GOBIERNO ELECTRÓNICO MUNICIPAL
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Gobierno Electronico Municipal
GOBIERNO ELECTRÓNICO MUNICIPAL
Registro Intelectual ISSN: Nº 203.258
ISBN: 978-956-8454-05-0
Instituto Chileno de Estudios Municipales
Gaspar Banda 3810, San Miguel, Santiago
Teléfono: (56 2) 885 7743
www.ichem.cl
Universidad Autónoma de Chile
Av. Ricardo Morales 3369, San Miguel, Santiago
www.uautonoma.cl
Diseño de portada y diagramación: José Luis Araneda Reyes
Correo electrónico: [email protected]
Impreso en Talleres de CIPOD. Santiago de Chile.
Santiago de Chile 2011
GOBIERNO ELECTRÓNICO MUNICIPAL
ROBERTO LAGOS FLORES (Editor)
Auspicia:
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Gobierno Electronico Municipal
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Índice
Sobre los autores ............................................................................................................. 7
PrólogoRicardo Israel Z. ................................................................................................................ 11
PresentaciónActualidad y desafío del gobierno electrónico en los municipios
Roberto Lagos F. ............................................................................................................... 13
Artículos
Formulación y actualización de las políticas públicas para la
sociedad de la información en América latina y el Caribe.
Susana Finquelievich .......................................................................................................... 23
Gobierno móvil en administraciones locales: conceptos, desarrollo y seguridad.
M. Angélica Guzmán / Daniel Valdés ................................................................................ 53
Transparencia municipal y gobierno electrónico
Andrés Chacón .................................................................................................................. 79
Gobierno electrónico local en Chile: desarrollo y perspectivas
Ricardo Fuentealba / Sara López Santibáñez .................................................................... 97
Gobierno electrónico: una explicación a sus diferentes grados de
desarrollo en las comunas de Chile
Héctor Ormeño Campos ................................................................................................... 115
Estudio de casos con alto índice de gobierno
electrónico 2010: Huechuraba y Peñalolén
Karin Froimovich ................................................................................................................ 137
Colofón .............................................................................................................................. 169
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Gobierno Electronico Municipal
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Sobre los autores
RICARDO ISRAEL ZIPPER
Doctor y Master en Ciencia Política, Universidad de Essex, Inglaterra.
Abogado, Universidad de Chile.
Licenciado en Derecho de la Universidad de Barcelona (España).
Director Ejecutivo, Instituto Chileno de Estudios Municipales (ICHEM) y Decano de la
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Autónoma de Chile.
Académico con una dilatada experiencia en el área de la Ciencia Política, de la Gestión
Pública y del Derecho. Es autor de libros publicados tanto en Chile como en el extran-
jero.
ROBERTO LAGOS FLORES
Cientista Político, Pontificia Universidad Católica de Chile.
Diplomado en Seguridad Ciudadana, Universidad Alberto Hurtado.
Magíster en Sociología © Universidad Alberto Hurtado.
Investigador Instituto Chileno de Estudios Municipales (ICHEM),
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Autónoma de Chile.
SUSANA FINQUELIEVICH
Arquitecta, Universidad Nacional de Rosario, Argentina.
Posgraduada en Planificación Urbana y Regional.
Master en Urbanismo por la Université Paris VIII.
Doctora en Ciencias Sociales por la Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, París.
Investigadora Independiente del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técni-
cas (CONICET), Coordinadora del la Comisión Asesora de Hábitat del CONICET, con
base en el Instituto Gino Germani de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de
Buenos Aires. Presidente de LINKS, Asociación Civil para el Estudio y la Promoción de la
Sociedad de la Información (http://www.links.org.ar).
Consultora para UNESCO, PNUD, Gobierno Nacional y Gobiernos provinciales.
Sobre los autores
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Gobierno Electronico Municipal
RICARDO FUENTEALBA
Sociólogo y Licenciado en Sociología, Universidad Central de Chile.
Co-autor estudio “Índice de Gobierno Electrónico Municipal 2010”, publicado por el
ICHEM de la Universidad Autónoma de Chile.
Investigador Asociado del Instituto Chileno de Estudios Municipales, Universidad Autó-
noma de Chile.
SARA LÓPEZ SANTIBÁÑEZ
Socióloga y Licenciada en Sociología, Universidad Central de Chile.
Actualmente se desempeña como consultora en la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL).
Mª. ANGÉLICA GUZMÁN
Periodista y Cientista Política, Universidad Gabriela Mistral.
Encargada de comunicaciones de la empresa CAS-CHILE®.
Generadora de contenidos, actividades y noticias relacionadas con el ambiente TICs en
Municipalidades y Organismos Públicos.
DANIEL VALDÉS
Ingeniero de Ejecución en Procesamiento de la Información, Universidad de Chile.
MBA en Administración mención Finanzas, Universidad de Chile.
Gerente General de CAS-CHILE®.
Durante el año 2009, dirigió las Carreras de Ingeniería (E) en Informática e Ingeniería (E)
en Informática para Técnicos y Técnicos en Informática de la Universidad de Los Lagos,
Sede República, Santiago. Especialista en Balanced Scorecard www.bscconsultores.cl.
Profesor de Administración, Planificación Estratégica y Balanced Scorecard. Posee más de
30 años de experiencia en Tecnologías de la Información para Municipalidades.
ANDRÉS CHACÓN ROMERO
Abogado, Universidad Central de Chile.
Diplomado en Estudios Políticos, Universidad de Chile.
Magíster en Gerencia y Políticas Públicas, Universidad Adolfo Ibáñez.
Magíster en Psicología, Universidad Adolfo Ibáñez.
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Doctorando en educación, Universidad de Sevilla.
Profesor de diversas Universidades Chilenas en las áreas de liderazgo y gestión pública.
Secretario General del Instituto Chileno de Estudios Municipales de la Universidad Au-
tónoma de Chile.
HECTOR ORMEÑO
Administrador Público, Universidad de Santiago de Chile.
Ingeniero Comercial, mención Economía, Universidad de Santiago de Chile.
Se ha desempeñado como ayudante de investigación en economía, y como investigador
en materias de gestión pública local, finanzas públicas, y capital humano.
Investigador Asociado Instituto Chileno de Estudios Municipales, Universidad Autónoma
de Chile.
Actualmente se desempeña en el Departamento de Desarrollo Estratégico, Ministerio
de Salud, Chile
KARIN FROIMOVICH
Socióloga y Licenciada en Sociología, Pontificia Universidad Católica de Chile.
Magíster en Salud Pública © Universidad de Chile.
Se ha desempeñado en estudios municipales teóricos y empíricos, en Responsabilidad
Social Empresarial para la empresa Chilectra S.A. y en proyectos de investigación en el
Departamento de Salud Pública de la Facultad de Medicina de la Pontificia Universidad
Católica de Chile.
Investigadora Asociada Instituto Chileno de Estudios Municipales, Universidad Autónoma
de Chile.
Sobre los autores
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Gobierno Electronico Municipal
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Prólogo
Ricardo Israel Zipper Ph.D.
El tema del gobierno electrónico representa hoy en día uno de los desafíos de mayor
importancia para las democracias modernas, no sólo para el aparato estatal, también para
la relación público-privada que debe darse en el contexto de la sociedad en red. Es un
área tan vital que el desinterés y la desidia para liderar los procesos de cambio tecnoló-
gico en los gobiernos pueden contribuir a la aparición de elementos que cuestionan la
eficiencia del sistema, tanto en países desarrollados como subdesarrollados.
Sin embargo, se ha escrito poco, al menos en Chile, en relación a las estrategias de
gobierno electrónico en el espacio local, incluyendo el papel de los actores municipales
en la materia. Es por ello que esta obra es tan bienvenida, ya que contribuye donde más
hacía falta, con la justa comunión de reflexión y análisis empírico, lo que ayuda a extraer
necesarias lecciones en materia de políticas locales, como también mostrar aquellas res-
tricciones o debilidades que deben ser mejoradas.
Este libro permite mostrar la importancia adquirida por el fenómeno del gobierno
electrónico en el sistema municipal y difundir lo que se está haciendo. También nos
muestra algo tan relevante como que existen niveles de desarrollo digital en las munici-
palidades, sobre todo cuando son acompañados por la claridad de objetivos y de metas
de parte de sus autoridades, lo que nos da una buena base de apoyo en la búsqueda
de estrategias de mayor profundidad. Otro elemento a ser destacado es la existencia de
políticas internacionales que son adaptadas por los Estados y que impulsan el crecimiento
de estas estrategias y posibilitan mejores alianzas y redes para el objetivo común de un
mayor desarrollo tecnológico del municipio y los beneficios y oportunidades que esto
genera para la comunidad.
Hoy es indudable que existen variadas experiencias nacionales y locales sobre este
tema. De hecho, el Instituto Chileno de Estudios Municipales (ICHEM) de la Universidad
Autónoma de Chile, ha mostrado a través de su producción académica los avances y
desafíos del gobierno electrónico en Chile durante varios años.
Como indica el Editor de esta publicación, Roberto Lagos: “Esta publicación no pretende
abordar todas las artistas del tema ni mucho menos agotar sus posibilidades, sino presen-
tar algunos tópicos fundamentales para el gobierno electrónico en el sistema municipal”.
En efecto: las que se derivan de las políticas públicas para la sociedad de la información; la
Prólogo
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Gobierno Electronico Municipal
agenda digital en las políticas chilenas y su impacto en los municipios; la relación
entre gobierno electrónico y transparencia municipal; los desafíos del gobierno móvil
para las administraciones municipales; las posibles explicaciones que están a la base de losmunicipios con altos niveles de gobierno electrónico en Chile; el estudio de casos muni-cipales con experiencias exitosas en desarrollo digital y gestión pública.
Por ello, este libro es un aporte bienvenido para futuras políticas de modernización y reforma del sistema municipal, que tengan en un papel de relevancia las estrategias de TICs en los gobiernos locales. La necesidad es clara si lo que queremos es tener democracias de mejor calidad, que sean capaces de lograr que las instituciones no sólo funcionen, sino que lo hagan bien y donde una de ellas sean los municipios transformados en verdaderos gobiernos locales.
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Presentación
ACTUALIDAD Y DESAFÍO DEL GOBIERNO ELECTRÓNICO EN LOS MUNICIPIOS
Roberto Lagos FloresEditor
Dedicar un volumen especial al gobierno electrónico municipal como campo de in-
vestigación y políticas públicas es todo un desafío y a la vez una enorme oportunidad.
El sistema municipal en Chile y América Latina es como sabemos un espacio dinámico,
ciertamente heterogéneo y complejo, que ha ido incorporando paulatinamente algu-
nas políticas, programas y proyectos relacionados con la implantación de estrategias de
gobierno electrónico para el mejoramiento de su gestión; en un proceso que aparece
para algunos como poco conocido, reciente y novedoso, pero que necesita nutrirse del
saber científico y de la experiencia práctica y que debe lograr un nivel de conocimiento
e información que supere la actual escasez e improvisación, marcada precisamente por
estar anclado en el sistema político local, en el cual no siempre los especialistas ponen su
atención. Actualmente existen variados intentos de cubrir el vasto mundo de las tecno-
logías de la información, de la sociedad informacional, de su relación con la democracia
y la función pública, sin embargo, encontrar literatura referida al campo de estudios del
gobierno electrónico y sus puntos de contacto con el nivel de gobierno y administración
municipal sigue siendo un reto para investigadores y especialistas, lo que genera para esta
publicación grandes expectativas.
En la literatura politológica hay autores que muestran que los cambios acontecidos
por la informática en la sociedad moderna son, no sólo impresionantes, si no que des-
bordan las posibilidades de evaluar los riesgos y amenazas que traen aparejados; algunos
han indicado que el boom informático de las últimas décadas aumentaría la desigualdad,
la marginación laboral, la desocupación, acentuaría las diferencias entre quienes conozcan
y dominen la red informática y quienes se quedan al margen. En un plano similar, aunque
menos pesimista, Sartori (1998; 2002) advirtió que el poder de las nuevas tecnologías
de la información y de las comunicaciones (NTICs) podría afectar a las masas, a los
grupos sociales dispersos, alterando los mecanismos de defensa mental de los sujetos,
indicando que nadie puede reaccionar a los mensajes transmitidos por los medios in-
formáticos, que es prácticamente imposible su evitación. Sartori señala que este efecto
de la “victoria de las tecnologías” es capaz de debilitar las barreras de la historia y de las
tradiciones culturales, imponiendo un mundo horizontal de unidad organizativa; el autor
Presentación
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Gobierno Electronico Municipal
indica que esta irrupción tecnológica libera a los sujetos -para bien y para mal-, de los
arraigos preexistentes y de las raíces culturales. Bobbio (2008) señala que uno de los
ideales del poder democrático de controlar y supervisar a los gobernantes puede estar
en entredicho producto de las tecnologías actuales que tienen los gobiernos, pues las
personas, casi sin saberlo, pueden estar siendo monitoreadas, observadas y controladas
permanentemente: “sería una tendencia contraria a la que dio vida al ideal de la demo-
cracia como ideal del poder visible: no la tendencia hacia el máximo control del poder
por parte de los ciudadanos, sino al contrario, hacia el máximo control de los súbditos
por parte de quien tiene el poder” (2008: 118). Para Bobbio esta posibilidad puede ser
más que un destino una pesadilla. Por otra parte, Frick (2006) ha señalado que en otra
vereda está un grupo de cientistas sociales, a los que denomina cyber-optimistas que
consideran “que las posibilidades que ofrece internet en cuanto acceso a información
serían disparadoras de una mayor participación cívica y activismo político” (2006: 3). Un
cuadro diverso, pero también provocador y que cuenta con varios autores que recalcan
un escenario de dificultades y de desigualdad informacional y otros de apertura, desarro-
llo y optimismo democrático.
Ahora bien, desde la teoría del gobierno electrónico más comúnmente citada, autores
como Esteves (2005), Rivera (2006) y Frick (2006) han señalado que éste debería ser un
tema articulador de varios procesos no únicamente técnicos o tecnológicos. Articulador,
por cuanto este repertorio teórico busca complementar de manera coherente las nuevas
tecnologías de la información y de las comunicaciones con procesos de reingeniería en
las estructuras organizacionales y de cambio de las propias culturas de instituciones que
facilitan a las personas el acceso en línea a la información y los servicios que necesitan,
en suma, se trata de un asunto de redes y de flujo de información más bien que de
soportes o paquetes computacionales. Como señaló Barrientos “las tecnologías no sólo
implican instrumentos, incluyen conocimientos, creencias y valores” (2007: 117). De esta
idea surge la noción de un modelo de gestión del gobierno electrónico integral que no
sobredimensiona las tecnologías ni se limita a la dimensión técnica u operacional de un
sistema particular, por el contrario, observa el proceso de concertación de sus factores
constitutivos, dando cuenta de la riqueza del componente humano y organizacional que
es determinante en el buen uso de los nuevos sistemas aplicado al campo del gobierno y
la administración pública. Por tanto, el gobierno electrónico emerge como profundamen-
te ligado al gobierno de los territorios de tipo nacional o subnacional, ligado al proceso
de toma de decisiones en una localidad determinada y que facilita la interacción con la
ciudadanía que recibe bienes y servicios de las instituciones transparente y oportunamen-
te, y todavía más cuando una de ellas es tan fundamental para el desarrollo local como la
municipalidad. Como se desprende de esta breve ilustración del tema de las tecnologías y
la sociedad moderna no existen visiones únicas y conformistas, hay mucho que investigar
y profundizar, de modo de aportar a este nuevo campo del conocimiento.
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Es por ello que presentar un volumen especial dedicado al tema implica identificar un
núcleo representativo de subtemas o materias que le dan contenido e ilustran el estado
actual de este campo de investigación y políticas. En segundo lugar este abordaje pone a
las administraciones municipales en el centro del debate y son ellas ciertamente las que
adoptan, usan, desarrollan y son capaces de innovar en acciones de gobierno electrónico.
Lo que supone dejar de percibir a las municipalidades como un sistema de gobierno local
sujeto a la experimentación tecnológica y a la perpetuación de experiencias fallidas pro-
ducto de su escaso liderazgo en el proceso tecnológico que tiene lugar en la actualidad.
De hecho, diversos estudios regionales y nacionales han mostrado tanto los avances
como las dificultades del proceso tecnológico en los diferentes campos de gobierno.
Finquelievich y Prince (2008) han enumerado ciertos principios del gobierno digital en
las diversas estructuras de gobierno, por ejemplo: la voluntad política, la existencia de un
plan de gobierno digital interdisciplinario, de largo plazo e integrador, que cuente con
financiación, infraestructura y con recursos humanos calificados. Además ambos autores
señalan que son claves para una buena gestión tecnológica un marco normativo conocido
con materias de regulación de telecomunicaciones, de contenidos, leyes, etc.; además
de proveedores de servicios tecnológicos competentes. Estas últimas disposiciones son
plenamente actuales y la experiencia muestra que todavía surgen como debilidades de
la estrategia digital; ya Esteves (2005) indicó que las municipalidades pueden optimizar
todos sus recursos, manejar eficientemente su gestión y acercarse a la ciudadanía, pero
en algunos casos la oferta de servicios municipales vía NTICs termina siendo poco estra-
tégica, dando cuenta con ello del tradicional poco valor que se le ha dado al componente
humano y organizacional en toda iniciativa de gestión pública tecnológica. En el mismo
sentido Mejías y Suárez (2009) han destacado que los municipios se ubican entre dos
espacios, uno externo, que presenta los mayores avances en e-gobierno, dirigido hacia
fuera de la organización, hacia la ciudadanía y otras instituciones; y otro espacio interno,
donde se registran las mayores dificultades tanto de capacitación de funcionarios muni-
cipales como de las resistencias al cambio que se viven en la institución. Estos estudios
coinciden en que las falencias de las estrategias de gobierno electrónico no radican en
la infraestructura y en el soporte, sino más bien en la disponibilidad, funcionamiento y
gestión de esa misma infraestructura.
El Instituto Chileno de Estudios Municipales de la Universidad Autónoma de Chile
elaboró en 2010 un índice de gobierno electrónico municipal destinado a medir la pre-
sencia de contenidos webs municipales y de elementos de transparencia en los munici-
pios del país a través de sus mismas plataformas tecnológicas. Los autores Fuentealba y
Madariaga (2010) indicaron que la tendencia de penetración web de los municipios del
país continuaba al alza. De hecho, en 2004 el promedio nacional de municipios con sitios
webs operativos logró un valor del índice de 29 y en 2010 este valor llegó a 56 (en una
escala de 0 a 100).
Presentación
16
Gobierno Electronico Municipal
Utilizando como base este estudio podemos indicar aquellas once municipalidades
chilenas que lograron los mayores puntajes en la medición 2010. En el Gráfico 1 se apre-
cia el Índice de Gobierno Electrónico Municipal (IGEM), por medio del gráfico de barras,
para cada uno de los municipios líderes.
En el espacio superior se aprecia el Índice de Contenidos webs –producto de la ob-
servación de determinados componentes en los sitios webs municipales, (26 variables)- y
en el espacio inferior el Índice de Transparencia municipal –conformado por la presencia/
ausencia de información de interés público sujeto al proceso de transparencia pasiva (29
variables al interior del sitio web del gobierno local).
Como podemos ver hay pocas variaciones entre los municipios señalados, se diferen-
cian mayormente en materias de transparencia de la información pública. El municipio
con mayor puntuación es Viña del Mar con un índice de 93,4 en IGEM, en tanto, lo
Barnechea logra 84,5 en mismo ítem; ambos municipios líderes tienen una diferencia de
9 puntos dada por la presencia o ausencia de algunas de las variables observadas en los
sitios webs institucionales (Fuentealba y Madariaga 2010). En este caso la diferenciación
responde a acciones de transparencia pasiva.
Gráfico 1: Municipios líderes en Índice de Gobierno Electrónico Municipal 2010
Fuente: elaboración propia a base de Fuentealba y Madariaga (2010).
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Las puntuaciones para el resto de los municipios ejemplificados fueron las siguientes:
91 para Huechuraba; 89,6 para La Serena y Peñalolén; 89,3 para Antofagasta; 87,9 para
Quillón; 87,6 para Providencia; 86,5 para La Florida; 85,8 para Vitacura y 85,5 para la
municipalidad de Puchuncaví.
Como se observa, el Índice de contenidos webs está en estricta concordancia con el
Índice global de gobierno electrónico -IGEM- (lo supera producto de su mayor penetra-
ción), en cambio el Índice de Transparencia aparece como el más deficitario; al parecer
sigue siendo una iniciativa aún novedosa y en desarrollo para el sistema municipal chileno
y a la que con dificultades se han debido adaptar las municipalidades, prueba de ello es
que existe información que debiera estar considerada en el Índice de transparencia pero
o no existe esa información en el municipio o está en preparación, en otros casos simple-
mente no ha sido dispuesta en el portal institucional producto de las gestiones internas.
De hecho, algunos artículos contenidos en este volumen intentan profundizar y explicar
algunas de estas afirmaciones, utilizando como referencia el mismo Índice de gobierno
electrónico municipal.
Con todo y más allá de estos antecedentes, en esta publicación buscamos entregar
una mirada sobre este fenómeno con la mayor amplitud teórica y práctica posible, de la
mano del conocimiento acumulado en la materia. En este volumen incluimos seis artículos
de divulgación científica de destacados investigadores y especialistas que abordan varias
aristas importantes del tema. Algunos, enfatizan el aspecto tecnológico y de disponibilidad
de medios técnicos para realizar un mejor gobierno y gestión pública, otros subrayan la
preponderancia de comprender el funcionamiento real de estos sistemas a través de una
mirada cualitativa y comprensiva. Las políticas públicas en Chile sobre tecnología y comu-
nicación para la administración pública local también son abordadas en esta publicación,
como asimismo la búsqueda de ciertos elementos que puedan explicar los niveles de
digitalización municipal en el caso chileno.
Inauguramos este volumen, en primer lugar, con un estudio de la Doctora Susana
Finquelievich, reconocida especialista en políticas de desarrollo de la sociedad de la infor-
mación. La autora presenta un artículo en el que plantea la relevancia de la generación,
formulación y actualización de este tipo de políticas públicas en América Latina y el Ca-
ribe. Sugiere que los temas referidos a la información y el conocimiento se encuentran
relacionados a estrategias nacionales de ciencia, tecnología e innovación, y por tanto,
la investigación en la materia debe ser una prioridad y resultar relevante para nuestro
continente por cuanto necesita reinsertarse en el mundo para producir y proveer bienes
y servicios basados en el conocimiento, en palabras de Finquelievich: “Debe consolidar
su capacidad de innovación científica y tecnológica entendida como el uso de las herra-
mientas digitales para la inclusión plena del individuo”. Su trabajo concluye en la presen-
tación de una serie de propuestas concretas en la materia. Artículo que se erige como la
puerta de entrada al gobierno electrónico municipal; trabajo que puede ser presentado
Presentación
18
Gobierno Electronico Municipal
como un marco referencial para el resto de los artículos, otorgándoles coherencia ar-
gumentativa. Su lectura permite al investigador desarrollar una reflexión que permita
aplicar las principales orientaciones teóricas y conceptuales a sus propias problemáticas
de estudio.
En segundo lugar, los autores Valdés y Guzmán presentan la innovación del gobierno
móvil y sus implicancias en la gestión pública moderna, especialmente en el sistema muni-
cipal. Estiman que la mejor y más efectiva forma de ejercer relaciones instantáneas entre
los gobiernos locales y las personas es por medio de estos dispositivos, entendidos como
Smartphones o teléfonos inteligentes y PDA´s. Describen el concepto de gobierno elec-
trónico, repasan la irrupción de las TIC`s en los gobiernos locales desde su experticia y
proponen observar las nuevas tecnologías relacionadas con la funcionalidad de la telefonía
móvil, exponiendo las aplicaciones posibles, sus beneficios y potencialidades para empre-
sas y organismos públicos, especialmente para las municipalidades, no sin antes detallar
los riesgos asociados a su uso y las medidas de protección a considerar para enfrentar las
amenazas informáticas que acompañan estas tecnologías. Nos ofrecen la perspectiva del
mundo que viene para la administración municipal. Un campo atractivo para este espacio
que se comienza a nutrir de estas nuevas tecnologías.
En tercer lugar, en el tema referido a transparencia y gobierno electrónico municipal,
Andrés Chacón procura evidenciar que pese a que los indicadores de acceso a internet,
tecnología e información pública han mejorado, en términos generales el sector municipal
chileno se manifiesta todavía rezagado; según sus palabras está “en una etapa de madurez
tecnológica aún insuficiente como para generar un salto significativo que implique un ma-
yor impacto económico o más importante aún, una estrategia que entregue bases para
la creación de estándares de gobierno electrónico que vayan en directo beneficio de los
ciudadanos”. Así y todo el autor repasa la implementación de la Ley de Transparencia Nº
20.385 en Chile, se refiere a las estrategias de gobierno electrónico en vigencia y proble-
matiza los avances de los municipios en materia de transparencia y de información pública
dispuesta en sus portales web.
En el cuarto artículo de esta publicación, Fuentealba y López delimitan el camino que
ha seguido Chile en materia de gobierno electrónico local, desde las bases contenidas
en el Informe de la Comisión Presidencial NTIC del año 1998 hasta la Estrategia Digital
2007-2012 y la Ley de Transparencia Nº 20.285. Exponen que el gobierno electrónico
local ha sido una preocupación posterior, retrasada, pero en crecimiento, de las políticas
estatales. Los autores destacan dentro del ámbito local la implementación de la Ventanilla
de Trámites Municipales. Abordan la situación actual de Chile en materia de gobierno
electrónico local, comparan los estudios que han evaluado las páginas webs de los muni-
cipios y reflexionan en torno a las potencialidades del gobierno electrónico local, la nece-
sidad de seguir avanzando en estas materias y los principales retos que deben afrontarse
para promover su uso en el país.
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Héctor Ormeño, en el quinto trabajo de esta entrega, explica el nivel de desarrollo
del gobierno electrónico en las distintas comunas de Chile y además logra determinar
la probabilidad de existencia de ciertos elementos relevantes en el sitio web de cada
municipalidad (por ejemplo, servicios de bolsas de trabajo, certificados y pagos online).
Para ello realiza un modelo de regresión donde utiliza el Índice de Gobierno Electrónico
Municipal 2010 (IGEM), preparado por investigadores del ICHEM, estimación en la que el
autor encuentra un efecto positivo de las variables población, ingreso municipal per cápita
y la frecuencia de consumo de internet en las comunas. En su estimación, Ormeño señala
un efecto negativo de la calidad de comuna turística, mostrando que aquellas comunas no
turísticas son las que más han avanzado en los niveles de gobierno electrónico municipal
en Chile. Con respecto a la probabilidad de presencia de elementos relevantes en la web
municipal, su análisis muestra un efecto positivo del tamaño poblacional y el presupuesto
per cápita, como también una relación positiva y significativa entre el nivel de eficiencia y
la probabilidad de existencia en el sitio web de un ítem que permita obtener certificados y
realizar pagos en línea. En suma, un trabajo que a la luz de sus estimaciones logra mostrar
aquellas variables que inciden en los niveles de gobierno electrónico municipal en Chile
contribuyendo a mejorar los niveles de conocimiento en la materia.
Por último Froimovich en un paradigma investigativo cualitativo, realiza un estudio
de casos municipales enfocado en sus modelos de gestión de tecnología interna y en su
función pública comunal. Para ello estudia en profundidad dos municipios de Chile que
presentaron un alto Índice de Gobierno Electrónico Municipal: Huechuraba y Peñalolén
(véase gráfico 1 de esta presentación). A partir de entrevistas semi-estructuradas a ac-
tores claves en estos gobiernos locales, Froimovich explora y describe sus modelos de
implementación y utilización de las TICs, caracterizando los usos tecnológicos, las ven-
tajas y desventajas de aquellas, sus principales repercusiones en el desarrollo municipal
y comunal, y la relación que establecen los actores municipales y la comunidad con los
medios tecnológicos con que cuentan. Los principales hallazgos le permiten concluir que,
efectivamente, sus altos niveles de gobierno electrónico no responden tanto a la cantidad
de recursos materiales disponibles, dispositivos o equipamiento, sino principalmente al
liderazgo desarrollado por sus alcaldes, a las interrelaciones y coordinación lograda entre
departamentos del municipio y con la comunidad, a la cultura organizacional y su capa-
cidad de adaptación a los cambios acontecidos en el municipio. Realizando un aporte al
saber científico pues coincide con muchos supuestos que la literatura ha demostrado
recientemente.
Finalmente, debemos volver a recalcar que esta publicación no pretende abordar to-
das las artistas del tema ni mucho menos agotar sus posibilidades, sino presentar algunos
tópicos fundamentales sobre los cuales se ha comenzado a generar conocimiento, análisis
e información, y que seguro seguirán motivando la investigación en el área del gobierno
electrónico municipal.
Presentación
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Gobierno Electronico Municipal
BibliografíaBarrientos, F. (2007). “Dimensiones discursivas en torno al voto electrónico”. En
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Mejías, C. y Suárez, P. (2009). “Gobierno electrónico y gobiernos locales”. En Revista
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Rivera, E. (2006). “Concepto y problemas de la construcción del gobierno electróni-
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vestigación y Docencia económicas A. C. Universidad Autónoma del Estado de México.
Sartori, G. (1998). Homo videns. La sociedad teledirigida. Madrid, España: Taurus.
Sartori, G. (2002). La política: lógica y métodos en las ciencias sociales. México: Fondo
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21
Artículos
22
Gobierno Electronico Municipal
23
FORMULACIÓN Y ACTUALIZACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE1
Susana Finquelievich
1 Este artículo se basa en investigaciones realizadas por la autora sobre este tema para UNESCO, PNUD, y la Oficina Nacional de Tecnología Informática de Argentina (ONTI).
24
Gobierno Electronico Municipal
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1. Introducción
Este trabajo plantea la relevancia de la generación, formulación y actualización de las
políticas públicas para la Sociedad de la Información en América Latina y el Caribe. Los
temas relativos a la información y el conocimiento están directamente ligados a otras
estrategias nacionales, en particular a las concernientes a Ciencia, Tecnología e Innova-
ción. La naturaleza transdisciplinaria de la Sociedad de la Información, que une los cono-
cimientos técnicos a la economía y a las ciencias sociales, la hace transversales a otros
temas (e-gobierno, e-salud, educación, seguridad, infraestructuras de telecomunicaciones,
etc.), así como a un alto número de actores sociales: gobierno, empresas, universidades,
organizaciones no gubernamentales (ONG), entre otros. En consecuencia, los temas de
las emergentes sociedades de la información y el conocimiento son también la base de
las transformaciones de la organización social y económica de los países en los que se
inscriben.
Las políticas públicas para la Sociedad de la Información (en adelante, PPSI) pueden
definirse como un conjunto coherente de estrategias públicas, dirigidas a promover la
construcción y desarrollo de una Sociedad de la Información orientada en forma interre-
lacionada al desarrollo social, político, humano, económico y tecnológico en cada socie-
dad, siendo su motor de desarrollo la producción, utilización y explotación equitativa del
conocimiento por todos los sectores sociales. El artículo plantea que el desarrollo de las
PPSI en la región ha sido desigual. Aunque existen iniciativas tendientes a implementar
políticas TIC, éstas han sido perturbadas, tanto por factores internos como externos.
Se presentan ejemplos concretos de Brasil, México, Argentina, Paraguay, Bolivia y otros
países, poniendo el énfasis en las políticas de gobierno electrónico.
Finalmente, el trabajo sugiere que, dado que la Investigación y Desarrollo es fun-
damental en la Sociedad del Conocimiento, América Latina necesita reinsertarse en el
mundo como región capaz de producir y proveer bienes y servicios basados en el cono-
cimiento. Debe consolidar su capacidad de innovación científica y tecnológica, entendida
como el uso de las herramientas digitales para la inclusión plena del individuo. Se sugiere
una serie de propuestas concretas.
2. El proceso social y político de desarrollar sociedades del conocimiento
Las emergentes sociedades del conocimiento conforman un círculo virtuoso, en el
cual el progreso del conocimiento y las innovaciones tecnológicas, mutuamente determi-
nados, producen más conocimiento y mejores innovaciones en el mediano y largo plazo.
Como resultado, la producción de conocimiento, y de las prácticas sociales, económicas
y políticas basadas en él atraviesan una aceleración considerable (UNESCO 2005). Las
Formulación y actualización de las políticas públicas para la sociedad de la información en América Latina y el Caribe
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herramientas facilitadas por las tecnologías de información y comunicación (en adelante,
TIC) son una condición necesaria pero no suficiente para el proceso social y político de
desarrollar sociedades del conocimiento. Bindé y otros plantean: “La idea de la sociedad
de la información se basa en avances tecnológicos. Pero el concepto de sociedad del
conocimiento engloba dimensiones sociales, éticas y políticas mucho más amplias. Existe
una multitud de estas dimensiones, que excluyen la idea de un modelo único y listo para
usar, dado que semejante modelo no consideraría la diversidad cultural y lingüística, vital
para que los individuos se sientan en casa en un mundo cambiante. Varias formas de co-
nocimiento y cultura entran siempre en la construcción de cualquier sociedad, incluyendo
a aquéllos fuertemente influenciados por el progreso científico y la tecnología moderna.
Sería inadmisible encarar una revolución de información y conocimiento que conduzca
–a través de un determinismo tecnológico estrecho y fatalista- a una única forma posible
de sociedad” (UNESCO 2005: 17).2
Las cuestiones concernientes a la información y el conocimiento están indisoluble-
mente ligadas a otras estrategias nacionales. Su naturaleza transdisciplinaria, que acopla las
disciplinas técnicas a la economía y a las ciencias sociales, entre otras, las hace transversa-
les a otros temas (e-gobierno, e-salud, educación, seguridad, infraestructuras de teleco-
municaciones, etc.), así como a un alto número de actores sociales: gobierno, empresas,
universidades, organizaciones no gubernamentales (ONG). Por lo tanto, los problemáti-
cas de las aún recientes sociedades de la información y el conocimiento son también la
base de las transformaciones de la organización social y económica de los países en los
que se inscriben (Finquelievich et. al. 2009).
El cambio tecnológico presenta la particularidad única de que avanza a una celeridad
anteriormente desconocida en la historia humana. Los gobiernos deben mantenerse a la
par, formulando no sólo estrategias a corto y mediano plazo - que producirán resultados
concretos y visibles para los actores sociales involucrados y la población en general - sino
políticas a largo plazo, como agendas nacionales de la sociedad de la información. No
existen fórmulas generales para las estrategias y políticas relativas a las TIC. Aun así, los
gobiernos pueden identificar las mejores prácticas desarrolladas a nivel nacional, regional
o internacional, para adaptarlas a las circunstancias y contextos específicos de cada país.
La Agenda de Túnez para la Sociedad de la Información (Artículo 100 a) señala que:
“Las ciberestrategias nacionales, cuando corresponda, deben constituir parte integrante
de los planes de desarrollo nacionales, incluyendo las estrategias de reducción de la po-
breza, y estar dirigidas a contribuir al logro de metas y objetivos de desarrollo internacio-
nalmente acordados, incluidos los Objetivos de Desarrollo del Milenio”.
2 La traducción es nuestra.
27
Las políticas públicas, consideradas como conjuntos de estrategias o acciones toma-
das por el gobierno para dirigirse a un asunto público, son elementos clave en el proceso
general de desarrollo de la Sociedad de la Información, así como en la estrategia nacional
general. El gobierno, ya sea nacional, provincial o local, desarrolla esta política en términos
de leyes, regulaciones, decisiones y acciones. En síntesis, las políticas públicas son un con-
juntos de metas, iniciativas, decisiones y acciones llevadas a cabo por un gobierno para
resolver un problema o necesidad que los ciudadanos, o el mismo gobierno, consideran
una prioridad en un momento dado. Están vinculadas - ya sea como legislación o como
programas - a las ideologías, filosofías y preocupaciones del gobierno, y representan la
responsabilidad gubernamental con respecto a un tema determinado (Finquelievich, Ro-
zengardt, Davidziuk y Finquelievich 2009).
Las políticas públicas para la sociedad de la información constituyen un mapa –un
plan regional, nacional o local- para la inclusión y la apropiación, por parte de gobiernos,
instituciones, empresas, comunidades e individuos de los beneficios derivados de la cons-
trucción de la Sociedad de la Información y de su adaptación a las especificidades de cada
contexto. Es necesario considerar que la PPSI es una carretera por la que se circula, no
un puerto al que se llega. No es un estado, sino un proceso de construcción colaborativo,
abierto y permanente. Para viajar por esta carretera, es necesario en primer lugar visuali-
zarla, planearla y construirla, de modo de volverla transitable para todos los ciudadanos.
La Agenda de Túnez para la Sociedad de la Información, en su artículo 853 expre-
sa: “Teniendo en cuenta el liderazgo de los gobiernos en asociación con otras partes
interesadas en la aplicación de los resultados de la CMSI, incluido el Plan de Acción de
Ginebra, a escala nacional, alentamos a los gobiernos que aún no lo han hecho a elaborar,
según proceda, ciberestrategias nacionales exhaustivas, previsoras y sostenibles, incluidas
estrategias de las TIC y ciberestrategias sectoriales, según proceda, como parte integrante
de planes nacionales de desarrollo y estrategias destinadas a la reducción de la pobreza,
lo antes posible y antes de 2010”. Más adelante (artículo 2f), recomienda: “Promover la
utilización de las TIC en el sector público como una prioridad, considerándola como una
esfera esencial para las intervenciones al desarrollo basadas en las TIC”. En el artículo 48
añade: “Notamos con satisfacción la utilización cada vez mayor de las TIC por parte de
los gobiernos para dar servicio a los ciudadanos y alentamos a los países que aún no lo
han hecho a que elaboren programas nacionales y estrategias para el cibergobierno”.
3 Véase http://64.233.163.132/search?q=cache:CYGy_Rb---MJ:www.itu.int/wsis/docs2/tunis/off/6rev1-es.html+ Agenda+Digital+Tunez&cd=1&hl=es&ct=clnk&gl=ar
Formulación y actualización de las políticas públicas para la sociedad de la información en América Latina y el Caribe
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El tema de las políticas públicas para la sociedad de la información es relativamente
nuevo. Aún los países que han dedicado esfuerzos estables y continuos a elaborar es-
trategias nacionales o locales, como Canadá, Australia o Nueva Zelanda, entre otros,
comenzaron estas tareas a mediados de la década de los 1990. Islandia, un ejemplo
paradigmático, presentó su objetivo fundamental para la concreción de una política de
la Sociedad de la Información en 1996, ubicando al país al frente de las naciones en la
utilización de TIC al servicio de la humanidad y de una creciente prosperidad.
La historia y antecedentes de las PPSI, aunque ricos en contenidos y en modelos
organizacionales, aún eran relativamente nuevos y escasos hasta el comienzo del tercer
milenio. Estas políticas y estrategias no fueron influidas sólo por los factores endógenos
a cada país, por sus historias y estructuras sociales, sino también por los contextos in-
ternacionales y por eventos significativos, como la Cumbre Mundial de la Sociedad de la
Información (2003, Ginebra y 2005, Túnez) y E-LAC 2007 (El Salvador).
