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IMPLICACIONES DEL FRAUDE DE LEY EN EL SISTEMA DEMOCRÁTICO MEXICANO
Caridad Guadalupe HERNÁNDEZ ZENTENO
Obra de todos los ciudadanos es la salvaguarda de la comunidad; y
como comunidad es la Constitución, necesariamente la virtud del
ciudadano habrá de ser relativa a la Constitución.
Aristóteles, La Política.
SUMARIO: I. Introducción. II. Cuestiones conceptuales. III. Las reglas de la democracia en
México ¿Qué se hacen con ellas? Algunos casos de muestra. IV. A manera de conclusión.
RESUMEN: El presente artículo tiene como objetivo dar cuenta de un hecho que implica el
desarrollo democrático de nuestro país, se trata del fraude de ley que distintos actores
políticos han articulado, en particular, contra las disposiciones jurídicas en materia de
comunicación política derivadas de la reforma electoral de 2007. El objetivo de las
siguientes reflexiones es determinar, en un primer apartado, los elementos conceptuales del
fraude de ley, como institución que trata de evitar que se produzcan ciertas consecuencias
contrarias a principios jurídicos, y en un segundo plano, verificar su incidencia a través de
casos específicos, que a su vez, permiten desvelar la postura que las autoridades electorales
tienen al respecto. Finalmente, explico las posibles causas de la defraudación de las leyes
electorales, para luego indicar las graves repercusiones que tiene en el contexto del Estado
democrático.
PALABRAS CLAVE: Estado constitucional, fraude de ley, principios jurídicos, democracia,
principio de equidad, interpretación jurídica, medios de comunicación.
2
I. INTRODUCCIÓN
Conforme a su naturaleza, sabemos que las instituciones sociales están sometidas a un
proceso de continuo cambio y revisión. En nuestros días, se ha desencadenado una
insatisfacción generalizada por los modelos, formas o estructuras que la sociedad moderna
ha diseñado para permitir su adecuada convivencia, garantizarse un sistema de derechos y,
por ende, procurar su bienestar. Sabemos que este desencanto, no es gratuito. Las
instituciones no están cumpliendo con los valores que se comprometieron a garantizar. En
este contexto se insertan la revisión de los resultados de la Democracia y el Derecho. Como
lo indican estudios recientes,1 existe una actitud de desaliento hacia la Democracia en tanto
no logra consolidar sus valores centrales, entre estos, el ser un gobierno para las mayorías,
en trasparentar el ejercicio del poder y de garantizar el cumplimiento de reglas del juego
democrático. Hay una sensación de abusos y concesiones desmedidas para ciertos grupos
de la sociedad y una tendencia de concentración del poder político y económico en unos
pocos. Es este sentido, el Derecho tampoco puede eludir su responsabilidad respecto a los
saldos rojos de su eficacia social y del incumplimiento de su pretensión de justicia, al ser
omiso o pertinente a este estado de cosas.
Esta revisión, trae consigo encontrar las causas de la desarticulación entre las
instituciones y sus fines, pero también conlleva a plantearse nuevos retos a cumplir. Es a la
sazón de estas líneas, que en el presente trabajo de investigación me avoco a revisar
conceptual y empíricamente, un hecho que representa en forma contundente lo dicho en
líneas arriba: el fraude de las leyes electorales.
1 Informe 2011de la Corporación Latinobarómetro, disponible en www.latinobarometro.org
3
Desde hace tiempo y en distintos foros, se habla de la comisión del fraude de ley. En
sí es una figura jurídica de data antigua con una arraigada tradición en aéreas del Derecho
civil, fiscal o internacional. Pero sucede que, recientemente en México y en el contexto de
su marco jurídico electoral, se dice que tal o cual situación se realizaron en fraude a alguna
disposición de este tipo. Conforme a su connotación natural, conlleva a catalogarlo como
un hecho nocivo de nuestro sistema democrático.
De ahí, el interés de desarrollar este trabajo con la premisa inicial de que es necesario
determinar los elementos conceptuales del fraude de ley desde la teoría del Derecho, para
luego establecer relaciones de causa y efecto de esta figura en nuestro sistema político.
4
II. CUESTIONES CONCEPTUALES
Tal como sugiere el título de este artículo, son dos los tópicos sobre los cuales se vierten
mis reflexiones: el fraude de ley y el sistema democrático (de nuestro país), sin embargo
cada uno con una peculiar intensión. El primero, diría, es una construcción conceptual de
naturaleza jurídica, que puede acotarse según el campo de aplicación –y así hablamos de
fraude de ley en el derecho internacional, civil o fiscal– aunque cabe aclarar que el objetivo
de este apartado es generar un concepto elemental a la luz de la teoría del derecho, que sea
aplicable a cualquiera des sus ramas; en tanto que, el segundo, como conjunto de reglas que
establecen quién está autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qué
procedimientos, y que se caracteriza por la atribución de este poder a un número elevado de
miembros,2 constituye el espacio o plano en que “prueba” nuestro indicador conceptual; y
en todo caso me permite realizar un análisis de casos. Pero, antes de pasar a ello, es preciso
tener claro el contenido y el alcance del concepto de fraude de ley.
En línea de principio, hay que decir que el fraude de ley –desde el enfoque que aquí
pretende analizarse–, como institución que trata de evitar que se produzcan ciertas
consecuencias contrarias a los principios jurídicos, guarda una relación inmediata con lo
que se denomina el paradigma del Estado constitucional, de ahí que en un esquema
deductivo, empiece por referirme a este antes que por el fraude de ley.
Implicaciones del Estado constitucional en el concepto de fraude de ley
En clave de estas anotaciones preliminares, prosigo a decir que el Estado como realización
histórica, en palabras de Marcos Kaplan –refiriéndose a las estructuras sociopolíticas– es
una expresión de una “realidad móvil, compleja y conflictual”.3 Así su devenir ha estado
marcado por las exigencias de su contexto.4
2 Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia, trad. de José Fernández Santillán, 3a. ed., México,
Fondo de Cultura Económica, 2001, p. 25. 3 Kaplan, Marcos, Formación del Estado Nacional en América Latina, 2a. ed., Buenos Aires,
Amorrortu Editores, 1983, p. 19. 4 Véase, en forma sintética, las transformaciones del Estado, desde el estado absolutista hasta el Estado
social y democrático de Derecho, son reseñados con meridiana claridad por Cotarelo, Ramón, “Teoría del
5
En la actualidad se habla del Estado constitucional como la forma más acabada del
Estado de Derecho; no es su derogación sino una forma de su perfeccionamiento. Entonces
si, en palabras de Elías Díaz,5 el Estado de Derecho implica el sometimiento del Estado al
Derecho, la regulación y control de los poderes y actuaciones del Estado por medio de
leyes, creadas éstas además por procedimientos de manera abierta y de libre participación
popular, con respeto a los derechos fundamentales y acorde con la organización
institucional; en el Estado Constitucional este mismo sometimiento implica también al
legislador, a una constitución que impacta todo el sistema.
