R-DCA-0016-2017
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA. División de Contratación Administrativa.
San José, a las trece horas con treinta minutos del diecisiete de enero del dos mil diecisiete.-----
Recurso de apelación interpuesto por la empresa SUPLIDORA DE EQUIPOS S. A, en contra
del acto de adjudicación de la LICITACIÓN ABREVIADA NO. 2016LA-000003-0000100001,
promovida por el BANCO NACIONAL DE COSTA RICA, para la compra e instalación de cuatro
máquinas para el conteo, clasificación y verificación de billetes que validen colones
costarricenses, dólares americanos y euros de alto volumen, acto que recayó a favor de la
empresa COMPAÑÍA DE MÁQUINAS DE COSTA RICA S. A, por un monto de $711.900,00 y
el mantenimiento anual post garantía de $27.120,00.----------------------------------------------------------
RESULTANDO
I. Que la empresa Suplidora de Equipos S. A, el diecisiete de noviembre del dos mil dieciséis,
interpuso recurso de apelación contra el acto de adjudicación de la referida Licitación Abreviada
No. 2016LA-000003-0000100001.----------------------------------------------------------------------------------
II. Que mediante auto de las quince horas del diecisiete de noviembre del dos mil dieciséis, se
solicitó a la Administración el expediente administrativo de dicho concurso, el cual fue remitido
por oficio No. L-05792-2016 del veintiuno de noviembre del dos mil dieciséis.-------------------------
III. Que mediante la resolución No. R-DCA-957-2016 de las quince horas con quince minutos,
del treinta de noviembre del dos mil dieciséis, se otorgó audiencia inicial a la Administración y la
empresa adjudicataria para que se refirieran sobre lo expuesto por la empresa recurrente.--------
IV. Que mediante auto de las once horas veinte minutos, del doce de diciembre recién, se
confirió audiencia especial a la empresa recurrente para que se refiriera sobre lo expuesto por
la Administración y la empresa adjudicataria en contra de su oferta en los escritos de respuesta
a la audiencia inicial conferida.---------------------------------------------------------------------------------------
V. Que mediante auto de las ocho horas veinte minutos del nueve de enero del dos mil
diecisiete, se confirió audiencia final a todas las partes.-------------------------------------------------------
VI. Que esta resolución se emite dentro del plazo fijado en el ordenamiento jurídico, habiéndose
observado las prescripciones legales y reglamentarias correspondientes.-------------------------------
CONSIDERANDO
I. HECHOS PROBADOS: Para el dictado de la presente resolución se tienen por demostrados
los siguientes hechos de interés: 1) Que en el expediente electrónico del Sistema de compras
Mer-Link, en la sección “Apertura de Ofertas”, se indica:
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“(www.mer-link.go.cr/Concursos: Expediente: “[...]Número de procedimiento: 2016LA-000003-
0000100001/ [...] [Consultar]”: “3. Apertura de Ofertas/ [...] 1 [...] [Consultar]”: “Resultado de la
apertura”). 2) Que la apertura de ofertas de la Licitación Pública No. 2016LA-000003-
0000100001, se realizó el día 22 de julio del 2016. (www.mer-link.go.cr/Concursos: Expediente:
“[...]Número de procedimiento: 2016LA-000003-0000100001/ [...] [Consultar]”: “3. Apertura de
Ofertas/ [...] 1 [...] [Consultar]”: “Resultado de la apertura”). 3) Que en el oficio No. COM-1780-
2016 del 31 de octubre del 2016, la Administración indicó: “En el artículo 05 de la Sesión
Ordinaria No. 1334-2016, celebrada por el Comité de Licitación el 31 de octubre de 2016, se
dice textualmente [...] Por votación nominal, unánime y en firme se acuerda: 1) Conforme a lo
previsto en el artículo 2.1, inciso “c” del Reglamento de Operación del Comité y Subcomité de
Licitaciones; adjudicar la Licitación Abreviada 2016LA-000003-0000100001 promovida para la
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“Compra e instalación de cuatro (4) máquinas contadoras, verificadoras y clasificadoras de
billetes, de alto volumen”, de acuerdo al siguiente detalle:/
”(www.mer-link.go.cr/Concursos: Expediente: “[...]Número de procedimiento: 2016LA-000003-
0000100001/ [...] [Consultar]”: 8.Información relacionada/ [...] Acuerdo Comité de Licitaciones
[Consultar]: COM-1780-2016.pdf).----------------------------------------------------------------------------------
II. SOBRE EL FONDO. 1) RESPECTO A LA ELEGIBILIDAD DE LA OFERTA DE LA
EMPRESA RECURRENTE. i) Sobre la presentación de la oferta. La empresa recurrente
expone que su oferta fue indebidamente declarada inelegible, según el informe técnico CPS-
669-2016, ya que presentó oferta a las 09:41:13 horas del 22 de julio del 2016. Aporta para ello
