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DICTAMEN DE LAS COMISIONES UNIDAS; DE MEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES Y PESCA; Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, SEGUNDA, A LA INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 96 DE LA LEY GENERAL PARA LA PREVENCIÓN Y GESTIÓN INTEGRAL DE LOS RESIDUOS. PROYECTO
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HONORABLE ASAMBLEA:
A las Comisiones Unidas de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; y de
Estudios Legislativos, Segunda, de la LX Legislatura del Senado de la República,
les fue turnada para su análisis y elaboración del dictamen correspondiente, una
Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforma la fracción I del artículo
96 de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos,
presentada por los Senadores Ernesto Saro Boardman, Guillermo Tamborrel
Suárez, Humberto Andrade Quezada, Juan Bueno Torio, J. Jesús Dueñas
Llerenas, Ricardo Torres Origel, Rubén Camarillo Ortega, Sebastián Calderón
Centeno, Jesús María Ramón Valdés, integrantes del Partido Acción Nacional y
los Senadores Jorge Legorreta Ordorica y Javier Orozco Gómez, integrantes del
Partido Verde Ecologista de México y el Senador Lázaro Mazón Alonso, integrante
del Partido de la Revolución Democrática.
Estas Comisiones Unidas, con fundamento en las facultades que nos confieren los
artículos 71 fracción II y 72, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; los artículos 86, 89, 94 y demás relativos de la Ley Orgánica del
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 56,
60, 65, 87, 88, 93 y demás relativos del Reglamento para el Gobierno Interior del
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, habiendo analizado el
contenido de la citada iniciativa, se permiten someter a la consideración de los
integrantes de esta Honorable Asamblea el presente Dictamen, basándose en los
siguientes:
ANTECEDENTES
PRIMERO.- En la sesión plenaria celebrada el 02 de diciembre de 2008, la Mesa
Directiva de la H. Cámara de Senadores recibió una Iniciativa con Proyecto de
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Decreto por la que se reforma la fracción I del artículo 96 de la Ley General para la
Prevención y Gestión Integral.
SEGUNDO.- En esa misma fecha, dicha Iniciativa fue turnada a las Comisiones
Unidas de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; y de Estudios
Legislativos, Segunda, del Senado de la República, iniciándose un cuidadoso
proceso de análisis y consulta, a efecto de elaborar el presente dictamen, de
conformidad con las siguientes:
CONSIDERACIONES
La presencia del hombre sobre la tierra, como la de cualquier otra especie, supone
inexcusablemente su interacción con la naturaleza. En directa relación con sus
capacidades y con el número de sus individuos, todas las especies alteran su
entorno para atender a sus necesidades vitales. La singularidad de hombre, en
este aspecto, se constriñe a sus portentosas capacidades, físicas e intelectuales, y
a su exclusiva facultad de generar nuevas necesidades que van mucho más de las
derivadas de su subsistencia.
Así pues, la acción del hombre sobre su entorno natural ha ido creciendo a medida
en que se han desarrollado estos tres factores primarios: la demografía, la
capacidad técnica y el número y cualidad de nuevas necesidades a las que
podemos denominar “artificiales” o “intelectuales”, por convencional contraposición
a las “biológicas” o de mera subsistencia. En este sentido, todas las civilizaciones
han desarrollado medios, más o menos eficaces, más o menos agresivos, para
poner a su entorno natural al servicio de sus objetivos colectivos o individuales.
Estas intervenciones han supuesto en ocasiones el deterioro o desaparición de
ecosistemas más allá de lo que convenía a las mismas colectividades que las
acometían, produciéndose la consecuencia de que, en su proceso de poner la
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naturaleza a su servicio, comprometían la capacidad de ésta de proveer aquellos
recursos que necesitaban. La facultad de comprender que su propia capacidad de
alterar el medio podría resultar contraproducente, convirtiéndolo en
progresivamente hostil, es uno de los rasgos que diferencia al Hombre de otras
especies y la única esperanza para corregir a tiempo el proceso de deterioro del
Planeta.1
En ese sentido, es preciso reconocer que dentro de las prácticas agresivas del
hombre a su entorno natural, una manifestación constante y contundente es el
incremento en la generación de residuos en nuestro país y los impactos
ambientales que consigo trae aparejados.
