprobada no estuviera en conformidad con el dictamen del Parlamento, o si éste no se hubiere expedido en el plazo mencionado en el primer párrafo del presente numeral, la misma seguirá su trámite ordinario de incorporación. Los Parlamentos nacionales, según los procedimientos internos correspondientes, deberán adoptar las medidas necesarias para la instrumentación o creación de un procedimiento preferencial para la consideración de las normas del MERCOSUR que hayan sido adoptadas de conformidad con los
103
en relación a su normativa, que es la “no internalización” de la misma. Al no contar
el bloque con aplicación directa, hasta que sus directivas no son incorporadas a los
ordenamientos jurídicos nacionales por las vías ordinarias (ratificación de tratados,
leyes, resoluciones, etc. según corresponda) no tienen validez.
En relación a las posibilidades provinciales de incidir en la política regional,
este mecanismo abre una importante ventana para desarrollar lo que se puede
considerar una acción indirecta regional. Es decir, no ya influir en la decisión nacional
sobre política exterior, sino directamente en la definición de los órganos decisores
regionales.
El segundo hecho importante a ser mencionado en relación a las provincias y
el MERCOSUR es la creación de los Fondos de Convergencia Estructural (FOCEM),
nacidos en el año 2004, por decisión CMC 45/04, con el objetivo fundamental de
paliar las asimetrías internas del bloque. Por ello, su constitución, fijada en 100
millones de U$S anuales, contiene un mecanismo que tiende a equilibrar la desigual
distribución de la riqueza de la región. Dicho mecanismo plantea que los países más
ricos aporten más, mientras quienes reciban en mayor proporción los fondos sean los
países de menor peso relativo.
En este sentido, financieramente, los fondos del FOCEM son aportados en un
70 por ciento por Brasil, seguido de la Argentina, con un 28, Uruguay con un 2 y
Paraguay con el 1 restante. A la hora de la adjudicación, esta ecuación se invierte,
siendo Paraguay el principal beneficiado con proyectos a ser financiados por un 48
por ciento, del total del Fondo, seguido por Uruguay con un 32, quedando 20 puntos
a ser repartido en partes iguales por Argentina y Brasil.
De esta forma, tanto Brasil- sobre todo – como la Argentina se convierten en
aportantes netos del MERCOSUR, mientras que Uruguay y Paraguay se ubican en
posición de receptores de la ayuda regional.
En relación a las provincias, estos fondos aparecen como un aliciente para la
construcción de sus vínculos con el bloque, ya que están destinados principalmente a
proyectos que favorezcan la integración (productiva, física, comercial) de la región,
siendo la zona fronteriza, sin dudas, el lugar privilegiado de su intervención. Así, si
términos del dictamen del Parlamento, mencionado en el párrafo anterior” (Fuente: Parlamento del MERCOSUR www.parlamentodelmercosur.org)
104
bien son sólo 10 millones anuales para el caso argentino, el monto se presenta como
interesante para la resolución de problemas puntuales de índole fronteriza, sin dejar
de lado el hecho de que pueden combinarse con los aportes de los otros países a
partir de proyectos integrados.
En este sentido, el FOCEM no sólo interesa a las provincias en términos
financieros, sino que las obliga, para lograr generar proyectos viables, a aumentar
las relaciones con sus vecinos transfronterizos (principalmente, pero no únicamente),
apoyando la lógica de la paradiplomacia.
Como ejemplo de esto podemos mencionar al menos dos proyectos que ya
han sido aprobados y que involucran provincias argentinas. El primero de ellos es el
denominado “Desarrollo de productos turísticos competitivos en la ruta turística
integrada Iguazú-Misiones”, presentado por el Paraguay pero con la colaboración de
la Secretaría de Turismo de la provincia de Misiones, donde se prevé integrar a
Ciudad del Este y sus alrededores al corredor turístico vinculado con las cataratas del
Iguazú92.
El segundo, es el presentado por la provincia de Corrientes con la intención de
lograr la integración eléctrica de la ciudad de Pasos de los Libres al corredor
energético provincial. Con un monto de 14.000.000 de dólares, este proyecto es el
primero presentado íntegramente por la Argentina y, si bien es de características
internas, tiende a integrar en la red eléctrica una ciudad fronteriza, con lo que
habilita futuras interconexiones con el tendido brasileño.
Finalmente, aparece como novedad troncal para el análisis de las provincias y
el MERCOSUR la constitución en 2004 del FCCR, primer espacio de participación
plena y directa de los gobiernos provinciales a nivel regional. Este espacio, a
diferencia de los dos anteriores, es resultado directo del crecimiento de la
paradiplomacia. Si el Parlamento apareció como respuesta a la idea de centralismo
excesivo del MERCOSUR en manos del Poder Ejecutivo, y el FOCEM como respuesta
a las asimetrías, el FCCR es la respuesta institucional al reclamo de cercanía ante un
proceso que lentamente se fue alejando de sus sociedades.
92 Proyecto 00019/08, por un total de 1.300.000 U$S (Fuente: FOCEM http://www.mercosur.int/focem/index.php?id=proyectos-aprobados§or_bd_proyec=mostrar_proyecto)
105
Por ello, como veremos más adelante, no es de extrañar que las ciudades
hayan sido las precursoras de su formación, como tampoco el hecho de que la
frontera aparezca como su principal interés. Y sin embargo, hay algo más, que ha
llevado al involucramiento de nuevos actores creando vínculos allí donde no había
razón geográfica ninguna para su constitución. En este marco, los acuerdos Tucumán
– Bahía son una muestra de la potencialidad de un espacio que puede romper la
lógica intergubernamental del MERCOSUR y traducirla en una matriz territorial-
ciudadana.
EL FCCR: Potencialidades y trabas del espacio sub-nacional
Nacido en 2004 por decisión 41/04 el FCCR contó como su principal impulsor a
la red de MERCOCIUDADES quien ya había obtenido años antes la constitución de la
Reunión Especializada de Municipios e Intendencias (REMI) en el ámbito del
MERCOSUR. Esta Reunión que nucleaba únicamente a los gobiernos locales se
mantuvo vigente entre los años 2000 y 2002 cuando dejó de funcionar por su
incapacidad de incidir políticamente en las decisiones del bloque. Perdida entre otras
tantas reuniones especializadas, sus recomendaciones no eran escuchadas por los
funcionarios del GMC, generándose una agria disputa entre un espacio que decía
contar con la legitimidad surgida de la votación popular de los intendentes, por un
lado, y los funcionarios medios de la Cancillería por el otro, quienes imponían su
saber técnico y la unidad nacional de criterio como argumentos.
Ante esto, los representantes de MERCOCIUDADES comenzaron a bregar por
la constitución de una instancia de mayor peso institucional, hecho que se consiguió
como se mencionó en 2004, aunque la fecha de constitución del FCCR finalmente se
dio en enero de 2007.
Este proceso tan vinculado a lo local llevó a que la justificación primaria de la
puesta en funcionamiento del FCCR estuviera ligada principalmente con la lógica de
la cercanía, antes que con otras ideas que, ante el mayor interés de las provincias,
comenzaron a cobrar fuerza más adelante como el eje vinculado al desarrollo de las
economías regionales y la integración en materia de infraestructura.
106
Así, este primer impulso quedó establecido en la Carta de Rio, documento
fundacional del FCCR, del 18 de enero de 2007. En él, los intendentes y
gobernadores allí reunidos indicaron lo siguiente:
“… La nueva institucionalidad del Bloque, representada por la creación del
Parlamento del Mercosur y de la Cumbre Social, entre otras iniciativas, ofrece la
oportunidad de profundizar el Mercosur y hacerlo llegar a los ciudadanos, creando
una ciudadanía mercosuriana y una identidad sudamericana.”
El Foro Consultivo, como una conquista de los gobernantes locales, regionales
y nacionales, significa un espacio concreto de participación de estos actores, capaces
de dar respuestas a los desafíos de la integración y del desarrollo a escala regional y
local”93.
Como se ve, entonces, la línea de fundamentación se vinculaba con la
apertura del proceso de integración al conjunto de la sociedad; o sea, pensando a los
gobiernos locales e intermedios no como un actor en si mismo, sino como una
ventana por medio de la cual, la sociedad, podía ingresar al bloque regional
instaurando su agenda.
Descripta anteriormente, esta idea de que el nivel local permite una “mejor
representación” o una “mayor participación” que las instancias nacionales, que
aparece como legitimante del discurso de la paradiplomacia en los años ’90, vuelve
aquí a hacerse presente ya a fines de la década del 2000 para fundamentar el
nacimiento del FCCR.
El salto a lo económico
Ahora bien, aunque aceptado, este discurso no terminó de motivar la
participación de los gobiernos provinciales en el FCCR94, dado que estos no se
consideran una puerta para la participación social sino, principalmente un
representante de los intereses de los distintos sectores de su economía.
93 La Carta de Río puede ser consultada en www.mercociudades.org 94 El FCCR cuenta con dos comités: Uno integrado por Provincias y otro por Ciudades, contando cada país con diez asientos en cada Comité. Dado el carácter unitario de Paraguay y la estructura institucional de Uruguay donde el Intendente de la ciudad capital es a la vez el “regente” de todo el departamento, el comité de Provincias está conformado casi exclusivamente por los gobernadores argentinos y brasileños.
107
En otras palabras, que las organizaciones de la sociedad civil puedan hacer oír
su voz en el contexto regional no es, para los gobiernos provinciales, su prioridad. De
hecho, mayormente, las lógicas de participación no se condicen con la propia forma
de concebir la política regional por parte de las élites provinciales que buscan en el
ámbito MERCOSUR respuestas de tipo económico.
Sirva como ejemplo de esto las recomendaciones surgidas del taller “Tema de
Fronteras. Una Agenda Pendiente en el MERCOSUR”, realizado en la ciudad de
Formosa el 5 y 6 de Junio de 2008, como parte de la agenda del Comité de
Provincias del FCCR95. Allí, claramente, aparecen como sugerencias a la coordinación
nacional del FCCR dos puntos centrales. Primero, infraestructura, donde se sugiere
impulsar: “proyectos que respondan a las necesidades de infraestructura en las áreas
de frontera, cuya ejecución podría realizarse en el marco del FOCEM”. Y segundo,
integración productiva “centrándose en la capacitación y la innovación tecnológica”96.
Como se ve, entonces, las autoridades provinciales encuentran en el FCCR un
espacio propicio para el vínculo en términos de desarrollo económico y presentan
como demanda al MERCOSUR cuestiones relacionadas con ese interés prioritario,
hecho que ha ido modificando fuertemente el perfil del FCCR que, en su última
reunión en Montevideo en Diciembre de 2009, ha ocupado casi la totalidad de sus
debates en discutir la participación sub-nacional en relación al FOCEM, incorporando
en su declaración su fuerte interés por el tema.
Así, como primer punto de la denominada Declaración de Montevideo aparece
el tema FOCEM, impulsado incluso por la delegación de Venezuela, quien aún, por su
carácter de socio en proceso de adhesión, no puede participar en el reparto de los
fondos. Textualmente, este interés fue planteado bajo la idea de: “impulsar una
mayor efectividad del espacio institucional de lo subnacional […] que contribuya a
incrementar la participación de los gobiernos locales y regionales en el Fondo de
Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM)”97.
95 Los integrantes del Comité Provincias por la Argentina son: Santa Fe, Tucumán, Chubut, Córdoba, Formosa, Corrientes, Santiago del Estero, San Luis y Jujuy, quedando aún un espacio vacante. 96 Documento final del taller, que puede ser consultado en http://www.formosa.gov.ar/media/capacitaciones/programa_12.pdf 97 http://www.mercociudades.org/descargas/documentos/ActasRemi/acta_VI_Fccr.pdf
108
Otro ejemplo de este nuevo perfil es la agenda 2010, propuesta por la
coordinación argentina. Tal como menciona el Coordinador Nacional Alterno del
FCCR, Gustavo Torres:
“La agenda tendrá cuatro prioridades, y la primera de ellas está vinculada a
poder participar en la definición del FOCEM. Primero, trasparentando los
requisitos para la presentación de proyectos y, luego, incorporando al menos a
título consultivo la opinión del FCCR sobre la pertinencia de los proyectos
presentados. Los otros puntos son integración fronteriza, integración productiva y
culminar el acuerdo interinstitucional con el Parlamento del MERCOSUR”98.
Es decir que en la actualidad la mirada del foro se ha corrido de la
participación social, para colocarse en el terreno de lo material, buscando forzar un
sistema similar al europeo, donde el Comité de las Regiones es consultado para la
asignación de los Fondos Estructurales de la Unión Europea, pudiendo sus
integrantes opinar sobre los criterios de selección de los territorios elegibles para la
recepción de dichos recursos.
El nuevo escenario y la actuación provincial
La nueva etapa del MERCOSUR ha abierto entonces la posibilidad para las
provincias de la acción indirecta regional, a partir del Parlamento, la acción directa
regional, en el marco del FCCR y, finalmente, un gran incentivo en virtud del FOCEM,
ya que si bien es cierto que el monto es menor, no se trata aquí de un préstamo,
sino de una contribución realizada sin más contraprestación que la realización del
proyecto.
Pero no sólo eso. También ha generado una nueva mirada sobre el perfil del
bloque y un extendido interés por las lógicas productivas, que viene a complementar
el terreno comercial con una diferencia sustancial. Mirada desde lo comercial, la
integración provoca siempre ganadores y perdedores, y por tanto conflictos. Mirada
98 Entevista realizada en Buenos Aires el día 16 de Febrero de 2009.
109
desde lo productivo, aunque más complejo, el resultado tiende a inclinarse hacía la
cooperación antes que a la “suma 0”.
En este marco, entre las provincias seleccionadas, Tucumán parece haber sido
la que más se ha involucrado en el cambio de tendencia, contando en su haber con
tres hechos que definen su nuevo perfil. El primero de ellos, sin dudas, es la
realización en 2007 del ya mencionado encuentro de Gobernadores del Noreste
brasileño y el Noroeste argentino, que contó al año siguiente con su continuidad en
la ciudad de Bahía, y que tan solo por citar un dato, generó la inauguración de una
ruta aérea que une directamente la ciudad de San Miguel de Tucumán, con la ciudad
de Salvador, en Bahía99.
Esta nueva ruta, que puede ser explicada en términos turísticos, sin embargo
cuenta por detrás con un nuevo relato de las relaciones entre ambas regiones puesto
en vigencia en la propia cumbre de gobernadores. Relato por el cual, unir ambas
regiones, era unir el corazón mismo de estos países, dado que ellas fueron, en los
inicios, los simbólicos lugares del nacimiento de la patria.
Este hecho, esta elaboración de un sentido propio de pertenencia a la región,
ajeno aunque no contrario al relato nacional, dio a Tucumán un impulso vital a su
vinculación con el bloque. En este marco, el MERCOSUR deja de ser una política
impuesta desde el Estado central, trayendo tras de sí numerosos problemas para la
principal industria provincial, para convertirse en un espacio de oportunidades, de
búsqueda de cooperación en pos del desarrollo territorial, alejando la mirada de lo
brasileño, como enemigo del azúcar tucumana, para pasar a ser un aliado en el
aumento de la productividad.
Obviamente menos lineal en la realidad que en estos pocos párrafos, de todas
formas este cambio de mirada desde la lógica gubernamental, fue moldeando las
actitudes de los actores, situación que se completó con la realización en julio de
2008, en San Miguel de Tucumán, de la Cumbre de Presidentes del MERCOSUR.
Con la presencia de los principales líderes de la región, la Cumbre generó para
Tucumán un retorno al escenario sudamericano, probablemente ausente desde
principios del siglo XIX, cuando fue cuna de la declaración de la independencia
99 http://www.tucumanturismo.gov.ar/index.asp?centro=nota&id_nota=407
110
nacional. Fue, además, el momento de aprobación de dos nuevos instrumentos del
MERCOSUR asociados justamente a los intereses de los gobiernos territoriales y al
nuevo perfil propuesto para el bloque: El Grupo de Integración Productiva del
MERCOSUR (Decisión CMC 12/08) y el Fondo de Apoyo a la Pequeña y Mediana
Industria (Decisión CMC 13/08).
Refiriéndonos a este último, similar al FOCEM, el Fondo Pyme se constituyó
como un fondo de garantías para financiar proyectos asociativos entre empresas de
diferentes países, con un monto anual de 100 millones de U$S. Dada su lógica como
fondo de garantías, su potencialidad es aún mayor, ya que, según la regulación aún
en estudio, el mismo puede “apalancar”, es decir avalar, proyectos por entre 4 y 8
veces su valor.
Este segundo hecho, entonces, le permitió a Tucumán retomar su peso
regional y, a la vez, asociarse con la nueva mirada productivista del bloque, perfil
que finalmente buscó consolidar con la asunción en enero de 2009 de la
coordinación del Comité de Estados Federados y Provincias del MERCOSUR, espacio
integrante del FCCR.
En este lugar trazó una estrategia basada principalmente en fomentar la
concreción del corredor bioceánico, priorizando aquellos proyectos que, provenientes
de San Pablo, y recorriendo el Paso de Jama (en Jujuy), o Sico (en Tucumán)
alcancen el puerto chileno de Mejillones.
Por otro lado, mientras Tucumán realizaba este recorrido, Misiones también
tomaba en cuenta el nuevo perfil y creaba, junto con los Estados del sur de Brasil y
el departamento paraguayo de Itaypuá, el Grupo de Integración Productiva de las
Misiones (GIP-M), como primer espacio territorial de desarrollo de esta nueva
dimensión productiva en alianza con el Grupo de Integración Productiva del
MERCOSUR.
Para ello, el gobierno misionero puso en marcha en Posadas, el Centro de
Asociatividad Empresarial con el fin de convertirse en el eje de negocios y
asociaciones de la región. Tal como explicó la ministra Fabiola Blanco:
“Queremos convertir a Misiones en un gran portaviones desde donde
aquellos empresarios que quieran ingresar a los mercados del sur de Brasil,
111
o Paraguay, puedan despegar y luego repostar, encontrar aliados, socios
en la integración productiva, promoviendo el desarrollo de esta región del
continente”100
El abandono del Congreso Nacional como espacio de influencia
En este contexto de nuevas oportunidades, la acción indirecta a partir de la
presión de los senadores en el marco del Congreso Nacional, tendió directamente a
su desaparición. Una vez nacido el Parlamento MERCOSUR en 2007 y con él la
posibilidad de acción indirecta regional, la actividad parlamentaria local con respecto
al tema tendió a cero. Por caso, desde el 2007 al 2009, Buenos Aires sólo presentó 1
(un) proyecto vinculado al tema y justamente se trató de un pedido de modificación
de la ley electoral para permitir la elección de los parlamentarios MERCOSUR101.
El resto de las provincias seleccionadas presentaron asimismo, un
comportamiento similar, existiendo unos pocos proyectos vinculados a expresar las
felicitaciones del Congreso por tal o cual actividad relacionada con el MERCOSUR,
como eventos culturales, científicos, empresariales, etc. Sólo puede mencionarse
como disonante a esta tendencia el proyecto presentado por el Senador Massoni
(UCR-Chubut) quien propuso generar un registro único de embarcaciones navales del
MERCOSUR para que las mismas puedan usar los puertos patagónicos bajo la lógica
de cabotaje102.
Pero más allá de este caso puntual, la tendencia al abandono de esta forma
de influencia resulta evidente. Y esto, que parece obvio en el marco sobre todo de la
creación del Parlamento MERCOSUR, resulta de todos modos central mencionarlo
para poder apreciar claramente los cambios producidos en la relación Nación-
Provincia-Región en los últimos veinte años, hecho que quizás de otra forma se
pierda ante una mirada más acotada en términos temporales.
Cambios que llevaron a que las provincias pasaran de contar únicamente con
sus senadores como elemento de presión sobre la política exterior nacional
100 Entrevista realizada en la Ciudad de Buenos Aires, el día 26 de Febrero de 2010, en ocasión de la reunión del Grupo de Integración Productiva y la Coordinación General de CODESUL. 101 Exp 1572-S-09 presentado por el Senador Pampuro, HSN, DIRPA. 102 Exp. 0307-S-08, HSN, DIRPA.
112
(particularmente en el ámbito del MERCOSUR) a un escenario de presencia
permanente y directa en la lógica regional, con sus representantes buscando
influenciar en los destinos de los recursos del bloque y con la construcción de lazos
horizontales que fortalecen su idea propia de inserción en la región.
Es este tránsito entonces, lo que habilita a reforzar la idea del permanente
crecimiento del poder sub-nacional en las relaciones exteriores. Si uno se coloca en
el presente y, por ejemplo, describe la capacidad de decisión con que en la
actualidad cuenta el FCCR, dirá que es claramente acotada. Si uno realiza el
recorrido histórico aquí propuesto, entonces dimensionará esta misma capacidad de
decisión de otra manera.
No hay que olvidar aquí, que el punto de partida de la capacidad de acción
internacional de las provincias era, hasta la década del ’90, virtualmente nula, y no
sólo por su propia inacción, sino porque la sola idea de una provincia lanzada al
escenario internacional o regional ponía en duda uno de los pilares fundantes de la
federación, como era el manejo de la política exterior por parte del gobierno central.
Por tanto, este proceso que llevó a la constitución del FCCR no sólo significó la
construcción de una nueva institución, sino, y principalmente, la deconstrucción de
una determinada cosmovisión de la propia lógica federativa, reescribiendo incluso en
la propia letra de la Constitución Nacional los nuevos límites de la acción provincial.
Por ello, y anticipándonos quizás a las conclusiones, el título de la tesis y la
inclusión de los nuevos pactos federales. La mera existencia del FCCR, aún si no
tuviera más potencialidad que un lugar de encuentro declarativo entre estados sub-
nacionales es, en sí misma, una revolución en las conceptualizaciones sobre las que
se fundaron la organización de los países miembros del bloque y el anticipo de un
necesario “barajar y dar de nuevo”.
Sirvan entonces estos párrafos como cierre de esta búsqueda de descripción
de los actuado por las provincias seleccionadas en relación al MERCOSUR a lo largo
de los distintos períodos, para entrar ahora en el dificultoso intento por dar una
explicación de sus acciones, analizando las causas, motivos y razones que llevaron a
que cada una de estas unidades sub-nacionales tomara su camino en este derrotero.
113
III SECCIÓN
Construyendo modelos de la actuación
provincial.
El análisis del estudio de casos
114
Capítulo VII
LOS DIVERSOS CAMINOS FRENTE A LA REGIÓN
Como ha quedado demostrado en los capítulos anteriores, cada una de las
provincias seleccionadas en este estudio recorrió un camino diferenciado con
respecto a su relación con el bloque. Caminos que esconden, decisiones, prioridades,
miradas y sobre todo, lógicas propias de las formas de relacionamiento entre los
distintos gobiernos provinciales y sus sectores productivos, académicos y sociales
quienes han pugnado (o no) por mayores grados de acercamiento a los ámbitos de
decisión del MERCOSUR en pos de la defensa de sus propios intereses.
Ahora bien, así como al comienzo hemos realizado una tipología que nos
permitiera construir un marco comparativo en torno a la relación actual del conjunto
de las provincias con el bloque con el fin de dimensionar la situación relativa de cada
una de ellas, nos parece útil en este punto comparar la situación de cada una de las
provincias seleccionadas a lo largo del tiempo, para observar y comparar sus
recorridos.
En este sentido, tomaremos tres momentos para tal fin, que no son otros que
los que hemos venido mencionando. Es decir, 1991 a 1995, años de inicio del
MERCOSUR; del 2000 al 2005, años de la crisis y desde el 2005 al 2009, años en
que resurgió el bloque tras el rechazo al ALCA y el cambio de perfil, a lo que se
suma, en 2007 finalmente, el ingreso de las provincias al entramado institucional.
En cuanto a los indicadores, mantendremos los mismos que usamos para
comparar el momento actual, con una salvedad. Dado que la participación provincial
sólo aparece en el último segmento, reemplazaremos este indicador en los dos
períodos anteriores por el número de proyectos presentados por los senadores en la
Cámara con relación al tema. Es decir, reemplazaremos el indicador vinculado a la
acción directa, por otro relacionado con la acción indirecta, único recurso hasta el
1994 y luego de importancia, aunque menor, tras esa fecha, a la hora de intentar
influir en la posición nacional.
De esta forma, estaríamos tomando en cuenta los siguientes indicadores:
115
- (G1) Espacio Institucional en el Ejecutivo Provincial: Existencia de una
Secretaria, Dirección, etc. cuyo nombre remita al proceso de integración (1 punto) o
a las relaciones internacionales en forma amplia (0,5 puntos)
- (G2) Espacio Institucional en el Legislativo Provincial: Existencia a nivel
legislativo de una comisión permanente vinculada a los temas del MERCOSUR. En
caso de ser bicameral, se le asignará 1 punto si dicha comisión se presenta en ambas
cámaras, y 0,5 si sólo se encuentra en una.
- (G3- Para los períodos 1991-1994 y 2000-2005) Presentación de proyectos
vinculados al MERCOSUR en el Senado Nacional: 1 punto si son 5 o más; 0 puntos si
son menos de 5 por año.
- (G3- Para el período 2005/2009) Intervención a nivel MERCOSUR :
Participación de la provincia en el Foro Consultivo de Ciudades y Regiones – FCCR-
(1 punto).
- (G4) Intervención a nivel del Parlamento regional: Participación de
Senadores Nacionales por la provincia en el Parlamento MERCOSUR (1 punto). Hasta
el 2007, esta participación se cuenta en relación a la Comisión Parlamentaria
Conjunta del MERCOSUR.
- (G5) Cooperación horizontal: Participación en Integración Regional Sub-
Nacional, vinculada al MERCOSUR (1 punto)103.
Tomando entonces lo explicado anteriormente, podemos construir para cada
una de las provincias el siguiente recorrido:
103 Se han tomado como posibles CRECENEA-CODESUL y ZICOSUR
116
Tabla 2
Índice de vinculación provincial con el MERCOSUR por períodos y casos seleccionados
Tal como se observa, cada uno de los recorridos arroja comportamientos
diversos, donde se pueden encontrar indicios de como cada una de las provincias
elaboró su acercamiento al MERCOSUR en momentos y formatos diferenciados.
En esta tabla, es interesante notar en primer lugar, la continuidad en relación
a la política bonaerense con respecto al MERCOSUR, caracterizada por un vínculo
que en conjunto se podría caracterizar como MEDIO-BAJO104, con sus vaivenes, pero
que de todas formas se mantiene estable a lo largo del tiempo, subiendo levemente
en la primera etapa por la creación de la Dirección de Integración Regional, en el
marco de la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales, que luego va a
disolverse, y posteriormente volviendo a aumentar su vínculo a partir de la
participación del Senador Pampuro en el Parlamento regional, lugar al que accedió,
vale decir, no como producto de su procedencia, sino de su cargo, como Presidente
Provisional del Senado.
Pero más allá de estas variaciones, si uno combina la información dada aquí
con lo mencionado en los capítulos anteriores, sin dudas la idea de “continuidad en
baja intensidad” es la que más cuadra al caso bonaerense.
104 Simplemente como recordatorio vale decir que entre 0 y 1,5, el vínculo entre la provincia y el MERCOSUR era considera BAJO; entre 2 y 3,5 MEDIO y entre 4 y 5, ALTO.