documento denominado "Comprobante electrónico de presentación de oferta", donde consta
fecha y hora de presentación. Señala además, que se aportó documento denominado
"subsanación/aclaración de la oferta" a las 16:11:05 horas del 22 de julio del 2016. Por otro
lado, indica que en documento denominado "Apertura - Resultado de la apertura" se consigna
que el Banco tuvo tres ofertas, donde consta la propuesta de su empresa. Agrega que según
consta en la oferta de su empresa, se indicó que se aceptaban todas las cláusulas, número de
procedimiento, y demás aspectos. Apunta que su empresa presentó garantía de participación y
que incluso renovó a solicitud de la Administración, por lo que considera que el Banco incurrió
en una indebida e ilegítima calificación de la oferta, pues se le declaró inelegible por no adjuntar
ninguna documentación. Señala que lo correspondiente es que la Administración solicitara una
subsanación a su empresa, pues indica que las cláusulas que se consideran invariables
constaban en la plataforma de compras, y no le otorgaba ninguna ventaja indebida. En relación
al mejor derecho, indica que la adjudicataria ofertó la suma de $769.400,00 más el monto de
mantenimiento post-garantía en la suma de $27.120,00 para un total de $765.520,00, que
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luego de la mejora de precios da un total de $739.020,00. Hace ver que en su caso, su empresa
ofertó la suma de $564.774,00, más el monto de mantenimiento post-garantía por la suma de
$96.276,00, lo que da un total de $661.050,00. Por último, expone que su oferta cumple con
todos los requisitos y además es la adecuada para la satisfacción del interés público. Por otro
lado, expone que el Banco publicó el cartel del concurso, determinando la apertura de ofertas
para el 22 de julio del 2016, día en el que procedió a realizar la oferta conforme lo describe el
“Manual como ofertar en Mer-Link”, finalizando a las 9:41 am, del 22 de julio del 2016 y hace ver
que sólo se pudo indicar el precio del equipo y no así el precio del mantenimiento post-garantía,
el cual solo se puede observar en documentos adjuntos. Expone que posterior a la apertura de
ofertas, se observa que la oferta no contenía documento adjunto, pese a que en los momentos
previos sí se había incorporado, y el sistema no dio alerta alguna, por lo que se procedieron a
realizar las investigaciones, consultando a Mer-Link, y lo único que se pudo obtener fue que al
entrar en su oferta se indicaba existía un error. Agrega que ante ello se procedió subsanar
dicha situación el mismo día de la apertura, enviando el documento “Pdf” a las 11:05 a.m. Así
las cosas, señala que el Banco sólo encuentra como incumplimiento la no presentación de la
oferta del mantenimiento post-garantía, señalando que en tiempo y forma el Banco contó con la
descripción del equipo ofertado, su correspondiente precio, declaraciones juradas, la aceptación
de todas las condiciones del cartel, las características técnicas las cuales podría corroborar el
Banco a través de los modelos que posee, se dio por aceptado el plazo máximo de entrega de
60 días hábiles y la garantía de 36 meses por mantenimiento preventivo y correctivo, siendo los
demás aspectos, como documentos del catálogo del equipo, certificación del fabricante, cartas
de recomendación y currículo de personal técnico documentos subsanables, pues son hechos
históricos que se presentaron antes de la apertura de ofertas. Por otro lado, señala que el
mantenimiento post-garantía no era un requerimiento esencial o excluyente del cartel, sino que
es un requisito de evaluación, por lo que considera no ser un factor sustancial, que incluso la
Administración en procesos anteriores así lo ha dejado ver, por lo que lo procedente es que no
se le asigne puntaje, toma como sustento de dicha tesis la resolución No. R-DCA-050-2010,
señalando que aún cuando se le retirara dicho puntaje obtendría el primer lugar, debiendo ser la
que resultara favorecida de la adjudicación, apoyándose también en la resolución No. R-DCA-
253-2011. Adicionalmente, señala que el Banco ya tiene un contrato de mantenimiento post-
garantía para la calificadora de billetes ofertada, siendo el monto mensual de este de $2.005,75,
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por lo que si se multiplica dicho monto por cuatro equipos y luego por doce meses, obtendría el
mismo monto ofertado en el presente concurso para dicho rubro, considerando así, que el
Banco cuenta con elementos históricos que le revelaban el monto de ese mantenimiento.
Agrega que en la subsanación, su empresa presenta un precio para dicho mantenimiento
similar al de los otros concursantes, con lo que no se está buscando una ventaja indebida.