Al respecto, en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 se señaló que durante
2008 se generaron en el país 37.6 millones de toneladas de residuos sólidos
urbanos, 2.2% más que los 36.8 millones de toneladas producidos en 2007. Del
total se destinó 3.8% al reciclaje, 69.3% a la disposición final en sitios controlados
y rellenos sanitarios, y el 26.9% restante (10 millones de toneladas) se dispuso
en sitios no controlados a cielo abierto con los consecuentes problemas
ambientales, de salud y de imagen de las zonas aledañas a esos sitios.2
A partir de las cifras publicadas por el Gobierno Federal en dicho Plan Nacional, es
evidente que un alto porcentaje de los residuos generados en nuestro país son
depositados en sitios no controlados produciendo daños a la salud, al ambiente y
al paisaje.
En ese sentido, la propuesta presentada por el Senador Ernesto Saro Boardman y
suscrita por otros Senadores que buscan a través del poder legislativo impulsar la
1 REAL FERRER, Gabriel. La construcción del Derecho Ambiental. Co-director del Programa de Doctorado “Derecho Ambiental”. Material de lectura del Programa de Doctorado. Universidad de Alicante, España. 2 Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. P. 474.
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implementación de políticas públicas en beneficio del medio ambiente, resulta
oportuna.
Así, estas Comisiones Legislativas consideran procedente incluir dentro de las
facultades que la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los
Residuos (LGPGIR) otorga a los gobiernos estatales y municipales para que
promuevan la reducción, la generación, valorización y gestión integral de los
residuos sólidos urbanos y de manejo especial, que participen en el
establecimiento y operación de centros de disposición final en los que sean
depositados esos más de 10 millones de toneladas de residuos sólidos urbanos,
que son depositados anualmente en tiraderos a cielo abierto que no cumplen con
los criterios internacionales y las normas nacionales para que sean utilizados como
centros de disposición final o bien, en tiraderos clandestinos.
Por otra parte, antes de iniciar con el análisis y procedencia de la Iniciativa objeto
del presente dictamen, es preciso señalar que en la exposición de motivos
presentada por los promoventes se hace referencia a la creación de nuevos
centros de disposición final para residuos peligrosos, sin embargo es oportuno
referir que las autorizaciones para la creación dichos centros así como para la
gestión integral de los mismos (generación, tratamiento y disposición final) es una
facultad exclusiva de la Federación, atendiendo a las características propias de
dichos residuos (corrosivos, reactivos, explosivos, tóxicos, inflamables o que
contengan agentes infecciosos peligrosos, a las que denominan comúnmente
CRETIB).
Así, el hecho de que los residuos contengan alguna de las características CRETIB
obliga a la Federación, para que a través de la Secretaría de Medio Ambiente y
Recursos Naturales, asíc coo de la Procuraduría Federal de Protección al
Ambiente, a regular y controlar, respectivamente los residuos peligrosos,
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descartando con ello la participación de las autoridades del ámbito local, salvo
cuando se trate de microgeneradores de residuos peligrosos y previamente la
Federación haya celebrado un convenio de coordinación con la entidad federativa
interesada en la materia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la
LGPGIR, caso en el cual la entidad federativa podrá asumir las siguientes
funciones:
1. La autorización y el control de las actividades realizadas por los
microgeneradores de residuos peligrosos.
2. El control de los residuos peligrosos que estén sujetos a los planes de
manejo.
3. El establecimiento y actualización de los registros que correspondan en los
casos anteriores, y
4. La imposición de las sanciones aplicables.3
Así, es preciso que las entidades federativas participen en la gestión y manejo
integral de los residuos peligrosos producidos por microgeneradores dentro de su
circunscripción territorial, pero bajo ninguna circunstancia se puede aprobar que
sean las entidades federativas quienes autoricen centros de disposición final para
residuos peligrosos.
