Ventajas y Desventajas de dirigir la política social a la lucha contra la pobrezaVentajas y Desventajas de dirigir la política social a la lucha contra la pobreza
Angélica Torres QuinteroAngélica Torres QuinteroAgosto de 2005Agosto de 2005
Para comenzar a plantear el debate entre las ventajas y desventajas de dirigir la política social a la
lucha contra la pobreza, es importante aclarar que la política social entendida como protección social
es hija del capitalismo y aparece cuando se hace evidente que la mercantilización de la fuerza de
trabajo, no es garantía en si misma de bienestar y aumento de la calidad de vida de las personas.
Al remontarnos al S. XVIII, época en la que el mercantilismo comenzó a tener auge y la pobreza
empezó a diseminarse como una plaga que amenazaba la estabilidad y la expansión del capitalismo,
podemos encontrar que ante esta amenaza, se hizo necesario diseñar una estrategia que le
devolviera estabilidad al sistema y garantizara que la mano de obra pudiera insertarse
adecuadamente en las grandes fábricas. Dicha estrategia estuvo en un comienzo en manos de la
Iglesia a través de las parroquias barriales y de las comunidades laicas. Sin embargo, cuando la
situación se salió de control, el Estado se vio obligado a asumir esta responsabilidad desde la figura
de la asistencia, que no era otra distinta a la de la caridad.
En estos momentos es claro que la protección no era entendida como un derecho universal, sino
como un “favor” para unos pocos, aquellos que estaban excluidos del sistema. Lo que implicaba que
para poder recibir la ayuda del Estado era indispensable hacer parte de la categoría de “excluidos”.
Polanyi plantea en su libro “La gran transformación” (1992) que la Ley de Speenhamland en
Inglaterra, condujo a una degradación humana y social inexplicable, en la medida en que atrajo el
pauperismo; pues, si el mercantilismo no permitía vivir dignamente, el ser pobre, mendigo o
desvalido, por lo menos garantizaba la supervivencia, ya que las personas se hacían meritorias de la
caridad estatal.
En consecuencia, resulta llamativo cómo estos primeros vestigios de política social (no denominada
todavía de esta forma) si bien emergen como una alternativa de lucha contra la pobreza, no logran
ser eficaces en su objetivo y por el contrario, terminan produciendo un efecto de pauperización en la
población y una profundización en la división de clases sociales: Los burgueses dueños del capital, el
proletariado inserto en las fábricas y los mendigos o pobres excluidos del sistema.
1
En ese sentido, podemos empezar a concluir que desde esta época ya se esboza el boceto de lo que
sería el fracaso de una política social dirigida a la lucha contra la pobreza.
Reconocer tan funesto resultado implicó un largo proceso, producto del fortalecimiento paulatino del
proletariado, quien reclamaba para si mejores condiciones laborales y amenazaba fuertemente la
estabilidad del capitalismo como sistema hegemónico. En ese contexto, aparece en escenario
nuevamente la política social como un instrumento del régimen dominante para calmar los ánimos y
retornar al statu quo, demostrando que desde el modelo capitalista podía proporcionarse bienestar
por lo menos a los que estaban insertos dentro del mercado, es decir, a los trabajadores.
Este modelo de aseguramiento de mediados del S. XIX liderado por Bizmarck en Alemania y
reproducido en el resto de Europa a comienzos del S. XX, proporcionaba un sistema de protección a
los trabajadores, a partir de las contribuciones tripartitas del Estado, el trabajador y el empleador;
pero no resolvía el problema de la pobreza, pues quedaba exento de protección el resto de la
población. Esto llevaba a que el Estado siguiera conservando su carácter asistencialista con los
sectores más deprimidos de la sociedad.
El esquema del Estado de Bienestar de mediados del S. XX surge bajo la coyuntura de la culminación
de la Segunda Guerra Mundial, periodo en el que no se puede hablar de sectores pobres y sectores
privilegiados, pues toda Europa se encuentra en condiciones de profunda vulnerabilidad. Bajo ese
contexto, y la preocupación por restaurar el mundo afectado por la guerra, Keynes propone que la
única manera de producir una reactivación de la economía es asumiendo una política de activismo
fiscal, que contradice el modelo de disciplina fiscal imperante hasta el momento. Esta política
económica implica desde lo social con las propuestas de Beveridge, la posibilidad de brindar una
cobertura universal para la protección social a la población de una nación, como responsabilidad
directa del Estado.