Concluye que por error involuntario, siendo que el proceso de presentación es guiado por Mer-
link, omitió con su oferta presentar los documentos adjuntos, y hace ver que sólo el precio del
mantenimiento post-garantía no es posible subsanar, por lo que lo que corresponde es no
obtener puntaje para el factor de evaluación. La adjudicataria explica que el apelante no
presentó en tiempo ni forma su oferta, pues al momento de presentar propuesta no adjuntó los
documentos anexos necesarios, pues sólo indicó el precio total de $564.774,00, pero sin
documento adjunto, sin que se pueda tomar que se aceptan las condiciones del cartel o que
hubiese cumplido con una serie de requisitos sustanciales y relevantes a la ejecución
contractual, por lo que considera que dicha empresa cometió un error al no presentar la
información al momento de apertura de ofertas, cumpliendo sólo con el formulario y el precio
global, y ante esto, pretende su subsanación en un momento posterior a la apertura de ofertas,
debiendo tener por presentada la oferta de forma extemporánea. La Administración expone que
para determinar la admisibilidad de una oferta o no, resulta necesario analizar la documentación
presentada, el cual se realiza con posterioridad al cierre de ofertas. Así, indica que se procedió
al analizar la oferta de Suplidora de Equipos presentada el 22 de julio al ser las nueve horas y
cuarenta y un minutos, y expone que a pesar de la documentación requerida por el cartel y
necesaria para la verificación de los requerimientos, un aspecto que no puede ser subsanado lo
constituye el precio. Señala que en el caso de la empresa apelante, se indicó el costo unitario
de cada equipo de $124.950,00 para un total por cuatro equipos de $564,774 con impuestos de
venta incluido; sin embargo, señala que en dicho monto no se observa el del mantenimiento
post garantía, según el punto 3.5.1. Al respecto, indica que no es sino hasta las once horas con
cinco minutos del veintidós de julio, que la empresa logra subir el documento que constituye su
oferta, utilizando la vía de la subsanación, sin solicitud de la Administración, incluyendo en dicha
subsanación el monto ofertado para el mantenimiento post-garantía. Considera que el alegato
presentado no es de recibo, pues la oferta apelante no presentó en tiempo y forma el monto de
mantenimiento post-garantía, esto tomando en consideración que una vez realizado el cierre de
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ofertas las empresas tenían la posibilidad de observar el monto ofertado por los oferentes.
Criterio de la División. Como punto de partida se debe tomar en consideración que el
concurso se desarrolló empleando el sistema de compras electrónicas Mer-Link, de ahí que
resulta necesario considerar lo indicado en la Ley No. 8454, denominada “Ley de Certificados,
Firmas Digitales y Documentos Electrónicos”, que en su artículo 3, dispone: “Cualquier
manifestación con carácter representativo o declarativo, expresada o transmitida por un medio
electrónico o informático, se tendrá por jurídicamente equivalente a los documentos que se
otorguen, residan o transmitan por medios físicos./ En cualquier norma del ordenamiento
jurídico en la que se haga referencia a un documento o comunicación, se entenderán de
igual manera tanto los electrónicos como los físicos. No obstante, el empleo del soporte
electrónico para un documento determinado no dispensa, en ningún caso, el
cumplimiento de los requisitos y las formalidades que la ley exija para cada acto o
negocio jurídico en particular.” (Destacado es propio) De igual manera, el numeral 9 de dicha
norma, establece: “Los documentos y las comunicaciones suscritos mediante firma digital,
tendrán el mismo valor y la eficacia probatoria de su equivalente firmado en manuscrito. En
cualquier norma jurídica que se exija la presencia de una firma, se reconocerá de igual manera
tanto la digital como la manuscrita./ Los documentos públicos electrónicos deberán llevar la
firma digital certificada.” Asimismo, se debe tomar en cuenta, que el sistema de compras Mer-
Link, se encuentra regulado en el Decreto Ejecutivo No. 36242, denominado “Reglamento para
la Utilización del Sistema Electrónico de Compras Públicas Mercado en Línea “Mer-Link” en el
cual, vale resaltar, la información se genera de forma digital por medio de formularios que
dispone el sistema para ciertos actos, o bien por medio de documentos electrónicos, los cuales
serán suscritos por medio de firma digital certificada, según lo señalan los artículo 5 y 6 de
dicho decreto. Así las cosas, los actos que se desarrollen en dicho sistema como los que se
desarrollen en sistemas “físicos” guardan el mismo valor, es decir son equivalentes. Abordado
este aspecto, es menester para el presente caso trasladar dicha lógica a la concepción del
proceso de contratación administrativa que se plantea en la Ley de Contratación Administrativa
(LCA) y su Reglamento (RLCA). Al respecto, en el artículo 61 del RLCA, dispone: “La oferta es
la manifestación de voluntad del participante, dirigida a la Administración, a fin de celebrar un
