CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS NACIONALES
Empleo Documento que evalúa las posibilidades de
mejoras en el empleo en Guatemala.
Documento de discussion –Borrador 1-
5/29/2011
Documento preparado por el CIEN para el proyecto de Lineamientos de Política Económica, Social y de Seguridad 2012-2020, todo su contenido (información, metodología, procesos y procedimientos) está sujeto a los respectivos derechos de autor. Cualquier reproducción, total o parcial, y sin importar el medio, se permite sólo con autorización expresa y por escrito del CIEN. Este documento fue elaborado por Hugo Maul, Jaime Díaz, Rodrigo Méndez y Wendy de León.
1
Índice 1 Introducción ................................................................................................................................ 3
2 Presentación del Área Económica ............................................................................................... 5
2.1 Antecedentes ....................................................................................................................... 5
2.2 Diagnóstico ......................................................................................................................... 5
2.3 Marco conceptual ................................................................................................................ 8
2.4 Retos del crecimiento económico........................................................................................ 9
3 Diagnóstico ............................................................................................................................... 10
3.1 Características demográficas de la población ................................................................... 10
3.2 Indicadores de empleo y características generales del trabajador guatemalteco ............... 11
3.3 Análisis de ingresos del trabajador guatemalteco ............................................................. 14
3.4 Economía informal ............................................................................................................ 19
3.5 Evolución del empleo formal por actividad económica .................................................... 24
3.6 Empleo y la micro, pequeña y mediana empresa .............................................................. 28
3.7 Capacitación: la barrera para un mejor empleo. ................................................................ 32
3.7.1 La política de capacitación. ....................................................................................... 33
3.8 Emprendimiento ................................................................................................................ 36
3.9 Marco institucional que rige al sector laboral ................................................................... 39
3.9.1 Flexibilidad de contratación. ..................................................................................... 40
3.9.2 Regulación respecto a las condiciones de trabajo. .................................................... 42
3.9.3 Organizaciones laborales y el derecho de huelga. ..................................................... 46
3.9.4 Principales compromisos adquiridos a través de la apertura comercial .................... 47
4 Puestos clave ............................................................................................................................. 48
4.1 Ministerio de trabajo ......................................................................................................... 48
4.1.1 Dirección general del trabajo. ................................................................................... 49
4.2 IGGS ................................................................................................................................. 49
4.2.1 Junta directiva ........................................................................................................... 49
4.3 Ministerio de Economía .................................................................................................... 50
4.3.1 Vice ministerio del desarrollo de las MIPYME ........................................................ 50
4.4 Ministerio de educación .................................................................................................... 51
4.4.1 Vice ministerio de diseño y verificación de la calidad .............................................. 51
4.4.2 Vice despacho técnico ............................................................................................... 51
4.5 CONCYT y SENACYT .................................................................................................... 52
2
4.6 INTECAP y ENCA ........................................................................................................... 53
5 Recomendaciones de política económica .................................................................................. 54
5.1 Creación de empleo formal ............................................................................................... 57
5.1.1 Atracción y acumulación de inversión ...................................................................... 57
5.1.2 Propuesta de descentralización económica ............................................................... 60
5.1.3 Mejorar encadenamientos productivos ...................................................................... 63
5.1.4 Elevar capacidades productivas................................................................................. 65
5.1.5 Mejorar las condiciones de accesos a puestos de trabajo .......................................... 67
5.2 Crear y acelerar emprendimientos ..................................................................................... 68
5.2.1 Establecer una política de emprendimiento: ............................................................. 68
5.2.2 Facilitar las distintas fases de formalización: ............................................................ 72
5.2.3 Mejorar capacidades para emprender ........................................................................ 76
5.3 Mejorar -“flexibilizar”- regulación laboral. ...................................................................... 77
5.3.1 Reducción de costos de creación y mantenimiento de empleo ................................. 78
5.3.2 Definir mecanismos técnicos y eficientes para fijar un salario mínimo competitivo 80
5.3.3 Mejorar sistemas judiciales ....................................................................................... 84
6 Bibliografía ............................................................................................................................... 86
3
1 Introducción Este documento es parte del proyecto “Lineamientos de Política Económica, Social y de
Seguridad 2012-2020” y su propósito es elaborar un diagnóstico del empleo en Guatemala
con el fin de brindar apoyo con información actualizada y relevante a los principales
tomadores de decisiones en la próxima década. Este objetivo está alineado con la misión
del CIEN que busca “mejorar las condiciones de vida de las personas, mediante propuestas
basadas en el estudio técnico, analítico y riguroso de los desafíos relacionados con la
promoción del bienestar en su debido contexto”.
En el campo de empleo, el objetivo general es plantear mecanismos para generar desarrollo
a través del mercado laboral. Una parte importante del crecimiento económico de muchos
países es explicado por la mano de obra. Este no es el caso para Guatemala, donde en la
última década, su aporte al crecimiento ha sido insignificante. Esto señala barreras al
crecimiento del empleo y una baja calidad de la mano de obra. Ante este contexto, la
interrogante que existe es cómo generar las condiciones para crear riqueza a través del
mercado laboral y de esta forma resolver los principales obstáculos sociales y de desarrollo
que afronta el país. Estratégicamente, el objetivo del campo de empleo se enfoca en elevar
la contribución de la mano de obra al crecimiento económico y generar las condiciones para
elevar el bienestar de los hogares guatemaltecos.
El sector laboral en Guatemala es caracterizado por estar segmentado en dos grupos
importantes: el sector formal y el sector informal. Si bien para Guatemala este es el
ambiente común donde los individuos se desarrollan, para el resto del mundo “lo común”
es mantener un balance entre el empleo formal y el desempleo. Es decir, el desempleo es un
estado del ser humano que no es deseado, que es transitorio y que existe la esperanza para
migrar a un empleo formal donde existe una carrera y se puede alcanzar un mejor nivel de
vida. En Guatemala, el sector laboral no funciona de esta manera. El desempleo es mínimo
y la informalidad es el estado donde el individuo permanece cuando no encuentra empleo
formal. Esta situación se debe a las barreras que existen para la creación del empleo formal.
La situación anterior se vuelve más compleja si se agrega que la mayor cantidad de la oferta
laboral es joven y que se espera que la magnitud de empleo siga creciendo por los
siguientes años. Más aún, la fuerza laboral carece de suficiente acumulación de capital
humano, ya sea por los establecimientos educativos o por las mismas empresas. Esto agrega
una barrera hacia la demanda de empleo, ya que no toda inversión sería adecuada a las
condiciones de la mano de obra del país.
Para cumplir el objetivo estratégico, este documento plantea una propuesta alineada en tres
objetivos más específicos: mejorar las condiciones para la creación de empleo formal en el
país, crear y acelerar emprendimientos y mejorar la regulación actual para eliminar
4
fricciones al funcionamiento del mercado laboral. Cada una de estas propuestas tiene
tácticas más detalladas distribuidas en distintos plazos de acción.
Este documento se dividirá en seis partes. Primero, se realizará una descripción del área
económica que enlaza cada uno de los campos analizados y luego se presentan las
características del empleo en Guatemala. Se presentarán los rasgos demográficos de la
mano de obra, los principales indicadores de empleo del país, el sector informal y la
evolución del empleo formal en los últimos 50 años. La segunda parte hablará del rol del
micro, pequeña y mediana empresas como alternativa al empleo en el país. Tercero, se
presentará la formación de capital humano desde la perspectiva de la capacitación en el
país. Cuarto, se describirá el marco institucional que rige al sector laboral a través de la
óptica de la contratación, las condiciones laborales, el despido, las organizaciones laborales
y los principales derechos adquiridos. Quinto, se describen los puestos clave de los
funcionarios de las instituciones que afecten principalmente el desarrollo de la política de
empleo en Guatemala. Por último, y más importante, este documento tiene por objetivo
generar una propuesta para impulsar el desarrollo del empleo en el país.
5
2 Presentación del Área Económica
2.1 Antecedentes Durante las últimas dos décadas, el crecimiento de Guatemala se puede considerar como
modesto. El Producto Interno Bruto –PIB- apenas ha logrado mantener una trayectoria de
crecimiento de aproximadamente 3%, escasamente por arriba de la tasa de crecimiento de
la población de 2.6% y muy vulnerable a las condiciones externas del país. A este ritmo de
crecimiento económico, el país duplicaría sus ingresos en más de 20 años, mientras otros
países en desarrollo lo están haciendo en menos de una década. Sin embargo, y todavía
más importante, cuando se compara este crecimiento con las tasas de pobreza y otras
necesidades sociales, el mismo resulta insuficiente.
Los Lineamientos de Política Económica, Social y de Seguridad 2012-2021 proponen, en el
Área Económica, como objetivo principal “mejorar el crecimiento económico”. El mismo
se presenta tomando en cuenta los principales factores del crecimiento: 1) inversión en
capital físico; 2) mano de obra; 3) capital humano; 4) y, productividad total de los factores.
Asimismo, es importante resaltar que este crecimiento económico debe ser sostenible o,
dicho de otra manera, por lograr mejores tasas de crecimiento en el corto plazo no debe
comprometerse la estabilidad macroeconómica.
A continuación se presenta un breve diagnóstico y un marco conceptual en lo que se basa la
investigación realizada en el Área Económica.
2.2 Diagnóstico
Uno de los principales retos que afronta Guatemala consiste en elevar la productividad del
guatemalteco para ayudar a solucionar los problemas de pobreza y subdesarrollo. Si bien,
es importante contar con una política social que permita el rol subsidiario del Estado para
grupos vulnerables, es necesario crear las condiciones para generar riqueza en el país. Por
ello, los lineamientos de política económica en el ámbito macroeconómico están orientados
a alcanzar y superar el crecimiento potencial del país. El diagnóstico realizado por el CIEN
inicia por reconocer las principales limitaciones al crecimiento económico y realiza un
análisis de los resultados observados en las últimas décadas.
En términos generales, en los últimos 20 años el nivel de producción per cápita del país no
ha despegado. Al compararlo con otros países y regiones geográficas, Guatemala no ha
crecido de forma significativa y la producción per cápita se encuentra por debajo de la
media de crecimiento de América Latina. Incluso se ha visto superada por países que tenían
condiciones similares a las del país, como lo fue Malasia antes de 1970 y la República de
Corea en 1960.
6
Gráfica 1. Comparación de crecimiento económico entre distintos países y regiones
(porcentajes).
Fuente: elaboración propia en base a información del Banco Mundial (2010)
Históricamente la tasa del crecimiento económico de Guatemala ha sido modesta y esto
explica porque la economía guatemalteca se ha estancado comparada con otras economías
similares. Una parte de este crecimiento se explica por una mayor cantidad de trabajadores
o de inversión; en ambos casos, elevando la capacidad productiva en el país. Otra fuente de
crecimiento es la acumulación de capital humano de los trabajadores guatemaltecos para
que sean más capaces de producir, sin alterar la cantidad de inversión ni de empleo en el
país. La última fuente de crecimiento económico se llama productividad total de los
factores (PTF) y proviene de ser capaces de potencializar la capacidad productiva del país
sin modificar la cantidad de empleo, inversión o educación en el país.