Más aún, hasta el año 2006 no se tenía conocimiento de que la Federación haya
celebrado algún convenio de coordinación con alguna entidad federativa para que
ésta asuma el control de los residuos peligrosos generados por microgeneradores
dentro de su territorio.4
3 SANDOVAL CEPEDA, José Manuel. Temas selectos de derecho ambiental. (coord. Dra. María del Carmen Carmona Lara), El destino de los residuos peligrosos en México. P.581-583. 4 Ibid. P.582
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Sin embargo, la redacción propuesta por los Senadores promoventes y la
inserción de la reforma es acertada y permite apreciar que el espíritu de la reforma
sea enfocado a que los gobiernos estatales puedan coordinarse con sus
municipios para establecer y operar, dentro de su circunscripción territorial, un
centro de disposición final de residuos sólidos municipales que garantice el
manejo integral y el aprovechamiento de los mismos, así como para que se
celebren convenios de colaboración para que dos o más entidades puedan operar
un centro regional que otorgue el servicio a dos o más entidades federativas;
El texto sugerido por los Senadores promoventes, para la reformar la fracción I del
artículo 96 de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los
Residuos, a la letra señala:
Artículo 96.- Las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, con el propósito de promover la reducción de la generación, valorización y gestión integral de los residuos sólidos urbanos y de manejo especial, a fin de proteger la salud y prevenir y controlar la contaminación ambiental producida por su manejo deberán llevar a cabo las siguientes acciones:
I. El control y vigilancia del manejo integral de residuos en el ámbito de su competencia. Cada entidad federativa se coordinará con sus municipios para establecer y operar, dentro de su circunscripción territorial, un centro o sistema integral de residuos que deberá asegurar el manejo integral y el aprovechamiento de los residuos a que se refiere este artículo, así como su disposición final; también podrán convenir entre sí para establecer un centro o sistema integral regional que dé servicio a dos o más entidades federativas;
II. a XII. ..."
De la lectura del precepto citado, es evidente que la Iniciativa objeto de este
dictamen es congruente la distribución de competencias establecida en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos así como con las
disposiciones de la LGPGIR respecto a que las normas establecidas en esta Ley
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tienen por objeto garantizar el derecho de toda persona al medio ambiente
adecuado y propiciar el desarrollo sustentable a través de la prevención de la
generación, la valorización y la gestión integral de los residuos sólidos urbanos y
de manejo especial.5
Respecto a la distribución de competencias es preciso señalar que atendiendo a lo
dispuesto en el artículo 115 fracción III, inciso c y párrafos primero y segundo, de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la propuesta presentada
por los Senadores promoventes es acertada.
El artículo en comento a la letra señala:
ARTÍCULO 115.- Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:
c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;
d) … i)
Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.
Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio;
5 Véase artículo 1o de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos.
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Refrenda este criterio la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los
Residuos, que en su artículo 6 establece que la Federación, las entidades
federativas y los municipios, ejercerán sus atribuciones en materia gestión integral
de los residuos de conformidad con la distribución de competencias prevista en
esta Ley y en otros ordenamientos legales.
Asimismo, resulta acertada la adición propuesta en el artículo 96, toda vez que
dicho numeral se encuentra en el Título Sexto denominado “De la Prevención Y
Manejo Integral de Residuos Sólidos Urbanos y de Manejo Especial” en el que se
establece que las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de sus
respectivas competencias, deberían iniciar una serie de acciones para promover la
reducción de la generación, valorización y gestión integral de los residuos sólidos
urbanos y de manejo especial, a fin de proteger la salud y prevenir y controlar la
contaminación ambiental producida por su manejo.
Así, el hecho de que se faculte a los Estados y municipios para establecer un
centro de disposición final para residuos sólidos urbanos y de manejo especial
regional permitirá optimizar los recursos, mejorar el sistema de reciclaje y
tratamiento, obteniendo beneficios significativos en la reducción de los residuos
que deban disponerse.
De la lectura íntegra de la Iniciativa en comento, estas Comisiones Dictaminadoras
coinciden plenamente con el objeto de la Iniciativa así como con las
argumentaciones presentadas por el Senador Promovente y los Senadores que la
suscriben, sin embargo con el objeto de fortalecer la Iniciativa y hacerla más
precisa sugerimos la siguiente redacción:
Artículo 96.- Las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, con el propósito de promover la reducción de la generación, valorización y gestión integral de los residuos sólidos urbanos y de manejo especial, a fin de proteger la
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salud y prevenir y controlar la contaminación ambiental producida por su manejo deberán llevar a cabo las siguientes acciones:
I. El control y vigilancia del manejo integral de residuos en el ámbito de su competencia. Cada entidad federativa se coordinará con sus municipios para formular e implementar dentro de su circunscripción territorial, un sistema integral de gestión de residuos que deberá asegurar el manejo, valorización y disposición final de los residuos a que se refiere este artículo; asimismo, podrán convenir entre sí para establecer un sistema integral o un centro de disposición final regional que dé servicio a dos o más entidades federativas;
Las propuestas por parte de estas Comisiones Unidas tienen por objeto no sólo
mejorar la redacción, sino que también se formule e implemente un sistema
integral de gestión de residuos, que comprende todas las acciones técnicas y no
técnicas relacionadas con los residuos,
En la parte técnica que es la que se prevé en un sistema de manejo integral
podemos se determina lo relacionado con la generación, almacenaje, recolección,
transporte, transferencia, separación y tratamiento, y disposición final como última
etapa. Sin embargo, el hecho de hacer referencia a que se establezca un sistema
integral de gestión de residuos incluye la parte técnica anteriormente descrita y
establecer una política ambiental en la que se involucren aspectos sociales,
planeación de la gestión, aspectos financieros y de administración.