contrato con ella, conforme a las estipulaciones cartelarias.” Por otro lado, el artículo 63 de
dicho reglamento, señala: “Para una mayor agilidad, la oferta podrá presentarse mediante
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formulario, cuando la Administración, así lo haya establecido en el cartel o el procedimiento
utilizado así lo exija.” Finalmente, el artículo 66 del RLCA, establece: “La sola presentación de la
oferta, se entenderá como una manifestación inequívoca de la voluntad del oferente de
contratar con pleno sometimiento a las condiciones cartelarias, disposiciones legales y
reglamentarias vigentes. La sumisión operará de pleno derecho, e implicará la incorporación
dentro del contenido de la relación contractual de las normas constitucionales, de la Ley de
Contratación Administrativa, el presente Reglamento, el Reglamento Institucional y el cartel./ La
oferta estará compuesta por las partes y documentos que sean necesarios, de acuerdo a
lo solicitado en el cartel, sin que por ello pierda la característica de unicidad e integridad
al margen de las ofertas alternativas.” (Destacado es propio) En relación con lo anterior,
resulta conveniente señalar lo indicado en la resolución No. R-DCA-408-2013 de las 10:00
horas del 09 de junio del 2013, donde este órgano contralor indicó: “Al respecto, es importante
citar el concepto plasmado por el legislador para entender que es “La Oferta”. Según el numeral
61 de la Ley de Contratación Administrativa, [...] Concordante con este aspecto, plasma el
numeral 65 del Reglamento de cita, que toda oferta se compone de varios documentos, según
los requerimientos del cartel, entre estos documentos las declaraciones juradas del oferente son
parte integral de la oferta, ya sea que estas sean admisibles en documento separado o bien
como parte del texto de la propuesta. Aunado a esta interpretación, el numeral 66 ídem, remite
a la integridad de la oferta, estableciendo que la sola presentación de la oferta, se entiende
como una manifestación inequívoca de la voluntad del presentación de la oferta, se entiende
como una manifestación inequívoca de la voluntad del oferente de contratar con pleno
sometimiento a las condiciones cartelarias, disposiciones legales y reglamentarias vigentes; aún
más, establece que la oferta se compone de las partes y documentos que sean requeridos por
el cartel, siendo esto una característica de unicidad e integridad de la oferta. [...] Hecho que
como bien se desprende de la valoración posterior que la Administración realizó sobre las
ofertas, y que bien aclara en su descargo contra el apelante (Ver folios 51-54 del expediente de
apelación), no era trascendental para excluir la oferta del adjudicatario, ya que su oferta estaba
compuesta por una serie de documentos que la integraban, de donde se desprende con
claridad, sus firmas rúbricas estampadas en declaraciones juradas manifestando su entera
voluntad de contratar el objeto licitado (Ver folios 1971 al 1976 del expediente de contratación);
razonamiento que este órgano contralor avala, pues la ausencia de la firma de la adjudicataria
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en el primer folio de la oferta no es óbice para obviar la existencia de documentos que la
integran y que contienen información de fondo que en nada la modifica o condiciona por la
omisión de una sola firma; en consecuencia, la oferta impugnada sí es susceptible de ser
adjudicada. […] Y la omisión de una sola firma en el primer escrito de toda la oferta en nada
viene a desmejorar la voluntad de la adjudicataria de querer participar en el concurso
cuestionado, pues la oferta es un todo, tampoco desvirtúa, por ejemplo, su experiencia o su
capacidad financiera para concursar, por tanto, dicho aspecto es evidente que es formal y en
nada puede modificar el fondo que establecía el concurso, pues se ha evidenciado del
procedimiento de contratación adjudicado que la omisión de la firma cuestionada, en nada
impidió evaluar la oferta de la adjudicataria en cuanto a sus aspectos técnicos, financieros, y
legales exigidos en el cartel. Por lo expuesto, no es de recibo este extremo alegado por el
recurrente y se rechaza el mismo.” Aunado a lo que viene dicho, debe tomarse en cuenta lo
que se ha indicado en relación con las manifestaciones explícitas en una oferta, lo cual se ha
abordado en la resolución No. R-DCA-263-2011, de las 11 horas del 31 de mayo del 2011,
donde este órgano contralor señaló: “En relación con lo anterior, resulta oportuno señalar lo
indicado por esta Contraloría General en resolución R.S.L. 409-99 de 15:30 horas del 21 de
setiembre de 1999, donde sobre cláusulas variables e invariables, apuntó: “De esa forma, la
oferta es la respuesta que brinda un interesado en contratar, a una necesidad particular y
particularizada –en el pliego respectivo- por la Administración. Así, si bien el oferente queda
relevado de incurrir en repeticiones innecesarias de cláusulas cartelarias sobre las que no tiene
disposición alguna, también llamadas "invariables", es claro que sí debe emprender una
conducta activa en relación con aquéllas que le obligan a manifestar qué ofrece, cómo lo ofrece