En este periodo que osciló entre los años 50s y 70s y que los historiadores como Hobsbawm (1994)
coinciden en denominar los “años dorados” por el incremento en el bienestar de la calidad de vida de
la población; el criterio que garantizaba la protección social no era la pertenencia a uno u otro sector
de la sociedad, ni la situación de mayor vulnerabilidad dentro de la vulnerabilidad, sino la condición de
ciudadanía.
2
Podemos decir entonces, que este es el único momento en la historia de la política social en el que
en lugar de orientarse hacia los sectores más desfavorecidos, privilegió los intereses de toda la
población, en la medida en que se logró una integración y conexión con la política económica, que
perseguía los mismos fines.
Sin embargo, este progreso en la concepción amplia de los derechos sociales no duró mucho tiempo,
porque como sabemos, se produjo una crisis fiscal de tal magnitud en los países más endeudados
(entre los cuales no puede contarse a Colombia) que condujo a que los principales exponentes del
neoliberalismo propusieran como única o por lo menos la “mejor alternativa” de solución, el retorno a
las políticas de disciplina fiscal y con ello la reducción del gasto social y la disminución del papel
proteccionista e interventor del Estado.
Bajo este contexto nació el nuevo modelo de protección social en el que los lineamientos
provenientes de la Banca Multilateral y el Fondo Monetario Internacional determinaron con carácter
de obligatoriedad e imposición, a partir del mal llamado “Consenso” de Washington, que los Estados
debían dirigir sus políticas sociales a la lucha contra la pobreza. Es decir, a proporcionar subsidios a
todos aquellos que estuvieran por fuera de la dinámica del mercado y que no pudieran costearse por
cuenta propia el acceso a la protección.
Por lo tanto no desapareció el modelo de aseguramiento, aunque si se vio transformado, pues los
servicios de protección que anteriormente prestaba el Estado, pasaron a manos de la empresa
privada quien asumió tal labor más que como un servicio, como un negocio, que debía pelearse
dentro del esquema de la competitividad.
Pero es aquí donde nuevamente comienzan a surgir los problemas y cobran vigencia riesgos que ya
tienen historia.
Si la prestación de los bienes sociales como la salud o la seguridad social deja de ser responsabilidad
exclusiva del Estado y pasa a ser una responsabilidad compartida con el sector privado, en donde el
Estado se hace cargo únicamente de los pobres a través del subsidio a la demanda y el sector
privado actúa como asegurador de los trabajadores; es decir, de aquellos que hacen su contribución
a través de las cotizaciones; se corre el riesgo de que esta medida en el hipotético caso de que
alcanzara la pretensión de universalidad en la prestación de estos bienes (situación que no ha
3
ocurrido en Colombia), lo hiciera bajo un criterio de inequidad, pues las personas en situación de
pobreza, que son las que requieren mayor atención por las condiciones de vulnerabilidad y
desigualdad en las que encuentran, son las que menos reciben, tanto en cantidad como en calidad.
Ello se debe en gran parte a que el presupuesto destinado por el Estado a esta labor, debe estirarse
como un caucho para cubrir a la población pobre que va en aumento. Así, ante la imposibilidad de
lograr una mayor cobertura desde el aseguramiento, producto de las condiciones de flexibilidad
laboral vigentes y del auge del trabajo informal como mecanismo de supervivencia1, el Estado con un
mismo presupuesto debe garantizar esta cobertura en detrimento de la calidad.
Ejemplo de ello es lo que actualmente está ocurriendo con la propuesta de reforma al Sistema
General de Seguridad Social de la Ley 100 de 1993. El proyecto de Ley 052 de 2004 presentado
como la propuesta “unificada” de reforma, propone aumentar la cobertura a los mal llamados
“vinculados”, brindando un servicio que correspondería a la mitad de lo que en la actualidad reciben
los beneficiarios del régimen subsidiado, quienes a su vez reciben la mitad de los beneficios que
tienen los beneficiarios del régimen contributivo. Esta alternativa de solución ratifica un modelo de
protección social que desde un sistema capitalista de corte liberal o neoliberal tiende a proteger y a
beneficiar principalmente a aquellos que están insertos en la lógica hegemónica del mercado y no a la
población pobre, excluida del mercado. Para estos últimos, pareciera que no quedara otro camino
que aceptar la caridad.
A partir de estas conclusiones es posible afirmar que la política social desde un modelo de
neoaseguramiento tampoco puede pensarse como una alternativa real de lucha contra la pobreza. Es
decir como una alternativa que un Estado comprometido en la erradicación, o por lo menos en la
disminución de una pobreza del 65% de su población, deba asumir como bandera dentro de sus
estrategias de política social.