Abundando un poco más en el tema, el nuevo paradigma del Estado constitucional o
del Neoconstitucionalismo, trae aparejado ciertos rasgos del proceso de
constitucionalización al que se refiere Riccardo Guatini:
a. Una constitución rígida. El sistema jurídico tiene diseñado un especial proceso de
reforma de la constitución.
b. Una garantía jurisdiccional de la Constitución. El sistema cuenta con alguna forma
de control de la constitucionalidad de las normas.
c. La fuerza vinculante y aplicación directa de la Constitución. Los operadores
jurídicos pueden aplicar directamente la Constitución sin requerir la actividad del
legislador. Por ello es entendida como norma jurídica;6 a decir de Luis Prieto, se
trata de constituciones normativas garantizadas.7
d. Sobreinterpretación de la Constitución. Los argumentos a simili, la analogía y la
invocación de principios constitucionales amplían e intensifican la presencia de la
Constitución en el ordenamiento.8
De acuerdo con estos rasgos, el Estado Constitucional plantea una cuestión elemental:
la Constitución debe dejar de ser una declaración programática para convertirse en una
norma que impacte a todo el sistema jurídico. Este planteamiento no es así de simple;
Estado”, en Díaz, Elías y Ruiz Miguel, Alfonso (eds.), Filosofía política II. Teoría del Estado, Madrid, Trotta,
Consejo Superior de Investigaciones Científicas-Ministerio de Ciencia y Tecnología, 1996, pp. 18-23. 5 Díaz, Elías, “Estado de Derecho”, en Idem y Ruiz, Miguel (eds.), Filosofía política II, op. cit., p. 63.
6 García de Enterría, Eduardo, “La constitución como norma jurídica”, en Pedrieri, Alberto y Id.
(coords.), La Constitución española de 1978, Madrid, Civitas, 1980. 7 Prieto Sanchís, Luis, “Neoconstitucionalismo y ponderación judicial”, en Carbonell, Miguel (ed.),
Neoconstitucionalismo(s), Madrid, Trotta, 2003, p. 128. 8 García Figueroa, Alfonso, “La teoría del Derecho en tiempos del constitucionalismo”, en Díaz, Elías
y Ruiz, Miguel (eds.), Filosofía política II, op. cit., p. 163.
6
conlleva de fondo una renuncia a los esquemas formalistas de aplicación e interpretación
del Derecho, renueva el contenido material de la Constitución, pues para cumplir con los
rasgos señalados arriba, debe contener principios que en definitiva determinen lo que es
debido en esta disciplina; en breve, sucede un cambio del modelo positivista a uno no
positivista.
Esta es una de las mayores implicaciones del constitucionalismo actual, la irradiación
de los principios constitucionales a todo el sistema jurídico. ¿Pero qué significa esto?
Primeramente, hay que determinar que es un principio. Sugieren los teóricos de esta
visión contemporánea del Derecho que, además de las normas regulativas de tipo
tradicional –denominadas reglas– existen otras –llamadas principios–, que son las que
expresan los valores superiores de un ordenamiento jurídico, enunciados que correlacionan
casos con la calificación normativa de una determinada conducta de forma abierta.9 Los
principios tienen una dimensión que las reglas no tienen, la dimensión de peso o
importancia, según decía Dworkin –al desatar esta gran discusión–. Cuando hay una
interferencia entre principios, quien ha de resolver el conflicto debe tomar en cuenta el peso
relativo de cada uno.10
Los principios son normas que ordenan que algo sea realizado en la
mayor medida posible, de acuerdo con las posibilidades jurídicas y fácticas.11
Así pues, los principios determinan que debido a una cierta cuestión jurídica (orden
deontológico) conforme a los valores superiores (orden axiológico) en una forma abierta, es
lo que conlleva a que, en una interferencia con una regla u otro principio, no se invalide,
sino que se pondere cuál debe prevalecer, según las condiciones fácticas y jurídicas.
Entonces, por la indeterminación que suponen los principios, su aplicación se hace
conforme a la ponderación, la cual –enunciada a modo de fórmula, por Alexy– queda de la
siguiente manera: cuanto mayor sea el grado de no realización o de afectación de un
principio, tanto mayor tiene que ser la importancia de satisfacción del otro.12
Y en este
9 Atienza, Manuel y Ruiz Manero, Juan, Las piezas del Derecho. Teoría de los enunciado jurídicos,
3a. ed., Barcelona, Ariel, 2005, pp. 26-30. 10
Dworkin, Ronald, Los derechos en serio, trad. de Marta Gustavino, Barcelona, Ariel, 1984, p. 77. 11
Alexy, Robert, El concepto y la validez del derecho, trad. de José M. Seña, 2a. ed., Barcelona,
Gedisa, 1997, p. 162. 12
Ibidem, p. 171.
7
sentido opera otra de las fuertes implicaciones de este modelo, que traslada, por así decirlo,
la preponderancia que tiene el Poder Legislativo, en modelo legalista, al Poder Judicial.
Ahora bien, en un modelo donde operen reglas pero también principios, se garantiza
que toda controversia podrá hallar respuesta pues siempre habrá principios a los que pueda
recurrirse con base en criterios jurídicos para determinar la calificación deóntica del caso.
Como puede verse, además de la utilidad metodológica que tiene hacer este recorrido
para contextualizar a la figura del fraude de ley, también permite avizorar la pujante
tendencia de constitucionalizar los sistemas jurídicos. Un ejemplo palpable es la reciente
reforma constitucional en materia de derechos humanos del 06 y 10 de junio de 2011, que
plantea un nuevo paradigma en la aplicación de los derechos fundamentales de la
interpretación de la Constitución y del deber de los operadores jurídicos relacionados con
atender a los principios que ella contiene, así como con los instrumentos internacionales
que amplíen dichos derechos. La aplicación de estas nuevas disposiciones no se hizo
esperar, con un caso que envuelve derechos bastante significativos como los políticos y
colectivos; me refiero al resuelto por el Tribunal Electoral del Poder Judicial, en el caso de
la comunidad indígena de Cherán, Michoacán, para determinar que se llevara a cabo la
elección de sus autoridades mediante el sistema de usos y costumbres sin que mediara
legislación ordinaria que determine el proceso, anteponiendo a esto, su derecho de
autonomía contenido en la Constitución.13
Siguiendo un esquema deductivo en este ejercicio de deconstrucción, corresponde
entonces referirse al elemento particular de toda esta investigación, esto es, el fraude de ley.
Como se adelantó, el fraude como figura jurídica ha sido abordado desde tiempos
remotos. Inicialmente el derecho escrito en sus primeras fases (cuando apenas empieza a
rebasar el carácter de norma consuetudinaria y de órdenes verbales de los directivos)
representaba la fase más férrea del formalismo; la ley se aplicaba literalmente. Es hasta
cuando se introduce la idea de que la ley responde a una voluntad del legislador, que se
precisa encontrar los medios para respetarla. Así, las lecciones clásicas del Derecho
Romano nos indican la preocupación que tenían los juristas de entonces de atender su
13
SUP-JDC-916/2011, promovido por Rosalva Durán Campos y otros en contra del Consejo General
del Instituto Electoral de Michoacán.