Al desagregar el crecimiento económico de Guatemala, según los factores descritos
anteriormente, se distinguen los siguientes resultados (CIEN, 2010):
La contribución del capital (inversión en bienes físicos) es la más importante en el
país y ha explicado más de un 50% del crecimiento económico en los últimos 60
años de historia.
7
El capital humano es una variable relevante al crecimiento económico. Al omitir
esta variable, se sobreestima la contribución del empleo o de la productividad al
crecimiento económico.
La productividad de los factores o productividad del país ha mostrado una
contribución al crecimiento cercano a cero. Los mayores incrementos de la
productividad total de los factores (PTF) se dieron en la década anterior al terremoto
de 1976.
A partir de este análisis, existen cuatro preocupaciones sobre el crecimiento económico de
Guatemala: a) la contribución del empleo al crecimiento económico ha sido baja después de
la década de 1980, b) el capital humano ha contribuido poco al crecimiento económico a
pesar del alto rendimiento observado en el país, c) la baja productividad de los factores de
producción en Guatemala, d) el capital físico ha sido el principal motor de crecimiento
económico en los últimos 60 años, pero hoy las condiciones macroeconómicas del país
pueden poner en riesgo el financiamiento de su futura inversión. A continuación se
explicará cada tema en detalle.
Gráfica 2. Contribución de los factores de producción al crecimiento económico en los
últimos 60 años de la historia guatemalteca (porcentajes).
Fuente: elaboración propicia con base en información del BANGUAT (2010).
Para el sector laboral es importante destacar lo siguiente del análisis anterior: a) el empleo y
el capital humano en las últimas dos décadas no han logrado aportar un punto porcentual de
crecimiento económico, cuando en su historia llegaron a sobrepasar 1.5%. b) En otros
8
países que han trascendido en sus etapas de desarrollo, el empleo ha contribuido entre 3% y
5% al crecimiento económico1
2.3 Marco conceptual En él Área Económica se han preparado propuestas de lineamientos de política pública en
los campos siguientes: Fiscal; Laboral; Economía Globalizada y Competitiva; Economía
Rural y Mitigación de Impacto del Cambio Climático; Infraestructura; Vivienda; y, Micro,
Pequeñas y Medianas Empresas. Cada uno de estos campos contribuye de distinta manera
a cada uno de los factores de producción identificados para mejorar el crecimiento
económico de Guatemala.
Sin embargo, más que las contribuciones puntuales, existe el reto de elevar la productividad
total de los factores o, dicho de otra manera, “cómo producir más con lo mismo”. Para
esto, se propone una visión integradora de cada uno de los elementos de propuesta dentro
del marco de la competitividad sistémica. Ésta consta de cuatro dimensiones: a)meta
b)macro c)meso y d)micro, las cuales se describen en la siguiente gráfica (Política de
Comercio Exterior, 2002).
Gráfica 3. Esquema de Competitividad Sistémica
Fuente: Esser,K / W. Hillebrand / D. Messner / J. Meyer-Stamer (1994)
1 El análisis ampliamente citado de Young (1995) muestra que en Hong Kong, Singapur, Corea del Sur y
Taiwán crecieron a ritmos elevados por la acumulación de factores más que por productividad y sus datos
revelan que el empleo aportó entre un 3% y un 5% al crecimiento económico. En Guatemala, los datos
indican que el empleo ha aportado al crecimiento económico una décima parte lo aportado por estos países del
este asiático.
9
El nivel Meta se refiere al conjunto de valoraciones de la sociedad acerca de la importancia
de la competitividad –conciencia colectiva-; el nivel Macro envuelve las políticas que dan
forma a las “condiciones generales” de la economía –leyes y variables macroeconómicas-;
el nivel Meso, es el espacio en el cual se desarrolla el marco institucional donde colaboran
el Estado y la sociedad en la construcción de un adecuado marco institucional; y, el nivel
Micro, donde las empresas buscan la eficiencia y la cooperación entre ellas.
2.4 Retos del crecimiento económico Para generar un cambio significativo, que permita a Guatemala retomar las sendas de
crecimiento económico, es necesario discutir los siguientes puntos:
Generar las condiciones para elevar la productividad en Guatemala de forma
general y sostenida. En la historia, los períodos con mayor nivel de productividad en
el país van, en su mayoría, de la mano de condiciones internacionales favorables,
como altos precios de los bienes de exportación del país. El reto a plantear en los
lineamientos de política económica es generar un impulso en la productividad desde
los fundamentos de la economía del país para que sea sostenible y
generacionalmente transferible.
Sentar las bases de largo plazo para elevar el nivel de capital humano de la
población. Para esto, es importante invertir en el capital humano como una política
que busque captar los retornos que existen en el mercado para que las familias
guatemaltecas puedan beneficiarse. Para ello, el reto principal es reducir las barreras
de entrada al acceso de educación de calidad y financiarlas de forma sostenible.
Crear las condiciones para elevar el empleo en el corto plazo y elevar el crecimiento
económico por medio de esta vía. Es importante crear políticas que permitan
ampliar los mercados laborales formales, para impulsar el crecimiento económico
por parte del sector laboral. Para esto, es importante contar con un marco
consistente entre la atracción de inversión nacional e internacional de alto impacto
económico en el país.
Propiciar un ambiente macroeconómico estable para sostener el endeudamiento en
bienes de inversión. Actualmente el mayor riesgo es una contracción en las tasa de
inversión, ante la caída en el ahorro privado y la expansión de la deuda pública. Este
efecto ha generado una presión sobre el déficit fiscal y la cuenta corriente. Si no se
sientan las bases para que el sector privado ahorre y el gobierno modere su gasto,
entonces estamos ante las puertas de un desbalance macroeconómico que puede
ajustarse mediante una contracción en la inversión, lo cual presionará el crecimiento
económico hacia la baja.
10
3 Diagnóstico
3.1 Características demográficas de la población
Antes de analizar el empleo, es importante considerar las características demográficas de
Guatemala, ya que determinan las necesidades de empleo del país y el tamaño del mercado
laboral. Primero, es importante destacar que en el país existe una amplia cantidad de
jóvenes en el país y las proyecciones demográficas para Guatemala estiman que para el
2010 de 14.4 millones de personas, el 70% tendrá menos de 30 años y, poco más de la
mitad (53%), tendrá menos de 20 años (INE, 2002). Es evidente que hoy en día existe un
alto potencial de empleo y el reto es crear oportunidades de empleo para ocupar esta amplia
población.
Gráfica 4. Pirámide poblacional: población por grupos etarios y género.
Fuente: Elaboración propia en base a información del Instituto Nacional de Estadística
El segundo punto a destacar es que Guatemala tiene la tasa de crecimiento poblacional más
alta de Centroamérica, 2.46 por cada 100 habitantes (Cepal, 2009). 2
La alta tasa de
crecimiento puede ser principalmente explicada por una alta tasa de natalidad: 4.15 hijos
por mujer. Ésta a su vez puede está relacionada por la alta incidencia de la pobreza.
Mientras que en el quintil más pobre las familias son de 5.5 miembros, en promedio, en el
quintil más alto son de 3.3, más parecido a otras economías más desarrolladas en la región.
2 Honduras tiene una tasa de crecimiento poblacional de 1.99 por cada 100 habitantes, Costa Rica de 1.66, El
Salvador de 1.62 y, la más baja, Nicaragua de 1.31.
-1,500 -1,000 -500 - 500 1,000 1,500
0_4
10_14
20_24
30_34
40_44
50_54
60_64
70_74
80 y más
Hombres Mujeres
11
Gráfica 5. Ocupados como % de la población total en la región centroamericana
Fuente: elaboración propia en base a las estadísticas e indicadores sociales publicados por CEPAL.
Al comparar con el resto de la región centroamericana se destaca que Guatemala tiene la
tasa más alta de participación de ocupados dentro de la población. Esto es producto de la
composición demográfica descrita anteriormente. Además, es importante destacar que el
crecimiento de la ocupación está creciendo en Guatemala, tal como se observa en Costa
Rica, Nicaragua y Panamá. Esta tendencia se da porque una gran parte de jóvenes están
ingresando al sector laboral y forman parte activa de la economía. La principal interrogante
que existe es el tipo de empleo en los cuales estos guatemaltecos se encuentran ocupando,
tomando en cuenta que el empleo formal poco ha crecido en la última década 3.
3.2 Indicadores de empleo y características generales del trabajador guatemalteco
A continuación se describe una serie de indicadores que tienen por objetivo medir distintas
características del empleo guatemalteco. En primer lugar, la tasa global de participación de
la Población Económicamente Activa –PEA- del país indica que únicamente un 52% de la
3 Al tomar en cuenta únicamente los empleos afiliados al IGSS se destaca que en la última década el empleo
formal ha crecido a un ritmo de 20,000 nuevos empleos en promedio al año. Esto es crítico, tomando en
cuenta que las presiones demográficas requieren crear diez veces más empleo que el observado según las
cifras del IGSS.
50
52
54
56
58
60
62
64
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá
Ocu
pad
os
com
o %
de
la p
obla
ció
n t
ota
l
2004 2005 2006 2007 2008
12
población en edad de trabajar se encuentra económicamente activa. Esto se explica por: a)
la alta concentración de población joven y b) la poca participación laboral de la mujer.
Segundo, en Guatemala el empleo formal es escaso y de corta duración. Esto se explica, en
parte, por los altos índices de pobreza y por las rigideces del mercado laboral que
determinan el subempleo y la informalidad como alternativas al desempleo. Los índices de
incidencia de pobreza son mayores en la informalidad que en el resto de la población.
(Encovi, 2006).
Gráfica 6. Población ocupada por nivel de instrucción.
(Datos expresados en porcentaje del total)
Fuente: Encuesta Nacional de Condiciones de Vida –ENCOVI 2006-.
