Política fiscal y ciclo en América
Latina: el rol de los gobiernos
sub-nacionales
Juan Pablo Jiménez
Teresa Ter-Minassian
XVIII Seminario Regional de Política Fiscal
Santiago de Chile,
Marzo, 2016
Sumario
Motivación y objetivo
La evolución de las finanzas sub-nacionales en América Latina (AL) en la última década
El carácter cíclico del comportamiento fiscal de los gobiernos sub-nacionales (GSNs)
Posibles opciones de reformas institucionales y de política para reducir la pro-ciclicidad de la política fiscal sub-nacional
Motivación y objetivo
Comportamiento asimétrico de las finanzas publicas nacionales en AL en la última década
Generalizada respuesta contra-cíclica a la crisis financiera global de 2008-9
Políticas expansivas pro-cíclicas durante los periodos de auge (2003-7 y 2010-13)
Objetivo: analizar las características centrales de la política fiscal sub-nacional en la última década y cual ha sido su relación con el ciclo.
Para ello se analizan las finanzas públicas sub-nacionales de los países más descentralizados de AL junto con Chile y Ecuador: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, México y Perú
Se utiliza la base de datos fiscales sub-nacionales de la CEPAL.
Evolución de las Finanzas
Subnacionales
0
1
2
3
4
5
6
7
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Ingresos propios Transferencias
AL: ingresos propios y transferencias ,
como% del PIB
Significativo crecimiento de las
transferencias del gobierno central (GC),
empujada por el crecimiento de ingresos de
recursos naturales no renovables (RNNR)
Escaso dinamismo de los recursos sub-
nacionales propios
AL: gastos corrientes y de capital,
como% del PIB
0
1
2
3
4
5
6
7
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Gastos corrientes Gastos de capital
Fuerte aceleración de los gastos
corrientes a partir de 2007
Evolución de las Finanzas
Subnacionales
-0.3
-0.2
-0.1
0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Resultado primario Resultado global
AL :resultados primario y global,
como% del PIB
Balances primarios y globales
positivos, con la excepción de 2009
AL: deuda bruta, como% del PIB
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
0
20
40
60
80
100
120
140
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Deuda bruta/ingresos totales Deuda bruta/PIB, eje derecho
Deuda bruta decreciente a lo
largo de la década
Evolución de las Finanzas
Subnacionales
Los ingresos sub-nacionales han sido especialmente dinámicos en Argentina, Bolivia, Ecuador y México
Sus dinámicas reflejan principalmente la evolución de las transferencias provenientes de los respectivos GCs; los recursos propios han crecido poco en relación al PIB, con la excepción de Argentina y Bolivia
En el caso de Bolivia, el 60% de los ingresos provienen de regalías e impuestos a los hidrocarburos
Fuerte apoyo financiero del GC a los GSNs en 2009 en Argentina, Colombia y México; cortes en las transferencias en Bolivia y Ecuador; en Brasil recortes en transferencias que se compensó con cierto relajamiento en las restricciones al endeudamiento sub-nacional
Diferencias entre países: ingresos
Evolución de las Finanzas
Subnacionales
Evolución de los ingresos por países,
como% del PIB Evolución de las transferencias por países,
como% del PIB
0
2
4
6
8
10
12
14
16
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Argentina Bolivia Brasil Chile
Colombia Ecuador Mexico Peru
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Argentina Bolivia Brasil Chile
Colombia Ecuador Mexico
El promedio esconde diferencias: ingresos propios
Argentina, Brasil y México: máximo, mínimo y
promedio
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2003 2008 2013 2003 2008 2013 2003 2008 2013
Argentina Brasil México
Promedio Max Min
Evolución de las Finanzas
Subnacionales
Evolución de las Finanzas
Subnacionales
Diferencias entre países: gastos
Fuerte crecimiento de los gastos sub-nacionales en Argentina y Bolivia (>5% del PIB); mas moderado en Brasil, Ecuador, México y Perú (entre 2-3% del PIB)
La proporción de los gastos corrientes en el total:
Se ha mantenido alta y relativamente estable en Argentina, Brasil, Chile y México