1991-1995 2000-2005 2005-2009
Provincias G1 G2 G3 G4 G5 Total G1 G2 G3 G4 G5 Total G1 G2 G3 G4 G5 Total Buenos Aires 1 1 2 0,5 1 1,5 0,5 1 1 2,5
Chubut 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 1 1 2,5
Mendoza 0,5 1 1,5 0,5 1 1 1 3,5 0,5 1 1,5
Misiones 1 1 1 1 1 5 1 1 1 3 1 1 1 1 4
Tucumán 0,5 1 1 2,5 0,5 1 1 2,5 0,5 1 1 1 1 4,5
Fuente: Elaboración propia con datos provistos por los gobiernos provinciales, la Dirección de Información Parlamentaria de la HCDN; el Parlamento MERCOSUR y la Coordinación Nacional del FCCR
117
Distinto es el caso de Chubut, no por su fuerte vínculo, sino por el crecimiento
exponencial del mismo en los últimos años. Si bien es cierto que aún se trata de un
vínculo MEDIO, similar al bonaerense, durante los periodos anteriores, la relación
Chubut-MERCOSUR había sido prácticamente nula, más allá de contactos aislados,
como los que ya han sido mencionados, realizados preferentemente entre los años
1996-1998105.
En ese marco de escaso contacto, sorprende entonces el crecimiento hasta
llegar a un nivel similar al bonaerense, sobre todo pensando en términos geográficos
y su lejanía con el MERCOSUR, lo que vuelve más interesante el análisis de su
actuación de los últimos años.
Mendoza, por su parte, arroja un extraño pico de actividad en el marco de la
crisis general del MERCOSUR, que la lleva a pasar de un contacto BAJO durante los
primeros años, a ubicarse durante los años de la crisis en el escalón más alto del
nivel MEDIO, para luego regresar en la actualidad a una lógica de lejanía, aún
tomando en cuenta que es una de las dos provincias que han abierto oficinas
comerciales en Brasil.
Especulativamente, se puede pensar que fue un interés defensivo el que
movió a la provincia a incrementar de tal forma su relación durante los años 2000-
2005, lo que podrá observarse en el tipo de proyectos presentados y en la presión
realizada desde la provincia sobre el gobierno central. Pero también habría que
pensar las razones que la mantenían alejada, un hecho casi tan importante como el
anterior, en virtud del dato dado sobre la primacía de su comercio con el
MERCOSUR.
Misiones, por su parte, lleva adelante un recorrido más esperable. Altísimo
interés en los primeros años, vinculado principalmente con su situación geográfica,
para caer el mismo durante la crisis y recuperarse en los últimos años. Sin embargo,
algunos datos llaman la atención. El primero, como se mencionó, es la importante
actividad celebrada por la provincia en el año 2000, con la crisis ya desatada y, el
segundo, el cierre de la comisión del MERCOSUR en la legislatura provincial en 2003,
y el freno a las actividades de CRECENEA-CODESUL hasta el 2005, hechos que
105 Nos referimos aquí a los mencionados convenios de hermanamiento con el Estado de Rio Grande do Norte y el encuentro de Gobernadores Amazonía-Patagonia del año 1997.
118
Recorridos Provinciales
0
1
2
3
4
5
6
1991/1995 2000/2005 2005/2009
Buenos Aires Chubut Mendoza Misiones Tucumán
generaron un alejamiento extremo por parte de la provincia hacia el bloque cuando
la crisis parecía comenzar a solucionarse.
Finalmente Tucumán sorprende en primer lugar con su crecimiento del último
período, largamente mencionado, pero también vale remarcar nuevamente su
vínculo inicial, de gran importancia, emparentado directamente con la situación del
azúcar, en donde pensar en una lógica de relacionamiento defensivo supera el mero
carácter especulativo para convertirse en una certeza tomando en cuenta sobre todo
lo planteado con la Ley 24.822.
De todas formas, el crecimiento del vínculo actual parece responder a otro
modelo, exponiendo un quiebre en la mirada provincial sobre la temática.
Resumiendo, tenemos entonces cinco provincias que, como vemos claramente
en el gráfico 6, llevaron adelante distintos patrones que podemos empezar a
delinear, para más adelante plantear ya no como caminos particulares, sino como
formas modélicas de entender la acción provincial con respecto al MERCOSUR.
Así, en primer lugar podemos hablar, en relación al caso de Buenos Aires
como se ha mencionado, de “continuismo de baja intensidad”. Un patrón de cierto
relacionamiento que, sin embargo, no reacciona con las variaciones propias del
contexto, lo que en principio estaría hablando de una situación de autonomía entre la
estructura institucional provincial con respecto a la temática y las variaciones del
bloque.
Gráfico 6
Fuente: Elaboración propia
119
En segundo lugar, vale mencionar el caso chubutense como un ejemplo de
“incorporación tardía”, dado su reciente interés en el tema. En tercer lugar, Mendoza
podría definirse como una posición de “distanciamiento electivo-involucramiento
reactivo”, al observar su reacción frente a la crisis como el único momento de
relacionamiento real con el bloque al que ha dado la espalda en los otros períodos,
incluido el actual, pese a sostener un alto flujo comercial con el Brasil.
Misiones, por otro lado, puede ser encolumnarse dentro de una idea de
“interés permanente” a partir de datos salientes de su desempeño. El primero, el
mantenimiento a lo largo de todo su recorrido de una Dirección específica
MERCOSUR y de un Ministerio, como el de Acción Cooperativa, Mutualismo e
Integración que contiene en su propia denominación la idea del relacionamiento
regional. Es cierto que durante la crisis cae en forma decidida su actuación, como se
ha mencionado, pero este hecho no lleva a la provincia a abandonar ni su espacio
institucional provincial ni la participación de los Senadores en la CPC, donde
participaron del 100% de sus conformaciones desde su nacimiento, hasta su
reemplazo por el Parlamento MERCOSUR, del cual también participan.
El caso tucumano, por último, se puede denominar como “defensivo-
cooperativo” dado los dos grandes momentos en que está divido su accionar a lo
largo de los diversos períodos y que lo ha llevado de ser el principal opositor al
normal desarrollo del bloque a convertirse en uno de sus principales impulsores.
Ahora bien, ya organizados de esta forma los distintos casos, aún permanece
en las sombras las causas que llevaron a cada una de estas provincias a optar o
construir cada uno de estos patrones. Si bien ya se han venido dando indicios al
menos sobre algunas de ellas, se pretende a continuación realizar la exposición
sistematiza de dichas motivaciones.
Antes de ello, vale la pena mencionar que el análisis de cada provincia, su
profundidad y extensión, van en consonancia con lo trabajado por cada una de ellas
en su relación con el bloque regional. Evidentemente, el trabajo de Misiones, más
extendido en el tiempo, y más prolífico en su capacidad de iniciativa demandará un
estudio mayor que lo hecho por Chubut, provincia recientemente incorporada al
proceso.
120
Sin embargo, esta aparente desbalanceo no debe llevar a pensar en una
ponderación de un caso sobre otro, ya que cada una, a su manera, construyó un
vínculo particular que se explica por sus propias lógicas provinciales y que, por tanto,
deben ser analizadas en virtud de su coherencia interna.
121
Capítulo VIII
MISIONES
De fronteras e intereses permanentes
Enclavada como una lanza en el interior de Brasil y producto histórico de la
lucha entre los jesuitas y los bandeirantes portugueses, la provincia de Misiones ha
sido desde siempre el lugar de encuentro y desencuentro de la Argentina con el
gigante sudamericano, convirtiéndose por tanto en “el” espacio natural de la
integración.
En este marco, como iremos desarrollando, la provincia se convirtió en una de
las principales referentes en materia integracionista del país, llevando adelante
diversas acciones, tanto en el terreno formal como informal, con el objetivo de
convertirse en el eje (institucional y vial106) del MERCOSUR, hecho que hasta el día
de hoy no llegó a concretarse.
“Aquí se vive la integración en forma cotidiana”, afirma el secretario del Área
CRECENEA – MERCOSUR del gobierno de la provincia, Sergio Conde, siendo ésta la
misma respuesta que dan el conjunto de los misioneros para dar a entender su
interés por la región, imbuyendo al proceso de un componente cultural-tradicional
inherente a las provincias fronterizas que las llevarían a ser “naturalmente” proclives
a la integración y que la vinculan cabalmente, por tanto, con la idea de “interés
permanente”, con la que la hemos definido.
Sin embargo, esta vinculación frontera-interés con el que se relaciona en
forma directa el caso misionero merece, al menos, un mayor análisis, ya que de ser
así no quedarían del todo explicadas las variaciones en el interés provincial en la
temática que hemos señalado. Evidentemente, la frontera juega su papel, pero
reducir todo a ello nos obligaría a pasar por alto matices propios de la realidad
misionera e incluso contrastes con otras provincias fronterizas, como el caso 106 Durante los años de instalación del MERCOSUR, Misiones bregó por la instalación en Puerto Iguazú de las instituciones del bloque, preocupada por quedar aislada del proceso, pese a ser el punto neurálgico de la integración física. Como afirmaba el Diputado Dalmau (PJ) al momento de ratificar el Protocolo de Asunción: “Tenemos la obligación de decir aquí estamos, porque si las cosas no se hacen bien, este esquema de integración puede quedar reducido a un gran puente entre las regiones más desarrolladas de la Argentina y las más desarrolladas de los otros países. En ese caso, los hombres que vivimos en la frontera, podemos quedar debajo de ese puente viendo pasar la pelota y sin poder tenerla” (Extraído del Diario de Sesiones de la HCDN, 14 y 15 de Agosto de 1991).
122
correntino, que, como hemos señalado anteriormente, no presenta un grado de
desarrollo importante en relación al MERCOSUR, pese a tener frontera no sólo con
dos países, como en el caso de Misiones, sino con los tres socios del bloque.
De hecho, vale la pena hacer, antes de continuar con el caso misionero, un
pequeño recorrido por el caso correntino para poder fundamentar el lugar que debe
asignársele a la situación de frontera.
Similares pero diferentes: Misiones y Corrientes frente al MERCOSUR
Aunque más integrada por vía terrestre al resto del país que Misiones, la
situación fronteriza de Corrientes no difiere en mucho de la de su vecina del noreste.
Sin embargo, en relación a su participación y vinculación con el proceso de
integración regional, las diferencias son marcadas. Siguiendo con los indicadores con
los que hemos venido trabajando, en relación a la actividad parlamentaria de los
senadores en temas vinculados al MERCOSUR, podemos indicar que frente a los 101
proyectos presentados por los representantes misioneros, los correntinos sólo lo
hicieron en un número de 32, en el período comprendido entre los años 1991 y
2009.
Es importante resaltar el hecho de que al comienzo del proceso, ambas
provincias mostraron el mismo activismo en el Senado, llegando incluso, la provincia
de Corrientes a doblar la cantidad de proyectos presentados por los misioneros en
los años ’93 y ’94. Sin embargo, luego de ese momento, el impulso decayó al límite
de no haber presentado ninguna iniciativa parlamentaria con respecto al tema en el
año ’99, período particularmente intenso para el MERCOSUR a partir de la
devaluación del Real (Gráfico 7). Lo mismo ocurrirá en 2002, en medio de la crisis,
para lograr un leve repunte en 2006.
123
Gráfico 7
Proyectos Misiones/Corrientes
0
2
4
6
8
10
12
14
91 92 93 94 95 96 97 98 99 ´00 ´01 ´02 ´03 ´04 5 06 07 08 09
Años
Can
tid
ad d
e P
roye
cto
s
MISIONES CORRIENTES
Las razones de esta caída, obviamente no pueden buscarse en un
desplazamiento geográfico de la provincia que la haya alejado de su situación de
frontera. Esto quiere decir que hay otros determinantes, además de la ubicación, que
están interactuando en la definición de las políticas provinciales con respecto al
tema.
El segundo indicador es por demás elocuente. En cuanto a la participación en
la CPC, mientras Misiones participó del 100 % de las composiciones de la misma, los
senadores correntinos no participaron en ninguna, ingresando recién en 2007 con un
senador al Parlamento MERCOSUR. En esto se podría indicar que la lógica de
conformación de la comisión (con cupos para los partidos mayoritarios y minoritarios
-PJ y UCR alternativamente-) fue una traba para la participación de los senadores
correntinos, habitualmente vinculados a partidos provinciales (Liberal y
Autonomista). Es cierto, pero esto nunca puede dar como resultado la ausencia total
de participación en 15 años de MERCOSUR, sobre todo si se toma en cuenta que
desde el año 1995 y con más fuerza a partir del año 2001, los senadores por la
mayoría de la provincia pertenecen al PJ y luego a distintas fracciones del
radicalismo.
Fuente: Información Parlamentaria. HCDN
124
El último punto referido al accionar del gobierno provincial, tanto en el ámbito
ejecutivo como en el legislativo, también mantiene la tendencia encontrada en los
dos puntos anteriores.
A nivel del ejecutivo, las actividades vinculadas con el ámbito externo son
llevadas adelante por la Dirección de Relaciones Internacionales, que tiene a su
cargo no sólo los contactos con los países vecinos, sino también con el resto del
mundo. A diferencia de Misiones, en donde esta unidad está a nivel de Subsecretaría,
aquí se encuentra a nivel de Dirección con la consecuente reducción de estructura y
presupuesto que eso conlleva, pese a lo cual hay un importante trabajo realizado en
el área.
En la legislatura, por su parte, ni en la Cámara de Senadores, ni en la de
Diputados existe una comisión referida al MERCOSUR ni a la integración regional,
marcando sobradamente el desinterés existente en la materia.
En síntesis, queda claro que el accionar de Misiones y Corrientes ha sido
profundamente divergente en materia de integración, sobre todo a partir del año ’94,
por lo que se pone en duda la idea de la cercanía y la cotidianeidad de la integración
como motivo único de la acción. De hecho, Corrientes nunca se postuló como lugar
de ubicación de las entidades del bloque, como si lo hizo Misiones bajo la idea de ser
su territorio el corazón del MERCOSUR, siendo probablemente por ubicación, más
adecuada esta definición para Corrientes que para la provincia de la tierra colorada.
Ante esta realidad, y sobre todo pensando en nuestro caso de análisis, es
necesario buscar nuevas explicaciones que den cuenta de los motivos de este fuerte
compromiso misionero con el MERCOSUR, para lo cual a partir del próximo apartado
nos concentraremos en analizar la economía misionera buscando encontrar allí bases
más firmes para comprender el accionar de los representantes provinciales.
El ciclo de la economía misionera y el proyecto de integración
Si bien el MERCOSUR trajo, en líneas generales, un aumento de las
exportaciones argentinas, este avance no se reflejó en forma similar para todas las
economías provinciales, muchas de las cuales fueron afectadas por la aparición de
productos, sobre todo brasileros, que vinieron a competir con sus producciones
125
locales. En este marco, el caso misionero se inscribe dentro de aquellas economías
que, aún con problemas y vaivenes propios de la lógica comercial logró, en el
transcurso de estos 15 años, incorporarse favorablemente al proceso integrador.
Ahora bien, ¿es este dato suficiente para hablar entonces de una relación directa
entre actividad comercial e interés político en relación al MERCOSUR, dado que la
mayor actividad de Misiones podría estar sustentada en su performance comercial
favorable?
La respuesta a esta pregunta sólo puede surgir de un análisis detenido del
devenir económico misionero y de las relaciones que puedan inferirse de sus vínculos
con el mundo de la política. Por ello, en primer lugar nos concentraremos en analizar
la performance exportadora de la provincia para luego pasar a vincular esos datos
con el accionar provincial con respecto al MERCOSUR.
Exportaciones al MERCOSUR
En los últimos 15 años las exportaciones misioneras han dado un salto muy
importante en cuanto a montos explicando, por sí solas, el 51 por ciento de las
exportaciones totales de las provincias del Noreste argentino107. Así, mientras en
1995 el número total de las mismas llegaba a los 231 millones de dólares, para el
año 2008 este valor se había multiplicado por dos veces alcanzando los 474 millones
de U$S (Gráfico 8).
107 Fuente: Subsecretaría de Comercio Exterior e Intregración (SUCEI) del Gobierno de la provincia de Misiones. Ver http://www.misiones.gov.ar/sucei/index.htm
126
Exportaciones misioneras (1994-2008) - en millones de U$S -
155
231196
257238 235
282
244273
320
399 385417
437
474
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
94 95 96 97 98 99 ´00 ´01 ´02 ´03 ´04 ´05 ´06 ´07 ´08
años
mil
lon
es d
e U
$S
Gráfico 8
Este desempeño permitió a Misiones aumentar la participación de las
exportaciones en su Producto Bruto Geográfico provincial (PBG), pasando éstas de
explicar el 5,4 del mismo en 1996 al 9,6 en 2002, con el consecuente aumento de la
importancia de las empresas exportadoras en la mirada provincial. También ubicó a
la provincia dentro del grupo de aquellas que habían logrado en ese período un
aumento cercano al 10 por ciento del monto exportado, rebasando así por mucho el
promedio país que se encontraba en el 2 por ciento (Fuchs, 2004).
Con respecto al MERCOSUR, por su parte, esta tendencia de crecimiento de
las exportaciones provinciales se profundizó respecto al conjunto de las
exportaciones llegando en el año 2008 a casi cuadruplicar el monto recogido en
1995, siendo Brasil el destino casi excluyente dentro del bloque (Gráfico 9).
Fuente: Subsecretaria de Comercio e Integración, Prov. de Misiones, 2009
127
Exportaciones misioneras al MERCOSUR (1994-2008) -en millones de U$S-
22
4134
48
70 65
103
69 69 72
8981
102
123
140
0
20
40
60
80
100
120
140
160
94 95 96 97 98 99 ´00 ´01 ´02 ´03 ´04 ´05 ´06 ´07 ´08
años
mil
lon
es d
e U
$S
Gráfico 9
Utilizando como fuente la información recopilada por la SUCEI podemos
indicar que el salto de los años 1994 – 95 fue producto del aumento de las
exportaciones de yerba mate a la región, mientras que en el año 1998 y 2000 los
picos en las exportaciones son resultado del incremento en la venta (tanto en
cantidad como en precio) de pasta celulósica, principal producto de la oferta
exportadora misionera.
En este ítem, Brasil a partir del año 1998, se convirtió en el principal destino
de los envíos de pasta celulósica tomando para sí casi la totalidad de la producción.
Este impulso comprador transformó de un año para el otro al MERCOSUR en el
mercado número uno, ya no sólo de la pasta celulósica, sino también del total de las
exportaciones misioneras, posición que recuperaría en el año 2000 - tal cual se
observa en el gráfico 10 - nuevamente a partir de la pasta celulósica108.
108 Después de tocar la pasta celulósica su precio más bajo en 1994, alrededor 300 U$S la tonelada, se advierte una clara tendencia ascendente que duplica los valores para el año 2000, con una nueva caída en el 2002 (400 U$S la tonelada) (Fuente: SUCEI).
Fuente: Subsecretaria de Comercio e Integración, Prov. de Misiones, 2009
128
Gráfico 10
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la SUCEI
Tras la crisis del 2001, este sitial de preeminencia de la pasta celulósica
comenzó a menguar ante un importante cambio en la canasta de productos ofrecidos
por Misiones, explicado en su totalidad a partir del crecimiento sostenido de la venta
de productos forestoindustriales, como las manufacturas de madera, las coníferas y
el papel kraft109, en gran parte con destino a Brasil110. Este segmento, que había
comenzado a crecer a partir del año 1995, se convirtió en 2004 en el principal
producto exportador de la provincia, evidenciando la maduración de las inversiones
en plantaciones realizadas en años anteriores, llegando en 2006 a un récord de 150
109 El papel kraft es el tipo de material más utilizado en el embalaje para bolsas, sacos multicapas y papel para envolturas. De igual manera se utiliza como papel base de laminaciones con aluminio, plásticos y otros materiales. Con este papel también se pueden producir cartones pesados y cartones corrugados. 110 Fuente: SUCEI.
Destino de las exportaciones misioneras(en millones de U$S)
0
20
40
60
80
100
120
140
´94 ´95 ´96 ´97 ´98 ´99 ´00 ´01 ´02 ´03 ´04 ´05 ´06
MERCOSUR NAFTA EUROPA
129
Principales productos exportados x año (en millones de U$S)
1 3 13 17 1115 23 20
25 5896
137135 150 134
42 62
118 82 7190 93
156 102101
114
133 104116 129
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Té Yerba mate Tabaco Madera y Muebles Pasta Celulósica
millones de U$S, el triple de los exportado en 2002, año del comienzo del despegue
de dicha industria (Gráfico 11).
Gráfico 11
Fuente: SUCEI a partir de datos del INDEC
Sin embargo, al interior del bloque, la mayor competitividad y escala de la
industria brasileña ha impedido avanzar sobre el comercio de muebles terminados,
ámbito donde se concentra el mayor valor agregado del sector, generándose un
aparente proceso de especialización. Como afirman Crespo, Baruj y otros (2004:
123) “… puede deducirse que en el comercio intra-zona, este bloque sectorial en
Argentina ha tendido a especializarse en las ramas de Maderas terciadas y
aglomeradas, y de Pasta para papel […] Brasil, por su parte, tendió a especializarse
en la producción de Muebles y de Otros artículos de papel y cartón. En este sentido,
Argentina exporta productos de menor valor agregado”.
En resumen, lo que se puede observar en relación a las exportaciones
misioneras a partir del nacimiento del MERCOSUR es un incremento sostenido de su
130
volumen (muy superior al promedio general de las exportaciones tanto provinciales
como nacionales) hasta el año 2000, donde registra un fuerte pico. Luego, tras la
caída del año 2001, se observa una incipiente recuperación que se profundiza a
partir del 2006, superando en 2008 todo lo conseguido hasta ese momento.
En relación a la importancia del bloque como destino, ésta fluctúa entre el
primer y tercer lugar, siendo sus mejores años 1998 y 2000 cuando se convierte,
impulsado por la pasta celulósica, en la principal plaza para las ventas misioneras.
Finalmente, en cuanto a su composición, la oferta exportadora provincial
hasta el año 2002 estuvo altamente concentrada en el sector de la pasta celulósica,
acompañado muy por detrás por el tabaco y el té. En los últimos años, la aparición
con fuerza del rubro Madera diversificó en parte dicha canasta, aunque mantuvo
intacto el carácter primario de las exportaciones provinciales, sobre todo al no lograr
ingresar al mercado brasileño con muebles terminados. Esta deficiencia repercutió
incluso al interior del país, ya que la imposibilidad de competir con la industria
paulista determinó la importación a la Argentina de muebles del Brasil, generando un
fuerte problema para la industria a nivel interno que fue, como veremos, uno de los
ejes de la acción provincial a nivel de la representación política en torno al
MERCOSUR.
Economía y Política: ¿Dos caras de la misma realidad?
Definido de esta manera el ciclo exportador misionero y su relación con el
MERCOSUR, queda por desentrañar qué vinculaciones pueden establecerse entre
esta realidad y la acción provincial en torno al proyecto integrador.
En primer lugar, lo que se puede observar es un comportamiento similar entre
el aumento del flujo comercial y el aumento del interés (expresado en presentación
de proyectos) de los senadores nacionales por Misiones con respecto al MERCOSUR.
Vale aclarar que el período tomado llega hasta 2006, último año previo a la
constitución del Parlamento regional (Gráficos 12 y 13).
131
Exportaciones al MERCOSUR (1994-2006) en millones de U$S
0
20
40
60
80
100
120
94 95 96 97 98 99 ´00 ´01 ´02 ´03 ´04 5 06
años
mill
on
es d
e U
$S
Ciertamente no podemos hablar aquí de una relación causal entre el aumento
de las exportaciones, y el de los proyectos ya que las curvas de ambos procesos no
son idénticas. Y aunque lo fueran, difícilmente se podría plantear esta relación en
términos monocausales Sin embargo, es notable su parecido, particularmente en
algunos años, por lo que la existencia de un nexo entre ambas realidades tampoco
debe ser descartada.
Fuente: Elaboración Propia a partir de datos del INDEC Fuente: Elaboración propia a partir de datos de I.
Parlamentaria
Esta coincidencia se expresa sobre todo en el año 2000, cuando en espejo con
el pico de actividad exportadora se registra un aumento en la presentación de los
proyectos presentados, tras lo cual, en el año 2001 ambas se desploman, para
comenzar luego una gradual recuperación que, casualmente, se detiene el mismo
año, 2005, cuando la caída de las exportaciones es acompañada con un freno en la
presentación de proyectos, para luego en 2006 recuperar el signo ascendente en
ambos gráficos.
En los años previos al 2000, los años ’96, ’97 y ’98 presentan divergencias en
cuanto al comportamiento de las exportaciones y el trabajo parlamentario,
mostrando la primera un aumento sostenido, aunque suave, mientras los proyectos
reciben un fuerte impulso en el año ’97.
Tendencialmente, y más allá de las pequeñas variaciones, lo que tenemos es,
en ambos casos, un aumento gradual hasta el año 2000, con una fuerte caída en el
Proyectos presentados (1994-2006)
0
2
4
6
8
10
12
14
94 95 96 97 98 99 ´00 ´01 ´02 ´03 ´04 5 06
años
Pro
yect
os
132
2001, tras la cual comienza una recuperación que, tras un freno en 2005, retoma su
senda ascendente en 2006.
En el gobierno provincial, por su parte, la actividad en relación al MERCOSUR,
sobre todo a partir de la acción al interior de CRECENEA- CODESUL, parece haber
seguido un patrón similar, teniendo desde 1995 con la creación del Foro de
Gobernadores, hasta 2000 un incremento de su actividad que lo llevó a desarrollar
numerosos grupos técnicos para evaluar propuestas de integración. Luego debió
esperarse hasta el año 2005 para que esta organización se pusiera otra vez en
marcha.
En cuanto al tipo de productos, la creciente importancia del tema maderero en
la economía misionera generó una fuerte reacción de la representación política,
sobre todo en la búsqueda de medidas de protección, por un lado; y en la instalación
de un universo “cultural” de la madera, por el otro, que implicara para el conjunto de
la sociedad la conexión de la provincia con esta nueva producción.
La primeras menciones del tema aparecen en los años 1994, cuando el
senador Losada llamó al Poder Ejecutivo a establecer una 'cláusula de salvaguarda'
para la importación de madera terciada”111 y en 1997, cuando el senador Oudin
planteó la necesidad de “incluir en la agenda del MERCOSUR la problemática sobre
extracción ilegal de madera en la provincia de Misiones”112.
Pero será a partir del año 2002 cuando la madera se convierta en una
prioridad para los senadores113, sucediéndose los proyectos como el del senador
Puerta de “modificación de la ley 25080 de inversiones para bosques cultivados”114 o
el del senador Viana para firmar un acuerdo con la República de Venezuela para
proveer madera terciada para la construcción de casas populares115.
Esta actividad parlamentaria ha sido en muchas ocasiones propiciada por las
propias Cámaras empresarias que entendían cómo su posición se veía afectada sobre
todo por la competencia brasileña. Como plantea Emilio Cruz, asesor del senador
Oudin y de la senadora Oviedo (ambos PJ Misiones)
111 Exp. 0747/97, HSN, DIRPA. 112 Exp. 2032/97, HSN, DIRPA. 113 Existe a nivel MERCOSUR el Foro de Competitividad de la cadena productiva de la Madera – Muebles, como ejemplo de la importancia que ha tomado el sector en la dinámica del bloque. 114 Exp.1438/02, HSN, DIRPA. 115 Exp.4128/05, HSN, DIRPA.