Además, es indispensable destacar que los programas que hoy en día existen para capacitar
la mano de obra no han sido los mejores. Por ejemplo, el Instituto Técnico de Capacitación
y Productividad (INTECAP) ha mostrado un resultado bajo tanto en cobertura como en el
fomento de inversión productiva (CEPAL, 2009). De la misma manera, se puede destacar la
existencia de muchos programas que operan por separado tratando de buscar el mismo
impacto: capacitar la mano de obra para aumentar su productividad. Ejemplos como estos
se encuentran los siguientes: Formación de Jóvenes Agricultores (FORJA), la Secretaría
Nacional de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (SENACYT), el Consejo Nacional
de Ciencia y Tecnología, entre otros. Si bien cada institución persigue un objetivo general
en común, operan de forma aislada y sus recursos dispersos no logran potenciar el efecto
deseado. Más aun, no logran cumplir tres objetivos que se han observado importantes para
impulsar la productividad de los negocios en Guatemala, sobre todo en los grupos de
13
jóvenes y mujeres: 1) Facilitar la agregación de beneficiarios para generar actividades
económicas de mayor escala en lugar de atender beneficiarios dispersos y no organizados
potencializando su segregación, 2) Contar con instrumentos que permitan la expansión del
negocio y que fomenten la demanda de estos instrumentos por otros negocios existentes, 3)
adoptar políticas innovadoras que sean puestas en práctica por primera vez en sus
localidades, potenciando la competencia e impulsando la innovación (CEPAL, 2009).
Tercero, la población ocupada se caracteriza por un nivel de escolaridad baja. Una cuarta
parte de fuerza laboral no tiene ningún nivel educativo y más del 31% nunca concluyó la
primaria. Es más, apenas 3% de la población ocupada terminó la educación superior. Entre
los graduandos de último año, el 66.5% obtuvo una nota insatisfactoria en las pruebas
estandarizadas de matemática y el 74.7% obtuvo una nota insatisfactoria (MINEDUC,
2008).. Esta realidad muestra que hoy en día se cuenta con una cantidad muy limitada de
capital humano y explica por qué el capital humano ha aportado bajos niveles de
crecimiento económico al país.
No solo es necesario identificar el nivel de instrucción que cuenta un trabajador, sino que es
indispensable conocer su ocupación. Parte del capital humano que adquiere lo acumula por
medio del sistema educativo y otra parte en el sector laboral. Mientras las actividades
desempeñadas son más sofisticadas, el trabajador es capaz de construir nuevas capacidades
y habilidades que son transferibles a nuevos trabajos o a opciones de emprendimiento. La
mayor cantidad de trabajadores se emplean principalmente en un trabajo privado y luego en
un trabajo por cuenta propia no agrícola. Además, es muy similar la proporción de la
población que trabaja por su cuenta y la población que trabaja con un familiar sin
remuneración alguna. Estos resultados se pueden observar en la Gráfica 7. El principal reto
es la creación de empresas formales que incrementen la cantidad y calidad del empleo
privado y las condiciones para que los trabajadores por cuenta propia y los hogares mejoren
sus capacidades para la inversión y el desarrollo económico.
14
Gráfica 7. Trabajadores por tipo de ocupación.
(En Porcentaje del Total)
Fuente: Encuesta Nacional de Condiciones de Vida –ENCOVI 2006-
3.3 Análisis de ingresos del trabajador guatemalteco
El empleo es la institución más importante para trasladar los beneficios que crea un país
hacia los hogares. Las empresas y los consumidores intercambian bienes y servicios y parte
de este valor agregado lo termina internalizando el trabajador. El análisis de los ingresos
permitirá, por una parte, identificar diferencias de ingresos entre distintos grupos de la
población y, por otra parte, identificar diferencias y patrones que existen entre distintas
modalidades de empleo y actividades económicas.
Esta sección analiza los ingresos laborales totales (salario más otros ingresos laborales en la
principal actividad económica) de los ocupados en el país. Primero, es necesario destacar el
ingreso laboral promedio fue de Q3,415 en el 2006 y esto representaba 2.6 veces el salario
mínimo. Es necesario tomar este dato con cuidado, ya que si se tomara únicamente el
salario como referencia, entonces el salario promedio4 sería de Q.1757 y esto equivale a
1.3 veces el salario mínimo. Más aun, únicamente un cuarto de la población asalariada
logró alcanzar el nivel del salario mínimo en la última encuesta de hogares observada
(Encovi, 2006).
4 Para el cálculo del salario total se tomó en cuenta únicamente el ingreso monetario de los trabajadores
asalariados para el 2006 con base en la Encovi (2006).
15
Los datos descritos anteriormente indican que el trabajador guatemalteco acumula ingresos
superiores al mínimo por otros mecanismos distintos al salario. Por ejemplo, los bonos por
productividad permiten al trabajador a alcanzar mejores niveles de ingreso. En algunos
sectores, como la industria, se puede realizar este tipo de pagos con mayor facilidad, ya que
es posible medir los resultados un pago por productividad. Asimismo, el empleo por cuenta
propia permite que los trabajadores internalicen la productividad y se mantengan
ofreciendo el máximo esfuerzo posible en las tareas asignadas.
Segundo, existen importantes diferencias de ingresos entre grupos demográficos. En cuanto
a la diferencia de género, las mujeres tienen a recibir menos ingresos laborales. El ingreso
del hombre representa 2.7 veces el de la mujer (Encovi, 2006). Sin embargo, esta diferencia
no se puede explicar únicamente por discriminación en el sector laboral. Las mujeres
tienden a trabajar menos que los hombres y esto se evidencia en que la tasa de empleo
parcial para las mujeres es del 68%. Es decir, más de dos tercios de la población de mujeres
que trabajan lo hacen por un período menor al tiempo completo. Este valor es alto
comparado con un 21% observado a nivel internacional (OIT, 2010).
Asimismo, las mujeres tienden a estar menos capacitadas que los hombres y esto afecta en
la capacidad de obtener mejor retribución laboral. En cuanto al grupo étnico, una persona
que no declara pertenecer a ningún grupo étnico específico gana 1.5 veces más que un
indígena. Esta estadística explica diferencias en los factores, ya que los indígenas tienden a
estar menos capacitados y educados que el resto. Por ende, a este grupo poblacional le es
más difícil encontrar un nivel alto de salario. Por último, en cuanto al grupo etario existe un
importante incremento en el ingreso de los asalariados a medida que incrementa la edad.
Esto se debe a que el trabajador adquiere más experiencia. Sin embargo, no es una relación
estrictamente positiva, ya que tiende a decrecer por encima del umbral de los 60 años de
edad. Esto se puede observar en la gráfica a continuación.
Gráfica 8 Salarios mensuales promedio por grupos etarios (para 2006)
16
Fuente: Encuesta Nacional de Condiciones de Vida –ENCOVI 2006-
Tercero, al analizar los salarios promedio por actividad económica se encuentra que la
agricultura es la que menos remuneración ofrece. En promedio, ofrece un salario menor al
mínimo y esto se explica porque la actividad agrícola es predominantemente informal o se
ejerce para autoconsumo. Asimismo, el nivel de instrucción y de capital humano de este
grupo es menor y el bajo valor agregado de este sector también impide al trabajador a
buscar mayores ingresos. Por otro lado, el ingreso salarial del trabajador en el área
industrial o de servicios ofrece una remuneración mayor a la del salario mínimo. Al separar
el sector servicios, es el comercio el que más ingresos está ofreciendo. Es por ello que
muchas de las personas se inclinan a trabajar más en este tipo de servicios que el resto. La
gráfica a continuación resume los ingresos por actividad económica.
17
Gráfica 9 Salarios mensuales promedio por grupos actividad económica (para 2006)
Fuente: Encuesta Nacional de Condiciones de Vida –ENCOVI 2006-
La gráfica a continuación muestra la evolución de los ingresos del país y lo compara con
países de Centroamérica. En esta gráfica se muestra un índice, donde la base es igual a 100
para el 2004 con el fin de evaluar la tendencia en el incremento o decremento de ingresos
en la segunda parte de la década del 2000. En Guatemala se observa que en la segunda que
los ingresos laborales han ido en disminución y se redujeron en cerca de un 9% del 2004 al
2009. Al comparar esta evolución con el resto de la región centroamericana es posible
observar que existe un impacto negativo común para el año 2008 y esto puede ser resultado
de un impacto externo que afecto a todos por igual. Sin embargo, Nicaragua, Panamá y
Costa Rica lograron alcanzar un ritmo positivo en el período del 2006 al 2007 y en el 2009,
cosa que no sucedió en el país.
18
Gráfica 10 Salarios medios reales para países de la región centroamericana.
Fuente: elaboración propia en base a las estadísticas e indicadores sociales publicados por CEPAL.
Por último, es importante conocer la magnitud de personas cuya remuneración es superior
al salario mínimo. Al dividir los datos del IGSS dentro de la PEA se concluye que menos
del 20% están cotizando al seguro social y este grupo estaría remunerando a sus
trabajadores el salario mínimo. Un indicador importante que permite conocer el grado de
cumplimiento de la regulación laboral es la magnitud de los asalariados que se encuentran
percibiendo una compensación menor al salario mínimo A continuación se muestran los
resultados para Guatemala utilizando las últimas encuestas de empleo e ingresos para
Guatemala:
Tabla 1. Distribución de los ocupados que ganan menos del salario mínimo
Período Ocupados remunerados por debajo
del salario mínimo (en %)
2004 75
2011 69 Fuente: Encuesta Nacional de Condiciones de Vida –ENCOVI 2006-
Costa Rica, 106.5
Guatemala, 91.1
Nicaragua, 102.3
Panamá, 101.1
80
85
90
95
100
105
110
2004 2005 2006 2007 2008 2009
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19
Los resultados muestran que en Guatemala la mayor cantidad de personas están ganando
menos del mínimo. Más aun, al analizar quienes son las personas con mayor probabilidad
de ganar menos del salario mínimo se destacan los jóvenes y los ancianos, los indígenas y
las personas en áreas rurales5. Es importante reconocer que estos indicadores reflejan una
deficiencia en el cumplimiento de la legislación laboral y la poca legitimidad que está tiene
en la actividad económica del país. En otras palabras, la legislación laboral no está en
sintonía con la forma de hacer negocios y de operar en términos económicos para el país.
Esto se debe explica tanto por la fijación de un salario mínimo muy alto y lejano de la
realidad nacional; los altos costos en el cumplimiento de la formalidad; y la poca presencia
del sector formal en los principales áreas de actividad económica. Además, en algunas
regiones del país la formalidad genera un beneficio nulo para la actividad económica.
Según encuesta realizada por el CIEN, el 67% de los trabajadores informales encuestados
no lograron identificar un beneficio concreto por el cumplimiento de los requisitos de las
instituciones informales (CIEN, 2006). Ante esta situación, no sólo el costo de la
formalidad, sino que el bajo beneficio de la misma determinan el bajo cumplimiento de la
regulación laboral.
3.4 Economía informal
La economía informal se define como toda actividad que genere un valor agregado a la
economía y cuya producción sea lícita, pero no haya cumplido con los requerimientos
legales para su elaboración, distribución, comercialización, venta o cualquier otro
procedimiento productivo. La economía informal es un fenómeno polifacético, pues halla
su origen tanto en los fallos institucionales que existen para que operen las empresas, así
como es un problema económico pues es costoso operar en el sector formal de un país
(Maul, et. al., 2006).