8
aparición, “fraus omnia corrumpit”: “todo fraude debe ser castigado”, decían. Ulpiano
enseñaría que, quien procediere contra la prohibición legal, actúa contra legem, pero junto a
esta infracción admite que quien, sin violar la letra, actuare contra su espíritu, obraría in
fraudem legis. A partir del periodo justinianeo se observa que existe la posibilidad de que
un individuo, para burlar la ley sin peligros, procure combinar actos, de por sí válidos, pero
que en conjunto tengan por resultado sustraerle a la obligación de cumplir con un precepto
imperativo.14
En ese momento la intención del agente adquiere considerablemente importancia y
quedan sentadas las bases para poder desarrollar la figura del fraude de ley; desde entonces,
mucho se ha discutido sobre si su elemento dominante es el engaño o el daño.
A lo largo de este tiempo, el concepto de fraude de ley se ha ido construyendo desde
la doctrina y la jurisprudencia, y en algunos sistemas se han incluido en sus textos legales.
En una revisión de la literatura, es posible concentrar los siguientes elementos como
necesarios para una adecuada calificación normativa:
a. Que tenga lugar la modificación de una situación o condición jurídica, en tanto es
una actividad dirigida a perturbar los efectos del Derecho.
b. Que tenga apariencia de decisión jurídicamente normal y lícita. En este sentido,
existen dos doctrinas bien definidas, la objetiva para la cual basta con que haya
violación de la ley, con independencia del propósito del agente. La subjetiva, por el
contrario, se centra tan sólo en la voluntad del agente, despreocupándose de la
necesidad de la violación legal. En cambio, la doctrina mixta exige la concurrencia
de los dos elementos, es decir, se precisara del corpus y del animus. No olvidemos
que para realizar un fraude de ley es preciso proceder a realizar una serie de
operaciones y combinaciones que es más que dudoso se hagan de buena fe; por
tanto, este problema de apreciación de intenciones, en la práctica es más aparente
que real. Es preciso tener en cuenta que la naturaleza de este ánimo responde al
proceso de eludir, no de violentar la ley.
c. Que tras esas apariencias de licitud, el fin perseguido sea el de rehuir la
aplicación de algún precepto dispositivo de la ley y que se realicen actos
14
Lluis y Navas Brusi, Jaime, “El fraude de ley ante el derecho interno de los estados”, Revista
General de Legislación y Jurisprudencia, Madrid, mayo de 1957, p. 4.
9
aisladamente válidos, pero que persigan y provoquen un resultado ilegal. Si los
actos no fueran aisladamente válidos nos hallaríamos ante otras figuras de
vulneración legal. Esta violación es de modo especial: respeto a textos de valor legal
pero violando su espíritu.
d. Que las normas cuya aplicación se burla no pertenezcan a la esfera de la
autonomía de la voluntad. Se trata de disposiciones de carácter preceptivo o de
orden e interés público.
Resulta tan interesante ver como en el desarrollo o evolución, nuestros conceptos se
han ido nutriendo de los contenidos elementales de cada modelo metodológico del Derecho
que en su momento haya imperado. En este caso, hemos hecho referencia a los principios
jurídicos; en algún otro tiempo se decidía según la voluntad del legislador o del espíritu de
las leyes. Pero sin duda persiste en esencia, su carácter indirecto, encubierto y al final, para
garantizarse algo que no le es debido y que atenta contra el interés general.
Seguido de este breve corolario y con base en todo lo dicho anterior, estamos en
condiciones de generar un concepto del fraude de ley, así tenemos que en esta figura
encuadran todos aquellos actos que están permitidos prima facie por una regla pero
resultan, consideradas todas las circunstancias, prohibidos como consecuencia de la acción
de los principios que delimitan el alcance justificado de la regla en cuestión. Así, el fraude
de ley se configura como un mecanismo para combatir el formalismo jurídico y para
asegurar la coherencia valorativa de las decisiones jurídicas.15
Es decir, sostengo en línea
de principio, que las normas tienen un elemento justificativo, esto es, las normas contienen
principios que incorporan valores que se consideran últimos. Para tener claro el concepto de
fraude de ley, debo insistir en los postulados generales: suele presentarse como un supuesto
de infracción indirecta de la ley; consistirá, en una conducta que aparentemente es
conforme a una norma pero que produce un resultado contrario a otras normas o al
ordenamiento jurídico en su conjunto. Así por un lado encontramos una norma llamada de
“cobertura” y otra denominada “defraudada”. En un desmenuzamiento de la idea, la norma
defraudada es una norma regulativa de mandato16
–que recordando la clasificación
15
Atienza, Manuel y Ruiz Manero, Juan, Ilícitos atípicos, Madrid, Trotta, 2a. ed., 2006, p. 67. 16
Atienza, Manuel y Ruiz Manero, Juan, Las piezas del Derecho…op. cit. Este es una primera entrega
de su teoría general del Derecho, donde explica todos los enunciados jurídicos que integran el Derecho.
10
propuesta por Atienza-Ruiz Manero, son reglas y principios– pero para el caso sólo podrán
ser del tipo de los principios.
Es decir, la argumentación vertida en líneas arriba, es para llegar a esta cuestión
conclusiva, la figura que aquí estamos tratando de determinar conceptualmente, atentará en
contra de los principios jurídicos de nuestro sistema, ya que, si la norma defraudada fuera
una regla más, sería un acto contra legem, pero no in fraudem legis.
Otro de los elementos de este concepto que debe quedarnos claro, es el de sus efectos,
que sería anular los efectos defraudadores, es decir, evitar que se produzcan ciertas
consecuencias contrarias a principios jurídicos, como la equidad, la justicia, la autonomía,
la representación, o cual fuere el principio en que se fundamenta dicha norma. Por ello
determinar cuál es el principio que se vulnera y qué estado de cosas tutela, es una labor que
implica hacer uso de las técnicas de interpretación jurídica, ante todo del tipo extensiva. De
ahí, que se siga entonces que, conforme a la naturaleza del fraude de ley, es difícil
considerar su posible establecimiento en la misma, más bien, su forma de operar estaría
encomendada a la actividad judicial, de tal forma que se aplicaría conforme a las
condiciones fácticas y jurídicas del caso, tal y como se hace con respecto a los principios
jurídicos. En todo caso, si se estableciera concretamente en la norma, implicaría cerrar su
margen de acción en el ámbito frío del texto de la ley y, en el peor de los escenarios,
propiciaría lo que está tratando de evitar.