y cuándo hará entrega de lo requerido por la Administración. Sobre esos puntos no es dable
alegar, basados en una manifestación expresa de conformidad, que el particular cumplirá con lo
requerido por la Administración porque, repetimos, esa manifestación no es suficiente para
cubrir aspectos sobre los cuáles sólo el oferente tenía disposición y conocimiento de cómo
ofertar.” En resumen, si bien en el caso del uso del sistema de compras electrónicas, se
plantea la existencia de un formulario el cual es llenado por parte del oferente, no se puede
desconocer que también se puede presentar la necesidad de acompañar otros documentos y
manifestaciones exigidos por el cartel, los cuales dependerá de cada procedimiento, y que en
términos sencillos se constituye en una oferta electrónica. Ahora bien, es lo cierto que ciertos
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aspectos de la oferta pueden ser subsanados o aclarados en tanto el numeral 60 del RLCA,
señala: “Se considerará que un error u omisión es subsanable o insustancial, cuando su
corrección no implique una variación en los elementos esenciales de la oferta, tales
como las características fundamentales de las obras, bienes o servicios ofrecidos, el precio,
los plazos de entrega o las garantías de los productos, o bien, coloque al oferente en
posibilidad de obtener una ventaja indebida.” (Destacado es propio). Sobre el tema de la
subsanación, en la resolución No. R-DCA-096-2010, de las 10 horas del 29 de octubre del
2010, esta Contraloría General expuso: “Dentro del cuadro fáctico que se presenta, para efectos
de resolver el recurso, tomando en consideración que existe una norma en la que se indica que
cualquier aspecto podrá ser subsanado siempre que no le confiera una ventaja indebida al
oferente, es claro que un primero elemento que se debe abordar es la definición de los alcances
del término “ventaja indebida”, ya que el precepto normativo deja librada al operador jurídico la
labor de interpretar lo que se entiende por ventaja indebida, de cara a cada caso concreto. Así
las cosas, debe considerarse que esa función hermenéutica, entran en juego los principios que
rigen la materia de contratación administrativa. Entiende este Despacho que existe ventaja
indebida cuando en determinada circunstancia, una vez realizada la apertura de las ofertas, que
es el momento en que los oferentes tienen la posibilidad de revisar las propuestas de los demás
oferentes, un oferente puede obtener una condición favorable o de provecho a raíz del
conocimiento previo de las condiciones consignadas por los demás oferentes en sus plicas, lo
cual implicaría una trasgresión al principio de igualdad que debe regir los procedimientos de
contratación.” Establecido lo anterior, procede analizar las particularidades del caso que se
analiza. Como punto esencial conviene señalar que se asume que el apelante presentó oferta,
por cuanto así se desprende de la sección “apertura de ofertas” del sistema de compras (hecho
probado 1), pues para poder aparecer en dicha sección se supone dicha empresa tuvo que
seguir el procedimiento correspondiente que dicta el mencionado decreto Nº 36242-MP-PLAN.
Ahora, si bien se presentó oferta, el punto a dilucidar es la completez de tal propuesta, así como
la posibilidad de subsanar aspectos que se pudieron omitir. En razón de esto, cobra especial
relevancia lo expuesto por el propio recurrente, quien, en cuanto a la presentación completa de
su oferta, indica: “Suplidora de Equipos S. A, por un error involuntario, toda vez que el
proceso de presentación de la oferta, es guiado por el Sistema Mer-Link omitió, con su oferta,
presentar los documentos adjuntos, de estos documentos, solo el precio del mantenimiento
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post-garantía no es posible de subsanar, por lo que corresponde no obtener el puntaje asignado
a este factor de evaluación [...]” (Destacado es propio) (folio 208 del expediente del recurso de
apelación). El apelante reconoce que existió un error de su parte, por lo que resulta de
aplicación lo indicado en el artículo 40 del decreto ejecutivo mencionado, en el que se precisa:
“[...] asumiendo el oferente las consecuencias que se puedan generar por su falta de cuidado o
cualquier error imputable a él en el momento de ingresar su oferta y la documentación
complementaria.” Se concluye que la empresa recurrente no adjuntó antes de la apertura de
ofertas por medio del sistema de compras, la información que complementa e integra su oferta
electrónica; ya que, a pesar de la información que señala le desplegó el sistema de compras,
sobre el error que se generó al cargar la documentación adjunta, no llega a demostrar que
dicho error sea generado por el sistema de compras, por lo que se llega a concluir que si bien
presentó oferta, ésta se presentó de forma incompleta. Asentado lo anterior, se ha de analizar si
es posible subsanar los incumplimientos que le son achacados a la oferta de la empresa
recurrente, lo cual, lleva a abocarse al alegato sobre el precio del mantenimiento post-garantía.