133
“Los senadores misioneros tienen la particularidad de entender su misión
como representantes en Buenos Aires de los sectores productivos de la
provincia y sobre todo de la madera, que es la más importante, y también
la yerba mate y el tabaco.”116
Más detalladamente, un lobby muy fuerte (en la Comisión permanente del
MERCOSUR de la Cámara de Senadores de la Nación) fue el de la Federación
Argentina de la Industrialización del Mueble, la cual buscaba prohibir la entrada de
los “kits” armados en Brasil, que luego eran distribuidos en las grandes cadenas de
supermercados, y cuyos precios se encontraban muy por debajo de los de la
industria local117.
El Caso Correntino: ¿La validación de la hipótesis?
A partir de los dos elementos marcados en el caso misionero aparece a
primera vista una interesante concordancia entre la actividad económica y la
actividad política, que muestra un movimiento en la mayoría de los años especular
entre el aumento (o descenso) de las exportaciones y el aumento (o descenso) de la
actividad parlamentaria y provincial, marcando a priori la existencia de una
vinculación, no excluyente seguramente, pero sí importante, entre ambas variables,
entendiendo la actividad económica como aquella que lleva a movilizar a la acción
política. ¿Pero es esto así? Nuevamente recurriremos a la provincia de Corrientes
para observar en otro ámbito cómo se han presentado ambas variables.
En principio, como ya hemos observado, el gráfico relacionado con la
presentación de proyectos por parte de los senadores correntinos sigue una
tendencia muy distinta a la misionera, tomando un fuerte impulso en los primeros
años (’93,’94) para luego desplomarse una vez que el bloque comienza su camino en
forma definitiva, tras la implementación del arancel externo común y la concreción
de la zona de libre comercio. Y si bien existen repuntes esporádicos, como el caso
116 Entrevista realizada en Buenos Aires el 20 de Octubre de 2007. 117 Información extraída de la entrevista a Stella Márquez, asesora del Senador Losada, Buenos Aires, 15 de Septiembre de 2005.
134
del año 2000 o 2006, estos nunca superan los cuatro proyectos por año lo que indica
una actividad muy limitada a lo largo de todo el período, lo que implica, al menos en
el ámbito del Congreso Nacional, un total desinterés por el tema por parte de esta
provincia fronteriza (Gráfico 14).
Gráfico 14
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Información Parlamentaria
Analizando ahora la economía correntina en principio se puede decir que a
diferencia de lo ocurrido con su vecino del noreste, la provincia de Corrientes vio,
desde la puesta en marcha del MERCOSUR a comienzos del ‘95, reducirse el volumen
de sus exportaciones al bloque. Esto es, si mientras a nivel general del año 1995 al
2008 casi no hay crecimiento (se pasa de 145 millones a 177)118, en las
exportaciones al MERCOSUR el panorama es aún más desalentador ya que se
produce una fuerte caída en el monto negociado (de 81 a 55 millones de U$S,
teniendo en 2002 su pico más bajo con sólo 18 millones), ubicando a la provincia
para el año 2008 en uno de los niveles más bajos del país en relación al comercio
118 En este período las exportaciones totales argentinas aumentan de 13117 a 40014 millones de U$S, es decir, se triplican (fuente Centro de Economía Internacional).
Proyectos Corrientes por año (1991-2009)
0
1
2
3
4
5
91 92 93 94 95 96 97 98 99 ´00 ´01 ´02 ´03 ´04 5 06 07 08 09
años
can
tid
ad d
e p
roye
cto
s
CORRIENTES
135
exterior con el MERCOSUR (0,3 sobre el total del país) siendo sólo superada por la
provincia de Formosa con un 0,1 (Gráficos 15 y 16).
Gráfico 15
Exportaciones correntinas (1993-2008) - en millones de U$S -
65
97
145
121128
112 117
9380 84
74
110100
132 136
177
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
93 94 95 96 97 98 99 ´00 ´01 ´02 ´03 ´04 5 06 07 08
años
mil
lon
es d
e U
$S
Fuente: Elaboración propia en base datos Indec y Dirección de estadísticas de Corrientes
Gráfico 16
Exportaciones Correntinas al MERCOSUR (1993-2008) - en millones de U$S -
26
38
81
55 57
65
57
35
2518
27
4134
42
5055
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
93 94 95 96 97 98 99 ´00 ´01 ´02 ´03 ´04 5 06 07 08
años
mil
lon
es d
e U
$S
Fuente: Elaboración propia en base a datos del INDEC y Dirección de Estadística de Corrientes
136
Esta performance del comercio exterior correntino significó en términos país
un retroceso, ya que se ubicó muy por debajo del promedio nacional para el período
1996-2002 cercano al 2 por ciento (Fuchs, 2004) y un desplome del sector externo
en relación al PBG provincial, alcanzando para el 2002 el 3,7 por ciento del total, el
segundo más bajo del país, nuevamente únicamente superado por Formosa con el
1,4 por ciento (Fuchs, 2004).
Es decir que la llegada del MERCOSUR no resultó en ningún avance
significativo para la economía correntina, resintiendo incluso la importancia de un
sector externo de por sí débil. Ciertamente, 1995 es un año excepcional para las
exportaciones provinciales y pueden dar lugar a desviaciones del análisis. Pero en
todo caso 1996 o 1997 arrojan valores iguales a los de 2008, por lo que si no se
quiere hablar de descenso, de todas formas no se creció, manteniendo el comercio
con el bloque en torno a los 55 millones de U$S, contra 140 de Misiones. Números
tan bajos, hablan a su vez de empresas y sectores productivos de poco desarrollo y
por tanto, de poca o nula capacidad de influencia sobre los actores políticos. De
hecho, el arroz y los cereales, principales productos de exportación de Corrientes,
que para el año 2007 explicaban el 26 por ciento del total de lo negociado, pero cuyo
número trepaba en el comercio con el MERCOSUR al 85 por ciento119, se encuentra
en su totalidad en manos de Pymes120 y pequeños productores, con lo que su
capacidad de lobby se resiente en forma sustancial.
Lo que tenemos entonces en Corrientes es una coincidencia entre la falta de
incentivos económicos (poca incidencia de las exportaciones al MERCOSUR en la
economía provincial) y la falta de acciones políticas a nivel del Congreso Nacional (en
términos de proyectos presentados por los senadores del distrito). Si a esto se le
suma la definición de la Directora de Relaciones Internacionales, Graciela Basualdo,
quien clasificó como “bajo” el interés mostrado por el gobierno provincial en relación
al MERCOSUR121, tenemos un panorama completo de desinterés público sobre la
cuestión.
119 Datos del Anuario estadística 2005, Dirección de Estadística y Censo, Provincia de Corrientes. http://www.deyc-corrientes.gov.ar/ 120 Datos de Comercio Exterior. 121 Entrevista realizada vía Internet el día 20/09/08.
137
En conclusión, ambos indicadores parecen seguir un patrón común, donde la
ausencia de un incentivo comercial concreto del bloque sobre la economía provincial,
coincide con la falta de acciones políticas con respecto al tema. Nuevamente, al igual
que en el caso misionero, hablar de correlación entre ambas variables quizás sería
apresurado, sobre todo teniendo en cuenta la multicausalidad que presentan
habitualmente los fenómenos políticos. Sin embargo, también nuevamente, la
evidencia empírica da la pauta de la existencia de una vinculación entre inserción
comercial y acción política, ya que la diferencia con lo hecho por ambas provincias
vecinas en materia de MERCOSUR es tan significativa como la diferencia en los
réditos que este proceso trajo para sus economías.
Así, Corrientes, pese a ser la provincia con más fronteras con los países del
MERCOSUR, no encontró en el proyecto de integración un vehículo para mejorar sus
posibilidades económicas y comerciales. Coincidentemente con esto, luego de un
comienzo auspicioso (el Senador Romero Feris fue uno de los primeros en felicitar el
nacimiento del MERCOSUR en 1991 y en presentar proyectos referidos al tema) el
interés provincial se diluyó hasta quedar reducido a una mínima expresión.
Entre la ubicación y las vinculaciones comerciales
Frente a este panorama que se nos presenta en cuanto a la situación tanto de
la provincia de Misiones como de la Corrientes se pueden comenzar a delinear
algunas cuestiones que sirvan para explicar el comportamiento de estas provincias
en relación al MERCOSUR.
El primer punto a marcar tiene que ver con el problema geográfico. Queda
claro tras observar el comportamiento de la provincia de Corrientes que, a diferencia
de lo planteado en la hipótesis al comienzo del trabajo, la ubicación no determina el
accionar y el interés por el tema. Este punto, más que servir para hablar sobre el
problema correntino, nos es útil para desmitificar la idea, recurrente en la sociedad
misionera (y en el conjunto de los que de una u otra manera están vinculados con la
cuestión) de que ellos “viven” la integración en forma cotidiana y, por tanto, tienen
un interés superior y fundado en el desarrollo del proceso de integración.
138
Esta idea tiene, y a la vez adolece, de razón. La ubicación geográfica y sobre
todo la situación de frontera es un tema nodal para los municipios. En este sentido,
gran parte de la actuación y el interés del intendente de Posadas tiene que estar
centrado en la relación con su par de Encarnación, lo mismo que el intendente de
Paso de los Libres con su similar de Uruguayana. Su cotidianeidad sí está vinculada a
esta realidad y es un tema a resolver. Para el gobierno provincial la relación no es
tan clara, ni tan urgente.
Por otro lado, la idea lleva verdad en el pensamiento de la población sobre
sentirse parte de una región común. Los vínculos transfronterizos, tanto a nivel
cultural como familiares y económicos, son una realidad cotidiana tan poderosa que
han llevado incluso por años a combatir desde el gobierno argentino la influencia del
portugués en la frontera, como planteó el diputado Dalmau (PJ-Misiones) en su
discurso de aceptación del Tratado de Asunción el 15 de Agosto de 1991, cuando
dijo “El señor diputado Gentile hizo referencia a la posibilidad de que los chicos de
nuestro país aprendan a hablar portugués. También tendríamos que lograr que los
alumnos de mi escuela – argentinos- aprendan a hablar castellano. Son chicos que
están cuatro horas en la escuela y el resto del día lo pasan en sus casas hablando
portugués”122.
Es decir que en la zona de frontera se da una realidad compleja, flexible que
vuelve, en ciertas maneras, los límites en meras demarcaciones administrativas, y
lleva a la aparición de una consideración favorable a la integración. Traducido en
términos políticos, este sentir se define como un primer impulso integracionista,
amparado en la idea de pertenencia regional123, tal cual como sucedió en el conjunto
de las provincias limítrofes, incluida el caso correntino, la cual, vale recordar, fue una
de las más activas seguidoras del proceso de integración en los años previos a la
finalización del período de transición hacia la Unión aduanera.
Ahora bien, si hasta aquí la idea de la cercanía geográfica mostró su fuerza
sobre todo en los procesos iniciales, ésta se vuelve falsa para explicar la continuidad
de apoyo al proceso a lo largo del tiempo. Una vez establecida la dinámica 122 Diario de Sesiones de la Honorable Cámara de Diputados. 14 y 15 de Agosto de 1991. 123 En palabras del senador Losada: “Como misioneros, cómo no vamos a aplaudir ante un episodio que nos integra. […] y me sumo entusiasta al voto afirmativo de este tratado, porque creo realmente que los argentinos hemos logrado el sueño y el objetivo de quienes queremos ver integrada a la América india” Diario de Sesiones. Honorable Cámara de Senadores. 24 y 25 de Junio de 1991.
139
integradora, una vez que el “sueño” pasa a ser una realidad, la idea de la “cercanía”
como legitimadora del interés comienza a perder importancia. Esto queda claro no
sólo en Corrientes, donde el tema dejó de ser, justamente un “tema” para el
gobierno provincial, sino también en Misiones, donde en los años posteriores al 2001
la vinculación con la temática cayó en forma alarmante, retomando un camino de
fuerte interés recién a partir del año 2005.
Es aquí entonces, en relación al mantenimiento del interés y del impulso de la
temática, donde comienza a tener importancia el fundamento comercial del bloque.
La existencia de sectores económicos de relieve a quienes el curso del proceso de
integración les modifique, tanto para bien como para mal, su ecuación de resultados
da pie a un importante desarrollo de la actividad política sobre el tema por al menos
tres razones:
La primera de ellas es que para comerciar hace falta conocer y reconocer al
vecino. Esto implica la realización de ferias, talleres, seminarios y demás, que no sólo
implican al sector privado, sino que en numerosas ocasiones se realizan a partir de
entes mixtos con participación de segmentos de la sociedad civil, como pueden ser
las universidades.
La segunda razón se encuentra en la generación de presiones sobre el propio
gobierno provincial y los legisladores nacionales con el fin de adaptar la normativa
(en forma proteccionista o aperturista, según el caso) a los intereses sectoriales.
Y la tercera razón aparece en la creación de un clima social y cultural atento a
los problemas del proceso integrador. La dependencia de fuentes de trabajo, sobre
todo, o de problemas medio-ambientales, de acuerdo al rumbo que tome el devenir
del bloque, instala en el conjunto de la sociedad, mayormente a través de los medios
de comunicación, el debate sobre la temática, aumentando a su vez la presión sobre
los funcionarios públicos para realizar, aunque más no sea en forma declamativa,
solicitudes, pedidos e informes al Gobierno Central para ser escuchados.
Es decir que la existencia de un vínculo económico que se ha visto fortalecido
a partir del surgimiento del bloque y de un sector externo con cada vez mayor
influencia en la economía provincial, genera un interés en la temática que sobrepasa
la mera lógica sectorial y se instala en el conjunto de la sociedad, así como su
debilitamiento instala un clima de decepción que conduce lentamente al olvido del
140
tema más que a su oposición. Simplemente, como se ve durante el 2001, 2002 se lo
deja allí sin ningún tratamiento.
Y aquí el hecho no refiere a un quiebre político en la relación con los vecinos
(de hecho durante el 2002 y sobre todo a partir del 2003 con la llegada de Luz Inacio
“Lula” Da Silva al poder la relación entre la Argentina y Brasil fue más positiva que a
fines de los años ’90)124 ni a una ruptura de los lazos culturales ni sociales, sino
principalmente a una crisis económica que devino, entre otras terribles
consecuencias, en la caída brutal de los flujos comerciales.
Se podría pensar, frente a semejante debacle, que el proyecto de integración
regional, en virtud de las doctrinas ideológicas dominantes, tanto en el peronismo
como en el radicalismo que ya hemos mencionado, podría haberse convertido en un
horizonte a alcanzar sobre todo en términos políticos y sociales, como herramienta
para superar la crisis. Pero en cambio, el tema desapareció de la acción provincial,
incluso en Misiones, donde la integración se seguía viviendo en forma diaria.
Por ello, la posibilidad de creación de un proceso integrador respaldado en
fundamentos políticos y culturales en forma autónoma de la existencia de una base
de integración económica, idea que es sustentada por diferentes sectores políticos y
sociales, es sumamente difícil de sostener tras el análisis realizado a nivel provincial.
Al menos esto es cierto para los casos de la provincia de Corrientes y más
particularmente para la provincia de Misiones, las cuales fueron estudiadas aquí.
En conclusión, podemos plantear que la importancia y la forma de acción de
la provincia de Misiones con respecto al MERCOSUR estuvo, sobre todo en sus
comienzos, íntimamente relacionada con su posición geográfica. Esta particular
ubicación le brindó un marco socio-cultural que inclinó al gobierno provincial y a los
representantes a apoyar firmemente el proyecto integrador, aún a expensas de
saber, por la experiencia cotidiana, que en él se escondían fuertes dificultades. Por
ello, en el momento de la ratificación de la firma del Tratado de Asunción, mientras
todos los demás senadores apoyaban acríticamente el proyecto a partir de una lógica
puramente ideológica, fueron los legisladores misioneros quienes alzaron la voz para
124 Véase Vigevani T. y otros (2003) “Política externa no período FHC”, Revista Tempo Social, San Pablo.
141
plantear algunas cuestiones, como las asimetrías y el manejo de los recursos
naturales, que luego se convirtieron en ejes centrales del debate regional.
Con el transcurso de los años, este acuerdo inicial “natural”, sin desaparecer,
tendió a dejar paso a un interés práctico que vino a relacionarse directamente con el
aumento del comercio con Brasil, en gran medida, y que sirvió como eje detrás del
cual se creó el clima para el mantenimiento de la acción provincial.
En este sentido, el recorrido del CRECENEA-CODESUL es un ejemplo claro.
Así, durante la presidencia misionera del año 1997, en plena alza comercial, se
crearon acuerdos de integración educativa y apoyos técnicos, además de reclamar
con dureza la participación de los gobernadores en las Cumbres de Presidentes del
MERCOSUR. Cuando llegó la crisis del 2001, las reuniones de gobernadores se
detuvieron, frenando incluso los acuerdos ajenos a la lógica comercial, como ser los
convenios de integración educativa anteriormente mencionados.
Es decir, la acción provincial no se vincula únicamente con el terreno
comercial, pero ante dificultades en este campo, el interés de impulsar el resto de los
aspectos integracionistas, parece detenerse, al menos desde la lógica
gubernamental, aunque mantenga su fuerza en el ámbito de la sociedad civil.
Corrientes sirve como marco de comparación para observar la solidez de esta
hipótesis. Tras un comienzo imbuido en la lógica integracionista, rápidamente la
acción provincial, tal como se lo muestra en esta tesis, descendió a niveles cuasi-
nulos en los años posteriores, marcando la pérdida de prioridad del tema en la
mirada de los representantes correntinos. Sin dudas, es probable que como en todo
fenómeno, las causas de esta realidad sean varias, pero entre ellas el hecho de que
el sector externo correntino no haya logrado crecer en el marco del MERCOSUR,
llegando incluso a ver reducido su volumen, debe ocupar un lugar importante a la
hora de intentar entender por qué esta provincia limítrofe generó en los últimos 10
años niveles de acción similares a los realizados por la provincia de Chubut, por
ejemplo, cuyo vínculo tanto comercial como geográfico con el MERCOSUR es
realmente bajo.
La disminuida base comercial y el poco peso del sector exportador correntino,
uno de los más bajos del país, llevó a que la mirada de los funcionarios provinciales
142
se orientara hacia otros espacios, al no existir presiones que buscaran debatir el
tema integración al interior de la sociedad correntina.
Probablemente la fuerte impronta comercial impuesta al MERCOSUR, desde
sus inicios, tenga parte de responsabilidad en esta realidad, pero en todo caso
deberían ser los gobiernos de las provincias limítrofes, quienes ven claramente los
aspectos culturales y sociales que implica la integración, los que tendrían que haber
roto ese molde, planteando una acción diferente y aprovechando la existencia del
MERCOSUR para moverse en otra dirección.
Sin embargo, como vimos, esto no ocurrió, sino que se reprodujo a nivel
provincial aquello que se critica al gobierno central. Así, en Misiones como en
Corrientes, la acción provincial permaneció fuertemente ligada a lo comercial,
mientras los temas de frontera no pudieron nunca, tras los primeros años, erigirse en
el motor de la integración.
143
Capítulo IX
TUCUMÁN
Del miedo a la cooperación: el azúcar como sello de la política tucumana
“Para Tucumán, MERCOSUR era sinónimo de angustia, pobreza y desempleo”.
Simple y concreta, la afirmación del Secretario de Relaciones Internacionales de la
provincia, José Vitar125, muestra cabalmente cuál era la mirada de la sociedad
tucumana durante gran parte de la historia del bloque, sobre la denominada “única
política de Estado”, dejando a las claras el profundo desinterés del gobierno central,
en los años ’90, por el destino de las economías regionales.
Tras esta respuesta, la siguiente pregunta no podía ser más evidente “Y
entonces, ¿qué cambió para que hoy Tucumán haya sido sede de la Cumbre de
Presidentes en 2008 y el gobernador se encuentre al frente del FCCR?”.
“La sensación de miedo se fue y de pronto este espacio geográfico, político,
cultural denominado MERCOSUR, comenzó a verse como una oportunidad de
colaboración y Tucumán empezó a pensar que tenía un lugar, su lugar, en el
proceso de integración”126.
La sensación de miedo se fue. ¿Fueron los limones?, se le preguntó, sabiendo
el peso que ha ganado este cítrico en lo últimos años. “No, nada reemplaza al azúcar
en la economía y en la mente de los tucumanos”, fue la respuesta. “Lo que se llevó
el miedo fue el alcohol”, sentenció.
Efectivamente, tras siglos de depender del petróleo, su cercano agotamiento
y la profunda inestabilidad de los países productores determinó que el propio
Presidente de los Estados Unidos, George W. Bush, aceptará finalmente comenzar a
migrar la matriz energética hacia los biocombustibles, para lo cual se reunió en
marzo de 2007 con el Presidente de Brasil, Lula Da Silva en pos de colaborar en el
125 Entrevista realizada en la ciudad de Buenos Aires, el día 3 de Noviembre de 2009. 126 José Vitar, en la misma entrevista realizada el 3 de Noviembre de 2009.
144
desarrollo de dicha industria con aquellos que desde hace años venían impulsando el
uso de la alcohonafta como efectivo reemplazo de los combustibles fósiles127.
Así, de repente, el complejo sucroalcoholero brasileño comprendió que su
demanda se había vuelto infinitamente flexible, por lo cual no sólo debía emplear al
máximo su capacidad sino, además, incorporar a otros sectores para dar cuenta de
la demanda y allí, el sector azucarero tucumano aparecía ahora como un socio
sumamente importante.
Para el Tucumán, además, la transición hacia los biocombustibles había
comenzado asimismo puertas adentro de su propio país, a partir de la Ley 26093,
sancionada en 2006, que planteaba la obligación a partir del 1ro de Enero de 2010
de mezclar el total de las naftas fósiles del país con al menos un 5 por ciento de
biocombustible128, generando para el entramado productivo tucumano una
importantísima fuente de ingresos.
Ahora bien, ha sido efectivamente una relación tan lineal en la relación
Tucumán-MERCOSUR el componente azucarero o han existido otras variantes de tipo
político o culturales que han determinado su comportamiento. Pregunta ésta que
también deberemos desentrañar, repasando los indicadores con los que venimos
trabajando como las iniciativas a nivel del Congreso Nacional, y luego el trabajo
propio de la provincia.
El peso del azúcar en el Congreso Nacional
Llevando entonces nuestra mirada, en primer lugar, sobre el trabajo de los
senadores tucumanos en relación al MERCOSUR desde la firma del Tratado de
Asunción, podemos observar cómo el tema azúcar se convirtió en el tema excluyente
127 Ver Diario Clarín, Sección Política “Tras sellar una alianza con Lula por los Biocombustibles, Bush aterrizó en e Uruguay”, 9 de Marzo de 2007. Disponible en http://www.clarin.com/diario/2007/03/09/um/m-01377003.htm 128 Ley 26093. ARTICULO 8. - Establécese que todo combustible líquido caracterizado como nafta -en los términos del artículo 4º de la Ley Nº 23.966, Titulo III, de Impuesto sobre los Combustibles Líquidos y el Gas Natural, texto ordenado en 1998 y sus modificaciones, o en el que prevea la legislación nacional que en el futuro lo reemplace- que se comercialice dentro del territorio nacional, deberá ser mezclado por aquellas instalaciones que hayan sido aprobadas por la autoridad de aplicación para el fin específico de realizar esta mezcla, con la especie de biocombustible denominada "bioetanol", en un porcentaje del CINCO POR CIENTO (5%) como mínimo de este último, medido sobre la cantidad total del producto final. Esta obligación tendrá vigencia a partir del primer día del cuarto año calendario siguiente al de promulgación de la presente ley.
145
de su preocupación. En números, si descontamos aquellos proyectos vinculados a
salutaciones y beneplácitos por la realización de tal o cual evento vinculado al
bloque, como puede ser, por ejemplo, aquel formulado en motivo de la realización
del XXII Congreso de Trabajo Social del MERCOSUR129, las iniciativas relacionadas
con la defensa del azúcar representan por sí solas, para el período 1991-2009, cerca
del 50 por ciento del total (Gráfico 17).
Esta preeminencia habla a las claras del peso del sector azucarero, dado que,
incluso, al hablar de economías regionales, en todos los casos, los tucumanos
refieren únicamente a la situación de la caña.
Gráfico 17
Ahora bien, si distribuimos por año el presente gráfico, nos encontramos con
algunos períodos donde la caña de azúcar no fue sólo una parte importante del
interés provincial, sino directamente el único, situación en la que pueden
mencionarse los años 1999, 2000 y 2001 (Gráfico 18).
129 Exp. 1200-S-03 presentado por la senadora Malvina Segui, HSN, DIRPA
Fuente: Dirección de Información Parlamentaria (HCDN)
Proyectos sobre MERCOSUR presentados por los senadores tucumanos en el Congreso Nacional (1991-2009)
47%
21%
32%
Azúcar/Economías Regionales Pedidos de informes /Solicitud al PEN Institucional
146
Proyectos MERCOSUR por año presentados por los senadores tucumanos ante el Congreso Nacional
0
1
2
3
4
5
6
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
años
can
tid
ad d
e p
roye
cto
s
Azúcar/Economías Regionales Pedidos de informes /Solicitud al PEN Institucional
Gráfico 18
Previamente a esos años, sin embargo, el interés se encontraba más disperso,
con una fuerte impronta, sobre todo en los primeros tiempos, por darle al
MERCOSUR una adecuada estructura institucional dentro del país y del propio
Congreso Nacional, creando comisiones y espacios que pudieran dar respuesta a las
nuevas demandas del entramado regional.
Acompañando este movimiento, existía también un fuerte interés por obtener
mayor información sobre el tema, hecho que se observa en la existencia de
proyectos vinculados con Pedidos de Informe sobre la cuestión. Y finalmente, el
azúcar, tema que en todo momento, desde 1991 hasta el año 2001, fue encarado
desde una lógica defensiva. Sirvan como ejemplo de esto los siguientes proyectos
presentados en distintos momentos, pero todos con la intención de proteger la caña
del ingreso del azúcar brasileña.
Fuente: Dirección de Información Parlamentaria (HCDN)
147
El primero a mencionar es el proyecto presentado por la Senadora Olijuela del
Valle (PJ) en 1994130 que buscaba propiciar pautas arancelarias diferenciadas para el
azúcar, hecho que se concretó con la resolución ministerial 741/95 que propone
sostener el régimen de excepción del sector hasta el año 1997131, año en el cual la
propia Rivas y el senador Miranda, presentan otro proyecto, para extender la
vigencia de la resolución.
Fue en este año, justamente, donde el debate por la extensión de esta
excepción, llevó a la promulgación de la Ley del Azúcar, al veto presidencial, y a la
posterior ratificación por parte del Senado de su iniciativa.
Finalmente, en el año 2000 la situación comienza nuevamente a desmadrarse
ante el vencimiento del régimen de excepción acordado tras la crisis del ’97 y es allí
donde el senador Ortega (PJ)132 propone la extensión del plazo hasta “que el
gobierno de la República Federativa de Brasil elimine las asimetrías que provocan los
subsidios que, a través de su complejo sucro-alcoholero, otorga al sector azucarero.”
Y así como el bloque peronista había confrontado con su propio gobierno en
1997 por la situación del azúcar, en esta ocasión fue el bloque de la Alianza el que
debió enfrentar al Poder Ejecutivo para defender la industria. Sin senadores afines,
los diputados tucumanos de la Alianza (UCR-FREPASO) fueron los que debieron
asumir un rol protagónico en el conflicto. Como señala Vitar:
“En ese momento yo era, en términos de la Alianza, el número dos del bloque, y
debí enfrentarme fuerte con la Cancillería por este tema. Es que si no, no podía
volver más a Tucumán”133.