Sin duda, la idea de fraude de ley y todo lo que conlleva, como los principios y el método
de la ponderación –que aparecen indisolublemente unidos– además de sus implicaciones
propiamente jurídicas, su trascendencia, impacta en la forma en que se distribuye en el
poder en el Estado. Luis Prieto afirma que “representan un riesgo para la supremacía del
legislador y con ello, para la regla de mayorías que es el fundamento de la democracia. Inclinarse a
favor del legalismo o del judicialismo como modelos predominantes es, según creo, una opción
ideológica, pero el intento de hallar un equilibrio requiere la búsqueda de aquella racionalidad no
sólo para las decisiones judiciales, sino también para las legislativas.”17
Así el fraude ley, ponen en evidencia la revisión de nuestro modelo de Estado de
Derecho y, entre tanto, el resquebrajamiento de la estructura formalista de la aplicación del
17
Prieto Sanchís, Luis, “Neoconstitucionalismo y ponderación judicial”, en Carbonell, Miguel (ed.),
op. cit., p. 157.
11
Derecho y su estudio es inseparable del análisis de la norma en su dimensión explicativa,
justificativa y legitimadora de los principios; se necesita, además, una teoría de la
argumentación capaz de garantizar la racionalidad y de suscitar el consenso en torno a las
decisiones jurídicas. ¿Estaremos preparados para responder a estas nuevas exigencias?
No sé cómo se denominarían en la categorización que realiza Bobbio respecto a las
condiciones y precondiciones de la Democracia; de lo que sí estoy segura es de que por su
carácter “inicial o de sustento” seguirían siendo principios, en tanto que, si estos derechos
fundamentales (que no todos) son los presupuesto democráticos en la línea discursiva que
aquí estoy manejando, a los derechos se anteponen los principios como la justicia o
autonomía.
III. LAS REGLAS DE LA DEMOCRACIA MEXICANA ¿QUE SE HACEN CON ELLAS? ALGUNOS
CASOS DE MUESTRA
Ya he tratado con cierto detenimiento la delimitación conceptual del fraude de ley; ahora,
en este apartado pretendo confrontarlo con los hechos que se han registrado en nuestro
sistema político electoral.
La democracia es un concepto de tipo político, que aparece en el marco de las formas
de gobierno o regímenes políticos, su teoría de estudio es una, pero con múltiples
orientaciones, por lo que al hablar sobre ella necesitamos especificar a qué democracia nos
estamos refiriendo. A decir de Cerroni, “en general nadie está en contra de la democracia,
pero quiere una cierta democracia”;18
lo que hace pensar que la piensan como el
denominador común de todas las cuestiones políticamente relevantes, teóricas y prácticas,
como dice Bobbio; por lo tanto, es necesario puntualizar algunas consideraciones.
En primer término como lo explica Sartori,19
se requiere definir la democracia porque
así se establece qué esperamos de ella. Desde siempre ha indicado una entidad política, una
forma de Estado y de gobierno, y esa sigue siendo la acepción primaria del término; pero,
dado que hoy en día hablamos también de democracia social, económica, participativa y
18
Cerroni, Umberto, Política. Método, teorías, procesos, sujetos, instituciones y categorías, trad. de
Alejandro Reza, México, Siglo XXI, 1992. 19
Sartori, Giovanni, ¿Qué es la democracia?, trad. de Miguel Ángel González Rodríguez et al.,
México, Taurus, 2008, pp. 17-22.
12
deliberativa, sugiere que cuando se habla de una democracia sin calificativos o
especificaciones, es para hacer alusión a la democracia política, porque ésta es condición
necesaria de todas las demás.
Ahora bien, esta democracia política como forma de gobierno, articulada en un
Estado constitucional, como forma de Estado –que ya tratamos– constituye el término
democracia constitucional, sobre la cual quiero articular esta parte. Aunque esta conjunción
en ciertos puntos se torna problemática, como precariamente dejé ver al final del apartado
anterior, resulta en la actualidad ser la única forma de democracia que garantiza su
supervivencia a través de los contenidos de la Constitución. Aunque en la democracia sea
un requisito fundamental el cumplimiento de las leyes,20
no se trata de una legalidad contra
constitucionalidad, sino se trata de una legalidad democrática, en palabras de Pedro
Salazar, que no solamente se funda en la eficacia de un conjunto de reglas jurídicas, sino
que descansa sobre algunos principios como la igual dignidad política de los ciudadanos, la
pluralidad y las libertades (personal, de expresión, de asociación y de reunión) sin los
cuales perdería naturaleza y sentido. Por lo mismo, la cultura de la legalidad democrática
debe hacer eco (por lo menos) de esos principios,21
y en tanto se vuelve compatible con los
aspectos torales del Estado constitucional.
Otra relación que sostiene la democracia y que es de gran valor para este trabajo, es
con el Estado social, así en la democracia social la acción de todos los órganos del Estado,
se orientan hacia la desaparición de la desigualdad social, así como la garantía de un
mínimo en la participación en los bienes necesarios para la vida.22
20
Salazar, Pedro, Democracia y (cultura de la) legalidad, México, Instituto Federal Electoral, 2006, p.
31. 21
En una revisión de la literatura, el gobierno de las leyes es un postulado que encontramos en la
Grecia Clásica, principalmente en los textos políticos de Platón y Aristóteles. Respecto a Platón, existe una
situación histórica bien marcada que incide de manera contundente en el reconocimiento que hace de las
leyes, este es el regreso de los viajes a Siracusa, así en La República, termina afirmando: Cuando los ricos
imitan al verdadero gobierno, llamamos al suyo aristocracia; y cuando se burlan de las leyes, oligarquía. La
monarquía es el mejor de los gobiernos; sin leyes, es el más duro y el más insoportable. De tal forma, la obra
se interpreta a la sazón, de que el imperio de la ley es preferible al imperio sin ley de hombres no sabios ya
que las leyes, por malas que sean, de un modo u otro, son el resultado de cierto razonamiento. Véase, Platón,
Diálogos. El Político. Obras completas, trad. de Patricio de Azcárate, t. 6, Madrid, Medina y Navarro
Editores, 1872, pp. 106-110. Strauss, Leo, “Platón”, en Idem y Cropsey, Joseph, Historia de la Filosofía
política (comps.), trad. de Leticia García Urriza et al., México, Fondo de Cultura Económica, 1993, p. 83. 22
Böckenförde, Ernest Wolfgang, Estudios sobre el estado de Derecho y la Democracia, trad. de
Rafael de Agapito Serrano, Madrid, Trotta, 2000, p. 129.
13
Esta es la clásica dicotomía de democracia política y social. Lo cierto es que no puede
haber un concepto para distintas realidades, es así que aquí nos referimos a ambas, pese a
que, como dice Santiago Nino, hay quienes creen que la crisis es causada por una
sobrecarga de demandas populares sobre un sistema que no las puede satisfacer y
recomiendan el uso de mecanismos que limiten la expresión de esas demandas.23
Hoy en día nuestra democracia está haciendo frente a indecibles luchas, aquellas que
Bobbio reseña como las promesas incumplidas y que Umberto Cerroni evoca en unas
sentidas palabras: ese desamor por los valores universales de la democracia distancian a la
política de la sociedad civil y pocos se arriesgan para defenderla del acecho de los
problemas del mundo actual como el terrorismo –la violencia– y de los “minotauros del
poder invisible que se mueven muy ágilmente en el laberinto tecnificado de la política”.24
En particular, y para poner de relieve nuestras consideraciones conceptuales sobre el
fraude de ley, hablaremos de lo que está sucediendo con el nuevo sistema de comunicación
política derivado de la reforma electoral de 2007-2008.