En Guatemala, la economía informal, medida a través de encuestas de hogares y bajo la
metodología del INE, muestra los siguientes resultados: la mayor característica del empleo
nacionales la informalidad; el 72%6 de la población ocupada se encuentra en empleos
informales. Estos empleados por lo general se concentran en la micro y pequeñas empresas.
Por lo tanto, cuando se analizan dichas empresas, se encuentra que las mismas son el
refugio ante la falta de empleo, mientras otras son el inicio de proyectos con capacidad de
competir, incluso a nivel mundial.7
Gráfica 11. Población ocupada por sector económico
5 Estos cálculos se realizaron utilizando la ENEI 2004 y la ENEI 2006.
6 Es necesario tomar en cuenta que este dato se calcula utilizando una la definición de población en edad de
trabajar como una apersona de 10 años o más. 7 Según Maul et al (2005), en una encuesta realizada a empresarios y trabajadores informales, el 31% de los
informales encuestados hubieran estado dispuestos a cambiarse de su empleo o negocio actual, a uno formal,
sin modificación de salario. Lo que indica que la informalidad no necesariamente es una fuente de trabajo
deseable.
20
(En Porcentaje del Total)
Fuente: Encuesta Nacional de Condiciones de Vida –ENCOVI 2006-
La informalidad es la regla y no la excepción en Guatemala. Es un fenómeno predominante
en todo el país sin importar el área donde se ubiquen los trabajadores. No obstante, es un
fenómeno predominante en el área rural comparado con el área urbana. El 85% de la
población en las áreas rurales laboran en la informalidad, mientras que este porcentaje se
reduce al 59% en áreas urbanas. Estos datos indican que la informalidad está ligada al
desarrollo de las ciudades también. En cuanto se generen más centros urbanos capaces de
generar las condiciones para que las empresas crezcan y los empresarios formalicen sus
operaciones, entonces la proporción de la informalidad tenderá a reducirse.
Al caracterizar las diferencias entre la economía formal y la economía informal se
menciona que, a nivel agregado, la economía formal es más de cinco veces más productiva
que la economía informal. Viéndolo a nivel de ingresos de las personas, el formal gana, en
promedio 1.8 veces más que el informal (Cien, 2006). Esto tiene que ver, en parte, con los
niveles de inversión más bajos en la informalidad y, por otro lado, los bajos niveles de
capital humano en la informalidad. Ante la existencia de barreras a la inversión y
promoción del capital físico y humano, son reducidos los incentivos para que crezca la
formalidad o se reduzca la informalidad.
El trabajador representativo guatemalteco es el que labora en la economía informal,
empleándose en múltiples ocupaciones y cambiando constantemente de trabajo. Muy
distinto al descrito en el marco jurídico nacional, ya que la mayoría no tiene prestaciones
laborales ni capacitación constante por parte de la empresa. Dicho de otra manera, se
21
pueden detectar dos mercados en donde el precio del trabajo, el salario, tiene dos valores
distintos. La diferencia salarial es compleja de explicar, pero principalmente radica en
diferencias en la calidad del empleo, la productividad del trabajador en la plaza de trabajo,
la capacidad para la generación de valor en el mercado y las características competitivas del
mercado de bienes y de factores de producción8.
Existen diferencias significativas en el nivel de ingresos de los trabajadores que se ocupan
en la informalidad respecto a los empleados que laboran en la formalidad. En la Tabla 2 se
pueden ver valores promedio en donde las características de los trabajadores cambian, al
mismo tiempo que cambian los trabajos. Es importante mostrar que el asalariado logra
alcanzar un nivel de ingresos promedio que es más de dos veces el salario del informal.
Esto se refleja por el efecto de la productividad y el acceso a redes formales que cuenta en
comparación al trabajador en la informalidad.
Tabla 2. Distribución del ingreso mensual según tipo de trabajador
Trabajadores Formales Trabajadores Informales
Ingreso de asalariados Q.2360 Q. 918
Porcentaje de la PEA 28 72
Fuente: Encuesta Nacional de Condiciones de Vida –ENCOVI 2006- Se está tomando el salario mensual de la ocupación
principal, reportado por los encuestados.
Para un refinamiento de los resultados, el análisis tiene que realizarse comparando
condiciones del trabajo distintos, pero manteniendo constante las características de los
trabajadores, en relación a factores como la edad, educación y otros elementos. Lo que se
ha encontrado en otros países latinoamericanos, como recoge Perry et al (2007), es que si
bien existe una tendencia a encontrar dicha segmentación, asimismo se da movilidad entre
estos mercados.9
La evidencia mostrada anteriormente es un indicio que en Guatemala se termina generando
dos tipos de mercado: uno con capacidades de crecimiento económico, introducción de
tecnología y mejores condiciones laborales; y, el otro, de sobrevivencia. Ante la
incapacidad de las empresas de ser competitivas, y de los trabajadores por lograr puestos
8 Los mercados competitivos se caracterizan por fijar bajos márgenes de ganancia. Esto se debe al incremento
de competidores que reducen los beneficios económicos obtenidos. Existen mercados competitivos a todo
nivel, tanto de productos básicos como productos altamente sofisticados. La capacidad de crear mercados
competitivos es determinada, en gran parte, por la facilidad de iniciar negocios y competir. Para mantener un
mayor nivel de ganancias en mercados competitivos es necesario diferenciarse e innovar. 9 La relevancia de la comparación radica en que una persona con determinadas características de capital
humano se enfrenta ante la posibilidad de encontrar trabajo dentro del sector formal o informal. En el
momento en que no encuentra espacio en el primero, su única opción es la informalidad. Sin embargo, las
condiciones no van a ser las mismas, las cuales se reflejan en un menor salario como consecuencia de la
menor productividad de este sector.
22
altamente productivos, tanto empresarios como trabajadores se ven en la necesidad de
acudir a actividades de baja rentabilidad y de bajos salarios10
.
Esta segmentación está vinculada con las características institucionales y competitivas del
país. Por ejemplo, Maul et al (2007) señalan restricciones institucionales en el mercado
laboral, como: la falta de una justicia pronta; restricciones a la contratación laboral por
tiempo parcial; el elevado salario mínimo para ciertas actividades económicas; la
indemnización se vuelve un sobre-costo importante; restricciones a la cantidad de
trabajadores extranjeros; o la obligación del uso del idioma español, lo cual limita la
generación de empresas por extranjeros, entre otros.
Recuadro 1. Desequilibrios en el mercado laboral.
Maul & Díaz, 2007, argumentan que en el mercado laboral “coexiste otro segmento”
llamado economía informal. En este sector existe la flexibilidad que se requiere para
mantener un empleo por períodos específicos de tiempo. Los autores infirieron el
desempeño del sector informal a través del comportamiento del sector formal a lo largo de
la historia del país. En su análisis modelaron cómo funcionó la demanda laboral (puestos
de empleo generados por las empresas formales) y la oferta laboral (cantidad de
trabajadores en el país). Los principales resultados encontrados fueron los siguientes:
Los excesos de oferta no se corrigen en el mercado laboral a través de un ajuste en
el salario real. Es decir, cuando se crean ajustes por parte del incremento en la
cantidad de trabajadores en el país el salario tiende a variar poco. Por esta razón, un
grupo de personas prefieren emplearse por cuenta propia o en el sector informal
mientras esperan a ser ocupados en la formalidad.
Los excesos de demanda tienen poca ocurrencia. En otras palabras, cuando las
empresas crecen y generan empleo inmediatamente se llenan por los trabajadores
guatemaltecos. Esto es señal que un grupo importantes de trabajadores pueden
adaptarse al empleo formal y moverse de la informalidad hacia la formalidad
cuando surgen nuevos puestos de empleo.
Los excesos de demanda se corrigen por medio de ajustes al salario real. Este
resultado implica que al momento en que las empresas crecen y generan empleos
es el salario real el que incrementa para llenar las plazas de trabajo restantes. Es
importante destacar este resultado, ya que un impulso de la demanda de trabajo no
sólo genera puestos de trabajo sino mejores salarios reales.
En resumen, el salario es flexible al alza pero inflexible hacia la baja. Esta
situación refleja rigideces en el mercado formal que imposibilita al sector formal a
ajustarse cuando crece la oferta de trabajo por medio de ajustes al salario.
La situación descrita anteriormente, explica por qué el desempleo no incrementa
10
En este caso se complica que los trabajadores en estos mercados competitivos logren elevar su nivel de
ingresos, ya que para innovar necesitan mayor nivel de capitalización (tanto de bienes físicos como capital
humano) que el observado actualmente.
23
inmediatamente, pues los trabajadores que dejan de laborar en el sector formal pueden
trasladarse al informal. Es decir, las empresas formales que no pueden innovar sus
operaciones debido a las rigideces del mercado ajustan el nivel de empleo y los
trabajadores a final de cuentas se ubican en el sector informal.
En resumidas cuentas, lo única estrategia de empleo que es creíble en Guatemala es
aquella que está orientada a la generación de empleo por parte de la demanda laboral.
Todo incremento en la productividad de las empresas y esfuerzo en la creación de empleo
nuevo es plausible en el sector laboral, ya que el ajuste se materializa por medio de
mayores salarios y más empleo. Fuente: elaboración propia en base a Maul y Díaz (2007).
Esta característica de mercados segmentados es común en la región centroamericana. Esto
es explicado por el hecho que estos países cuentan con instituciones laborales poco
desarrolladas y alineadas con elevar la competitividad del sector formal y cuentan con
rezagos importantes en materia de desarrollo económico. En la gráfica siguiente se muestra
la proporción de trabajadores informales como el total de los ocupados en áreas urbanas. Se
observa que en los países comparados la informalidad es un sector importante en magnitud,
sin embargo, Guatemala cuenta con un nivel superior al resto de los países de la región e
indica que la segmentación de su mercado laboral es más crítica que el resto de la región.
Gráfica 12. Población ocupada en el sector informal
(En Porcentaje del Total)
24
Fuente: elaboración propia en base a las estadísticas e indicadores sociales publicados por CEPAL.
3.5 Evolución del empleo formal por actividad económica
Anteriormente se distinguieron las características del empleado formal y el informal en el
último período de información disponible. No obstante, es indispensable conocer lo que ha
sucedido con el empleo a lo largo del tiempo para conocer sus principales tendencias en el
país. Más aun, es importante conocer las principales tendencias del empleo formal en
Guatemala. Esto permite conocer lo que ha sucedido con el sector laboral a lo largo del
tiempo.
En Guatemala, la principal fuente de información sobre empleo formal es la registrada en el
Banco de Guatemala a través del número de cotizantes al IGSS. Si bien, este tipo de empleo
no abarca la totalidad del empleo formal, ya que existen empleados profesionales que no
cotizan al IGSS, este sector abarca la mayor cantidad del empleo formal (alrededor de un
80%).