Según Martín Hilbert, Sebastián Bustos y João Carlos Ferraz (2005), el proceso de
generar e implementar políticas para la sociedad de la información está sujeto a factores
internos y externos. Los factores internos, como el nivel de desarrollo de un país, deter-
minan el contexto en el cual este país desarrolla sus estrategias nacionales. El concepto
“nivel de desarrollo” incluye los factores socioeconómicos identificados tradicionalmen-
te (ingreso per cápita, nivel educativo de los recursos humanos, salud, etc.), pero tam-
bién el grado de avances hacia una sociedad de la información. Estos expertos también
identifican factores externos más dinámicos - tales como las tendencias de crecimiento
(entre ellas, el contexto macroeconómico), la estabilidad y la orientación política- que
pre-determinan las prioridades de un gobierno. Estos factores externos determinan el
grado de importancia asignado por un gobierno nacional a la construcción y desarrollo
de una sociedad de la información y de sus componentes, en cada una de las fases de
una estrategia nacional.
El grado de apertura de la sociedad, de su conciencia sobre la necesidad de imple-
mentar políticas para la sociedad de la información, es otro de los factores citados por
Hilbert, Bustos y Ferraz. Por ejemplo, la celebración de la Cumbre Mundial de la Sociedad
de la Información (CMSI) 2003-2005 (WSIS) ha contribuido a la sensibilización de los
gobiernos sobre el paradigma de la sociedad de la información en sus propios países.
Las PPSI son necesarias para promover el desarrollo de los países. Como subrayan
Soyo, Chacko y Pradhan (2004) “[y]ya sea con el fin de acortar la brecha digital o de
reposicionar la nación en la nueva economía digital interconectada, y para asegurar que
las comunidades y culturas marginalizadas no sean excluidas en el movimiento de in-
corporación de las TIC, las naciones necesitan dar un paso atrás y evaluar donde están
paradas. Necesitan asegurarse de que las políticas nacionales con respecto a las TIC se
dirigen al aspecto central del desarrollo: el desarrollo humano. En el análisis final, las TIC y
29
las e-estrategias deberían ser los medios para alcanzar este fin”.4
El status individual de cada país, su capital de investigación, pueden ser claves para
ocupar un lugar en el contexto internacional. “Aquellos países que actualmente están
preparados para hacer lobby y argumentar sus posiciones más efectivamente en las
negociaciones internacionales se basan en la colecta rigurosa de datos, análisis e investi-
gación competitiva desde instituciones académicas nacionales e institutos de formulación
de políticas, para informar sus posiciones” (Gillwald y Abrahams 2003: 5).5
3. La necesidad de la actualización continua
Las PPSI deben actualizarse continuamente. Por ejemplo, en el año 2009, Finlandia
comenzó a concretizar su sueño de que todos los ciudadanos tengan el derecho a tener
banda ancha. En julio de 2010 entró en vigencia una Ley que garantiza el acceso universal
a una conexión mínima de 1 Mbps. Se trata del primer paso de un plan más ambicioso,
dirigido a crear las infraestructuras necesarias para que ningún hogar esté a más de dos
kilómetros de distancia de un punto de enlace, y capaz de llevar para 2015 una señal de
100 Mbps. Con la nueva norma, los proveedores estarán obligados a ofrecer sus servicios
en todo el territorio. Además, el gobierno finlandés ha reconocido el acceso a la banda
ancha como uno de los derechos legales y fundamentales de los finlandeses.
Otro caso es el de la Provincia de San Luis, en Argentina, cuya efectiva política de
inclusión socio-digital había conducido a un 80% de penetración de Internet en el año
2010. Con el objeto de ampliar aún más este proceso, el Gobierno provincial se propone
convertirse en el primer estado del mundo en garantizar el derecho de la población al
acceso gratuito a Internet por banda ancha, según un proyecto enviado a la Legislatura
por el Gobierno provincial. El proyecto de ley propuesto apunta a “salvaguardar las ga-
rantías y derechos consagrados” en la Constitución provincial para toda la población “y
mantener, promover y garantizar su inclusión digital”, según el texto de la iniciativa.6
Muchos países, regiones y ciudades han desarrollado iniciativas y acciones con res-
pecto a la sociedad de la información sin explicitar previamente una política pública al
respecto. Varias de estas iniciativas han resultado exitosas, al menos en sectores como el
E-Gobierno o infraestructuras TIC. Por otra parte, en la mayoría de los países, la socie-
dad de la información no está guiada sólo por políticas y estrategias públicas, sino y de
manera predominante por las tendencias del mercado, al menos allí donde estas son lo
4 La traducción es nuestra 5 La traducción es nuestra6 Véase http://www.iprofesional.com/notas/99954-San-Luis-se-propone-garantizar-el-derecho-al-acceso-gratis-a- Internet.html , consultado el 21 de enero de 2011.
Formulación y actualización de las políticas públicas para la sociedad de la información en América Latina y el Caribe
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suficientemente fuertes. Es así como surge una interrogación: ¿Por qué se necesita dise-
ñar políticas explícitas con respecto a la sociedad de la información?
Como plantean Hilbert y Katz: “El establecimiento e implementación de estrategias
regionales, nacionales o locales de desarrollo de la sociedad de la información son indis-
pensables a fin de aprovechar la “oportunidad digital”. (…) Los mecanismos del merca-
do, librados a sí mismos, tienden a profundizar la brecha digital entre y en el interior de
las sociedades. Para prevenir este proceso, se necesita un liderazgo fuerte y visionario,
capaz de reducir costos de coordinación e incertidumbres” (2002: 38-39).
La Comisión Social y Económica de las Naciones Unidas para Asia y el Pacifico ob-
serva: “Incluso cuando se promulgan como pronunciamientos políticos claramente defi-
nidos, las políticas en TIC necesarias tienen que tener en cuenta otras áreas de política,
como las políticas de educación, las políticas de la información, las políticas comerciales y
de inversiones y las políticas culturales y lingüísticas. Sin embargo, el mero establecimien-
to por escrito de una política nacional de TIC tiene valor en sí mismo. Como mínimo,
transmite el mensaje de que el Gobierno está orientado hacia el futuro y tiene la inten-
ción de continuar la utilización de las TIC en la sociedad. Los gobiernos deberían, por
supuesto, aspiran a más, poniendo en práctica el contenido de las políticas, y adoptando
un rol de modelo por medio de la aplicación de las TIC en su propia administración
y servicios” (The United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific
– ESCAP 1999).
4. El rol de los gobiernos y los demás actores sociales
Las metas de la PPSI necesitan ser coherentes con los fundamentos y los elementos
establecidos para esta política, y que estos objetivos están arraigados en las diversas áreas
de acción recomendadas por la misma PPSI. Es aquí cuando es necesario reflexionar
sobre el rol que los gobiernos y otros actores sociales juegan en la formulación e imple-
mentación de la política pública para la Sociedad de la Información, ya sea Agenda Digital
nacional o Plan Estratégico para Gobierno Electrónico.
4.1. Los actores estatales
Los gobiernos y los varios actores sociales (stakeholders) pueden desempeñar di-
versos roles para materializar las metas del PPSI. Es aconsejable que las interacciones
entre estos actores y roles promuevan una implementación de la política o estrategia de
manera armoniosa, integral y sistemática. El gobierno nacional es uno de los actores fun-
damentales en todo el proceso de la formulación, actualización e implementación de una
PPSI. Su rol primordial, a través de sus agencias u organizaciones, es el de coordinar este
31
proceso, además de regular y garantizar las condiciones políticas y financieras para de-
sarrollar un PPSI basado en un plan coherente, a largo plazo, diseñado para eliminar in-
equidades en el acceso y apropiación de los beneficios de la Sociedad de la Información.
Para alcanzarlo es necesario que los mismos gobiernos faciliten la implementación de
mecanismos multi-sectoriales para incorporar las heterogéneas visiones y demandas de
los diversos actores sociales, asegurando un proceso transparente e inclusivo (Fernán-
dez Aballi 2007). Los gobiernos juegan igualmente un papel fundamental al desarrollar
y promover las capacidades para la apropiación y el uso eficaz de la información, el
conocimiento y de las TIC, por medio de los programas nacionales que ofrecen a los
ciudadanos condiciones accesibles de compra de equipos y campañas de educación y
formación permanente.
El rol del Estado es, no sólo el de comprender, sino también el de prever las necesi-
dades de los diversos actores sociales y estar preparado para su legislación y regulación,
así como para establecer articulaciones operativas entre ellos.
4.2. El rol de los actores sociales no estatales
Si bien las políticas públicas relativas a la Sociedad de la Información y el Conoci-
miento están formalmente lideradas por el Gobierno, los diversos actores – en especial
el sector privado- inducen elementos en estas políticas y estrategias y pueden cambiar
sus resultados. El sector privado juega un rol clave en la Economía del Conocimiento.
Puede (y a veces lo hace) impulsar la elaboración de una PPSI cuando el Gobierno deja
este espacio vacante. Es un actor fuerte que suele liderar las innovaciones tecnológicas
y organizacionales.
Entre los otros actores, el sector privado necesitaría orientar su crecimiento hacia
los objetivos de desarrollo establecidos por el Estado. Esto incluye percibir a usuarios no
inmediatamente rentables, como poblaciones remotas, rurales o de bajos ingresos –así
como otros sectores no cubiertos por el mercado TIC- como nichos potenciales para
proveerles productos y servicios. Las empresas medias y pequeñas (Pymes) son actores
fundamentales en la formulación de una PPSI. Sayo, Chacko y Pradham (2004) sugieren
que las políticas nacionales consideren los desafíos enfrentados por las Pymes. Asimis-
mo, es interesante que el gobierno nacional refuerce los lazos entre el desarrollo de las
empresas y el de los recursos humanos, promoviendo una fuerza de trabajo calificada,
adecuada para innovar con TIC.
Las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) expresan valores sociales compartidos
que suelen diferir de los de las organizaciones públicas y las empresas, pero que se inter-
ceptan con ellas. Suelen actuar por el bien público en el espacio localizado entre el Estado
y los sectores de mercado. Las OSC participan crecientemente en temas relacionados
Formulación y actualización de las políticas públicas para la sociedad de la información en América Latina y el Caribe
32
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con la Sociedad de la Información, especialmente sobre acceso a la información, dere-
cho a la información, conectividad, telecomunicaciones y servicio universal. Por lo tanto,
sus necesidades e intereses necesitan ser consideradas en los niveles más altos de la
formulación de políticas y estrategias relacionadas con la Sociedad de la Información y
el Conocimiento.
El sector de Ciencia y Tecnología (CyT), también llamado sector académico, com-
prende a las instituciones de CyT, las universidades, centros de investigación, entre otros.
Es un actor sumamente relevante en la Sociedad de la Información y el Conocimiento,
dado que proporciona tanto los recursos humanos calificados, los investigadores, como
el conocimiento para construirla. Una cuestión clave para ser considerada en las PPSI es
la articulación entre las universidades, las empresas de alta tecnología y los programas de
investigación; su interacción permanente es esencial para el desarrollo y el avance de las
TIC. En tiempos en que las fronteras entre las políticas de investigación y de innovación
se esfuman, la investigación en CyT necesita ser acompañada por medidas para facilitar la
transformación de sus resultados en productos y servicios exitosos.
Es conveniente que las organizaciones de la sociedad civil, el sector académico y
los ciudadanos en general participen activamente en todas las fases del proceso de las
políticas y estrategias sobre la Sociedad de la Información. Deben servir proactivamente
como nexo entre la ciudadanía y los gobernantes, cerciorándose de que las demandas y
los intereses sociales sean incluidos. Estos actores desempeñan también un papel impor-
tante en el establecimiento de las metas y en la supervisión y evaluación de la política
y sus impactos. El desarrollo de una PPSI es un proceso que abre oportunidades de
explorar nuevos panoramas con respecto a la innovación técnica al servicio del desa-
rrollo humano, así como posibilidades de experimentar panoramas de la participación
multisectorial.
5. Las especificidades de las políticas públicas en países en desarrollo
Cuando se habla de PPSI en los países en desarrollo, surgen algunas preguntas: ¿Cuá-
les son los obstáculos enfrentados en la formulación e implementación de estas políticas?
¿Cómo los afecta el contexto internacional? ¿Es posible o deseable que los países en
desarrollo utilicen total o parcialmente estrategias o políticas ya implementadas por los
países más desarrollados?
A pesar de que las estrategias para desarrollar un sector local de producción y co-
mercialización de TIC datan de la década de los 1980s (Singapur, India y Brasil fueron
algunos de los pioneros), las políticas orientadas a la Sociedad de la Información no
surgieron hasta la segunda mitad de la década de los 1990s. Las expectativas nacidas a
33
raíz del cambio de milenio y las acciones de organizaciones internacionales añadieron
un sustento adicional a esta renovación de la orientación. Con el apoyo de asociaciones
público-privadas, como el G-8 Digital Opportunity Task Force (DOT Force), y la UN ICT
Task Force, los países de la región fueron cambiando el rumbo, desde experiencias piloto
puntuales y no coordinadas, a enfoques de políticas más integrales, con perspectivas de
unir los conceptos de TIC y desarrollo (TICD) en sus estrategias.
La Declaración de Principios de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informa-
ción (CMSI)7 expresa: “Estamos decididos a proseguir nuestra búsqueda para garantizar
que las oportunidades que ofrecen las TIC redunden en beneficio de todos. Estamos de
acuerdo en que, para responder a tales desafíos, todas las partes interesadas deberían
colaborar para ampliar el acceso a la infraestructura y las tecnologías de la información y
las comunicaciones, así como a la información y al conocimiento; fomentar la capacidad;
reforzar la confianza y la seguridad en la utilización de las TIC; crear un entorno propicio
a todos los niveles; desarrollar y ampliar las aplicaciones TIC; promover y respetar la
diversidad cultural; reconocer el papel de los medios de comunicación; abordar las di-
mensiones éticas de la Sociedad de la Información; y alentar la cooperación internacional
y regional. Acordamos que éstos son los principios fundamentales de la construcción de
una Sociedad de la Información integradora”.8
Los objetivos que se fijaron en este contexto variaron desde identificar aplicaciones
concretas de TIC para el desarrollo, hasta el desarrollo de industrias TIC nacionales
completamente nuevas, en Brasil, India, Ghana, Argentina, y Uruguay, entre otros. La
última década ha sido testigo de un incremento substancial en las estrategias de TICD.
Pero Zambrano y Browne (2004) sostienen que si bien más de 90 países en desarrollo
se habían embarcado ya en el diseño de estrategias nacionales de TICD antes del 2005,
los resultados no fueron óptimos. Muchas de estas estrategias están concentradas en
torno a un foco tecnológico, y dirigidas a promover la industria TIC local (sobre todo, el
software). Otras son excesivamente ambiciosas y generales, y carecen de la credibilidad
necesaria como para atraer los recursos financieros necesarios para su implementación.
Otras aún no identifican las prioridades concretas y /o los planes de implementación
apropiados, o están excesivamente dominadas por los gobiernos nacionales, sin dejar
espacio a otros actores en este proceso. Muchas de estas estrategias y políticas no están
coordinadas con otras agendas nacionales, tales como la reducción de la pobreza y los
Objetivos de Desarrollo del Milenio.
7 La Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI) se desarrolló en dos fases. La primera fase tuvo lugar en Ginebra, del 10 al 12 de diciembre de 2003 y la segunda en Túnez, del 16 al 18 de noviembre de 2005.8 Véase http://www.itu.int/dms_pub/itu-s/md/03/wsis/doc/S03-WSIS-DOC-0004!!MSW-S.doc
Formulación y actualización de las políticas públicas para la sociedad de la información en América Latina y el Caribe
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5.1. Desafíos para los países emergentes con respecto a las políticas digitales
Massiel Guerra y otros (CEPAL 2008) plantean, con respecto al diseño de estrategias
y políticas para la Sociedad de la Información en América Latina, que la formulación de
una estrategia nacional está determinada por factores endógenos (el nivel de desarrollo
del país, lo que incluye no solo las variables socioeconómicas tradicionales, como el
ingreso per cápita y componentes de desarrollo humano), sino también por el grado
de avance y preparación hacia la sociedad de la información, la llamada E-readiness. Es
primordial que la clase política esté consciente de la importancia de este tema, tanto
en la etapa de definición como en el resto del proceso, pues de ella depende que se
implementen las medidas necesarias para ejecutar las decisiones. La práctica ha proba-
do que sin voluntad política ni compromiso de los gobernantes no es posible formular
agendas digitales nacionales sostenibles ni provistas de los recursos humanos, financieros
y tecnológicos necesarios.
Con respecto a la formulación y actualización de las políticas públicas y las legisla-
ciones para la Sociedad de la Información, Zambrano y Browne (2004) afirman que los
países en desarrollo enfrentan en general los siguientes problemas:
I. Falta o insuficiencia de alerta política, en todos los niveles del gobierno y de la
ciudadanía, acerca del rol potencial de las TIC en el desarrollo económico.
II. Ausencia o insuficiencia de capacidad política y técnica sobre cuestiones y temas
TIC, en particular las que conciernen a las últimas innovaciones tecnológicas y nuevas
áreas de políticas relativas a redes IP e Internet en general.
III. Debilidades en procesos de formulación de políticas regionales, que incluyen:i. Falta de liderazgo político;ii. Ausencia o insuficiencia de estrategias TIC a nivel nacional;iii. Coordinación no efectiva entre los diversos departamentos u organiza- ciones gubernamentales y las agencias responsables por las estrategias TIC;iv. Carencia de participación del sector privado y la sociedad civil en la toma de decisiones a nivel nacional;v. Preparación inadecuada para participar en los eventos internacionales en
los que se discuten políticas y estrategias referentes a la Sociedad de la Información y/o sus componentes;
vi. Uso inefectivo de los recursos humanos y financieros.
En 1999, la Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico (ESCAP) había
identificado algunos de los factores que afectan la formulación de políticas nacionales
9 http://www.unescap.org/
35
sobre TIC en los países en desarrollo. El estudio “Economic and Social Survey of Asia and
the Pacific”10, de ese año, planteaba la importancia de las políticas relativas a las TIC es
entendida en los niveles políticos más altos en muchos países en desarrollo; algunos de
estos países han adoptado sus propias políticas. Es necesario considerar que la efectividad
de las políticas de TIC en un país no garantiza que la misma receta funcionará en otro;
muchos países en desarrollo enfrentan obstáculos similares que es necesario tener en
cuenta cuando se formulan estas políticas.11
Ciertos factores identificados por ESCAP (1999), aún vigentes actualmente, son:
- Debilidades de la infraestructura en TIC. Este es un problema fundamental en los paí-
ses en desarrollo. Por lo tanto, las políticas nacionales sobre la Sociedad de la Información
deben enfocar prioritariamente esta área.
- La oferta de bienes y servicios TIC suelen depender de los términos de los proveedores, y no dejan madurar a los mercados. Los costos de las computadoras personales y sus
periféricos aún resultan elevados para gran parte de la población. Las políticas guberna-
mentales pueden ayudar al desarrollo del mercado de TIC reduciendo los impuestos de
importación y creando un entorno empresarial favorable.
- La E-Readiness varía significativamente entre las diversas organizaciones gubernamen-tales. Los departamentos, organizaciones y agencias que operan en campos naturalmente
intensivos en TIC tienden a estar más avanzados que otros. El gobierno puede contribuir
a equilibrar esta situación identificando o creando una agencia coordinadora que man-
tenga actualizada la información sobre las iniciativas gubernamentales en TIC.
- Las estructuras y los estilos de gestión no son conducentes. La mayoría de las fallas
en el desarrollo del uso de TIC son causadas por planeamientos y gestiones pobres,
más que por la carencia de recursos o de malas elecciones tecnológicas. La gestión de
los proyectos de TIC es frecuentemente dificultada por las estructuras de organización
excesivamente jerárquicas que no son favorables a las ideas innovadoras.
- Los gobiernos necesitan reservar presupuestos para servicios públicos básicos. Los
presupuestos gubernamentales tienden a ser ajustados, en particular en los países en
desarrollo, lo que crea problemas.
- Los gobiernos experimentan dificultades para reclutar y mantener personal califica-do en TIC. Una limitación importante para la aplicación efectiva de herramientas de
10 http://www.unescap.org/stat/gc/box-ch8.asp 11 La traducción es nuestra
Formulación y actualización de las políticas públicas para la sociedad de la información en América Latina y el Caribe
36
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la Sociedad de la Información es la insuficiencia de recursos humanos. Esto puede condu-
cir a desarrollos de soluciones en TIC demorados o no coordinados entre si. Las políticas
referentes a la Sociedad de la Información necesitan del desarrollo constante de recursos
humanos en un contexto educativo amplio y favorable.
A pesar de estos impedimentos, ESCAP (1999) sostiene que la evolución de las TIC
se llevará a cabo con o sin una política sistemática, integral y articulada. Sin embargo,
afirman que la falta de una política coherente es responsable de contribuir al desarrollo
(o la prolongación) de una infraestructura ineficaz y un derroche de recursos humanos,
financieros y tecnológicos.
Algunas de las aspiraciones que las PPSI tratan con frecuencia de alcanzar son las
siguientes:
• Incrementar los beneficios de las TIC.
• Ayudar a individuos y organizaciones a adaptarse al nuevo contexto digital, y
proporcionarles herramientas y modelos para responder racionalmente a los
desafíos que implican las TIC.
• Proveer equipamientos de información y comunicación, servicios y gestión a un
costo accesible.
• Mejorar la calidad de los productos y servicios TIC.
• Optimizar los servicios gubernamentales por medio de las TIC.
• Alentar innovaciones en desarrollo tecnológicos, así como el uso de las tecno-
logías en los procedimientos productivos.
• Promover las investigaciones en Ciencia y Tecnología relativas a la Sociedad de
la Información en todos sus aspectos.
• Promover la socialización de la información, la transparencia y la confiabilidad y
reducir la burocracia en y entre las organizaciones, y con el público en general.
• Identificar áreas prioritarias (las áreas que pueden tener el mayor impacto
positivo posible sobre programas, servicios y usuarios) para el desarrollo de
TIC.
• Proporcionar a los ciudadanos la oportunidad de acceder a la información, de
modo que estos puedan requerir ulteriormente la calidad de acceso que nece-
sitan, en términos de media, contenidos y otros.
• Alcanzar un nivel mínimo especificado de recursos TIC y de recursos humanos
formados en el uso de TIC para las agencias gubernamentales y los estableci-
mientos educativos y de salud.
• Promover el aprendizaje a lo largo de toda la vida.
• Proporcionar formación en el uso de TIC, así como las capacidades de mante-
ner actualizados estos conocimientos, a individuos y organizaciones.
• Formar recursos humanos que puedan contribuir al desarrollo de innovaciones
en TIC.
37
• Contribuir a comprender la importancia y potencialidades de la Sociedad de la
Información, su desarrollo y sus impactos transdisciplinarios y multiactorales.
6. El panorama latinoamericano
Según Hilbert, Bustos y Ferraz (2005), las primeras políticas públicas para el desa-
rrollo de la Sociedad de la Información en América Latina y el Caribe se emprendieron
en la década de los noventa. Como ejemplos a estos esfuerzos pioneros, que aún no se
relacionaban con una visión integral del tema, se puede nombrar programas de acceso
universal, esfuerzos iniciales para la formación electrónica, educación a distancia por parte
de los Ministerios de Educación o los primeros intentos de digitalización de procedimien-
tos administrativos en el sector público.
En los últimos años del milenio los gobiernos de la región emprendieron paulatina-
mente el camino de adoptar una visión más global sobre la Sociedad de la Información
en su agenda política. Instigadas por la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informa-
ción (CMSI), y por el proceso de debates llevados a cabo en la preparación de las dos
Cumbres, en el 2003 y el 2005, estas estrategias y políticas nacionales fueron fortalecidas
durante el año 2004 en muchos países de la región. Actualmente casi todos ellos cuentan
con alguna política digital, o al menos con una orientación estratégica y operativa sobre el
tema (Hilbert, Bustos y Ferraz 2005). En este punto hemos investigado específicamente
como ejemplos las políticas de los diversos países latinoamericanos con respecto al Go-
bierno Electrónico (E-Gob), que interesa particularmente a los gobiernos municipales.
El portal nacional de México12 ofrece una dinámica posibilidad de e-participación y
brinda amplia información a los ciudadanos. Proporciona un portal separado de E-Go-
bierno13 y consultas en línea, entre el gobierno y los ciudadanos. El portal E-México14
proporciona información específica para adultos mayores, campesinos, empresarios, es-
tudiantes, familia, jóvenes, niños, personas con discapacidades, visitantes, indígenas, mi-
grantes, mujeres y educación. El sitio nacional suministra también licitaciones en línea para
contratos públicos, y pagos a través de tarjetas de crédito, usando un link seguro.
El portal nacional de El Salvador15 proporciona a sus ciudadanos la posibilidad de inte-
racción, por medio de consultas en línea, un sitio web separado para e-Gobierno, y clips
de video y audio. Por su parte, el Ministerio de Educación Pública de Costa Rica16 ofrece
12 http://www.gob.mx 13 http://www.gob.mx/wb/egobierno/egob_gobierno_de_la_a_a_la_z 14 http://www.e-mexico.gob.mx/15 http://www.elsalvador.gob.sv 16 http://www.mep.go.cr/
Formulación y actualización de las políticas públicas para la sociedad de la información en América Latina y el Caribe
38
Gobierno Electronico Municipal
una ventanilla única, que permite que los ciudadanos creen una dirección de e-mail y
reciban información periódica sobre los servicios en línea.
En América del Sur,17 Argentina (0.5844) aventajó a Chile (0.5819) y a Brasil (0.5679)
en el liderazgo electrónico de la región. Esto de debió prioritariamente a un incremento
en el índice de infraestructura, con un aumento importante en los usuarios de telefonía
celular y en el parque de PCs. Bolivia, Ecuador y Paraguay también incrementaron sus
rankings en el estudio del 2008 al mejorar sus servicios en línea. El portal nacional18 de
Argentina19 ha desarrollado numerosas herramientas para apoyar la e-participación, entre
ellos, al subscripción a un boletín periódico sobre E-Gobierno, así como información so-
bre las estrategias nacionales de gobierno electrónico. Facilita el acceso a la información y
la interacción a ciudadanos, empresas, extranjeros, brindando una guía de trámites.
En el caso de Brasil, el primer instrumento estratégico fue el programa de la Socie-
dad de la Información (SOCINFO), creado en Diciembre de 1999, en la jurisdicción del
Ministerio de Ciencia y Tecnología. SOCINFO formuló y publicó el “Libro Verde de la
Sociedad de la Información en Brasil20 que planteaba las líneas directrices, organizadas
en siete sectores: trabajo y oportunidades; servicios universales para el ciudadano; edu-
cación para la Sociedad de la Información; contenidos e identidad cultural; gobierno al
alcance de todos; investigación y desarrollo, tecnologías y aplicaciones de la Sociedad
de la Información; infraestructuras avanzadas y nuevos servicios (Fernández Aballi et. al.
2007). Actualmente Brasil está rediseñando su estrategia nacional, habiendo conforma-
do el Comité Ejecutivo de E-Gobierno, coordinado por el Ministerio de Planeamiento,
Presupuesto y Gestión.21 El Portal de Gobierno Electrónico22 reúne información sobre las
políticas, acciones y proyectos de Gobierno Electrónico de Brasil y su público objetivo:
las tres esferas de gobierno (federal, estatal y municipal), los gobiernos de otros países,
las instituciones académicas y de investigación, así como profesionales y otros miembros
de la sociedad que estén interesados en el tema.
La participación de la sociedad y la transparencia de las acciones del Gobierno son
una prioridad del Gobierno electrónico brasileño. El portal cuenta con varias herra-
mientas que tratan de mejorar esta relación. La principal es el módulo de Preguntas
del público, que permite a cualquier persona interesada la oportunidad de aportar su
17 Department of Economic and Social Affairs, Division for Public Administration and Development Management,United Nations, “e-Government Survey 2008. From e-Government to Connected Governance”, United Nations, New York, 2008. http://www.clad.org.ve/siare/innotend/gobelec/e-governmentsurvey2008.pdf
18 En el estudio citado figura, por error, el sitio http://www.canadainternational.gc.ca19 http://www.argentina.gov.ar/argentina/portal/paginas.dhtml?pagina=58320 http://www.inst-informatica.pt/servicos/informacao-e-documentacao/biblioteca-digital/gestao-e-organizacao/
BRASIL_livroverdeSI.pdf21 http://www.planejamento.gov.br/22 www.governoeletronico.gov.br
39
contribución a la formulación y aplicación de políticas, proyectos, resoluciones y normas
relacionadas con el programa. Además, la versión del portal de Gobierno Electrónico
brinda accesibilidad para personas con discapacidad. Se envía un boletín quincenal sobre
el avance del Gobierno Electrónico en Brasil a sus más de 20 mil usuarios registrados.
A nivel de Estados de Brasil, es interesante observar el Decreto Nº 53.963, del 21 de
enero de 2009, de Sao Paulo23, que instituye, en el ámbito de la Administración Pública
Estatal, la Política de Gestión del Conocimiento e Innovación y de las medidas correla-
tivas. Sus objetivos son la mejora de la eficiencia, efectividad y calidad de la formulación
e implantación de políticas públicas y servicios a los ciudadanos y a la sociedad; la pro-
moción de la transparencia de la gestión pública por medio de la provisión de informa-
ciones a los ciudadanos, posibilitando la creciente capacidad de participar e influir en las
decisiones político-administrativas; la creación de una cultura orientada a la importancia
de la innovación y de generar y compartir conocimiento e información en la gestión
pública entre los dirigentes gubernamentales; el desarrollo de una cultura colaborativa e
innovadora intra e inter-gubernamental, creando conocimientos e informaciones com-
partidos entre las áreas gubernamentales y entre el gobierno y la sociedad; la promoción
de oportunidades de formación continua en los funcionarios gubernamentales; la pro-
moción de la adopción, por los dichos funcionarios, de la adopción de las TIC para los
objetivos de la Gestión del Conocimiento e Innovación; y la divulgación de los resultados
de dicha política.
En Bolivia, en marzo de 2002 se creó la Agencia para el Desarrollo de la Sociedad
de la Información en Bolivia (ADSIB)24, una entidad descentralizada bajo control de la
Vicepresidencia de la República de Bolivia. A partir de este Decreto las funciones de la
Red Boliviana de Comunicación de Datos - BOLNET son transferidas a la estructura de
la ADSIB. La ADSIB es la encargada de proponer políticas, implementar estrategias y
coordinar acciones orientadas a reducir la brecha digital en el país, a través del impulso
de las TIC en todos sus ámbitos. Su misión fundamental es favorecer las relaciones del
Gobierno con la Sociedad, mediante el uso de tecnologías adecuadas.
En septiembre 21 del 2004, la Presidencia del Congreso Nacional asumió control
sobre la ADSIB, que se transformó en una Agencia TRANSVERSAL entre dos poderes
(Legislativo y Ejecutivo). En el año 2005 se formuló la Estrategia Nacional de Tecnologías
de Información y Comunicación para el Desarrollo, ETIC.25 La ETIC involucró a todos
los actores sociales del ámbito público (nacional, departamental y local), privado, inter-
nacional, ONGs, y sociedad civil dentro de un proceso inclusivo, abierto, participativo y
23 http://www.igovsp.net/decreto 24 http://www.adsib.gob.bo/adsibnueva/historia_adsib.php25 Accesible en http://www.funredes.org/mistica/castellano/ciberoteca/participantes/docuparti/ETIC_Proceso.pdf
Formulación y actualización de las políticas públicas para la sociedad de la información en América Latina y el Caribe
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Gobierno Electronico Municipal
transparente, lo cual garantizará la sostenibilidad de las políticas y recomendaciones a ser
propuestas por el documento final.
La estrategia digital de Chile (uno de los países pioneros en América Latina en políti-
cas para la Sociedad de la Información) fue preparada por la Comisión Presidencial para
las Nuevas Tecnologías de Información y Comunicación, creada en Junio de 1998 por
decreto presidencial. Esta Comisión elaboró el informe: “Chile: hacia la sociedad de la
información”, donde se establecen los cambios y prospectivas que deben darse para su
incorporación a la sociedad del conocimiento. “La significación de este informe ha sido
tal, que diferentes países Iberoamericanos lo han adoptado para su incorporación a la
Sociedad del Conocimiento” (Almenara 2005). Para preparar este informe, publicado
en 1999, los participantes del sector público y el privado, coordinados por la comisión,
fueron agrupados en cuatro categorías: Legislación y regulación del comercio; Nuevas
Tecnologías y redes digitales para uso productivo y tecnológico; Modernización del Es-
tado y uso de nuevas tecnologías; y Sociedad de la Información, equidad y desarrollo
cultural. Esto llevó a la creación de un alto número de proyectos, particularmente en el
sector de E-Gobierno, posicionando a Chile entre los países más desarrollados en esta
área (Fernández Aballi 2007).
En el año 2002 se creó el Comité de Ministros de Tecnologías de Información,
dando lugar al Grupo de Acción Digital, que a su vez formuló la Agenda Digital. La AD
fue el resultado de un trabajo iniciado en abril del año 2003 con la constitución del
GAD, presidido por el Coordinador Gubernamental de Tecnologías de Información y
Comunicación, y un grupo público-privado conformado por instituciones de gobierno,
organizaciones representativas del ámbito empresarial, sector académico y de otros po-
deres del Estado (170 líderes de 50 instituciones representativas del sector público y
privado). El 17 de marzo de 2004 entregaron al Presidente de la República los 34 puntos
que contempla la Agenda Digital 2004-2006. El resultado de este esfuerzo es un vasto
acuerdo público-privado sobre una estrategia-país, y un Plan de Acción para el período
2004-2006, que contempla 34 iniciativas separadas en 6 puntos principales: Masificación
del acceso a internet; Educación y capacitación; Estado en línea; Desarrollo digital de las
empresas; Despegue de la industria TIC y Marco jurídico.26
En diciembre del año 2007 se publicó la Estrategia Digital 2007-2012,27 que plas-
mó el trabajo realizado por un grupo multisectorial, de todo el país, coordinados por
la Secretaría Ejecutiva del Comité de Ministros. El documento fue puesto a disposi-
ción del público, a través de un primer borrador, el cual fue objeto de una consulta
26 http://www.agendadigital.cl/agenda_digital/agendadigital.nsf/36c12b10c6d692d884256db6005f8647/27 363116e8e6631704256e5800549fe3/$FILE/A_D_BN.pdf27 http://www.estrategiadigital.gob.cl/node/222
41
pública destinada a recibir comentarios y observaciones de la ciudadanía y actores re-
levantes. Una de las innovaciones más recientes en el país es la iniciativa Chile: Archivo
Judicial de Santiago digitalizado por robots, que data de septiembre de 2009. Con robots
especializados la empresa Archivos Digitales MEB digitalizará tres mil millones de páginas
del Archivo Judicial de Santiago. Se trata de un proyecto único en Latinoamérica en uno
de los principales acopios de textos de Chile.28
En Paraguay, se creó la “Comisión Nacional de la Sociedad de la Información del
Paraguay (CNSI)”, en el marco de la Ley 1.028/97 “General de Ciencia y Tecnología”. En
el área correspondiente al Gobierno Electrónico, se estableció por Decreto Nº 18.499
del 3 de septiembre de 2002 la “Comisión Interinstitucional para desarrollar, promover
e implementar la aplicación del Gobierno Electrónico en el Paraguay”, cuya coordinación
está a cargo de la Secretaría General de Gabinete Civil de la Presidencia de la Repúbli-
ca. El Ministerio de Educación de Paraguay29, ofrece una ventanilla única en español y
guaraní, que permite a los ciudadanos abrir cuentas de e-mail y recibir información por
ese medio. También lo hace el Ministerio del poder Popular para las Comunas y Acción
Social de Venezuela,30 que además ha incorporado clips de audio y video, por ejemplo
con noticieros comunitarios.
Guerra, Hilbert, Jordán y Nicolai expresan que “El desarrollo de las políticas públicas
en América Latina ha sido dispar. Si bien se reconoce la existencia de esfuerzos tendien-
tes a implementar políticas TIC, éstos han sido afectados tanto por factores inherentes al
proceso como aquellos de tipo exógeno. Entre los primeros se identifica características
como la debilidad institucional de las agencias encargadas, hecho que lleva a un cierto
nivel de descoordinación de las acciones que atenta contra el proceso en su conjunto.
La no existencia de presupuestos asignados, dependiendo de los presupuestos de cada
ministerio, llevó a contar con presupuestos reducidos y fragmentados que no resultaron
acordes con las actividades definidas” (2008: 59).
Estos autores señalan que en algunos países se percibió que la falta de participación
y compromiso de todos los actores principales deslegitimó el proceso en sí, creando
discontinuidades duras en el tiempo, que fueron agravadas por factores externos como
cambios de gobierno y de los responsables de implementar esas políticas. En otros casos,
los países se han involucrado en el planteo de políticas impulsadas por sectores ligados
a las TIC, sin considerar que el tema aún no había madurado lo suficiente en la clase
política como para hacer de las TIC una política nacional.
28 http://www.alfa-redi.org/noticia.shtml?x=1214829 http://www.mec.gov.py30 http://www.mps.gob.ve
Formulación y actualización de las políticas públicas para la sociedad de la información en América Latina y el Caribe
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Gobierno Electronico Municipal
Sin embargo, se percibe una consolidación de estrategias nacionales referidas a la
Sociedad de la Información en la región, con un mayor grado de maduración del tema
TIC. Las estrategias digitales se van acercando a los planes nacionales de desarrollo de los
países, además de orientarse a la incorporación de dichas tecnologías como herramienta
de crecimiento, dejando en segundo plano el desarrollo de las TIC como objetivo de
política. Según Guerra, Hilbert, Jordán y Nicolai (2008), las estrategias o agendas nacio-
nales que surgieron de estas iniciativas ponen énfasis desiguales en sus temáticas. Los
temas más frecuentes son el desarrollo de gobierno y educación electrónica, el acceso y
la generación de capacidades. Como es frecuente en la región, en la mayoría de los casos
las políticas han surgido como resultado de liderazgos individuales, respaldados por una
autoridad, y no de visiones institucionales.
La evidencia elaborada por la CEPAL (2008) muestra que los países en los que han
existido más acciones coordinadas en materia de TIC de manera continua en el tiempo
son los que están en mejor situación para construir la Sociedad de la Información. Otro
factor positivo seria la existencia de un grado importante de iniciativas en ciertas áreas.
La CEPAL recomienda, sin embargo, la coordinación de estas iniciativas en una estrategia
nacional con el fin de obtener conseguir resultados mejores y más rápidos. Una de las
iniciativas regionales para promover la formulación, actualización e implementación de
políticas nacionales para la Sociedad de la Información es la organización de e-LAC, la
estrategia regional para la Sociedad de la Información en América Latina y el Caribe.