Para Aristóteles resulta imposible gobernar una polis con 100 mil habitantes; hoy en
día, a través de los mecanismos de representación y gracias a los medio de comunicación,
poder darnos el lujo de tener democracias en donde son gobernados 200 veces más seres
humanos que esta cifra. Por un lado, resulta algo notable pero también riesgoso, en tanto su
alto costo y graves distorsiones, quizás, el más importante es la cantidad de recursos
económicos que por lo general, hay que movilizar para obtener un puesto de elección
popular.
El problema de la democracia moderna en este punto, es la constante y pujante
injerencia de la lógica de mercado. Umberto Cerroni, es puntual en este tema, así nos dice:
“Esta cultura del homo oeconomicus reduce la democracia a la competencia por el poder
entre fuerzas que representan intereses” distintivos luchando entre ellos sin que se presente
un programa de unificación. Y nos hace, una contundente invitación:
Las reglas de juego, el mecanismo representativo y el espíritu igualitario, como elementos
históricos de la democracia, no deben ser sustituidas ni invertidas, de ser fines a medios. Las
23
Nino, Carlos Santiago, La constitución de la democracia deliberativa, trad. de Roberto P. Saba,
Barcelona, Gedisa, 2001, p. 214. 24
Cerroni, Umberto, Política… op. cit., p. 74.
14
reglas del juego tienden a transformarse de voz del pueblo a instrumentos de corrupción
clientelar, la igualdad de la ley se rebaja a formalismo burocrático y la igualdad frente a la ley
en demagogia negadora de la ley y de todo interés superior.25
Las palabras del politólogo italiano suenan en este ambiente donde vemos que los
llamados poderes invisibles, muestran cada vez más su rostro.
Alain Touraine, en su obra ¿Qué es la democracia? se pregunta acerca del contenido
social y cultural de la democracia de hoy en día. Considera el debate cerrado, mientras
tanto la democracia se degrada en libertad de consumo, en un supermercado político.26
Para ilustrar este tema, traigo las cifras que nos aportan los estudios de Raúl Trejo
respecto a la forma como ha incrementado la “utilización” de medios electrónicos de
comunicación para hacer política. Así nos dice que:
En 1994 solamente el 25.3% de los gastos de los partidos políticos en sus campañas estuvo
orientado a la compra de tiempos en esos medios. En 1997 esa proporción creció al 55%. En
2000 el 54.3% del dinero que recibieron los partidos fue a parar a la chequera de
radiodifusoras y televisoras. En 2003 el 49% de las erogaciones de los partidos políticos
tuvieron el mismo destino. Y en las campañas de 2006 el porcentaje del gasto en contratación
de espacios mediáticos fue todavía mayor.27
Sumándose a estos datos, durante las elecciones intermedias de 2009, conforme a los
datos que el propio IFE dio a conocer, el financiamiento público para las actividades
ordinarias permanentes de los partidos políticos fue de de 2 mil 731 millones 629 mil
587.70 pesos.
Este escenario, también es reproducido en otros términos pero abonando en el mismo
sentido por Manuel Guerrero, 28
que detalla retrospectivamente la relación de los medios de
comunicación con el régimen político. Por ser un estudio minucioso de esta relación, traigo
a colación diversas premisas, en cuanto a la época y contexto que más nos resultan
propicias al tema, así podemos relacionarlo de la siguiente manera:
25
Ibidem, p. 50. 26
Touraine, Alain, ¿Qué es la democracia?, trad. de Horacio Pons, 2a. ed., México, Fondo de Cultura
Económica, 2000. 27
Trejo Delarbre, Raúl, “Democracia y medio de comunicación en la reforma electoral de 2007”. 28
Guerrero, Manuel Alejandro, “Los medios de comunicación y el régimen político”, en Loaeza,
Soledad y Prud´homme, Jean-François, Los grandes problemas de México. Instituciones y proceso políticos.
t. XIV, México, Colegio de México, 2010, pp. 231-300.
15
Como con muchos otros sectores empresariales, el Estado posrevolucionario
creó las condiciones para establecer con los medios de comunicación una relación de
intercambio que podría caracterizarse por sus rasgos de tipo corporativo. En esta
relación, el Estado otorgó diversos beneficios técnicos y económicos que
favorecieron el desarrollo de negocios rentables a cambio del apoyo irrestricto al
régimen político. Sobre este modelo se desarrolló una relación de tipo corporativo en
la que cada uno de los actores tenía muy claro lo que deseaba intercambiar y en la que
se produjo una simetría relativa en la distribución de los beneficios.
Los elementos de relación a distinguir, es un gobierno hegemónico y una industria
incipiente. Una relación de beneficios y prebendas.
De una u otra forma la experiencia de 1968 supuso un cambio en las políticas
informativas. El proceso de liberación política trajo consigo una mayor competencia
y una participación más activa de la oposición. Las empresas del ramo, tenían claro
que una arena política abierta significaría mayores ingresos en publicidad. Los
partidos se convirtieron en una clientela que las televisoras difícilmente podían
rechazar. Un ámbito electoral cada vez más competitivo que canalizaba enormes
recursos hacia la mediatización de las campañas.
Uno que resulta toral, la época de alternancia. En este contexto, durante el
gobierno de Vicente Fox, los grandes consorcios mediáticos privados –sobre todo la
televisión– adquirieron un poder simbólico enorme frente a una clase política
fragmentada y con gran necesidad de “obtener pantalla”.
Este recuento nos sirve para ubicar el origen del poder desmedido que los medios
electrónicos de comunicación ejercen hoy en día. La alternancia en el poder no estuvo
acompañada de una adecuada configuración legal para implementarla y por otra parte, no se
dio en una lógica de distribución racional del poder sino en una fragmentación desordenada
del mismo, donde ante todo operó un sistema de arreglos, políticos y particulares crearon
una red de intereses, que ante todo denigra el ejercicio público e inserta de una vez por
todas el banderín de victoria de los poderes mediáticos.
Algo tenía que acontecer. Y en un momento coyuntural, las diversas fuerzas políticas
que de suyo han estado confrontadas, formularon conjuntamente una reforma electoral de
16
de enormes implicaciones, sobre la cual ya bastante se ha discurrido.29
Y en particular,
diseñó el contexto actual de la relación medios de comunicación-régimen político.
Con sus entresijos, la reforma en este rubro tiene como presupuesto fundamental la
prohibición a los particulares de adquirir tiempos en radio y televisión, y que por tanto, es
facultad exclusiva del IFE la administración de tiempos en estos medios, su determinación
técnica y la solución de controversias que con motivo de esta materia se susciten. El fin de
la reforma es tratar de verificar una contienda limpia y justa entre las ofertas políticas.