Gráfica 13. Evolución del empleo formal por segmento económico
(Cuatro principales sectores)
39.8
58.1
43.3 40.1
0
10
20
30
40
50
60
70
Costa Rica Guatemala Honduras Panamá
Info
rmal
idad
co
mo
% d
e lo
s o
cup
ado
s en
áre
as
urb
anas
25
Fuente: elaboración propia en base a información del Banco de Guatemala (2010).
La Gráfica 13 muestra la evolución del trabajo en los cuatro sectores que más emplean en la
formalidad. Estos sectores abarcaron el 94% del empleo formal del país. Se distinguen tres
hechos: primero, el sector de la administración pública, comercio y agricultura han crecido
con persistencia en la serie de tiempos analizada. El sector agrícola tuvo una reducción de
empleo a mediados de la primera década del 2000, pero se ha mantenido creciendo
constantemente.
Segundo, es el sector de la administración pública el que está generando el empleo formal
del país. Emplea 2.3 veces más trabajadores que el sector comercial que es el segundo
sector con más empleo. Esto es preocupante, ya que el sector público no debería ser el que
más empleo formal genera en el país. Si bien es un servicio importante y necesario para la
producción de un país, la administración pública no es capaz de crecer de forma
independiente de los demás sectores económicos y difícilmente puede ser establecida como
el pilar del crecimiento laboral para el país.
Tercero, el sector de la industria que hasta 1990 era el sector que más empleo generaba, hoy
en día es el que menos trabajadores formales cuenta de los cuatro analizados. Este sector
mostró una tendencia estrictamente creciente hasta inicios de 1980 y a partir de entonces ha
mostrado una tendencia negativa que lo ha ubicado donde se encuentra. El sector industrial
fue uno de los ejes de desarrollo, no sólo en Guatemala sino en el mundo entero en la
segunda mitad del siglo anterior. Sin embargo, hoy en día el sector de servicios lo ha
desplazado como generador de empleo a nivel mundial. En el caso de Guatemala, el sector
26
de servicios ha sido liderado por el sector comercial, pero falta mucho por generar servicios
de alto valor agregado para transmitir estos beneficios a los trabajadores guatemaltecos.
Gráfica 14. Evolución del empleo formal por segmento económico
(Cuatro sectores secundarios)
Fuente: elaboración propia en base a información del Banco de Guatemala (2010).
En la gráfica 14 se observan los cuatro sectores secundarios de empleo guatemalteco.
Nuevamente se observan tres hechos: primero, todos los sectores han mostrado una
tendencia positiva en la serie de tiempo analizada. Estos sectores han crecido en términos
de empleo y el que lo ha hecho de forma más acelerada es el sector del transporte. Era de
esperar este comportamiento, ya que el transporte es complementario al resto de la
actividad económica. Segundo, el sector de la construcción es el más volátil de todos. Este
sector se caracteriza por emplear grandes magnitudes de trabajadores en un año y al año
siguiente desprenderse de ellos. Este hecho es importante, ya que entre los sectores
económicos guatemaltecos de mayor crecimiento en la última década es el sector
construcción. El sector construcción y alquiler de vivienda creció de 2001 a 2009 un 3% en
promedio, ritmo de crecimiento que es mayor al observado en otros sectores como el
industrial que creció aproximadamente un 2% (Banguat, 2010). De seguir una estrategia de
desarrollo formal basada en la construcción, entonces hay que estar conscientes que el
empleo formal será altamente volátil. Tercero, el sector de la electricidad y las minas
parecen haber estabilizado la cantidad de empleo formal en los últimos años.
El segundo análisis del empleo formal corresponde al ingreso de los trabajadores. La
Gráfica 15 muestra la evolución del salario real (corrige los salarios por cambios en el nivel
27
de precios y mantiene el poder adquisitivo del 2010) en los cuatro sectores que ofrecen
mayor retribución salarial. Se puede observar dos períodos de historia: antes de 1990,
donde el salario real mostró una tendencia negativa y se redujo hasta un 30% del salario
real observado en 1960. El segundo periodo a destacar es de 1990 hasta la actualidad, ya
que la tendencia se revierte y para los sectores de minas y de electricidad el salario
promedio crece constantemente hasta alcanzar niveles de Q.74,300 y Q.67,300 anuales. Los
sectores de comercio y transporte también incrementan el nivel de salario que ofrecen, pero
a partir de 1995 su tendencia comienza a reducirse.
Gráfica 15. Evolución del salario anual en términos reales por segmento económico
(Cuatro sectores principales en base al salario promedio)
Fuente: elaboración propia en base a información del Banco de Guatemala (2010).
Al analizar el nivel de salarios del resto de sectores económicos se destacan tres cosas:
primero, para los sectores de la administración pública, la industria y la construcción se
observa claramente la tendencia observada anteriormente, donde existe una tendencia
negativa hasta 1990 y a partir de entonces el salario real vuelve a incrementar.
Segundo, el nivel del salario de la agricultura siempre ha sido el más bajo de todos y
equivale cerca de los Q20,000 anuales al último dato observado. La brecha entre el salario
que paga la agricultura y el resto es, aunque se ha ido acortando en los últimos 20 años. Sin
embargo, esto no ha sido suficiente, ya que el segundo sector que menos paga es el de
construcción y ofrece un 30% más de salario que el sector agrícola. Hay que destacar que el
sector agrícola es el que más empleo ofrece a nivel agregado en el país (formal e informal)
y que el sector de construcción ofrece la serie de empleo más volátil. Estos dos sectores son
28
los que menos salario ofrecen en el país y pueden estar determinados por el bajo nivel de
capital humano que se requiere para laborar.
Tercero, el salario que ofrece la industria guatemalteca es muy similar al que ofrece la
administración pública. En términos agregados, esta evidencia puede estar dando la señal al
empleado guatemalteco que ambos sectores son sustitutos como generadores de empleo
formal. Esto se puede reforzar aún más con el hecho que el empleo en la administración
pública ha ido en incremento y desplazado al sector industrial. La evolución del sector de
empleo en estos sectores se muestra en la Gráfica 16.
Gráfica 16. Evolución del salario anual en términos reales por segmento económico
(Cuatro sectores secundarios en términos del salario promedio)
Fuente: elaboración propia en base a información del Banco de Guatemala (2010).
3.6 Empleo y la micro, pequeña y mediana empresa
Puesto que no existe un estándar mundial para la clasificación de pequeñas o medianas
empresas, existen diversos factores que se toman en cuenta. Entre estos se encuentran la
cantidad de empleados, así como los niveles de activos y ventas. Distintas organizaciones y
países varían los rangos entre estas tres variables.
En Guatemala, en el Artículo 3 del Acuerdo Gubernativo 178-2001, se categoriza a las
MYPIME de acuerdo al número de empleados de la siguiente forma:
Microempresa: Toda unidad de producción con la participación directa del
propietario y un máximo de 10 trabajadores.
29
Pequeña empresa: Toda unidad de producción con la participación directa del
propietario y un máximo de 25 trabajadores.
Mediana empresa: Toda unidad de producción con la participación directa del
propietario y un máximo de 60 trabajadores.
A pesar de existir una definición específica, no todas las organizaciones en Guatemala
clasifican de esa manera a las empresas. Por ejemplo el Banco Centroamericano para la
Integración Económica las clasifica de la siguiente manera: a) Microempresa: de 1 a 10
empleados. B) Pequeña empresa: entre 11 y 40 empleados. C) Mediana empresa: entre 41 y
60 empleados. AGEXPORT por otro lado utiliza criterio de tamaño de activos. Donde una
empresa es considerada pequeña si tiene activos totales menores a Q500,000 y mediana si
tiene activos totales entre Q500,000 y Q1,200,000(MINECO, 2003).
Las empresas participantes en el mercado guatemalteco tienen características bastantes
definidas: Grandes empresas industriales heredadas de la época del modelo de sustitución
de importaciones. Estas tienen la característica de ser intensivas en capital; empresas
artesanales, comerciales o agrícolas poco intensivas en capital. Dentro de estas se
encuentran actividades de autoconsumo; por último se tienen empresas modernas abiertas
al comercio exterior, generalmente con mayor inversión y éxito comercial (CIEN, 2008).
En Guatemala, según el Directorio Nacional de Empresas y sus Locales (DINEL 2008), el
89.9% del total de empresas tienen entre uno y cinco trabajadores. Por su parte 4.8% del
total tienen entre 6 y 10 trabajadores. Un 4.6% de las empresas tiene entre 10 y 49
trabajadores. El hecho que predominan las micro y pequeñas empresas en el país es un
indicio de cierta restricción para invertir o hacer crecer las firmas. Estas restricciones
pueden ir desde problemas organizativos dentro de las empresas hasta la dificultad de
acceder al sistema formal dado el capital humano del empresario guatemalteco. Por
ejemplo, llevar la contabilidad de un negocio de forma ordenada y separarla de la
información financiera del hogar del empresario puede constituir un problema en el
desempeño financiero y administrativo de micro empresas. De acuerdo al World Economic
Forum mide las condiciones de competitividad del país. Para el año 2009, este índice ubicó
a Guatemala en el lugar 80, detrás de otros países latinoamericanos como Chile (30);
México (60); Costa Rica (55); y Perú (78).11
Entre las principales dificultades identificadas
por los empresarios son: crimen y robo, corrupción, e inestabilidad política.
11
Ver: http://www.weforum.org/documents/GCR0809/index.html En dicho índice se realiza una amplia
revisión de parámetros, como: instituciones; infraestructura; estabilidad macroeconómica; situación de salud y
educación de la población; educación de nivel superior y capacitación; eficiencia de los mercados; eficiencia
del mercado laboral; disponibilidad de tecnología; tamaño del mercado; sofisticación de los negocios; e,
innovación. Como se aprecia, es un índice amplio que permite tener una perspectiva amplia de la situación
competitiva del país.
30
Al realizar el análisis territorial dentro del país, la mayor parte de las empresas se encuentra
ubicada en el departamento de Guatemala (41%). Esto indica una alta centralización. Los
otros departamentos donde se encuentran altamente concentradas son: Quetzaltenango
(9.6%), Escuintla (4.6%), Suchitepequez (3.6%) y Chimaltenango (3.4%). Donde existe
menor concentración es en el Progreso y Baja Verapaz (1.1% cada uno).
Una característica importante de las empresas es la naturaleza jurídica con la que cuentan.
Para las empresas que tienen entre 1 y 5 trabajadores, la mayoría se encuentra bajo la figura
de propietario individual. A diferencia de las empresas con más de 100 trabajadores, en
donde el 84% se encuentra inscrito como sociedad anónima. Estar inscrito como sociedad
anónima tiene ventajas como: a) en el caso de quiebra la responsabilidad de los dueños se
ve limitada; b) existen mayores oportunidades de expansión más allá del o los fundadores;
c) y permite separar la contabilidad de la empresa con la del hogar.