Conflicto que no sólo se instaló en relación a los otros poderes del Estado,
sino incluso al interior del propio Congreso, donde los legisladores de otras provincias
veían, en el desarrollo de estas desavenencias, un mal antecedente para el
MERCOSUR en momentos en que dicho proyecto regional se hallaba sumamente
desafiado por la búsqueda de instalación del ALCA impulsado por los Estados Unidos.
130 Exp 1300-S-94, HSN, DIRPA. 131 Exp. 0418-S-97, HSN, DIRPA. 132 Exp 1281-S-00, HSN, DIRPA. 133 Entrevista oportunamente citada.
148
Este era el caso, por ejemplo, de Carlos Raimundi, diputado de la Alianza por
la provincia de Buenos Aires, quien en ese año ostentaba la presidencia de la CPC, y
que encontraba en la situación tucumana un problema grave para el desarrollo del
proceso de integración, provocando un cisma entre aquellos que apostaban por el
mantenimiento de las medidas proteccionistas y aquellos que propugnaban su
levantamiento.
Justamente, en esta última línea se ubicaba Raimundi, quien veía en la
extensión del conflicto azucarero, un potencial motivo para la destrucción del bloque:
“... si para salvar una economía regional como el azúcar, ponemos trabas
proteccionistas que después se pueden expandir a otros sectores del comercio
bilateral como el trigo o lácteos, no es muy beneficioso para la Nación”134.
Sin embargo, finalmente, la posición proteccionista pudo más, logrando
extender el plazo del régimen especial ante una realidad que no se modificaría,
incluso, aunque se procediera a la eliminación de las subvenciones del complejo
sucroalcoholero brasileño, ya que aunque dichos beneficios terminaran, los mismos
habían permitido la propia constitución del sector y por tanto, se hallaban
incorporados de hecho en la constitución de las lógicas de competitividad.
Pero de todas maneras, más allá de esta dificultad técnica para arribar a una
solución, lo que más influyó fue la cerrazón total por parte de la provincia para
aceptar otra salida por la gran hostilidad y el negativo clima social existente en la
provincia en relación al MERCOSUR. Basta recorrer la prensa de la época para notar
esa mezcla de temor y rechazo que provocaba el proyecto de integración sobre la
sociedad tucumana.
Por ejemplo, tras el intento de veto de la ley del azúcar en 1997, el Diario La
Nación reflejaba el clima del sector en la nota titulada “El azúcar se debate en el
MERCOSUR”, donde con ánimos catastróficos el presidente del Centro Azucarero,
134 Cita extraída del trabajo realizado por el autor en el año 2000 y publicado bajo el título “El rol del Congreso Argentino en la construcción del MERCOSUR: Perspectivas y funciones de una institución relegada”, Documentos de Jóvenes Investigadores N°5, Instituto de Investigaciones Gino Germani, Buenos Aires.
149
Jorge Zorreigueta augura ante la caída del régimen especial, la ruina de la industria y
el inicio de la desocupación masiva en la provincia.135
En la misma línea, pero en el año 2000, nueva etapa de la ofensiva en
relación a los aranceles del azúcar, el diario Clarín publicó el artículo titulado
“Temores y advertencias por el azúcar” cuya primera línea textualmente plantea: “En
Tucumán, la palabra MERCOSUR sabe a miedo”136. La nota, que se explaya sobre los
distintos intentos de reconvertir la economía tucumana, sin embargo aclaraba que
aún la fuerza laboral vinculada al azúcar en forma directa se encontraba en alrededor
de 25 mil personas, en un contexto de altísimo desempleo y subocupación.
Apenas estos dos ejemplos que muestran la presión que ejercía la propia
sociedad tucumana sobre sus representantes para defender un sector económico que
define, como pocos en el país, a la provincia en su totalidad.
El cambio de modelo: el fin de la dulce dependencia
Finalmente, el año 2000 terminó con un nuevo acuerdo, impulsado por los
representantes tucumanos, que extendió el régimen especial del azúcar hasta el año
2005, pese a lo cual en el año 2002 se ratificó la legislación que impide el ingreso del
azúcar brasileña al país, con lo que la situación al día de hoy se mantiene en un
inestable “statu quo”.
Sin embargo, poco a poco comenzaron a aparecer señales de un principio de
cambio en la relación. Tras la asunción de Lula en el año 2002, y el giro impuesto al
propio MERCOSUR tras los acuerdos con el presidente Kirchner en 2003, el conflicto
comenzó a perder intensidad. Actuaron allí dos factores claves. El primero, el político.
Lula buscaba apostar a la construcción de una sólida alianza con Buenos Aires, a
partir de la cual mostrarse como un líder regional. En este marco, el conflicto
azucarero generaba, incluso para el propio Brasil, más inconvenientes que beneficios,
sobre todo tomando en cuenta que el mercado argentino se había visto reducido
drásticamente tras la crisis del 2001. De hecho, ya en el 2000 Brasil utilizó el debate 135 Diario La Nación, Sección Campo, 6 de Septiembre de 1997. Disponible en http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=200228. 136 Diario Clarín, sección Economía, 11 de Septiembre de 2000. Disponible en http://www.clarin.com/diario/2000/07/11/e-02007.htm
150
sobre el azúcar principalmente como elemento de negociación para facilitar la
entrada de otros productos, antes que por sí mismo (Cerro, 2006).
El segundo elemento, era el estratégico. Observando el rumbo que iba
tomando el mundo, la factibilidad del bioetanol comenzaba en 2003 a perfilarse
como una realidad cercana. De hecho, el propio Lula, en su primer mensaje
vinculado directamente al conflicto azucarero, propuso a los ingenios tucumanos
volcarse decididamente al etanol en asociación, antes que en confrontación, con el
entramado sucroalcoholero paulista.
Sorprendentemente, o quizás a raíz de los años de conflicto pasados, la
primera respuesta tanto del sector industrial como de la sociedad tucumana, fue un
rotundo “no”. De hecho, la propuesta fue tomada como una nueva ofensa a la
provincia tal como se puede observar en las cartas de lectores enviadas al diario La
Gaceta de Tucumán137, y que por su virulencia, vale la pena reproducirlas aquí para
palpar el sentir del momento:
Brasil y el azúcar (I)
“Lula quiere que Tucumán fabrique alcohol y no azúcar” ¡Qué buenitos son los brasileños! ¿Qué es esto? ¿No existe un funcionario que le haga una contrapropuesta y les diga que para acceder a lo solicitado ellos deben dejar la práctica del fútbol y dedicarse a la natación? Encima, dicen que nos ayudarán con los fondos públicos. Don “Gula”: no pretenda comernos la dignidad; si bien es cierto que estamos como Adán y Eva, este no es el modo de ayudarnos. Acá se necesitan convenios, mutua cooperación y fortalecimiento de lazos dentro del Mercosur que ayuden a toda la región.
Brasil y el azúcar (II)
El ex obrero metalúrgico que hoy es presidente del Brasil, haciendo gala de gran estadista y de sabelotodo, a pesar de su semianalfabetismo, parece pensar que tanto el pueblo como los industriales azucareros tucumanos carecen de las iniciativas necesarias para producir algo más que azúcar. Y desliza como si ya fuera el gran líder sudamericano que está por arriba de todos, que los ingenios de Tucumán se dediquen a producir Alconafta para venderle al Brasil. Hasta llega a ofrecer la financiación monetaria para el respectivo cambio. Total, si toman cuerpo esas iniciativas, las ganancias no serían para nuestro país, pero sí para los sabios brasileños. De esta forma es un alarde de dominio en sabiduría; ellos fijan todas las pautas y nosotros, mansos corderitos, a producir alconafta para ellos y comprarles azúcar ¿qué tal? Negocio redondo de verdad.
137 Ambas cartas fueron extraídas del Diario La Gaceta, de Tucumán, sección Cartas de Lectores del día 20 de Junio de 2003. Disponible en www.lagaceta.com.ar
151
Como se ve, el sentimiento antibrasileño, ubicado en este caso en los ataques
a la figura del presidente, se hallaba presente en Tucumán como quizás en ninguna
otra parte del país. Más bien por el contrario, como afirma Grimson (2007) en su
trabajo sobre la cultura y las relaciones entre Brasil y Argentina, la mirada de los
argentinos hacia su vecino del norte es una mirada desprovista de negatividad – a
excepción de ámbito deportivo -.
No hay, en su estudio, referencia ninguna que vincule en la mente de los
argentinos a Brasil con actitudes soberbias o imperiales. “Los argentinos tienden a
ver a Brasil como un país más estable y, en general su mirada es positiva,
pensándolo como un lugar diferente y hasta exótico, como una nación más diversa y
alegre […] Además, hay un amplio consenso en considerar al MERCOSUR y a la
alianza con Brasil como un camino inexorable para la inserción internacional del país”
(Grimson, 2007: 610-611).
Evidentemente, entonces, por esos años, Tucumán se alejaba profundamente
de la media nacional en su mirada hacía el Brasil. Sin embargo, con el tiempo, esta
situación comenzará a cambiar a partir de dos situaciones fundamentales. La
primera, los propios expertos e industriales tucumanos empezaron a percibir que la
propuesta brasileña no era sólo una expresión de deseos sino que se basaba en un
cambio real de la matriz energética mundial, con lo cual el sostenimiento de la
explotación cañera no sólo se hallaba asegurada, sino que se abría un interesante
camino para su desarrollo futuro.
La segunda, la sanción de la ley de biocombustibles a escala nacional
aportaba al ya de por sí creciente mercado externo, la posibilidad de encontrar
importantes márgenes de rentabilidad en el propio país, probablemente más
inestable pero a la vez más conocido y manejable que el marco internacional, donde
las grandes compañías hacían dudar de sus capacidades a los ingenios tucumanos.
De este modo, poco a poco, incluso en la prensa provincial, la posibilidad del
giro al alcohol comenzó a ser evaluada en términos positivos. Así, en marzo de 2007,
por ejemplo, aparece en La Gaceta la nota titulada “Según un experto, el NOA es
sinónimo de etanol”, donde el presidente de la Asociación Argentina de
152
Biocombustibles, Claudio Molina impulsaba el giro al alcohol a partir de las
capacidades instaladas en las provincias de la región.138
Posteriormente, en la misma línea, otros especialistas, como el investigador
Antonio Cerro, reafirmaban esta tendencia al plantear la necesidad de incorporar, en
la mirada de la industria, el sector del etanol, para lo cual planteaba la necesidad de
dejar de pensar en la producción de azúcar, para pasar al universo más amplio de la
industria cañera, donde el azúcar es sólo uno de los productos a ser elaborados139.
En este marco, al ritmo que la mirada de la sociedad comienza a cambiar,
también empieza a modificarse la visión del gobierno provincial sobre la temática,
posibilitando un nuevo acercamiento con la región, no ya en carácter de
confrontación, sino en términos de cooperación. Se organiza así, en Mayo de 2007 el
encuentro entre Gobernadores del Nordeste Brasileño y el Noroeste argentino, donde
el tema biodiesel estuvo presente140 y luego la ya mencionada Cumbre de
Presidentes en Julio de 2008 y la incorporación de Tucumán como Coordinación del
Comité de Gobernadores del FCCR, además de múltiples acuerdos con los Estados
del Norte y el Sur de Brasil, impulsados por la Secretaría de Relaciones
Internacionales.
Como se ve, el modelo “defensivo-cooperativo” con el que denominamos al
caso tucumano parece encuadrar claramente en un devenir provincial signado por la
industria cañera. Sin embargo, queda aún la posibilidad de que existan otros
elementos que estén participando de esta situación, pero que aún se mantienen
ocultos, por lo que resulta interesante, al menos, plantear un recorrido similar al
misionero, para observar si existen otros ingredientes que puedan estar interviniendo
como por ejemplo el nivel de exportaciones, del cual hasta aquí no se ha hablado, o
la relación con el gobierno central.
Las exportaciones tucumanas y su relación con la actuación provincial
138 Diario La Gaceta de Tucumán, Sección Economía, 18 de Marzo de 2007. Disponible en www.lagaceta.com,.ar 139 Diario La Gaceta de Tucumán, Sección Economía, 12 de Octubre de 2008. Disponible en www.lagaceta.com,.ar 140 Ver Diario La Gaceta de Tucumán, Sección Política, 14 de Mayo de 2007 “Gobernadores del país y de Brasil se reúnen en Tucumán”. Disponible en www.lagaceta.com.ar
153
Si en todo el análisis llevado hasta aquí en relación a la provincia de Tucumán,
las exportaciones provinciales al bloque estuvieron ausentes, esto se debe
primordialmente al hecho de que no existe mercado en Brasil para la exportación de
azúcar tucumana y, por tanto, este elemento a la hora de pensar dicho sector no se
muestra como un indicador de peso.
Ahora bien, aunque hegemónica, la industria azucarera no es la única de la
provincia, existiendo otras, como la cítrica, y particularmente aquella vinculada con el
limón que ha crecido en forma exponencial en los últimos años hasta convertir a la
provincia en el principal exportador mundial de “limones frescos”.
Por tanto, observar el comportamiento de las exportaciones tucumanas quizás
también aporte elementos para entender lo sucedido en la provincia con respecto al
MERCOSUR.
Frente a esto, antes de mencionar los datos, y para contextualizar, vale decir
que en todo el período estudiado (1994-2007) las exportaciones tucumanas
representaron en relación al total país apenas el 1,4 por ciento en promedio y cerca
del 10 por ciento en relación a su PBG, similar a lo presentado por la provincia de
Misiones.
En este marco, podemos decir que entre 1993 y 2007, las exportaciones
tucumanas al MERCOSUR casi se cuadruplicaron pasando de 223 a 745 millones de
U$S, experimentando, luego de un primer envión, un amesetamiento importante que
recién logró revertirse en el año 2003, fecha desde la cual se presenció un
crecimiento sostenido de las exportaciones al bloque (Gráfico 19). Esta situación de
crecimiento sostenido del valor de lo comerciado, se condice asímismo con lo
sucedido a nivel de la actividad gubernamental provincial con el relanzamiento de
ZICOSUR y el inicio de un mayor involucramiento en las cuestiones de la región,
aunque realmente este giro se dará con fuerza a partir del 2007.
154
Gráfico 19
Ahora bien, a diferencia del caso misionero la relación entre proyectos de ley y
exportaciones es totalmente nula, ya que al momento de mayor auge de las
exportaciones tras 2003 corresponde una caída total de la presentación de proyectos
(Gráficos 20 y 21).
Exportaciones al MERCOSUR (1994-2007) en millones de U$S
223
387 363416
383334
407 418 408360
440
554
626
745
0
100
200
300
400
500
600
700
800
94 95 96 97 98 99 ´00 ´01 ´02 ´03 ´04 5 06 07
años
mill
on
es d
e U
$S
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del INDEC
155
Proyectos presentados (1994-2006)
0
1
2
3
4
5
6
7
94 95 96 97 98 99 ´00 ´01 ´02 ´03 ´04 5 06
años
Pro
yect
os
Exportaciones al MERCOSUR (1994-2006) en millones de U$S
0
100
200
300
400
500
600
700
94 95 96 97 98 99 ´00 ´01 ´02 ´03 ´04 5 06
años
mill
on
es d
e U
$S
Gráfico 20 Gráfico 21
Fuente: INDEC Fuente: DIRPA (HCDN)
Este hecho, aunque novedoso, aparece como lógico en virtud del hecho de
que, como se ha mencionado, gran parte de la actuación provincial en el Congreso
Nacional (cerca del 50%) estuvo vinculada con la defensa del azúcar, producto
principalmente relacionado con el mercado interno.
Por lo tanto, en relación a las exportaciones, se puede decir que si bien han
influido en la actuación provincial, recién lo han hecho en el último período,
coincidiendo con el cambio de situación en relación al tema azucarero, ampliando de
todas formas los límites de esa política. Por caso, los convenios firmados con el sur
de Brasil se basan en una parte importante en la intención de la provincia por
exportar a dicha región productos metalmecánicos, como autopartes. Tal como
explica José Vitar
“Tenemos allí un mercado de 50 millones de personas, sólo en los
Estados del sur, a una distancia relativamente cercana, que creemos
puede ser un interesante mercado para nuestra industria metalmecánica,
formada principalmente por Pymes y la cual ya esta abasteciendo a
Bolivia y Paraguay”.
156
Alineamiento y beneficios de la relación con el gobierno central
Finalmente, otro punto importante para entender, no tanto el cambio de
postura, pero si los éxitos a la hora de concretar acciones, tiene que ver con el
alineamiento del gobierno provincial con el gobierno central a partir del año 2003.
Desde la asunción de José Alperovich y la llegada al poder de Néstor Kirchner la
relación entre la provincia y la nación ha sido de total alineamiento, siendo Tucumán
una provincia importante no tanto por su peso económico pero sí por su caudal
electoral.
Este hecho ha determinado, entre otros, tal como mencionan diversos
entrevistados, la elección de Tucumán para la realización de la Cumbre de Jefes de
Estado de 2008. Ciertamente, y retomando el argumento, ésta no se hubiera dado
en la provincia si la situación con respecto al azúcar no hubiera cambiado, pero
aunque esto hubiera sido así, si el gobierno provincial se hubiera opuesto al nacional,
este hecho de por sí muy relevante, hubiera tenido lugar en otro distrito.
Por tanto, aquí el alineamiento político ha permitido, aunque no mejoras en el
terreno comercial, al menos gestos que han contribuido profundamente al cambio de
la mirada provincial sobre el tema.
En definitiva, Tucumán ha desarrollado su vínculo con respecto al MERCOSUR
en relación al problema del azúcar. Con la llegada del etanol como variable, esta
situación comenzó a cambiar, habilitando una nueva mirada sobre el tema y la
incorporación de otras políticas vinculadas con una lógica cooperativa antes que con
el permanente recelo.
157
Capítulo X
BUENOS AIRES
Desidia provincial o colonización del Estado Nacional: La política
bonaerense frente al MERCOSUR
Quizás como ninguna otra provincia, Buenos Aires sorprende en su accionar
con respecto al MERCOSUR. Es, por enorme distancia, la principal provincia
exportadora a la región que, a la vez, es su principal destino comercial. Asimismo,
tiene en Brasil e incluso en Uruguay para algunas áreas vinculadas a sectores
agrícolas-ganaderos, fuertes competidores de su propia producción, habilitando
reclamos en torno a la apertura del comercio.
Es, por otro lado, provincia fronteriza con Uruguay, con la que si bien la
separa un ancho río sin puentes por el momento, mantiene un fluido tránsito de
personas y mercancías desde la zona del Tigre hasta la localidad de Carmelo.
Y, finalmente, es, según la mirada del conjunto de las demás provincias, el
centro del MERCOSUR, expresado bajo la idea de que el proceso de integración no
ha sido más que una búsqueda de generar un puente entre Buenos Aires y San
Pablo.
Efectivamente, es todo esto y, sin embargo, el interés de los distintos
gobiernos provinciales en relación al MERCOSUR ha sido excesivamente bajo y,
asimismo, profundamente estable, dando la pauta de que ninguno de los gobiernos
que han pasado por la gobernación ha encontrado en esta política un eje de su
accionar. Simplemente han mantenido la casi nula vinculación nacida al inicio del
proceso, retrocediendo incluso en su organización interna con respecto al tema al
hacer desaparecer de su organigrama la Dirección de Integración Regional.
Lo mismo se puede decir de la oposición, mayormente perteneciente al
Partido Radical, la cual no ha llevado adelante en el Congreso Nacional ninguna
iniciativa referida al tema que viniera a poner en cuestión la inercia sostenida por la
provincia.
No hay, en todo el período, ni por parte del oficialismo ni de la oposición
ningún proyecto en el Congreso Nacional, presentado por los senadores que busque
defender un sector económico frente a una situación de competencia desleal, ni
158
tampoco una línea directriz de trabajo que hable sobre un interés concreto provincial
sobre el tema, aumentando así la sorpresa que mencionábamos al comienzo.
Datos estos, que nos llevan a pensar en un esquema donde la esfera pública
provincial con respecto a estos temas se vuelve virtualmente invisible tanto para los
actores sociales y empresariales, como para los propios funcionarios y políticos,
quienes por alguna razón no se consideran actores ni principales ni secundarios, de
esta temática, obligándonos entonces a analizar cuáles son las formas reales de
canalización de las demandas de los sectores productivos y sociales y cuál es el
vínculo construido en relación al MERCOSUR entre el gobierno provincial y el
gobierno central.
Enfoque éste que debe, necesariamente, comenzar exponiendo las principales
variables provinciales en términos de comercio regional e integración productiva,
para poder dimensionar y entender a partir de allí las formas en que provincia y
nación han construido su proceder a lo largo de los años.
Buenos Aires y el MERCOSUR en términos económicos. Más que nunca, “La
Provincia”
Alrededor del 40 por ciento de las exportaciones nacionales proceden de
Buenos Aires141, pero si nos concentramos en aquéllas que tienen como destino el
MERCOSUR, este porcentaje asciende al 44 por ciento en 1994, al 50 en el 2000 y al
60 en 2006 (Gráfico 22). Es decir, que de cada 10 dólares que se exportan al bloque,
Buenos Aires, con cerca de un tercio de la población total y menos de un décimo de
la superficie, aporta 6. De este volumen, más del 85 por ciento se concentra en
Brasil, cerca del 10 en Uruguay y el resto, entre un 4 y 5 por ciento, en Paraguay142.
141 El volumen de dólares aportados por las exportaciones nacionales ha alcanzado en 1994 los 15839 millones de dólares (6223 las bonaerenses); en 2000 los 26341 (9640) y en 2006 los 46529 (17726). Fuentes: Centro de Estudios Internacionales, Cancillería Argentina y Dirección Provincial de Estadísticas de la Provincia de Buenos Aires. 142 Fuente: Dirección Provincial de Estadísticas de la Provincia de Buenos Aires.
159
0%
20%
40%
60%
80%
100%
po
rcen
taje
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
años
Exportaciones al MERCOSUR(% Buenos Aires y resto del País)
Exportaciones BA Exportaciones Resto País
Gráfico 22
En relación al total de exportaciones, la incidencia de la provincia aumenta
entre aquéllas destinadas a la región, donde destacan tres grandes rubros: los
productos primarios, principalmente cereales en la primera etapa, los combustibles,
en la última y, sorprendentemente, las manufacturas de origen industrial que
explican entre el 60 por ciento (en el año 2000) y el 64 (en 2006), de las
exportaciones al bloque, impulsadas por el comercio de automóviles y autopartes
(Gráfico 23). Este dato echa por tierra, para el caso bonaerense, el concepto de
primarización del comercio intraMERCOSUR, donde la dinámica comercial llevaría a
una especialización en el área de las manufacturas a Brasil, mientras que la
Argentina quedaría destinada a la producción primaria.
Esto es interesante porque, por ejemplo, para el caso misionero, este axioma
se cumple cabalmente, sobre todo en el segmento Madera y Mueble, donde
gradualmente Misiones va especializándose en la producción de rollizos de madera
que vuelven al país convertidos en muebles.
Fuente: Elaboración propia en base a datos del CEI y la Dirección Provincial de Estadísticas
160
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
4.000
mill
on
es d
e U
$S
1994 2000 2006
años
Exportaciones x Grandes Rubros(en millones de U$S)
PRODUCTOS PRIMARIOS MANUF. ORIGEN AGROPECUARIO
MANUF. ORIGEN INDUSTRIAL COMBUSTIBLES Y LUBRICANTES
Gráfico 23
En definitiva, no hay dudas de que Buenos Aires es la pieza central de la
relación comercial con el MERCOSUR. No sólo explica el 60 por ciento del valor del
total de los bienes transados, principalmente con alto valor agregado, sino que
además, para la propia provincia, la región es, desde 1994 hasta hoy, con creciente
importancia, el principal destino de sus exportaciones, alcanzando en 2006 al 34 por
ciento de las mismas143.
Si a esto le sumamos, para concluir que el sector exportador representa el 24
por ciento del PBG144 (contra cerca del 10 de Misiones y Tucumán), tenemos un
panorama claro del peso que tiene la relación con el MERCOSUR en la economía
bonaerense y, por tanto, en la economía del país.
Siendo esto así, queda entonces por explicar la desidia con que los
representantes provinciales han tratado un tema de tal magnitud tanto por su propia
proyección como por la presión que, en principio, deberían ejercer los distintos
143 Fuente: Dirección Provincial de Estadísticas. Disponible en http://www.ec.gba.gov.ar/estadistica/ftp/exporbon.htm 144 Fuente: Dirección Provincial de Estadísticas. Disponible en http://www.ec.gba.gov.ar/estadistica/ftp/exporbon.htm
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección Provincial de Estadísticas de la Provincia de Buenos Aires.
161
sectores en pos de obtener beneficios y mejoras en las condiciones de mercado para
sus productos.
La simbiosis de la política bonaerense y nacional. El no lugar para la
paradiplomacia
“Nosotros no participamos en las reuniones del MERCOSUR, quizás a veces
vamos como oyentes, pero para qué ir, si ya están los funcionarios de Cancillería.
Esa es su área”. Quien dice esto es Julia Giménez, de la Subsecretaria de Relaciones
Económicas de la provincia de Buenos Aires, dejando la frase como una declaración
de principios de cómo se entiende la acción internacional en la provincia.
A diferencia de otros casos, no hay en esta funcionaria ni, por lo observado en
los demás indicadores mencionados, en el gobierno provincial, ningún afán de
protagonismo provincial, de construcción de un relato y una gestión diferenciada de
la del gobierno central. Tampoco existe la idea de conflicto posible entre los intereses
de la Cancillería y los que podría llevar la provincia. Más bien, delegar en los
funcionarios nacionales la tarea es algo que se observa como positivo, en clara
contradicción con la mirada de Tucumán, por ejemplo, donde durante el año 2000,
por citar un caso, la relación entre ambos era sumamente tensa.
No hay, en definitiva, la percepción de la necesidad de construcción de una
agenda propia que impulse la paradiplomacia. Y tampoco hay presiones sociales para
que esto ocurra. Tal como aclara Mariano Luna, del área internacional de la
Asociación de Industriales Metalúrgicos de la República Argentina (ADIMRA), “el
reclamo de las actuaciones en defensa de tal o cual sector lo realizamos
directamente con la Cancillería, sin intermediación de la provincia”.145
Este párrafo también conlleva tras de sí algunas cuestiones asociadas que, si
bien no están dichas, se desprenden del mismo. La primera, obvia, es que en
Cancillería atienden los reclamos del sector, situación que no se repite en las
provincias menores. Por supuesto, representar el 60 por ciento de las exportaciones
argentinas al MERCOSUR, permite a los exportadores bonaerenses definir la posición
145 Entrevista realizada el día 12 de Diciembre de 2009, en la ciudad de Buenos Aires.
162
nacional con respecto al bloque, hecho que no es pasado por alto por el
funcionariado diplomático.
La segunda cuestión es el hecho de que no se precisa de la intervención
provincial para llegar a las esferas nacionales, sino que se lo hace directamente. De
hecho, no hay en la página de ADIMRA – regional Capital y GBA -146, ni en la del
Consejo Empresarial Metalúrgico de Buenos Aires147, mención alguna a la
Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales de la Provincia. Por el
contrario, aparecen como links de interés, numerosos órganos nacionales como la
Cancillería o dependencias del Ministerio de Economía, así como también la página
oficial del MERCOSUR y la ALADI, por ejemplo.