En este tenor, la naturaleza de la contienda es un escenario de competencia, lo cual no
es malo en sí mismo, lo que previene la ley y debe garantizar el sistema democrático es que
se rijan por los principios de equidad y transparencia. Así llegaron las elecciones
intermedias de 2009 como contexto experimental de la reforma.
A cuatro años de los cambios normativos y a unos pocos menos de su aplicación en
las elecciones intermedias, se plantean grandes retos para las elecciones federales de 2012.
En esta estridencia, cabe reflexionar sobre la defraudación de nuestras leyes político-
electorales.
Para ilustrar el tema y someter todo lo que he venido argumentado hasta el momento
a la prueba del tamiz de los hechos, tomo dos casos, que salvando sus distancias, convergen
en el punto que ambos “parecen” haberse realizado en fraude de ley; sin embargo, para una
mejor revisión del tema, sería pertinente ponernos en un estado de tabula rasa, para no
anteponer nada al respecto.
El primer caso es un asunto que incluso fue puesto a consideración, en sus respectivas
competencias, del Consejo General del IFE y de la Sala Superior del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación. Se trata de los promocionales del Partido Verde
Ecologista, emitidos en el formato de spots en los canales de televisión 2, 5, 7 y 13 en las
fechas 18,19 y 20 de marzo de 2009, al cobijo de la norma 228.5 del COFIPE, que permite
la difusión de los informes anuales de labores.
29
Véase al respecto Córdova, Lorenzo y Salazar, Pedro (coords.), Estudios sobre la reforma electoral
2007. Hacia un nuevo modelo, México, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2008.
Córdova, Lorenzo y Salazar, Pedro (coords.), Democracia sin garantes. Las autoridades vs, la reforma
electoral, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2009. Alcocer, Jorge y Córdova, Lorenzo
(comps.), Democracia y reglas del juego, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas y Nuevo
Horizonte Editores, 2010.
17
Ahora conforme a los elementos que considero nos permiten calificar determinada
situación cometida en fraude de ley, queda:
a. Modificación de una situación o condición jurídica. Posicionamiento de la imagen
de un partido por un medio de comunicación a través de la exposición de 74
promocionales alusivos a iniciativa legislativa y temas ecológicos.
b. Que tenga apariencia de decisión jurídicamente normal y lícita. Existe una
disposición jurídica que da cobertura al hecho, al permitir la difusión de informes de
labores atendiendo ciertos requisitos.
c. Que tras esas apariencias de licitud, el fin perseguido sea el de rehuir la aplicación
de algún precepto dispositivo de la ley y que se realicen actos aisladamente válidos,
pero que persigan y provoquen un resultado ilegal. La norma de cobertura es una
excepción a la prohibición de que en ningún caso la propaganda gubernamental
incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que implique promoción
personalizada de cualquier servidor público. Pero sí requiere entre otras cosas, que
no se realice con fines electorales, cuestión un poco indeterminada, pero que puede
resolverse al conjuntar hechos como: la identidad de lo que ahí se informa con lo
que en sí constituye la plataforma política del referido partido, y adminiculado con
otras normas como la prohibición para partidos, candidatos y particulares para
contratar propaganda en radio y T. V., no medió un hecho alguno que los librara de
este supuesto.
d. Que las normas cuya aplicación se burla no pertenezcan a la esfera de la
autonomía de la voluntad. Todas son normas de orden público que implican el
debido cumplimiento de sus supuestos, sin que algo quede al arbitrio de la voluntad
particular.
Ahora, ya inmersos en la discusión que se desató sobre el caso, hay que apuntar una
cuestión de por sí muy importante, antes que me resuelva a posicionarme si es o no un
hecho en fraude de ley. La norma de cobertura es, en este caso, el artículo 228.5 del
COFIPE. Se trata de una norma permisiva que de antemano no puede ser incumplida, salvo
en la parte en que se determinan los requisitos para poder operar como una norma de
excepción. Lo que en un primer plano nos exige atenernos a la norma general la cual
exceptúa y, en segundo término, aun reconociendo que se trata de una norma bastante
18
“gris” como lo sentencia César Astudillo en su escrupuloso estudio que realiza sobre el
sistema de comunicación política y que en todo caso parece implicar más una norma
contraria a la Constitución,30
debemos de tener en cuenta que esta zona de penumbra –a las
que se refieren Hart y Ross–31
pueden ser resueltas atendiendo a una interpretación
extensiva de los principios, dando coherencia de estas reglas a los principios que la
fundamentan. Así resulta en este caso, que la norma defraudada es el principio de la
equidad en la contienda política, que sostiene a todo el sistema de comunicación política.
Sin emitir juicio alguno, sucede que conforme a la naturaleza de estos casos, la
respuesta se encuentra en el margen de la discrecionalidad del intérprete de las normas en
juego, lo cual no es malo per se, sino sólo cuando la respuesta se encuentra en el ámbito de
la voluntad del decisor y de las condiciones que le impactan de su exterior.
Por ello es importante destacar en este punto, que la independencia judicial garantiza
el principio de legalidad, y en todo caso, la justicia es independiente en tanto es
democrática, es decir, la democracia garantiza la independencia judicial. Pero aunque la
independencia judicial no garantiza la Democracia si instrumenta la exigencia democrática
del sometimiento de todos los poderes a la ley. Dicho de otra forma, un poder judicial
independiente es el instrumento democrático adecuado para combatir el abuso, la
desviación o la corrupción de cualquier detentador del poder.32
El otro caso también ampliamente discutido –y sobre el cual pareciera no operar,
mutatis mutandi, ponerse detrás de un velo de la ignorancia por sus marcadas
connotaciones– es el que en el uso corriente de los medios de comunicación –impresos
sobre todo– del ámbito político e incluso del académico, se hizo llamar de las “diputadas
juanitas” y esto no sólo por el referente sino porque en realidad es complicado hallarle un
nombre. Es un caso que por su naturaleza no tocó instancias jurisdiccionales ni mucho
menos, pero que también puede servirnos de muestra.
En términos llanos, derivado de las elecciones de 2009 se renovó la Cámara de
Diputados y seguidamente correspondió la instalación de la LXI Legislatura; en este
30
Astudillo, César, “El nuevo sistema de comunicación política en la reforma electoral de 2007”, en
Córdova, Lorenzo y Salazar, Pedro (coords.), Estudios sobre la reforma electoral 2007…op. cit., p. 171. 31
Hart, Herbert, El concepto del Derecho, trad. de Genaro Carrió, Buenos Aires, Abeledo-Perrot,
1963. Ross, Alf, Sobre el derecho y la justicia, Buenos Aires, Eudeba, 1970. 32
Hierro, Liborio, Estado de Derecho. Problemas actuales, México, Fontamara, 1998, pp. 55-56.
19
contexto, diputadas de diversos partidos (PVEM, 4; PRI, 2; PANAL, 1, PT, 1 y PRD, 1)
que accedieron al cargo por el principio de representación proporcional, en algunos días o
semanas solicitaron licencia para ubicarse en los supuestos que su Reglamento requiere
para activarse la suplencia.33
Sabemos que esta solicitud es considerada un derecho de los
parlamentarios. Entonces nos preguntaríamos ¿en qué momento podría configurarse como
un fraude de ley? Para dar contestación, debemos tener en cuenta algunos elementos de
hecho, y otros más jurídicos que envuelven el caso.