Ha crecido fuertemente en Perú, pero sin alcanzar los niveles del grupo anterior y
Ha bajado en Colombia y especialmente Bolivia, reflejando un fuerte esfuerzo de inversión a nivel sub-nacional, impulsado por el crecimiento de los ingresos provenientes de recursos naturales no renovables (RNNR)
Evolución de las Finanzas
Subnacionales
Evolución de los gastos,
como% del PIB Evolución del gasto corriente,
como% del gasto total
0
2
4
6
8
10
12
14
16
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Argentina Bolivia Brasil Chile
Colombia Ecuador Mexico Peru
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Argentina Bolivia Brasil Chile
Colombia Ecuador Mexico Peru
Evolución de las Finanzas
Subnacionales
Evolución de los Balances Primarios
Con la excepción de Bolivia, los balances primarios
han fluctuado dentro del rango -1 a 1 por ciento del PIB nacional. La mayor volatilidad se ha registrado en Argentina, Bolivia, Ecuador y Perú
La evolución de los resultados ha sido principalmente influenciada por las restricciones al endeudamiento en Brasil, Colombia y México (y obviamente Chile); y por la dinámica de los precios de los RNNR en Bolivia, Ecuador y Perú
Evolución de las Finanzas
Subnacionales
-1.5
-1
-0.5
0
0.5
1
1.5
2
2.5
Arg
enti
na
Bo
livia
Bra
sil
Chile
Co
lom
bia
Ecu
ado
r
Méx
ico
Per
ú
2003 2004 2005 2006 2007
Evolución de los balances primarios por periodos,
como % del PIB
-1
-0.5
0
0.5
1
1.5
2
2.5
3
Arg
enti
na
Bo
livia
Bra
sil
Chile
Co
lom
bia
Ecu
ado
r
Méx
ico
Per
ú
2008 2009 2010 2011 2012 2013
Evolución de las Finanzas
Subnacionales
Diferencias en la evolución de deuda
La fuerte baja de la razón deuda/ingresos sub-nacionales
en Argentina refleja reestructuración de deuda por parte del GC y el fuerte crecimiento de los ingresos sub-nacionales; en Brasil el mantenimiento de superávits primarios
La razón se ha mantenido relativamente baja y estable en Bolivia y Colombia; y ha crecido levemente en México a partir de 2008
Hay importantes diferencias entre los niveles y evolución de la razón deuda/ingresos entre las diferentes jurisdicciones sub-nacionales en cada país
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Argentina Bolivia Brasil Colombia Mexico
0
100
200
300
400
500
600
2003 2008 2013 2003 2008 2013 2003 2008 2013
Argentina Brasil México
Promedio Max Min
Evolución de las Finanzas
Subnacionales
Evolución de la deuda por país,
como% de los ingresos
Razones deuda/ingresos totales entre
países: máximo, promedio y mínimo
Carácter cíclico de las Finanzas
Subnacionales
Metodología
Hay varias metodologías utilizadas en la literatura para evaluar el carácter pro- o contra cíclico de la política fiscal
En este trabajo, la política fiscal se considera pro-cíclica si los cambios en los balances estructurales son correlacionados negativamente con la brecha del PIB, y contra-cíclica si son correlacionados positivamente
Esta definición de la pro- o contra-ciclicidad de la política fiscal implica que cambios en los balances fiscales debidos a la operación de los estabilizadores automáticos son depurados de los balances estructurales y por ende considerados a-cíclicos
Los balances estructurales son corregidos por los efectos de ambos el hiato del producto y las desviaciones de los precios de RNNR de sus tendencias de mediano plazo.
Los detalles de la estimación se encuentran en el trabajo completo aquí resumido.
En Argentina las finanzas provinciales han
sido pro-cíclicas durante la mayoría del
periodo. Esto refleja en gran medida la
importancia de restricciones de
financiamiento (muy fuertes al principio del
periodo y progresivamente decrecientes
después)
Carácter cíclico de las Finanzas
Subnacionales
-2
-1.5
-1
-0.5
0
0.5
1
1.5
2
-20
-15
-10
-5
0
5
10
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Brecha del PIB (eje izq.)
Balance global
Balance estructural
Relacion precios actuales a precios de largo plazo de los recursos no renovables
-2
-1.5
-1
-0.5
0
0.5
1
1.5
2
2.5
3
-3
-2
-1
0
1
2
3
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Brecha del PIB (eje izq.)