Una de las principales restricciones que se encuentra para la inscripción de empresas como
sociedad mercantil, es que se requiere para su constitución que exista más de un dueño.
Esto limita mucho a las pequeñas empresas a utilizar esta personalidad jurídica.
Tabla 3 Número de empleados según tamaño de empresa
(clasificada según tramo de personal ocupado) Tramo personal ocupado ENCOVI (2000) (%) ENCOVI (2006) (%)
1 persona 992,149 24 1,127,788 21
de 2 a 5 1,685,651 41 2,586,019 47
de 6 a 10 415,388 10 500,555 9
de 11 a 30 351,691 9 391,270 7
de 31 a 50 123,198 3 127,615 2
51 a 100 103,087 3 92,584 2
101 o más 395,693 10 638,957 12
Total 4,066,857 5,464,788
Fuente: Elaboración propia a partir de Segovia (2003) y ENCOVI (2006).Nota: Para la ENCOVI 2006, el rango superior
de personal ocupado es de 97 o más, no de 101 o más como en ENCOVI 2000.
De acuerdo a la última encuesta de hogares (2006), las empresas que cuentan con un
personal menor o igual a 10 trabajadores emplean cerca del 75% de la PEA. Mientras que
empresas que se encuentran en el rango de 10 a 50 trabajadores emplean alrededor del 15%
de la PEA. Esta foto indica que las MIPYMES son el principal vehículo económico por
medio del cual los trabajadores guatemaltecos generan ingresos. Más del 80% de
empleados pertenece a la micro, pequeña y mediana empresa. Además, en el período del
2000 al 2006 se destaca que la distribución de los trabajadores según tamaño de la empresa
no ha variado mucho. Sólo se destaca un breve incremento en las empresas pequeñas y una
reducción en las microempresas. Esto puede observarse con más detalle en la tabla a
continuación.
31
Es necesario identificar las MIPYMES según distintas actividades económicas, para
determinar la orientación del empleo que crean en Guatemala. Según la ENCOVI (2006), el
38.7% de los trabajadores empleados en las microempresas (1 a 10 trabajadores) se dedican
a la agricultura. El 24.9% al comercio, el 13.4% a la industria y el 8.9% a servicios sociales
y de salud. Para las pequeñas empresas las proporciones son: enseñanza 20.3%, comercio
19%, agricultura 16.5%, industria 14.9% y construcción 8.7%. Por último en las medianas
empresas los trabajadores se distribuyen de la siguiente manera: agricultura 26.4%,
comercio 17.4%, industria 12.1%, construcción 10.9%, enseñanza 10.5% y servicios
sociales y de salud 7.4%. Esta descripción muestra que siempre es la agricultura es una
actividad importante. Sin embargo, mientras se analizan empresas de mayor tamaño las
actividades económicas orientadas a los servicios, el comercio y la industria toman mayor
relevancia dentro de cada grupo.
Gráfica 17: Operación de la formalidad en distintas áreas de Guatemala (%)
Fuente: Elaboración propia.
Al final, estas empresas se convierten en una “válvula de escape” para el ciudadano
guatemalteco. Un grupo importante de trabajadores se mantiene en la economía informal,
operando una MIPYME porque no encuentra empleo en el sector formal. Es decir, la fuerza
laboral “hace cola” en la informalidad esperando una ocupación formal en el futuro. Una
encuesta dirigida a los trabajadores informales en los principales centros urbanos de
32
Guatemala indicó que el 31% está dispuesto a moverse a un empleo formal (CIEN, 2006).
Este es el grupo que está esperando a encontrar un empleo en cuanto se materialicen las
condiciones en la economía formal.
3.7 Capacitación: la barrera para un mejor empleo.
Una gran parte del problema del empleo radica en la acumulación del capital humano. Éste
puede acumularse por medio del sistema educativo y su diagnóstico se realizará en un
capitulo separado de este documento. La segunda forma de acumular capital humano es por
medio del entrenamiento y del aprendizaje en el puesto laboral. Sin embargo, esta área
también es sumamente compleja y es necesario distinguir entre capacitación general y
específica. La primera hace referencia a conocimientos y competencias que incrementan la
productividad de los trabajadores y les permite alcanzar un mejor salario en la empresa
donde los aprenden y en cualquier otra empresa (Acemoglu & Pischke, 1998). A medida
que exista una mayor capacitación de habilidades y de competencias generales, la
productividad media del trabajador guatemalteco incrementará. Por otro lado, si incrementa
la capacitación específica se puede promover un ambiente que favorezca la inversión en
campos concretos.
Respecto a la educación básica, el ser joven es la regla en el mercado laboral. Más de la
mitad de la PEA nunca concluyó la primaria y la minoría completó la secundaria.
Adicionalmente, la calidad educativa deja mucho que desear; porcentajes mínimos
aprobaron satisfactoriamente las pruebas de matemática y de lectura. Por un lado, se puede
argumentar que la demanda por educación secundaria no surge ante la expectativa que, por
su calidad, no contribuya a la productividad de las personas y el sacrificio no sea
compensado por los posibles ingresos futuros. Sin embargo, como se puede ver en la Tabla
3, la cobertura educativa en secundaria apenas alcanza 20.67%.
Tabla 4. Tasas netas de cobertura educativa por nivel (2007).
(En Porcentaje del Total)
Total Hombres Mujeres
Pre-primaria 48.21 48.10 48.32 Primaria 95.02 96.63 93.38 Ciclo Básico 36.36 37.58 35.13 Ciclo Diversificado 20.67 20.17 21.16
Fuente: MINEDUC, 2007.
Ante esta realidad, no sorprenden los resultados del mercado laboral: una importante
cantidad de mano de obra se dirige a sectores que demandan poca calificación (38.8% de la
PEA es trabajador no calificado) y la alta proporción de informalidad (75.4% de la PEA).
Una de las explicaciones de estos datos se debe a que los trabajadores no cuentan con las
habilidades suficientes para incorporarse en empleos productivos, que a su vez se traduzcan
33
en bien remunerados para ellos. Siguiendo esta lógica, la capacitación para el trabajo
debiera ser una alternativa a la educación formal, que como hemos visto no llena las
expectativas, para elevar la productividad y permitirle a los trabajadores un mejor salario.
Mencionado esto, es importante entender cómo funciona la capacitación para el trabajo en
el mercado guatemalteco, como mecanismo para facilitar la transición de la escuela al
ámbito laboral y para perfeccionar las capacidades de los jóvenes para elevar su
productividad y permitirles acceder a mejores oportunidades de vida.
3.7.1 La política de capacitación. Maul et al (2007) menciona que el marco jurídico asigna al Ministerio de Trabajo y
Previsión Social –MTPS- la obligación de encargarse de la Política Nacional de
Capacitación Técnica y Profesional. Sin embargo, hasta entonces no había asumido dicha
responsabilidad. Esto genera dos problemas importantes: a) no existe una evaluación
continua de impacto sobre los distintos programas de capacitación, a lo sumo hay algunos
indicadores de gestión (número de eventos, de participantes, etc.); b) y, no se dispone de
información confiable de la oferta privada y pública de cursos de capacitación.
Gráfica 18. Asistencia a cursos de capacitación.
(En Porcentaje del Total).
Fuente: Encuesta Nacional de Condiciones de Vida –Encovi 2006-
Según la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida, ENCOVI 2006, solo 10.4% de los
guatemaltecos mayores de 15 años recibieron alguna capacitación de trabajo. Para el área
urbana este indicador sube a 14.4%. El área rural apenas alcanza un 6%. Esto refleja el
34
importante vacío en la formación de trabajadores en tareas concretas y específicas para el
trabajo. Es alarmante que a nivel nacional la formación de capital humano es baja por
medio de una reducida cobertura y baja calidad educativa y, por el lado de las empresas,
existe poca capacitación.
Actualmente, le corresponde al Instituto Nacional de Capacitación y Productividad –
INTECAP-, por de facto, llenar el vacío en definir la política de capacitación12
. Durante
los últimos años, el INTECAP ha sido particularmente efectivo en lograr esto mediante su
certificación ISO 9000:2001; logrando alianzas significativas con el sector privado;
modernizando sus instalaciones; mejorando y ampliando su oferta de cursos; ampliando su
cobertura geográfica; y otros. Hoy en día el principal éxito del INTECAP es haberse
posicionado, entre el sector privado, como el más importante proveedor de capacitación
técnica para el trabajo. Sin embargo, su cobertura sigue siendo escasa y únicamente abarca
una pequeña sección de la fuerza laboral total. Únicamente el 10.6% de la fuerza laboral a
asistido a un curso de capacitación y del total de trabajadores capacitados únicamente el
10% lo ha hecho con el INTECAP.
Gráfica 19. Institución que impartió el curso.
(Porcentajes)
Fuente: Encuesta Nacional de Condiciones de Vida –Encovi 2006-
12
En la sección 4.3 casos exitosos de capacitación para el trabajo, se describirá con más precisión las
funciones del INTECAP y sus programas.
35
Sin embargo, Maul et al (2007) menciona que, el hecho de ser rector y ejecutor, también
puede generar un incentivo perverso, ya que el ente rector también es el ejecutor; lo cual
evita que se logre una evaluación confiable de los resultados en capacitación. Otras
debilidades resaltadas por este autor y otros son:
El contar con un subsidio permanente de 1% de la planilla de los trabajadores en
relación de dependencia reduce sus incentivos a competir y a ser más eficiente.
Se le delega la capacidad de entregar títulos con validez legal sin especificar si otras
organizaciones que ofrecen cursos de capacitación también puedan hacerlo.
Por último, la capacitación técnica es percibida como efectiva. Cuando se le preguntó a los
encuestados de la ENCOVI 2006 cuál era el principal beneficio de la misma, alrededor de
59% respondió “mejorar la producción de su empresa o actividad”. Un 16% respondió que
no obtuvo ningún beneficio, mientras que un 9% respondió la mejora de ingresos. Tan sólo
un 3% de los encuestados respondió que el mayor beneficio fue “crear su propia empresa”.
A pesar de ser un porcentaje bajo, esto muestra que si existen capacitaciones técnicas que
motivan el emprendimiento en las personas.
Gráfica 20. Principal beneficio identificado de la capacitación recibida.
(Porcentajes)
Fuente: Encuesta Nacional de Condiciones de Vida -2006-
36
3.8 Emprendimiento13
A nivel general, el empleo en Guatemala pareciera mostrar indicadores de ocupación
positivos: el 97% de la Población Económicamente Activa (PEA) se encuentra ocupada,
más de la mitad de estas personas se desempeñan como asalariados, la otra mitad trabajan
por cuenta propia o al frente de algún tipo de unidad productiva y el 20% de todos los
adultos en Guatemala inician un nuevo negocio. Si tan buenos son estos indicadores ¿por
qué seguir insistiendo en la creación de empleo? La ocupación no es el problema, pero sí la
calidad y las oportunidades derivadas del trabajo.