Así las cosas, en primera instancia es necesario indicar que el elemento precio, dentro del
esquema propuesto en la LCA presenta dos particularidades importantes: por una parte, es un
elemento esencial y además, se convierte en un factor ponderable. Sobre el primer aspecto,
debe recordarse que el precio es un elemento esencial de la oferta, el cual debe reunir ciertas
condiciones, las cuales se consigna en el 25 del RLCA, que dispone: “El precio deberá ser
cierto y definitivo, sujeto a las condiciones establecidas en el cartel o pliego de condiciones y
sin perjuicio de eventuales reajustes o revisiones.” (Destacado es propio). Al respecto, en la
resolución No. R-DCA-894-2015 de las 10:02 horas del 06 de noviembre del 2015, este órgano
contralor ha indicado: “En cuanto al mencionado artículo, este Despacho, en la resolución No.
R-DCA- 485-2014, de las once horas del veintiuno de julio del dos mil catorce, señaló: “El
numeral 25 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA) respecto al precio,
señala: […] de modo que el precio ofertado debe entenderse como inmodificable –sin perjuicio
de reajustes en fase de ejecución contractual-, lo cual brinda seguridad a la entidad licitante en
cuanto a que es un precio cierto el que se le ofrece, y de igual manera asegura un trato
igualitario a todos los oferentes quienes tienen la seguridad que los precios ofertados son los
que van a ser considerados a concurso, sin que se dé ventaja alguna permitiendo variaciones a
un aspecto esencial, como lo es el precio. Queda a salvo, claro está, la posibilidad de mejora
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del precio que se regula en el artículo 28 bis del RLCA.” De lo anterior se colige que dentro de
toda oferta debe existir un precio, es decir, debe haber una expresión monetaria del bien, obra o
servicio que se ofrece. Ahora, sobre la segunda consideración, es decir, sobre el precio que se
constituye en un factor de evaluación, el artículo 55 del RLCA, indica: “La Administración, podrá
incluir otros factores de calificación distintos al precio, en el tanto impliquen una ventaja
comparativa para la selección de la oferta más conveniente. No podrán ser ponderados como
factores de evaluación los requisitos mínimos legales, técnicos o financieros, que resulten
indispensables para la contratación.” Y en relación con lo anterior, resulta oportuno citar el oficio
No. 1390-1999 (DGCA-154-99) del 11 de febrero de 1999, donde este órgano contralor expuso:
“V.- Factores no sujetos a calificación y factores sujetos a ponderación./ [...] a) Factores no
ponderables: De esa forma, no es procedente que la Administración incorpore en el sistema de
evaluación, aspectos que ella misma contempló en el cartel como requisitos legales, técnicos o
financieros de cumplimiento obligatorio para quienes participen en el concurso, o bien, que
formen parte de condiciones invariables del concurso, así dispuestas por la Administración al
estar debidamente justificadas en razones de urgencia, de planificación interna, etc., porque con
ese proceder la Administración se estaría apartando de uno de los propósitos básicos del
sistema de evaluación: que sea el reflejo de las ventajas competitivas de cada una de las
ofertas. Así, ninguna característica técnica básica o cualquier otra cláusula invariable de
aspectos trascendentes (por ejemplo, el plazo de entrega, documentos que demuestren
determinadas características, como compatibilidad con determinado equipo con el software del
que ya dispone la Administración), debe ser ponderable, en principio, por cuanto esas
características técnicas forman parte del objeto contractual en sí que se licita. En el evento de
que determinadas condiciones básicas del objeto licitado fueran objeto de ponderación, se
podría caer en el sin sentido de que un oferente incumpla un aspecto básico –esencial- del
objeto licitado y su única sanción sea la no obtención del puntaje reservado para ese aspecto o
factor.” Bajo lo antes expuesto, resulta necesario diferenciar entre el elemento esencial precio
que es la conversión de una obra, bien o servicio a términos monetarios, que es lo preceptuado
como un elemento de la relación contractual y por ende un elemento esencial de la oferta; y lo
que es la determinación de un porcentaje a ese precio en relación con otras ofertas, que es la
evaluación. Cabe señalar que ambas condiciones, no supone la situación que se apunta el
oficio, o sea, evaluar aspectos de admisibilidad, pues lo que se evalúa no es la existencia del
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precio, sino la comparación de éste frente a otros, y por ende, la no existencia o modificación de
un precio, implica entonces la exclusión de la oferta; pero la existencia de un precio mayor en
comparación a otro, lo que implica es la asignación de un menor o mayor puntaje, según lo
desarrolle el sistema de evaluación. Como se puede apreciar, el precio, siendo elemento
esencial en toda relación contractual, debe estar presente desde el momento de ofertar; ello es
así porque la Administración debe conocer el costo de los bienes, obras o servicios que llegará
a contratar, pero además, siendo que los recursos públicos son escasos, el precio debe asumir
un papel preponderante dentro del sistema de evaluación. En el caso particular, en el cartel del
concurso, se indicó: “C. CONDICIONES ESPECIALES:/ Todas las condiciones especiales que
se indican a continuación deben ser respondidas en la oferta en el mismo orden y secuencia
establecidos, señalando por escrito la aceptación total de cada una de ellas./ [...] 3. Garantía
Técnica. 3.5. Costos de mantenimiento (preventivo y correctivo) post-garantía./ 3.5.1. El
oferente deberá cotizar el precio mensual de este servicio de mantenimiento post-
garantía, por un periodo mínimo de un (1) año, prorrogable en forma automática por dos (2)
años, tres (3) en total, una vez vencido el periodo de garantía técnica, salvo que el Banco con
un mes de anticipación comunique a la empresa la decisión de no prorrogar este contrato.