Balance global
Balance estructural
Relacion precios actuales a precios de largo plazo de los recursos no renovables
En Bolivia también, las finanzas sub-
nacionales han sido pro-cíclicas durante la
mayoría de la última década. La evolución de
los balances estructurales está fuertemente
relacionada con el crecimiento de los gastos,
empujados por el dinamismo de las
transferencias de RNNR
En Brasil, las finanzas sub-nacionales se
pueden caracterizar como ligeramente pro-
cíclicas durante la mayoría de la última década.
El comportamiento fiscal de los estados refleja
en gran medida el grado de restrictividad de los
limites al endeudamiento impuestos por el
gobierno federal
Carácter cíclico de las Finanzas
Subnacionales
-0.5
0
0.5
1
1.5
2
-5
-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
4
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Brecha del PIB (eje izq.)
Balance global
Balance estructural
Relacion precios actuales a precios de largo plazo de los recursos no renovables
-1
-0.5
0
0.5
1
1.5
2
2.5
3
3.5
-9
-8
-7
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
1
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Brecha del PIB (eje izq.)
Balance global
Balance estructural
Relacion precios de largo plazo a precios actuales de las commodities
En Colombia, las finanzas sub-nacionales
fueran claramente pro-cíclicas entre 2003 y
2009, y se tornaran contra-cíclicas en 2010-11.
La evolución de las finanzas sub-nacionales
parece haber sido influenciada también por los
ciclos electorales
En México, las finanzas estatales se
pueden caracterizar como
moderadamente pro-cíclicas en todo el
periodo 2003-11, y contra-cíclicas en
los últimos dos años
Carácter cíclico de las Finanzas
Subnacionales
En Perú también, las finanzas sub-nacionales
fueran pro-cíclicas durante la mayoría del
periodo, especialmente durante los años de
auge de los precios de RNNR que representan
la fuente mas importante de recursos de varios
de ellos
-1.5
-1
-0.5
0
0.5
1
1.5
2
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
4
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Brecha del producto (eje izq.)
Balance global
Balance estructural
Relacion precios actuales a precios de largo plazo de los recursos no renovables
-1
-0.5
0
0.5
1
1.5
2
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
4
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Brecha del producto (eje izq.)
Balance global
Balance estructural
Relacion precios actuales a precios de largo plazo de los recursos no renovables
Carácter cíclico de las Finanzas
Subnacionales
Análisis econométrico - Metodología
Para analizar econométricamente el carácter cíclico de las finanzas sub-nacionales, se estimaron dos ecuaciones relacionando las variaciones del balance primario estructural, y de los gastos primarios, respectivamente, con la brecha del PIB:
∆BPY*=β0+β1(Y-Y/Y*)+β2(BP/Y*t-1)+γ'x+fi+ε (1)
∆GY*=β0+β1(Y-Y/Y*)+β2(G/Y*t-1)+γ'x+fi+ε (2) Donde ∆ indica que la variable está expresada en primeras diferencias
BP corresponde al balance primario estructural
G corresponde al gasto primario en porcentaje del PIB potencial (Y*)
(Y-Y*/Y*) es la brecha del PIB
X es un vector de variables de control y f son los efectos fijos
Para el balance primario, un coeficiente β1 negativo indica que la política fiscal de los gobiernos sub-nacionales ha sido en media pro-cíclica. Para el gasto primario, un signo de β1 negativo indica que los gastos se han comportado en promedio de manera contra-cíclica
La estimación se ha hecho para seis países durante el periodo 1990-2014; además, se ha utilizado el estimador GMM de Bond y Arellano (1991) y la brecha del PIB se ha estimado con el método HP con lambda=100
Carácter cíclico de las Finanzas
Subnacionales Análisis econométrico - resultados
El balance primario estructural disminuye
conforme aumenta la brecha del PIB, y el gasto
primario aumenta al mismo tiempo que la
brecha del PIB.
En los dos modelos de efectos fijos, la
brecha del PIB es significativa al 99% de
confianza, mientras que los cambios en los
precios de los recursos naturales resultan
positivos y significativos al 99% para el
balance estructural y negativos y significativos
al 90% de confianza para el gasto primario.
En el modelo por momentos generalizados
(GMM), los signos son coherentes pero sólo
los coeficientes de lo precios de materias
primas resultan significativos
(balance estructural).