7. La ciencia, tecnología e innovación como motor de la sociedad del conocimiento
La Investigación y Desarrollo es fundamental en la Sociedad del Conocimiento. Amé-
rica Latina necesita implantarse en el mundo como región capaz de producir y proveer
bienes y servicios basados en el conocimiento. Debe consolidar su capacidad de innova-
ción científica y tecnológica entendida como el uso de las herramientas digitales para la
inclusión plena del individuo. Sin científicos, investigadores y tecnólogos adecuadamente
preparados no es posible construir la sociedad del conocimiento.
Es importante extender la base científica y tecnológica, incorporando más investiga-
dores y tecnólogos en la producción; estimulando el fortalecimiento de la relación entre
el sector productivo y el sector científico-tecnológico y la universidad, no sólo en áreas
como la informática y las telecomunicaciones, sino también en biotecnologías, robótica, y
otras, respondiendo a las demandas y necesidades de la sociedad. Es necesario devolver
a las universidades su rol de locus de la investigación científica, en asociaciones con otros
actores sociales, y en favor de un mayor desarrollo integral de la sociedad.
43
Las políticas públicas para la Sociedad de la Información en América Latina, en el
campo de Ciencia, Tecnología e Innovación, debe considerar ante todo el contexto,
necesidades y demandas nacionales, teniendo en cuenta además las recomendaciones y
mejores prácticas internacionales. Así, la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Informa-
ción (CMSI), constituida en Túnez en diciembre de 2005, ha producido el Compromiso
de Túnez,31 que exhorta a la creación de capacidades a todos los niveles como instru-
mento necesario para velar por la disponibilidad de la experiencia de los conocimientos
institucionales e individuales requeridos.
Chile, uno de los países más avanzados en la actualidad en América Latina y el Cari-
be en la construcción de la Sociedad de la Información, manifiesta en su Agenda Digital
que “La introducción de las TIC nos presenta desafíos en múltiples ámbitos, como la
velocidad de los cambios tecnológicos, de los mercados e industria, y las prioridades
de políticas públicas del país. La denominada Sociedad de la Información requiere de
políticas públicas acorde con este nuevo paradigma, lo que incluye temáticas tales como
seguridad informática, uso de estándares, adecuación del marco jurídico, y uso de soft-
ware libre, entre otros”. Con respecto a la innovación y Desarrollo en TIC, manifiesta
que “El vínculo entre universidad y empresas es un área a fortalecer decididamente. Si
bien existen experiencias de trabajos exitosos entre empresa y universidad, su ocurrencia
es bajísima frente a los estándares deseados y que se constatan entre los países líderes
en desarrollo de industria TIC, en los cuales una práctica de colaboración, coordinación
y trabajo conjunto se encuentra bastante más desarrollada”.
En Argentina, el Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación “Bi-
centenario” (2006-2010)32 elaborado por la entonces Secretaría de Ciencia, Tecnología
e Innovación productiva (SECYT)33 manifiesta en su Prólogo: “Se trata de pasar a un
modelo de desarrollo en donde la capacidad de agregar valor a partir del trabajo califica-
do de nuestra gente y de la capacidad de innovar y crear ciencia y tecnología propias se
conviertan en el factor principal de nuestro crecimiento”.
Algunas de las medidas propuestas para favorecer la formulación y actualización de
las políticas de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) inscriptas en políticas Públicas
para la Sociedad de la Información, son las siguientes: Establecer políticas de largo plazo
orientadas al fortalecimiento de la base científica, la orientación de la I+D, la difusión
tecnológica y el fomento a la innovación como herramientas destinadas a lograr alto
valor agregado en sectores capaces de competir en mercados de exportación y a au-
mentar la eficiencia de la región en todas la actividades productivas y de atención a las
31 http://www.itu.int/wsis/docs2/tunis/off/7-es.html32 http://www.mincyt.gov.ar/plan_bicentenario/documentos_finales/plan_bicentenario_publicacion.pdf33 Actual Ministerio de Ciencia, tecnología e innovación productiva (MINCyT)
Formulación y actualización de las políticas públicas para la sociedad de la información en América Latina y el Caribe
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necesidades sociales; Conformar Sistemas Nacionales de Innovación caracterizado por la
articulación de las instituciones científicas y tecnológicas entre sí y por su mayor vincula-
ción con los sectores productivos y los programas de desarrollo social, educativo y cultu-
ral; Favorecer el desarrollo de empresas creadoras de empleo y de emprendimientos de
alta tecnología, con creación de “nuevos” sectores e incorporación de TIC en sectores
tradicionales. Y orientar las actividades de CTI al aumento de la productividad en todo
el tejido productivo de la región, basándose en la incorporación de nuevas tecnologías
y mediante la modernización de los procesos de producción y los sistemas de gestión.
Para que estos procesos no generen nuevas dependencias de proveedores externos de
tecnología, incrementando el gasto consecuente, el proceso innovador debe contener un
importante aporte de I+D endógena.
Este Plan Bicentenario establece prioridades para la investigación científica y el desa-
rrollo tecnológico, así como para la formación de investigadores, científicos y tecnólogos,
a fin de fortalecer la generación y el acervo de conocimientos locales. Al mismo tiempo,
incluye los requerimientos de investigación necesarios para apoyar las estrategias y ac-
ciones de otras áreas del gobierno nacional, tendientes a la solución de problemas y al
aprovechamiento de las oportunidades, tanto en la producción de bienes como en la
prestación de servicios a la población.
Es un buen comienzo para un desarrollo enérgico de políticas públicas integradas que
alimenten a la imparable Sociedad de la Información.
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52
Gobierno Electronico Municipal
53
GOBIERNO MÓVIL EN ADMINISTRACIONES LOCALES:CONCEPTOS, DESARROLLO Y SEGURIDAD
Daniel Valdés Gomez
M. Angélica Guzmán Montti
54
Gobierno Electronico Municipal
55
1. Introducción
En la actualidad existen más de 19 millones de celulares en el país, es decir, el número
de móviles ha superado a la cantidad de habitantes. Según estos antecedentes, estimamos
que la mejor y más efectiva forma de ejercer relaciones instantáneas entre los gobiernos
locales y las personas, es por medio de estos dispositivos, entre los cuales se encuentran
los aparatos que lideran esta revolución: los Smartphones (teléfonos inteligentes) y las
PDA´s (asistente digital personal).
Las organizaciones han tomado conciencia de que la utilización de los dispositivos
móviles será el futuro en las comunicaciones. Por esta razón, se observa un aumento
de su aplicabilidad en el área de salud, transporte, gobierno, educación, municipalidades,
banca, empresas, etc.
En el caso particular de los gobiernos locales, estas herramientas serán aquellas que
permitirán ejercer una comunicación directa entre el ciudadano y su municipio; interacción
eficaz y con una rapidez que será difícil de obtener a través de otros medios.
Por lo tanto, a lo largo de este artículo buscaremos exponer que el Gobierno Móvil
corresponde a un área específica del Gobierno Electrónico; concepto que engloba el
desarrollo de páginas web, portales electrónicos, e-mail, listas de distribución, chat, blogs,
Facebook, etc.
Inicialmente, repasaremos la irrupción de las Tecnologías de la Información en los
gobiernos locales y el impacto que han causado y que posiblemente generarán en la
ciudadanía. Asimismo, desarrollaremos conceptos claves sobre tecnologías y arquitectura
relacionada con la funcionalidad de la telefonía móvil, así como también abordaremos
las generaciones de celulares, donde comprenderemos su historia y significado. Para
finalizar, expondremos y ejemplificaremos las aplicaciones y potencialidades que supone
la utilización de los teléfonos celulares en empresas y organismos públicos (especialmente
en los gobiernos locales) además de los riesgos asociados a su uso; medidas a considerar
para enfrentar amenazas informáticas, junto a todos los beneficios que ya están
experimentando las organizaciones gracias a su implementación.
2. Desarrollo de las tic´s en los gobiernos locales
Las Tecnologías de la Información y Comunicación (TICs) han transformado el modo en que los gobiernos locales y los ciudadanos interactúan, debido a que facilitan enormemente la comunicación “desde cualquier lugar y a cualquier hora”, favoreciendo la transparencia y colaborando con la mejora en el manejo de la información y los procesos
de las instituciones.
Gobierno móvil en administraciones locales:Conceptos, desarrollo y seguridad
56
Gobierno Electronico Municipal
En la actualidad, se ha transformado en un imperativo para los organismos públicos el
orientarse y el adaptarse a un nuevo concepto de ciudadano, un individuo más exigente,
participativo e informado, que demanda servicios, cercanía, atención de calidad y que
tiene acceso a las tecnologías de la información las 24 horas del día.
De esta manera, gracias a las tecnologías disponibles (en especial las tecnologías
móviles) las entidades edilicias pueden entregar servicios y simplificar sus procesos,
disminuyendo la pérdida de tiempo, costos y el malestar que produce en los ciudadanos
la realización de diligencias burocráticas. Es decir, pueden tener la capacidad de entregar el
mejor servicio al ciudadano (24x7x365), sencillo, al alcance de la mano, rápido, cómodo y
disponible a toda hora, lo que supone la participación activa de las personas.
2.1. Aportes de las TIC´S en los gobiernos locales.
Es posible decir que estas generan:
• Rapidez: Gracias a la existencia de los procesos online y como veremos más
adelante, procesos en móviles.
• Eficiencia: Todos los elementos de los Sistemas de Información de los municipios
deben estar integrados y ser simples en su operatoria para facilitar la
interconexión entre los diferentes departamentos municipales.
• Seguimiento: Contar con un Sistema de Gestión Documental o con herramientas
como la denominada Ventanilla Única Municipal, que permitirá al municipio
conocer en cada instante el estado de una determinada solicitud ciudadana.
• Participación Ciudadana: A través de esta instancia generamos una mayor y
más fluida comunicación con los ciudadanos.
Sin estas herramientas no será posible mejorar la calidad de los servicios municipales,
ni tampoco disminuir el tiempo de respuestas a las solicitudes generadas.
Asimismo, es posible visualizar diversos niveles de tecnología en los municipios, pero
se hace imprescindible la integración de esta tecnología con las personas, empresas,
organizaciones, etc. También se hace necesaria la interoperabilidad entre los diferentes
organismos públicos para resolver trámites, tales como la solicitud de una Patente
Comercial, que puede ser de Alcoholes, Profesional, Comercial e Industrial.
Por ejemplo, para que un determinado negocio obtenga su Patente de Alcoholes, se
requiere obtener una resolución o informe sanitario otorgado por el Servicio de Salud
correspondiente, además de la Iniciación de Actividades entregada por el Servicio de
Impuestos Internos; un Certificado de Inscripción en el Servicio Agrícola y Ganadero;
57
Certificados de Antecedentes de todos los socios (en el caso de que sea una sociedad
anónima); Certificado de Antecedentes de los Directivos y del Representante Legal; un
informe del Cuerpo de Bomberos (donde se establece si es apto para el giro) y un
informe de Carabineros de Chile, que dé a conocer la distancia que está el local respecto
de los establecimientos educacionales.
Es decir, para generar este proceso, el municipio debe interactuar con diferentes
organismos públicos: SII, SAG, Registro Civil, Carabineros y Bomberos. Si logramos un
100% de interacción entre una municipalidad y estos servicios públicos, lograremos que
el contribuyente pueda realizar su trámite sin moverse de su escritorio.
Al observar este proceso -que es uno entre cientos- podemos darnos cuenta del ahorro
de tiempo y costos que obtendríamos con la aplicación de las TICs en las municipalidades,
un ejemplo práctico de cómo se hace necesario el Gobierno Electrónico.
En otras palabras, no sólo basta con la aplicación de soluciones tecnológicas al interior
de los gobiernos locales, sino que además, se requiere de una integración vertical entre
los diferentes niveles de administración: central, regional y local.
3. Gobierno Electrónico
Para lograr entender el concepto de Gobierno Móvil es necesario comprender en una
primera instancia el significado de Gobierno Electrónico, que se define como la aplicación
de tecnologías basadas en internet a las actividades comerciales y no comerciales en el
seno de la ley para administraciones públicas (Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico, OCDE, 1998).
También, puede definirse como la aplicación de internet y tecnologías de conectividad
de redes para facilitar digitalmente las relaciones del gobierno y los organismos del sector
público con los ciudadanos, empresas y otras instituciones gubernamentales.
De acuerdo a la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico (2007), se entienden
las expresiones de Gobierno Electrónico y de Administración Electrónica como
sinónimos; ambas consideran al uso de las Tecnologías de la Información y Comunicación
en los órganos de la administración para mejorar la información y los servicios ofrecidos
a los ciudadanos, aumentan la eficacia y eficiencia de la gestión pública e incrementan
sustantivamente la transparencia del sector y la participación de los ciudadanos.
Gobierno móvil en administraciones locales:Conceptos, desarrollo y seguridad
58
Gobierno Electronico Municipal
Según el mismo documento, el Gobierno Electrónico se inspira en los siguientes
principios:
Principio de igualdad:1 Con objeto de que en ningún caso el uso de medios
electrónicos pueda implicar la existencia de restricciones o discriminaciones para
los ciudadanos que se relacionen con las Administraciones Públicas por medios
no electrónicos, tanto respecto al acceso a la prestación de servicios públicos
como respecto a cualquier actuación o procedimiento administrativo sin perjuicio
de las medidas dirigidas a incentivar la utilización de los medios electrónicos.
Principio de legalidad: De forma que las garantías previstas en los modos
tradicionales de relación del ciudadano con el Gobierno y la Administración se
mantengan idénticas en los medios electrónicos. Los trámites procedimentales,
sin perjuicio de su simplificación general, constituyen para todos los ciudadanos
garantías imprescindibles. El principio de legalidad también comprende el respeto
a la privacidad, por lo que el uso de comunicaciones electrónicas comporta la
sujeción de todas las Administraciones Públicas a la observancia de las normas en
materia de protección de datos personales.
Principio de conservación: En virtud del cual se garantiza que las comunicaciones
y documentos electrónicos se conservan en las mismas condiciones que por los
medios tradicionales.
Principio de transparencia y accesibilidad: Garantiza que la información de las
Administraciones Públicas y el conocimiento de los servicios por medios
electrónicos se haga en un lenguaje comprensible según el perfil del destinatario.
Principio de proporcionalidad: De modo que los requerimientos de seguridad sean
adecuados a la naturaleza de la relación que se establezca con la Administración.
Principio de responsabilidad: De forma que la Administración y el Gobierno
respondan por sus actos realizados por medios electrónicos de la misma manera
que de los realizados por medios tradicionales. De acuerdo con dicho principio,
las informaciones oficiales que se faciliten por medios electrónicos no pueden
beneficiarse de una cláusula general de irresponsabilidad, ni incorporar una cláusula
especial de esta naturaleza. En caso contrario, se dejará constancia con caracteres
muy visibles y reiterados de que se trata de una página o portal electrónico no
oficial y que no forma parte del sistema de Gobierno Electrónico.
1 Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico (2007) Versión Electrónica, 8-10. La Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico fue aprobada por la IX Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado. Pucón, Chile, 31 de mayo y 1° de junio de 2007.
59
Principio de adecuación tecnológica: Las administraciones elegirán las tecnologías
más adecuadas para satisfacer sus necesidades. Se recomienda el uso de estándares
abiertos y de software libre en razón de la seguridad, sostenibilidad a largo plazo
y para prevenir que el conocimiento público no sea privatizado. En ningún caso
este principio supondrá limitación alguna al derecho de los ciudadanos a emplear
la tecnología de su elección en el acceso a las Administraciones Públicas.
Dentro de este principio se comprende el uso de distintos medios electrónicos como
son: el computador, la televisión digital terrestre, los mensajes SMS2 en teléfonos celulares,
entre otros, sin perjuicio de la eventual imposición del empleo en determinados casos de
aquellos medios concretos que se adecuen a la naturaleza del trámite o comunicación
de que se trate”.
3.1. Herramientas para el Gobierno Electrónico
Aquellas herramientas que permiten a las organizaciones generar una constante
relación y comunicación con la ciudadanía y abrir nuevos canales de interacción, son las
siguientes:
• Páginas Web: En Chile, 324 municipalidades poseen una página web operativa
(Fuentealba y Madariaga 2010). Ahora bien, los niveles de utilidad de estas
varían dependiendo de si poseen información relevante y actualizada, si es
que otorgan la posibilidad de interactuar o contactarse con los empleados
municipales, entre otras funcionalidades.
• Portales: Para resolver trámites, pero a través de la web (www.e-com.cl, www.
tramitefacil.cl)
• Correo Electrónico: De carácter institucional y que efectivamente responda las
consultas, solicitudes, saludos, etc., por parte de los ciudadanos.
• Listas de Distribución: Entrega de información a suscritos.
• Foros web y foros de noticias: Interacción y participación.
• Chat en línea: Intercambio de opiniones de manera instantánea, online.
• Encuestas: Fotografía de la realidad de la municipalidad en un determinado
momento. Se obtiene a través de las respuestas ciudadanas solicitadas en la
página web.
2 SMS del inglés Short Message Service (Servicio de Mensajería de Texto).
Gobierno móvil en administraciones locales:Conceptos, desarrollo y seguridad
60
Gobierno Electronico Municipal
3.2. Niveles de uso del Gobierno electrónico en las administraciones Públicas
En el contexto de las municipalidades, el Gobierno Electrónico contribuye a la gestión
de tal forma que genera un gobierno ágil, transparente, eficaz, eficiente, productivo,
participativo y proactivo, capaz de brindar el mejor servicio a la ciudadanía y de promover
un desarrollo local sostenible.
De acuerdo al informe Benchmarking E-government -A global perspective de la
Organización de la Naciones Unidas (ONU) 2001, existen cinco etapas de uso del
Gobierno Electrónico que pueden aplicarse en las administraciones locales:
“Primera Etapa. Emerging Presence (Emergente): Un determinado país decide
incursionar en el mundo del e- gobierno. Existe una presencia web formal,
pero limitada, a través de algunos pocos sitios web gubernamentales, los cuales
proporcionan a los ciudadanos información organizacional o política. Los sitios
pueden incluir información de contacto, como por ejemplo, números telefónicos
o direcciones de servidores públicos.
Segunda Etapa. Enhanced Presence (Realzado): La presencia en línea de un
país empieza a expandirse con el aumento de sitios oficiales web. Contiene
información más dinámica y especializada que es actualizada frecuentemente;
los sitios contienen ligas hacia otras páginas oficiales. Están disponibles en línea
publicaciones gubernamentales, legislación y boletines de noticias; así como
servicios de búsqueda en línea y direcciones de correo electrónico. Finalmente
puede existir un sitio en línea del gobierno nacional que contenga ligas hacia otros
ministerios o departamentos.
Tercera Etapa. Interactive Presence (Interactiva): La presencia en la Internet de un
país se expande enormemente con acceso a un amplio número de instituciones
y servicios gubernamentales. Existen niveles más sofisticados de interacciones
formales entre los ciudadanos y los servidores públicos, como por ejemplo, el
correo electrónico o áreas de comentarios por Internet. Se encuentran disponibles
en línea las aplicaciones de formas al igual que la posibilidad de enviarlas por
Internet, así como la capacidad de búsqueda de bases de datos especializadas.
Cuarta Etapa. Transactional Presence (Transaccional): Son posibles las
transacciones completas y seguras como por ejemplo la obtención de visas,
pasaportes, actas de nacimiento y defunción, licencias, permisos, pago en línea
de servicios como multas, honorarios de registro de automóviles e impuestos.
Pueden existir las firmas digitales, para facilitar a los negocios y su interacción con
61
el gobierno. Se hacen presentes los sitios seguros y claves de acceso a usuarios.
Quinta Etapa. Seamless or Fully Integrated (Conectado): Se cuenta con la capacidad
de acceso instantáneo a cualquier servicio dentro de un único portal. Las líneas de
demarcación ministerial/departamental/agencia ya no existen en el ciber-espacio.
Los servicios son clasificados de acuerdo a las necesidades comunes” (Ruelas y
Pérez Arámbulo 2006).
A través del análisis de diferentes casos de desarrollo de e-Gobierno en distintos
países han surgido una serie de recomendaciones, que podemos señalar:
• Apoyo intenso de los niveles más altos del gobierno.
• Obtención de apoyo de los empleados de los gobiernos locales en áreas que
se están aplicando estrategias de Gobierno Electrónico.
• Enfoque de iniciativas de e-Gobierno en comunidades específicas que buscan
obtener el máximo beneficio del aumento de eficiencia (negocios, campesinos,
mujeres y la población rural pobre).
• Creación de un contenido con lenguaje local y conocer las necesidades de la
comunidad.
• Implementación gradual de estrategias de e-Gobierno basándose en las
necesidades individuales de cada país, con el objetivo a largo plazo de proporcionar
un acceso completamente integrado a los servicios gubernamentales.
4. Gobierno móvil
4.1. ¿Qué es un dispositivo móvil?
Dispositivo móvil puede significar diferentes cosas, no obstante, y siguiendo a ISACA
2010, podemos definirlos como:
• Teléfonos móviles equipados con todas las funciones de un computador
personal o un Smartphone (teléfono inteligente). Estos dispositivos serán
protagonistas en nuestro capítulo.
• Laptops y Netbooks.
• Tablets.
• E-readers (Como Kindle).
• PDA´s (Portable Digital Assistants).
• USB (Conductor Universal en Serie) y dispositivos para el almacenamiento
(MP3) y conectividad (tales como Wi-Fi, Bluetooth, etc.).
• Cámaras Digitales.
Gobierno móvil en administraciones locales:Conceptos, desarrollo y seguridad
62
Gobierno Electronico Municipal
• Identificación por radiofrecuencia e identificación móvil.
• Impresoras y tarjetas inteligentes.
Dispositivos como estos otorgan al usuario la oportunidad de comunicarse sin
interrupción y /o almacenar información en la oficina o donde sea. Esta capacidad permite
a las personas utilizar redes inalámbricas para comunicarse a través del teléfono, mail
y mensajes de textos. Muchos proporcionan acceso a internet, documentos, videos,
fotografías y almacenamiento de datos.
En resumen, gran parte de estos dispositivos posibilita, por ejemplo a los empleados,
estar lejos de la oficina, pero con la conveniencia de poseer todos los recursos que ésta
les proporciona. En el caso de la ciudadanía frente a su municipalidad, los dispositivos les
otorgarán la posibilidad de realizar los trámites que deseen desde cualquier lugar y en
cualquier momento.
4.2. Evolución de los teléfonos celulares
Para entender y anticipar el futuro, es importante comprender el pasado. Existe una
correlación muy importante entre la historia de internet y la historia de las tecnologías
móviles. Primero, los teléfonos celulares fueron empleados solamente como un utilitario,
muy parecido a lo que es internet. Con el pasar del tiempo, vemos cómo las diferentes
redes tecnológicas interactúan y ayudan a mejorar la toma de decisiones, a continuación
explicaremos brevemente las ventajas de cada una de ellas.
Figura 1: Línea de Tiempo en las Redes Móviles.
Fuente: elaboración propia a base de Krum (2010)
63
a). Redes Móviles
1G: La primera generación de teléfonos celulares poseía una señal basada en un
dominio de circuito switchable, relegado sobre una señal de radio analógica transmitida
por el teléfono hacia una torre. Las torres de radio se comunicaban usando señales
digitales para conectarse a otras torres de radio y luego al resto de la red telefónica. Se
usaba tecnología de señal analógica en vez de la tecnología de señal digital (9.6 Kbps3).
2G: Las redes 2G corresponden a la segunda generación de teléfonos celulares y están
soportadas en una señal digital en vez de una señal de radio. Esta tecnología fue lanzada
en el año 1991. El problema de esta generación fueron los diversos protocolos existentes
y provenientes de diferentes compañías, por lo que eran incompatibles entre sí, lo que
limitaba su uso en regiones de acuerdo el soporte de una determinada empresa.
3G: Es la tercera generación de teléfonos móviles y con ella se introdujo la transmisión
de datos y de voz. Por ejemplo, fue posible realizar video llamadas, descargar programas
y la utilización del correo electrónico por medio del celular, contactándose por ende, a
Internet.
4G: La evolución de las tecnologías no se detiene. Con ello, la cuarta generación
de telefonía móvil ofrece nuevos estándares que permiten ir más allá, permitiendo
por ejemplo, velocidades de 100Mbps4 en movimiento y 1Gbps5 en reposo. También
posibilita mantener 200 usuarios activos por cada célula de 5MHz6.
En la actualidad, la tecnología 4G aún no posee estándares completamente definidos,
pero sí podemos afirmar que aúna diversos protocolos con la finalidad de ofrecer más
y mejores servicios a un menor precio. Las redes 4G están basadas en el protocolo de
Internet (IP).
b). Conceptos claves
Siguiendo a Carballar (2007) podemos indicar los siguientes conceptos claves:
TDMA: Acceso múltiple por división de tiempo. Distribuye las unidades de
información en ranuras alternas de tiempo, dando acceso múltiple a un número reducido
3 Kilobit por segundo. Esta medida se utiliza para calcular la velocidad de transferencia de información a través de una red.4 Megabits por segundo.5 Gigabits por segundo.6 Megahercio. Unidad de medida de la frecuencia de trabajo de un dispositivo móvil
Gobierno móvil en administraciones locales:Conceptos, desarrollo y seguridad
64
Gobierno Electronico Municipal
de frecuencias, otorgando servicios de alta calidad de voz y datos.
CDMA: Se traduce como Acceso Múltiple por División de Código y supone una
nueva forma de establecer comunicaciones inalámbricas multiusuario con capacidad seis
veces mejor que la TDMA.
GSM: Tecnología estandarizada que puede transmitir datos a 13 Kbps, sin necesidad
de utilizar módem. (Por ejemplo el envío y recepción de SMS).
2.5G: Corresponden a móviles que poseen tecnología 2G, pero que poseen además
parte de las innovaciones otorgadas por los modelos 3G.
GPRS: Servicio General de Radio Paquetes, que permite la transmisión de datos a
20Kps y 40Kbps en recepción. Surgió ante la necesidad de dotar a GSM de mayores
prestaciones de datos a través de la banda ancha.
EDGE: Tasas de Datos Mejoradas para la Evolución. Es la evolución del GPRS y actúa
como puente entre las redes 2G y 3G. Por ende, está diseñada para ser una transición
hacia la tercera generación de la telefonía móvil.
WiMax: Worldwide Interoperability for Microwave Access o Interoperabilidad Mundial
para Accesos de Microondas. Tecnología de transmisión inalámbrica de datos que
permite crear zonas de accesos concurrentes de hasta 48 Km de radio y velocidades de
hasta 70 Mbps.
LTE: Long Term Evolution. Es la evolución del estándar de comunicación 3G hacia las
redes de cuarta generación.
WLAN y Wi-fi: La primera se define como Wireless Local Area Networks o red
inalámbrica del área local de gran cobertura. La segunda, corresponde a un determinado
tipo de red inalámbrica que permite establecer comunicaciones a gran velocidad,
alcanzando distancias de varios cientos de metros.
Bluetooth: Tecnología inalámbrica cuya funcionalidad es comunicar un dispositivo con
sus periféricos (por ejemplo, un celular con sus audífonos).
UMA: Unlicensed Mobile Access. Permite al usuario conectarse a internet de forma
inalámbrica y realizar llamadas a través de la red, además de facilitar el acceso al resto de
servicios móviles GPRS y GSM.
65
4.3. El impacto de los dispositivos móviles
Los números no mienten. A octubre del año 2010, según cifras del Instituto Nacional
de Estadísticas (INE) se contabilizaron 19.388.000 celulares7. Es decir, por cada chileno
existen 1,13 móviles. La penetración es mayor al 100%.
La masificación y proliferación de Smartphones, el mayor ancho de banda y a masiva
oferta de planes para celulares, prevén un aumento considerable de esas cifras, mientras
que las potencialidades y aplicaciones que pueden surgir de los dispositivos móviles son
inmensas.
Figura 2: Crecimiento de la Red Móvil.
Fuente: elaboración propia a base de Yáñez (2010)
Es un hecho que los dispositivos móviles han cambiado el semblante de las
organizaciones. Por ejemplo, a medida de que las empresas han evolucionado hacia las
operaciones de negocios más globales, los dispositivos se han hecho más indispensables.
Los móviles ofrecen a las organizaciones la capacidad de mantener a sus empleados
conectados a toda hora. Además, estos aparatos ayudan a aumentar la capacidad de
las personas para conducir sus labores desde cualquier lugar, ya sea desde su casa, en la
oficina o entre ambos lugares.
7 Fuente Yáñez, N. (2010) “Estudio INE: En 2010, el número de celulares logra superar la cantidad de habitan-tes”
Gobierno móvil en administraciones locales:Conceptos, desarrollo y seguridad
66
Gobierno Electronico Municipal
Como resultado del incremento de los dispositivos móviles en los negocios, muchas
empresas han comenzado a visualizar un aumento en su productividad. Este crecimiento
demuestra el rápido retorno de la inversión por parte de las compañías que han optado
por comprar, manejar y mantener el uso de los servicios móviles para sus empleados.
Los gobiernos locales deberán seguir el camino de los móviles, pero orientado al servicio
ciudadano, aumentando también su productividad.
Mientras aumenta la productividad y el retorno de las empresas u organizaciones,
crece también el riesgo asociado a los móviles; que puede generar problemas derivados
de factores humanos, tecnología y arquitectura. La falta de control sobre los dispositivos
físicos y los empleados que los usan ha incrementado los niveles de peligrosidad de estos
aparatos (ISACA 2010). Sin embargo, son una necesidad considerando su desarrollo,
potenciales beneficios, riesgos y controles asociados. Trataremos detalladamente este
tema más adelante.
4.4. ¿Qué es el Gobierno móvíl?
El Gobierno Móvil corresponde al uso de los dispositivos móviles en las administraciones
públicas con la finalidad de informar y contactar a los ciudadanos. Concierne a la utilización
del teléfono móvil, PDA, PC, Notebook, con conexión a internet inalámbrica.
En otras palabras, busca poseer herramientas que permitan agilizar el trabajo, aumentar
la rentabilidad, entregar un mejor servicio, mejorar las comunicaciones, aumentar la
transparencia y lograr la equidad en la prestación de servicios.
A través de este medio, los ciudadanos podrán acceder just in time a su organización,
de manera fácil, desde cualquier lugar, cuándo y dónde quiera.
Figura 3: Comunicación entre el Ciudadano y el Gobierno Local.
Fuente: elaboración propia
Como se desprende de la figura anterior, el M-Government no sólo mejora la
comunicación entre el gobierno y los ciudadanos (Citizen to Government, C2G) y viceversa
67
(Government to Citizen, G2C), sino que también optimiza las operaciones que ocurren
entre el gobierno y los empleados (Government to Employees, G2E).
5. Beneficios para los gobiernos locales
El uso de los dispositivos móviles está en todas partes y continúa expandiéndose.
Cada individuo en sociedad ha experimentado la conveniencia de la utilización de un
teléfono móvil. Organizaciones alrededor del mundo están igualmente conscientes de los
beneficios que pueden traer consigo.
Algunos de los beneficios para los gobiernos locales pueden ser los siguientes: a
través de la tecnología móvil las municipalidades podrán lograr que el servicio de atención
al ciudadano mejore en un 100% ya que el uso de los dispositivos permitirá que el
personal de la municipalidad esté conectado todo el tiempo y en todo lugar. De esta
forma, es posible resolver dudas, capacitar, informar, responder de forma rápida y precisa
los correos electrónicos, otorgando una atención que de otra manera, no sería posible
por la distancia. Asimismo, por medio de esta tecnología se reducirán los costos en la
prestación de los servicios. No existen barreras en la atención ya que los dispositivos
móviles acompañan en todo momento.
Es decir, podemos hablar de ubicuidad en la telefonía móvil. Es posible acercar todos
los beneficios que trae consigo la modernización de los gobiernos locales a una mayor
cantidad de ciudadanos.
En Chile, el porcentaje de ciudadanos que poseen acceso a internet corresponde al
30% de la población. En las comunas más pobres, este acceso solamente alcanza a un
20%. Por el contrario, en estas mismas comunas de menores recursos, existe un 100%
de acceso a telefonía celular. De esta forma y a través de la aplicabilidad de los móviles
para los gobiernos locales, los ciudadanos se sentirán parte importante de su comunidad,
percibiendo a los celulares como una herramienta eficiente y eficaz en la comunicación
directa con su municipio.
Esta comunicación debe ser multicanal (WAP, sitios web, teléfonos móviles,
Smartphones, blogs, redes sociales, etc.)8.
8 WAP: Protocolo de Aplicaciones Inalámbricas. Blogs: Bitácora web que recopila textos, artículos, comentarios deuno o varios autores. Permite establecer un diálogo entre los lectores y quienes redactan en el blog. Redes sociales: Forma de interacción social a través de internet.
Gobierno móvil en administraciones locales:Conceptos, desarrollo y seguridad
68
Gobierno Electronico Municipal
El teléfono móvil es el dispositivo tecnológico más cercano a la gente, los acompaña
en todo momento; además es el único dispositivo que cursa transversalmente a todas
las clases sociales. Por lo tanto, es posible desarrollar aplicaciones para los celulares que
ayuden a implementar el Gobierno Electrónico a través de estos aparatos.
Figura 4: Servicios Móviles para Municipios
Fuente: elaboración propia
6. Tipos de gobierno móvil.
6.1. Usos y aplicaciones de los teléfonos móviles
Las aplicaciones de los celulares son ilimitadas, al igual que las potencialidades de los
Smartphone, que además de la prestación de una serie de servicios como el teléfono,
propiamente tal, posee las herramientas de correo electrónico, agenda, redes sociales,
cámara digital, video juegos, etc.
A continuación, una serie de funciones adicionales:
a) Mobile Marketing: Es particularmente valorado al momento de comunicar
acontecimientos que suceden en tiempo real, como por ejemplo, en lo relativo a eventos
deportivos conferencias y convenciones, servicios y reuniones.
En el caso de los gobiernos locales, es posible efectuar un marketing directo con los
ciudadanos de parte de alcaldes al realizar saludos de cumpleaños, informando reuniones
con juntas de vecinos, citando a eventos culturales, recitales, ferias, inauguraciones, etc.
69
De esta forma, es posible realizar una comunicación mucho más efectiva, ya que nos
dirigimos al público específico y con el mensaje adecuado.
b) Solicitud y entrega de información: A través de este servicio, los ciudadanos podrán
solicitar vía mensaje de texto, información sobre múltiples temas, como por ejemplo:
estado de carreteras y del tiempo, cortes de luz, agua, eventos, inundaciones, terremotos,
solicitud de audiencia con el alcalde, vencimiento de la licencia de conducir, entrega de
subsidios, etc.
Una aplicación que ha sido desarrollada recientemente en nuestro país, es aquella que
entrega por SMS información sobre el recorrido de los troncales del sistema de transporte
público Transantiago. Según el diario El Mercurio, 14 mil usuarios se inscribieron en las
primeras 36 horas de la puesta en marcha del sistema.
Otro ejemplo de ello, corresponde al vivido en las áreas de salud de los municipios.
Podemos encontrar aplicaciones relacionadas con la ubicación de hospitales, consultorios,
postas de urgencia, solicitudes de hora de atención, etc. Este es el caso de la Ilustre
Municipalidad de Colina, quienes poseen un software de envío de mensajes de textos
masivos que son utilizados para lo anteriormente descrito, pero también para informar a
los vecinos todos los acontecimientos que se producen en el municipio.
El poder de la mensajería de texto se ha puesto de manifiesto recientemente. El
domingo 2 de enero del año 2011, se produjo un fuerte sismo en la VIII y IX región.
Durante las dos horas siguientes al temblor, el flujo de mensajes de texto aumentó
considerablemente. Esto sucedió debido a que la congestión impidió que los afectados
se comunicasen con sus familiares por la vía clásica, optando por la utilización del SMS.
Producto de ello, las empresas de telecomunicaciones comenzarán a triplicar su capacidad
para enviar mensajes. En un futuro, la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del
Interior (Onemi) pretende contar con un sistema SMS de alerta temprana que permita
comunicar por zonas, alertas de maremotos en caso de desastres.
En el caso de las empresas privadas, podemos destacar aplicaciones que en la
actualidad ya están a disposición de las personas, como por ejemplo, el servicio que Lan
anunció en diciembre de 2010, el que permite que desde sus teléfonos celulares, los
pasajeros conozcan el estado de los vuelos de la aerolínea, consultar itinerarios, realizar
el check in, etc.
La empresa CAS-CHILE® también tiene disponible una serie de aplicaciones móviles
para los ciudadanos, como lo son las consultas del valor de permiso de circulación y
multas. El servicio más avanzado corresponderá al pago por celulares, como por ejemplo,
el pago del permiso de circulación. Este ítem se detallará en el punto g).
Gobierno móvil en administraciones locales:Conceptos, desarrollo y seguridad
70
Gobierno Electronico Municipal
Podemos mencionar algunos ejemplos a nivel internacional:
• En el municipio de Lleida (España) se puso en marcha el primer servicio de
mensajes de texto certificadores, a modo de comunicar notificaciones oficiales
con validez legal a los ciudadanos por medio del teléfono móvil.
• En Uganda, la Grameen Foundation lanzó una serie de aplicaciones móviles
que permiten el acceso vía SMS a búsquedas, predicciones meteorológicas,
consejos sobre agricultura, salud, para enfrentar plagas en cosechas, conocer los
movimientos del mercado o cómo prevenir la malaria.
• En Hong Kong, una de las ciudades que más ha desarrollado el M-Government y
que tiene la penetración de teléfonos móviles más alta del mundo, se otorga la
posibilidad de informar sobre contaminación, recibir imágenes del tráfico en la
ciudad, realizar transacciones con el gobierno, agendar reuniones con agencias
gubernamentales, reservar y obtener la cédula de identidad, conseguir hora para
matrimonios, etc.
• En Malta, isla Europea, existen múltiples servicios que se encuentran a disposición
de los ciudadanos, como la renovación de licencias, resultados de exámenes y
resoluciones de la corte.
• El gobierno argentino en un acuerdo conjunto con una compañía telefónica,
efectuó un envío masivo de 40 millones de SMS para una campaña de
concientización a automovilistas sobre los accidentes de tránsito en semana
santa.
• En Malasia, el Ministro de Agricultura realizó un envío de SMS masivos a granjeros
para alertarlos del incremento del nivel de las aguas, permitiéndoles tomar las
medidas necesarias para evitar cualquier daño en sus plantaciones.
• Otras aplicaciones interesantes por parte de los gobiernos locales en el mundo
son: avisos a donantes de sangre cuando existan necesidades urgentes, informar
sobre tasa de ausentismo escolar, notificación de los resultados en procesos de
admisión, avisos laborales o emergencias. Las posibilidades son infinitas.
c) Mobile Banking: Se define como la prestación de servicios bancarios y financieros
por redes móviles. Día a día el tradicional medio de pago en efectivo ha ido quedando
obsoleto siendo drásticamente reemplazado por el pago a través de medios electrónicos
y en un futuro, por celulares.