Mediante nota del fabricante del equipo, se deberá confirmar que el servicio de mantenimiento
post-garantía es respaldada por el fabricante durante la totalidad del plazo./ [...] 3.5.3. Se aclara
a los oferentes que de cotizar el costo de mantenimiento preventivo y correctivo post-
garantía con costo cero, su oferta será considerará inelegible.” (Destacado es propio) Por
otro lado, también se menciona: “E. CONDICIONES GENERALES/ Todas las Condiciones
Generales que se indican a continuación deben ser respondidas en la oferta en el mismo orden
y secuencia establecida, señalando por escrito la aceptación total de cada una de ellas./ [...] 2.
PRECIO/ [...] 2.2 Mantenimiento post-garantía/ Se debe indicar el precio anual de la
contratación, incluidas las prórrogas. Además debe desglosarse en los elementos que lo
componen, bajo la estructura citada anteriormente./ En caso que se adjudique el mantenimiento
post-garantía, éste empezara a regir el primer día hábil del mes siguiente al vencimiento de la
garantía técnica. / Se aclara a los oferentes que en caso de cotizar el costo de
mantenimiento post- garantía con costo cero, su oferta se considerará inelegible.”
(Destacado es propio) Así también, se precisa: “D. CRITERIOS DE EVALUACIÓN./ [...] 2. Costo
del mantenimiento post-garantía (Anual) (15 puntos)/ Al oferente que presente la menor oferta
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económica anual para el servicio de mantenimiento preventivo y correctivo post garantía para la
totalidad de los equipos solicitados en el ítem único, conforme lo establecido en el apartado B.
Condiciones Especiales, punto 3.6, se le asignarán quince (15) puntos. A las demás ofertas se
les asignará un puntaje proporcional, de acuerdo con la siguiente fórmula: [...] 13.
ADJUDICACIÓN/ El Banco se reserva el derecho de aceptar la o las ofertas que más
convengan a sus intereses, rechazar todas si ninguna le resultare satisfactoria, o bien adjudicar
total o parcialmente la contratación, decisión que tomará dentro de un plazo igual al doble del
total de días hábiles que se otorgaron para la presentación de ofertas, incluyendo en ese
cálculo todas las prórrogas que se hubiesen comunicado oficialmente por el Banco.” (www.mer-
link.go.cr/Concursos: Expediente: “[...]Número de procedimiento: 2016LA-000003-0000100001/
[...] [Consultar]”: “2.Información del Cartel/ ´Número de proceimiento/ [...]´: [2016LA-000003-
0000100001 (Versión Actual)]”: “F. Documento del Cartel/ ´No/ [...]/ Archivo Adjunto: 2/ [...]/
[Complemento a cartel Compra e instalación de 4 equipos clasificadores de billetes con FIRMA
DIGITAL de Licda. Lorena 25.05.2016.pdf´”) Según se desprende de lo anterior, el
mantenimiento post-garantía debía reflejarse en el “precio” en el concurso, cuyo monto iba a ser
comparado al formar parte del sistema de evaluación. La consecuencia de no cotizar el precio
no puede ser otra que la exclusión de la oferta, ello en virtud de que se trata de un elemento
esencial del concurso. No puede pretenderse que su consecuencia sea el no otorgamiento de
un puntaje determinado, por cuanto esto supondría que la Administración puede verse limitada
en su adjudicación –como sería el mantenimiento post-garantía en el caso concreto-, y ello por
un actuar imputable al oferente. Si una oferta presenta las falencias señaladas en el precio, se
genera su exclusión y ello hace que tal propuesta no sea susceptible de avanzar en el
procedimiento, o sea, tal oferta no debe ser evaluada, según lo establece de modo expreso el
numeral 84 del RLCA, que en forma categórica dispone: “Al sistema de calificación solamente
podrán ser sometidas aquellas ofertas que sean elegibles.” Dentro del argumento que desarrolla
la empresa recurrente, en cuanto a que el formulario electrónico únicamente permite la
indicación del precio de los equipos y no del mantenimiento, es menester señalar que dicho
argumento no es de recibo por cuanto esto no es una limitación, ya que como se desprende de
la normativa que rige el sistema de compras, el formulario se complementa por medio de
documentos adjuntos, los cuales componen en su integralidad la oferta electrónica, por lo que
dicha empresa lo que debió es proceder a cargar el documento correspondiente que incluyera
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el monto del mantenimiento junto al formulario electrónico, lo cual, como ella misma reconoce