Esta combinación entre falta de visión por parte de los funcionarios y ausencia
de demanda por parte del sector privado, generaron que la política provincial con
respecto al área internacional haya ido concentrándose cada vez más hacia una
función de ventanilla de pago de subsidios para ayudar a la participación de
empresarios provinciales en distintas ferias, tal como puede observarse en las
memorias de gestión del organismo148.
Ciertamente, como se dijo, durante la gestión de Guelar, se planteó la idea de
incorporar una visión política a la, en ese momento, ponderada Secretaría de
Relaciones Internacionales, con la creación de oficinas comerciales. Sin embargo, fue
una experiencia aislada, que al poco tiempo nuevamente se orientó a la lógica
comercial y a la idea de la asistencia al exportador mediante subsidios.
La impresión entonces, al observar la actual conformación de la Subsecretaría,
es la de encontrarse con una institución sin claridad en su función, confusión que
aumenta al ubicar sus oficinas en la ciudad de Buenos Aires, alejado del núcleo
gubernamental provincial y demasiado cerca de las oficinas de los órganos
nacionales.
Con respecto al trabajo en el Senado Nacional, aparece como muy claro, a
diferencia del caso tucumano, por ejemplo, el hecho de que la actuación de los
senadores no sigue una línea directriz vinculada al interés provincial, sino a las ideas 146 www.adimra.org.ar 147 www.cembaweb.com.ar 148 Por ejemplo, la memoria del organismo de 2005 da cuenta de la participación de empresarios bonaerenses en 16 ferias, la realización de misiones comerciales inversas y al exterior y la realización de la semana de la provincia de Buenos Aires en Perú, como única iniciativa articulada.
163
propias personales o profesionales de los senadores. Por ejemplo, durante los
primeros años hay un importante trabajo por parte del Senador Cafiero por lograr
incorporar en el organigrama del MERCOSUR, una Reunión especializada de Medio
Ambiente149, la cual no parece responder a una necesidad primaria de la provincia.
Apenas, en la totalidad de los proyectos presentados, se encuentra uno que
menciona un sector productivo (el trigo) y una demanda (pedido de informes sobre
una sobretasa aplicada por Brasil)150 que puede pensarse como una búsqueda de
canalizar los reclamos sectoriales que, de todas formas, tampoco parecen agolparse
en los despachos de los senadores.
En la misma línea que con relación a las oficinas provinciales, tampoco los
senadores parecen ser el vehículo elegido por los empresarios bonaerenses a la hora
de construir su reclamo. Así, el mismo Luna, ante la pregunta sobre su relación con
los senadores responde:
“Nula. Realmente no vemos como un camino válido el Senado a la hora
de hacer reclamos en términos del MERCOSUR que es un proceso tan
centrado en el Poder Ejecutivo. De hecho, no creo recordar los nombres de
los actuales senadores por la provincia. En definitiva, la respuesta es no
tenemos relación. Todo lo que es MERCOSUR lo trabajamos a nivel
Cancillería y Ministerio de Economía”151.
En este punto, más allá de corroborar lo que veníamos diciendo sobre el
contacto directo con el espacio nacional, vale puntualizar otro detalle que diferencia
a Buenos Aires del resto de las provincias o, al menos, de las dos mencionadas hasta
el momento y que tiene que ver con la construcción de la referencia política de los
legisladores nacionales (provinciales) frente a sus sociedades.
Tanto en Tucumán, como en Misiones, la idea de que un referente
empresarial desconozca a sus representantes es simplemente impensable. Primero,
porque es muy probable que se hayan cruzado en algún momento en su vida
privada, tanto a nivel familiar como en el ámbito de la educación por haber asistido
149 0828-S-93; 1186-S-93 y 1436-S-94, HSN, DIRPA. 150 Exp 0331-S-95 presentado por el Senador Cafiero (PJ-Buenos Aires) , HSN, DIRPA. 151 Entrevista realizada el día 12 de Diciembre de 2009, en la ciudad de Buenos Aires.
164
al mismo colegio o a la universidad. Y segundo, porque aún en el caso de que así no
fuera, encuentra en ellos un vehículo de trasmitir sus demandas al ámbito nacional
instalado en la Capital Federal que, por distancia o desconocimiento, no frecuenta.
En Buenos Aires, su dimensión y su densidad poblacional hacen muy difícil
este entrecruzamiento personal a lo que se suma el hecho de que la agenda
provincial es, nuevamente por su importancia en cualquier indicador que se quiera
mencionar, la agenda nacional y, por tanto, no se formula en términos territoriales,
sino en términos abstractos, sabiendo que toda respuesta a dicho problema
impactará directamente sobre la provincia.
Además, aquella distancia que aleja las personas y sus demandas, en el caso
bonaerense no son tales, sobre todo para el sector industrial, ubicado principalmente
en el Gran Buenos Aires, con lo que la sensación de proximidad con el Estado
Nacional aumenta.
En definitiva, todos los senadores de las provincias actúan en defensa de los
intereses económicos comerciales de sus territorios, menos los bonaerenses, quienes
defienden a la Nación, porque desde allí se llevarán a cabo las políticas que los
beneficiarán.
Situación ésta que, retomando el caso del MERCOSUR, se puede observar en
la prensa, rastreando cuáles fueron los principales conflictos del bloque y en qué
medida la Cancillería tomó como propios los reclamos sectoriales.
Del MAC a las licencias no automáticas
Sin dudas, un caso emblemático por las consecuencias en términos de modelo
de integración, fue la creación del Mecanismo de Adaptación Competitiva (MAC),
firmado entre el Presidente Kirchner y el Presidente Lula en Febrero de 2006, luego
de un extenso conflicto suscitado por el reclamo de los empresarios argentinos ante
lo que consideraban una inminente invasión de productos brasileños. Ante esto, las
Cancillerías comenzaron a trabajar en un mecanismo por medio del cual, ante lo que
se consideraba un perjuicio grave para una rama de la industria, se frenaba la
importación y se ponía en marcha el Programa de Adaptación Competitiva (PAC) por
165
medio del cual se buscaba mejorar la competitividad del sector afectado o se
promovía su reconversión152.
Jubilosos, celebraron el acuerdo aquellos sectores que habían impulsado el
mismo, mientras otros luchaban por entrar, tal como plantea el diario La Nación en
su edición del 2 de Marzo de 2006, donde bajo el título “Reclamo de empresarios”153,
explica el sentir de la industria de maquinaria agrícola por haber quedado fuera del
proceso que había beneficiado a la industria del calzado y la textil.
Calzado, por cierto, que a diferencia de las maquinarias agrícolas de
procedencia santafecina y cordobesa, es principalmente producido en Buenos Aires.
Simplemente un dato para corroborar este punto. De los 297 socios de la Cámara
Argentina del Calzado, más de 190 están radicados en la provincia de Buenos
Aires154.
La Federación Argentina de la Industria de la Indumentaria y Afines155, arroja
un dato aún de mayor concentración, ya que el 82 por ciento de sus afiliados
producen en el territorio bonaerense, y exportan, al MERCOSUR, más del 85 por
ciento de su producción.
Realidad ésta que nos marca claramente el peso del aparato industrial de
Buenos Aires y su peso en las decisiones del gobierno nacional. Esto no quiere decir
que cualquier reclamo vaya a ser tenido en cuenta sólo por ser bonaerense, ni que
todos aquellos provenientes del interior sean desoídos sistemáticamente, pero sí
muestra una tendencia que tiende a favorecer más a unos que a otros.
Ahora bien, tal preferencia por los productos bonaerenses no ha arrojado un
saldo neutro para el resto de las provincias, dado que la defensa de estos sectores
(calzado, textil y línea blanca) provocó fuertes reacciones por parte de Brasil que
llevaron a la toma de represalias durante el año 2009156. De esta forma, de un día
para otro, el gobierno brasileño dio por tierra con las licencias automáticas de
importación para una serie de productos, entre los que se encontraban el ajo, las
152 Para observar el acuerdo en detalle puede dirigirse a http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=777377 153 Disponible en http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=785212 154 http://www.calzadoargentino.org.ar/socios.asp 155http://www.faiia.com.ar/aliados.html 156 Diario Clarín, 22 de Octubre de 2010, Sección Política. “Cristina reclama que Brasil levante las restricciones a los camiones argentinos”. Disponible en http://www.clarin.com/diario/2009/10/22/um/m-02024549.htm
166
aceitunas, los vinos y las frutas frescas como peras y manzanas, provenientes
principalmente de la región cuyana y el norte de la Patagonia, y eje de numerosas
economías regionales.
Esta situación llego a un nivel de confrontación tal que la Cancillería argentina
citó al embajador brasileño Mauro Vieira157 como muestra de su desagrado por dicha
decisión, lo que condujo a una posterior reunión entre los ministros de las distintas
áreas intervinientes de ambos países y el arribo a una cierta calma de la mano de la
reactivación económica lograda tras la superación de la crisis mundial de 2008158.
Y en todo este proceso, de idas y vueltas, de avances y retrocesos en las
medidas proteccionistas, de fuerte escalada del conflicto con el vecino del norte, no
hubo planteada ninguna acción por parte de la provincia ni sus senadores en pos de
hallar una solución a la crisis o, en algún punto, fogonearla, en tanto y en cuanto
defendiera sus intereses comerciales.
Nada de eso ocurrió, y ningún funcionario bonaerense fue invitado a participar
de los cónclaves en los que se buscó dar una respuesta política al conflicto comercial
en danza, mientras que representantes de otras provincias, como Mendoza, llevaron
adelante un cercano seguimiento de la cuestión con reuniones permanentes con los
funcionarios nacionales y con productores locales159 e incluso con una promesa del
gobernador de llevar adelante acciones legales contra el propio presidente
brasileño160.
Repensando la hipótesis
Habiendo recorrido la historia de la provincia de Buenos Aires en relación al
MERCOSUR, la primera conclusión a la que se puede arribar es que su acción, o 157 Diario Clarín, 27 de Octubre de 2010, Sección Política “Se tensa la relación con Brasil: convocan al embajador”. Disponible en http://www.clarin.com/diario/2009/10/27/elpais/p-02027661.htm 158 Diario Clarín, 05 de Febrero de 2010, Sección Política “Brasil insiste con que Argentina levante las trabas comerciales”. Disponible en http://www.clarin.com/diario/2010/02/05/elpais/p-02134002.htm 159 Diario Los Andes, 6 de Noviembre de 2009, Sección Economía “Ingresan a Brasil vinos, ajos y fruta de Mendoza y se alivia la tensión”. Disponible en http://www.losandes.com.ar/notas/2009/11/6/economia-455356.asp 160 Diario Uno, 28 de Octubre de 2009. Sección Política “Jaque pataleó, Gioja lo hizo”. Vale la pena citar la bajada del artículo para comprender el título. “Mientras Jaque amagó con iniciar acciones legales al mismísimo Lula Da Silva por las restricciones que Brasil impuso a productos del agro argentino, el mandatario sanjuanino hizo diplomacia y destrabó las fronteras para los ajos de San Juan”. Disponible en http://www.diariouno.com.ar/contenidos/2009/10/28/noticia_0052.html
167
mejor dicho, su falta de acción, tiene que ver, antes que con un desarrollo propio,
con la particular relación de la política y la sociedad bonaerense con respecto al
gobierno nacional. Como ha quedado claro, existe una profunda dificultad, tanto por
parte de los políticos y funcionarios como por parte de los sectores productivos, por
construir su particularidad y sus referentes propios dentro del marco de la política
nacional, y una permanente búsqueda de entender los intereses del conjunto del
Estado como una réplica de los propios.
En este marco, el desarrollo de la paradiplomacia en tierras bonaerenses no
ha dado los frutos esperados según la idea, planteada por Schiavon (2006), de que a
mayor nivel de producto interno, mayor participación internacional. Sin embargo, es
interesante notar, y quizás equiparar en este sentido el caso mexicano al argentino,
para el cual el propio autor hace una salvedad y plantea: “Se puede concluir que,
con excepción del Distrito Federal, las entidades con mayor nivel de producto
interno tienden a tener un mayor nivel de participación internacional” (Schiavon,
2006:114)161 a lo que agrega a la hora de pensar las causas de esta excepción que
“el Distrito Federal, no necesita hacer grandes actividades de promoción en el
extranjero para dar a conocer sus ventajas como destino de inversión o para ofertar
sus productos locales. Su posición privilegiada como centro político y económico del
país lo hace un espacio de evidentes ventajas para la actividad económica”
(2006:131).
Sin conocer a fondo la realidad mexicana, de todas formas se puede pensar
que quizás el Distrito Federal tenga un comportamiento similar a Buenos Aires en el
sentido de sentir sus intereses como propios de la totalidad, antes que asumir la idea
de Schiavon sobre un supuesto exceso de conocimiento por parte del extranjero de
las ventajas del DF. Estamos hablando aquí de una ciudad de más de 25 millones de
habitantes (casi un cuarto de la población total del país) que, como bien aclara el
autor es, por lejos, el centro político, económico, social y cultural del país.
Sobre todo, si sumamos a estos ejemplos el caso de Brasil, donde tal como
plantean Tullo Vigevani y Débora Figuereido Prado (2009), la actuación internacional
del Estado de San Pablo ha sido decepcionante, particularmente si se la compara con
otros Estados menores como Ceará, Alagoas, o la más importante, Bahía. Para el
161 Énfasis del autor de esta tesis.
168
caso de San Pablo, al igual que Buenos Aires, la desidia es lo que ha primado, no
siendo así para la ciudad de San Pablo, donde durante la intendencia de Martha
Suplicy (PT) fue creada la Secretaría de Relaciones Internacionales, una de las
experiencias más activas en términos de paradiplomacia regional e internacional del
continente.
Es decir, que tanto Buenos Aires, como San Pablo y el Distrito Federal llevan
adelante un comportamiento similar por el cual escapan a la idea de relación directa
entre riqueza y paradiplomacia y se trasladan a otro registro que es aquel que
vincula su poco desarrollo en términos de política regional u internacional autónoma
con su concepción del Estado Nacional como representante y garante de sus
intereses.
Es así, entonces, como Buenos Aires ha planteado su particular relación con el
bloque regional, experiencia única en la Argentina, ni siquiera comparable con la de
la Ciudad de Buenos Aires, la cual por su histórica búsqueda de autonomía, generó,
desde la constitución de su gobierno soberano, una política propia en el marco
internacional.
Esta situación puede llevar al planteo de que tomar la provincia de Buenos
Aires como caso es un error ya que no puede asimilar su historia a ninguna otra
provincia. Efectivamente, eso es correcto. Pero peor sería, en el marco de una
investigación que necesariamente debe recortar su marco de análisis para ser viable,
no mencionarla y dejar por fuera del análisis a este gigantesco conglomerado
humano y económico llamado Buenos Aires.
169
Capítulo XI
MENDOZA
Entre la complementación productiva, la mirada al Oeste y las retaliaciones
Mendoza es una provincia particular. Tanto su capital, como la provincia en su
totalidad toman su nombre en honor de quien fuera Gobernador y Capitán General
de Chile a mediados del siglo XVI, García Hurtado de Mendoza, quien promovió una
expedición proveniente del lado occidental de la Cordillera de los Andes para
incorporar dichos territorios a las posesiones españolas en las Américas.
De esta forma, desde tiempos tan tempranos, el vínculo de Mendoza con el
Pacifico fluyó naturalmente, mientras que su relación con el Atlántico debió ser
construida trabajosamente en el marco de la unidad nacional.
En este marco, la llegada del MERCOSUR como proceso de integración que no
incorporaba a Chile entre sus miembros, fue visto en la provincia como algo lejano y
ajeno, propio de la zona litoraleña más que de la región andina. Pero poco a poco,
ese desinterés fue mutando hacia un mayor involucramiento al tiempo que se
empezaban a vislumbrar las oportunidades que esta nueva asociación traía para la
provincia.
Así, tras un primer momento de ausencia de trabajo a nivel parlamentario, ya
en el año 1994, el senador Bordón se incorpora a la CPC y al debate en relación al
MERCOSUR con la intención de involucrar a la provincia en el proceso de integración.
Y aquí es interesante notar que, a diferencia del resto de las provincias
tratadas, principalmente Tucumán, Mendoza buscó permanentemente en el
Congreso Nacional, la apertura de los mercados del MERCOSUR, antes que la
protección de su producción. Un repaso rápido por los proyectos nos encuentra con
expresos pedidos para que sean retirados de la lista de excepción al arancel “0”, el
vino, los duraznos162, las frutas frescas y el ajo163, entre otros.
Competitivamente en ventaja sobre los otros países del bloque en la
fabricación de productos que precisan de climas semi-secos y fríos para su
desarrollo, Mendoza vio reiteradamente como sus productos eran incluidos en las
162 Exp 1524-S-94 presentado por el Senador Genoud (UCR), HSN, DIRPA. 163 Exp. 2281-S-99 presentado por el Senador Bauzá (PJ), HSN, DIRPA.
170
listas de excepción y usados como moneda de cambio frente al pedido argentino de
protección de otros mercados. Particularmente el caso del vino mendocino es
interesante por haber sufrido en diversas ocasiones frenos a su exportación como
retaliación por parte de Brasil frente a cierres temporarios del ingreso de productos
como zapatos a la Argentina, siendo, como se mencionó, en Octubre de 2009 el
último episodio de este tipo.
Así, la política mendocina con respecto al MERCOSUR ha navegado entre su
priorización, sobre todo a nivel político, de la relación con Chile y el Pacifico, la
creciente dependencia de sus exportaciones hacia el bloque y las dificultades
surgidas por las negociaciones de otros sectores que han revertido en restricciones a
sus exportaciones.
De esta compleja tríada de razones surge un modo de relacionamiento
extraño, donde la provincia sólo parece reaccionar ante el ataque directo a su
comercio, para luego volver a una cierta distancia del tema en momentos de
normalidad, adoptando una posición “reactiva-defensiva”. Extraño relacionamiento,
decimos, porque el MERCOSUR es, por lejos, el principal destino de las exportaciones
mendocinas y su capacidad de ampliación, dada la matriz productiva de la provincia,
tan distinta al resto de los países de la región, se presenta como muy importante con
sólo generar una política consistente en relación a ella.
Por otro lado, una presencia más permanente en la arena regional generaría,
probablemente, mayores dificultades para que las retaliaciones cayeran sobre los
productos provinciales. Sin embargo, esto no ha sucedido, por lo que profundizar en
el análisis de la forma en que la política y la sociedad mendocina “ve” el MERCOSUR
se convierte en una tarea obligatoria de esta investigación, para entender las causas
profundas de esta situación.
El desafío de Los Andes y la vista en el Pacífico: el sueño permanente de la
política mendocina
Pese a estar a nada más que 360 kilómetros de Santiago de Chile (frente a los
1080 a Buenos Aires) y a 406 kilómetros del puerto de Valparaíso, la economía
mendocina encontró en los mercados del interior de la región, un destino más
171
Exportaciones Mendocinas según Bloque(en millones de U$S)
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
años
mill
on
es d
e U
$S
MERCOSUR CHILE NAFTA UE ASEAN
acogedor para sus productos, aún cuando estos debieran atravesar grandes
distancias (Gráfico 24). Y nos referimos aquí, por supuesto a Brasil, pero también al
Paraguay, que con cerca del 20 por ciento del volumen exportado de vinos
mendocinos (principalmente vinos denominados “de mesa”) se fue convirtiendo a lo
largo de las últimas décadas en un destino interesante y estable para dicha
exportación (Gráfico 25).
Gráfico 24
De hecho, el MERCOSUR, a excepción del año 2002 y 2005, cuando fue
superado por el NAFTA, mantuvo permanentemente su condición de primer destino
de las exportaciones provinciales, por lo cual la relación de Mendoza con la región
contaba en este dato con un buen aliciente para su mantenimiento.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Fundación ProMendoza
172
Exportaciones mendocinas de Vino en Botella (1995-2008)- en millones de U$S -
554
259
164 151 150
0
100
200
300
400
500
600
ESTADOS
UNIDOS
REINO UNIDO BRASIL PARAGUAY CANADA
país
mill
on
es d
e U
$S
Gráfico 25
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Fundación ProMendoza
Chile, por su parte, aún presentando un mercado pequeño, no dejó nunca de
ser otra opción importante, ubicándose en una oportunidad como principal destino, si
se trabaja ya no a nivel de bloques regionales sino de países aislados. Esto sucedió
en el año 2003, cuando superó a Brasil (habitual primer destino) y a los EEUU164
como comprador de productos mendocinos, aunque en este caso, gran parte de las
exportaciones (43 por ciento en el año 2006) se nuclean en el sector hidrocarburos,
rama concentrada de la economía y con poca capacidad de generación de puestos de
trabajo directos165.
Es decir, que si bien el interés por Chile queda profundamente justificado,
tanto por su comercio como, sobre todo, por su relación fronteriza, la ausencia de un
vínculo más permanente con el MERCOSUR aparece como más confusa.
Y en este caso, esta situación aplicable a Mendoza, puede ser extendida a
otras provincias de la región cordillerana que, como vimos al momento de realizar la
tipología, mantienen con el MERCOSUR relaciones aún más frías que la provincia
cuyana. Por ejemplo San Juan, que no tiene ningún vínculo institucional con el
164 Fuente: Fundación ProMENDOZA. 165 Fuente: Consultora Exportar Mendoza. Disponible en http://www.exportarlosandes.com.ar/nota.php?id=36
173
bloque según los indicadores que hemos establecido, ubica segundo al MERCOSUR
como destino de su comercio exterior, luego del NAFTA. Así, según datos del Centro
de Estudios Internacionales de la Cancillería Argentina, para el año 2007, las
exportaciones sanjuaninas al MERCOSUR se ubicaban en los 79 millones de U$S,
siendo superado este monto apenas por el bloque de América del Norte con 84
millones166.
Claramente, entonces, para estas provincias cordilleranas, el volumen del
comercio no ha sido motivo para generar una estructura sólida en relación al bloque,
aunque sí ha habido una fuerte reacción, al menos en el caso mendocino, ante la
alteración del flujo comercial. Esta situación contradice al modelo misionero que
pareció acompañar el movimiento comercial con una estructura acorde, pero se
acerca en parte a la idea reactiva tucumana aunque bajo el signo opuesto, ya que
mientras los norteños bregaban por protección, los cuyanos lo hacían por apertura.
Este cambio de signo implicó para Mendoza la inexistencia de un sentimiento
antiMERCOSUR extendido a nivel social como en el caso tucumano. De hecho, uno
podría hablar, amén del desinterés ambiente, de cierta frustración por lo que pudo
ser y no fue, sin que ello se transformara en rechazo, señalando responsabilidades
principalmente en el gobierno nacional, antes que en los representantes extranjeros.
En este sentido, se puede citar el artículo publicado en el diario Los Andes
bajo el título “Pronóstico optimista para las exportaciones mendocinas a Brasil”
donde se consigna que: “Un sondeo informal de Los Andes entre algunos
empresarios locales presentes reveló que las mayores críticas a las dificultades para
exportar son hacia las políticas implementadas en nuestro país y no contra las
medidas brasileñas”167. Incluso, en otra nota donde se da cuenta de la intención del
gobernador provincial de comenzar acciones legales contra el presidente brasileño
ante los impedimentos creados para el ingreso de productos mendocinos, el tono es
más cercano a presentarlo como una acción disparatada antes que como una
efectiva medida contra el abuso brasileño168.
166 Fuente CEI. Disponible en http://www.cei.gov.ar/pdf/com/provin/pro3.pdf 167 Artículo fechado el día 12 de Febrero de 2009, disponible en el sitio de la Comisión Trasandina, MERCOSUR y Cooperación Regional e Internacional de la legislatura mendocina. http://www.comisionmercosur.hcdmza.gov.ar/pronostico_optimista_prensa.html 168 Mención al ya citado artículo del Diario UNO “Jaque pataleó, Gioja lo hizo”.
174
En definitiva, entonces, no hay una mirada provincial negativa hacia el bloque,
sino cierta frustración por las oportunidades desperdiciadas y una activación concreta
ante las dificultades para el comercio. Así se nota, claramente, en momento en que
el comercio cae entre 2000-2005, un aumento de la acción provincial con respecto al
tema, con mayor participación de los senadores y representantes en las instancias
específicas. Luego, la vuelta a la calma y el alejamiento hasta los mencionados
acontecimientos de 2009, donde nuevamente la situación requirió una activa
participación provincial.
Pero más allá de estos embates esporádicos, para Mendoza la acción
internacional permanente, cotidiana, es con Chile, principalmente a partir del trabajo
de sus dos Comités de Integración (ex comités de Frontera) como son el que se
encuentra vinculado al paso del Cristo Redentor y el Paso Pehuenche.
Los mismos, más allá de trabajar en aspectos propios de frontera, como
cuestiones fitosanitarias, de seguridad u impositivas, fueron generando con el correr
de los años un entramado de espacios para el trabajo de diversas áreas que tienen
que ver con la vida en la región y que densificaron enormemente la agenda común,
generando numerosos tratados a nivel provincial.
Por caso, hoy el Comité de Frontera del Cristo Redentor organiza en sus
encuentros reuniones vinculadas con Infraestructura y Transporte, Género, Medios
de Comunicación, Salud, Universidad, Educación y Cultura, Comercio, Producción y
Turismo, entre otros, en un marco donde concurren los gobernadores de la zona y
los embajadores tanto de Chile en la Argentina, como de Argentina en Chile169.
Esta puesta en valor de dichos espacios, que no sólo ocurre con el Comité de
Integración del Cristo Redentor, principal ruta comercial con Chile, sino también con
Pehuenche, habla a las claras del lugar que ocupa esta relación y del peso que
tienen, para los mendocinos, los pasos fronterizos. Tal como afirma Lacoste
(2007:6):“Los pueblos de frontera han tratado de enlazarse mediante el
aprovechamiento de los numerosos pasos o boquetes que existen a lo largo de la
cordillera. Esta tendencia ha sido una constante, tanto en los tiempos de las culturas
indígenas como en la época colonial y en plena modernidad. En el siglo XX, un papel 169 Según consta en las actas de la XXVIII reunión plenaria del Sistema Cristo Redentor, realizado en la ciudad de Merndoza, los días 26 al 28 de Septiembre de 2009. Disponibles en http://www.mendoza.gov.ar/ComiteIntegracion/cr/index.html
175
singular cupo en este proceso a los actores no estatales de frontera, que en diversos
lugares, intentaron abrir caminos a través de la montaña, con idea de promover la
integración física entre Argentina y Chile”.
Abrir caminos, entonces, aparece como el eje de la política internacional
mendocina. Caminos al oeste, a través de los Andes, desde tiempos prehispánicos
hasta el presente, buscando atravesar una frontera que supo ser conflictiva y hoy
aparece como profundamente integrada, posiblemente por cuestiones de tipo
nacionales que no respetan el recorrido que la propia provincia ha hecho sobre la
cuestión.
La relación con Chile
Ubicada a la vera del camino principal que comunica Argentina y Chile,
Mendoza fue durante sus primeros doscientos años de historia, el territorio chileno
más cercano a Buenos Aires (1561-1776), hasta que la creación del Virreinato del
Río de la Plata la incorporó a los dominios de la futura Argentina. Su situación
geográfica y estratégica llevó a que en Mendoza, se realizará buena parte de las
experiencias compartidas por argentinos y chilenos.
Así, Lacoste (2007:3) plantea que “las tensiones y distensiones, los conflictos
y la armonía entre ambos pueblos se constituyeron en buena medida, en Mendoza.