Nuestra Constitución sentencia que queda prohibida toda discriminación motivada
por el género, entre otras cosas. Así en un efecto de irradiación al sistema, el COFIPE
contiene disposiciones en este sentido –Arts. 4, 218-220, principalmente– que se configuran
como acciones positivas para abrir más espacios a la participación política de la mujer y, en
todo caso, representan obligaciones de los partidos políticos que, de no cumplirlas, en sus
extremos les sobreviene una sanción que al límite de ellas pude llegar a ser la negativa de
registro de las candidaturas correspondientes.
Sin embargo, estando en “forma” con lo solicitado, el procedimiento puede ser
librado fácilmente. Ahora, una vez al interior de la Cámara, el procedimiento para activarse
la suplencia es muy parco. La solicitud se presenta ante la Mesa Directiva, requiriéndose
sólo que esté firmada y fundada, lo cual podría mejorarse si se exigiera alguna motivación o
comprobación de lo dicho; posteriormente se pone a consideración del Pleno para ser
aprobada. Esto en cuanto a las consideraciones jurídicas.
Por lo que toca a cuestión de los hechos, quienes suplieron las licencias aprobadas
(teniendo en cuenta que algunas no fueron así) son hombres todos –y sin “interesar” los
nombres y su procedencia– con este hecho vulneraron el principio de equidad entre
hombres y mujeres para tener acceso a cargos de elección popular, toda vez que las
diputadas accedieron a estos en el marco de las cuotas de género.
Para el caso no existe algún recurso jurídico, todo se operó conforme a la lógica de la
actividad política. Y aunque lo hubiera, como en el caso anterior, se requiere crear
contextos donde lo jurídicamente necesario sea también políticamente posible.
33
Art. 9 del Reglamento de la Cámara de Diputados, Diario Oficial de la Federación de 20 de agosto
de 2011.
20
Estos dos casos indican el punto de inflexión de la relación entre Estado
constitucional y Democracia; es necesario verificar que los operadores del sistema jurídico
actúen en correspondencia con el mandato del nuevo paradigma constitucional y dar
coherencia a todo el sistema jurídico a través del reconocimiento de un (sub)sistema de
principios.
Sabemos que la indeterminación de algunas leyes, e incluso la falta de ellas o bien las
conductas de los actores políticos para defraudarla o aprovecharse de esta situación,
generan escenarios como los que han sido puestos de muestra y seguidamente contribuyen
a disminuir la confianza de los ciudadanos en las instituciones de la Democracia.
Alejandro Madrazo sostienen que en un régimen de propaganda no regulado, el poder
adquisitivo se traduce directamente en poder político y si no queremos que nuestra
democracia se convierta, literalmente, en un tianguis, debe regirse por las reglas del
mercado; si no queremos que nuestra participación en el debate público dependa de nuestro
poder adquisitivo, tenemos que asegurarnos de que la lógica del mercado no regule el
proceso electoral y la comunicación política durante las elecciones.34
De antaño describía González Casanova que los verdaderos factores del poder eran,
entre otros, los empresarios nacionales y extranjeros, y sostenía que es un sector que tiene
instrumentos efectivos que influyen en la legislatura y en la administración gubernamental,
y que modifican las decisiones del Ejecutivo…35
El panorama no ha cambiado mucho.
El fraude de ley es una figura que emerge en este contexto y su especial tratamiento
garantiza restablecer el principio vulnerado, en todo caso, aquellos sobre los que se justifica
la ley. Para esto se requiere una estructura más consiste y vertebrada del Derecho que
atienda con mayor cobertura este fenómeno, que es uno de los múltiples factores que minan
el desarrollo democrático de nuestro país. Por otra parte, es necesario crear los cauces
necesarios para garantizar un desempeño adecuado de nuestros representantes. Sabemos
que ese es otro tema de gran calado. Nos dice el filosofo turinés que jamás una norma
constitucional ha sido tan violada como la prohibición del mandato imperativo; jamás un
34
Madrazo Lajous, Alejandro, “De la aspirina electoral a la cirugía mediática: estrategias para contener
el desmedido poder político del empresariado”, en Alcocer, Jorge y Córdova, Lorenzo, Democracia y reglas
del juego… op. cit., p. 24. 35
González Casanova, Pablo, La democracia en México, México, Era, 1967, p. 67.
21
principio ha sido tan menospreciado como el de la representación política, y que, además de
todo, esta prohibición es una regla sin sanción.36
Muy inquietantes resultan, en este sentido, las palabras de García Huidobro, en buena
medida, nuestras democracias mantienen una inevitable tendencia plutocrática, no el
sentido que los que gobiernan son los ricos, pero si en cuanto, si no las personas
directamente, al menos los partidos requieren contar con enormes recursos. La tentación
de desequilibrar la balanza poniendo en ella fondos distintos de los estatales es demasiado
grande como para que pueda resistirse mucho tiempo por muchas personas.37
Por tanto, ¿a quiénes representan los partidos políticos? Y ¿quiénes están
defraudando las leyes que pretenden garantizar la equidad en la contienda, la libre elección
de las ofertas políticas, la participación política igualitaria o la transparencia del
financiamiento a los partidos políticos? Están acaso, sus intereses en juego.
IV. A MANERA DE CONCLUSIÓN
La explicación tentativa bajo la cual guíe este estudio, es que la defraudación de las leyes
que rigen el sistema político-electoral mexicano se produce por la acción de grupos de
poder (económicos y políticos) que pretenden prevalecer sus intereses particulares en un
sistema jurídico formalista que no permite una debida aplicación de los principios jurídicos
que contienen los valores democráticos de la sociedad, propiciando con ello que el poder y
el dinero sigan concentrados en unos pocos y que en los ciudadanos disminuya sus niveles
de satisfacción con la democracia. En este apartado me propongo verificar su contenido.
Primero. Uno de los postulados generales es que en la sociedad pluralista –o
poliárquica en palabras del politólogo norteamericano Robert Dahl– los intereses
corporativos ponen en la sombra el interés general y la representación de los diversos
segmentos de la sociedad predominan sobre la representación política. Y es en este sentido
como a través de los dos casos de muestra, trate de poner de relieve como operan los
denominados “grupos de poder”, entendiendo por ellos en particular, a los empresarios de
36
Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia, op. cit., p. 31. 37
García-Huidobro, Joaquín, “Las forma de argumentación política”, en Enrique Cáceres et al.
(coords.), Problemas contemporáneos de la filosofía del Derecho, México, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 2005, p. 209.