71
El Mobile Banking puede ser beneficioso para los bancos y los clientes. Puede disminuir
la sobrecarga de los bancos, ya sea reduciendo al mínimo la dependencia a los cajeros
humanos y/o disminuyendo el número de sucursales.
El 2007 esta tecnología llegó a Chile para quedarse. Si bien en la actualidad el
porcentaje de las transacciones bancarias realizadas a través de celulares es aún bajo, el
futuro es muy auspicioso y está impulsado por la masificación de los teléfonos inteligentes,
por lo que en algunos años, el uso de la banca móvil será tan o más importante como el
de internet (e-banking).
d) M-learning: El teléfono móvil también ha irrumpido en las capacitaciones y el
aprendizaje. Esta aplicación permite enseñar de manera personaliza, concreta y enfocada
a las necesidades del alumno.
e) Periodismo Ciudadano: Hoy los canales de televisión tienen millones de reporteros en
las calles. Todos los días escuchamos noticias generadas por ciudadanos que han filmado
con su teléfono celular algún acontecimiento de interés. La mayoría tienen carácter de
denuncia, como por ejemplo, hoyos en las calles, problemas medioambientales, violencia
en la vía pública, etc.
f) Dashboard: Corresponde a una especie de tablero de control de gestión, pero
desde el celular. Es decir, permite obtener una serie de reportes en línea que permiten
la obtención de información en cualquier momento. En el caso de las municipalidades,
contendrá datos relevantes para alcaldes o directivos, para la efectiva toma de decisiones,
por ejemplo, deudas por departamento, horas extras pagadas en personal, total de
gastos en personal, promedio de tiempo de entrega de licencias de conducir, ingresos
por departamento, etc.
g) Pago de trámites: El ciudadano podrá integrarse a la red de trámites on-line de su
municipalidad realizando la cancelación por medio del teléfono. Pago de servicios a los
gobiernos locales como son los permisos de circulación, las licencias de conducir, partes
empadronados, derechos de aseo y las patentes comerciales.
Este servicio acercará mucho más al ciudadano hacia el municipio, ya que permiten
prestar servicios de forma eficaz y de la mejor calidad, reduciendo los tiempos de espera
a su mínima expresión.
Asimismo, el uso de las tecnologías móviles disminuye los costos de transacciones de
manera considerable, por ejemplo, en el caso del pago de permisos de circulación, hemos
podido determinar un ahorro para el municipio de $7.000.000 por cada 1.000 permisos
de circulación emitidos.
Gobierno móvil en administraciones locales:Conceptos, desarrollo y seguridad
72
Gobierno Electronico Municipal
En Hungría los teléfonos móviles tienen una penetración del 81% versus el 30% de
los PCs. Entre los servicios desarrollados por el gobierno, están los pagos de las tarifas
para estacionamiento. Esto mejora la gestión del pago de los estacionamientos que los
municipios han concesionado y los que son de su propiedad, con o sin presencia de un
operador.
En Chile, este pago puede ser integrado de varias maneras, dependiendo la capacidad
del teléfono móvil. Los clientes podrían digitar su número de estacionamiento en un
website móvil, ingresar los datos de su tarjeta y enviarlo al municipio para proceder al
pago en línea.
Otra forma de pagos por móviles será por contacto. Los usuarios podrán pagar con
el teléfono igual como si fuese su tarjeta de crédito gracias al Chip NFC, que permite
comunicaciones a corto alcance y puede ser reconocido por otros dispositivos a una
distancia de sólo 10 centímetros.
h) Navegabilidad Móvil. Para hacer posible varias de las aplicaciones mencionadas,
la Navegabilidad Móvil es una exigencia. Este concepto corresponde a la interfaz de
navegación orientada a celulares de los sitios web municipales y los servicios asociados a
estos. Es decir, portales específicos para que los usuarios accedan a servicios multimedia
especialmente adaptados a los dispositivos móviles.
Como hemos visto, el uso de estas tecnologías ha logrado aumentar la productividad
y mejorado la transparencia permitiendo hacer accesible toda la información a los
ciudadanos.
7. Seguridad en móviles
Este apartado lo podemos subdividir en dos temas, los riesgos y preocupaciones en
torno a la seguridad de los dispositivos móviles en empresas y organismos públicos y las
estrategias posibles para enfrentar los riesgos en estos dispositivos.
7.1. Riesgos en torno a la seguridad en empresas y organismos públicos
De acuerdo a ISACA (2010) el despliegue de dispositivos móviles puede significar
una cantidad significativa de riesgos para la seguridad de las organizaciones privadas o
públicas. Esto se debe a que poseen numerosas vulnerabilidades, ya que son susceptibles
de ataques maliciosos y de amenazas internas que no tienen como finalidad dañar (error,
pérdida o mal manejo de la información en dispositivos de parte de los usuarios, por
ejemplo).
73
Irónicamente, muchos de las inseguridades asociadas a los dispositivos móviles existen debido a su gran beneficio: La portabilidad. Los aparatos móviles transportan datos vía redes inalámbricas, que son típicamente menos seguras que las redes cableadas, por lo que pueden ser fácilmente interceptadas.
La pérdida de datos a través de móviles cuenta con el riesgo latente de la introducción
de malware9, por lo que dispositivos en sí mismos pueden ser utilizados como una
plataforma para actividades maliciosas adicionales. Muchos de esos dispositivos tienen
la capacidad de almacenar y cifrar datos en reposo, entonces, la información obtenida
por la intercepción de datos en tránsito, robo o pérdida del teléfono, puede afectar la
información comprometida de carácter confidencial, privada e incluso patentada.
De esta forma, la pérdida o robo de estos dispositivos abre una nueva preocupación
para las organizaciones, dado que los móviles transportan información cada vez más
sensible. Un claro ejemplo de ello, fue la situación que se desató en diciembre del 2010
luego de la publicación de un video privado obtenido desde el celular de un carabinero,
donde un grupo de uniformados menoscababan a un individuo que habría estado detenido.
A esto se le suma la difusión de otras imágenes, también obtenidas del teléfono de un
uniformado (que bien pudo ser sustraído o perdido) donde carabineros manipulaban
sustancias químicas y alcohol. Estos hechos generaron gran revuelo público y finalizaron
con la desvinculación de seis efectivos.
El riesgo de usar dispositivos móviles es considerablemente abundante. Además de los casos expuestos anteriormente, existe la posibilidad de ataques técnicos contra celulares mediante el uso de las vulnerabilidades en la capa de comunicaciones. Estos ataques son perpetuados a través de herramientas de acceso remoto (RATs10) que pueden ser colocadas en un dispositivo móvil y, por lo tanto, pueden ser ingresadas físicamente para
recuperar información y datos.
Estas amenazas pueden ser contrarrestadas en muchos casos utilizando una buena
política y sentencias relacionadas con la aplicación y el uso de los dispositivos. Sin embargo,
algunas amenazas requieren leyes adicionales para la protección de controles técnicos
y contramedidas, tales como la encriptación11 y software de seguridad diseñados para
neutralizar estos peligros.
9 Malware del inglés malicious software, también llamado software malicioso, tiene como objetivo infiltrarse o dañar un computador sin el consentimiento de su propietario.10 Remote Access Tool.11 Medida de seguridad que es usada para almacenar o transferir información delicada que no debería ser accesible a terceros.
Gobierno móvil en administraciones locales:Conceptos, desarrollo y seguridad
74
Gobierno Electronico Municipal
Una política de seguridad eficaz añadirá un valor significativo a los municipios u
organismos públicos que quieran implementarla, ya que reduce notoriamente las pérdidas
de datos importantes, asegurando la integridad de los elementos que manejan los
usuarios. Asimismo, el conocimiento de la existencia de la seguridad de la información en
una municipalidad, otorga confianza y una mejor percepción por parte de los ciudadanos
y vecinos.
El Cuadro 1 presenta algunas conocidas vulnerabilidades a nivel público y privado,
que están asociadas a amenazas que necesitan ser entendidas en cuanto se trata de
dispositivos móviles.
Cuadro 1: Vulnerabilidades, Amenazas y Riesgos en los Dispositivos
Vulnerabilidad Amenaza Riesgo
Información que viaja a través de redes inalámbricas, las cuales son menos seguras que las redes de cableado.
Desconocidos maliciosos que pueden dañar a la organización.
Intercepción de información que viola datos sensibles, la reputación de la organización, regulación y acciones legales.
Pérdida de datos puede afectar la productividad de los empleados.
Al ser portables, los dispositivos móviles pueden perderse o ser robados. Generalmente, los datos almacenados en éstos no se encuentran respaldados.
Empleados dependientes de los dispositivos móviles serán incapaces de trabajar en caso de que se le rompa, pierda o roben su aparato y datos que no poseen respaldo.
Fuente: ISACA (2010)
Por todo lo anterior, es fundamental asegurar que la introducción de los dispositivos
móviles en una organización sirva a los propósitos de su estrategia y objetivos, para lo
cual se hace necesaria la utilización de un marco regulado como el COBIT (Objetivos
de Control para la Información y la Tecnología Relacionada). Es decir, no se trata de
implementar los dispositivos móviles per se, si no que esta aplicación posea uno o más
objetivos estratégicos que cumplir.
75
7.2. Estrategias para enfrentar los riesgos en dispositivos móviles12
Siguiendo nuevamente a ISACA (2010) con la introducción de los nuevos dispositivos
móviles y plataformas, los profesionales del área deberán actualizar o crear una nueva
estrategia para estos aparatos, lo que ayudará a garantizar que los riesgos sean localizados
y gestionados apropiadamente. Los encargados o Jefes de Informática y/o Computación,
necesitarán pensar en cuestiones como la cultura y estructura organizacional13, el recurso
humano, la tecnología y los procesos al momento de crear la estrategia para dispositivos
móviles, donde los siguientes ítems podrían ser considerados:
• Definir los tipos de dispositivos permitidos (BlackBerry o iPhone). Dispositivos
confiables.
• Definir la naturaleza de los servicios accesibles a través de los teléfonos,
tomando en cuenta la arquitectura tecnológica existente.
• Normar la forma en que las personas utilizan los dispositivos, considerando su
cultura, los factores humanos y la ejecución de los procesos y acciones que se
realizarán por medio del teléfono.
• Integrar todos los dispositivos de la organización en un programa de gestión de
riesgos móviles para controlar el acceso remoto a la información de la
municipalidad.
• Describir el tipo de autentificación e identificación que será utilizada por los
usuarios en los dispositivos.
• Delinear las tareas para las cuales los empleados utilizarán los dispositivos y los
tipos de aplicaciones que están permitidas.
• Clarificar qué datos serán almacenados y transmitidos.
• Descargar las aplicaciones sólo desde sitios seguros.
• Realizar en forma periódica una copia de seguridad de los datos del
dispositivo.
• Contactarse sólo a equipos que estén limpios y no transmitan archivos
infectados.
• Instalar un software antivirus, como ESET Mobile Security (www.malware.cl).
• Capacitación al personal en los riesgos que surgen al trabajar de esta manera e
informar sobre los controles que se deberían implementar (Norma Chilena
Oficial, nch 2777, 9.8.1).
• Ignorar/ Borrar, SMS o MMS14 de origen desconocido, que induzcan a
descargas o a sitios potencialmente peligrosos.
12 ISACA. (2010) Securing Mobile Devices (1), 6.13 La cultura organizacional corresponde a los valores, creencias, tradiciones, ideas, reglas y modelos de conducta
al interior de una entidad. La estructura organizacional es la relación o el orden de los cargos dentro de una organización.
14 Mensaje de texto con imágenes.
Gobierno móvil en administraciones locales:Conceptos, desarrollo y seguridad
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Gobierno Electronico Municipal
• Nombrar a un encargado de seguridad, de acuerdo a lo planteado por el
decreto supremo N°8315, el cual debe velar por el cumplimiento de este
decreto al interior del gobierno local.
• Efectuar la encriptación de celulares a través de chips ubicados al interior de los dispositivos, lo que bloqueará el acceso a las conversaciones e información.
Lo anterior se logra con la colocación de una contraseña.
El uso y desarrollo de medidas de resguardo para la protección de los dispositivos
móviles debe ser programado rápidamente para ir mitigando gradualmente los riesgos
asociados. Proporcionalmente a estos riesgos, un programa de seguridad integral para la
protección de los dispositivos móviles puede convertirse en pieza clave en la gestión de
la seguridad global.
Los dispositivos móviles poseen el potencial para convertirse en la mayor amenaza
en cuanto a fuga de información confidencial. Su protección, muy descuidada, debe
convertirse en una tarea prioritaria para las organizaciones públicas y privadas.
8. Conclusión
A través de este documento podemos concluir y darnos cuenta de la importancia
que tienen hoy en día los Smartphones en la implementación del Gobierno Electrónico
(e-Gobierno), pero no únicamente en la comunicación municipio-ciudadano, sino
que también, en la comunicación ciudadano–municipio, donde es una herramienta
muy poderosa, que cambiará la forma de trabajar y relacionarse que existe entre los
contribuyentes y los gobiernos locales.
Se observa que los Smartphones o teléfonos inteligentes están situados de lleno en
el mercado, debido a la baja en sus costos, a lo que se suma la entrada de nuevos
operadores de telefonía móvil, que disminuirán aún más los costos, debido al aumento
de la competencia.
El futuro son los dispositivos móviles, por lo tanto, los gobiernos locales deben
desarrollar aplicaciones que apunten a estas herramientas que, como ya lo hemos podido
comprobar, tienen un 100% de aplicación y son transversales a toda la comunidad (ISACA
2010).
15 Decreto de la Secretaría General de la Presidencia que aprueba norma técnica para los órganos de la administración del estado sobre seguridad y confidencialidad de los documentos electrónicos, consultado di-ciembre de 2010 en http://www.dibam.cl/upload/i4964-2.pdf.
77
Por otra parte, las organizaciones en general, deben comprender que el uso de
los dispositivos móviles en su ambiente puede tener beneficios calculados que pueden
ofrecer estas tecnologías, pero al mismo tiempo, traer riesgos. Una vez que los riesgos y
los beneficios sean comprendidos, el negocio debe utilizar un marco de gobernabilidad
para garantizar que los procesos y políticas de cambio sean implementados y entendidos,
y que a su vez contengan niveles apropiados de seguridad aplicados para prevenir la
pérdida de datos.
Gobierno móvil en administraciones locales:Conceptos, desarrollo y seguridad
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Gobierno Electronico Municipal
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79
TRANSPARENCIA MUNICIPAL Y GOBIERNO ELECTRÓNICO
Andrés Chacón
80
Gobierno Electronico Municipal
81
1. Introducción
Hace algunos años las municipalidades constituían un área de evidente retraso en
la modernización del país en lo que refiere a las nuevas Tecnologías de Información y
Comunicación (TIC). Los indicadores para el caso chileno han mostrado las mejorías en
el acceso básico a internet, como por ejemplo, que nueve de cada diez municipios ya
tienen conexión a la red mediante uso de tecnologías de mayor ancho de banda como
las ADSL (Línea de Suscripción Digital Asimétrica).
Este mejoramiento en los indicadores de acceso básico a TIC ha ido acompañada
de una mayor penetración de sitios web que para 2009 alcanzaron una cifra cercana al
91%. De este modo el porcentaje alcanzado está muy por encima del 76% logrado en la
anterior medición del sistema municipal (Fuentealba y Madariaga 2010).
Sin embargo, en términos generales el sector municipal está en una etapa de madurez
tecnológica aún insuficiente como para generar un salto significativo que implique un
mayor impacto económico o más importante aún, una estrategia que entregue bases
para la creación de estándares de gobierno electrónico que vayan en directo beneficio
de los ciudadanos.
Uno de los hechos que ha puesto a la luz pública el estado de preparación de las
municipalidades en gobierno electrónico ha sido la implementación de la Ley 20.285
de Transparencia Activa. El Programa de Gobierno Electrónico del Instituto Chileno de
Estudios Municipales de la Universidad Autónoma de Chile, incorporó el estudio de la
implementación de la Ley de Transparencia a nivel municipal como parte del informe del
Índice de Gobierno Electrónico Municipal 2009-2010 (Fuentealba y Madariaga 2010).
El resultado de la medición sobre la implementación de la Ley de Transparencia en el
primer semestre de 2010 arroja que los indicadores de penetración web municipal han
mejorado considerablemente, comparados con igual medición realizada el año anterior.
Sin embargo, a pesar de este avance los municipios no cumplen favorablemente con la ley
de Transparencia, en términos de la calidad de la información publicada en sus páginas de
internet. Eso hace que el alto indicador de penetración web registrado este año no tenga
réplica en los contenidos que deben entregarse en lo que estipula la ley, alcanzando sólo
un 29% de cumplimiento promedio nacional.
Este artículo realiza una revisión sobre la materia de transparencia municipal como
parte una estrategia global de gobierno electrónico en el sistema municipal chileno,
para ello, en primer lugar, se presenta un estado del arte en la materia señalando los
cambios sociales que tienen impacto en las administraciones públicas; en segundo lugar,
se describe la importancia de prever las resistencias al cambio tecnológico en los mismos
Transparencia municipal y gobierno electrónico
82
Gobierno Electronico Municipal
organismos que enfrentan este proceso; en tercer lugar se señala de modo específico
cómo impacta este proceso en el gobierno local, realizando esta discusión con algunos
datos que permiten problematizar la situación; en el capítulo final se incluyen los juicios y
la reflexión pertinente al problema presentado.
2. Los nuevos estándares del gobierno
Los cambios que se instalan en la vida social moderna, han impuesto crecientes
requerimientos, tanto para el Estado, como para otros sectores de la sociedad: empresas,
ONGs y en general todo tipo de organización social, política y económica. Grandes
transformaciones, como los procesos de globalización, la concepción de un nuevo
ciudadano postmoderno y la ampliación de la sociedad de la información han instalado
nuevos escenarios donde los individuos deben desenvolverse. Esto ha obligado a que los
actuales gobiernos deban aprender a entender las necesidades de una base de personas
y organizaciones crecientemente, diversa y fragmentada, y así diseñar planes de acción
para responder a ellas.
En América latina el proceso de cambio ha sido lento, el bajo crecimiento económico
de los últimos años se ha debido, entre otras razones, a la exigua productividad y a la
falta de capital humano. El acceso a la educación y a la capacitación, como formas de
adaptarse a los requerimientos y necesidades de la región, son algunas de las principales
debilidades para competir en la economía internacional del conocimiento (OCDE 2009).
La experiencia internacional indica que los casos de países que mejoraron, como Corea
del Sur, Finlandia, Malasia o Nueva Zelandia, entre otros, no sólo decidieron hacer las
cosas mejor, sino hacerlas de manera diferente. No sólo entendieron que el futuro es
consecuencia de las acciones realizadas en el pasado de manera sistemática y rigurosa;
sino que además, partieron de la base de que la velocidad de los cambios, impone una
manera de enfrentar los problemas en virtud de nuevos paradigmas. Comprendieron que
es un proceso basado en la re-construcción social, el replanteamiento de las instituciones
y la convicción más profunda de que hay que situarse desde nuevos principios, para
alinear las futuras acciones.
Desde hace más de dos décadas que en Chile se inició un proceso de reforma del
Estado. En un comienzo fueron aspectos estructurales que le permitieron al Estado chileno
mejorar la gestión pública de la mano de políticas orientadas a fortalecer el crecimiento
económico. En una segunda etapa, ellas apuntaron a mejorar la equidad. Hoy el desafío
pasa por iniciar un nuevo proceso de reformas modernizadoras, las que de acuerdo
al Consorcio para la Reforma del Estado, organización formada por diversos expertos
nacionales e internacionales, debieran orientarse a fortalecer cinco ejes fundamentales: un
liderazgo integrador y eficaz, la ejecución efectiva de la estrategia, la profesionalización del
83
Estado, la ciudadanía como protagonista de la reforma y el fortalecimiento de la primera
línea del Estado. Esta última representa el robustecimiento de la gobernabilidad territorial,
relevando la importancia del gobierno regional y local.1
En la actualidad, la incorporación de Chile a la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económicos (OCDE) ha impuesto nuevos desafíos. Uno de ellos, es
promover la transparencia y la probidad en la gestión pública, mejorando la confianza en
la institucionalidad política, pues gran parte de su gestión se debe acoplar a los nuevos
paradigmas y nuevos valores organizacionales, que nos dicen por una parte, que el ciu
dadano valora en sus instituciones la transparencia de sus procesos y la probidad con
que se ejecutan; por otra, que las mismas instituciones se convierten en organizaciones
que transmiten la fe pública como un indicador de confianza de los ciudadanos. Sin
embargo, sabemos que la instalación de Ley de transparencia en la administración del
Estado es un proceso complejo. Requiere, por una parte, que las instituciones públicas
gestionen cambios tendientes a instalar nuevos procedimientos organizacionales y formas
de relacionarse con los ciudadanos de forma diferente. Por otra parte, la existencia de
una plataforma tecnológica adecuada con los nuevos requerimientos organizacionales. Es
decir, el paso directo desde la burocracia tradicional a la del gobierno electrónico.
3. Gobierno electrónico: La gestión del cambio
En la actualidad el gobierno central a través del uso de Tecnologías de la Información
se encuentra orientado a promover un sistema más eficiente y efectivo, desarrollando
servicios gubernamentales más accesibles, generando un mayor acceso público a la
información, haciendo del gobierno una institución más responsable con los ciudadanos.
En el sector municipal, el gobierno local apunta a la instalación del sistema de
acreditación de la calidad de los servicios municipales, la cual dentro de sus principales
tareas busca lograr la mayor eficiencia en la prestación de servicios: simplificando los
trámites, mejorando la calidad de atención al público y capacitando a los funcionarios en
áreas de servicio comunitario.2
Es en este contexto que la Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo
del Gobierno de Chile (SUDBERE) busca desarrollar una aplicación web que permita
procesar central y estandarizadamente nueve trámites municipales en internet, los que
1 Véase Consorcio para la Reforma del Estado (2010) Un mejor Estado para Chile: propuestas de modernizacióny reforma. “Propuesta de modernización y reforma” Disponible en: http://www.reformadelestado.cl/ [Consul-tado el 23 de febrero de 2011]
2 Véase Chile Calidad. Disponible en: http://www.chilecalidad.cl [Consultado el 23 de febrero de 2011]
Transparencia municipal y gobierno electrónico
84
Gobierno Electronico Municipal
serán implementados en 156 municipios, apuntando a generar apoyo a la gestión. No
obstante, hoy se dispone de uno de los nueve trámites, generando un desafío al interior
del municipio, orientado a adoptar nuevos comportamientos ligados a la comprensión
e interiorización del sistema VTM (Ventanilla de Tramites Municipales) desde el punto
de vista técnico y el relacionado con las competencias de gestión, como por ejemplo la
capacidad de adaptarse a los cambios del entorno.
Asimismo, es importante mencionar que toda vez que se analiza la problemática de
las organizaciones públicas y sus desafíos de modernización en un ambiente cada vez más
complejo y dinámico, las personas aparecen como un denominador común cuando se
persigue la eficiencia, la búsqueda de resultados, la aceptación y legitimación ciudadana. Son
las personas las que llevan a cabo los avances, obtienen los logros y cometen los errores
que determinan el éxito o el fracaso de éstas iniciativas. Esto determina fehacientemente
el carácter estratégico que involucra la gestión del capital humano y de allí la necesidad
de alinear la instalación de la tecnología de la información y la comunicación que lleva
implícita la mejora de los servicios con el funcionario público que la presta. Lo anterior
se enmarca fielmente en los postulados de una administración del gobierno, basada
más que en implementar proyectos, en planear para crear capacidad, capacitando a los
funcionarios públicos en todos los niveles de la burocracia pública.
Actualmente, la complejidad se encuentra, a la hora de implementar políticas públicas,
en la resistencia a la instalación de nuevas tecnologías en los municipios, ello como
organizaciones compuestas por recursos humanos menos fortalecidos desde el punto de
vista de los procesos de formación continua y del diseño de capacitación permanente.
Esto trae como consecuencia una variedad de razones para resistirse, incluyendo el
temor de que la tecnología los hará obsoletos, perdiendo sus empleos, la habilidad que
desarrollaron en el transcurso de su carrera y creer que no tienen nada que ganar en
el plano profesional en caso de adaptarse a las nuevas tecnologías y nada que perder si
se niegan. Por otro lado, se enfrentan a una serie de cuestionamientos individuales, los
que se condicen con las características de personalidad de cada funcionario, generando
creencias limitantes con respecto a dejar en evidencia la incapacidad de aprender o
asumir nuevos desafíos, lo que genera un efecto multiplicador llevándolos a adoptar las
antiguas costumbres adheridas a la cultura organizacional. Se comentará esto con más
detalle en las próximas líneas.
Aquellos que han podido desarrollar culturas de cambio, disminuyendo la resistencia
natural a la instalación de nuevas tecnologías, han intentado el involucramiento de los
funcionarios públicos en diversas etapas del proceso de planeación, de manera que
sus sugerencias sean además orientaciones para quienes los secundan. Han explicado y
capacitado a los funcionarios municipales que trabajaran en la primera línea, apuntando
a la toma de conciencia y evitando malas expectativas o falsas creencias de los objetivos
85
reales del cambio, así como también, han recompensado a quienes se adaptaron mejor
al cambio.
Lo anterior se manifiesta porque en grandes corporaciones de todos los continentes
han asumido que el cambio en sí mismo es algo que se puede conocer, desarrollar y
manejar. Esto se debe a que hoy en día los cambios han transformado al mundo en algo
diferente a lo que vivieron generaciones anteriores. Actualmente existe un sentido de
urgencia: “el mundo está cambiando su manera de cambiar”; se ha vuelto más complejo,
rápido e impredecible, surgiendo la necesidad de explorar los procesos de cambio (Land
y Jarman 1992).
Desde el momento en que una organización se convierte en un sistema abierto al
medio, asume que debe cambiar junto con la sociedad a la que pertenece. Es el caso al
que nos encontramos enfrentado hoy en el gobierno central y los municipios, a partir de
la inclusión de tecnologías de la información y comunicación como factor de desarrollo.
Es por esto que resulta de fundamental importancia gestionar el cambio, lo que va de
la mano con la preparación de los funcionarios para enfrentar nuevos desafíos y vivir la
pérdida de lo que antes hacía que ellos fueran efectivos. Entre otras cosas, esta inclusión
obedece a un cambio de paradigma, el que valora al capital humano desarrollándolo y
entrenándolo en el uso de estas nuevas herramientas, ayudando a agilizar los procesos y
a ofrecer un mejor servicio a la comunidad, lo que beneficia la imagen interna y externa
de los municipios.
En organizaciones de antaño el poder se centraba en el líder o en la persona que
dirigía, hoy las empresas están siendo influidas por el entorno. Lo que obliga a las altas
gerencias a asumir un liderazgo innovador que permita a sus funcionarios participar del
proceso de cambio. Esto implica identificar los ejes de mejora y las acciones claves, trabajar
en equipo y conducir al grupo previendo disfunciones y desviaciones, vencer las inercias,
romper el equilibrio, así como dar apoyo y continencia en los aspectos emocionales que
se presentan a la hora de enfrentar cambios.
En la actualidad los cambios obedecen a dos razones fundamentales. La primera,
apunta al volumen de elementos que se han ido creando; artículos, conceptos, contrastes
realidades en donde la diversidad es un elemento clave de la creación y del cambio.
La segunda razón, se relaciona con la capacidad transformadora, las personas hoy en
día están siendo cada vez más calificadas y preparadas para insertarse al mundo laboral
dándole más valor a su empleo. Es por esto que los funcionarios municipales deben
contar con las competencias técnicas para poder enfrentar los desafíos que implican la
inclusión de nuevas tecnologías a sus funciones.
Tomando en consideración lo anterior, dando cumplimiento a los requerimientos
que el gobierno central hoy realiza se considera que es de fundamental importancia
Transparencia municipal y gobierno electrónico
86
Gobierno Electronico Municipal
desarrollar valores que incluyan a todos los funcionarios de manera transversal, y que
sean congruentes con los procesos a los que se van a ver enfrentados con la inclusión de
las TICs, siendo éste un cambio en el estilo de trabajo orientado a la eficiencia y eficacia
de los procesos, a la probidad en la entrega de los servicios y a la calidad de vida tanto de
los funcionarios como del cliente.
4. Fortalecimiento de la institucionalidad municipal
La fuerza de la globalización y los cambios de la sociedad chilena instalan una
situación que promueve la incertidumbre. Ello hace que los ciudadanos vuelvan la
mirada a los poderes públicos con el fin de encontrar respuesta frente a unos riesgos
que paradójicamente desbordan su ámbito territorial, temporal y competencial (Ferrer
2002).
Dentro del Estado, los municipios aparecen con mayor capacidad para solucionar
los problemas provenientes de los nuevos requerimientos sociales. Poseen mayores
capacidades para filtrar asuntos, descubrir los verdaderos problemas y una mayor
capacidad de ejecución que el poder central en virtud del conocimiento territorial y una
gestión pública menos entrabada con burocracias estatales. Cabe destacar que en Chile
el 54,5% de las personas cree que la municipalidad es la institución que tiene la mayor
capacidad para solucionar los problemas que afectan en sus comunas (ENOPM 2010).
Para el detalle comparativo véase Grafico 1.
Gráfico 1: ¿Cuál de las siguientes instituciones tiene mayor capacidad para solucionar los problemas que le afectan a usted en su comuna?
Fuente: Elaboración propia basado en datos de ENOPM (2010).
8,0%
9,6%
12,1%
12,5%
54,5%
0,4%
0,8%
2,1%
0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0%
otro
ns/nr
ninguno
gobernación
intendencia
junta de vecinos
gobierno central
municipio
87
Sin embargo, los municipios como toda organización pública es una entidad atravesada
por complejidades crecientes, en virtud de las nuevas funciones y requerimientos que la
ciudadanía le solicita a las municipalidades y que el gobierno central les entrega.
En las últimas décadas hemos presenciado cómo los municipios han sido recargados
con responsabilidades adicionales, sin ver incrementados en la misma proporción el
presupuesto necesario para abordar de igual manera no sólo el ámbito de la complejidad,
sino también de la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos. El desafío actual del
Estado chileno pasa por responder mejor a las necesidades de las personas estando más
cercano a sus nuevos requerimientos (Consorcio para la Reforma del Estado 2010).
El carácter unitario del Estado en Chile presente a través de toda su historia, siendo
la descentralización una excepción, ha atentado contra la promoción de estándares
mínimos y de corrección de desigualdades de oportunidad en los territorios (Israel 2007).
Ha afectado el fortalecimiento de capacidades regionales y locales, imposibilitándolos
de responder a los requerimientos que cotidianamente se necesitan. En el caso del
municipio ha desincentivado el liderazgo local en conjunto con su participación ciudadana.
El camino es dotar a los municipios de capacidad de decisión y gestión. Ello involucra
mayor autonomía en lo que se refiere a su organización interna, contratación de recursos
humanos y asociatividad, entre otros (Consorcio para la Reforma del Estado 2010).
Son muchos los desafíos que se deberán sortear si lo que se busca es fortalecer
la institucionalidad municipal. El proceso de profundización de la democracia en una
sociedad cada vez más compleja se vincula a una revitalización de lo local (Haefner 2010).
Los lugares y localidades están siendo cada vez más importantes en contribución a la
innovación tecnológica y a la alta tecnología (Boisier 2009). La descentralización requiere
que las agencias centrales desarrollen sus políticas tomando en cuenta la dimensión
territorial, lo que exige incluir en las instituciones locales y regionales en el diseño y
coordinación de las iniciativas nacionales (Prats 2009).
En consecuencia una reforma municipal necesaria requerirá abordar el tema del
poder y la autonomía municipal (Israel 2007), como también en el plano jurídico, devolver
parte fundamental de la normativa municipal a la Constitución política de la República,
de manera de darle la correspondiente fuerza regulatoria. Asimismo, se requerirá realizar
modificaciones en la LOC de Municipalidades orientada a mejorar la gestión municipal
y reglamentar la Ley Nº 19.526 de Reforma Constitucional que el año 1997 introdujo
trascendentales modificaciones en materia de gobiernos locales.
Transparencia municipal y gobierno electrónico
88
Gobierno Electronico Municipal
5. Importancia de la transparencia en el sistema municipal
La importancia de mejorar la confianza en las instituciones públicas, como se ha
señalado precedentemente, es el objetivo que persigue la Ley de Transparencia de
la función pública y de acceso de la información de la administración del Estado (Ley
20.285), la cual está ligada no sólo con los procesos de cambio en la gestión pública, sino
también con las estrategias de incorporación de tecnologías y de comunicaciones a este
sistema.
Chile, ya finalizada su transición, debe avanzar hacia la calidad de su democracia.
Ello significa pasar desde reformas democratizadoras de primer orden hacia reformas
modernizadoras de segunda generación que busquen recuperar el ámbito de lo público
y el sentido de la comunidad. Ello naturalmente significa transitar hacia procesos más
transparentes y probos en la administración del Estado, que permitan acercar al ciudadano
a las decisiones y ser responsables de ellas. Significa no sólo que las instituciones funcionen,
sino que lo hagan bien (Israel 2007).
Efectivamente, la mirada de un Estado probo y transparente no es nada nuevo, constituye un principio básico del derecho público, sin embargo, la novedad se encuentra en la existencia de una serie de disposiciones que hoy son capaces de regular con más fuerza la publicidad de los actos de la administración del Estado y la de una institucionalidad capaz de aplicar la sanción necesaria para el caso del incumplimiento. Para el Estado chileno significa fortalecer los lazos con los ciudadanos, la participación de la sociedad en
la estructura del Estado (Tobar 2009).
Instalado el concepto de reforma modernizadora dentro del paradigma de las
decisiones del Estado, es fundamental comprender que el anhelo de que éstas se orienten
hacia fortalecer la confianza ciudadana y destacar el valor de lo público sólo será posible
a través de una reforma en el ámbito municipal (Israel 2007). Sin embargo, el valor de
instalar la transparencia como institución fortalecedora de la calidad de la democracia
muestra que, aún sin reforma, es posible avanzar hacia bases que promuevan la cercanía
del Estado con el ciudadano. Ello porque la calidad de la democracia depende de fortalecer
la gobernabilidad territorial de los municipios, la que de acuerdo a Boisier, depende del
conocimiento y del poder para tener un grado de acción exitosa. El conocimiento dice
relación con la comprensión de lo local, con la identificación de los procesos al interior
del territorio y la capacidad de la intervención. En tanto, el poder depende del grado
de autonomía política (Boisier 2009). En este sentido, la transparencia juega un rol
fundamental en ambos: conocimiento y poder, dado que si bien el municipio requiere
de éstos para fortalecer su gobernabilidad en el territorio, no es menos cierto que el
ciudadano también precisa de ellos para fortalecer sus capacidades endógenas, dadas por
la existencia de una población residente con capacidades dirigenciales y profesionales que
fortalezcan la red de influencia y el control de la gestión local.
89
La transparencia surge entonces, no sólo como parte de principios propios de un
Estado moderno, sino que al mismo tiempo como un punto de unión en el territorio,
donde tanto autoridades locales como vecinos logran participar con confianza en el juego
del poder.
No obstante, el ideal de una reforma y modernización municipal que tenga como
punta de lanza la incorporación de tecnología y la posibilidad de favorecer la transparencia
y probidad de estas instituciones locales se enfrenta a múltiples problemas, como algunos
de los ya descritos. Uno de los principales sigue siendo el factor humano, social y cultural,
de resistencias al cambio y a la adecuación y asimilación de estos procesos.
Para ilustrar las ambivalencias que están presentes en este proceso podemos utilizar
la Encuesta Nacional de Opinión Pública Municipal (ENOPM 2010). De ella se desprende
que en términos generales la ciudadanía le endosa al municipio altas demandas igualmente
diversas, muchas de ellas compartidas con el gobierno central y donde las municipalidades
además se encuentran limitadas legalmente o no cuentan con recursos para asumir las
tareas extras. Situación que queda en evidencia en temáticas como la seguridad, empleo
y transporte.
La literatura especializada señala que el uso de tecnologías por parte de los organismos
públicos permite mayor cercanía con los ciudadanos. Se argumenta que a través de esta
nueva interrelación entre gobernantes y gobernados se pueden esperar menores niveles
de corrupción al interior de las administraciones públicas y frenar la caída en los niveles
de participación y vinculación de la ciudadanía con los gobiernos, en especial el local. Al
no contar con una ciudadanía activa, que fiscalice las tareas y actividades del municipio la
percepción sobre probidad se instala a través de la influencia que puede ejercer medios
de comunicación o experiencias de terceros, como vecinos, amigos, etc.
Desde el prisma de las personas y mediante los datos con que contamos (ENOPM
2010) podemos señalar que pese a los esfuerzos de las políticas y programas de
participación ciudadana y del uso de tecnologías para su aprovechamiento, persiste el
bajo interés de la ciudadanía por demanda de información al municipio a través de los
circuitos formales de transparencia municipal y el ejercicio concreto de la Ley 20.285. En
el Grafico 2 podemos ver que las personas, en un alto porcentaje no han usado en el
último año las herramientas disponibles referidas a solicitar información pública a algunos
de los municipios del país. Solamente un 24% lo ha realizado.
Transparencia municipal y gobierno electrónico
90
Gobierno Electronico Municipal
Gráfico 2: ¿Ha solicitado al municipio algún documento o
información pública?
Fuente: Elaboración propia basado en datos de ENOPM (2010).
Es más, tomando en cuenta solamente a ese 24% que manifestó acercarse a alguna
municipalidad a requerir información de uso público, sólo el 6,6% de las personas lo realizó
vía correo electrónico o mediante la web institucional de la municipalidad respectiva.
Este hecho muestra que sigue siendo baja a nivel general la utilización de estrategias
tecnológicas a distancia para el ejercicio de la ciudadanía.
Por el contrario, un amplio 87,8% que dice haber solicitado la información por la vía
presencial (OIRS u otra oficina municipal) revela un hecho de importancia: la cercanía
y contacto de las personas con el municipio, la institución que de forma más efectiva
resuelve sus problemas comunales (como puntualizamos anteriormente), sigue siendo de
relaciones cara a cara o vía presencial, lo que va contra los pronósticos de la masificación
amplia, intensiva y rápida de los sistemas de información y TICs en la gestión pública
(véase Gráfico 3). La transparencia, si bien ha llegado para quedarse, al menos por ahora
todavía sigue siendo incorporada con cierta distancia del uso de nuevas tecnologías.
Además, es llamativo que un 2,4% de las personas asegure que obtuvo información
de interés público mediante el contacto con algún amigo o conocido al interior de la
municipalidad, eso podría dar luces respecto de una opinión desfavorable respecto del
municipio chileno en materia de probidad o corrupción. A diferencia de los buenos
niveles de confianza logrados por el municipio en la misma medición con que trabajamos,
la percepción de corrupción de éstos los sitúa en el cuarto lugar, luego de los partidos
políticos, el Congreso y los Tribunales de Justicia.
91
Gráfico 3: ¿Cuál fue el medio por el cual solicitó esta información? (evalúa el 24,1%)
Fuente: Elaboración propia basado en datos de ENOPM (2010).