Todo ello determinó que, en cierta forma, lo que sucedía en Mendoza contribuyera a
condicionar la calidad de las relaciones entre Argentina y Chile.”
Como se ha dicho, los vínculos provinciales con Chile se remontan a aquellos
primeros tiempos coloniales, cuando la economía mendocina dependía casi
exclusivamente de su relación con Santiago y Valparaíso. Orientados a la ganadería,
y principalmente a la actividad de invernada, Mendoza se convirtió durante el período
colonial en el abastecedor de proteínas de Chile, manteniéndose relativamente
autónomo de los procesos de construcción del mercado nacional. Como plantea
Collado (2006: 6): “La dinámica económica provincial se sustentaba en una relativa
autonomía de los procesos de configuración nacional, favoreciendo la integración con
Chile con el eje Mendoza-Valparaíso”.
De hecho, el modelo mendocino no fue distinto al modelo agroexportador
nacional, sólo que en vez de orientar su producción hacia Europa, lo hacía hacia
176
Chile, construyendo los lazos sociales y culturales de las élites con ese país, así como
los bonaerenses lo hacían con París o Londres.
Sin embargo, para fines del siglo XIX, esta situación comenzó a cambiar. La
crisis mundial de 1873, la guerra del Pacífico y los propios conflictos limítrofes con la
Argentina, fueron provocando un creciente deterioro del comercio ganadero con
Chile, que a partir de 1898 comenzará a imponer fuertes gravámenes a las
importaciones provenientes de Mendoza (Liberti, 1968), al tiempo que la llegada del
ferrocarril (1885) abría nuevas posibilidades para el comercio con el propio territorio
nacional.
Esta nueva realidad generó un cambio en la matriz económica provincial,
planteándose la necesidad de integrarse al mercado nacional con una producción
complementaria y no competitiva con el territorio pampeano. Crece así el negocio
vitivinícola, estando nuevamente Chile en los gérmenes de esta modificación, dado
que desde sus tierras ingresaron los primeros viñedos que poblarían la provincia
(Collado, 2006).
En este período, la relación comercial con Chile se enfría, aunque no la social,
que varía según el ritmo de las relaciones diplomáticas entre ambos países, que
pasan del acercamiento en la época del II Peronismo, en el marco de los encuentros
entre Perón e Ibáñez (1953) en torno a la idea de la integración regional basada en
el ABC (Argentina-Brasil-Chile) a la máxima tensión durante los gobiernos militares
de Videla y Pinochet, cuando por el diferendo del Beagle la guerra parecía destinada
a estallar170.
Finalmente, tras el retorno de la democracia y el fin de los desencuentros
limítrofes firmado durante los ’90, la relación comenzó a reencauzarse con una fuerte
llegada de inversiones chilenas al país y el crecimiento del comercio binacional.
En este marco, Mendoza siguió, con sus particularidades, este mismo
recorrido, aunque manteniendo siempre los lazos culturales con el país trasandino.
Sin embargo, el fin de los conflictos, también trajo para Mendoza nuevos aires en su
relación fronteriza que se vio reforzada con un nuevo espacio para la
complementación económica a partir de la demanda creciente, por parte de un Chile
170 Para ampliar se puede ver la nota de Rosendo Fraga “Argentina y Chile un siglo de desencuentros presidenciales”, publicada en el diario La Nación el día 25 de Abril de 1996. Disponible en http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=175085
177
en proceso de desarrollo, de hidrocarburos. Así, según el informe elaborado por
ProChile de las relaciones comerciales entre ambos países, en el año 2006171 se
desprende que más del 30 por ciento de las exportaciones argentinas a ese país se
ubican en el terreno de los combustibles, llegando este número al 56 por ciento en el
caso de las exportaciones mendocinas172.
De esta forma, la relación provincial con la nación del Pacífico vuelve a sumar
el componente de complementación productiva perdido durante el período de la
sustitución de importaciones, recobrando su sitial de honor en la mirada de los
mendocinos, quienes encuentran en el país trasandino un modelo a seguir en torno a
su forma de inserción al mundo.
Y este punto es también central para terminar de comprender la influencia de
Chile en la relación mendocina con el MERCOSUR. Justamente, el proceso chileno de
inserción internacional basado en el libre comercio y en la acción de ProChile, actúa
como espejo para la dirigencia mendocina, que ha buscado en ProMendoza un émulo
de la institución chilena. Nuevamente, sabedora de sus similitudes con el país
trasandino, Mendoza responsabiliza a la Nación por su imposibilidad de competir en
el mundo libremente como sus pares chilenos y observa decepcionada el limitado
espacio regional que el Estado central construyó en el MERCOSUR.
Por eso, porque el espejo es Chile y su vibrante comercio con Asia y Estados
Unidos, Mendoza aún dependiendo comercialmente preferentemente del MERCOSUR,
sueña con las posibilidades que, aunque no concretadas, la esperan en el Pacífico.
En este contexto entonces, es entendible su actitud. Chile desde el comienzo
dio la espalda al MERCOSUR. Mendoza, mirándose y reconociéndose allí, también.
Pero como no todo es simétrico, mientras Mendoza daba la espalda al
MERCOSUR, el MERCOSUR y particularmente Brasil, enfocó en numerosas
oportunidades su mirada sobre Mendoza, buscando compensaciones ante los frenos
impuestos desde la Argentina a su producción, obligando a la provincia andina a
abandonar por un momento el sueño de convertirse en un nuevo Chile para imbuirse
171 Disponible en www.prochile.cl/doc2.php?file=comercio_argentina_2006.pdf 172 Fuente: Exportar Mendoza, 2006. Disponible en http://exportarlosandes.com.ar/nota.php?id=37
178
en la pelea más práctica y terrenal de las salvaguardias y las licencias no automáticas
de la región.
De frenos y retaliaciones: el costo de ser el “pato de la boda”
Como hemos dicho, particularmente el vino mendocino sufrió en numerosas
oportunidades el freno en frontera de sus embarques a Brasil, incluso luego de que
se pusiera en marcha el trabajoso acuerdo plasmado en 1996 bajo el título de
Reglamento Vitivinícola del MERCOSUR que expresamente garantizaba, en su
capítulo VIII, la libre circulación del bien, siempre y cuando lo hiciera en botellas de
hasta cinco litros173. Sin embargo, para la industria del vino brasileña, la libre
circulación equivalía prácticamente a su desaparición y por tanto buscaron por todos
los medios evitar el ingreso del producto argentino al país, situación que se agravó
tras la devaluación del peso, en el año 2002. Tan solo como dato, en 2002, el vino
brasileño poseía el 50,6 por ciento del mercado de su país. Para 2005, este número
había descendido al 42, contando ya para ese año con un presencia Argentina de un
20 por ciento174, momento en el cual, las restricciones al ingreso de vinos
comenzaron a agravarse.
Pero en 2008, los números para la industria vitivinícola brasileña se
convirtieron en catástrofe. Con sólo el 25,3 por ciento del mercado, la industria local
había perdido en 6 años la mitad de su porción de mercado, siendo superada tanto
por la industria argentina (con el 26,3) como por la chilena (con el 37,2)175.
173 CAPITULO VIII CIRCULACION DE PRODUCTOS VITIVINICOLAS ENTRE LOS ESTADOS PARTES DEL MERCOSUR 8.1 -.A los efectos de preservar la identidad de los productos vitivinícolas de cada Estado Parte, los mismos solamente podrán circular en envases de hasta 5 litros de capacidad, salvo lo dispuesto para Uruguay en el párrafo siguiente: En virtud de desarrollarse en la República Oriental del Uruguay un proceso de reconvención vitivinícola, el vino importado solamente circulará en envases de hasta 1 litro de capacidad. La vigencia de la referida disposición será objeto de evaluación en el año 2010, o antes de esa fecha, en la medida que se concrete y ejecute el citado proceso. 174 Fuente: Exportar Pymes. Disponible en http://www.exportapymes.com/article2336-Supermercados-de-Brasil-quieren-vinos-argentinos.html 175 Fuente: Diario Los Andes, sección Economía, 7 de Agosto de 2008: “En Brasil dicen estar asustados por la avalancha de vinos locales”. Disponible en http://www.losandes.com.ar/notas/2008/8/7/economia-373593.asp
179
Esta situación llevó al gobierno brasileño, enfrascado en una disputa comercial
con Argentina, principalmente en rededor de la industria del calzado y la línea
blanca, a utilizar la misma política y frenar unilateralmente el ingreso de vinos
mendocinos al país en una estrategia de presión buscando mostrar decisión tanto
frente al gobierno argentino como frente a su propio empresariado, quien lo acusaba
de ser muy débil en la negociación con la Argentina.
Así, ante la imposición de trabas por parte del gobierno de Cristina Kirchner,
Lula respondió de la misma manera, sobre aquellos productos donde la Argentina
tiene ventaja competitiva, siendo principalmente afectados la harina de trigo, los
ajos, las aceitunas y los vinos, siendo estos tres últimos productos provenientes
mayoritariamente de Mendoza.
Mala suerte, se podría pensar, que justo se dirijan contra esos productos, pero
evidentemente esta elección es resultado de al menos dos variables. La primera, que
efectivamente son productos que compiten en forma favorable en el mercado
brasileño, categoría en la cual seguramente se pueden encontrar muchos otros. La
segunda, que la ausencia de una política provincial de vinculación con el MERCOSUR,
con sus órganos ni con el Brasil, determinó que no existiera costo político para el
gobierno brasileño al atacar esos sectores.
En tanto, para el gobierno mendocino, por su parte, sucedió todo lo contrario.
Toda vez que Brasil frenó el ingreso de productos en la frontera, la indignación de los
bodegueros, ajeros y demás cayó con fuerza sobre los funcionarios provinciales por
no haber sido capaces de evitar esta situación. Situación, por cierto, que dada la
distancia y la falta de una estructura permanente en relación al tema, nunca podían
haber previsto.
Así, es muy interesante notar cómo son tratados por la prensa estos conflictos
y cómo y hacia dónde se construyen los reclamos de los productores. Por tomar un
caso, podemos observar lo sucedido en relación a la puesta en vigencia de la
“porteria (resolución) 28”, con la que Brasil puso freno a la entrega de licencias
automáticas para el ingreso de determinados bienes entre los que se encontraban,
los vinos, ajos y frutas frescas.
Esta situación llevó a que, en primer lugar, un grupo de legisladores y
funcionarios provinciales, tras los reclamos de los productores, viajaran a Buenos
180
Aires a reunirse con el Secretario de Industria, Eduardo Bianchi, de donde, según
consta en el artículo publicado en el diario Uno del 27 de Octubre de 2009,
“volvieron pálidos” y “exigieron al gobernador Jaque que se ponga al frente de los
reclamos de Mendoza y la región ante la Presidenta de la Nación”176.
Aquí es interesante notar esta primera reacción. Más allá del tono del artículo,
lo que queda claro es la idea de sorpresa con la que vuelven los funcionarios del
encuentro. Sorpresa, primero y temor después, dado el peso que podría tomar esta
crisis que se estimaba podía afectar a la provincia en cerca de 300 millones de U$S.
Lo segundo a puntualizar es el pedido al gobernador para que se ponga al
frente del reclamo, frente a la Presidenta, lo cual es válido. Sin embargo, parece
faltar allí otro dato que es el hecho de que la crisis surge de una actitud del propio
gobierno central que, en primer lugar, traba el ingreso de mercancías brasileñas,
principalmente de origen industrial, encontrándose a posteriori con esta reacción,
generando nuevamente sorpresa en el gobierno mendocino. En palabras del Ministro
de la Producción, Raúl Mercau, esto era algo que “no se podía prever”177.
Ante esto, vuelve a tomar fuerza el argumento que se venía desarrollando. La
idea de la sorpresa y la imposibilidad de previsión, sólo es explicable en un contexto
de una falta de trabajo sistemático sobre el tema. Las retaliaciones sobre los
productos mendocinos no eran, en 2009, una novedad. A partir de la crisis de 2001,
y particularmente tras la devaluación de 2002, en numerosas oportunidades Brasil
llevó adelante este tipo de acciones en defensa de su mercado con mayor o menor
extensión de las restricciones.
Sólo por citar otro artículo periodístico, en 2004 el Diario Los Andes titulaba
“Amenaza de Brasil contra el vino y el ajo”178, y refería a los frenos que el gigante
sudamericano impondría al ingreso de dichos productos al mercado. Por tanto,
efectivamente había antecedentes que podían mostrar que esta situación podía
repetirse.
Pero aún aunque fueran desconocidos, la existencia de un área vinculada a la
temática habría advertido, en diálogo informal directo con los propios funcionarios 176 Diario Uno, Sección Política, 27 de Octubre de 2009. “Exigieron que Jaque se ocupe de la crisis comercial con Brasil”. 177 Diario Uno, Sección Política, 3 de Noviembre de 2009 “A pesar de amenazar con acciones judiciales, Jaque dejó en manos de Cristina el conflicto con Brasil”. 178 Diario Los Andes, Sección Economía, 15 de Diciembre de 2004.
181
brasileños o, al menos con los responsables de la Secretaria de Industria y Comercio,
de las trabas impuestas por la Argentina y la posibilidad de “revancha” que existían
por parte de Brasil, sobre todo teniendo en cuenta la presión que los propios
productores brasileños, como por ejemplo los vitivinícolas, venían ejerciendo sobre
su gobierno por el gradual pero constante desplazamiento que sufrían por la
importación de vinos argentinos.
Sin embargo, la respuesta fue que era una situación imprevisible, un rayo
sobre un cielo despejado, cuando realmente, como vimos, había antecedentes,
indicios, y hasta fuentes que podrían haberlo anunciado con tan solo preguntarles.
Pero no se hizo, y luego se actúo sobre los reclamos, que eran importantes,
sobre todo por el hecho de que Brasil es el principal destino de los productos
mendocinos. Tal como afirmara el propio gobernador representa el destino final del
25 por ciento de las exportaciones provinciales179. Y aquí vuelve entonces a tomar
importancia la idea de que la provincia sólo entiende sus relaciones internacionales
cotidianas con Chile, dejando de lado, por ajeno a su historia y su tradición política y
cultural, el espacio del MERCOSUR. Hipótesis ésta que en principio da cuenta de esta
situación de imprevisión y sorpresa que, de otra manera, sería realmente muy difícil
de analizar, sin caer en la idea de incapacidad de gestión por parte de los
funcionarios mendocinos.
En definitiva, el peso de la Cordillera, la frontera, y la fascinación por un
modelo de relacionamiento con el mundo que le ha traído a Chile algunas mejoras –
menos de las promocionadas, dado el grado de inequidad social que aún conserva
dicho país y la alta dependencia de una reducida gama de productos que sostiene su
tejido productivo altamente especializado – generaron en Mendoza un desapego casi
genético con respecto al MERCOSUR, que sólo los lleva a relacionarse en términos
defensivos, para luego volver al distanciamiento.
Como se ha dicho también, este signo defensivo difiere en todo del modelo
tucumano, pensado desde la lógica proteccionista y, por tanto, no ha generado un
rechazo social sobre el bloque, por lo que la posibilidad de modificar esta conducta
es relativamente sencilla. Sólo basta girar la mirada, despegarla de las montañas y
179 Diario Uno, Sección Política, 3 de Noviembre de 2009 “A pesar de amenazar con acciones judiciales, Jaque dejó en manos de Cristina el conflicto con Brasil”.
182
entender que al oeste también hay un espacio de proyección para la provincia, no
sólo en términos comerciales, sino también culturales. Evidentemente aquel pasado
colonial (tanto durante el período que perteneció a la Capitanía General de Chile,
como en el período del Virreinato del Río de la Plata) y sus primeros años de
independencia aún ligados íntimamente a la relación trasandina, han quedado
grabados a fuego en la lógica política y social de la provincia que se esmera, día a
día, por convertir a la Cordillera en un mero límite administrativo, por encima del
cual, la vida fluya sin contratiempos.
183
Capítulo XII
CHUBUT
El MERCOSUR desde los márgenes: la mirada patagónica de la integración
Lejos, muy lejos de cualquier frontera con los países del bloque; lejos, muy
lejos de cualquier vínculo comercial con ellos; lejos, muy pero muy lejos de poder
encontrar retazos de una tradición cultural común, Chubut es, sin dudas, un caso de
particular interés a la hora de observar el relacionamiento provincial con el
MERCOSUR.
Ciertamente, es poco lo que se podrá decir aquí, y vale la pena anunciarlo por
anticipado, ya que durante años la relación con el bloque fue prácticamente nula,
respondiendo de alguna manera al mandato de sus variables estructurales de
relacionamiento con el bloque. Gigantescas distancias, casi nulo vínculo comercial
(en 2008, el comercio con el bloque representaba apenas el 2,1 por ciento del total
de las exportaciones provinciales, en el marco de una economía que tiene una
relación Exportaciones/PBG del 56 por ciento180) y pocos marcos de construcción
conjunta de identidades culturales en una provincia marcada por la inmigración
europea y chilena.
Y sin embargo, en los últimos años, se puede observar un incipiente trabajo
orientado directamente al bloque, que ha llevado a la provincia a ser parte de la
Sección Nacional del FCCR y a plantear para el año 2008 un importante seminario
que venía a dar continuidad al realizado en el año 1996 entre los gobernadores de la
Patagonia argentina y la Amazonía brasileña. Si bien finalmente no se concretó, la
iniciativa, incluida en la agenda de la Presidencia Pro Tempore argentina del FCCR,
da la idea de un interés por la temática.
En definitiva, lo que tenemos aquí es una provincia patagónica que en los
últimos años abandonó su desinterés por la integración y comenzó un proceso de
involucramiento que la llevó a pasar de 0,5 puntos que tenía en la escala presentada,
durante los períodos 1991-1995 y 2000-2005 a un destacable 2,5 durante el último
180 Fuente: Informe Temático “Análisis de las exportaciones de la provincia de Chubut del año 2008”, Subsecretaría de Modernización del Estado, Provincia de Chubut.
184
tramo desde el 2005 al 2009, impulsado sobre todo por esta participación en el
FCCR, de la cual hablaremos más adelante.
Ahora bien, no habiéndose modificado las variables estructurales
mencionadas, la pregunta evidente a realizar es: ¿cuáles son las razones para este
cambio que, si bien no exponencial, ha sido importante y ha incluido a Chubut entre
aquellas provincias que tienen algo que decir con respecto al bloque?
Y la respuesta, sorprendentemente, parece instalarse no a nivel económico ni
a nivel social, sino a nivel de las élites técnico-políticas, formadas a nivel
universitario, que traen consigo un interés prioritario por insertar la provincia en el
mundo (recordemos que Chubut es la 4ta provincia exportadora de la Argentina) y
en la región. En este caso, entonces, a diferencia de Mendoza, lo que podemos
encontrar es un funcionariado que construye estratégicamente una política pública
por delante incluso de los reclamos de su propia sociedad.
A esta realidad, debe sumársele, el interés particular del gobernador
provincial, Mario Das Neves, por instalar su figura en el terreno nacional, para lo cual
la política regional actúa, en este caso, como vidriera. Como vimos al comienzo del
trabajo, a partir de la visita del gobernador del Estado de México Arturo Montiel a la
región, la política exterior se presenta como un mecanismo importante para
trascender los límites propios del territorio y proyectar la imagen del candidato a
otros escenarios.
Cuando la demanda nace de la política
Así planteado, el modelo chubutense parece encontrar en el MERCOSUR un
espacio de desarrollo puramente político, hecho que se confirma, por ejemplo, con la
presencia del gobernador Mario Das Neves, en el “Encuentro de gobernadores del
Noreste brasileño y el Noroeste argentino”, realizado en Tucumán en 2007181. En esa
oportunidad, su presencia encontraba justificación únicamente en la posibilidad de
mostrarse en un espacio de alta exposición mediática y política, dado que
únicamente participó del lanzamiento para luego regresar a la provincia.
181 Ver Diario La Gaceta de Tucumán, Sección Política, 14 de Mayo de 2007 “Gobernadores del país y de Brasil se reúnen en Tucumán”. Disponible en www.lagaceta.com.ar.
185
Similar interés fue el que lo llevó a ingresar al FCCR. Tal como plantea
Gustavo Torres, Coordinador Alterno de la Sección Nacional:
“El ingreso de Chubut, como el de las demás provincias, fue fruto de un
acuerdo político donde se priorizó a aquellos distritos con buenos vínculos con el
gobierno nacional. Particularmente, el interés de Chubut se centraba en la
posibilidad de encontrar un espacio regional de discusión a la vez que un ámbito
de vinculación directa del gobernador con los líderes regionales, en momentos en
que un encuentro con Lula, Morales o Bachelet, por caso, realmente valían oro
en términos de proyección de la imagen política.”182
De hecho, en la presentación oficial del FCCR, fue Das Neves quien habló ante
la Cumbre de Presidentes, hecho que quedó reflejado por la dirección de prensa
provincial, remarcando, por supuesto, la presencia en aquella mesa de los grandes
líderes de la región183.
Es decir que en buena parte de los movimientos provinciales con respecto al
bloque, se encuentra este interés, legítimo por cierto, por parte del gobernador de
aumentar su nivel de conocimiento a escala nacional y construir la idea de un líder
capaz de debatir los grandes temas de la política internacional. Fuertemente
difundido, el intento presidencial del gobernador de Chubut184 ha chocado
reiteradamente con el problema de desconocimiento de su persona por el electorado
nacional. De hecho, Das Neves buscó participar de la elección presidencial en 2007,
aunque su campaña fue pensada más como instalación del nombre antes que como
una real posibilidad de acceder al cargo, dada la preeminencia de Cristina Fernández
de Kirchner dentro de su propio espacio político.
Sin dudas, además, la presencia en el ámbito regional, al menos del 2003 al
presente, permite construir un cierto perfil político asociado con el progresismo y la
izquierda, tal como sucedió tanto con el intendente de Rosario, Hermes Binner, como
182 Entrevista realizada en Buenos Aires el día 16 de Febrero de 2009. 183 http://www.chubut.gov.ar/noticias_old2/archives/024702.php?id=-1 184 Se puede ver la página oficial del Gobernador, donde consta su interés en competir en las elecciones presidenciales de 2011. http://www.mariodasneves.com/
186
con el intendente de Morón, Martín Sabatella, quienes fueron durante su gestión,
secretarios ejecutivos de la Red de MERCOCIUDADES.
Esta posibilidad permitió que sus nombres, quedaran asociados a procesos
políticos de otros países con alto nivel de popularidad en la Argentina. Por supuesto,
el impacto de estas acciones es difícil de cuantificar, pero definitivamente han
ayudado ha construir las carreras políticas de ambos dirigentes.
En este contexto, el caso de Chubut parece seguir esta línea de impronta
política antes que económica. De hecho, como se ha dicho, la vinculación provincial
en términos comerciales con el MERCOSUR es virtualmente nula, llamando la
atención incluso a los propios funcionarios, quienes dejan asentado este desconcierto
por escrito.
De esta forma, en el informe 2008 sobre exportaciones provinciales se puede
leer, en las conclusiones, el siguiente párrafo: “Existe una fuerte concentración de las
exportaciones en cuanto a países de destino, con la característica de una casi nula
participación del área o bloque MERCOSUR de nuestras exportaciones. De hecho,
sólo seis países concentran el 85 por ciento del valor de las exportaciones
provinciales no encontrándose entre ellos ninguno del bloque MERCOSUR, lo que
verifica el carácter aún marginal, en este aspecto, de la economía chubutense”185.
Terminante, esta realidad surge del análisis del devenir de las exportaciones
provinciales, cuyo destino principal son, al 2008, los EEUU, seguidos por China,
Japón, España y Chile, apareciendo Brasil recién en el décimo puesto.
Es decir que, claramente, no ha sido la demanda proveniente de los sectores
productivos lo que ha motivado la participación provincial en el MERCOSUR. De
hecho, para reforzar aún más esta hipótesis se puede decir que justamente en el
momento de menor vínculo comercial, es cuanto mayor es la participación, lo que no
habla aquí de una relación inversamente proporcional, sino, simplemente, de una
“no-relación”.
Para ejemplificar esta idea, basta retroceder en el tiempo y observar cuál era
la participación de las exportaciones provinciales con destino al MERCOSUR en las
185Informe Temático “Análisis de las exportaciones de la provincia de Chubut del año 2008”, Subsecretaría de Modernización del Estado, Provincia de Chubut.
187
etapas anteriores, es decir, durante los años 1991-1995 y 2000-2005, períodos
ambos donde el índice de participación provincial se ubicó en 0,5.
Pues bien, entre 1991-1995, en promedio, la participación del MERCOSUR
como destino de las exportaciones provinciales se ubicó en el orden del 15 por
ciento, siendo el año más favorable 1994, con el 16,5, muy lejos de todas formas de
los valores de la Unión Europea y Asia-Pacífico, que rondaban el 35 por ciento cada
una186.
Por su parte, entre los años 2000-2005, la participación en promedio
descendió considerablemente, ubicándose en torno del 8 por ciento, con un año,
como 2004, cuando el total de lo exportado no alcanzó el 5,5, dividiéndose en un 4,5
por ciento para Brasil, preferentemente en compra de aluminio, y un 0,5 tanto para
Paraguay y Uruguay187.
Descenso éste que de todas formas lo ubica muy lejos del 2,1 por ciento de la
participación de 2008. Es decir, que en los dos períodos anteriores, las exportaciones
al bloque fueron muy superiores (sobre todo entre 1991 y 1995) y, sin embargo, el
vínculo provincial con la MERCOSUR fue mucho menor, manteniéndose además sin
variaciones, aunque el promedio hubiera caído del 15 al 8 por ciento.
Evidentemente entonces, la relación no se encuentra allí, y las causas de este
incremento de la participación provincial deben buscarse en otro lugar como, por
ejemplo, el terreno político, tal como vinimos analizando.
Los nuevos espacios de gestión y el peso del funcionariado técnico
Ciertamente entonces, el nuevo rol provincial parece poder explicarse en torno
al interés del gobernador por construir su imagen nacional, valiéndose del recurso
regional. Pero sin embargo, esta actuación que se da en forma esporádica, no
explica el trabajo cotidiano en la temática que ha desarrollado la provincia y que se
puede observar en la página oficial de la Dirección de Cooperación Internacional de
186 Fuente: Origen provincial de las exportaciones 1995-1998, INDEC. 187 Fuentes: Exportaciones de Chubut, Agencia de Desarrollo de Inversiones y Origen provincial de las exportaciones 1999-2002, INDEC.
188
la provincia, donde más del 50 por ciento de las iniciativas y noticias se vinculan con
el MERCOSUR188.
Para dar cuenta de ello, se debe incorporar un nuevo actor que, lejos de las
estructuras que se formaron a mediados de los ’90, comienza a hacer pie en los
organismos creados más recientemente, tanto a nivel de las ciudades, como de las
provincias. Se trata de nuevos funcionarios, formados en Relaciones Internacionales
o Ciencia Política189, que ya traen incorporada, en su saber, esta nueva realidad
vinculada a la paradiplomacia, la cooperación descentralizada y el concepto de redes
regionales. Funcionarios que no sólo han estudiado el MERCOSUR, su estructura y su
dinámica, sino también la Unión Europea con su Comité de las Regiones, y el devenir
de MERCOCIUDADES que ya lleva, a esta altura, quince años de vida.