Quienes por necesidad se ven obligados a iniciar sus propios negocios afrontan un contexto
institucional y socio-económico que les priva crecer y desarrollarse. Por ejemplo, según el
Monitor Global de Emprendimiento (GEM por sus siglas en inglés), dos terceras partes de
los negocios en Guatemala tienen un nivel de capitalización menor a Q 20 mil, equivalente
a un poco más de cuatro canastas básicas; una cuarta parte una capitalización inferior a Q5
mil. ¿Qué tipo de oportunidades ofrecen este tipo de unidades productivas? ¿Qué tipo de
empleos se crean en estas condiciones? ¿Estará la regulación laboral sensibilizada para este
tipo de negocios? A los asalariados no les va mucho mejor, en su mayoría son jóvenes con
poca educación formal que laboran en este tipo de negocio. No es sorpresa que dos terceras
partes de la fuerza laboral se ocupen en actividades informales y que, en el área rural y
entre los grupos minoritarios, como jóvenes, ancianos e indígenas, más del 80% se ocupen
informalmente. De más está decir que un trabajador formal gana, en promedio, más de dos
veces y media lo que gana un informal.
En términos de calidad el trabajo no muestra ninguna mejora. Por una parte, un grupo
importante de trabajadores sigue empleándose en el subempleo, donde están dispuestos a
trabajar más horas de trabajo en el trabajo actual. Por otra parte, muchas de estas personas
laboran en la informalidad lejos de cualquier beneficio que pueda generar operar en el
sistema formal. Además, el trabajar por cuenta propia exige que los trabajadores deban
crear su propia carrera en el mercado, la cual es más incierta que la que se genera dentro del
sector formal.
Como es destacado por el GEM, en Guatemala el 20% de los adultos comienza algún
negocio y el 11.9% de adultos son empresarios nacientes. Esta circunstancia responde, no a
una falta de oportunidades de empleo, sino de calidad de empleo y de institucionalidad para
atraer mecanismos de generación de empleo. Hay que diferenciar entre emprendedor y
empresario. Un emprendedor inicia con un autoempleo, genera de 2 a 5 empleos
(informales, por lo general dentro de una familia). El empresario evoluciona a generar 10
empleos o más (estos formales). Uno actúa bajo planificación y otro al día a día.
13
Esta sección se realiza principalmente sobre el análisis de la información del Monitor Global de
Emprendimiento elaborado por la Universidad Francisco Marroquín para el caso de Guatemala.
37
Gráfica 21: Composición de la fuerza laboral ocupada en Guatemala
Fuente: Elaboración propia en base a información del GEM (2009) y del INE (2010).
El proceso de emprendimiento en Guatemala, elaborado por el GEM, distingue entre
distintas fases de la creación de negocios. Esta comienza desde que el emprendedor
potencial concibe a la empresa, luego se convierte en emprendedor naciente (11.8%) y
posteriormente a ser propietario. Luego de esta fase se establece el negocio y pasado algún
tiempo, hay algunos negocios que son descontinuados. En muchos casos esto se convierte
en un ciclo, donde, al fracasar un negocio se busca emprender uno nuevo por necesidad. A
pesar del algo número de negocios nuevos (11.8%), pocos de ellos llegan a convertirse en
negocios establecidos (4.6%). Por ello, más que impulsar incubadoras, podría ser de mayor
beneficio acelerar los negocios ya existentes.
Por otra parte, al compararse internacionalmente con otros países Guatemala se ubica junto
al grupo de países de bajos ingresos y de altas tasas de emprendimiento. Al observar la
relación que existe entre la cantidad de nuevos negocios y el nivel de vida de un país,
medido a través de la producción per cápita, se muestra que Guatemala se encuentra en una
fase donde existe una relación negativa entre estas dos variables. Es decir, a medida que el
país se desarrolla se reduce la cantidad de nuevos negocios. Esto está relacionado con la
calidad de la nueva actividad económica, que se destaca por ser de baja calidad y por contar
con bajos niveles de valor agregado. La transición hacia una nueva etapa de desarrollo
implica que los países logren crecer sus nuevos negocios y emplear más personal o que se
logre atraer inversión de una escala mayor que permita reducir la cantidad de personas que
inician un negocio por necesidad, más que por la oportunidad de crear valor que existe.
38
Gráfica 22: Relación entre tasas de emprendimiento (nuevos negocios) y nivel de
ingresos por habitante
Fuente: Elaboración propia en base a información del GEM (2009) y del INE (2010).
Al momento que existe un salto cualitativo en el nivel de desarrollo existe un cambio en la
relación entre emprendimiento y nivel de ingresos. Esto se ve reflejado en la gráfica
anterior, donde a partir de los $30,000 per cápita los países muestran una relación positiva
entre crecimiento y las tasas de nuevos negocios. Guatemala se encuentra muy lejos de
alcanzar este umbral de ingresos. Actualmente, el país debería incrementar seis veces su
nivel de ingreso per cápita para este grupo de países.
Esta sección deja claro que Guatemala cuenta con una infraestructura y una población que
les permite iniciar negocios de forma relativamente rápida. En términos generales, los
guatemaltecos emprenden para complementar sus ingresos y mantener su gasto. Muchos de
ellos lo hacen porque no existen oportunidades de empleo en el sector formal. El resto de
emprendedores que lo hacen para crear una nueva actividad económica tienen bajas
expectativas de empleo. En el 2009, el 1% de los emprendedores esperaba generar una
decena de empleos en cinco años. Esta situación diagnostica que el emprendimiento en
Guatemala necesita ser acelerado en términos de mayores niveles de valor agregado, a
través de un incremento en la productividad, y a través de mejores vías para contratar
empleo, a través de un relajamiento en la contratación y sostenibilidad de la mano de obra
en la firma.
39
3.9 Marco institucional que rige al sector laboral
En Lee et al (2004) se menciona que el “principal desafío del mercado laboral
centroamericano, incluyendo Guatemala (sic), hacia el futuro se resume en la necesidad de
crear más puestos de trabajo en el sector formal. Este reto, surge a partir de una
transformación de la economía durante los últimos 30 años, caracterizada por la apertura
comercial y la globalización. Como bien señala Maul et al (2007), esto ha implicado una
reconversión de los procesos productivos orientados hacia la competitividad. Sin embargo,
la institucionalidad del empleo no necesariamente se ha adaptado.14
La legislación laboral en Guatemala está muy influenciada por su historia, particularmente
por las tendencias existentes a mediados del Siglo XX, cuando se crean los principales
marcos institucionales que continúan vigentes. Entre otros, sobresalen los principios del
afán de una industrialización y la proletarización de la mano de obra. Dicho de otra
manera, se buscaba la forma de pasar de una sociedad agraria a una industrial. Asimismo,
se busca la tutelaridad por la mano de obra como una defensa ante posible concentración de
poder de negociación por parte de las empresas. Este marco institucional asume que el
dueño de las empresas y los empleados son contrincantes y el primero quiere aprovecharse
del segundo y tiene los medios para hacerlo. Este marco legal causa una restricción para la
creación y el crecimiento de la demanda laboral (puestos de trabajo), ya que el riesgo lo
asume en su mayoría el empleador y cualquier disputa tiende a favorecer al empleado. En
otras palabras, esta concepción del mundo encarece la contratación de las personas y la
gestión de los recursos humanos.
En el caso de Guatemala, el contexto en el que operan las empresas es muy distinto.
Primero, la demanda de trabajo tiende a ser el mismo trabajador (empleo por cuenta propia)
o una persona muy cercano a al trabajador (micro y pequeñas empresas). Por ende, un sobre
costo laboral puede exterminar cualquier posibilidad de crecimiento u operación
productiva.
En esta sección se identifican los principales elementos de la legislación guatemalteca que
encarecen la contratación de mano de obra y reducen la competitividad de aquellas
empresas que la contrata. A continuación se presentan estas barreras en cuatro categorías:
si encarecen la contratación de mano de obra; su administración; su destitución; y,
organizaciones laborales y derecho de huelga. Como bien señalan, todas estas etapas
influyen en el costo de una relación laboral, encareciéndola y reduciendo la competitividad
de la misma.
14
Según Lee et al (2004), “el encarecimiento de la mano de obra que resulta de ampliar los beneficios
laborales y hacer más estrictas las regulaciones en los países pobres provocaría un encarecimiento de los
productos exportables de dichos países. Encarecimiento que, para los consumidores de los países en
desarrollo, sería equivalente a lo que sucedería si los países en desarrollo impusieran aranceles a las
importaciones provenientes de los países pobres.”
40
3.9.1 Flexibilidad de contratación. Para cada tipo de trabajo y relación laboral existe un contrato que es óptimo tanto para el
empleador como para el trabajador. Sin embargo, existe una restricción para emplear al
trabajador guatemalteco según distintas modalidades. De forma concreta, existen
restricciones legales para contratar a un individuo en base a tiempo parcial, remuneración
por hora, la duración de los contratos, entre otros.
La importancia de los contratos de trabajo –individuales y colectivos- radica en que éstos,
junto con los pactos colectivos de condiciones de trabajo, son considerados fuente
reguladora de las relaciones laborales. Los pactos colectivos regulan, a su vez, derechos
mínimos irrenunciables, que únicamente pueden ser ampliados o mejorados, pero no
disminuidos. Estos últimos son negociados por los sindicatos y a ellos deben adaptarse los
contratos de trabajo -individuales o colectivos- existentes o que se celebren en el futuro.
3.9.1.1 Contrato individual de trabajo. Mediante el contrato individual el trabajador queda obligado a prestar servicios personales
o ejecutar una obra, bajo la dependencia continuada y dirección inmediata o delegada del
empleador, a cambio de una retribución de cualquier clase o forma. El contrato individual
es por tiempo indefinido; como excepción existen los contratos a plazo fijo o para obra
determinada. En todo contrato por tiempo indefinido los primeros dos meses se consideran
de prueba, salvo que las partes convengan un período menor. Durante este tiempo
cualquiera de las partes puede dar por terminado el contrato, existiendo o no una causa
justificada para ello, sin que ninguna de ellas incurra en responsabilidad. No es
característica esencial del contrato la exclusividad en la prestación del servicio, a menos
que exista incompatibilidad entre dos o más relaciones de trabajo. Se perfecciona con el
inicio de la relación laboral.
La falta de éste o la omisión de algunos de sus requisitos se debe imputar siempre al
empleador y, si a requerimiento de las autoridades de trabajo no lo exhibe, deben
presumirse, salvo prueba en contrario, por verdaderas las afirmaciones hechas por el
trabajador.