22
la radio y la televisión en México, que al ver afectados sus intereses económicos, a través
de un nuevo marco jurídico, trasgreden indirectamente las normas para fijarlos,
restablecerlos o incrementarlos. O bien, intervienen directamente en el sistema político, con
base en la creación de intereses con los partidos políticos que tienen más necesidad de
posicionarse en los medios de comunicación en este círculo vicioso de elecciones
mayormente competidas, pues conforme al término acuñado por Giovanni Sartori, en la
video-política, la televisión condiciona fuertemente el proceso electoral.38
En este sentido, apunta las consideraciones que se hacen en el recientemente Informe
presentado por la OEA, sobre política, dinero y poder: el dinero y su poder pueden
desvirtuar la voluntad del pueblo, pueden alterar la competencia electoral, sobornar,
dictar políticas públicas, tornar frágil a la democracia. La concentración del dinero
produce concentración de poder. No se trata del dinero en abstracto, sino de los intereses
que representan el dinero. Estos intereses pueden y a menudo lograr pesar más que la
expresión de la voluntad popular.39
Segundo, es necesario reformular el “imperio de la ley” en clave de un Estado
Constitucional que, según las palabras de Liborio Hierro, permita la expansión de la fuerza
normativa de la Constitución y de los principios; este modelo de aplicación judicial del
Derecho autoriza y requiere al juez para que, antes de aplicar una norma, sopese la
conformidad de esta con los principios, pues no basta con que la decisión judicial esté
fundada en la norma, sino que es necesario que sea consistente con el “sistema de
principios”.40
Tercero, conforme lo demuestran estudios recientes, la disminución de los niveles de
satisfacción con la democracia tiene su origen en dos problemas centrales: 1) los altos
niveles de concentración de la riqueza, y 2) la percepción de que el poder político sólo
beneficia a unos pocos.41
Éste es el escenario que puede desencadenarse si se permite que
las reglas que el sistema jurídico y democrático han diseñado, sean vulneradas directa o
38
Sartori, Giovanni, Homo videns. La sociedad teledirigida, trad. de Ana Díaz Soler, México, Taurus,
2001, p. 70. 39
OEA, Caputo, Dante (coord.), Política, dinero y poder. Un dilema de las democracias de las
Américas, México, Fondo de Cultura Económica, OEA, 2011, p. 17. 40
Hierro, Liborio, Estado de Derecho…op. cit., pp. 36-39. 41
Informe 2011 de la Corporación Latinobarómetro, p. 25
23
indirectamente por los grupos de poder, sin que sus autoridades o instituciones hagan algo
al respecto; así poder y dinero seguirán concentrados.
A decir del mencionado Informe, lo que la población quiere ver es gobiernos
trabajando para las mayorías y no para las minorías; quiere ver gobiernos trabajando por
distribuir mejor el ingreso; quiere ver gobiernos repartiendo los frutos del progreso. La
democracia no está definida para los pueblos como instituciones y normas, sino como
resultados.42
Finalmente, un elemento que atraviesa toda esta discusión es el referente a la cultura
política de los ciudadanos. Que, conforme a los informes que he venido utilizando, es un
elemento explicativo de los bajos niveles que se tiene en apoyo a la democracia y a sus
instituciones. Así revelan que únicamente el 28% de los entrevistados en México piensa
que los ciudadanos son conscientes de sus obligaciones y deberes; y sólo el 19% piensa que
los ciudadanos cumplen con la ley.
Mirado desde una perspectiva crítica sobre cuáles son los grupos que cumplen menos
con la ley, el 63% de los ciudadanos de la región dicen que son los ricos los que menos
cumplen con la ley, en segundo lugar los políticos (47%), en tercer lugar los millonarios
(44%) y en cuarto lugar los funcionarios públicos (34%). La lista muestra cómo en general
hay una profunda creencia de que los que no cumplen con las leyes son los que tienen más
poder en la sociedad.43
Agregando más datos sobre este punto, la Segunda Encuesta
Nacional de Cultura Constitucional encontró que en cuanto al respeto de la legalidad, los
policías y los políticos son los que consideran menos respetuosos de la ley.44
Estos datos duros, deben hacernos reflexionar sobre el panorama que estamos
obligados a revertir, y que en todo caso se configura como uno de los retos de la
Democracia y de sus instituciones.
Esperemos podamos seguir la ruta que nos marca Jürgen Habermas, al decir que las
formas de participación cambien no tiene por qué ser necesariamente un mal en sí, si los
partidos políticos insisten en estatalizarse cada vez más, y al mismo tiempo siguen
42
Ibidem, p. 39. 43
Latinobarómetro, op. cit., p. 55. 44
Segunda Encuesta Nacional de Cultura Constitucional, auspiciada por el Instituto Federal Electoral y
el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2011.
24
empeñados en comercializar su trabajo, lo que ocurrirá será que en la sociedad civil
podrán empezar a formarse corrientes contrarias a eso.45
La opinión pública, no sigue
diciendo, puede ser transformada en poder comunicativo, según los procedimientos
democráticos. No puede regir el sistema administrativo pero sí orientarlo, así la esfera
pública funciona, por lo tanto, como una “caja de resonancia” de los problemas que deben
ser trabajados por el sistema político.46
Pero aplicado a nuestro contexto nacional, estamos
inmersos en una sociedad, donde la televisión es por mucho, el medio de comunicación
masiva más usado para informarse sobre los asuntos públicos,47
y si el uso de este bien
público sigue concentrado en dos consorcios televisivos, es importante dejar en claro, que a
la reforma electoral, le debe seguir necesariamente una de mayor envergadura que la
pluralidad y la libre discusión política. Porque de no ser así, estamos exigiendo resultados
que la democracia, sus instituciones y las autoridades electorales están incapacitados a dar.
Sin embargo, no debemos claudicar en sostener que la fuerza inspiradora de la
democracia no reside tan sólo en que es un método que agrega fuerzas y voluntades
disímbolas, sino también y quizá primordialmente en que es un valor o conjunto de valores
que, como lo ha dicho Bobbio, convoca a la dignidad civil, política y social de los
ciudadanos, a la tolerancia, a la no-violencia, a la renovación gradual de la sociedad
mediante el debate libre de ideas y a la fraternidad,48
y por la cual, merece luchar.
45
Habermas, Jürgen, Tiempo de transiciones, trad. de Rafael de Agapito Serrano, Madrid, Trotta,
2004, p.21. 46
Habermas, Jürgen, Facticidad y validez. Sobre el derecho y el Estado democrático de derecho en
términos de teoría del discurso, 5a. ed., Madrid, Trotta, 2008, p. 373. 47
Así lo revela el estudio realizado por especialistas del Instituto de Investigaciones Jurídicas, aquí
referido. Tanto en 2003 como en 2011, aproximadamente siete de cada diez entrevistados seleccionaron esta
opción, uno de cada siete dijo que se enteraba por medio del radio, mientras que uno de dieciséis dijo que se
enteraba por los periódicos. Es importante resaltar que solamente 3% de los entrevistados dice enterarse de los
asuntos públicos primordialmente por Internet. 48
Fernández Santillán, José, “Cambio político”, en Díaz, Elías y Ruiz Miguel, Alfonso (eds.),
Filosofía política II…op. cit., pp. 191 y ss.
25
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Informe 2011de la Corporación Latinobarómetro, disponible en www.latinobarometro.org