A esta información podríamos agregar que durante el año 2009 realizamos un conjunto
de entrevistas grupales a funcionarios responsables de los procesos de implementación
de la Ley de Transparencia en los municipios de la Región Metropolitana, y que de
hecho se relacionaban cotidianamente con el uso de nuevas tecnologías de información
y comunicaciones, siendo para este trabajo informantes claves. El grupo de informantes
estuvo compuestos por Directores de Informática municipal o cargos fines. El diagnóstico
general de este trabajo nos señaló la existencia de una falta de enfoque sistémico en el
proceso de implementación de la Ley de Transparencia.
En la ocasión estudiamos la organización que tiene relación con los intercambios de
información, la retroalimentación y desequilibrio del sistema. Se evidenció la escasa o nula
planificación de las instituciones para ejercer el proceso de cambio, la falta de recursos
materiales y económicos para la realización de las innovaciones y lo más importante,
líderes que guíen el proceso de gestión del cambio estratégicamente.
Los principales hallazgos fueron en primer lugar, una alta diversidad de dependencias
encargadas del sistema de información pública y transparencia municipal y también
una cierta trayectoria impulsada por la nueva demanda, desde áreas específicamente
tecnológicas “informáticas” hacia ámbitos de comunicación o relaciones públicas o
la ampliación de funciones de las aéreas informáticas con funciones de gestión de la
información.
En segundo lugar, que la planificación y la gestión del cambio se daba con fuerza sólo
en algunos municipios y en cada uno de ellos se necesitaron alcaldes comprometidos. En
Transparencia municipal y gobierno electrónico
92
Gobierno Electronico Municipal
tercer lugar, referida a la gestión de la información, que la mayor parte de los funcionarios
calificó de arduo el proceso de recopilación y sistematización de información en la medida
del limitado apoyo de las distintas reparticiones y de una respuesta en función de criterios
jerárquicos. En este sentido, los encargados del proceso señalaron que deben realizar
distintas estrategias de presión para obtener resultados.
Finalmente, consultados sobre el impacto general de la nueva ley, coincidieron en
los beneficios asociados en cuanto a simplificar procesos de gestión de la información,
fortalecer la comunicación interna y la reducción de los tiempos de respuesta, sin embargo,
se manifestó que los municipios no contaban con prácticas ni mecanismos regulares de
recopilación, sistematización, digitalización y difusión de información por lo que debieron
realizar ajustes organizacionales e inversión en equipamiento para dar respuestas a los
nuevos requerimientos. Apareciendo el componente tecnológico como una gran ayuda.
6. Conclusiones
6.1. ¿Percepción o realidad?
La corrupción es efecto y no causa de la falta de transparencia. La actual institucionalidad
municipal, dado que fue diseñada para fines del siglo XIX, no posee un adecuado
acoplamiento entre su administración local y los nuevos requerimientos sociales, de
acuerdo a las nuevas exigencias locales. Ello obliga muchas veces a buscar nuevas formas
de solución a problemas cotidianos, no ceñidos estrictamente a la ley, pero al mismo
tiempo, efectivos, para quienes sortean día a día, la problemática de interactuar con un
ciudadano lleno de exigencias presentes y futuras. La falta de los medios necesarios genera
problemas en la gestión y consecuencialmente la falta de publicidad de los mismos; pero
no necesariamente el enriquecimiento ilícito de los funcionarios que trabajan en ella.
6.2. Falta de empoderamiento del ciudadano
Los municipios no escaparon a la iniciativa del Estado de fortalecer la participación
ciudadana. La finalidad última es alcanzar dos objetivos fundamentales: hacer más eficientes
los servicios públicos y fortalecer la democracia a través de esta participación ciudadana.
La transparencia es una herramienta de inclusión de participación ciudadana. Así
queda de manifiesto en el contenido de la ley 20.285, pero además en la literatura
que existe al respecto. La falta de trasparencia y probidad es por tanto un efecto cuya
causa encontramos en la falta de participación del ciudadano en los diversos niveles de
la gestión del municipio. Así, la falta de empoderamiento se podría deber, como dicen
Espinosa y Flores (2009) por una parte, a la deficiente cultura de la representación en
93
la política municipal que promueven un Alcalde absoluto y supervalorado y un Concejal
subvalorado, el que fortalece el juego de los dirigentes vecinales y la no participación de la
ciudadanía. El equilibrio de poder que debe existir entre los distintos actores involucrados
en la gestión (Robirosa 2002). Por otra parte, a malos canales de información que debe
generar la autoridad para la ciudadanía (Coraggio 2004).
6.3. Falta de institucionalización
En la actualidad existe una gran cantidad de municipios que no se encuentran
cumpliendo con las disposiciones legales de publicidad de los actos administrativos y,
por consiguiente, no promoviendo la participación ni fortaleciendo los buenos canales
de información que debe generar la autoridad para la ciudadanía. El principal efecto
que el incumplimiento de la ley hace es debilitar la credibilidad de las instituciones
involucradas (Coraggio 2004). Si los ciudadanos no creen en el futuro cumplimiento de
los compromisos adquiridos por la autoridad, nuevamente se genera un desincentivo a
la participación.
La encuesta de opinión pública municipal con la que hemos trabajado nos muestra,
por una parte, que participación y transparencia van de la mano. Son dos caras de la
misma moneda. La falta de publicidad de la gestión pública, permite espacios propicios
para la corrupción y un camino expedito a un mayor debilitamiento de las instituciones
públicas. Por otra parte, que el impulso al cumplimiento de la ley requiere instalar nuevas
plataformas tecnológicas flexibles, en un proceso de institucionalización planificado
poniendo al centro lo más importante: las personas.
La administración pública centralizada y descentralizada deberá considerar la
importancia de la cultura organizacional que existen en las municipalidades chilenas, si
desea avanzar más eficientemente en la implementación de las nuevas tecnologías de
información y comunicación, si lo que busca es alcanzar una gestión local que se caracterice
por una ampliación y democratización del acceso a las ofertas de la administración pública;
mayor rapidez a las demandas ciudadanas; transparencia de la información; apertura a la
participación; descentralización efectiva; eliminación de “colas” para realizar trámites.
Los beneficios que incluiría el gobierno electrónico para los ciudadanos de la
administración local, es proveer mayor acceso a la información gubernamental y el
fortalecimiento de la participación ciudadana; permitiendo al público que interactúe con
las autoridades de gobierno; transparentar sus operaciones reduciendo las oportunidades
para la corrupción; oportunidades de desarrollo, especialmente beneficiando a las
comunidades rurales y a aquellas comunidades más vulnerables.
Transparencia municipal y gobierno electrónico
94
Gobierno Electronico Municipal
6.4. El desafío de la transparencia en los municipios
Una nueva reforma al Estado chileno significa apuntar a buscar soluciones nuevas a
requerimientos emergentes de la sociedad chilena. Depende de una nueva forma de
aprender, de relacionase, de una nueva forma de afrontar desafíos y de prepararse para
la adversidad. Es fundamental fortalecer nuestras propias condiciones humanas, nuestro
capital social. Es fundamental aprender a crear.
El reto más importante, es reconstruir y reinventar el poder político. El juego del
poder, tal como se viene concibiendo en chile desde hace varias décadas, deberá pasar
a la política de los consensos mínimos que permitan mantener estándares propios de
una democracia madura, donde prima la calidad del tejido político y la valorización por la
participación del ciudadano. Atrás deberá quedar la creencia que los gobiernos regionales
y locales no tienen las capacidades para gestionarse y la mirada egoísta que no entrega
autonomía por razones infundadas. Deberemos pasar a la práctica de la gestión de la
confianza gubernamental y al derecho de cada región, de cada comuna, de fijar sus
propias políticas públicas.
El desafío pendiente será trasladar adecuadamente al sector municipal un conjunto
de acciones que puedan fortalecer la institucionalidad municipal. Así la transparencia en
el gasto electoral, con miras a las elecciones municipales del 2012 resulta primordial para
promover la participación ciudadana. La instalación de un sistema de alta dirección pública
municipal que promueva la excelencia en la gestión municipal, separando la dimensión
técnica-administrativa de lo política, un órgano autónomo, capaz de hacerse cargo de la
heterogeneidad y complejidad municipal y de resolver los problemas de fortalecimiento,
atracción y retención de profesionales capacitados será determinante si lo que se busca
es avanzar a un nuevo estadio de excelencia en la administración comunal. Otro aspecto
relevante será el fortalecimiento de la auditoría interna de la gestión municipal, muchas
veces ausente en la gestión interna. La regulación del lobby, aspecto fundamental en
la gestión local, toda vez que día tras día, los municipios se ven enfrentados a grandes
empresas privadas que complejizan la relación y muchas veces, a partir de ellos se
promueven actos irregulares y poco transparentes que infligen un daño a la imagen
municipal a veces difícil de revertir. Finalmente, avanzar en la mejora de la gestión de los
archivos públicos, fundamental en el éxito del modelo de transparencia y probidad que
se impulsa y por cierto de la instalación definitiva de una democracia digital.
Por último, las municipalidades en el futuro podrían ser parte de un modelo de
certificación de sus procesos internos en transparencia y probidad, de manera de instalar
planes de mejoras permanentes y continuas que permitan ir adaptando los procesos del
municipio a los requerimientos emergentes de ciudadanos cada vez más exigentes y con
nuevas demandas públicas. Ello promovería estímulos a la gestión y el incentivo, no sólo
para hacerlo bien, sino también para mostrar lo que hacemos y cómo lo hacemos.
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97
GOBIERNO ELECTRÓNICO LOCAL EN CHILE: DESARROLLO Y PERSPECTIVAS
Ricardo Fuentealba
Sara López Santibañez
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Gobierno Electronico Municipal
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1. Introducción
La introducción de las Nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación
(NTICs) ha permeado todos los ámbitos de la organización social y todas las esferas que
conforman hoy el mundo global. De la mano de éstas, se han producido cambios que
han provocado transformaciones de gran magnitud en los modos en que se producen
las relaciones sociales. El uso y masificación de internet por ejemplo, ha dado origen a
formas de vinculación que no tienen precedentes y que atraviesan los límites espaciales
y temporales de antaño.
En ese contexto, el uso de esta herramienta está provocando cambios en la relación
que se produce entre la ciudadanía y el sistema político (en su nivel central, intermedio y
local). El uso de internet en tal relación, tiene el potencial de mejorarla, en la medida que
se avanza en eficiencia respecto a la entrega de servicios por parte del gobierno hacia los
ciudadanos, pero también en la medida que contribuye a acrecentar la confianza de los
ciudadanos en el aparato estatal, a través de iniciativas de transparencia por ejemplo.
Como es sabido, el espacio local es clave en la relación que se genera entre los ciudadanos y el Estado. No sólo es la puerta de entrada para el conjunto de iniciativas de desarrollo promovidas por el gobierno, sino que además es el espacio de confluencia lógico sobre un amplio abanico de inquietudes de la ciudadanía. De ahí que el gobierno electrónico local, sea considerado hoy en día una pieza esencial en el desarrollo de
sociedades más democráticas y participativas.
Ahora bien, ¿Qué iniciativas ha impulsado el Estado en materia de gobierno electrónico?
¿Cómo han evolucionado las páginas web de los municipios? ¿Qué servicios ofrecen hoy
en día? Estas son algunas de las inquietudes que surgen y que se intentan desarrollar
en el presente artículo. La exposición se divide básicamente en tres: en primer lugar se
exponen las diversas iniciativas que se han desarrollado para la promoción del gobierno
electrónico en nuestro país, poniendo especial énfasis en aquellas enfocadas en el nivel
local; en segundo lugar y considerando investigaciones realizadas previamente, se muestra
el desarrollo que han tenido las páginas web de los municipios del país, destacando sus
principales avances y desafíos. Finalmente, este estudio concluye reflexionando en torno
a las potencialidades del gobierno electrónico local, la necesidad de seguir avanzando en
estas materias y los principales retos que deben afrontarse para promover su uso en el
país.
2. Chile hacia el gobierno electrónico local
Desde hace varios años, el gobierno de Chile viene promoviendo iniciativas de
modernización para avanzar hacia un Estado más eficiente, es en este contexto donde
Gobierno electrónico local en Chile: desarrollo y perspectivas
100
Gobierno Electronico Municipal
nacieron las iniciativas vinculadas al gobierno electrónico y posteriormente, al gobierno
electrónico local. El Informe de la Comisión Presidencial NTIC del año 1999, constituye
el primer paso dado en la materia. De acuerdo a Rivera, “el informe de la Comisión
Presidencial no sólo incorporó las NTIC en el tratamiento del tema de la modernización
de la gestión, sino que sostuvo que las nuevas tecnologías de información y comunicación
eran fundamentales para lograr la modernización del Estado, de manera de generar
ahorros y simultáneamente incrementar la eficiencia y eficacia de su acción y mejorar
sustantivamente la calidad de los servicios públicos y, por esa vía, facilitar la relación del
Estado con los ciudadanos y las empresas” (2003: 164).
Respecto a la dimensión local, el informe propone avanzar hacia una segunda fase de
desarrollo de MUNITEL (proyecto generado por la Asociación Chilena de Municipalidades,
orientado a la integración del sistema municipal), encaminada a promover la interconexión
de los gobiernos locales con otras redes de instituciones públicas y privadas, tales como
instituciones de fiscalización y control, unidades de apoyo técnico, educación, capacitación
laboral, financieras, ministeriales y de seguridad ciudadana.
Después del informe, el Gobierno comenzó a ofrecer información básica en línea a
los ciudadanos a través de un Portal Web oficial. El paso siguiente fue el desarrollo del
portal web llamado Trámite Fácil, el año 2000, creado para dar información acerca de los
procedimientos a seguir para distintos trámites a realizar en reparticiones gubernamentales
(Gutiérrez 2005).
El Instructivo Presidencial sobre Gobierno Electrónico del 11 de Mayo de 2001, por su
parte, instruyó al conjunto del aparato estatal sobre el necesario desarrollo del “Gobierno
Electrónico” entendido como “el uso de las tecnologías de información y comunicaciones
que realizan los órganos de la administración para mejorar los servicios e información
ofrecidos a los ciudadanos, aumentar la eficiencia y la eficacia de la gestión pública e
incrementar substantivamente la transparencia del sector público y la participación de
los ciudadanos” (Lagos 2001: 1). Dicho instructivo centra la atención en los ministerios
y servicios públicos y no contiene indicaciones explícitas al rol que deben cumplir los
municipios en este proceso.
Luego del instructivo, el gobierno comenzó a concretar diversas iniciativas orientadas
a construir la estructura legal y técnica para un gobierno electrónico unificado. Entre estas
iniciativas se encuentra: El Comité de Reforma Estatal de Ministerios, el Comité para
las Normas de Interoperabilidad y el Proyecto de Reforma y Modernización del Estado
(PRYME). De acuerdo a Rivera (2003), en este último proyecto se gestó una visión más
sofisticada del gobierno electrónico, pero como parte de una propuesta global que incluía
además el rediseño institucional del Poder Ejecutivo, la modernización de la gestión, el
desarrollo de la participación, transparencia y probidad y el impulso a la descentralización.
El año 2002 el PRYME estableció la Agenda de Gobierno Electrónico 2002-2005 con los
101
proyectos, de carácter transversal y sectorial, a realizar durante ese periodo. Cabe señalar
que esta agenda no considera iniciativas en materia de gobierno electrónico local.
El paso siguiente se dio durante el 2003 mediante un esfuerzo común entre el
gobierno, la industria y la academia, quienes se unieron para desarrollar la Agenda digital
2004-2006. Este programa estableció las pautas para el desarrollo de las TICs en Chile,
presentando una lista de 34 iniciativas estratégicas agrupadas en seis áreas de prioridad:
acceso masivo a internet, educación y capacitación, Estado en línea, desarrollo digital de la
industria nacional, desarrollo de la industria de las TICs y definición de un marco jurídico
(Gutiérrez 2005).
La Agenda Digital hizo presente una especial preocupación por el desigual desarrollo
del gobierno electrónico, pues mientras se constataban significativos avances en algunos
servicios del gobierno central se observaba un evidente atraso en el gobierno local.
Frente a esta problemática, se plantearon iniciativas como el Programa de Fortalecimiento
Institucional Municipal (PROFIM) para apoyar a los 100 municipios más carenciados
del país, la capacitación de todos los gobiernos locales para su incorporación a los
sistemas electrónicos implementados en el Gobierno Central (como ChileCompra y el
uso de la factura electrónica) y el diseño e implementación de un sistema de trámites
básicos municipales que operen sobre internet, conocido como Ventanilla de Trámites
Municipales (Grupo de acción digital 2004). Estas iniciativas se complementan con otras,
desarrolladas por la SUBDERE, como la guía de trámites municipales y el Sistema Nacional
de Indicadores Municipales (SINIM).
Para llevar a cabo varias de las iniciativas propuestas por la Agenda Digital 2004-
2006, el Gobierno de Chile suscribió en el año 2005 un contrato de préstamo con el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para financiar el Programa Fortalecimiento
de la Estrategia Digital. “El propósito de este Programa es contribuir a una mayor y
mejor participación del país en la era digital, aumentando el acceso y uso de las Nuevas
Tecnologías de Información y Comunicación como factor de desarrollo, a través del
fortalecimiento institucional y la implementación de una serie de iniciativas de carácter
estratégico” (Gobierno de Chile 2005: 4).
Para cumplir con el objetivo propuesto, el Programa contempló su realización en
dos fases: la primera, entre los años 2005 y 2007, busca consolidar la institucionalidad
gubernamental para la gestión de Gobierno Electrónico e iniciar proyectos pilotos en este
ámbito. La segunda, hasta el año 2009, pretende expandir las experiencias piloto y realizar
los ajustes requeridos al perfeccionamiento institucional.
La estructura del Programa se basa en tres componentes, los cuales a su vez se organizan
en varios subcomponentes. El primer componente, denominado “Fortalecimiento de la
Institucionalidad Transversal para la Gestión de Gobierno Electrónico” tiene el objetivo
Gobierno electrónico local en Chile: desarrollo y perspectivas
102
Gobierno Electronico Municipal
de reforzar la institucionalidad pública para el desarrollo de Gobierno Electrónico en
Chile. Este componente incluye el financiamiento de tres subcomponentes: a) Apoyo
a la Gestión de Gobierno Electrónico y b) Apoyo a la Implementación de la Ley de
Procedimiento Administrativo: Plataforma Integrada y Mejora de Procesos, bajo la
responsabilidad del PRYME; y c) Compras Públicas, a cargo de la Dirección de Compras
y Contratación Pública.
El segundo componente llamado “Generación de Capital Social para la Sociedad de la
Información”, busca masificar el acceso a las tecnologías de información y comunicaciones
para reducir la brecha digital. Para lograr este objetivo se contemplan dos subcomponentes:
a) Alfabetización Digital a cargo del Programa Campaña de Alfabetización Digital del
Ministerio de Educación e b) Infocentros por la Subsecretaría de Telecomunicaciones.
Finalmente, el tercer componente “Apoyo a Proyectos Estratégicos-Piloto en Gobierno
Electrónico”, consta de dos subcomponentes: a) Salud Digital, a cargo de la Subsecretaría
de Salud y b) Gobierno Electrónico Local. Bajo este contexto, se creó el año 2005 la
Unidad de Gobierno Electrónico Local (UGEL), a cargo de la SUBDERE, cuyo principal
objetivo es la implementación del Programa “Ventanilla de Trámites Municipales” (VTM),
que cuenta con financiamiento del BID, la Unión Europea y el Gobierno de Chile. El
proyecto VTM busca desarrollar e implementar un sistema en internet que permita el
procesamiento centralizado y estandarizado de los trámites municipales más demandados
por las personas y empresas.
El proyecto VTM espera en una primera fase (2005-2007) automatizar los siguientes
9 trámites: obtención y renovación de Patentes Municipales, obtención y renovación de
Patentes de Alcoholes, otorgamiento de Certificados de Obras, Permiso de Edificación,
Certificado de Recepción de Obras, Permiso de Demolición y Permiso de uso de Bienes
Nacionales de Uso Público, en 26 municipios del país, con carácter de piloto. La segunda
etapa (2007-2009), de acuerdo a los resultados obtenidos en la etapa piloto, espera
ampliar la cobertura de la Ventanilla a más de cien municipalidades y aumentar el número
de trámites incorporados en el sistema.
El año 2007, con el fin de dar una institucionalidad al desafío que Chile tenía por
delante en estas materias, la Presidenta Michelle Bachelet creó el Comité de Ministros
para el Desarrollo Digital. “Este Comité, instaurado en febrero de 2007, es el responsable
de diseñar y ejecutar una política pública que permita desarrollar acciones en pos de
un uso más profundo e intensivo de las tecnologías de información y comunicaciones
por parte de los ciudadanos, empresas y el propio Estado” (Comité de Ministros para
el Desarrollo Digital 2007: 7). Se trata de un comité que no sólo debe diseñar políticas
públicas en la materia, sino que también debe velar por el cumplimiento de las iniciativas
en el tiempo. Para apoyar la labor del comité se creó la Secretaría de Desarrollo Digital, el
brazo ejecutivo del Comité de Ministros, el Comité Técnico Asesor de Desarrollo Digital
y la Secretaría Ejecutiva de Desarrollo Digital.
103
A fines del año 2007, fue presentado por el Comité de Ministros para el Desarrollo
Digital, el documento: Estrategia Digital 2007-2012. Este documento plasma el trabajo
realizado por un grupo de personas de todo el país provenientes del mundo empresarial,
universitario, la sociedad civil y el Estado, coordinados por la Secretaría Ejecutiva del
Comité de Ministros. Cabe destacar que el documento fue puesto a disposición del
público, a través de un primer borrador, el cual fue objeto de una consulta pública
destinada a recibir comentarios y observaciones de la ciudadanía y actores relevantes.
Estrategia Digital 2007-2012 establece los siguientes objetivos: 1) aumentar la
competitividad de las empresas mediante el uso más profundo e intensivo de TIC, 2) crear
y fomentar una nueva cultura en TIC para incrementar la transparencia y la participación
ciudadana, 3) promover el desarrollo de un gobierno digital de calidad y, 4) aumentar
la intensidad y profundidad de uso de TIC por estudiantes y sociedad civil. En el marco
del tercer objetivo, la estrategia contempla para el ámbito local: implantar una ventanilla
de trámites municipales en todos los municipios, crear modelos de digitalización para los
diversos tipos de municipios y dar conectividad de calidad a los municipios más alejados
y pequeños del país.
Para implementar la Estrategia Digital 2007-2012, la Secretaría Ejecutiva del Comité
de Ministros diseñó el Plan de Acción Digital 2008-2010, que contiene una serie de
proyectos para el logro de objetivos de la estrategia por el periodo indicado. “Con un
enfoque integral, este plan combina iniciativas para aumentar y mejorar la oferta de
recursos y servicios digitales, y promover su uso en el ámbito público, privado y en la
sociedad civil, y aumentar la capacidad de aprovechamiento del uso de TIC” (Ministerio
de Economía, 2008: 2). El plan está dividido en seis ejes de acción: incremento de la
conectividad y acceso, gobierno electrónico, adopción de TICs en empresas y clusters,
educación y capacitación, potenciar la industria de servicios tecnológicos globales y
mejorar las condiciones del entorno.
Respecto al gobierno electrónico, el documento señala: “Ahora nos enfrentamos a
desafíos más difíciles, propios de una fase más avanzada de gobierno electrónico, en la
cual es necesario concretar un Estado integrado, transparente y participativo que resuelva
los problemas de sus ciudadanos e instituciones privadas” (Secretaría Ejecutiva Estrategia
Digital 2008: 11). Destaca la iniciativa de “Profundización del Desarrollo de Gobierno
Electrónico Local”, cuya meta es duplicar la cantidad de trámites en línea municipales,
privilegiando los de ámbito ciudadano.
Actualmente se encuentra en preparación el contrato con el BID que espera financiar
la segunda fase del Programa de Fortalecimiento de la Estrategia Digital para apoyar el
financiamiento de los objetivos planteados en la Estrategia Digital 2007-2012. “El Programa
comprenderá, en principio, dos componentes: (i) Fortalecimiento Institucional para el
impulso y gestión de la Estrategia Digital; (ii) Apoyo a proyectos en gobierno electrónico
Gobierno electrónico local en Chile: desarrollo y perspectivas
104
Gobierno Electronico Municipal
nacional y local, TIC en las PYMEs, TIC en salud, TIC en educación e Innovación en TIC”
(BID, 2010). Cabe señalar que el perfil del proyecto “Fortalecimiento de la Estrategia
Digital - Fase II”, fue presentado al BID en Septiembre del año 2008. La demora en su
aprobación puede deberse a la evaluación de la primera fase del programa, una etapa que
de acuerdo al perfil del proyecto, es necesaria para el desarrollo de iniciativas concretas
en cada uno de los componentes.
Cabe subrayar por último, la promulgación de la Ley N° 20.285, en el año 2010,
que regula el principio de transparencia de la función pública y el derecho de acceso a la
información pública, estableciendo claras sanciones en caso de incumplimiento. Esta ley
busca “fortalecer nuestra democracia, al hacerla más abierta y transparente, participativa
y cercana a la gente” (Asociación Chilena de Municipalidades 2010: 9). Esta ley se
levanta como una pieza clave en materia de gobierno electrónico, en la medida que la
transparencia en los organismos públicos y el acceso a la información se asegura a través
de los sitios web de carácter público, como son los portales de las municipalidades. Para
el ámbito local, la ley señala que toda municipalidad deberá contar con un sitio en internet
para cumplir al menos con los siguientes temas:
1. Crear registros que deberán mantener actualizados en la o las oficinas de
atención de público, uno con la información referida a las funciones, competencias, y
responsabilidades Municipales, con lo que ha publicado en el Diario Oficial, y el otro con
las materias reservadas.
2. Dar respuestas a las consultas ciudadanas de manera expedita y sencilla, que
constituye la transparencia pasiva.
3. Deberán publicar y mantener actualizado mensualmente en página web, todo acto
y resolución con efecto sobre terceros, como contratos, trámites y requisitos necesarios
para acceder a diversos servicios, programas, subsidios y beneficios que se entreguen,
remuneraciones del personal, presupuesto aprobado, auditorias presupuestarias
resoluciones y reglamentos municipales, convocatorias a sesiones y actas del Concejo,
entre muchas otras.
Ha pasado cerca de una década desde que fue puesto en la agenda pública el tema
del gobierno electrónico y los avances en esta materia han sido importantes. Destacan
algunos casos emblemáticos, como el Servicio de Registro Civil e Identificación, Aduanas,
FONASA y el Servicio de Impuestos Internos, que han revolucionado la forma de relación
Gobierno-Ciudadano, facilitando la realización de trámites que antes consumían tiempo
y recursos en su realización. Actualmente, la totalidad de los servicios públicos centrales
tienen conexión a internet, todos usan las tecnologías digitales para el apoyo de sus
procesos internos y hay más de 420 trámites estatales en línea. En el ámbito local, destaca
la Ventanilla de Trámites Municipales, conocida hoy en día como tramitemunicipal.cl
105
permite efectuar 13 trámites en línea en 106 municipios. Se espera que al año 2012 los
345 municipios de Chile estén incorporados al sistema.
3. Situación actual
Ahora bien, para describir y comprender de mejor manera el estado actual del
Gobierno Electrónico Local en los municipios de nuestro país, es necesario tomar como
insumo los estudios enfocados en analizar los niveles de avance que han tenido las páginas
web municipales. En particular se utilizarán cuatro estudios para tales objetivos: los Índices
de Gobierno Electrónico Municipal (IGEM) para los años 2007 (Rodríguez y Chacón
2008), 2008 (Rodríguez y Chacón 2009) y 2010 (Fuentealba y Madariaga 2010), y además,
el estudio Índice de Digitalización Municipal 2008, realizado como parte de la Estrategia
Digital del gobierno (CETIUC 2008). Se analizarán específicamente tres aspectos de los
sitios web de los municipios, en función de la comparabilidad de la información entregada
por estos estudios: en primer lugar, se analiza la presencia de municipios que poseen
página web operativa durante los últimos años; segundo, se presentan características de
los contenidos que se publican en las páginas web municipales, lo cual refleja en cierta
medida los ejes estratégicos de las administraciones locales; por último, se describen
ciertos nudos críticos y desafíos que se señalan en estas investigaciones.
Los costos referidos a mantener una página web municipal son generalmente altos,
ya que no sólo se necesita la mantención del dominio y del diseño, sino que además se
requiere el personal calificado y la tecnología adecuada para ello. Las municipalidades
por ende, tenderían a ser los entes del Estado que menores posibilidades tienen de
financiar un sitio web, en cuanto su financiamiento es mucho más limitado que en el nivel
central o regional. De hecho, como se aprecia en el Gráfico 1, hasta antes del año 2005
los municipios que no tenían página web eran siempre más que aquellos que poseían.
Hacia el año 2002 sólo el 30% de los gobiernos locales del país poseían una página web
operativa. Resulta clave analizar que la proporción de municipios con un sitio institucional
ha venido al alza, alcanzando hoy en día a 324 de los 345 gobiernos locales de Chile.
Gobierno electrónico local en Chile: desarrollo y perspectivas
106
Gobierno Electronico Municipal
Gráfico 1: Presencia de páginas Web en los municipios según año (2002-2010)
Fuente: elaboración propia basados en Fuentealba y Madariaga (2010)
Hay diversos factores que permiten interpretar este aumento sistemático en el
número de municipios en línea: en primer lugar, el mismo desarrollo de las tecnologías de
la información, el cual repercute en la masificación de formas novedosas de comunicarse
con el entorno, ya sea pensando en términos funcionales (hacia la ciudadanía por ejemplo)
o por el beneficio simbólico de mostrarse como un “municipio digital”; segundo, y ligado
a lo anterior, existe una idea generalizada y de más largo aliento que deviene en el
desarrollo de formas de gobierno eficientes y que quiebren con la burocracia tradicional
que caracteriza a parte del Estado, con lo cual se moderniza la entrega de servicios
municipales, ya sea por el acceso a información sobre éstos o para poder realizarlos en
línea.
Por último, es necesario mencionar la preocupación que ha manifestado durante
los últimos años el ejecutivo por el necesario desarrollo del gobierno electrónico local,
que se ha traducido en medidas concretas como el Programa de Fortalecimiento
Institucional Municipal (PROFIM) para apoyar a los 100 municipios más carenciados del
país, la capacitación de todos los gobiernos locales para su incorporación a los sistemas
electrónicos implementados en el Gobierno Central y la creación de la Unidad de
Gobierno Electrónico Local, a cargo de la SUBDERE, cuya labor se ha concentrado en la
implementación de la Ventanilla de Trámites Municipales. Es de esperar que la reciente
ley de Transparencia impulse a los municipios que aún no cuentan con página web a que
incorporen esta nueva herramienta a su gestión.
Habiendo señalado y descrito en cierta medida el desarrollo sostenido del número
de páginas web de los municipios, un segundo paso en el análisis de la situación actual se
basa en la descripción de los contenidos que se publican en cada sitio. Todos los estudios
7 9 1 0 3 1 2 81 6 6
2 4 3 2 6 23 2 4
2 6 6 2 4 2 2 1 71 7 9
1 0 2 8 32 1
2002 2003 2004 2005 2007 2008 2010
No operativos
Operativos
107
que se citaron tienen los contenidos como un ámbito importante de la medición de las
páginas web, y todos se basan en el desarrollo empírico del mismo autor: José Esteves,
quien analiza el gobierno electrónico municipal en España, a través del siguiente modelo:
Figura 1: Modelo de desarrollo de e-servicios municipales.
e-democracia
Transacción
Interacción
Información urbana
Presencia
Incremento del nivel
de complejidad
Participación ciudadana
Celular, Trámites online, Seguimiento, Certificado digital, Carpeta ciudadana, Pagos por red, Personalización
Correo electrónico, Número de teléfono
Transporte, Calles
Formularios, Impresos generales, Ordenanzas, Actas, Concejo municipal, Buscador, Mapa Web, Agenda Municipal, Autoridades municipales
Fuente: Esteves (2005)
A grandes rasgos, este modelo refiere a la progresiva incorporación de servicios por
parte de los gobiernos locales, con el fin de alcanzar mayores grados de democratización
y participación ciudadana en el nivel local. Como se aprecia, el nivel más básico es el de
“Presencia”, que considera esencialmente información vinculada al funcionamiento del
municipio, como Ordenanzas, Actas, Agenda municipal, etc. y a medida que se avanza en
la pirámide se va incrementando la complejidad de la relación que se construye entre el
sitio web y el ciudadano, siendo la dimensión de “democracia electrónica” la cúspide de
esta pirámide, pues en ella se observan mecanismos de participación ciudadana.
En base a este modelo,1 los estudios abordados señalan la mayor presencia de
variables referidas a los niveles de menor complejidad: el Índice de Gobierno Electrónico
Municipal del año 2007 por ejemplo, muestra que las variables que representan la
primera dimensión (de presencia o información básica) alcanzaban un 63% de logro, es
decir, variables tales como Buscador, Mapa del Sitio, Links útiles, Contacto, entre otras, se
encontraban en más de dos tercios de los municipios que poseían página web ese año.
De la misma manera, el respectivo cálculo del índice para el año 2008 muestra que la
misma dimensión se encuentra en el 64% de los municipios, esto demuestra un escaso
avance entre un año y otro.
1 En el caso de los Índices de Gobierno Electrónico Municipal, el modelo sufre algunas modificaciones y en vez deutilizar los mismos cinco niveles, se simplifican a los cuatro siguientes (en orden de menor a mayor complejidad): Información, Interacción en una dirección, Pagos en línea y Participación ciudadana.
Gobierno electrónico local en Chile: desarrollo y perspectivas
108
Gobierno Electronico Municipal
En el caso del nivel 2, de “Interacción en una dirección”, los IGEM del año 2007
y 2008 señalan, respectivamente, un nivel de logro del 37% y del 38%, también con
una ganancia marginal entre un año y el siguiente. El nivel 3 en cambio, aumenta desde
el 34% en el año 2007, a un 40% para el año 2008, denotando cierto avance en la
masificación de los servicios entregados por los municipios a través de sus páginas web,
en particular los pagos en línea. Por último, la dimensión de participación ciudadana tiene
un comportamiento similar, pasando desde el 24% al 31% entre ambos años.
A nivel general se pueden señalar dos conclusiones: primero y tal como se mencionó,
hay una mayor proporción de variables presentes en los municipios para la dimensión
de menor complejidad, en tanto que la dimensión que está al tope de la pirámide,
que conlleva mayores niveles de participación ciudadana, se encuentra en una menor
frecuencia en los estudios señalados.
La segunda conclusión refiere a los cambios de la presencia de estas variables entre
ambos años, demostrando que son precisamente las dimensiones de mayor complejidad
las que presentan un mayor aumento entre el 2007 y 2008. En otras palabras, los
contenidos de los sitios web municipales ligados con información básica, aumentan en
menor medida que aquellos que se ligan a instancias de participación y comunicación
directa con la ciudadanía. Esto podría deberse al uso estratégico de los sitios web como
portales de comunicación hacia el entorno de los municipios.
Una forma de reflejar esta situación es analizando algunas variables clave que muestren
esto según las investigaciones disponibles. En el caso de la variable “Contacto”, por
ejemplo, tanto los IGEM de 2007, 2008 y 2010, muestran que se encuentra en un 97%
de los casos. En ese sentido, la proporción de páginas web que presentan información
básica para contactarse con el municipio correspondiente, se mantiene durante las tres
mediciones, aumentando el número bruto dada la mayor presencia de sitios web (véase
Gráfico 1). En cambio, la presencia de la variable “Cuenta pública”, parte del segundo
nivel de complejidad (interacción en una dirección), muestra un aumento durante los tres
períodos analizados: el año 2007 un 32,9% de los sitios web presentaba una “Cuenta
pública” por parte del municipio, aumentando a un 48% en el 2008, y alcanzando al 80%
de los casos medidos durante el 2010. Respecto del tercer nivel de complejidad, referido
a la posibilidad de hacer pagos en línea (permitiendo una interacción en dos direcciones)
se aprecia un aumento desde el 4,3% que muestra el estudio del CETIUC, hasta el 22%
por parte del IGEM para el año 2010. Por último, un eje clave para el avance en materia
de transparencia es el presupuesto municipal, y de la misma manera que las dos últimas
variables descritas, presenta un aumento sistemático en estos estudios, desde el 38,9%
en el IGEM del año 2007, al 46% en el del 2008, alcanzando un 81% en la medición del
año 2010.
109
Aunque no es posible hacer conclusiones definitivas respecto a los contenidos
publicados por los sitios web de los municipios del país, y si bien sólo se mostraron pocas
variables, es posible apoyar el argumento que se desprendió anteriormente: con el paso
del tiempo, se observa un aumento progresivo de las variables relacionadas con mayores
niveles de complejidad para la relación del municipio y la ciudadanía a través de la página
institucional, lo cual deviene en una mejora constante en la relación entre el gobierno
local y su entorno. Ello no quiere decir que las variables referidas a la base de la pirámide
no mejoren año a año, sino solamente que el aumento de éstas se torna más difícil, al
tener cada vez una proporción mayor.
El aumento de las dimensiones de mayor complejidad, no sólo mejora la eficiencia
de la entrega de servicios, en el contexto de la modernización del sector público, sino
que también contribuye a mejorar la confianza de los ciudadanos y el accountability que
realizan los municipios hacia estos.
Por último, es necesario señalar ciertas dificultades o nudos críticos, y algunos desafíos
que se desprenden del análisis de las investigaciones realizadas en el tema. Anteriormente
se puso énfasis en las páginas web de los municipios, tanto en su presencia online como
en los contenidos que presentan, sin embargo, un análisis pertinente de éstas debe
considerar el contexto de una administración territorial. En otras palabras, los sitios web
institucionales dan cuenta de una realidad local, tanto en términos de las características del
mismo municipio (recursos humanos y financieros, estrategias de desarrollo, tecnologías
de gestión local, etc.) como del entorno (población, niveles de pobreza, uso de tecnología,
aislamiento, etc.). Al tomar esto en cuenta, el estado actual del gobierno electrónico local
arroja un nuevo ámbito que debe analizarse.
Todos los estudios señalan de manera categórica que existen diversas variables de los
municipios y sus entornos que inciden no sólo en la presencia o ausencia de páginas web
sino que además en la cantidad de contenidos que son publicados. El estudio realizado
por CETIUC por ejemplo, señala que los municipios pertenecientes al primer quintil
de población, es decir, el 20% que posee un mayor número de habitantes, mantienen
una página web en un 95,7%. Esto contrasta enormemente con el último quintil, donde
sólo el 56,5% mantuvo un sitio web institucional mientras se realizó la investigación. La
interpretación que le dan a ello en este estudio, refiere a la implicación de economías de
escala, así los grandes municipios potencian la interrelación con la ciudadanía a través de
internet, dado el mayor número potencial de usuarios del gobierno local.