omitió. Por otro lado, como aspecto medular, es que al ser dicho mantenimiento un componente
del precio, no puede ser modificado, ya que dicho aspecto iría en contra de las características
del precio de ser cierto y definitivo, como quedó aclarado líneas atrás. Así, al no indicarse en la
oferta electrónica precio para dicho mantenimiento, corresponde la exclusión de la oferta
recurrente; no siendo posible una subsanación de dicho aspecto con posterioridad, ya que
justamente le otorgaría una ventaja indebida a la empresa recurrente, pues sería con
posterioridad a la apertura de ofertas (hecho probado 2), lo cual le podría otorgar una ventaja
indebida. Por otro lado, la empresa recurrente expone: “Para demostrar que el precio del
mantenimiento post-garantía no es un factor sustancial para el Banco Nacional, ni para el objeto
licitado, ofrecemos como prueba en el anexo 9, el cartel de la Licitación Pública 2011LN-
000033-01 [...] en el cual en su página 9, también le da puntaje a la oferta del mantenimiento
post-garantía, así como su respectiva adjudicación en la Gaceta No. 118 del 19 de junio del
2012, en la cual adjudica la Licitación Pública 2011LN-000033-01 en forma parcial al no
recomendar adjudicar el mantenimiento post-garantía. Es decir, el Banco Nacional desde hace
mucho tiempo considera que la oferta de mantenimiento post-garantía. Es decir, el Banco
Nacional desde hace mucho tiempo considera que la oferta de mantenimiento post-garantía, no
es algo sustancial y por tanto solo evaluable, tanto así que la adjudicación del objeto licitado, no
depende de este rubro para su adjudicación.” (folios 205 bis al 206 del expediente del recurso
de apelación). Si bien es cierto que del cartel se desprende que existe la posibilidad de
adjudicación parcial, y con ello, no adjudicar el costo del mantenimiento post-garantía, lo cierto,
es que según las misma disposiciones del cartel, el no ofertar dicho mantenimiento, implicaba la
exclusión del concurso, y esto ya lo conocían los concursantes; además, según consta en el
presente concurso, dicho mantenimiento sí fue adjudicado (hecho probado 3), por lo que no es
de recibo el alegato planteado por la empresa recurrente. En conclusión, se tiene que la oferta
de la empresa recurrente incumplió con las condiciones cartelarias, respecto al mantenimiento
post-garantía, por lo que debe ser excluida. Lo anterior trae como consecuencia que la oferta de
la apelante no cuente con legitimación para resultar readjudicataria, lo que conlleva a que se
declare sin lugar el recurso. Se omite pronunciamiento sobre los restantes aspectos ventilados
con ocasión del recurso de apelación interpuesto, de conformidad con el artículo 183 del RLCA,
por carecer de interés práctico.--------------------------------------------------------------------------------------
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POR TANTO
De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183, 184 de la Constitución
Política, 4, 85 y siguientes de la Ley de Contratación Administrativa, 25, 30, 55, 60, 61, 63, 80,
177 y siguientes del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, 3 y 9 de la Ley de
Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos, y 5, 6, 38 y 40 del Decreto Ejecutivo
No. 36242, se resuelve: 1) DECLARAR SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la
empresa SUPLIDORA DE EQUIPOS S. A, en contra del acto de adjudicación de la
LICITACIÓN ABREVIADA NO. 2016LA-000003-0000100001, promovida por el BANCO
NACIONAL DE COSTA RICA, para la compra e instalación de cuatro máquinas para el conteo,
clasificación y verificación de billetes que validen colones costarricenses, dólares americanos y
euros de alto volumen, acto que recayó a favor de la empresa COMPAÑÍA DE MÁQUINAS DE
COSTA RICA S. A, por un monto de $711.900,00, y el mantenimiento anual post garantía de
$27.120,00. 2) De conformidad con el artículo 90 de la Ley de Contratación Administrativa, se
da por agotada la vía administrativa.-------------------------------------------------------------------------------
NOTIFÍQUESE.-----------------------------------------------------------------------------------------------------------
Elard Ortega Pérez
Gerente de División a. i
Marlene Chinchilla Carmiol Edgar Herrera Loaiza Gerente Asociada Gerente Asociado
Estudio y Redacción: Fernando Madrigal Morera FMM/tsv NN: 00438 (DCA-0061-2017) NI: 31790, 31933, 32164, 33498, 33869, 33825, 34427, 34787-2016, 562, 508, 541, 601-2017 G: 2016003972-2