Más técnicos que políticos, o aunque en algunos casos combinen ambos
mundos, estos funcionarios promueven el desarrollo provincial o municipal a escala
regional como un proyecto estratégico, alejado de las demandas de una sociedad
que, en muchas ocasiones, ignora incluso la existencia de dicha oficina.
Pero en el caso de Chubut, su existencia le ha permitido al Gobernador
mostrar gestión sobre este tema y formular acuerdos con instituciones nacionales de
importancia como el Consejo Argentino de Relaciones Internacionales (CARI), con el
cual la provincia firmó un convenio para la sistematización de todo lo actuado por
ella en política exterior190.
Por otro lado, es interesante notar el perfil de la integración promovida desde
dicha oficina, donde entre sus objetivos aparece como prioritario el vínculo con el
área de MERCOSUR Educativo y con la Red de MERCOCIUDADES, actores estos
alejados de la lógica más comercial del bloque y centrados en una búsqueda de
confluencia de tipo social y cultural.
Es decir que en Chubut la relación con el bloque parece haber sido promovida
por la conjunción de dos actores principales. En primer lugar, el gobernador en su
intención de posicionarse nacionalmente y en segundo lugar, el funcionariado técnico
de nuevo cuño, capacitado particularmente en relación con la temática (situación tan 188 http://organismos.chubut.gov.ar/cooperacioninternacional/category/integracion-regional/ 189 Tal es el caso de Susana Ponce, titular de la Dirección de Cooperación. Ponce es formada en Relaciones Internacionales 190 http://www.cari.org.ar/investigacion/provincias.html
189
novedosa como la propia área de acción). De esta interrelación surgió un proceso de
relacionamiento que, en principio y a diferencia de los otros casos, no se vincula con
la lógica económica provincial.
De hecho, la propia ubicación de la Dirección, en el área de la Subsecretaría
de Relaciones Institucionales (y no en el Ministerio de la Producción) y sus lazos con
áreas propias del terreno de la integración social, muestran a la claras esta distancia
que encuentra sus bases en la marginal relación con el bloque que hemos
mencionado anteriormente.
En resumen, aunque incipiente, Chubut muestra un camino profundamente
novedoso, vinculado con el terreno político, el académico y el cultural. Los años dirán
si esta iniciativa, hoy de tipo superestructural, se convertirá en un instrumento para
el desarrollo de la provincia. En definitiva, en un territorio tan alejado del bloque, la
idea, al menos, vale la pena el intento.
190
CONCLUSIONES
“Enero de 2009, en la ciudad de Belén do Pará, Brasil, el gobernador de la
provincia de Tucumán, José Alperovich, asume como Coordinador del Comité
Provincias del Foro de Ciudades y Regiones del MERCOSUR (FCCR). Allí menciona la
intención de continuar la firma de convenios de cooperación bilaterales en materia de
integración productiva, cultura y turismo entre otros, con los Estados brasileños,
como los firmados en el año 2008 con el Estado de Bahía. No hay al momento de la
firma ningún funcionario de las Cancillerías para ratificar el acuerdo, ni tampoco el
mismo pasará por los Congresos Nacionales de ambos países. Será un acuerdo entre
dos Estados sub-nacionales no fronterizos que los obligará entre si”.
Con este párrafo dábamos comienzo al presente trabajo. Fue el inicio del
capítulo I, el contexto inicial que nos abría la puerta para pensar cómo era posible
una acción internacional por fuera del Estado Nacional. Y ahora regresa con idéntica
grafía pero pleno de nuevos significados que no existían en su primera lectura.
Sabemos ahora que existen cientos de acuerdos entre Estados sub-nacionales.
Y no sólo eso, sino que están, en ocasiones - como en el caso argentino-, avalados
por la Constitución. Sabemos también que en el ámbito del MERCOSUR existe un
espacio propio de las provincias que debate la política regional, desde la mirada sub-
nacional, denominado FCCR. Sabemos, finalmente, que la presencia del gobernador
tucumano allí, en Belén, asumiendo ese compromiso, es algo totalmente novedoso
para una provincia que rechazó al MERCOSUR desde sus inicios y que en los últimos
años, merced a un cambio en la economía global, comenzó a verlo de otra manera al
punto de involucrarse totalmente en su construcción.
Ciertamente, el hecho en sí de la presencia de un gobernador firmando
acuerdos en otras tierras, en el marco de un espacio de representación de las
entidades sub-nacionales en la esfera internacional, no deja de ser algo que genera
sorpresa. Y esto es así, primero, porque es una situación que se ha visibilizado en el
transcurso de los últimos quince años y, segundo, porque el hecho en sí desafía uno
de los más preciados supuestos de las relaciones internacionales: el vinculado a la
voz unívoca de los Estados en el concierto de las naciones.
191
Sin embargo, como hemos visto, existen al menos tres razones principales que
han llevado a que esta situación, antes impensada, ocurra.
La primera razón es, en definitiva, una nueva idea de la relación tiempo-
espacio nacida en el marco de la globalización y de la revolución tecnológica de los
últimos veinte años, que se ha expresado primariamente en el terreno de los
transportes y las comunicaciones, acortando los tiempos de los primeros y haciendo,
directamente, desaparecer las distancias, en las segundas.
Esta situación, en términos de la paradiplomacia generó, por un lado, un
marco de oportunidad para la acción internacional autónoma al encontrar actores
(empresarios, ONG’s, organismos internacionales) dispuestos a relacionarse
directamente con los gobiernos sub-nacionales como forma, en buena medida, de
vincularse directamente con el territorio y, por otro lado, como posibilidad de saltear
las regulaciones estatales.
Nace así, la idea propuesta por Ohmae (1993) de regiones-estados, como
espacios semi-autónomos cuyos vínculos se relacionan más hacia el exterior que al
propio Estado que las contiene. Será repetirse volver a mencionar el norte de México
como ejemplo de esta tendencia, pero difícil encontrar un territorio tan integrado en
términos económicos y culturales con otro país, en referencia a los Estados Unidos,
como lo son Baja California, Sonora o Chihuahua.
Convertidos en espacio de maquila (montaje) de la industria estadounidense,
la vida de estos Estados depende enteramente de lo que pase en ese país y por
tanto los gobiernos están obligados a mantener vínculos internacionales por fuera de
los límites que impongan desde el Distrito Federal.
Por tanto, la revolución en términos tecnológicos que permitió la
deslocalización de la producción (no de la dirección, que se mantuvo siempre en los
países desarrollados) y que aparece como signo estructural de los nuevos tiempos,
está, sin dudas, en la base misma de la posibilidad de la paradiplomacia.
Pero el cambio tecnológico no afecta a los gobiernos sub-nacionales sólo en
términos económicos, sino que, además, les brinda la posibilidad de intervenir
directamente en el escenario mundial por un costo irrisorio. La Internet multiplica las
voces, y entre ellas, quizás trasmita la de los gobiernos sub-nacionales, quienes, con
un mínimo esfuerzo, pueden deconstruir la “posición nacional” en segundos. Así, la
192
intervención en los temas de la agenda mundial, y la propagandización de sus
posiciones pasan a estar al alcance de la mano tanto de los Estados sub-nacionales
más poderosos, como de los más remotos, quienes, por cierto, por medio de la
misma tecnología quedan habilitados para formar redes para amplificar y dar más
poder a su voz.
Ciertamente, esta situación que se relata aquí en relación a los gobiernos sub-
nacionales, es similar a la que podría ocurrir con cualquier ONG y de allí el peso de lo
que se conoce como la sociedad civil global. Pero con una diferencia. Los gobiernos
sub-nacionales tienen tras de sí la misma legitimidad de origen que los gobiernos
centrales, fundada en el voto popular, aunque encontraban durante siglos (y de
hecho lo siguen haciendo), diferencias en sus funciones.
El conflicto con la paradiplomacia es que al confundirse las tareas en algunos
terrenos del ámbito internacional, la lógica de la representación dual que sostenía el
modelo federal de representación unívoca frente al mundo, entra en crisis y lo que
tenemos frente a una divergencia de opiniones, es una incapacidad lógica para
definir cuál de ellas representa cabalmente la opinión de los ciudadanos.
Y entramos aquí entonces en la segunda razón vinculada a la acción
paradiplomática, que tiene que ver con el debate planteado sobre la representación y
la legitimidad de la misma. Porque si bien la revolución tecnológica brinda los
elementos para que ésta se realice, no obliga a nadie a realizarla a menos que lo
quiera o se sienta obligado a ello.
Tanto el deseo (la voluntad, en términos políticos) como la idea de la
existencia de una responsabilidad por llevar adelante este tipo de acciones por parte
de los gobiernos sub-nacionales nace, en última instancia, de un giro en la lógica
misma de la representación, que llevó a que en determinado momento, un
intendente o un gobernador se sintiera con respaldo para llevarla a cabo.
Y esta legitimación no es fruto de la revolución digital, sino de la ponderación
de lo local como el eje de articulación de la comunidad, y del ciudadano o vecino
como fundamento último de la soberanía.
Categorías éstas no equiparables necesariamente, ya que el ciudadano
construye su identidad a partir del hecho de la posesión de derechos y el vecino,
apenas por la pertenencia a un determinado lugar geográfico, típicamente urbano,
193
sin embargo lo son a la hora de pensarlos como miembros de un colectivo de
individualidades cuya capacidad de agregación es casi nula. El primero, porque en
tanto portador de derechos lo es ante el Estado y no ante sus iguales y el segundo
porque su interés colectivo no puede ir más allá del arreglo de su vecindad.
Pero además, y sobretodo, son comparables porque surgen tras la
deconstrucción de las identidades colectivas producidas a posteriori de la caída del
Muro de Berlín y en el marco del ingreso, de la mano del neoliberalismo, del discurso
empresarial a la vida política.
Evidentemente, el concepto de “ciudadano” existía desde la época de la
antigua Grecia, pero en esta nueva versión neoliberalizante, ya ha sido despojado de
su sentido de trascendencia vinculado al buen gobierno y al manejo de la res pública,
para concentrarse en un modelo competitivo que exige eficiencia al Estado no en
tanto guardián del bien común, sino en tanto solucionador de reclamos individuales.
Así, el ciudadano, al igual que el vecino, en tanto individuo, recupera en el
ámbito local la confianza perdida en la representación nacional, y construye en él su
referencia. Por ello, incluso el intendente del pueblo más pequeño se siente
legitimado para hablar en el ámbito internacional y, de hecho, quizás para el
ciudadano lo esté más que el Presidente, ya que al abandonarse la posibilidad de
construcción colectiva, como sí podría tenerla por su condición, por ejemplo, de
trabajador, el Estado central siempre hablara en nombre de otros – de los aparatos,
de las corporaciones – y nunca de uno.
Esta construcción ideológica, con su variante progresista a partir de la
incorporación del eje representación / participación, aparece entonces en la base de
la legitimación de la paradiplomacia, llevando a numerosos gobiernos a encarar
tareas y políticas para las que, en otro contexto, difícilmente se hubieran sentido
respaldados.
Así, dentro de este marco de priorización de la cercanía es de donde los
gobiernos intermedios construyen su legitimidad, no sin dificultad, tal como se
observa en el MERCOSUR y en el mayor desarrollo del trabajo de las ciudades. Pero
no hay duda que este es el argumento usado por estos gobiernos que, sin ser
locales, apelan al hecho de tener un vínculo más próximo con el ciudadano, que el
194
construido con el Estado Nacional a la vez que un mayor poder de intervención que
las ciudades.
Finalmente, la tercera causa del decidido aumento de la paradiplomacia ha
sido la proliferación en los últimos veinte años de los procesos de integración
regional. Contando ya con las capacidades, a partir de la revolución económica-
tecnológica, y con la legitimidad, nacida del ensalzamiento de lo local, los gobiernos
sub-nacionales encontraron en el marco del MERCOSUR, de la Unión Europea, del
ECOWAS191, o del NAFTA, por citar sólo algunos ejemplos, el espacio ideal para llevar
adelante sus nuevas prácticas.
Y esto es así en virtud del lugar intermedio entre lo doméstico y lo
internacional que ocupan estos procesos, dado que sin ser parte de la lógica
nacional, imponen con sus decisiones cuestiones que modifican la vida cotidiana de
las poblaciones y los territorios. El ejemplo clásico, en este sentido, es el caso
europeo donde la norma comunitaria no sólo prevalece sobre la nacional, sino que
además tiene aplicación inmediata sin precisar su inclusión en la estructura jurídica
interna192.
Frente a esta realidad, los gobiernos sub-nacionales se ven obligados a
trasladar sus demandas a la esfera regional, haciéndose famosas, por un lado, las
oficinas regionales, instaladas en Bruselas, como espacios de lobby frente a la
Comisión y al Parlamento europeo y, por el otro, las reformas constitucionales que
191 Comunidad Económica de Estados de África Occidental, nacida en 1975 y conformado por los siguientes Estados: Benin, Togo, Nigeria, Costa de Marfil, Sierra Leona, Senegal, Liberia, Ghana, Guinea Bissau, Mali, Gambia, Cabo Verde y Burkina Faso. 192 Esta situación se alcanza tras el dictado de dos fallos por parte del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE). El primero es aquel que trata la cuestión del efecto directo, el cual es un principio jurisprudencial sentado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Van Gend en Loos, de 5 de febrero de 1963. En dicha sentencia, se enuncia que «el Derecho comunitario (…) al igual que crea obligaciones a cargo de los particulares, está destinado a generar derechos que se incorporan a su patrimonio jurídico (…) y genera derechos individuales que los órganos jurisdiccionales nacionales deben proteger».
El segundo, hace eje en el principio de aplicabilidad inmediata, en virtud del cual el Derecho comunitario se aplica en el ámbito nacional sin necesidad de proceder a su introducción o a su transformación en Derecho nacional. Por lo tanto, el Derecho comunitario se integra por ministerio de la ley en el Derecho nacional. No obstante, en virtud del principio de primacía, en caso de conflicto entre la norma comunitaria y la norma interna, la primera prevalece. Se desprende que es «inaplicable de pleno derecho (…) toda disposición de la legislación nacional existente que sea contraria» (sentencia Simmenthal, de 9 de marzo de 1978). Fuente: Página oficial de la Unión Europea. Disponible en http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/decisionmaking_process/l14547_es.htm
195
en muchos países como Austria, Alemania o Suiza, debieron realizarse para repensar
la relación entre gobierno federal y unidades constitutivas en este nuevo marco de
competencias originarias delegadas sin más al ámbito supranacional.
En el MERCOSUR, la situación no es tan radical, ni tan urgente, pero de todas
formas también ha actuado como un fuerte propulsor de la paradiplomacia, no sólo
en relación al hecho de crear una nueva arena de debate y decisión política, lo que
motiva vínculos con los organismos regionales y alianzas horizontales, sino también
por la conformación de una idea de espacio común con problemáticas y destinos
compartidos.
De hecho, si lo analizamos detenidamente fue justamente este punto el que
llevó al gobernador tucumano a Belén do Pará. Poco une al noroeste argentino con el
nordeste brasileño en términos económicos, comerciales o culturales y, sin embargo
se reunieron por sentirse parte – marginal por cierto – de un proyecto común en el
cual querían intervenir y ser tenidos en cuenta. Y vale destacar aquí el discurso que
acompañaba la convocatoria a partir de la idea, tal cual expresaba el Embajador
Fuentes, Coordinador Nacional del FCCR en 2007, de que el MERCOSUR vendría a
construir una nueva relación al interior de los propios países entre los gobiernos
centrales y las provincias:
“Dos zonas históricamente relegadas por los gobiernos centrales encuentran
hoy, en el marco del MERCOSUR una dinámica de entendimiento y acercamiento
muy importante que redundará en una mejora de la vida de sus pueblos.
Encuentran además sus lazos como espacios fundantes del nacimiento de ambas
naciones y recobran a partir de allí su identidad común como aquellos que tras
constituir el alma de la conciencia nacional apuestan hoy a generar la identidad
en la región”193.
Así, el proyecto regional común redefine las propias identidades y los lugares
relativos que cada territorio ocupa en el escenario nacional, motivándolos a construir
nuevas relaciones y a pensar proyectos comunes con espacios que ahora, forman
parte del mismo esquema.
193 Entrevista realizada en la ciudad de San Miguel de Tucumán el día 17 de Mayo de 2007y publicada en Revista MERCOSUR Parlamentario N° 6, Julio de 2007, Buenos Aires.
196
En este contexto, además, herramientas como el FOCEM o el Programa de
Integración Productiva, actúan como organizadores de esa acción al ofrecer marcos
de acción común monitoreadas desde la región como parte de un todo en perpetuo
movimiento.
Es de esta manera, entonces, como los procesos de integración regional
favorecen y aportan a la acción paradiplomática, generando motivaciones
institucionales, económicas y culturales para salir al mundo desde los sub-nacional,
en un marco de cierta contención y sentimiento de pertenencia.
Tres razones entonces que se encuentran en el origen de la paradiplomacia y
que adquieren, de una u otra manera, sus particularidades en el caso argentino, el
cual entra en los años ’90 inmerso en un doble proceso. Por un lado, una fuerte
tendencia descentralizadora, sobre todo en términos de funciones (como la
educación y la salud) que pasan de la órbita nacional a la órbita de las provincias
siguiendo los lineamientos de la idea de “Estado Mínimo” propuesto por el Banco
Mundial y el Fondo Monetario Internacional y, por el otro, un proceso de fuerte
centralización a partir de la constitución del bloque regional que, en esta primera
instancia, sólo admite representantes de los Poderes Ejecutivos en su conducción.
Enfrascada en estas tensiones, la reforma constitucional de 1994 viene a
intentar encontrar la manera de ordenar esta situación potencialmente explosiva
donde ya muchas provincias, por fuera de cualquier normativa, empiezan a hacer sus
primeros pasos en la arena internacional en búsqueda, por ejemplo, de
financiamiento para cubrir las nuevas funciones asumidas, o de convenios de
cooperación y colaboración para dar cuenta de las problemáticas que cada día más
se presentan en su territorio ante un Estado central que retrocede.
Por supuesto, prioritariamente el terreno elegido para estas iniciativas, aún
con su centralismo institucional, reacio a la incorporación de nuevos actores, será la
región. Ciertamente que no ha sido un camino fácil. Sin espacio para emitir opinión
durante largos años, las provincias debieron mantener un doble juego entre la acción
directa y el trabajo en el Congreso Nacional y demás órganos estatales, en pos de
influir en la posición nacional, para llevar adelante sus reclamos al MERCOSUR.
Caminos estos que en muchas ocasiones no tuvieron el impacto esperado,
generando altas dosis de frustración.
197
Pero de todas formas, aún con su centralismo y cerrazón, la propia existencia
del bloque, como ya se ha dicho, habilitó una nueva mirada, un nuevo proceso,
incontrolable aún para sus propios creadores, que llevó a que los Estados sub-
nacionales se empezarán a vincular entre sí, incluso por fuera de la lógica formal
regional, impulsados por la propia existencia de un espacio común que
redimensionaba los límites del “nosotros”.
Así, casos como el ZICOSUR, el fortalecimiento de CRECENEA-CODESUL o el
establecimiento del “Grupo de Integración Productiva de las Misiones”, actúan
apenas como una muestra de esta dinámica que, con el paso del tiempo, vuelve
sobre la estructura institucional, perforándola y obligando a la concreción del FCCR y
de herramientas comunes donde ya lo sub-nacional no es un espacio alejado sino el
punto nodal de su concreción.
En este contexto, el índice elaborado en el presente trabajo en relación a los
marcos de vinculación entre las provincias y el MERCOSUR nos devuelve una
fotografía clara de la actualidad de las prácticas paradiplomáticas en la Argentina.
En ella, podemos observar como el 20 por ciento de las provincias (Misiones,
Tucumán, Formosa, Catamarca y Jujuy) mantienen un vínculo institucional “Alto” con
el MERCOSUR, implicando esto una política consistente y sistemática en relación al
bloque, con una presencia permanente en los diversos espacios de participación,
mientras que un 35 por ciento (Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe, San Luis, Capital
Federal, Entre Ríos, Corrientes y Chubut) lo hace en el nivel “Medio”. Finalmente, el
45 por ciento restante (Tierra del Fuego, Santa Cruz, Neuquén, Río Negro, Mendoza,
Santiago del Estero, Chaco, Salta, La Rioja, San Juan y La Pampa) se posiciona en el
segmento “Bajo” planteando apenas esporádicas apariciones en relación a la
problemática regional.
Datos estos, entonces, que nos hablan de una situación, en principio dispar, a
la vez que incipiente, de un proceso que no lleva más de veinte años de vida, pero
que van dejando en claro la necesidad de matizar algunas hipótesis como el peso de
la situación fronteriza en relación a la paradiplomacia, eje de trabajos clásicos como
el de Ducachek (1990) o aquel planteado por Schiavon (2006) sobre vinculación
directa entre ingreso provincial y actividad internacional.
198
Indudablemente, hay algo de verdad en ellas. La cuestión fronteriza parece
ordenar, ubicando a todas aquellas provincias cercanas a los límites con países del
bloque, en los sectores Medio y Alto. Eludir el hecho de que la frontera genera
incentivos de relacionamiento con los vecinos sería un error, evidentemente. Pero
también lo sería centrar todo el análisis en ello, dado que no explicaría la actuación
tucumana o catamarqueña.
Lo mismo se puede decir con la relación ingreso-paradiplomacia. Todas las
provincias de ingresos altos se encuentran en el sector MEDIO, mientras Jujuy
aparece en el ALTO, pese a no ser frontera con países del MERCOSUR ni, por
supuesto, pertenecer al selecto grupo de distritos poderosos en términos
económicos.
En definitiva, la escala planteada nos permite ubicarnos, ordenar los casos y
tener una visión de contexto global sobre el cual trabajar, arribando primero, y
fundamental, a la idea de que la acción paradiplomática existe y que, en el caso de
la relación con el bloque, se ha extendido a más del 50 por ciento de los distritos.
También nos permite observar a grandes rasgos cómo funcionan las hipótesis
planteadas en la realidad, permitiendo cuestionar o revalidar su enunciado, tal cual
se hizo aquí.
La contrastación de las hipótesis y el resultado del análisis
Retomando este punto, vale la pena centrar la mirada para observar cuál ha
sido el comportamiento provincial con respecto a la hipótesis planteada al comienzo
de esta investigación y que, de una forma u otra, la ha guiado.
Simplemente a modo de recordatorio vale decir que la hipótesis había sido
formulada de la siguiente manera:
Las acciones provinciales con respecto al MERCOSUR estarán condicionadas
por
a) la situación geográfica, esperándose para aquellas provincias fronterizas un
mayor involucramiento;
199
b) una relación directa con la integración comercial al MERCOSUR de manera
tal que a mayor integración económica con el bloque ampliado, mayor será el interés
en participar en las decisiones del mismo; y
c) por el grado de relación con el Estado central, suponiéndose que a mayor
centralidad política y económica de la provincia en el contexto nacional, menor la
acción paradiplomática.
Por tanto, en primer lugar, en relación a la relación frontera-paradiplomacia
podemos decir que, en virtud del análisis de los casos seleccionados, la misma se ha
refutado parcialmente. El caso de Misiones y su fuerte acompañamiento al proceso
parecerían en principio confirmar esta relación. Pero una mirada más detenida indica
lo siguiente. Si bien el acompañamiento fue muy importante al comienzo del proceso,
durante la crisis, y particularmente entre los años 2001 al 2005, la relación con el
bloque decreció en forma alarmante. Allí, lo que sucedió no fue una disminución de
las relaciones fronterizas sino una profunda caída del vínculo comercial, llevando a la
provincia a perder interés en la temática. Asimismo, la mención a Corrientes hecha
en el apartado misionero, viene a corroborar lo dicho en el mismo sentido. Tras un
inicio de alto involucramiento, el decaimiento del intercambio comercial determinó
cierto quietismo que afectó la capacidad de maniobra provincial con respecto al
MERCOSUR.
Es decir, que la frontera, con sus complejidades, lazos familiares, económicos
y culturales, aportan efectivamente al desarrollo inicial de las relaciones provinciales
con el bloque. Pero una vez que el proceso se consolida, la frontera deja de jugar su
rol protagónico, para convertirse en uno más, probablemente de menor valor,
incluso, que aquél que relaciona a la provincia con el MERCOSUR en términos
comerciales.
Tucumán por caso, sirve como ejemplo de provincia no fronteriza con alto
vínculo, lo cual no invalida en sí el planteo de la importancia de la situación
geográfica, pero sí la relativiza, indicando su efectividad sólo como facilitadora, más
no como elemento único.
De esta forma, en relación a este punto, podemos decir entonces que queda
parcialmente refutado al ser cierto su peso como constructor de la relación al inicio
del proceso, pero falsa su capacidad para sostener la política.
200
En segundo lugar, el peso de la vinculación comercial aparece como mucho
más sólido aunque también vale mencionar sus matices. Tanto el caso misionero
como el tucumano muestran a las claras el profundo peso de la cuestión comercial,
ordenando gran parte de su accionar, mientras Buenos Aires lo incluye, dentro de su
particular lógica de relacionamiento con el Estado Nacional. Pero incluso allí, queda
clara la importancia de lo comercial como fundamento de la acción paradiplomática
tanto a favor de la apertura en determinados momentos, como en contra de la
misma, en otros.
Incluso Mendoza deja clara esta relación ya que su vínculo se funda
exclusivamente en la relación comercial, pero su trato lejano con el bloque, aún
conciente de lo profundo de ese lazo económico, complejiza la situación, obligando a
decir que la idea de que una profunda relación comercial que afecte, o bien
favorablemente, o bien negativamente, el entramado productivo provincial sería
garantía absoluta de la construcción de un fuerte vínculo con el MERCOSUR, no es
del todo verdadera.
Así como la frontera no explica todo, tampoco lo hace lo comercial, aunque
vale decir que su consistencia es mayor que la de la geografía, ya que es capaz,
como en el caso tucumano o incluso en el misionero, de sostener una determinada
política en el tiempo.
Pero Mendoza marca el límite y plantea como necesaria la inclusión de un
elemento a nivel ideológico-cultural de las élites, hecho que parecía asegurado dada
la idea de pensar al MERCOSUR durante años como la única política de Estado, en
virtud del compromiso de los partidos mayoritarios con la Unidad Latinoamericana de
la cual el MERCOSUR es su expresión.
Interesante, este punto habla de la necesidad de darle un contexto al debate
comercial y pensar que incluso en el caso tucumano, con su resentimiento a cuestas,
la idea de ser parte de este proceso se presentaba como una idea atrayente, tal
como queda demostrado con las nuevas políticas.
Sin él, como en Mendoza, la política vinculada a lo comercial se vuelve
espasmódica y fugaz, saltando de crisis en crisis. O como en Chubut, abriendo un
poco el espectro, cuyo comercio se ha orientado muy profundamente hacia
201
Sudáfrica, hecho que, sin embargo, no lo lleva a pensar su relación institucional con
dicho país, mientras sí lo hace con el MERCOSUR.
En definitiva, en relación a este punto, antes que plantear que ha sido
refutado parcialmente, preferimos hablar de que fue corroborado, aunque aceptando
los matices señalados. No hay dudas que, con respecto al MERCOSUR, el gran
organizador de la acción provincial fue el comercio y la lógica productiva en casi
todos los casos, a excepción de Chubut. Incluso en Mendoza, como se dijo, aunque
planteando que esta idea no puede ser pensada fuera de un contexto ideológico que
la avale, porque si no pierde consistencia.