Siendo válida tal interpretación, es recomendable complementarla con variables
ligadas a las finanzas municipales y a las características de la población. Tal como se señala
en los IGEM de 2007, 2008 y 2010, existe una fuerte asociación entre el índice calculado
para cada año y los ingresos propios permanentes que recibe un municipio, mostrando
mayores contenidos en el caso de los gobiernos locales que tienen mayores ingresos.
Gobierno electrónico local en Chile: desarrollo y perspectivas
110
Gobierno Electronico Municipal
Aún más, en el IGEM del 2010 se presentan los promedios alcanzados por el índice según
el tramo de ingreso en que se encuentran los municipios, mostrando que aquellos que
tienen bajo 350 millones de pesos anuales alcanzan en una escala de 1 a 100 sólo un
49%, contra el 71% que poseen los municipios con ingresos propios permanentes sobre
3.000 millones al año.
De manera similar se comportan los niveles de ruralidad de las comunas, ya que
aquellas que son predominantemente urbanas (población rural menor al 20%) alcanzan
un 65% promedio en el índice, contra aquellas de alta ruralidad (sobre el 50%) con
sólo un 47%. Por lo tanto, una dificultad que debe afrontarse tiene relación con las
propias características de las comunas en que se insertan los municipios. El desarrollo de
páginas web debe afrontar el desafío e intentar quebrar con las limitaciones referidas, por
ejemplo, al financiamiento municipal y al nivel de ruralidad comunal.
En definitiva, el gobierno electrónico local es un reflejo del modo en que se organizan
los niveles del Estado en Chile, en que para lograr un avance significativo en la materia se
deben afrontar las limitaciones inherentes que se encuentran a la base de los municipios,
ya sea por problemas derivados de la dificultad de financiamiento y de desarrollo de
proyectos a largo plazo, o por problemas ligados al capital humano y a la gestión interna
de su estructura.
En ese sentido, Rodríguez y Chacón ponen énfasis en los desafíos que deben afrontarse
para enriquecer el estado actual de las TIC’s en la gestión local: “Las transformaciones
deben ir de la mano de reformas de amplio rango que superen las limitaciones actuales
y posibiliten la incorporación de nuevas herramientas de gestión, como las que permite
el gobierno electrónico. Sólo a partir de ese tipo de cambios es que se pueden llegar a
superar las carencias permanentes del sistema municipal chileno” (2009: 34-35).
En la misma línea, el estudio de CETIUC (2008) señala ciertas recomendaciones que
vale la pena resumir en dos ámbitos: primero, asumir la heterogeneidad municipal y los
diferentes niveles de desarrollo y madurez tecnológica que alcanzan los gobiernos locales,
lo que conlleva a que las necesidades y estrategias no deben ser iguales para todos.
En términos generales, recomiendan comparar cada municipio con los líderes de su
segmento socioeconómico para determinar cuáles áreas deben desarrollarse primero,
y después observar el nivel nacional. Un segundo ámbito de sugerencias, claramente
ligado al anterior, señala que es necesario reorientar los servicios TIC de acuerdo a las
necesidades particulares de la comuna y de la ciudadanía. De esta manera, se hace un
llamado a los municipios a hacer parte a la sociedad civil del propio desarrollo de las TIC
en la gestión local, promoviendo formas novedosas de la interrelación de ésta con el
Estado, derivando en una mejora permanente de la democracia del país.
111
4. Conclusiones
Como se desprende de este trabajo, el compromiso del Estado chileno con la
digitalización y el desarrollo del gobierno electrónico local se ha ido acrecentando y
consolidando con el pasar de los años. Las declaraciones respecto a la importancia de
las TICs, dieron paso con el tiempo a iniciativas concretas en el ámbito del gobierno
electrónico, primero enmarcadas en la modernización de la gestión pública y luego como
un objetivo en la estrategia nacional de digitalización. Cabe señalar que las primeras
acciones del Estado en materia de gobierno electrónico se concentraron en los ministerios
y servicios públicos, siendo el desarrollo del gobierno electrónico local una preocupación
posterior, que ha tendido a prestar especial atención a la implementación de la Ventanilla
de Trámites Municipales.
A pesar de ello, el desarrollo que han tenido los municipios en el ámbito del gobierno
electrónico local ha sido enorme. Mirado en perspectiva, durante los últimos años se ha
avanzado de gran manera en la presencia de páginas web institucionales, dando cuenta
de la importancia que le han asignado las administraciones locales al uso de este tipo
de herramientas. Es de esperar que con la promoción de la ley de Transparencia, se
acreciente el número de sitios web, alcanzando a la totalidad de municipios del país.
A su vez, ha sido posible constatar un avance respecto a los contenidos o servicios
presentados en las páginas web en todos los niveles, especialmente en aquellos de mayor
complejidad. Todo parece muy positivo, sin embargo, es necesario subrayar que estos
logros no se han dado en todos los municipios y hoy varios permanecen rezagados en
este ámbito: se trata sobre todo de aquellos que tienen menores ingresos financieros, con
menor población y mayores niveles de ruralidad.
Sin duda es necesario seguir avanzando en materia de gobierno electrónico local,
sobre todo si se considera su potencial para mejorar la gestión pública, haciendo del
municipio un organismo público más eficiente, eficaz y transparente. Esto podría ayudar
a mejorar los niveles de confianza e interés de los ciudadanos por la política y el aparato
público, contribuyendo a la participación ciudadana y a la democracia. Ello requiere, por
cierto, que las administraciones locales cuenten en sus sitios de internet con los servicios
que permitan ejercer efectivamente la ciudadanía virtual.
La ciudadanía se puede ejercer en distintos niveles, pero es evidente que el espacio
más óptimo en la relación gobernante-gobernado se produce en la administración local,
dado su grado de cercanía. De ahí que el desarrollo del gobierno electrónico local debería
ser una prioridad para el Estado y debería por tanto, ocupar un lugar protagónico en la
estrategia digital del país. Es necesario que la estrategia enfrente los desafíos que Chile
tiene por delante en este ámbito. Por una parte, se requiere la elaboración de medidas
concretas para apoyar a los municipios más rezagados en este ámbito, considerando
Gobierno electrónico local en Chile: desarrollo y perspectivas
112
Gobierno Electronico Municipal
por cierto sus particularidades, pues no se puede dar el mismo tratamiento a todos los
municipios.
Por otra parte, es necesario que el Estado promueva el encuentro entre municipios
para que éstos conozcan lo que sus pares están haciendo en materia de gobierno
electrónico local. Esto podría ayudar a que los municipios incorporen servicios en sus
páginas web que no tenían contemplados. Por último, se requiere mejorar la difusión que
hacen los municipios de su página web a los vecinos de la comuna, pues el conocimiento
de su existencia y de todos los servicios que ofrece es un elemento clave para el efectivo
funcionamiento del gobierno electrónico local.
113
5. Bibliografía
Asociación Chilena de Municipalidades. (2010). Manual Ley Nº 20.285 regula principio
de transparencia de la función pública y el derecho de acceso a la información pública. Material
para la capacitación de la Ley Nº 20.285 en las municipalidades.
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115
GOBIERNO ELECTRÓNICO:UNA EXPLICACIÓN A SUS DIFERENTES GRADOS DE DESARROLLO
EN LAS COMUNAS DE CHILE
Héctor Ormeño Campos
116
Gobierno Electronico Municipal
117
1. Introducción
El fenómeno del gobierno electrónico se ha venido manifestando de forma creciente
en las diferentes esferas de la administración pública. Tal fenómeno se ha traducido en
nuevas formas de comunicación entre la ciudadanía y los organismos públicos, creando
espacios de comunicación que antes no se hubieran pensado.
Esta nueva forma de comunicación ha cobrado especial relevancia en los gobiernos
locales, que por ser uno de los organismos del Estado con mayor presencia territorial, han
visto incrementadas en amplitud las vías de comunicación e interacción con la comunidad
local.
Este fenómeno ha ido de la mano con las posibilidades que ofrecen las tecnologías de
la información y la comunicación en las sociedades contemporáneas. La competencia en
los mercados ha logrado disminuir los costos de producción, aumentando así la cobertura
tecnológica en los hogares del país, y haciendo que las organizaciones puedan acceder a
una variedad de servicios adecuados a sus necesidades.
La página web de un municipio, por mencionar sólo un aspecto del fenómeno, se erige
hoy como una herramienta que permite no tan sólo ofrecer información de relevancia
para la comunidad local, sino que, dadas las potencialidades de interacción que ofrece la
tecnología, permite efectuar operaciones directas, tales como pagos en línea, obtención
de certificados y otras operaciones relevantes para el bienestar de la comunidad local.
Sin embargo, no todas las páginas web de las municipalidades presentan las mismas
características, por el contrario, presentan elementos diferenciados dependiendo de las
características de la comuna y de la propia institución. La página web de una municipalidad
ubicada en la región metropolitana, que a su vez albergue a personas de un sector
socioeconómico alto, debería ser distinta a la página web de una municipalidad ubicada
en una zona rural, con altos índices de vulnerabilidad y pobreza. Si los municipios se
adaptan a las demandas de la comunidad local, las características de la información, así
como de los elementos que permiten efectuar interacciones en el sitio web, deberían
presentar un grado de diferenciación.
El objetivo de este artículo es determinar cuáles son los factores que explican
los niveles de desarrollo del gobierno electrónico a lo largo de las comunas del país.
Para esto, queremos explorar el efecto que tienen variables asociadas a la complejidad
organizacional, capacidad institucional, penetración de internet, orientación política del
alcalde, calidad turística y participación ciudadana, sobre el gobierno electrónico.
Gobierno electrónico: una explicación a sus diferentes grados de desarrollo en las comunas de Chile
118
Gobierno Electronico Municipal
En segundo lugar, queremos observar de qué depende la presencia en la web
municipal de ciertos elementos que dicen relación con el nivel de profundización del
gobierno electrónico. Dichos elementos corresponden a la información y posibilidad de
inscripción en bolsas de trabajo, la cuenta pública, la posibilidad de obtener certificados
digitales, efectuar pagos en línea, la presencia de OIRS virtuales y la presencia de la
ordenanza municipal sobre participación ciudadana.
Para esto usaremos el Índice de Gobierno Electrónico (IGEM) estimado por Fuentealba
y Madariaga (2010) para el año 2010. Este índice corresponde a la ponderación de dos
indicadores, relacionados a contenidos y transparencia respectivamente. A su vez, cada
indicador está compuesto por una serie de dimensiones que intentan dar cuentan de
los diferentes niveles que en materia de contenido y transparencia exhibe un sitio web
municipal.
Este trabajo consta de cinco partes. En la primera se efectúa una breve revisión
literaria respecto a la definición de gobierno electrónico, y los determinantes de su
implementación y desarrollo. En la segunda, se plantean algunas hipótesis de interés con
respecto a los determinantes del nivel de gobierno electrónico para las municipalidades
de Chile. En la tercera sección se exponen los datos que usaremos, así como el modelo a
estimar. En la cuarta, se exponen los resultados de la estimación, y por último, en la quinta
sección se exponen las conclusiones del artículo.
2. Marco referencial
Es posible encontrar en la literatura una serie de definiciones sobre gobierno
electrónico, cada una de las cuales realza en mayor medida alguna característica en
particular del fenómeno. Una definición destaca el hecho de que gobierno electrónico,
en adelante GEL, consiste en el uso de todas las tecnologías de la información y la
comunicación, con el objeto de entregar información de gobierno y servicios a la
ciudadanía (UN y ASPA 2001: 1). El uso de estas tecnologías, como por ejemplo, el sitio
web de una municipalidad, puede llegar a presentar ciertas características y facilidades que
fomentan la participación ciudadana y el compromiso de las personas (UN 2010: 14).
Holden et. al. (2003), junto con destacar la gran cantidad de definiciones disponibles
sobre GEL, señala los elementos en común que tienen éstas. Estos elementos vienen
dados por los medios electrónicos, incluyendo la web, e-mail, fax, teléfono u otro medio
electrónico, disponible 24 horas al día, 7 días a la semana, para la provisión y entrega de
información y servicios, de diferentes tipos y grados de complejidad e integración.
Desde un punto de vista más amplio, Heeks (2008) señala que el GEL es el uso de las
tecnologías de la información y la comunicación con el objeto de mejorar las actividades
119
de las organizaciones del sector público. Al no hacer hincapié en el uso de aplicaciones
específicas, o destacar sólo la relación entre el gobierno y grupos externos, el autor se
permite aseverar que el gobierno electrónico se viene practicando desde hace 50 años, a
través del uso del computador central en la oficina de estadísticas.
En CEPAL (2007: 24) se opta por una definición amplia, elaborada por los autores
Gil-García y Luna-Reyes en dos trabajos anteriores (Gil-García y Luna-Reyes, 2003 y
2006), la cual consiste en que “gobierno electrónico es la selección, implementación
y uso de tecnologías de información y comunicación en el gobierno para la provisión
de servicios públicos, el mejoramiento de la efectividad gerencial, y la promoción de
valores y mecanismos democráticos, así como el desarrollo de un marco regulatorio
que facilite iniciativas que usan información de forma intensiva y fomente la sociedad del
conocimiento” (CEPAL 2007: 24).
Sin perjuicio de los diferentes pero complementarios aspectos sobre los cuales se
basan las definiciones expuestas, existe un tópico de importancia, que dice relación
con los beneficios del GEL, y que se pueden apreciar de forma implícita o explícita
en los distintos autores mencionados anteriormente. Estos beneficios se darían en dos
sentidos, pues la funcionalidad y la utilidad del GEL para la gerencia pública, se da a nivel
interno y externo de la organización. Moon (2002) señala que en la dimensión interna,
las tecnologías permiten almacenar una gran cantidad de datos, efectuar operaciones
en tiempo real, efectuar transferencias electrónicas, automatizar procesos, y optimizar
las comunicaciones entre los funcionarios, todo lo que aumentaría la eficiencia de los
organismos públicos. Con respecto a la dimensión externa, las tecnologías permiten
facilitar los vínculos entre el gobierno, otros organismos públicos, los ciudadanos y otras
entidades. Asimismo, mejora la comunicación y promueve la participación ciudadana en
el proceso de formulación de políticas públicas.
De la misma definición de GEL es posible vislumbrar grosso modo las motivaciones
que están detrás de su implementación, por parte de los organismos del sector público.
Conceptos tales como participación ciudadana, eficiencia, satisfacción del ciudadano, son
algunos de los factores que podrían estar tras el surgimiento del GEL. En la siguiente
sección efectuaremos una breve revisión sobre que ha dicho la literatura con respecto a
los factores que determinan la adopción del GEL.
1.1. Determinantes del Gobierno Electrónico
Para efectos de este artículo, entenderemos los determinantes del GEL como aquellos
factores que potencian su implementación en un municipio específico. La literatura señala
una serie de factores que influyen, tanto en la implementación como en la profundización
de este fenómeno, en los gobiernos locales.
Gobierno electrónico: una explicación a sus diferentes grados de desarrollo en las comunas de Chile
120
Gobierno Electronico Municipal
Moon (2002) ofrece evidencia respecto a dos factores que inciden en la adopción
de prácticas de GEL a nivel local, usando para ello la 2000 E-government Survey, de la
International City/County Management Association and Public Technologies Inc. Esta encuesta
tiene por objeto examinar y evaluar factores relacionados a la adopción del GEL, tales
como la implementación de sitio web y prestación electrónica de servicios, entre otros.
Los factores que inciden en la adopción de estas prácticas, de acuerdo a los hallazgos, son
el tamaño de la ciudad y el tipo de gobierno local. La primera relación se explicaría toda
vez que, las organizaciones más grandes son más propensas a adoptar nuevas tecnologías
y a innovar, que las organizaciones de menor tamaño. Por otro lado, un mayor tamaño
implica una mayor cantidad de recursos administrativos, técnicos y financieros, los cuales
facilitan la innovación. El tipo de gobierno local también incide en la adopción de las
prácticas, pues de acuerdo al estudio, aquellas organizaciones locales denominadas city
manager-council, a diferencia de las city mayor-council, serían más propensas a introducir
innovaciones tecnológicas, debido a que son dirigidas por un administrador profesional.
La adopción del GEL se puede observar desde una perspectiva amplia, que incluye
tanto las características de la administración comunal y la demanda que esta enfrenta, así
como otros factores de contexto. En CEPAL (2007) se señala que los determinantes
del gobierno electrónico son la calidad de la información y los datos existentes, la
infraestructura tecnológica adecuada y compatibilidad, las características organizacionales
y gerenciales, el marco legal e institucional, y el contexto político, económico y social.
Con respecto a la calidad de la información, señala que uno de los insumos
primordiales para los sistemas de información, y que tiene un alto costo aparejado en
cuanto a su limpieza y acondicionamiento, corresponde a los datos. Asimismo, con
respecto a la infraestructura tecnológica adecuada y compatibilidad, es tan importante
el uso de sistemas factibles de implementar y usar, así como la presencia de recurso
humano calificado al cual le pueda ser útil. Al igual que Moon (2002), las características
organizacionales y gerenciales, son un factor de suma relevancia en la implementación
del gobierno electrónico, pues la resistencia al cambio y la diversidad de usuarios entre
otros, son factores críticos que inciden en el éxito o fracaso de iniciativas relacionadas
al GEL. Sin el marco legal e institucional adecuado tampoco es posible implementar
sistemas de información y comunicación de forma efectiva, pues en el sector público, la
norma es un factor estructural importante, y en la mayoría de los casos, los sistemas de
abastecimiento juegan un papel importante en la provisión de tecnología. Por último, el
contexto político, económico y social es de suma relevancia, pues la implementación del
GEL no está ajena a proyectos políticos, la disponibilidad de la tecnología que ofrecen
los mercados, y la demandas ciudadanas, estas últimas relacionadas a la participación y el
deseo por mayor información de parte de las autoridades.
Gallego-Álvarez et al. (2010) señala que los factores que inciden en la adopción del
gobierno electrónico, tienen que ver con las características de los organismos públicos y
121
los factores políticos. Entre los primeros se encuentra la complejidad organizacional de
los organismos públicos, la capacidad institucional, y el estilo de la administración pública.
Los factores políticos corresponden a la competición política, la ideología y la estabilidad
política. El estudio, que se llevó a cabo para el caso de 81 municipalidades de diferentes
países, toma como variable independiente el Índice Digital de Gobernabilidad, propuesto
por Holzer y Kim (2005), el cual se estima sobre la base de dimensiones relacionadas a la
seguridad y privacidad, usabilidad, contenidos, servicios y participación ciudadana.
El estudio toma la población como un indicador de complejidad organizacional, pues
ésta sería un reflejo del nivel de recursos, profesionalización, y especialización de los
funcionarios (Gallego-Álvarez et al. 2010: 424). La capacidad institucional es medida a
través del presupuesto público per cápita.
Con respecto al estilo de la administración pública, el estudio señala que esta difiere
entre los países, pues por ejemplo, los países nórdicos y anglosajones tienen una mayor
orientación hacia el cliente, y por ende, son más propensos a implementar sistemas de
GEL, versus los países continentales europeos, más orientados al cumplimiento de la ley, y
que tienen un mayor rezago en la incorporación de sistemas de administración. El estudio,
para controlar por esta variable, toma en consideración aquellos países que pertenecen
a la OECD.
Otro de los factores que considera, dice relación con la orientación política de los
gobiernos, pues de acuerdo al estudio, gobiernos con una orientación ideológica de
derecha, son más propensos a avanzar en la implementación del GEL, pues sus programas
y actividades tienen un alto componente económico, y son proclives a realizar reformas
al sector público.
Con respecto a las variables de control, el estudio señala que el desarrollo económico
aumenta la capacidad para comprar computadores y dispositivos de tecnología, así como
también posibilita el mayor acceso a internet. Sin embargo, también incluye el nivel
de penetración de internet que existe a nivel de las personas, pues un mayor nivel de
penetración incentiva a las municipalidades a avanzar en la implementación del GEL. Para
controlar por estas variables, el estudio considera el Producto Interno Bruto per cápita, y
también la tasa de acceso a internet por cada 100 personas.
Finalmente, luego de controlar por todas las variables señaladas, el estudio ofrece
evidencia con respecto a una influencia positiva del tamaño poblacional y la penetración
de internet sobre el nivel de gobierno electrónico. Mientras el primer resultado concuerda
con Moon (2002), el segundo hallazgo refleja la importancia de factores asociados a
la demanda en la implementación y profundización del GEL en los gobiernos locales,
pues las nuevas formas de comunicación producto del GEL se dan en una dimensión
correlativa a las nuevas formas de comunicación que exige la ciudadanía.
Gobierno electrónico: una explicación a sus diferentes grados de desarrollo en las comunas de Chile
122
Gobierno Electronico Municipal
Dada la importancia de los factores asociados a la demanda en la implementación
del GEL, es posible observar cuáles son los determinantes del uso de internet por parte
de las personas. En Balboni (2010) se presentan los determinantes socioeconómicos
de la presencia de computadores y la conexión a internet en el nivel de los hogares. El
estudio se llevó a cabo en siete países de América Latina (Brasil, Costa Rica, El Salvador,
Paraguay, Chile, Honduras y México). Los resultados muestran que variables tales como
el ingreso, educación y las áreas urbanas son los principales determinantes de la difusión
de las TICs.
Entre los determinantes del uso de internet se tiene, luego de controlar por
educación, ingreso, la situación laboral de mercado, ocupación, y sector de actividad,
que existen leves diferencias en el uso de internet por género. Sin embargo, uno de los
hallazgos interesantes con respecto al uso de internet, es que el acceso no se traslada
automáticamente en uso.
Otro aspecto de relevancia con respecto a la demanda de GEL, corresponde al
conocimiento del ciudadano respecto a los programas y servicios que el municipio está
ofreciendo. Aún cuando el servicio genere valor agregado para el ciudadano, si este
no sabe de su existencia, no le dará uso a tal servicio (OGC 2003), con la pérdida de
recursos que ello implica.
2. Algunas hipótesis en torno a la adopción del Gobierno Electrónico
De la revisión de literatura de la sección anterior, es posible esbozar algunas hipótesis
que permitan explicar el nivel de GEL presente en los distintos municipios. Luego de esto,
en la sección siguiente testearemos estas hipótesis de forma empírica, con el objeto de
observar cuáles son los patrones que se observan en las municipalidades chilenas.
Como el objetivo del artículo es entender la fluctuación del nivel de gobierno
electrónico en las diferentes comunas de Chile, es útil aseverar que el estado del GEL
depende de un proyecto consciente o inconsciente sobre GEL en la municipalidad
respectiva. Esto lo suponemos así, pues es el mismo municipio el que se encarga de realizar
la página web, o en su defecto, contrata los servicios estableciendo unos parámetros
mínimos de diseño, contenidos, etc. En consecuencia, el determinante del estado del GEL
será el proyecto, el cual a su vez está sujeto a una serie de factores de origen interno y
externo al municipio.
Más específicamente, este proyecto depende del proyecto consciente del alcalde,
los directivos, y los equipos municipales competentes. Depende de las posibilidades de
producción de una página web, del presupuesto asociado, y por supuesto de la complejidad
123
organizacional de la municipalidad. También depende del perfil de las demandas de la
población comunal y otras variables asociadas al territorio.
La complejidad organizacional, medida a través de la cantidad de habitantes, debería
impactar de una forma positiva en el nivel de GEL de la municipalidad en cuestión. Esto
se podría deber, tal como se expuso, a que la población varía de una forma similar al
nivel de recursos y el nivel de profesionalización de la comuna. Sin embargo, es posible
plantear también que un mayor número de personas, o en su defecto, un mayor número
de necesidades y dispersión de las mismas, implica una mayor complejidad en los servicios
que entrega la municipalidad. En consecuencia, como la variable proxy de complejidad
organizacional corresponde al número de habitantes de la comuna, se espera un efecto
positivo de esta variable sobre el IGEL.
Con respecto a la capacidad institucional, mayores holguras presupuestarias generan
una mayor libertad para llevar a cabo proyectos de innovación en la gestión pública
local. Por consiguiente, un mayor nivel de presupuesto por habitante, con todo lo demás
constante, debería impactar positivamente en el desarrollo del gobierno electrónico.
Teóricamente, la orientación política del alcalde también debería incidir sobre el
desarrollo del GEL, de la forma definida en Gallego-Álvarez et. al. (2010). Para efectos de
este estudio, y tomando en consideración los resultados de la elección 2008 de alcaldes
y concejales, esperamos un efecto positivo de los alcaldes de la Alianza (derecha) en el
nivel de GEL.
Sin embargo, es útil preguntarse si los niveles de GEL dependen, además de la
satisfacción de las necesidades de la comunidad local, de la satisfacción de las necesidades
de una comunidad extra local. El caso del turismo es un caso representativo, pues los
municipios, con el objeto de promocionar los atractivos turísticos de su territorio, usan su
sitio web como una forma de publicidad.1
Asimismo, existen municipalidades que usan su sitio como una forma de atracción
de inversiones.2
De acuerdo a lo anterior, una comuna considerada como turística, debería usar
su sitio web como una forma de promoción y publicidad, por lo que estaría dispuesta
a invertir parte de su presupuesto en el diseño de una página web con suficiente
1 Existe una gran cantidad de municipalidades cuyos sitios web tienen contenidos relacionados al turismo (Rodríguez, A. et al., 2009).
2 Ver el caso de la Municipalidad de Providencia. Disponible en: http://www.providencia.cl/invierte-en-providencia [consulta: enero 2011]
Gobierno electrónico: una explicación a sus diferentes grados de desarrollo en las comunas de Chile
124
Gobierno Electronico Municipal
información y atractivo para el turista. Esta capacidad instalada en materia de elaboración
de páginas web podría traducirse en un mayor nivel de contenidos en el sitio electrónico
de la municipalidad, lo que a su vez generaría un mayor nivel de desarrollo del GEL. En
consecuencia, se espera un efecto positivo de la calidad de comuna considerada turística
en el nivel de GEL.
Con respecto a factores exclusivamente relacionados a las demandas y necesidades
de la comunidad local, se tienen dos factores de relevancia. El primero corresponde a la
penetración de internet. Tal como Gallego-Álvarez et. al. (2010) lo señala, en virtud de
sus hallazgos, la penetración de internet tiene un papel fundamental en la implementación
y desarrollo del GEL, pues internet es el lenguaje común a través del cual el gobierno
local y los ciudadanos se pueden comunicar a través del sitio web. Sin embargo, de
acuerdo a Balboni (2010), el simple acceso no implica necesariamente uso. Haciendo
una extensión de este hallazgo, la simple tenencia de computador, tampoco se trasladaría
a uso. Debido a esto, se hace necesario recurrir a una variable que permita hacer una
lectura directa del nivel de consumo de internet. Una vez encontrada, dicha variable, que
por supuesto mostrará altos grados de correlación con la tenencia de computador y el
acceso a internet, sería posible probar si a mayor consumo de internet por período de
tiempo, existe un mayor desarrollo del gobierno electrónico.
Otro aspecto de relevancia, tal como señala la OGC (2003), tiene que ver con
el desconocimiento por parte del ciudadano de los servicios que presta el municipio.
Un mayor nivel de conocimiento del ciudadano respecto de los servicios que presta la
municipalidad implicaría un mayor nivel de servicios prestados, y también, un mayor nivel
de gobierno electrónico. Una forma de obtener una proxy de este nivel de conocimiento
corresponde a variables relacionadas a la participación, pues un mayor nivel de presencia
de los ciudadanos en la política pública local, podría ser indicio de un mayor nivel de
conocimiento de los programas, políticas y proyectos que está llevando a cabo el
municipio.
3. Los datos
Los datos que usaremos se exponen a continuación. Cada uno corresponde
a observaciones medidas a nivel comunal, y el universo de estudio son las 345
municipalidades del país.
3.1. Variables dependientes
Con el objeto de analizar el nivel de desarrollo del gobierno electrónico, la variable
dependiente corresponde al Índice de Gobierno Electrónico Municipal (IGEM), estimado
125
por Fuentealba y Madariaga (2010). Este índice se construye sobre la base de un índice
de contenidos, que pondera un 90% del IGEM, y un índice de municipio transparente,
que pondera el 10% restante. A su vez, cada índice se construye sobre la base de la
presencia de ciertos elementos de interés, donde la presencia se mide a través de una
variable dummy, que toma el valor de “uno” cuando el elemento se encuentra en la
página, y el valor “cero” cuando este elemento no se encuentra. Los elementos, para
los índices de contenido y transparencia, se encuentran en el Cuadro 1, en el Anexo
de esta publicación. Como resultado, se obtiene un índice que se distribuye de 0 a 100,
donde cero significa la no presencia de ningún elemento, y 100 la presencia de todos los
elementos del mencionado cuadro.
En consecuencia, si el sitio web cuenta con todos los elementos señalados para
el índice de contenido por ejemplo, esto es, considera los elementos de actualización,
buscador, contacto, descripción institucional, bolsa de trabajo, cuenta pública, pago online,
presupuesto, etc., hasta considerar la cantidad límite de elementos, el valor de este índice
será máximo. Igual mecanismo sigue el índice de transparencia.
Para efectos de nuestro análisis, estimaremos modelos en los cuales las variables
dependientes serán el índice de contenidos y el índice de transparencia, denominados
CONTENIDO y TRANSP respectivamente. No tendría mayor importancia una sola
estimación para el caso del Índice de Gobierno Electrónico propiamente tal (IGEM), pues
este corresponde a una función lineal del índice CONTENIDO, el que pondera un 90%.
No obstante, también es de interés observar de qué depende la presencia de
ciertos elementos escogidos, relevantes en la gestión pública local. Estos elementos
corresponden a las variables de la Tabla 1, extraídas del Cuadro 1, y que corresponden
a variables dummys, esto es, corresponden a “uno” cuando se observa el elemento
en la página web, y a “cero” cuando el elemento está ausente.21 La elección de estos
elementos dice relación con la dificultad de implementar algunos de ellos en las web
municipales, tales como el pago en línea o la obtención de certificados web, sin embargo,
también se incluyen otros relacionados a la promoción del trabajo, cuenta pública, OIRS
y participación ciudadana.
Gobierno electrónico: una explicación a sus diferentes grados de desarrollo en las comunas de Chile
126
Gobierno Electronico Municipal
Tabla 1: Variables seleccionadas del IGEM
Elementos Definición
TRABAJO
Variable dummy para el caso de presencia de bolsa de trabajo u OMIL (Oficina Municipal de Información Laboral), y posibilidad de inscripción online en dicha bolsa, o en su defecto, disposición de la información necesaria para inscribirse físicamente.
CUENTAVariable dummy para el caso en que es posible ver o descargar el documento de la cuenta pública del año anterior.
CERTIFICAVariable dummy para el caso en que es posible la descarga o impresión de certificados.
PAGOVariable dummy para el caso en que es posible realizar pagos de diferentes trámites a través de internet, sin necesidad de asistir físicamente al municipio.
OIRSVariable dummy para el caso en que existe una oficina de reclamos y/o sugerencias virtual (OIRS) y la posibilidad de opinar a través de ella.
P_CIUDVariable dummy para el caso que se encuentra presente la ordenanza municipal sobre participación ciudadana.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de IGEM 2010.
3.2. Variables independientes
Las variables que utilizaremos para explicar los índices de GEL y la presencia de
los elementos señalados en la sección precedente, corresponden a variables de (i)
complejidad organizacional, (ii) capacidad institucional, (iii) orientación política del alcalde,
(iv) calidad turística, (v) penetración de internet, y (vi) participación ciudadana.
Con el objeto de medir el efecto de la complejidad organizacional sobre el IGEL,
se usa el logaritmo natural de la población estimada por el INE para el año 2009. Con
respecto a la capacidad institucional, usamos la variable ingreso municipal per cápita, en
cientos de miles pesos de 2009. El detalle de las variables se encuentra en la Tabla 2.
127
Tabla 2. Descripción de los datos
Variables Descripción Fuente
POBLACION Logaritmo natural de la población comunal, estimada por el INE para el año 2009.
SINIM 2009
INGRESO_MUN
Ingreso total percibido por la Municipalidad para el 2009 sobre la población comunal estimada por el INE. Ingreso total en cientos de miles de pesos de 2009.
SINIM 2009
URBANOProporción de personas que habitan zonas urbanas en la comuna.
Casen 2009
ALIANZA
Variable dummy para los casos en los cuales el alcalde corresponde a lista E de las elecciones 2008. Lista E comprende los partidos políticos Renovación Nacional, Unión Demócrata Independiente e Independientes Lista E.
Ministerio del Interior. Resultado Histórico Electoral.
FRECUENCIAProporción de personas que usan internet al menos una vez al día.
SINIM 2009
PARTICIPAProporción de personas que participan en cualquier tipo de organización o grupo organizado.
Casen 2009
DERECHOSProporción de personas que conoce información sobre derechos ciudadanos en los servicios públicos.
Casen 2009
CUENTA_PÚBProporción de personas que conoce la cuenta pública de la autoridad.
Casen 2009
TURÍSTICAVariable dummy para los casos en los cuales la comuna se considera como turística para el año 2011.
Base Distribución del FCM 2011
TRAMITACIONIndicador que mide costo y rapidez en el otorgamiento de patentes.
Caro (2005)
Fuente: Elaboración propia según fuentes indicadas en la tabla
Para controlar por factores políticos, incluimos una variable que toma el valor de uno
cuando el alcalde corresponde a la Lista E, esto es, cuando corresponde a los partidos
políticos de Renovación Nacional, Unión Demócrata Independiente y considerando
también a los independientes por la Lista. También, para controlar por calidad turística, se
Gobierno electrónico: una explicación a sus diferentes grados de desarrollo en las comunas de Chile
128
Gobierno Electronico Municipal
usa una variable dummy para los casos en los cuales la comuna se considera turística, de
acuerdo a la Base de Distribución del Fondo Común Municipal 2011.
Desde el punto de vista de variables asociadas exclusivamente a la comunidad local,
usamos una variable de consumo de internet, que se define como la frecuencia diaria de
consumo de internet, y que es una variable más directa del uso de internet de las personas,
evadiendo así el problema señalado por Balboni (2010). Dicha variable corresponde a la
proporción de personas en la comuna que usan internet al menos una vez al día, variable
que denominamos como FRECUENCIA.
Para efectos de testear el conocimiento de los programas del municipio, utilizamos
variables relacionadas a la participación ciudadana, las cuales se encuentran en la categoría
de participación, según el Manual de Usuario de Casen 2009. Dichas variables corresponden
a la proporción de personas que participan en alguna organización o grupo organizado, y
que denominamos PARTICIPA, la proporción de personas que posee información sobre
derechos ciudadanos en los servicios públicos, denominada DERECHOS, y la proporción
de personas que conoce la cuenta pública de la autoridad, denominada CUENTA_PUB. Si
bien estas variables no están necesariamente relacionadas a lo local, las usaremos como
un proxy de la participación a nivel comunal.
Para controlar la estimación a partir de las diferencias que se dan entre zonas urbanas
y rurales, se incluye en el modelo un índice que mide la proporción de población urbana
en la comuna, y que denominamos URBANO.
Luego del análisis del gobierno electrónico, exploraremos respecto a qué variables
inciden en la presencia de los componentes señalados en la Tabla 1. Para esto, usaremos
las mismas variables, pero incorporaremos una medida de eficiencia en la tramitación
(TRAMITACIÓN). Dicha variable, presente en Caro (2005) corresponde a un índice que
mide el costo y tiempo en la entrega de patentes. Dicho valor, mientras más alto, implica
una mayor ineficiencia en la tramitación.
3.3. Modelo empírico
De acuerdo a las secciones precedentes, el modelo a calibrar corresponde a (2), cuya
estimación se llevará a cabo a través del método de los mínimos cuadrados ordinarios,
para el caso del índice CONTENIDO y TRANSP:
CONTENIDO=β0 +β1POBLACIÓN+ β2 URBANO + β3 INGRESO_MUN + β4 FRECUENCIA + β5 ALIANZA
+ β6 PARTICIPA + β7 DERECHOS + β8 CUENTA_PÚB + β9 TURISTICA + E (2)
Donde se espera βi >0, para i =1,…, 9.
129
Posteriormente, a través de un modelo probit, se estimará la probabilidad de presencia
de los elementos escogidos en la Tabla 1, a partir de las mismas variables independientes
ya consideradas, añadiendo esta vez el índice de eficiencia en la tramitación.
4. Resultados
En la Tabla 3 se pueden observar los resultados de dos estimaciones. De acuerdo a los
resultados obtenidos, el nivel de gobierno electrónico, medido a través de los elementos
presentes en las páginas web de las municipalidades de Chile, está correlacionado de
forma positiva con la población de cada comuna, con un alto nivel de significancia,
sugiriendo un punto en común con la teoría y los hallazgos encontrados por los autores
expuestos.
Por otro lado, el ingreso municipal per cápita en cientos de miles de pesos, presenta
un efecto significativo y de carácter positivo sobre el IGEL, sugiriendo nuevamente una
coherencia con la literatura, pues una mayor capacidad institucional incrementa los niveles
de desarrollo del GEL.
Asimismo, y de acuerdo a nuestro razonamiento, la frecuencia con la que los
ciudadanos usan internet también muestra el signo esperado, y muestra un nivel de
significancia adecuado.
Con respecto a la condición política del alcalde, no se observa un resultado significativo,
sugiriendo que los niveles de desarrollo del GEL no están asociados necesariamente al
partido del alcalde.
La consideración de comuna turística no tiene el efecto esperado sobre el índice de
CONTENIDO. El coeficiente no muestra el signo esperado, e incluso exhibe una significancia
del 5%. Esto se podría deber a dos razones: en primer lugar, a que existen comunas de la
región metropolitana, u de otras regiones, con altos niveles de gobierno electrónico, y que
no son necesariamente turísticas. En segundo lugar, a que las municipalidades de comunas
consideradas turísticas podrían usar su página como una forma de promoción de las
atracciones locales, y no necesariamente incluir suficiente información de la municipalidad
en sus sitios web.
En el análisis del índice de transparencia, no se encuentran resultados importantes,
sólo que el porcentaje de participación de las personas influye negativamente sobre el
índice. Esto se podría deber a que las zonas en las cuales existe una mayor participación
en organizaciones y grupos organizados, tienen aparejados ciertos niveles de pobreza4.
Siguiendo esta lógica, altos niveles de pobreza implica también municipios que deben
Gobierno electrónico: una explicación a sus diferentes grados de desarrollo en las comunas de Chile
130
Gobierno Electronico Municipal
satisfacer necesidades básicas de la comuna en cuestión, y que por ende, no destinarían
recursos suficientes en el desarrollo de sistemas de gobierno electrónico. Sin embargo,
este argumento debería ser corroborado, pues con respecto a la variable CONTENIDO,
no se aprecia tal efecto negativo.