Así, en aspectos sociales podemos incluir educación ambiental, atención a
sistemas informales de recolección. En aspectos financieros debe realizarse un
análisis de costos, evaluación de opciones de reciclamiento y capacitación de
personal.
Por todo lo anteriormente expuesto, los integrantes de las Comisiones Unidas que
suscriben el presente dictamen, con fundamento en los artículos 86 y 94 de la Ley
Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 87 y 88 del
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Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos, se permiten someter a la consideración de la Honorable Asamblea del
Senado de la República, la aprobación del siguiente:
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DECRETO POR EL QUE SE REFORMA LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 96 DE LA LEY GENERAL PARA LA PREVENCIÓN Y GESTIÓN INTEGRAL DE LOS RESIDUOS.
ÚNICO.- Se reforma la fracción I del artículo 96 de la Ley General para la
Prevención y Gestión Integral de los Residuos, para quedar como siguen:
Artículo 96.- Las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de sus
respectivas competencias, con el propósito de promover la reducción de la
generación, valorización y gestión integral de los residuos sólidos urbanos y de
manejo especial, a fin de proteger la salud y prevenir y controlar la contaminación
ambiental producida por su manejo deberán llevar a cabo las siguientes acciones:
I. El control y vigilancia del manejo integral de residuos en el ámbito de su
competencia. Cada entidad federativa se coordinará con sus municipios para
formular e implementar dentro de su circunscripción territorial, un sistema
integral de gestión de residuos que deberá asegurar el manejo, valorización
y disposición final de los residuos a que se refiere este artículo; asimismo,
podrán convenir entre sí para establecer un sistema integral o un centro de
disposición final regional que dé servicio a dos o más entidades federativas;
TRANSITORIOS
PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación
en el Diario Oficial de la Federación.
SEGUNDO. Las entidades federativas deberán realizar las reformas a su
legislación y reglamentación, en las disposiciones que resulten necesarias, para el
desarrollo y ejecución de este Decreto, en un plazo máximo de un año, a partir de
la entrada en vigor del presente Decreto.
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Dado en el Salón de Plenos de la Honorable Cámara de Senadores el día 23
de abril del 2009.
COMISION DE MEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES Y PESCA
SEN. FRANCISCO AGUNDIS ARIAS PRESIDENTE
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SEN. EVA CONTRERAS SANDOVAL
SECRETARIA
SEN. MARIO LÓPEZ VALDEZ
SECRETARIO
SEN. RODOLFO DORADOR PÉREZ GAVILÁN
SEN. LUIS ALBERTO COPPOLA JOFFROY
SEN. SEBASTIÁN CALDERÓN CENTENO
SEN. JAIME RAFAEL DÍAZ OCHOA
SEN. GUILLERMO TAMBORREL SUÁREZ
SEN. MARÍA ELENA ORANTES LÓPEZ
SEN. RAÚL JOSÉ MEJÍA GONZÁLEZ
SEN. CARMEN GUADALUPE FONZ SAINZ
SEN. RUBÉN FERNANDO VELÁZQUEZ LÓPEZ
SEN. DAVID JIMÉNEZ RUMBO
SEN. FRANCISCO JAVIER OBREGÓN ESPINOZA
COMISIÓN DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, SEGUNDA
SEN. TOMÁS TORRES MERCADO PRESIDENTE
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SEN. HÉCTÓR PÉREZ PLAZOLA SECRETARIO
SEN. FERNANDO EUTIMIO ORTEGA BERNÉS SECRETARIO
SEN. MARÍA SERRANO SERRANO INTEGRANTE