Finalmente, la relación que plantea un bajo interés en cuestiones
paradiplomáticas para aquellos distritos cuyo peso territorial, político, económico y
demográfico los ubica en una situación de centralidad en el marco del contexto
nacional, ha sido corroborada.
Buenos Aires es la muestra cabal de cuan cierta es esta hipótesis. La lógica de
las cámaras empresariales presentándose directamente en las oficinas de Cancillería
y el hecho de que sean atendidas; el opaco rol de los Senadores Nacionales en el
intento por defender o promover sus producciones y, por último la propia mirada de
los funcionarios provinciales sobre su lugar en los procesos de negociaciones hablan
a las claras de una situación que conspira contra el desarrollo de una política
internacional provincial propia, diferenciada de la llevada adelante por el gobierno
central.
Por tanto, esta idea se halla totalmente corroborada como así también aquélla
que fue planteada a lo largo del trabajo de que a mayor PBG mayor acción
paradiplomática. Nuevamente aparece Mendoza como el matiz, pero fuera de ella,
las provincias más grandes en términos económicos se hallan todas vinculadas de un
modo u otro con el espacio regional habida cuenta, por un lado, de la disponibilidad
de recursos para hacerlo y, por el otro, de la necesidad de defender intereses
poderosos.
Buenos Aires, como se sabe, también da la nota con un puntaje relativamente
bajo, pero esta situación está directamente relacionada con el punto anterior
poniendo en tensión ambas variables. De hecho, se podría plantear lo siguiente: Un
ingreso provincial alto genera paradiplomacia, siempre y cuando no sea tan
202
importante como para que el propio Estado Nacional tome para sí la representación
de esos intereses.
Si tomamos esto como válido, rápidamente valdría la pena preguntar: ¿Sería
esperable que en caso de que el gobierno provincial fuera de distinto signo que el
nacional está situación se viera afectada? Y la respuesta es claramente, sí. Los años
1999-2001 dan la pauta de lo sucedido cuando el gobernador Ruckauf, enfrentado al
Presidente De La Rúa, creó con rango ministerial la Secretaría de Relaciones
Internacionales y dotó a las oficinas comerciales bonaerenses de algunas tareas de
índole político.
Ciertamente, en aquella ocasión la relación provincial con el MERCOSUR no
cambió, de hecho descendió por la desaparición de la Dirección de Integración
Regional. Pero lo que sí hubo fue un aumento drástico de las acciones
paradiplomáticas en el marco provincial, que no fueron orientadas al bloque, pero
que sí cambiaron decididamente el peso que esta provincia dio a su gestión
internacional.
Por tanto, es de esperar que ante un nuevo escenario de confrontación, la
situación se repita y probablemente en el marco de su gestión autónoma, la
provincia desarrolle una política más activa con respecto al bloque. Desarrollo que,
de todas maneras, también es de esperar que sea menor al que le permitiría su
potencialidad. Menos pobre que el actual, pero igualmente moderado, dado el hecho
de que sea cual fuere el gobierno a cargo del Estado Central no puede dejar de
escuchar los reclamos de los sectores productivos bonaerenses, sin esperar luego de
eso un verdadero incendio del país.
Párrafo aparte merece la provincia de Chubut, cuyo recorrido no está incluido
en ninguna de las ideas precedentes. Se trata de un modelo distinto, alejado en este
caso de lo comercial, de la centralidad, que no tiene, y por supuesto de lo fronterizo.
Algo de esto se mencionó al plantear las razones de la paradiplomacia a nivel global
y sobre todo a la hora de despegarla de las prácticas protodiplomáticas. Se trata de
una variable que está íntimamente relacionada con la política local y que debería ser
planteada en términos de búsqueda de reconocimiento político interno a partir del
uso del escenario regional.
203
Evidentemente esta cualidad del marco regional de dotar de legitimidad
interna no estaba en los planes de sus constructores, pero en la medida en que el
espacio sea bien visto y en que los líderes de las otras naciones, e incluso de la
propia, tengan buena imagen, simplemente el hecho de estar allí será un motivo
válido para involucrar a la provincia en una lógica que podría denominarse como la
“paradiplomacia del prestigio”. Es decir, actuar en el terreno regional sólo en tanto y
en cuanto esto repercuta en un crecimiento del prestigio interno de la figura política
en cuestión.
Como planteaba en su momento el propio Coordinador Nacional del FCCR, “la
foto”, tal cual se denomina al hecho de poder mostrarse junto a los líderes
nacionales y regionales, actúa como un interesante atractivo para participar de dicho
espacio.
Y un punto final con respecto a Chubut y la importancia del tipo de
funcionarios que se vinculan a la gestión. No es este un trabajo sobre esos estratos,
pero en todo análisis sobre políticas públicas y, sobre todo, en aquellos que abarcan
áreas en principio marginales de la administración, como lo es por caso Chubut y las
relaciones internacionales, la mirada sobre los propios funcionarios que ocupan esos
cargos es siempre conveniente. Decimos esto, porque los grados de autonomía del
que gozan estas personas, en ocasiones determina el conjunto de la política
provincial con respecto al tema, quedando subsumido a su capacidad, voluntad y
deseo de llevarla adelante, el rumbo de la gestión.
Siempre, por supuesto, deberá lidiar con otros espacios y con determinadas
definiciones políticas, pero la impronta que puede incorporar el funcionario,
mayormente de rango medio, puede ser decisiva.
Para finalizar, más allá de la corroboración o no de las hipótesis planteadas,
esta investigación apunta a ser sobre todo una demostración de la existencia de un
campo de análisis en crecimiento y de vital importancia principalmente en el marco
de los países federales como es el relativo a la acción internacional de las provincias.
Un tema que, a nivel MERCOSUR, se relaciona directamente con la posibilidad de
lograr mayores grados de legitimidad y democratización del proceso, integrando
nuevos actores en la lógica decisoria del mismo, acercándolo a las necesidades
concretas de la población
204
En ese marco, la búsqueda de respuestas en relación a las formas de acción
de las provincias es, a su vez, una búsqueda de respuestas sobre qué modelo de
MERCOSUR se está construyendo y en qué medida el conjunto de la sociedad y sus
instituciones están abocados a la tarea de su sostenimiento. Resolver estos
interrogantes es a la vez una herramienta fundamental para adaptar la
institucionalización del bloque de cara a la ciudadanía y en pos de su
democratización.
Esta investigación está, asimismo, pensada como un disparador para futuros
trabajos dentro de la disciplina, poniendo de relieve interrogantes como por ejemplo
aquellos relacionados con la dificultad que poseen las provincias, a diferencia por
ejemplo de las ciudades, para trabajar en red.
Y en esto vale la pena formular dos posibles problemáticas que pueden
aportar a la respuesta de este interrogante que, aunque no centralmente, ha
recorrido el trabajo al reconocer, por ejemplo, el poco peso de las provincias a la
hora de conformar el FCCR.
En este sentido, la primera de estas problemáticas tiene que ver con la forma
tradicional de manejo de la política provincial en el contexto nacional. De acuerdo al
modelo presidencialista imperante, la forma de acción provincial se basa sobre todo
en una competencia con el resto de las provincias en pos de obtener los favores del
gobierno central o de lograr influir e incorporar sus intereses dentro de la lógica de la
acción nacional.
La idea de “juego de suma cero”, preferentemente vinculada a la disputa fiscal
de los fondos de la coparticipación, caló muy hondo en la dinámica provincial,
dificultando enormemente la posibilidad de aunar esfuerzos en pos de lograr
objetivos comunes como un mayor reconocimiento de su propio peso en el esquema
institucional del bloque.
La segunda falencia tiene que ver con la incapacidad de los gobiernos
provinciales de vislumbrar y sostener la dimensión política de la integración,
problemática que se relaciona directamente con su ligazón estructural al territorio.
Así, mientras la sociedad civil construye una agenda regional basada en
puntos comunes al conjunto de los países (derechos humanos, educación, género),
desterritorializando la política y haciendo de esto su fortaleza y su identidad (Porta &
205
Diani, 2000)194, los gobiernos provinciales quedan sujetos a los intereses sectoriales,
erigiéndose la defensa de los mismos como el leit motiv de su accionar. Por tanto es
difícil para las provincias constituir la idea de red, porque la defensa del territorio
lleva habitualmente, y nuevamente, al problema de “suma cero”.
La forma de superar este déficit es la constitución de una reflexión política
provincial en cuanto al problema regional por afuera incluso (aunque no en
contradicción) con el gobierno nacional. Esta tarea, desfavorecida por la tradición de
linealidad de los partidos políticos y nuevamente por la delegación de primacía total
de la acción en manos del presidente, permitiría a los gobiernos provinciales romper
la dinámica de la fragmentación y lograr aportar a una construcción común.
Queda claro que en esto hay mucho por hacer. La posibilidad de aportar su
mirada sobre los fondos del FOCEM, o sobre los planes del Instituto Social aparecen
como una opción interesante, así como la de encontrar lógicas productivas ajenas a
los mandatos nacionales que revitalicen regiones hoy de por sí marginadas.
Así, para finalizar, la reflexión sobre la mirada provincial al MERCOSUR
también es la reflexión sobre el modelo de desarrollo de las economías regionales,
sobre la construcción de ciudadanía mediante la inclusión social y sobre la posibilidad
de aprovechar este proceso en pos de construir un futuro mejor para sus pueblos.
“Vivir de lo nuestro” planteaba en los ’60 el destacado economista Aldo Ferrer,
idea que aún hoy repica en nuestros oídos al hablar del desarrollo. Quizás sea hora
de adaptar esta idea, no en su formulación, sino en su sentido último, repensando el
nosotros y extendiéndolo a toda la región, para poder quizás así, encontrar los
mecanismos y los instrumentos necesarios para construir, como plantea el Presidente
de Ecuador, Rafael Correa, un verdadero cambio de época. Seguramente, se
necesitará construir nuevos pactos federales y repensar la idea de Nación, pero de
eso se trata, justamente, la vida tanto de las personas como de las sociedades,
donde el cambio y la transformación están en la esencia misma del proceso.
194 Según Porta & Daini, el proceso de “framing” es el que permite a los individuos vincular su experiencia cotidiana en su espacio físico con el mundo como un todo. “La idea de frame refiere a aquellos elementos de la cultura en general que son retomados por los movimientos sociales de tal manera que, en conjunto, generan una visión del mundo que inspira la acción colectiva a través de la concreción de una identidad compartida” (Ervin Goffman, 1974, tomado de Porta & Diani: 70).
206
BIBLIOGRAFÍA
- ALDECOA, F. y CORNAGO, N (2009). “Kingdom of Spain” en MICHELMANN, H (Comp.)
Foreign Relations in Federal Countries. Montreal, McGill University Press.
- ALDECOA, F. y KEATING, M (2000). Paradiplomacia: las relaciones internacionales de las
regiones. Madrid, Marcial Pons.
- AlONSO GARCÍA, R. (2005). Justicia Constitucional y Unión Europea. Madrid, Thompson –
Civitas.
- BEKERMAN, M. (1993). “La situación competitiva de la industria brasileña. Reflexiones en el
marco del MERCOSUR” en BEKERMAN, M. y ROFMAN, A. (comp.) Integración y Sociedad en
el Cono Sur. Las relaciones con el MERCOSUR y Chile. Buenos Aires, Espacio.
- BEKERMAN, M y SIRLIN, P. (1997). Efectos de la apertura y de la integración regional en
las pautas de comercio. El caso de la Argentina. El Trimestre Económico, Vol LXIV, Julio-
Septiembre, Núm. 255.
- BIDART CAMPOS, G. (1989). Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino.
Tomo I. Buenos Aires, EDIAR.
- BLANES SALA, J. (2004). “La participación extrainstitucional de las regiones europeas en
los instrumentos de política regional comunitaria”, en Vigevani, T (comp.) A dimensao
subnacional e as relac¡oes internacionais . Sao Paulo, EDUSC.
- BOAS, M., MARCHAND, M. & SHAW, T. (2005). The Political Economy of Regions and
Regionalisms: an introduction to our critical, revisionist inquiries. Puebla, UDAL.
- CALVO, C. (2006). El espacio azucarero de la provincia de Tucumán frente a la
globalización. Trabajo presentado en el marco de la comisión de Economías Regionales del
Plan Fénix, Universidad de Buenos Aires
- CARBAJALES, J.J. y GASOL, C. (2008) “La gestión internacional de las provincias en el
marco del sistema federal argentino y a la luz de sus propias constituciones” en IGLESIAS,
E.; IGLESIAS, V. ZUBELZÚ, G. (eds.) Las provincias argentinas en el escenario internacional.
Desafíos y obstáculos de un sistema federal. Buenos Aires, PNUD.
- CERRO, E. y CERRO, J. (2006). “Azúcar en MERCOSUR. Una visión desde Argentina”.
Trabajo presentado en el XIV International Economic History Congress, Helsinki
- COLACRAI, M. (2004). “La cooperación entre los actores subnacionales y el gobierno
federal en áreas de frontera y en el desarrollo de la infraestructura física”, en Revista
Integración & Desarrollo, Nº 21, Julio – Diciembre.
207
- COLACRAI, M (2006) “Cuando la participación popular y provincial reclaman democratizar
la política exterior”, en Boletín de Relaciones Internacionales, Número 11. Diciembre –
Marzo.
- COLACRAI, M. y ZUBELZÚ, G. (2004) “Las vinculaciones externas y la capacidad de gestión
internacional desplegadas por las provincias argentinas en la última década. Una lectura
desde las relaciones internacionales”, en Vigevani, T (comp.) A dimensao subnacional e as
relac¡oes internacionais . Sao Paulo, EDUSC.
- COLLADO, P. (2006). “Desarrollo vitivinícola en Mendoza – Argentina. Apuntes sobre su
origen” en Revista Trabajo y Sociedad, Vol. III, N°8, Santiago del Estero, Caycit-Conicet.
- CRESPO, E. y BARUJ, G. (2004). “La evolución comercial y productiva del MERCOSUR”, en
KOSACOFF, B (coord.) Evaluación del desempeño y aportes para un rediseño del
MERCOSUR. Una perspectiva desde los sectores productivos argentinos. Buenos Aires,
CEPAL.
- DALLA VIA, A. (2004) “El marco jurídico e institucional para la gestión internacional de los
actores subnacionales gubernamentales en Argentina”, en Revista Integración & Desarrollo,
Nº 21, Julio – Diciembre.
- DEL HUERTO ROMERO, M. (2004) “Poder local y relaciones internacionales en contextos de
integración regional. El caso de la red de Mercociudades y la reunión especializada de
municipios e intendencias (Grupo Mercado Común)” en Vigevani, T (comp.) A dimensao
subnacional e as relac¡oes internacionais. Sao Paulo, EDUSC.
- DROMI, R. y MENEM, E. (1994) La constitución reformada. Buenos Aires, Ed. Ciudad.
- DRNAS DE CLEMENT, Z. (1998) Principales impulsores de la regionalización intraprovincial.
Córdoba, Ed. Lerner.
- DRNAS DE CLEMENT, Z. y REY CARO, E. (2000). Jornadas de reflexión sobre
Regionalización y MERCOSUR. Córdoba, Ed. Lerner.
- DUCHACEK, I. (1990). “Perforated Sovereignties: Towards a Typology of New Actors in
International Relations” en MICHELMANN, H y SOLDATOS, P. (edits.) Federalism and
international relations. The role of subnational units. Oxford, Clarendon Press.
- DULCI, O. (2002). Guerra Fiscal, Desemvolvimento desigual e relacios federativa no Brasil.
Curitiba, Revista de Sociología y Política nro. 18.
- DUTRA, O. (2002). "El Presupuesto Participativo y la cuestión del socialismo". Disponible en
http: //www.cta.org.ar/docs/prespart/PPysocialismo.doc
- FERRER, A. (1997). Hechos y Ficciones de la globalización. Argentina y el MERCOSUR en el
sistema internacional. Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica.
208
- FERRERO, M (2005) La glocalización en acción: Regionalismo y paradiplomacia en
Argentina y en el Cono Sur Latinoamericano. Ponencia presentada en el VII Congreso de la
Sociedad Argentina de Análisis Política (SAAP), Córdoba
- FUCHS, M. (2004). La inserción externa de las provincias argentinas. Rasgos centrales y
tendencias a comienzos de 2000. Buenos Aires, CEPAL.
- GARCÍA CANCLINI, N. (2000). La globalización imaginada. Buenos Aires, Paidos.
- GASOL VARELA, C. Reglamentación del art. 124 de la Constitución Nacional –
Responsabilidad Internacional – Incorporación de un nuevo enfoque para el análisis, en
http://www.cari1.org.ar/spanish/comites/provincias.html
- GRIMSON, A. (2007) Pasiones Nacionales. Política y cultura en Brasil y Argentina. Buenos
Aires, Ed. Edhasa.
- HARVEY, D. (2007). Notas hacia una teoría del desarrollo geográfico desigual. Buenos
Aires, Geobayres – Cuadernos de geografía.
- HERNÁNDEZ, A. (2000). Integración y Globalización: rol de las regiones, provincias y
municipios, Buenos Aires, Ed. Depalma.
- HIRST, M. (2006). Los desafíos de la política sudamericana de Brasil, en Revista Nueva
Sociedad N° 205, Buenos Aires, Fundación Friederich Ebert.
- Honorable Cámara de Diputados de la Nación, Diario de Sesiones, Agosto de 1991 y Julio
de 1994.
- Honorable Cámara de Senadores de la Nación, Diario de Sesiones. Septiembre de 1991 y
Agosto de 1994.
- HRBEK, R. (2009). “Federal Republic of Germany” en MICHELMANN, H (Comp.) Foreign
Relations in Federal Countries. Montreal, McGill University Press.
- IGLESIAS, V. (2008a). “La dimensión internacional de los créditos directos del Banco
Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial a las provincias. Notas del caso argentino”
en IGLESIAS, E.; IGLESIAS, V. ZUBELZÚ, G. (eds.) Las provincias argentinas en el escenario
internacional. Desafíos y obstáculos de un sistema federal. Buenos Aires, PNUD.
- IGLESIAS, V. (2008b) “Las provincias y su gestión en el área del comercio exterior.
Diagnóstico y análisis del caso argentino” en IGLESIAS, E.; IGLESIAS, V. ZUBELZÚ, G. (eds.)
Las provincias argentinas en el escenario internacional. Desafíos y obstáculos de un sistema
federal. Buenos Aires, PNUD.
- Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) (1997). El origen provincial de las
exportaciones 1993-1996.
- Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) (2000). El origen provincial de las
exportaciones 1996-1999.
209
- Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) (2003) El origen provincial de las
exportaciones 1998-2002.
- KEATING, M. (2004). “Regiones y asuntos internacionales: Motivos, oportunidades y
estrategias”, en Vigevani, T (comp.) A dimensao subnacional e as relac¡oes internacionais.
Sao Paulo, EDUSC.
- KIEFER, A. (2009). “Republic of Austria” en MICHELMANN, H (Comp.) Foreign Relations in
Federal Countries. Montreal, McGill University Press.
- KINCAID, J. (1990). “Constituent Diplomacy in Federal Polities and the Nation-state:
Conflict and Co-operation” en MICHELMANN, H y SOLDATOS, P. (edits.) Federalism and
international relations. The role of subnational units. Oxford, Clarendon Press.
- KOSACOFF, B. (2004). Evaluación del desempeño y aportes para un rediseño del
MERCOSUR. Una perspectiva desde los sectores productivos argentinos. Buenos Aires,
CEPAL.
- KUGELMAS, E. y SIMAO BRANCO, M. (2005). “Os governos subnacionais e a nova realidade
do federalismo” en Vigevani, T (comp.) Governos subnacionals e sociedade civil. Integracao
e MERCOSUL. Sao Paulo, EDUSC.
- LACOSTE, P. (2007). “Actores no estatales de frontera y relaciones internacionales: El caso
de los Andes centrales argentino chilenos”, en Revista Parinas, vol 3, N° 1, Iquique, Instituto
de Estudios Internacionales, Universidad Arturo Prat.
- LA PERGOLA, A. (1987). Poder exterior y Estado de Derecho. Salamanca, U. de Salamanca.
- LAVAGNA, R. (1998). Argentina, Brasil, Mercosur. Una decisión estratégica (1986-2000),
Buenos Aires, Ed. Ciudad Argentina.
- LECHNER, N. (1997). Gobernabilidad en América Latina. Buenos Aires. Flacso – Clacso.
- LECOURS, A. (2009). “Canadá” en MICHELMANN, H (Comp.) Foreign Relations in Federal
Countries. Montreal, McGill University Press.
- LIBERTI, S. (1968). “Relaciones comerciales chileno-argentinas hasta la firma de los pactos
de Mayo”, en Revista Trabajos y Comunicaciones, N° 18, Bs. As.
- MARCOU, G. (2000). La regionalización en Europa. Dirección General de Investigaciones,
Unión Europea, Bruselas.
- MEDEIROS, M. (2004). “Unidades subnacionais e integracao européia: o caso do comité as
regioes” en Vigevani, T (comp.) A dimensao subnacional e as relac¡oes internacionais. Sao
Paulo, EDUSC.
- Memorias de Gestión, Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales, Provincia
de Buenos Aires, Año 2005.
210
- Memorias de Gestión, Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales, Provincia
de Buenos Aires, Año 2006.
- Memorias de Gestión, Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales, Provincia
de Buenos Aires, Año 2007.
- Memorias de Gestión, Secretaria de Relaciones Internacionales, Provincia de Tucumán, Año
2008.
- MORAVCSIK, A. (1993). “Preferences and Power in the European Community: A Liberal
Intergovernmentalist Approach”, Journal of Common Market Studies, 31, (4), Diciembre.
- MORGENTHAU, H. (1986). Política entre las Naciones. Buenos Aires, GEL.
- NATALE, A. (1995) Comentarios sobre la Constitución. La reforma de 1994
- OHMAE, K. (1993). “The Rise of the Region-State”. Revista Foreign Affairs, Primavera.
- PAIKIN, D. (2003). El Rol del Congreso Argentino en la Construcción del MERCOSUR.
Buenos Aires, Instituto de Investigaciones Gino Germani.
- PAIKIN, D. (2007). “Provincias y MERCOSUR. El rol de los gobiernos provinciales en la
Integración Regional. El caso de Misiones”, Tesis de Maestría. Buenos Aires. Inédita.
- PASQUARIELLO MARIANO, K. y PASSINI MARIANO, M. (2005). “Governos subnacionais e
integracao regional: consideracoes teóricas” en Vigevani, T (comp.) Governos subnacionals e
sociedade civil. Integracao e MERCOSUL. Sao Paulo, EDUSC.
- PASQUARIELLO MARIANO, K.; PASSINI MARIANO, M. y ROSOLEN TESSARI, G. (2006) Os
governos nao-centrais como novos atores no cenario internacional. San Pablo, CEDEC.
- PASSINI, M. y BARRETO, M.I. (2004). “Questao subnacional e integracao regional: O caso
do MERCOSUL” en Vigevani, T (comp.) A dimensao subnacional e as relac¡oes
internacionais. Sao Paulo, EDUSC.
- PERÓN, J.D. (1953). América Latina. Ahora o Nunca. Buenos Aires, CS.
- PORTA, D. & DIANI, M. (2000). Social Movements – an introduction, Oxford, Blackwell
Publishers Inc.
- POUSADELA, I. (2001). “La globalización y las transformaciones en el capitalismo
contemporáneo”, en Revista Res Pública, año I, número I, Buenos Aires, Noviembre.
- SAINZ, P. y CALCAGNO, A. (1999) La economía brasileña ante el plan Real y su crisis, en
Temas de Coyuntura Número 4, Santiago de Chile, CEPAL.
- SALVIOLO, M. (2005). Provincias y convenios internacionales. Buenos Aires, ISEN.
- SÁNCHEZ, R. (2004). “Las conformación federal del Estado y su implicación en los procesos
de integración”, en Vigevani, T (comp.) A dimensao subnacional e as relac¡oes
internacionais. Sao Paulo, EDUSC.
211
- SANDHOLTZ, W. (1996). “ Membership Matters: Limits of the functional Approach to
European Institutions”, Journal of Common Market Studies, 34 (3) Septiembre.
- SASSEN, S. (2004). “El Estado y la nueva geografía del poder” ”, en VIGEVANI, T (comp.)
A dimensao subnacional e as relac¡oes internacionais. Sao Paulo, EDUSC.
- SCHIAVON, J. (2006). La proyección internacional de las entidades federativas de México
ante el mundo. México D.C., Instituto Matías Romero.
- SEGRE, M. (1990). La cuestión Itaipú-Corpus. El punto de inflexión en las relaciones
Argentino-Brasileñas, Buenos Aires, FLACSO.
- SIMONOFF, A. (1996). La UCR y la política exterior: Análisis de cien años del discurso
Radical. Serie Tesis, N°2 – Noviembre, La Plata, IRI.
- SOLA, J.V. (1997). El manejo de las relaciones exteriores. La Constitución y la política
exterior. Buenos Aires, Ed. de Belgrano
- SOLDATOS, P. (1990). “An Explanatory Framework for the study of Federated States as
Foreign-policy Actors” en MICHELMANN, H y SOLDATOS, P. (edits.) Federalism and
international relations. The role of subnational units. Oxford, Clarendon Press.
- SOMBRA SARAVIA, J. (2004). “Del federalismo centralista al paradigma del federalismo
cooperativo: las relaciones internacionales de Brasil y su política de comercio exterior”, en
Revista Integración & Desarrollo, Nº 21, Julio – Diciembre.
- STUART, A.M. (2004). “Regionalismo e democracia: o surgimiento da dimensao
subnacional na Uniao Européia” en Vigevani, T (comp.) A dimensao subnacional e as
relac¡oes internacionais. Sao Paulo, EDUSC.
- TOMASSINI, L. (1997). La política internacional en un mundo posmoderno. Documento de
Trabajo Nº 10. Santiago de Chile, RIAL.
- TUSIE, D. (2004). “La política comercial en un contexto de federalismo: notas para el
estudio del caso argentino”, en Revista Integración & Desarrollo, Nº 21, Julio – Diciembre.
- VANOSSI, J. (1964). Situación Actual del Federalismo. Buenos Aires, De Palma.
- VIGEVANI, T. y FIGUEREIDO PRADO, D. (2009) Acciones y problemas de la paradiplomacia
en Brasil. Paper presentado en el XII Encuentro del Forum Universitario MERCOSUR
(FOMERCO) 10-12 de Septiembre, Foz de Iguazú.
- VIGEVANI, T (comp.) (2004). A dimensao subnacional e as relac¡oes internacionais. Sao
Paulo, EDUSC.
- VIGEVANI, T. (2004). “El marco jurídico e institucional para la gestión internacional de los
actores subnacionales gubernamentales en Brasil”, en Revista Integración & Desarrollo, Nº
21, Julio – Diciembre.
212
- WALTZ, K. (1988). Teoría de la Política Internacional, Buenos Aires, Grupo Editor
Latinoamericano.
- ZUBELZÚ, G. (1999). La Argentina y las Repúblicas post-soviéticas. Rosario, CERIR.
- ZUBELZÚ, G. (2004). Provincias y Relaciones Internacionales
en http://www.cari1.org.ar/spanish/comites/provincias.html
- ZUBELZÚ, G. (2008). “El diseño institucional y los perfiles de gestión externa de las
provincias argentinas” en IGLESIAS, E.; IGLESIAS, V. ZUBELZÚ, G. (eds.) Las provincias
argentinas en el escenario internacional. Desafíos y obstáculos de un sistema federal.
Buenos Aires, PNUD.