Tabla 3: Regresión lineal para índice de Gobierno Electrónico
Variable dependiente CONTENIDO TRANS
βi
βi
Intercepto -8.548 33.249
POBLACIÓN 5.797* 0.097
URBANO 5.378 0.785
INGRESO_MUN 1.125*** 0.067
FRECUENCIA 18.756* 3.050
ALIANZA 0.132 0.181
PARTICIPA 0.499 -17.411***
DERECHOS -3.066 -28.877
CUENTA_PÚB 1.936 13.479
TURISTICA -3.977** -0.288
R2 0.3819 0.0287
Significancia al *1%, **5%, ***10%
Fuente: elaboración propia
En la Tabla 4 se puede observar la estimación para el caso de los seis elementos
escogidos del IGEM (bolsas de trabajo, cuenta pública, certificado digital, etc.), usando
las mismas variables independientes, pero añadiendo el indicador de eficiencia en la
tramitación de documentos (TRAMITACIÓN). Los resultados corresponden a los efectos
marginales obtenidos a partir de la estimación de modelos probit, donde las variables
endógenas corresponden a las seis variables dicótomas señaladas.
4 Al estimar la correlación entre el índice de pobreza de Casen 2009 (proporción comunal de indigente ypobre no indigente) y la variable PARTICIPA, definida en nuestro artículo, se encuentra una correlación de +24% entre las variables, con un nivel de significancia al 1%.
131
Tabla 4: Efectos marginales para componentes seleccionados de IGEM
Var. Dependiente
TRABAJO CUENTA CERTIFICA PAGO OIRS P_CIUD
dF/dx dF/dx dF/dx dF/dx dF/dx dF/dx
POBLACIÓN 0.090*** 0.0002 0.167* 0.241* 0.136** 0.127**
URBANO 0.384** 0.147 0.269 -0.010 0.205 0.210
INGRESO_MUN
0.070*** 0.005 0.068** 0.106* 0.136** 0.098**
FRECUENCIA -0.086 0.294 -0.452*** -0.334 0.180 0.012
ALIANZA(1) -0.010 -0.049 0.005 0.027 0.098 0.072
PARTICIPA -0.475 -0.163 -0.392 -0.417** 0.163 -0.304
DERECHOS 0.558 -0.446 -0.343 0.232 -0.402 -0.249
CUENTA_PÚB -0.415 0.110 0.646 0.125 0.193 0.300
TURISTICA -0.112 0.117** -0.028 -0.033 -0.128** -0.143**
TRAMITACIÓN 0.001 0.001 -0.002*** -0.002*** 0.001 -0.001
Pseudo R2 0.109 0.046 0.358 0.426 0.112 0.104
Significancia al *1%, **5%, ***10%
(1) dF/dx es el efecto marginal del cambio discreto en la variable de 0 a 1.
Fuente: elaboración propia
Como los resultados lo constatan, el tamaño poblacional tiene un efecto positivo
sobre la presencia de los elementos seleccionados para el caso de 5 modelos, con un
aceptable nivel de significancia. Esto es, a medida que aumenta el tamaño poblacional,
existe una mayor probabilidad de que las web de las municipalidades tengan información
sobre la bolsa de trabajo u OMIL, permitan obtener certificados, efectuar pagos online,
exista un OIRS virtual y esté disponible la ordenanza sobre participación ciudadana. Las
probabilidades son mayores para el caso de los certificados y pagos online.
Al igual que el caso anterior, el ingreso municipal por habitante tiene un efecto
significativo y positivo, tal como lo esperado, para el caso de la mayoría de los modelos
estimados. Esta probabilidad es mayor para el caso de las OIRS.
Para el caso de la variable FRECUENCIA, esta muestra un efecto negativo sobre la
probabilidad de que el sitio web tenga la posibilidad de obtener certificados. Este resultado
es contradictorio. Personas con mayor uso de internet, implica personas y gobiernos
locales más compenetrados en su uso de la red. Sin embargo, podría darse el caso de
que la municipalidad sin observar el uso de internet de las personas, con el objeto de
aumentar su eficiencia, habilita en su web la posibilidad de proveer certificados. Además,
Gobierno electrónico: una explicación a sus diferentes grados de desarrollo en las comunas de Chile
132
Gobierno Electronico Municipal
dadas las condiciones tecnológicas actuales, no es imposible para una municipalidad rural,
con bajos índices de consumo de internet poblacional, implementar tales sistemas. Aun
así, estas posibilidades no van más allá del plano hipotético, pues se esperaría un efecto
similar para el caso de la variable PAGO, y por otro lado, buscar la causa de este resultado
anómalo escapa a los objetivos del artículo.
La variable PARTICIPA al igual que en el ejercicio anterior, tiene un efecto significativo
y negativo sobre la probabilidad de que la web permita efectuar pagos online.
Se detecta también un efecto positivo de la condición de comuna turística sobre
la probabilidad de que la web considere la cuenta pública, sin embargo, para el caso
de la presencia de OIRS virtuales y la ordenanza de participación, priman los efectos
negativos.
Otro hallazgo de sumo interés, es que al incorporar al análisis una variable relacionada
a la eficiencia en la tramitación de documentos, se encuentra una relación positiva y
significativa entre el nivel de eficiencia y la probabilidad de existencia en el sitio web de un
ítem que permita obtener certificados y realizar pagos en línea.
5. Conclusiones
El gobierno electrónico es un fenómeno que avanza con fuerza en el mundo municipal
chileno. Junto con sus particularidades, existen una serie de beneficios que trae aparejado
el fenómeno, y del cual es deber tanto de los ciudadanos como de los gobiernos locales
sacar el provecho necesario para satisfacer de mejor forma sus necesidades.
De acuerdo a la revisión de la literatura, los autores han efectuado estimaciones
empíricas con el objeto de determinar los factores que inciden sobre el desarrollo del
gobierno electrónico en el mundo. Estos factores, en toda su magnitud, dicen relación
con la complejidad organizacional, la capacidad institucional, factores ideológicos, estilo
de administración, penetración de internet, entre otros. Los resultados más robustos
indican un efecto importante de la población, el estilo de administración y la penetración
de internet sobre del desarrollo del gobierno electrónico (Moon 2002; Gallego-Álvarez
et al. 2010).
A través de un ejercicio teórico, hemos adherido a estas dimensiones otras variables,
referidas a la calidad turística de la comuna y a la participación ciudadana, como una
forma de explorar otros factores que pudiesen interferir en el desarrollo del gobierno
electrónico. Asimismo, con el objeto de modelar la presencia de ciertos elementos claves
en el sitio web municipal, incorporamos una medida de eficiencia en la tramitación, a fin
de explorar sobre la relación entre eficiencia y web municipal.
133
Como los resultados lo constatan, se observa un efecto positivo del tamaño
poblacional, el ingreso per cápita, y la frecuencia de uso de internet sobre el Índice de
Gobierno Electrónico, tal como se infiere y se corrobora en la revisión de literatura.
La condición política del alcalde no tiene un mayor efecto, sugiriendo que no es un
factor determinante en los niveles de gobierno electrónico. La calidad de comuna turística
muestra un efecto negativo, siendo este resultado un reflejo de que las iniciativas más
profundas de gobierno electrónico siguen estando presentes sólo en un reducido número
de municipios, de preferencia metropolitanos, o de altos ingresos y no turísticos.
Con respecto a la probabilidad de presencia de los elementos seleccionados (bolsas
de trabajo, cuenta pública, certificado digital, etc.) se encuentran resultados interesantes.
En particular, al igual que en el caso anterior, el ingreso y la población son factores que
inciden en el gobierno electrónico, pero destaca fuertemente la relación entre eficiencia
y sitio web, pues las municipalidades, a medida que reflejan mejores cifras de eficiencia
en la tramitación de documentos, utilizarían su sitio web de forma tal de optimizar los
resultados que ya logran.
El gobierno electrónico ha venido para quedarse. Una mayor profundización de este
fenómeno trae aparejados beneficios para los municipios como para la comunidad. El
desafío se encuentra en saber aprovecharlos, pues, tal como cualquier otro fenómeno,
tienen efectos no deseables para la sociedad.
Si bien hemos detectado la presencia de ciertos factores difícilmente manejables por
el municipio, que son determinantes del gobierno electrónico, el avance de las tecnologías
ha permitido disminuir los costos de producción, abaratando los precios, y aumentando
el acceso de las organizaciones públicas a distintos paquetes tecnológicos. Aspectos tales
como la transparencia, la participación ciudadana, e incluso el accountability se pueden ver
favorecidos por el avance y la profundización de este fenómeno.
Gobierno electrónico: una explicación a sus diferentes grados de desarrollo en las comunas de Chile
134
Gobierno Electronico Municipal
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Gobierno electrónico: una explicación a sus diferentes grados de desarrollo en las comunas de Chile
136
Gobierno Electronico Municipal
7. Anexo
Cuadro 1: Variables de medición del IGEM (a) (b)
DimensionesVariables de contenido web
Dimensiones Variables de municipio transparente
Información
Actualización
Marco Normativo
Marco normativo
Buscador Materias de orden jurídico
Contacto DecretosDescripción institucional
Reglamento adquisiciones
Diseño Reglamento interno
Links útiles Reglamento CESCO
Mapa SitioEstructura del municipio
Estructura orgánica
Interacción en una dirección
Acceso Formularios Organigrama
Bolsa Trabajo Facultades, funciones y atribuciones
Cuenta pública RRHH Personal y sus remuneraciones
Guía trámites
Transferencias de fondos
Transf. fondos públicos y municipales
Llamados Licitación Contrataciones y compras
Ordenanzas Subsidios y programas sociales
Permisos Circulación Concursos públicos y licitaciones
PLADECO Subvenciones y fondeve
Plano Regulador Adquisición de bienes y servicios
Política Privacidad
Concejo Municipal
Actas del concejo
Pagos en línea
Certificado Digital Asistencia concejo
Pago online Actos y resoluciones
Política Seguridad Actos con efecto sobre terceros
Participación Ciudadana
Encuestas online/otros Calendario sesiones
Newsletter/otros Fiscalizaciones y transp. finan.
Fiscalizaciones y auditorias sobre ejercicio presupuestario
Ofic. Parte / OIRS Informe financiero
Participación ciudadanaInformación pasiva
Formularios de acceso a información pasiva
Presupuesto
Otros
Entidades en las que participa el municipio
Otros
Concesiones
Convenios
Permisos y derechos municipales
Publicaciones en el diario oficial
Fuentealba, R. y Madariaga, M J. (2010). “Índice de Gobierno Electrónico Municipal 2010”. Documento
de Trabajo, Nº 46. Instituto Chileno de Estudios Municipales, Universidad Autónoma de Chile.
137
ESTUDIO DE CASOSCON ALTO ÍNDICE DE GOBIERNO ELECTRÓNICO 2010:
HUECHURABA Y PEÑALOLÉN
Karin Froimovich
138
Gobierno Electronico Municipal
139
1. Introducción: el posicionamiento de las TICs en las entidades __gubernamentales
La sociedad moderna actual, en su múltiple complejidad, se caracteriza por poseer
un alto grado de comunicación e información escrita. Esto se contrapone sobremanera
a las antiguas culturas tradicionales, donde la comunicación era mayormente oral
(Rubalcaba 2005). Aún más, este método era validado entre sus miembros, a diferencia
de la sociedad moderna. Hemos pasado de la cultura oral a la cultura escrita, lo que ha
traído importantes consecuencias en la forma de relacionarse entre los individuos. Tal
como sostiene Rubalcaba: “La escritura supone la posibilidad de comunicarse fuera del
grupo, fuera de la tradición, fuera del boca a boca. El mundo oral implica la presencia en
un mismo lugar y en un mismo tiempo de dos personas -o al menos así sucedía hasta
la aparición de los sistemas telefónicos-; la escritura permite la extensión del mensaje a
grupos más extensos y dispersos (en distintos tiempos y lugares que el autor del escrito).
Con la escritura, el discurso se vuelve abstracto, general, acumulativo. La práctica de la
escritura significa, de manera general la llegada de la modernización” (2005: 31).
La cultura escrita, a su vez, ha tenido variadas transformaciones a lo largo de la
historia, que marcan una etapa cada una. Esta evolución se caracteriza principalmente
por “la tecnología dominante de codificación, almacenamiento y recuperación de la
información” (Adell 1997)1 lo cual dice relación básicamente con: la emergencia del
lenguaje, la creación de símbolos gráficos, la imprenta y los medios electrónicos y de
digitalización. Esta última fase es actualmente cuando más se está desarrollando. A esto,
el autor agrega que “tales cambios tecnológicos han dado lugar a cambios radicales en
la organización del conocimiento, en las prácticas y formas de organización social y en
la propia cognición humana (…) Sólo adoptando una perspectiva histórica es posible
comprender las transformaciones que ya estamos viviendo en nuestro tiempo” (Adell
1997).
Pero la evolución de la tecnología no termina aquí. Día a día es posible apreciar
cómo ésta se sigue desarrollando. Cada vez más la tecnología permea y atraviesa todos
los sistemas sociales que componen una sociedad, tales como la economía, la justicia, la
educación, la salud, sólo por nombrar algunos, y ha avanzado a velocidades inverosímiles.
Tal ha sido el grado de desarrollo e importancia que han adquirido, que los expertos le
han otorgado un nombre al fenómeno: Sociedad de la Información, entendida como una
“forma específica de organización social en la que la generación, el procesamiento y la
transmisión de información se convierten en las fuentes fundamentales de la producción
1 Éstas y el resto de las referencias de Adello (1997) en Versión Electrónica Disponible en: http://edutec.rediris.es/Revelec2/Revelec7/revelec7.html [Consultado el 23 de febrero de 2011]
Estudio de casos con alto índice de gobierno electrónico 2010: Huechuraba y Peñalolén
140
Gobierno Electronico Municipal
y el poder” (Castells 1997: 47). Asimismo, Valenti sostiene que “Hoy en día se habla
de Sociedad del Conocimiento, Economía del Conocimiento, Revolución Digital, Brecha
Digital, Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC)” (Valenti 2002)24. Todas
estas son diferentes modos de nombrar a esta era o transformación social.
Cabe preguntarse aquí ¿qué se entiende por información? Adell, en su mismo estudio,
sostiene que “es habitual la confusión entre información y conocimiento. El conocimiento
implica información interiorizada y adecuadamente integrada en las estructuras cognitivas
de un sujeto. Es algo personal e intransferible: no podemos transmitir conocimientos,
sólo información, que puede (o no) ser convertida en conocimiento por el receptor,
en función de diversos factores (los conocimientos previos del sujeto, la adecuación de
la información, su estructuración, etc.)” (Adell 1997). La información, a su vez, tiene el
carácter de ser novedosa y generar cierto impacto en el individuo que la recepciona.
La siguiente metáfora del cuento “El Diario a diario” del escritor Julio Cortázar
ejemplifica claramente la noción de información: “Un señor toma el tranvía después de
comprar el diario y ponérselo bajo el brazo. Media hora más tarde desciende con el mismo
diario bajo el mismo brazo. Pero ya no es el mismo diario, ahora es un montón de hojas
impresas que el señor abandona en un banco de plaza. Apenas queda solo en el banco,
el montón de hojas impresas se convierten otra vez en un diario, hasta que una anciana lo
encuentra, lo lee, y lo deja convertido en un montón de hojas impresas. Luego se lo lleva a su
casa y en el camino lo usa para empaquetar medio kilo de acelgas, que es para lo que sirven
los diarios de estas excitantes metamorfosis” (Cortázar 1962: 40).
Lo importante es que los medios tecnológicos de comunicación han alcanzado tan alto
grado de globalización, que han permitido la conexión de distintos espacios territoriales
de manera instantánea, superando la distancia física. En este sentido, la información fluye
a grandes velocidades y se vuelve accesible a todos (Esto último constituye uno de los
principios del Gobierno Electrónico local de Chile).
En este contexto, Castells señala que como tendencia histórica, las funciones y
procesos dominantes en la era de la información se organizan cada vez más en torno a
redes: “Aunque la forma en red de la organización social ha existido en otros tiempos
y espacios, el nuevo paradigma de la tecnología de la información proporciona la base
material para que su expansión cale toda la estructura social” (1997: 505). Esto da origen
a la denominación del fenómeno como Sociedad de la Información.
2 Éstas y el resto de las referencias de Valenti (2002) en Versión Electrónica Disponible en: http://www.oei.es/revistactsi/numero2/valenti.htm. [Consultado el 23 de febrero de 2011]
141
Siguiendo con lo expuesto más arriba, la sociedad de la información también se ha
inmiscuido en el sistema gubernamental, y en Chile. Hablar de Gobierno Electrónico es
hablar de un importante nivel de permeabilización de las TICs dentro del área gobierno,
lo que se traduce en una nueva forma de gobernar en la Sociedad de la Información.
El Gobierno Electrónico debe entenderse en la lógica de una constante modernización
del Estado. En Chile, existe internet desde el año 1991, aunque muy poco difundido
aún, pero marca el inicio de un crecimiento sostenido de la interconexión digital. Es a
finales de la década de los ’90 y principios del siglo XXI donde esto comienza a hacerse
parte de la agenda de gobierno. Así, en el año 2003, la SUBDERE, en el marco del
Seminario Municipio Digital, da a conocer distintos tópicos del Instructivo Presidencial
sobre Gobierno Electrónico del 11 de Mayo de 2001. En él, se instruye al conjunto del
aparato estatal sobre el necesario desarrollo del “Gobierno Electrónico” entendido como
“el uso de las tecnologías de información y comunicaciones que realizan los órganos de
la administración para mejorar los servicios e información ofrecidos a los ciudadanos,
aumentar la eficiencia y la eficacia de la gestión pública e incrementar substantivamente la
transparencia del sector público y la participación de los ciudadanos” (SUBDERE 2003).3
En esta investigación se busca explorar cómo se hace patente esta definición en dos
municipios de alto índice de gobierno electrónico municipal; buscando, como objetivo
general de la investigación, explorar y describir los municipios de Huechuraba y Peñalolén
en materia de gobierno electrónico, específicamente en sus modelos de implementación
y utilización de las TICs. Para ello, en primer lugar se presentan los conceptos utilizados en
la investigación, seguidos por una contextualización de los casos de estudio, el tiempo y
espacio del levantamiento de información, finalmente se exponen los principales hallazgos
y conclusiones del estudio.
2. Descripción Conceptual
Si bien gobierno electrónico es un concepto aún no definido claramente por
tratarse de un fenómeno en pleno desarrollo, existen múltiples definiciones que recogen
conceptos tales como la aplicación de tecnologías dentro de la Administración Pública,
la importancia de la interacción entre ciudadanos y autoridad, eficiencia de la gestión, e-
business o e-commerce para el trabajo de gobierno, parte del proceso de modernización,
entre otros.4 Sin embargo, en este artículo el término de Gobierno Electrónico se
3 Ésta referencia a SUBDERE (2003) en Versión Electrónica Disponible en: http://www.subdere.cl/1510/w3-printer-78143.html. [Consultado el 30 de enero de 2011]
4 Para más detalle ver Esteves, J. Análisis del desarrollo del Gobierno Electrónico Municipal en España. Madrid,2005. Disponible en http://latienda.ie.edu/working_papers_economia/WPE05-32.pdf
Estudio de casos con alto índice de gobierno electrónico 2010: Huechuraba y Peñalolén
142
Gobierno Electronico Municipal
entenderá siguiendo al que ha definido la SUBDERE, ya mencionado más arriba, el cual
incluye varios de los conceptos relativos, y que dice relación básicamente con el uso de
las TICs implementados y utilizados por órganos gubernamentales con el fin de mejorar
el servicio ofrecido a la ciudadanos, aumentar la participación ciudadana y hacerlo más
eficiente y más transparente.
Modelo de Implementación y utilización de las TICs es el esquema que define la
infraestructura de las Tecnologías de Información y Comunicación con las que cuenta el
municipio, de qué manera y con qué fines éstas son utilizadas en la práctica diaria, y cómo
se organiza su ejecución en el organigrama del.
El Nivel de Digitalización es visto como el grado de desarrollo de las TICs y del
Gobierno dentro del municipio. Esto dice relación con la posición en el Índice de Gobierno
Electrónico (índice IGEM de aquí en adelante), con el modelo de implementación y
utilización de las TICs, y con la injerencia que este modelo presenta en la gestión municipal
y en los proyectos de desarrollo que se establecen con la comunidad. En este sentido,
supone no sólo la conexión a la red, sino los resultados que se obtienen de aquello.
En lo que se refiere al trabajo de levantamiento de información entenderemos por
actor clave o informante clave al individuo que ocupa un cargo relevante en relación
al modelo de implementación y utilización de las TICs en el gobierno local, por lo cual
es susceptible de ser entrevistado, ya que su experiencia municipal, de liderazgo en
materia de gobierno electrónico municipal y de conocimientos de tecnologías, es de alta
importancia para responder al objetivo de esta investigación. Finalmente comunidad es
el grupo de habitantes de las comunas estudiadas, que de una u otra forma se relacionan
con el municipio, y que se muestran como parte activa del desarrollo municipal del día a
día, en especial las TICs.
3. Contextualización: la importancia del entorno
3.1 Problema de investigación y objetivos
Este artículo se basa en el análisis e interpretación de fuentes primarias y secundarias
de información de los casos municipales que se describen a continuación y tiene como
antecedente el estudio realizado por Fuentealba y Madariaga (2010), cuyo objetivo
consistió en determinar los niveles y tipos de usos que le asignan los municipios del país
a sus portales web, cuyo producto principal fue la construcción de un índice donde se
ubican los 345 municipios del país, según sus niveles de digitalización.
A partir del producto del estudio recién mencionado, la actual investigación se aboca
a explorar en qué consisten y cómo se desarrollan en la práctica diaria los modelos de
143
implementación y utilización de las TICs en dos municipios de la región Metropolitana,
de distintas características sociodemográficas, ubicados en los primeros lugares del IGEM:
Huechuraba y Peñalolén.
La selección de estos casos corresponde a nuestro interés investigativo por dar un reporte exploratorio de la práctica diaria del gobierno electrónico municipal, de sus problemas y desafíos, de sus fortalezas y potencialidades, todo ello con miras a compartir el aprendizaje de una temática nueva y dinámica, con otras municipalidades que deseen emprender el mismo rumbo en materia de tecnología y gobierno comunal.
A continuación se exponen en las Tablas 1 y 2 los municipios ubicados en los diez
primeros lugares del IGEM en Chile y en la Región Metropolitana:
Tabla 1: Municipios ubicados en los 10 primeros lugares del IGEM, Chile.
Municipio Región IGEM Viña Del Mar Valparaíso 93,4Huechuraba Metropolitana 91,0La Serena Coquimbo 89,6Peñalolén Metropolitana 89,6
Antofagasta Antofagasta 89,3Quillón Bío Bío 87,9
Providencia Metropolitana 87,6La Florida Metropolitana 86,5Vitacura Metropolitana 85,8
Puchuncaví Valparaíso 85,5
Fuente: Elaboración propia basado en datos de Fuentealba y Madariaga (2010).
Tabla 2: Municipios ubicados en los 10 primeros lugares del IGEM, Región Metropolitana.
Municipio Región IGEMHuechuraba Metropolitana 91,0Peñalolén Metropolitana 89,6
Providencia Metropolitana 87,6La Florida Metropolitana 86,5Vitacura Metropolitana 85,8
Lo Barnechea Metropolitana 84,5La Reina Metropolitana 83,4Quilicura Metropolitana 83,4
Maipú Metropolitana 83,1Las Condes Metropolitana 82,7
Fuente: Elaboración propia basado en datos de Fuentealba y Madariaga (2010).
Estudio de casos con alto índice de gobierno electrónico 2010: Huechuraba y Peñalolén
144
Gobierno Electronico Municipal
Estos datos ilustran que la posición en el Índice no responde a parámetros visibles a
simple vista, tales como la región de ubicación del municipio, el tamaño de la comuna, el
nivel socioeconómico de la comuna, el color político del gobierno de turno, la ubicación
geográfica, etc. Se aprecia más bien una disparidad en cuanto a ocupación de lugares en
el índice. Lo mismo ocurre tanto a nivel país como en la Región Metropolitana.
Esto motiva a preguntarse por las causas que explican el nivel de digitalización de los
municipios ubicados en los primeros lugares de este índice, cuáles son las variables que
inciden al momento de ubicarse en una alta posición del mismo, y que vayan más allá
de los análisis propios de una clasificación, sino que busquen comprender e interpretar
desde la realidad municipal y la percepción de los actores lo que sucede al interior de las
prácticas municipales de gestión tecnológica. En este caso, los municipios de interés se
concentran en las dos primeras posiciones del índice a nivel de la Región Metropolitana:
Huechuraba y Peñalolén.
Esto implica conocer -a través de fuentes primarias internas municipales- las razones
que expliquen o caractericen su alta posición en el índice IGEM, por medio de información
de carácter cualitativo. Con esto, se espera conocer cuáles son las TICs mayormente
utilizadas, así como las menos utilizadas, a qué se debe su grado de utilización, las ventajas
y desventajas de éstas, sus principales repercusiones en el desarrollo municipal y comunal,
y la relación que establecen los actores municipales y la comunidad con ellas.
3.2. Espacio y tiempo de la investigación
Tal como se menciona en los párrafos anteriores, la investigación se centra en los
municipios de Huechuraba y Peñalolén. Para conocer una realidad, es importante conocer
el espacio en el que tienen lugar, y cuál ha sido su desarrollo para llegar a su realidad
actual. Por ello, a continuación se presenta una breve reseña de estas comunas, precedido
por un mapa que grafica su ubicación dentro de Santiago.
145
Figura 1: Comunas de Huechuraba y Peñalolén en Santiago
Fuente: Elaboración propia basado en Universidad de La Frontera, Facultad de Ingeniería. Temuco – Chile (2004). Coberturas de información geográfica de Chile: http://berlin.dis.ufro.cl/fichas/ficha02.html
a). Huechuraba
Huechuraba, que en lengua mapuche significa “encima de la greda”5, se encuentra
ubicada en el sector norte de Santiago. Limita con las comunas de Quilicura al poniente,
Conchalí y Recoleta al sur, Vitacura al oriente, y bordea el cerro San Cristóbal por el
costado norte.
En sus inicios, Huechuraba parte siendo una de las subdelegaciones establecidas en
la primera división política de Santiago en el año 1862, bajo el mandato del Presidente
José Joaquín Pérez. Luego, en 1927, bajo la presidencia de Don Carlos Ibáñez del Campo,
se crea la comuna de Conchalí (“luz amarilla” en mapudungun), en cuyo territorio se
incluye la subdelegación de Huechuraba. Es sólo en 1981 que la comuna de Huechuraba
es creada como tal.6
Al referirse a las TICs utilizadas en este municipio, es importante destacar la evolución
que ha tenido esta zona. Hasta mediados del siglo XX era considerada fuera del área
5 Disponible en http://www.scribd.com [Consultado el 18 de enero de 2011]6 Información disponible en www.huechuraba.cl [Consultado el 18 de enero de 2011]
Estudio de casos con alto índice de gobierno electrónico 2010: Huechuraba y Peñalolén
146
Gobierno Electronico Municipal
urbana de Santiago, y de actividad predominantemente agrícola. Su mayor desarrollo se
aprecia en la década de los ’90, particularmente entre los años 1990 y 1997, que da cuenta
de dos tipos de crecimiento urbano: uno relacionado con servicios e industria (El Rosal
y Ciudad Empresarial) y otro referido a vivienda (ensenada El Carmen).7 Estos dos tipos
de poblaciones de la comuna son las que determinan la diferencia en las contribuciones
realizadas al ámbito municipal.
Actualmente, Huechuraba consta de una cantidad próxima a los 85.000 habitantes
(según proyecciones del Censo 2002) y 44,8 km2 de superficie. En virtud de su ubicación,
más de la mitad de su superficie está compuesta por vegetación y cerros de mediana
altitud.8 Esto hace que la comuna presente una composición física contrapuesta: con
amplio desarrollo urbano por un lado, pero amplias extensiones naturales, por otro.
En este sentido, Huechuraba no sólo posee más de una cara en su aspecto geográfico,
sino también en su composición socioeconómica. Según datos del Censo 2002, coexisten
cuatro estratos socioeconómicos: ABC1 o medio alto, situados en el Sector El Carmen
de Huechuraba, Santa Marta, entre otros; C3 o medio bajo, ubicado en el sector poniente
de la comuna; D o bajo/pobre no indigente, que se encuentra en la población La Pincoya;
y por último E o extrema pobreza, que corresponde a dos campamentos que tienen lugar
en esta misma población.9
Esta multiplicidad de niveles socioeconómicos (NSE), responde a diversos fenómenos,
que se aprecian en más de una comuna del Gran Santiago de hoy, y que dice relación con
la heterogenización que en ellas se está produciendo. Hasta aproximadamente fines de la
década de los ’90, cada comuna se caracterizaba por un determinado NSE y por perfiles
de habitantes, relativos a su historia, desarrollo en el contexto santiaguino, y evolución. Sin
embargo, en la última década esto ha ido mutando, gracias al traslado de habitantes de
NSE primordialmente medio alto que se reubican en comunas antes caracterizadas por
un NSE medio o medio bajo, como el caso de la comuna en cuestión. Así lo confirman
expertos del área inmobiliaria: “(…) El desarrollo parte durante la primera mitad de los
90. Antes, éramos como el patio trasero de Conchalí. En esto influyeron las mejoras
introducidas en infraestructura, como la construcción de Américo Vespucio. Ahora,
el plano regulador de la Región Metropolitana también fue parte importante, porque
clarificó el uso de los suelos’, comentó a Portalinmobiliario.com el director de obras de
dicha comuna, Fernando Díaz. (...) De esta manera, Huechuraba comenzó a cambiar su
cara. Tímidamente se instalaron proyectos destinados a sectores socioeconómicos ABC1,
nació la Ciudad Empresarial, con sus hermosos edificios de oficinas. Y Pedro Fontova
7 Información disponible en www.huechuraba.cl [Consultado el 18 de enero de 2011]8 Información disponible en www.huechuraba.cl [Consultado el 18 de enero de 2011]9 Información disponible en www.huechuraba.cl [Consultado el 18 de enero de 2011]
147
y El Salto se inundaron de nuevos vecinos. A comienzos de los 90, en pleno boom
económico del país, parejas jóvenes con hijos pequeños buscaban en la naciente oferta
inmobiliaria de la comuna sus nuevas viviendas, las que poseían las mismas terminaciones
que en el sector oriente de la capital, pero con más terrenos y a un menor precio”.10
Asimismo sostiene una de las entrevistadas de Huechuraba:
“En el año 1994, con el Plan Regulador Metropolitano, empiezan las
inversiones de Ciudad Empresarial, Pedro Fontova, y eso es lo que le da a
Huechuraba una característica bastante especial ligada a un crecimiento
del sector oriente y como puente con el sector norte. (…) Santiago crece
hacia el sector norte. Eso significó que Huechuraba, de ser el 95% de su
población de una vulnerabilidad altísima, casi el 30% indigente, pasamos a
una inversión altísima del sector privado que consistió en que se posicionaran
fuertemente empresas de servicio, industrias, como también la inversión
habitacional, lo que hace que se consolide el sector norte neurálgico
del Santiago como Huechuraba. Eso ha significado que ha aumentado
enormemente la llegada de la clase media, y ABC1. Huechuraba es un
Chile chico: tienes las condiciones súper asimiladas a lo que es hoy día la
indigencia, la pobreza, la clase media y la clase media alta”.11
Huechuraba es actualmente una comuna eminentemente residencial, pero que a la
vez reúne diversas actividades industriales, comerciales y de servicios, de alto grado de
inversión. Esto último colabora a la visión diversa sobre Huechuraba, que arrojan estos
datos.12 Todos ellos influyen al hablar de políticas de tecnología.
Así lo confirma uno de los entrevistados de este municipio:
“En Huechuraba se ve bastante diversidad. Por un lado tenemos la
población, que son los contribuyentes, que vive aquí, que reside, que hace
los trámites día a día, y tenemos la otra parte que es la fuente empresarial.
Y podemos dilucidar que en ese foco hay más gente tecnologizada (…)
Tenemos esa dualidad en el municipio”.13
10 Información disponible en http://www.portalinmobiliario.com/diario/noticia.asp?NoticiaID=2413 [Consultado el 28 de febrero de 2011]
11 Actor municipal, Municipalidad de Huechuraba. 27 de enero de 2011.12 Información disponible en www.huechuraba.cl [Consultado el 18 de enero de 2011]13 Actor municipal, Municipalidad de Huechuraba. 6 de enero de 2011.
Estudio de casos con alto índice de gobierno electrónico 2010: Huechuraba y Peñalolén
148
Gobierno Electronico Municipal
Un último dato relevante para este estudio es que, según información brindada por
la Encuesta CASEN 2009, el 65,37% de la población de la comuna accede a internet una
vez al día. Esto evidencia que la mayoría de la población que consume este servicio se
encuentra conectada a la red diariamente (Ministerio de Planificación 2009).
b). Peñalolén
Peñalolén, por su lado, que en mapudungun significa “caña de trigo”,14 se encuentra
ubicada en el sector oriente de la capital. Limita con las comunas de Las Condes al norte,
La Reina al norponiente, Ñuñoa y Macul al poniente, La Florida al sur, y por su costado
oriente bordea las faldas de la precordillera.
Esta comuna fue creada a fines del año 1984, tras la reformulación comunal de la Región Metropolitana, proceso que a partir de 1981 dio origen a 17 nuevas comunas en
la Provincia de Santiago.15
Si bien se emplaza en sectores distantes uno de otro respecto de Huechuraba,
es posible apreciar un desarrollo similar entre ambas comunas. Peñalolén, al igual que
Huechuraba, se trataba anteriormente de una comuna eminentemente rural, con amplios
fundos y loteos. En la década de los ’40 comienza un periodo marcado por una fuerte
presión por habitar en la comuna que, unido a loteos irregulares del territorio y al proceso
de urbanización del sector, da como resultado la llegada de un número importante
de nuevos habitantes. En la década de los ’70 se convierte en un área con más de
50.000 personas, población proveniente de casi todas las regiones del país, asentándose
en el territorio bajo la figura de “tomas de terreno” y conformando, de esta manera,
importantes sectores de campamentos en el área de Lo Hermida.16
Asimismo, Peñalolén también se compone por una diversidad de NSE. Anteriormente
esta comuna era conocida por estar compuesta eminentemente por un NSE bajo o
medio bajo. Sin embargo, en la década de los ’90 –nuevo periodo de habitabilidad– esta
caracterización comienza a tomar un nuevo matiz, lo que se condice con el fenómeno de
heterogenización de ciertas comunas, mencionado anteriormente respecto de la comuna
de Huechuraba. Se da inicio a construcciones de nuevos conjuntos habitacionales, que
apuntan a un sector de la población de mayor NSE, con miras a la erradicación de tomas y
al crecimiento de la comuna, lo que diversifica el perfil socioeconómico de sus habitantes.
Esto genera una visión de Peñalolén como una comuna más amigable para su residencia en
la capital, desde el punto de vista medioambiental, que se empina hacia los cerros y hacia
14 Disponible en http://www.scribd.com [Consultado el 21 de enero de 2011]15 Información disponible en www.penalolen.cl [Consultado el 21 de enero de 2011]16 Información disponible en www.penalolen.cl [Consultado el 21 de enero de 2011]
149
sus áreas verdes que no desaparecen, a pesar de la creciente urbanización. Así lo confirman
nuevamente expertos del sector inmobiliario: “A pesar de que su crecimiento inmobiliario
se viene dando desde comienzos de los 90, esta comuna (…) mantiene el atractivo que
ha venido embrujando a miles de familias de profesionales que se instalan allí para vivir en
las modernas casas, con grandes terrenos que se construyen en esa comuna.(…) De esta
manera, los numerosos conjuntos inmobiliarios suplen las necesidades habitacionales de
grupos socioeconómicos altos y medios, a los cuales pertenece el 45% de sus habitantes.
‘Lo que pasa es que acá se encuentran casas con terminaciones incluso mejores que en
Las Condes, por ejemplo, a menores precios’, señala Marcia Jiménez de la Municipalidad
de Peñalolén. (…) Esta comuna está viviendo una gran actividad inmobiliaria. La cercanía
a la precordillera, las mejoras viales y los menores precios parecen explicar la preferencia
de los santiaguinos por comprar en Peñalolén. (…) Allí surgen condominios con viviendas
de distintos modelos, pero armónicas con su entorno, cuya superficie oscila entre 110 y
140 metros cuadrados, distribuidas principalmente en dos pisos, en terrenos de hasta 600
m2. (…) Ello permite que las viviendas –con la misma calidad y terreno, pueden costar
hasta 2 mil y 3 mil UF menos que en Las Condes, por ejemplo”.17
Actualmente, Peñalolén tiene cerca de 250.000 habitantes. Es una población cien por ciento urbana y primordialmente residencial. Sin embargo, debido a la diversidad recién nombrada, aún persisten importantes diferencias en los niveles de escolaridad, atención de salud, etc.
Es importante también notar que, tanto Peñalolén como Huechuraba son comunas que cuentan con una relevante participación ciudadana: en ellas se encuentran numerosos clubes deportivos, juntas vecinales, centros de madres, clubes de adulto mayor, entre otras agrupaciones civiles.
Otra particularidad de esta comuna es poseer una importante cantidad de población originaria, en relación a otras comunas de la Región Metropolitana, con un cuatro por ciento, dato nombrado por el entrevistado de este municipio, y confirmado gracias a la información del Censo 2002.
En este sentido, Peñalolén se muestra como una comuna tan diversa en múltiples factores –NSE, edad, niveles de escolaridad, geografía, color político, atención de salud, entre otros – que podría casi tratarse de un Chile a pequeña escala. Esto, al momento de hacer gestión pública, lo vuelve más complejo y desafiante a la vez. Como señala el entrevistado municipal:
“Lo que funciona en Peñalolén, funciona en Chile”.18
17 Información disponible en http://www.portalinmobiliario.com/diario/noticia.asp?NoticiaID=2618 [Consultado el 28 de febrero de 2011]
18 Actor municipal, Municipalidad de Peñalolén. 23 de diciembre de 2010.
Estudio de casos con alto índice de gobierno electrónico 2010: Huechuraba y Peñalolén
150
Gobierno Electronico Municipal
Lo mismo ocurre cuando hablamos de tecnologías de información y comunicación en
la comuna. Como se verá más adelante, Peñalolén posee un modelo de TICs de tal
particularidad, que su gestión, al igual que otras gestiones, queda totalmente sujeta a las
características, personalidad y comportamiento de su población, tal como lo evidencia el
mismo entrevistado:
“Esa distribución socioeconómica te obliga a hacer políticas públicas de una
manera distinta, y distintas políticas públicas”.19
Igual que para Huechuraba, es importante señalar que en Peñalolén 60,7% de la
población accede a internet una vez al día. Este porcentaje es menor al de Huechuraba,
sin embargo, aun así se trata de la mayoría de la población. Ambas cifras son significativas
y demuestran un alto consumo real de internet por parte de la población de estas
comunas, lo que podría estar relacionado con el desarrollo de gobierno electrónico de
sus municipios.