Variable dependiente: balance primario estructural / PIB potencial
Método de
estimación WG WG GMM
Brecha de PIB -0.103 *** -0.095 *** -0.193
BFCA (T-1) -0.559 *** -0.566 ***
Precio de las
materias primas 0.0034 * 0.026 ***
Observaciones 142 138 132
R2 0.39 0.46
Número de países 6 6 6
***p<0.01, **p<0.05, *p<0.1
Variable dependiente: gasto primario / pib potencial
Método de
estimación WG WG GMM
Brecha de PIB 0.0725 *** 0.0731 *** 0.12
Gasto
primario/pib
potencial (T-1)
-0.1082 *** -0.1052 ***
Precio de las
materias primas -0.0027 * -0.006
Observaciones 130 130 126
R2 0.15 0.16
Número de
países 6 6 6
***p<0.01, **p<0.05, *p<0.1
Posibles opciones de reforma
para reducir la prociclicidad
Las raíces de la pro-ciclicidad son múltiples y tienen pesos diferentes en los diferentes países, dependiendo de las características económicas e institucionales, en particular los sistemas de relaciones fiscales inter-gubernamentales, de cada país.
Principales causas:
Alta sensibilidad cíclica de ingresos sub-nacionales ya sean propios o provenientes de transferencias, relacionado con la base gravada (IVA, Rentas o regalías)
Fuerte peso de gastos recurrentes y frecuentemente rígidos en el total
Falta de capacidad de GSNs para poner en marcha rápida proyectos de inversiones.
Posibles opciones de reforma
para reducir la prociclicidad Sin embargo, la principal raíz de la pro-ciclicidad se encuentra
en los sistemas de control del endeudamiento sub-nacional
Sistemas basados en la disciplina de los mercados financieros típicamente resultan en pro-ciclicidad porque frecuentemente los mercados financieros recortan el acceso de los GSNs al crédito durante periodos de recesión, y lo aumentan durante periodos de auge
Sistemas de control basados en discrecionalidad (administrativos o cooperativos) también frecuentemente fomentan la pro-cicilicidad sub-nacional, en la medida en que reflejan cortos horizontes temporales de los gobernantes, falta de visión sobre la articulación de los intereses sub-nacionales con el nacional, y falta de mecanismos de diálogo constructivo entre el GN y los GSNs
Ni los sistemas basados en reglas escapan de pro-ciciclicidad porque la gran mayoría de las reglas fiscales sub-nacionales se basa en medidas de balance global o primario no corregidas por el ciclo. Tampoco los límites a la deuda sub-nacional se ajustan al ciclo
Posibles opciones de reforma
para reducir la prociclicidad
No hay recetas mágicas para evitar tal pro-ciclicidad.
Sin embargo, hay varias reformas del sistema de relaciones fiscales intergubernamentales que pueden contribuir a reducirla significativamente
Entre ellas:
Reducir el peso de impuestos más sensibles al ciclo en los ingresos sub-nacionales, en particular modificar los regímenes de apropiación de los RNNR
Basar la coparticipación de impuestos en valores estructurales de los mismos, en vez de los valores efectivos. Si faltaran tales estimaciones, una aproximación seria utilizar un promedio móvil de los valores efectivos
Reducir las asignaciones específicas de impuestos
Posibles opciones de reforma
para reducir la prociclicidad
Considerar la adopción de una regla para limitar el crecimiento del gasto primario. Esta regla evitaría aumentos pro-cíclicos de gastos en periodo de auge, pero no necesariamente cortes de gastos en periodo de recesión
Adoptar reglas de balance primario estructural para los GSNs. Si no es factible adoptar tales reglas, considerar la adopción de:
Cláusulas de salvaguardia que permitan incumplimientos de los objetivos
presupuestarios sub-nacionales durante periodos predeterminados, en casos de caída del PIB nacional
Requisitos que GSNs receptores de RNNR acumulen fondos de estabilización para suavizar el impacto de los ciclos de precios de tales recursos. Las reglas de acumulación y utilización de tales fondos deberían ser claramente especificadas, y su cumplimiento monitoreado y asegurado por el GN o por un organismo independiente
Requisitos para todos los GSNs de mantener fondos (rainy day funds) para suavizar cortes de gastos necesitados por fluctuaciones cíclicas de los ingresos