En los últimos años, el Banco Mundial ha tenido que reconocer el fracaso en sus orientaciones, por
eso desde 1999 viene haciendo algunos ajustes a los lineamientos de política en donde comienza por
visualizar el problema de la pobreza como un asunto que trasciende la carencia de alimentos y de
servicios públicos y sociales. El estudio “La voz de los pobres” (1999) realizado con personas pobres
de diferentes regiones del mundo, da cuenta de ello.
1 El trabajo informal ha sido considerado por el DANE (2004) como la cualidad que define el trabajo urbano en Colombia.
4
Allí el Banco Mundial visibiliza la situación de exclusión social a la que ha sido sometida la población
pobre, la cual no ha sido escuchada en sus necesidades, ni se le ha invitado a hacer parte de las
alternativas de solución a su situación. Además ha sido víctima de maltratos y abusos por parte de las
Instituciones públicas y privadas que les prestan los servicios. Reconoce a su vez que las “ayudas”
proporcionadas por el Estado, las ONGs y los organismos internacionales siguen siendo insuficientes
para resolver el problema y que muchas veces están condicionadas por otro tipo de intereses.
En ese sentido considero, que trascender la mirada economicista y estadística de la problemática de
la pobreza ha sido un aspecto positivo, ya que por lo menos pone sobre el tapete la importancia de
ver a la población pobre como sujetos, como seres humanos, y no como simples cifras u objetos de
intervención, que al ser reducidos, demostrarán el éxito de un modelo económico que se preocupa
por los menos favorecidos.
De igual forma, pienso que abrir espacios de participación para las personas pobres puedan hacer
parte de la toma de decisiones y la elaboración de propuestas, puede conducir a llevar a cabo
procesos sostenibles en el tiempo, que proporcionen beneficios reales para la población. Sin
embargo, focalizar la política social únicamente hacia el empoderamiento y el liderazgo comunitario
puede traer como riesgo el que la calidad de los servicios de protección a los que tienen derecho los
pobres esté condicionada al grado de exigencia o veeduría ciudadana que ejerzan, y no se
proporcione como una obligación que adquiere cualquier entidad privada o pública que se
compromete a prestar un servicio social.
De otra parte, si bien ha habido cambios en los lineamientos del Banco Mundial, es importante
entender que las estrategias propuestas siguen validando como modelo de desarrollo el capitalismo
neoliberal que ha demostrado ser funesto para los países de tercer mundo, los cuales no se
encuentran, ni se encontrarán jamás en condiciones de igualdad para competir con las grandes
economías mundiales. Es decir, las políticas vigentes orientadas a la lucha contra la pobreza, no
formulan cambios ESTRUCTURALES, sino paliativos que pretenden aminorar el impacto de la
pobreza dentro de un modelo que cada día exacerba y promueve la exclusión social.
Prueba de ello es el papel tangencial que se otorga a los países industrializados en la lucha contra la
pobreza, el cual queda limitado a la caridad. Los países ricos otorgan donaciones a sus hermanitos
“pobres”, pero bajo condiciones específicas, lo cual hace que la autonomía de estos países se vea
5
cada vez más fracturada y amenazada. Un compromiso real implicaría adoptar una política no sólo
para disminuir la pobreza, sino para erradicarla, para lo cual sería indispensable que los países
condonaran la deuda externa o por lo menos la redujeran significativamente; pues cada préstamo que
otorga el Banco Mundial y los demás agentes financiadores, deberá ser pagado en algún momento
de la historia.
En conclusión, son sin duda mayores las desventajas que las ventajas para una sociedad, orientar
sus políticas sociales a la lucha contra la pobreza desde un modelo capitalista, en el sentido de que
mientras exista este modelo de “desarrollo”, la pobreza seguirá produciéndose inevitablemente y pese
a cualquier esfuerzo o buena intención.
Bibliografía
BANCO MUNDIAL. La voz de los pobres, 1999
BANCO MUNDIAL. Informe sobre el desarrollo mundial 2000 / 2001
GIRALDO, C. Origen de la protección social, Bogotá, 2004
HOBSBAWM, E. Historia del Siglo XX. Grijalbo, Barcelona, 1994
LEY 100 de 1993
POLANYI, K. La gran transformación. Los orígenes políticos y económicos de nuestro tiempo. Fondo
de Cultura económica. Mexico, 1992.
PROYECTO DE LEY 052 de 2004, Senado. Colombia.
6