4. Metodología: el valor de la experiencia
La metodología escogida para esta investigación es de carácter cualitativa, con un
enfoque exploratorio y descriptivo, ya que se aborda la problemática sin hipótesis
previas, y describir así en qué consisten los modelos de implementación y utilización
de las TICs. Se utilizó como técnica de recolección de información la entrevista
semi-estructurada, ya que el estudio se basa principalmente en la experiencia de
actores municipales claves dentro del modelo de implementación y utilización de
las TICs de los municipios en cuestión. Esto se complementa con observaciones no
participantes de los mismos municipios. Además, y cuando sea pertinente, se utilizan
fuentes secundarias de información, tanto relativas al Índice IGEM ya descrito, como
documentos e informes relacionados con la temática a investigar, propios de los
casos municipales estudiados.
La muestra se construyó de manera teórica, en lo posible, y de manera opinática
en caso de dificultad total de contactar a los entrevistados definidos inicialmente.
Esta muestra comprende a actores municipales de los municipios de Huechuraba
y de Peñalolén relacionados con las TICs. La muestra teórica estuvo conformada,
para cada caso municipal, por el Alcalde, el encargado del área de Informática o área
equivalente y el Administrador Municipal. A las entidades municipales se sumó la
opinión de un actor clave externo a los municipios, pero que sin embargo conoce
estas realidades de manera cercana, un representante de una empresa líder en
19 Actor municipal, Municipalidad de Peñalolén. 23 de diciembre de 2010.
151
software para la gestión pública en Chile y otros países de Latinoamérica, con la
cual estos gobiernos locales han trabajado en la implementación de tecnologías.
En términos prácticos, los entrevistados fueron los siguientes, los cuales formaron
finalmente la muestra opinática con la cual se trabajó: Alcaldesa de la Municipalidad
de Huechuraba y el Director del Departamento de Informática; en Peñalolén, el
Director de Comuna Digital y dado que no se contó con el testimonio directo
del alcalde de la comuna se utilizó información secundaria donde pudiera estar
contenida y representada, de modo teórico al menos, su opinión respecto al proceso
tecnológico que ha vivido su comuna y su municipio bajo su gestión; finalmente el
Gerente general de una empresa de tecnología relacionada con las TICs en las
municipalidades de Chile. Para más detalle véase Anexo.
Cabe destacar que para ambos casos se recurrió a información complementaria:
en el caso de Huechuraba tanto en su portal web institucional (http://www.
huechuraba.cl) como el sitio de transparencia municipal donde fue posible acceder
a documentación relacionada con nuestro objetivo de investigación (http://
transparencia.huechuraba.cl). Lo mismo sucedió para Peñalolén con el sitio de
transparencia municipal http://www.penalolen.cl/transparencia/ y el de comuna
digital http://www.penalolen.cl/index.php?id=425.
Al tratarse de una entrevista semi-estructurada, se definió una pauta de preguntas
versátil que se puede conocer con más detalle en el Anexo. Cabe señalar que la
validez del análisis e interpretación de información relativas a este estudio se basa en
la calidad de los informantes claves seleccionados para el desarrollo de las entrevistas
semi-estructuradas, por cuanto sus niveles de experiencia municipal, de liderazgo en
materia de gobierno electrónico municipal y de conocimiento de tecnologías para la
función pública fueron satisfactorios.
5. Principales hallazgos
5.1 Modelo de implementación y utilización de TICs en los municipios
Si bien Huechuraba y Peñalolén se encuentran en lugares contiguos, al inicio del IGEM,
en la práctica se vislumbran importantes diferencias en su modelo de implementación y
utilización diaria de las TICs. Huechuraba se encuentra en el primer lugar del índice,
seguido de Peñalolén, en la Región Metropolitana. A nivel país, Huechuraba ocupa el
segundo lugar y Peñalolén el tercero. Sin embargo, es importante notar que es una
medida parcial de digitalización, ya que sólo mide este tema en relación al contenido de
su página web. En esto se ahonda más adelante.
Estudio de casos con alto índice de gobierno electrónico 2010: Huechuraba y Peñalolén
152
Gobierno Electronico Municipal
a). Huechuraba
Huechuraba, por su lado, presenta un modelo más acotado en comparación con el de
Peñalolén, que se muestra amplio en cuanto a las actividades que realiza, y por ende más
diverso y menos focalizado. Huechuraba responde a los conceptos tecnológicos básicos
de gobierno electrónico, a saber, utilización de tecnologías de información y comunicación
como medios para una gestión más rápida y mejor. El uso de las TICs en el municipio y
en la comuna consiste básicamente en digitalizar los procesos municipales y aumentar la
cantidad de trámites susceptibles de realizar on-line. Esto disminuye así el tiempo utilizado
en los mismos, permite que un habitante que reside lejos del municipio le sea posible
realizar el mismo trámite desde su computador, evitando así recorrer distancias físicas, y
hace los procesos más eficientes. En este sentido, una de las entrevistadas señala que:
“la página web es la única TIC que tenemos en el municipio, por eso
intentamos que sea la mejor”.20
Ser más eficiente es la primera gran inversión tecnológica. En este sentido, si bien es
un modelo más acotado, también es más profundo y su ventaja se basa en la focalización
y priorización de objetivos, logrando así resultados concretos a través de productos
atractivos para la gestión requerida por comunidad.
Sin embargo, existe una segunda gran inversión en desarrollo, que consiste en un
proyecto educacional, a través del proyecto Innova de la Pontificia Universidad Católica de
Chile. Implica que cada niño tenga su computador en clases, sepa utilizar internet, y esto
sea una herramienta de democratización de la información accesible a los alumnos. No
obstante, este es un proyecto a nivel de alcaldía, y no del área informática. En este sentido,
el proyecto se presenta desagregado de las gestiones de este departamento, dados los
diferentes objetivos que uno y otro persiguen. El proyecto se basa en la tecnología, la que
constituye un medio para su fin, a saber, educar a través de la globalización, la cual va más
allá de la tecnología en sí misma.
El actor municipal encargado del área informática señaló que las capacitaciones se
realizan de forma interna a los funcionarios municipales, con el fin de que todos los
departamentos se encuentren digitalizados. Sostiene, a su vez, reiteradas veces, que
“capacitar a la gente es muy difícil”, y que quien lo desea se acerca al municipio, pero no
existe una iniciativa por parte de esta entidad. La opinión entregada por otra entrevistada
hace vislumbrar la posible existencia de iniciativas municipales por alfabetizar digitalmente
a la comunidad, que incluyen al mismo proyecto Innova. Lo que sí está claro es que
éstas no son parte de la gestión del Departamento de Informática, como en el caso de
20 Actor municipal, Municipalidad de Huechuraba. 27 de enero de 2011.
153
Comuna Digital de Peñalolén, organismo equivalente al Departamento de Informática
pero que tiene una importancia relativa mayor en el organigrama municipal.
Si vemos que en Peñalolén los desafíos se relacionan con el desarrollo y emprendimiento
de la comuna, en Huechuraba estos dicen relación principalmente con los aparatos de
tecnología: unir la comuna por antena, que todos los colegios se encuentren en red,
así como capacitar mayormente a los funcionarios, difundir las ventajas de realizar los
trámites on-line, y hacer que estos sean los más eficientes posibles, es decir, que la gestión
digital pueda realizarse en menos de tres clicks. Por cierto, los entrevistados señalaron
que actualmente todos los trámites que la ley permite hacerlos on-line, están disponibles
en la página web del municipio de Huechuraba.
En esta lógica, en el Departamento de Informática el ‘vecino’, ‘ciudadano’, ‘comunidad’, ‘habitante’, ‘persona’ o ‘gente’, es percibido como un ‘contribuyente’, lo que da cuenta del modelo más acotado de gestión de TICs. Sin embargo, es importante señalar que el vecino, a nivel municipal, sí es visto como un actor social importante en el desarrollo de la comuna. No obstante, su desarrollo se encuentra más desligado del uso y aplicación de las TICs por parte del municipio.
Tanto en Huechuraba como en Peñalolén existen iniciativas de desarrollo tecnológico relacionado con la comunidad. La principal diferencia radica en que, mientras que en Peñalolén éstas son parte de los objetivos de Comuna Digital, organismo responsable del área informática cuyas funciones son extensas, en Huechuraba son iniciativas que aún no poseen nido departamental, por lo que se encuentran aún en período de definición.
En términos físicos, el municipio de Huechuraba se muestra más precario en su aspecto exterior que el de Peñalolén, aunque no tanto en su infraestructura interior (computadores, redes, etc.), es decir, la tecnología no se hace evidente en sus dependencias. Sin embargo, una de las entrevistadas señala que existen implementaciones electrónicas a nivel comunal, tales como infocentros o Biblionorte. Es importante señalar también que las dependencias municipales fueron altamente afectadas por el terremoto ocurrido en febrero de 2010, del cual aún no ha sido posible reponerse, como lo confirma la entrevistada.
De un total de $16.273 millones de pesos de presupuesto municipal de Huechuraba
del año 2010, $136 millones de pesos son destinados a equipos informáticos y $13
millones a programas informáticos, lo que arroja un total de $149 millones de pesos.
Esta cifra equivale a 0,1% del total del presupuesto municipal, cifra significativamente
menor a la de la comuna de Peñalolén. Esto puede explicarse probablemente por el
terremoto ocurrido a principios de 2010, el cual, como se verá más adelante, fue un
factor obstaculizador para el desarrollo de los distintos organismos del municipio, como
señala la entrevistada de Huechuraba, con lo cual los recursos debieron destinarse a
necesidades prioritarias por sobre la tecnología.
Estudio de casos con alto índice de gobierno electrónico 2010: Huechuraba y Peñalolén
154
Gobierno Electronico Municipal
b). Peñalolén
Por un lado, en el año 2006 el actual alcalde de Peñalolén crea la unidad municipal
denominada “Comuna Digital”, como parte de la organización del municipio de Peñalolén.
Comuna Digital es una gerencia dependiente de la Administración Municipal, y que está
por encima de la Dirección de Informática en el organigrama. En términos generales, su
objetivo consiste en que toda la comunidad se encuentre digitalizada y que esto sirva
como herramienta para el emprendimiento personal y comunitario. En este sentido, esta
iniciativa abarca un área de trabajo mucho mayor a la que se encuentra ceñida por el
mero uso de la tecnología, sino que es un medio para una visión más global. En otras
palabras, va más allá de la pericia técnica. Como bien señala uno de los funcionarios
municipales de Comuna Digital:
“Si bien en todos los municipios existía una dirección de Informática, aquí no
sirve eso, él (el alcalde) quiere otra cuestión. Entonces en ese momento se
genera Comuna Digital (2006), que es una gerencia. Se pone un organismo
más de política pública sobre la Dirección de Informática (…) Nosotros no
queremos una organización digital, queremos comuna digital”.21
En esta misma línea, el alcalde de la comuna, en su apuesta por “hacer de Peñalolén
la primera comuna digital de Chile”, sostiene que para este proyecto se debe trabajar en
cinco pilares simultáneos:
1. Hacer de Peñalolén la mejor experiencia de gobierno electrónico, tanto en el
uso de las tecnologías para la gestión interna como para la relación con vecinos
y empresas;
2. Tener una conectividad de primera en todos los establecimientos educacionales
(públicos y privados; secundarios y universitarios) y gubernamentales:
3. Generar puntos de acceso público a internet mediante una red de telecentros
en cada junta de vecino u organización relevante, más las escuelas y bibliotecas
abiertas a la comunidad;
4. Infoalfabetizar al 50% de la población adulta de la comuna; y
5. Generar mecanismos de participación y democracia vía medios digitales
(Orrego 2005)
A la base de este proyecto, el alcalde señala que la brecha digital también es un problema
social que combatir, ya que quien no sabe cómo utilizar la tecnología se encuentra en una
clara desventaja con respecto a quienes si saben. Esto se aprecia tanto en el trabajo como
en la educación, y en otras múltiples áreas. Impide el acceso a información, a beneficios, a
21 Actor municipal, Municipalidad de Peñalolén. 23 de diciembre de 2010.
155
la posibilidad de hacer trámites, etc. y muchas otras potencialidades que puede brindarles
internet.
Ahora bien, ¿cuáles son los cimientos de Comuna Digital, un organismo y un proyecto
que a simple vista pueden parecer un tanto abstractos? Para alcanzar esta meta, en términos
concretos, ser una comuna digital, esta gerencia posee una estrategia claramente definida
para su desarrollo, que se basa en tres dimensiones que actúan de manera paralela:
• Alfabetización Digital: en el 2010, el municipio habrá alfabetizado digitalmente a
más de 22.000 personas.
• Acceso y Conectividad: poner a disposición de los vecinos equipamiento
de acuerdo a sus propias necesidades, en lo cual el municipio cumple un rol
complementario y subsidiario a través de los telecentros, bibliotecas en red, wi-fi
en zonas comunes (colegios y oficinas municipales), entre otras.
• Gobierno Electrónico: se compone a su vez de otros cuatro pilares:
- Infraestructura tecnológica: importante aumento de infraestructura
tecnológica desde el año 2004.
- Capacitación: cien por ciento de los funcionarios capacitados.
- Gestión: gestión de excelencia, productiva, moderna.
- Ciudadano: participación, emprendimiento, educación, servicios en línea
(Blanco (2010).
En contraste con la información obtenida directamente por el actor municipal, es
importante rescatar el tema de la gestión. A diferencia de lo que podría pensarse a priori,
él mismo sostiene que para tener una comuna digital exitosa, “el noventa por ciento ‘de
la pega’ es gestión”. Esto indica que el aparataje tecnológico pierde validez si su mero uso
no es aprovechado para iniciativas que permitan un beneficio mayor que vaya más allá de
la tecnología. En esta misma línea, afirma:
“Nos gusta la tecnología, pero el rol de Comuna Digital no es sólo hacerse
cargo de los computadores”.22
Asimismo, el actor de Comuna Digital sostiene que existen tres claves para obtener
resultados exitosos: el mismo organismo Comuna Digital, la autoridad representada
por el alcalde, y los aliados que se generan. En estos dos últimos puntos se ahonda
mayormente más adelante.
22 Actor municipal, Municipalidad de Peñalolén. 23 de diciembre de 2010.
Estudio de casos con alto índice de gobierno electrónico 2010: Huechuraba y Peñalolén
156
Gobierno Electronico Municipal
El nivel de digitalización también se ve reflejado en aspectos físicos, tales como las
oficinas de Comuna Digital. A diferencia de obsoletos paradigmas municipales, donde
abundan los procesos vía papel, aquí encontramos cubículos divididos por paneles,
despejados de interferencias visuales, todos computarizados. De manera diferenciada, a
un costado se encuentra el espacio del director, colindando con una sala que alberga la
maquinaria matriz computacional del municipio, donde se encuentra todo el hardware
que soporta su infraestructura digital. Este nivel de digitalización no sólo se deja ver en
Comuna Digital, sino también en otras dependencias del municipio. En áreas públicas
ubicadas entre las distintas oficinas, se encuentran una serie de computadores dispuestos
para el uso común, donde efectivamente se encuentran vecinos utilizándolos. Estos se
acompañan de personal de apoyo ubicados en una caseta. Más tarde, el entrevistado
aclara que se trata de un “Telecentro” y que consiste en hacer accesible la red a los
vecinos, de manera gratuita. También existen bibliotecas con banda ancha, disponibles
para los vecinos.
Por último, es importante señalar que en el año 2009, de un total de $20.165
millones de pesos del presupuesto municipal, $6.642 son destinados a Comuna Digital.
Esto equivale a 32,9% del presupuesto total municipal. Este organismo, creado en 2005,
ha ido incrementando su presupuesto, datos que se presentan en el siguiente gráfico:
Gráfico 1: Evolución presupuesto Comuna Digital, 2005-2009
Fuente: Elaboración propia según datos disponibles en: http://www.penalolen.cl/transparencia/
informes/Cuentas%20publicas/Cuenta_publica2009.pdf
En suma, Huechuraba y Peñalolén se ubican de manera contigua en los primeros
lugares del índice de gobierno electrónico. Sin embargo, sus modelos de implementación
y utilización TICs distan entre sí. Mientras que el modelo de Peñalolén responde a una
157
lógica departamental extensa, que integra el desarrollo, uso y aplicación de las TICs,
junto con los proyectos que a partir de éstas se desarrollan con la comunidad; en
Huechuraba se aprecia una lógica departamental acotada y focalizada del uso de las TICs.
Estas diferencias quedan graficadas en los mismos nombres de las unidades municipales:
Comuna Digital y Departamento de Informática.
La pregunta que surge luego de este análisis es: ¿a qué se debe la cercanía de
posiciones en el índice IGEM, tratándose de modelos de implementación y utilización
de TICs diferentes? Por el momento, se dejará esta incógnita aquí para continuar con el
análisis, y concluir finalmente con una propuesta que responde a esta pregunta.
5.2. Relaciones dentro del Municipio y con la comunidad, a través de TICs
5.2.1. La importancia del Alcalde
A pesar de las diferencias entre ambas comunas, las distintas entrevistas coinciden
en un punto que, si bien podría no mostrar directa relación con el tema TICs, es más
relevante de lo que pareciera. Se trata del tema del liderazgo de las autoridades que
dirigen el gobierno local. Esto lo confirma la literatura contemporánea acerca de la cultura
organizacional, que afirma que el jefe ha dejado de ser la figura autoritaria y distante,
pasando a ser un líder capaz de guiar a su equipo en su accionar cotidiano. En esta misma
línea, todos los entrevistados sostienen que, para tener un municipio con importantes
gestiones a partir de sus TICs, depende en gran medida de la postura que muestre
el alcalde frente a la tecnología. Es de especial injerencia el hecho de que el alcalde
se interese por el tema tecnológico y perciba los beneficios de la tecnología, así no
escatimará en invertir en recursos tecnológicos para un municipio digital y por ende un
mejor servicio a la comunidad. Si, por el contrario, percibe la tecnología como un costo
que no genera resultados inmediatamente visibles, el municipio se encontrará menos
digitalizado.
Tal como sostiene el entrevistado de Peñalolén:
“Comuna Digital fue un proyecto de Claudio (Orrego, actual alcalde) (…)
Tiene que ver con el estilo de liderazgo, porque tiene harta presencia el
alcalde. Al alcalde le gusta le chuchoca tecnológica, porque fue consultor
para el consejo de Modernización y Gobierno electrónico del Estado,
presidente de Sonda… o sea, le gusta el tema tecnológico”.23
23 Actor municipal, Municipalidad de Peñalolén. 23 de diciembre de 2010.
Estudio de casos con alto índice de gobierno electrónico 2010: Huechuraba y Peñalolén
158
Gobierno Electronico Municipal
En esta misma línea, sostiene uno de los funcionarios municipales de Huechuraba la
importancia de la cabeza del municipio, el alcalde, al momento de tomar decisiones
relativas a la tecnología:
“Este es el Departamento de Informática que depende de Administración
Municipal, y ésta a su vez depende de Alcaldía. Entonces todas las
decisiones pasan por la cabeza, que es nuestra alcaldesa, y eso se transmite
al administrador, y así a todos los departamentos. Depender directamente
de la administración o de alcaldía nos favorece bastante en el tema de toma
de decisiones, y también en que la alcaldesa es bien dada a la tecnología,
entiende que el tema tecnológico no es un lujo sino una necesidad, básicamente
para tener una mejor atención. Entonces todo proyecto que se presenta, la
alcaldesa es bien dada… te pregunta, indaga, y generalmente aporta con
su opinión, como debería orientarse, y también apoya en la orientación.
Ella es bien participativa en ese aspecto. Para nosotros, Informática, es un
agrado trabajar así, porque si no se entendiera que la tecnología es para
beneficiar, no un lujo, tendríamos una serie de limitaciones a disponer de
nuevos equipos, de nuevos servidores, implementar más pagos on-line…
todo lo que tenga que ver con el tema tecnológico”.24
Este punto es confirmado por expertos de empresas tecnológicas que colaboran en
la gestión municipal, con amplia trayectoria en asesoría tecnológica a municipios. Como
recomendación a los alcaldes, los entrevistados señalan:
“En primer lugar, que conozcan las TICs, lo que pueden obtener de ellas,
cómo les pueden servir. Y segundo, no preocuparse tanto de lo económico,
que lo vean como una inversión y no como un costo. Porque hay algunos
alcaldes muy reacios a invertir plata en TICs porque lo ven como un gasto,
no lo ven como un bien a largo plazo, porque hay un tema político de querer
mostrar obras que se vean. Entonces que conozcan todo lo que le pueden
aportar, y que entrega calidad de vida a su comunidad, para que quieran
hacer la inversión”.25
También lo confirma el proyecto educacional Innova, llevado a cabo por la alcaldesa
de Huechuraba, el cual responde a una inquietud y deseo propios de ella, y de querer
llevarlos a cabo en su gestión.
En suma, la voluntad política es determinante en el nivel de digitalización de un
24 Actor municipal, Municipalidad de Huechuraba. 6 de enero de 2011.25 Actor Empresa CAS Chile, 14 de Enero de 2011.
159
municipio y su grado de gobierno electrónico. Esto es independiente del modelo de
gestión de TICs encontrado en cada comuna. Se trata, por sobre todo, de un alto nivel
de tecnología en el gobierno local.
5.2.2. Relaciones transversales con unidades municipales
Por otro lado, nuevamente tanto en Huechuraba como en Peñalolén, los
Departamentos encargados ya sea bajo el modelo de Comuna Digital o de Informática,
muestran un relacionamiento transversal a todas las unidades municipales. En cierto
modo, esta unidad es una herramienta de eficiencia de una mejor gestión para las otras
unidades, y fiscalizadora de esta modalidad de gestión a la vez, en la cual se centraliza la
digitalización. Así lo señala uno de los funcionarios de Huechuraba:
“Nosotros (Departamento de Informática) tenemos que ver todo el tema
de las compras y la asesoría tecnológica de todos los departamentos del
municipio (…) Es todo centralizado. Y además, tenemos que liderar todos
los proyectos que tienen que ver con tecnología dentro del municipio, pero se
traduce a nivel general dentro de la comuna, porque todo cambio tecnológico
que se pueda hacer de cara al contribuyente, él generalmente lo recepciona.
Entonces nosotros interactuamos con todos los departamentos de forma
directa”.26
En este sentido, las unidades municipales tienen la necesidad de actuar de manera
cada vez más coordinada, al menos en relación a la unidad encargada de las TICs, ya que
este departamento se comporta como un ente coordinador de la gestión de las otras
unidades.
5.2.3. Las Alianzas con entidades externas
Por último, es importante destacar un tercer tipo de relaciones al momento de
hablar de TICs. Éstas dicen relación con las alianzas que puede generar el municipio con
empresas e instituciones. Con ello, tienen cabida proyectos de alianza con empresas
privadas, organizaciones extranjeras, universidades, entre otras. Esto se desarrolla de
manera más extensa en Peñalolén, por la misión a la que responde Comuna Digital. Sin
embargo, en Huechuraba existe el lazo con la Pontificia Universidad Católica de Chile, el
cual genera importante resultados en el desarrollo comunal. Estas alianzas no consisten
en la solicitud de dinero por parte del municipio, sino en intercambiar distintos know-how,
26 Actor municipal, Municipalidad de Huechuraba. 6 de enero de 2011.
Estudio de casos con alto índice de gobierno electrónico 2010: Huechuraba y Peñalolén
160
Gobierno Electronico Municipal
en la lógica ganar-ganar por ambas partes. Así lo sostiene el entrevistado de Peñalolén, al
referirse a innovaciones realizadas en cuanto a gobierno electrónico:
“(…) y las alianzas, y a las empresas tecnológicas les gusta hacer cosas
con Peñalolén porque es marca, porque hay buenos equipos… La empresa
puede decir ‘yo te paso la infraestructura tecnológica y tú me pasas el know
how municipal; yo después te paso la aplicación gratis y después te vendo la
aplicación’. Entonces son distintos modelos de negocios, pero se pueden dar
muchos más. Por eso que el gerente es mucho más que informática”.27
Lo mismo ocurre con Huechuraba y la PUC, donde los alumnos de esta comuna
adquieren nuevos conocimientos y nuevas destrezas, a la vez que el proyecto se aplica
en una unidad geográfica y sociocultural hasta entonces desconocida ya que sólo se había
desarrollado en el extranjero.
En resumen, la construcción de redes humanas a través del liderazgo, va mucho más
allá de los límites de la tecnología y de la pericia técnica.
5.3. Dificultades para el desarrollo de las TICs
Por último, es importante destacar que en ambas comunas se presentan
obstáculos y dificultades para el desarrollo de las TICs.
Ambas comunas poseen recursos económicos acotados. Por ello, los alcaldes se
ven obligados a priorizar, con lo cual la tecnología queda relegada. A su vez, se trata
de una población con otras necesidades, prioritarias por sobre el uso de la tecnología,
y que por tanto son favorecidas por los alcaldes. Estas son fundamentalmente la
seguridad, las drogas, las redes sociales, las calles, la basura, tal como señala una de
las entrevistadas de Huechuraba. En este sentido, la tecnología se presenta como un
medio para dar solución a estos temas. Tal como afirma la misma entrevistada, “atrás
de los temas que son prioritarios, se encuentra la mejor tecnología”. En otras palabras,
la tecnología permite generar mejores soluciones para la comunidad. A su vez, al
tratarse de una población en gran parte carente de amplios recursos, no manejan
internet con destreza, solamente lo hace la clase media alta de estos sectores, los
jóvenes, y las empresas.
Otro aspecto destacado por todos los actores entrevistados de ambos municipios,
es el tema de la cultura organizacional. Los funcionarios municipales, en el inicio del
27 Actor municipal, Municipalidad de Peñalolén. 23 de diciembre de 2010.
161
desarrollo de las TICs, se muestran reacios a adoptarlas como parte de su gestión.
Existe el mito de que las máquinas reemplazarán al ser humano, lo que no permite
apreciar el rol que juegan como herramienta para su gestión, como apoyo para
mejorar la eficiencia, y no como reemplazo del trabajo humano. Se trata entonces
de dar un giro organizacional, no sólo capacitar a los funcionarios municipales, sino
educar en cuanto a la utilidad de las TICs para su trabajo diario.
En los municipios estudiados, el cambio organizacional es válido para los
funcionarios municipales. Sin embargo, en otros casos ocurre este fenómeno a nivel
de alcalde, como nos señalaban los expertos en tecnología. En este caso, se trata de
decisión política, y de un cambio posiblemente más profundo.
Una de las falencias observadas en la gestión de TICs de Huechuraba se
encuentra en la página web del municipio, la que aún no cuenta con la posibilidad
de interacción instantánea y directa entre vecinos y gobierno local, a través de
twitter, facebook, chat, foros, etc (enero 2011). La entrevistada de este municipio
señala que, por decisión propia, no se ha querido generar esta instancia directa, ya
que de hacerla quiere cumplir totalmente con ella, es decir, desea otorgar tiempo
suficiente para interactuar con la comunidad, sin tener que delegar esta función a
otro funcionario. Por tanto, la ausencia es más por una decisión razonada y no por
carencias tecnológicas. Aún así, el índice IGEM que nos ha servido de antecedente
califica de manera positiva a este ítem, lo que permite concluir que la falencia es
menor.
Finalmente, a principios del año 2010 ocurre un fenómeno disruptor tanto a
nivel individual como colectivo: el terremoto de febrero en el centro y sur de Chile.
Este evento genera una brusca reasignación de prioridades y de recursos lo que,
a juicio de la entrevistada de Huechuraba, significa un retroceso en varios avances
de la gestión comunal: “No puedes tener la tecnología como prioridad cuando tienes
vecinos que se les cayó la casa”. En este aspecto se evidencia el estado un tanto
vulnerable en el que se desenvuelve la gestión de estos municipios, en lo que toca a
la implementación de estas tecnologías, y donde, a pesar de ello, presentan uno de
los más altos índices de gobierno electrónico municipal.
6. Conclusiones
Al estudiar las comunas de Peñalolén y Huechuraba, por encontrarse contiguas en
posiciones del índice de gobierno electrónico, en los dos primeros lugares de la Región
Metropolitana, se aprecia que, a pesar de esta cercanía en posición, muestran modelos
de implementación y utilización de TICs diferentes, específicos y pertinentes a su realidad
y entorno comunal, a su prioridad estratégica.
Estudio de casos con alto índice de gobierno electrónico 2010: Huechuraba y Peñalolén
162
Gobierno Electronico Municipal
Una posible respuesta a esto tiene que ver con que el índice IGEM se muestra limitado
en cuanto a las variables medidas, pues sólo considera lo que es posible ver a través de
la página web, omitiendo algunos elementos calves dentro de una concepción amplia
del gobierno electrónico en las municipalidades. El trabajo empírico demuestra que, si
bien es cierto que la web es importante en el uso de las TICs, es sólo una herramienta
más de gobierno electrónico y que, el modo de gestionar las TICs abarca muchas otras
aristas de trabajo con la comunidad. El nivel de digitalización municipal no está totalmente
incorporado. En este sentido, el índice no es errado, no obstante, a través de él sólo es
posible obtener una medida respecto de la página web de ambos municipios.
A partir de estos hallazgos, sería interesante evaluar la posibilidad de construir un
nuevo índice (o uno alternativo) que incluyera otros tópicos de digitalización tales como:
nivel de alfabetización comunal, proyectos educativos digitales, iniciativas personales
desarrolladas a través de TICs, número de centros en red, sólo por nombrar unas pocas,
que puedan contribuir en una medición efectiva de la realidad digital de los municipios,
aprovechando el conocimiento ya adquirido por el índice en cuestión. El objetivo de esto
sería medir no sólo el gobierno electrónico en su gestión, sino los resultados comunales
que éste genera, sus efectos y consecuencias, y más aún, las iniciativas comunales que
existen respecto de la digitalización.
Este índice incluiría diversas dimensiones, partiendo con el gobierno electrónico y sus
indicadores –página web, número de computadores en los colegios, número de centros
municipales conectados a internet, estado de madurez de red municipal, por nombrar
algunos – y otras que se aproximaran al desarrollo digital de sus habitantes, tales como
alfabetización digital, emprendimiento personal, proyectos digitales desarrollados entre
los vecinos y el municipio, entre muchas otras. Esto promete áreas municipales y locales
de investigación aún no cubiertas.
Ahora bien, retomando la pregunta de investigación sobre las variables a las cuales
responde la alta posición en el índice en el caso de Peñalolén y Huechuraba, se encuentran
distintas respuestas. Por un lado, se trata de municipios con características sociodemográficas
e históricas bastante similares, y donde el tema tecnológico es importante para el alcalde,
casi una prioridad. Sin embargo, los modelos de implementación y utilización de TICs
difieren entre sí. Si bien en ambas comunas existen iniciativas de digitalización de los
vecinos, Peñalolén lo hace desde un organismo con amplias funciones y espacio de
acción, mientras que Huechuraba concentra la actividad municipal tecnológica en un
departamento encargado de facilitar los trámites on-line para una mayor eficiencia en la
gestión municipal, lo que repercute en una gestión mejor para sus habitantes que en el
caso de no existir estos medios tecnológicos.
Sin embargo, una de las variables más determinantes para el uso y desarrollo de las
TICs a nivel municipal es el alcalde: su liderazgo, su modelo de gestión, y su voluntad
163
política. Tal como señaló uno de los entrevistados de Huechuraba: “con pocos recursos se
puede facilitar la gestión de trámites a los vecinos”.
En este sentido, haciendo alusión a la primera reflexión que surge como respuesta al
alto índice, a saber el nivel socioeconómico de la comuna, se aprecia que no existe una
relación lineal entre el nivel de ingresos del municipio y la posición en el índice de gobierno
electrónico. Otros estudios podrán comprobar este supuesto. Esta ausencia confirma
que el nivel de digitalización municipal y comunal podría responder más a características
de liderazgo, aspectos personales e intereses de la gestión, que a condiciones externas
generadas por el entorno.
Asimismo, ambos municipios estudiados presentan una importante interrelación
intradepartamental, que se genera a partir del modelo de implementación y utilización
de las TICs. Aquí la relación entre variables se muestra de manera inversa a la estipulada:
a mayor nivel de digitalización, mayor interrelación intradepartamental. Sin embargo, la
alta coordinación se posibilita y facilita gracias al uso de la tecnología. Así, esto se muestra
como el reflejo de un importante uso de las TICs.
Este desarrollo se ve obstaculizado principalmente por la cultura organizacional,
frecuentemente reacia a adoptar cambios en sus herramientas de gestión. Esto da pie
para replantear el tema de la capacitación, no sólo en capacidad para utilizar la tecnología,
sino en cuanto a educar acerca de sus beneficios.
También es importante señalar que en el entorno en que se ubican estas comunas,
la tecnología y su nivel tecnológico no es un fin en sí mismo, sino una herramienta para
mejores soluciones. Al fin y al cabo, se trata de un puente para una mejor calidad de vida.
Así lo sostienen unánimemente todos los entrevistados.
En este estudio, donde se exploran las causas no evidentes del alto grado de
digitalización de dos municipios de la Región Metropolitana, da pie para estudiar el caso
contrario, a saber, las causas de una baja posición en el Índice de Gobierno Electrónico,
las cuales tampoco se presentan a simple vista. A su vez, da pie para estudiar casos
atípicos, es decir, municipios cuya posición en el índice IGEM llama la atención ya sea por
su alto, medio o bajo nivel, en relación a lo que se conoce acerca del municipio. Ejemplos
hay de sobra.
Por último, el nivel de digitalización es importante medirlo no sólo en cuanto a
gobierno electrónico dentro del gobierno local, sino también como se nombraba
anteriormente, el nivel de digitalización de los habitantes de la comuna y sus iniciativas
relativas a la digitalización.
Estudio de casos con alto índice de gobierno electrónico 2010: Huechuraba y Peñalolén
164
Gobierno Electronico Municipal
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Estudio de casos con alto índice de gobierno electrónico 2010: Huechuraba y Peñalolén
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Gobierno Electronico Municipal
8. Anexo
Tabla 3: Lista de temas consultados según entrevistados
Categoría Temas Variables por tema
ALCALDES
1. Comuna
1.a Características comuna1.b Características habitantes1.c Evolución de la comuna y de sus habitantes
2. Municipio
2.a Organigrama2.b Rol TICs2.c Relación comunidad y Municipio2.d Principales demandas de la comunidad2.e Principales medios de comunicación
3. TIC’s y Gobierno Electrónico
3.a Inicio proceso TICs3.b Asesores del proceso3.c Infraestructura3.d Rol del Gobierno en este proceso3.e Recursos Humanos3.f Servicios que pueden realizarse electrónicamente3.g Caracterización funcionamiento TICs
4. Proyecciones TICs
4.a Principales beneficios TICs4.b Obstáculos para implementación TICs4.c Desafíos pendientes TICs4.d Causas del alto índice GEL4.e Percepción comunidad4.f Recomendaciones a Municipios menos digitalizados
FUNCIONARIOS MUNICIPALES
1. Organismo
1.a Descripción organismo1.b Posición en organigrama1.c Razones de su creación1.d Relación con otros departamentos1.e Relación con comunidad1.f Inicio proceso TICs
2. TIC’s y Gobierno Electrónico
2.a Infraestructura2.b Caracterización funcionamiento TICs2.c Servicios que pueden realizarse electrónicamente2.d Estado de madurez TICs2.e Participación instancias de colaboración
3. Proyecciones TICs
3.a Principales avances TICs3.b Principales beneficios TICs3.c Obstáculos para implementación TICs3.d Desafíos pendientes TICs3.e Percepción comunidad3.f Recomendaciones a Municipios menos digitalizados
167
EMPRESA LÍDER EN SOFTWARE PARA LA GESTIÓN PÚBLICA
1. Municipios
1.a Descripción empresa1.b Razones de sus servicios1.c Principales productos y servicios1.d Capacitaciones brindadas1.e Unidades municipales contraparte1.f Rol de las TICs en esa relación1.g Forma de comunicación con Municipios
2. TIC’s y Gobierno Electrónico
2.a Caracterización funcionamiento TICs2.b Evolución TICs en Municipios2.c Motivos y falencias del bajo desarrollo de las TICs2.d Motivos de diferencias de desarrollo TICs entre Municipios2.e Cómo ayuda la empresa a la mejora2.f Desafíos GEL2.g Percepción comunidad2.h Recomendaciones a Municipios poco digitalizados
Estudio de casos con alto índice de gobierno electrónico 2010: Huechuraba y Peñalolén
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Gobierno Electronico Municipal
Listado 1: Actores locales entrevistados y recolección de datos _________según comuna
HUECHURABA:
-Alcaldesa de la Municipalidad (con más de diez años de gestión alcaldicia y responsable
de muchos de los procesos de tecnología implementados en su municipio).
-Director del Departamento de Informática (responsable dentro de la gerencia
pública municipal del proceso de gestión electrónica en su organización).
PEÑALOLÉN:
-Director de Comuna Digital (un símil de los departamentos de Informática en
otros municipios, pero que además de ser el responsable dentro del municipio
de la estrategia digital, lidera los procesos de cambio en la comuna relativos a la
tecnología y las comunicaciones).
-Dado que no fue posible conseguir la entrevista con el Alcalde de la comuna,
se recurrió a fuentes de información secundarias donde pudiera estar contenida y
representada, de modo teórico al menos, su opinión respecto al proceso tecnológico
que ha vivido su comuna y su municipio bajo su gestión. Fuentes de información
de reemplazo fueron: el blog del Alcalde (http://www.claudioorrego.cl); el sitio de
comuna digital del municipio (http://www.penalolen.cl/index.php?id=425) donde
se accede a distintos portales; entrevistas en prensa y medios digitales y toda la
documentación relativa a su gestión alcaldicia a través del acceso a información
pública en el sitio web de transparencia municipal: http://www.penalolen.cl/
transparencia/ (sitio que recopila más de 20 instrumentos de gestión municipal).
AMBOS CASOS MUNICIPALES:
-Gerente general de una empresa de tecnología (profesional que posee una visión
externa y a la vez interna de la gestión municipal y de las tecnologías. Solamente
provee servicios a uno de los municipios seleccionados por nuestra investigación y
por tanto, una fuente de información clave para el presente estudio).28
28 El entrevistado pertenece a la empresa de tecnología y gestión pública CAS-CHILE®.
169
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Gobierno Electronico Municipal
171
Colofón
Como editor de esta publicación quisiera agradecer los apoyos institucionales y
personales de los profesionales del Instituto Chileno de Estudios Municipales (ICHEM) y
a los directivos de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Autónoma
de Chile, que brindaron siempre su colaboración para este proyecto. Del mismo modo
y muy particularmente quiero agradecer a los autores de los estudios y artículos quienes
colaboraron desde un principio con el aporte de sus trabajos para esta publicación,
siempre dispuestos a las diversas solicitudes, que a veces parecían interferencias, de parte
del editor. Finalmente, no puedo dejar de agradecer al equipo de profesionales de la
Empresa CAS Chile que participaron activamente en algunas de las etapas del proyecto,
mostrando un liderazgo y espíritu de colaboración incuestionable, dando su apoyo para
hacer posible esta publicación y siendo siempre pieza clave de la investigación en gobierno
electrónico municipal que hoy presenta sus resultados. Muchas gracias a todos.