3.9.1.2 Contrato colectivo de trabajo. El contrato colectivo de trabajo se celebra entre uno o varios sindicatos de trabajadores y
uno o más empleadores o sindicato de empleadores. El o los sindicatos, se comprometen,
bajo su responsabilidad -civil y laboral-, a que algunos o todos sus miembros ejecuten
labores determinadas, a cambio de una remuneración que debe ser ajustada individualmente
para cada uno de los trabajadores y percibida en la misma forma.
Si dentro de una misma empresa existen varios sindicatos, podrán coexistir sus respectivos
contratos colectivos; pero las condiciones de un contrato colectivo que otorgue mayores
ventajas para sus trabajadores que las establecidas en otro contrato colectivo para un sector
41
o grupo distinto de trabajadores deben aplicarse a estos últimos, siempre que se trate de
trabajo ejecutado en iguales condiciones. El sindicato de trabajadores que suscriba el
contrato colectivo es responsable de las obligaciones contraídas por cada uno de sus
miembros, y puede ejercer también los derechos y acciones que les correspondan a los
trabajadores.
El contrato colectivo es optativo para los trabajadores. Si éstos deciden que es necesario
firmar un contrato colectivo, es obligación del empleador suscribirlo. Este contrato sólo
puede realizarse por escrito (en tres ejemplares: uno para cada parte contratante y otro para
la Dirección General de Trabajo). El contrato puede ser por tiempo indefinido o puede
concluir con su objeto o plazo fijo, dependiendo de cómo lo pacten las partes.
3.9.1.3 Esquemas alternativos de contratación. Maul et al (2007) menciona que una barrera a la contratación, contenida en el mismo
Código Laboral, son las limitaciones en los esquemas de contratación. Por ejemplo, no se
permite el trabajo por medio tiempo. Al no permitirse este tipo de contratos laborales se
limita a las empresas en su capacidad de atender altos ciclos productivos o, mejor dicho,
“picos de trabajo”. Esto es importante para Guatemala, cuya expansión productiva se ha
desarrollado en la prestación de servicios y en el comercio. Algunos ejemplos de
actividades económicas donde son recurrentes estos ciclos comerciales son las empresas
vinculadas al turismo, como restaurantes, con demandas muy marcadas en horarios
específicos.
Asimismo, existen limitaciones para la contratación por obra terminada y por plazo fijo,
sujetas a un proceso discrecional del Ministerio de Trabajo y Previsión Social. Según Maul
et al (2007), la ventaja de realizar estas contrataciones es que permite la realización de
tareas específicas y facilita la adaptación en industrias que cambian frecuentemente. Por lo
general éste esquema no es autorizado y se argumenta que es utilizado para evadir el salario
mínimo. Sin embargo, existen muchas personas que se podrían beneficiar de dicho
esquema: trabajadores altamente productivos que actualmente facturan sus servicios;
trabajadores que buscan un segundo empleo; vacacionistas, etc.
Otro esquema limitado por la legislación es la difícil contratación de aprendices. En otros
países, esta modalidad ha sido muy exitosa por sus efectos en la formación y capacitación
en el lugar de trabajo. Entre los principales beneficiados están aquellas personas con muy
pocas capacidades para el trabajo, ya que las empresas pueden contratarlas y capacitarlas,
elevando su productividad, a un costo mucho menor. Maul et al (2007) acota sobre la
necesidad de una política nacional de capacitación, que promueva el establecimiento de
estándares y sea transparente en cuanto a los resultados de este esquema de contratación.
42
3.9.1.4 Trabajadores extranjeros y extranjerizados. Maul et al (2007) señala que en el Código Laboral existe la obligación de mantener un
porcentaje mínimo de trabajadores nacionales. Es más, 90% de los trabajadores de una
empresa deben ser nacionales y el 85% del monto total de los salarios debe ser pagado a
nacionales. Esto eventualmente se convierte en una importante restricción para
MIPYMES, ya que limita su capacidad para lograr transferencias tecnológicas y acceso a
nuevos mercados, por medio de contrataciones de extranjeros. Es decir, este tipo de
legislación otorga el privilegio únicamente a empresas grandes de la contratación de
extranjeros y constituye una barrera al intercambio de capital humano con extranjeros que
probablemente traigan consigo diferentes y mayores niveles de capital humano.
Por otro lado, la legislación resulta muy discrecional cuando se trata de extranjerizar
trabajadores: depende totalmente del Ministerio de Trabajo y Previsión Social si autoriza o
no el empleo de trabajadores nacionales en una sucursal en el extranjero. Dicha
discrecionalidad y, los plazos que ello involucra, pueden convertirse en un obstáculo real
para generar oficinas en el extranjero.
3.9.2 Regulación respecto a las condiciones de trabajo. Estos costos se refieren los derechos laborales reconocidos para los trabajadores, tanto en la
Constitución Política como en el Código de Trabajo, y las implicaciones económicas de su
naturaleza de derechos mínimos e irrenunciables.
3.9.2.1 Salario mínimo. Entre los derechos mínimos que deben tomarse en cuenta para cualquier contratación están:
la libre determinación del salario entre las partes, sin que pueda ser inferior al salario
mínimo fijado para determinada actividad. La fijación del salario mínimo corresponde a la
Comisión Nacional del Salario15
, y su aprobación al Ministerio de Trabajo y Previsión
Social, mediante acuerdos gubernativos. La fijación de salarios mínimos modifica
automáticamente los contratos de trabajo en que se hayan estipulado salarios inferiores.16
Maul et al (2007) señala que, al considerar el desplazamiento laboral entre los sectores
formal e informal, el salario mínimo en Guatemala resulta particularmente perverso. El
autor divide los efectos en las categorías siguientes:
Efecto en los empleos: Las características del mercado laboral guatemalteco no facilitan
el desempleo, por lo que al fijarse el salario mínimo por encima de su nivel de
15
La Comisión Nacional del Salario adscrita al Ministerio de Trabajo y Previsión Social, como organismo
técnico y consultivo de las comisiones paritarias (integradas por dos empleadores y dos trabajadores
sindicalizados, y por un inspector de trabajo, quien es a su vez el presidente de la Comisión), encargadas de
asesorar a dicho ministerio en la política general del salario. La Comisión Nacional del Salario está integrada
por representantes gubernamentales de entidades gremiales y sindicatos de empleadores; de organizaciones
sindicales de trabajadores; representantes del Ministerio de Economía; de la Junta Monetaria; del Instituto
Guatemalteco de Seguridad Social -IGSS-; del Instituto Nacional de Estadística -INE-, entre otros. 16
En Guatemala se sigue impulsando una política de salarios y no de ingresos. Desde 1944 el Estado ha
impuesto salarios mínimos en diversas actividades, con el supuesto propósito de asegurar un ingreso mínimo
a los trabajadores frente al poder de mercado de los empleadores.
43
equilibrio17
se genera una traslación de personas del sector formal al informal. Esto
sucede como consecuencia, entre otros factores, de: a) recomposición entre capital y
mano de obra en el mercado formal, despidiendo a los trabajadores menos productivos
y sustituyéndolos por máquinas; b) modificar la relación laboral y redefinirla como
informal; c) o, cerrando la empresa. Es más, esto tienen un efecto perverso sobre el
sector informal, dificultando que las personas que actualmente se encuentran en el
mismo puedan reincorporarse al formal, por la brecha en capacidad y productividad que
se amplía cada vez más. Asimismo, el salario en el sector informal se sigue reduciendo
por el aumento de cada vez más trabajadores en dicho sector.
Efecto en la productividad: En la medida que el salario mínimo se acerca a la
productividad marginal del trabajador, disminuye su productividad. Esto ocurre porque
el incentivo que el empresario ofrece al trabajador para incrementar su esfuerzo se ve
reducido.
Exclusión generada: Maul et. al. (2007) presenta al salario mínimo como una
herramienta de exclusión y discriminación. La población femenina, indígena, joven y
en actividades agrícolas van a mostrar una mayor exclusión hacia el salario mínimo
como consecuencia de contar con menos elementos que eleven su productividad:
educación, experiencia laboral, etc.
Tabla 5. Grupo de asalariados –PEA- excluida de ganar el salario mínimo.
Grupo Poblacional Población que gana menos del salario mínimo (% del total)
Indígenas 70
No- Indígenas 43
Mujeres 55
Hombres 50
Jóvenes (15-25 años) 62
Adultos (26-60 años) 37
Fuente: Elaboración propia con información de la ENCOVI 2006.
3.9.2.2 Estructuras de remuneración rígidas. También son derechos mínimos: la inembargabilidad del salario y de los implementos
personales de trabajo, en los casos de ley. Existe un máximo de horas (diarias y
semanales) de trabajo, de acuerdo a la jornada en que se labore (ordinaria, extraordinaria,
diurna, nocturna o mixta), y con una remuneración conforme a la jornada concreta de que
se trate.
Los trabajadores tienen derecho al descanso remunerado (un día de descanso remunerado
por cada semana ordinaria de trabajo o por cada seis días consecutivos de labores).
Asimismo tienen derecho al descanso en los días de asueto y feriado (que dependen de cada
17
El nivel de equilibrio es aquel al que las empresas de forma óptima contratan a todo trabajador que
activamente busca empleo en el sector formal.
44
localidad), los cuales también son remunerados. También se reconoce el derecho a
vacaciones anuales remuneradas (15 días mínimo para los trabajadores privados o más si lo
pactan las partes; 20 días mínimo para los empleados públicos). Las vacaciones no son
acumulables ni compensables en dinero, a menos que se hubiera adquirido el derecho y no
se hubiera disfrutado por haber cesado la relación laboral. También existe el derecho a
recibir aguinaldo cada año (equivalente a un mes de salario -un décimo tercer sueldo-
pagadero en el mes de diciembre, por cada año de labores ininterrumpido). Además, otros
sueldos obligatorios como el bono 14 no sólo encarecen el puesto salarial, carecen de un
fundamento económico, sino que dificultan el pago por productividad y promueven
rigideces en la contratación del personal.
El pago adicional por horas extras y trabajo nocturno también resta competitividad a los
esquemas de contratación. Según Maul et al (2007), entre las actividades que se ven
afectadas por estas medidas, además de la industria tradicional que tiene horarios continuos,
están el turismo y la prestación de algunos servicios, como call-centers que se tienen que
adaptar a horarios internacionales, y donde la competencia es virtualmente mundial.
Otros derechos mínimos irrenunciables que deben tomarse en cuenta para la contratación
son: indemnización por despido injustificado; la preferencia de los trabajadores
guatemaltecos a los extranjeros en igualdad de condiciones; el derecho a la fijación de
normas de cumplimiento obligatorio para las partes contratantes en los contratos
individuales y colectivos de trabajo; el pago de prestaciones por muerte a los sobrevivientes
del trabajador, si éste no hubiera estado cubierto totalmente por el régimen de seguridad
social; el derecho a la libre sindicalización de los trabajadores; el derecho al
establecimiento de instituciones económicas y de previsión social; el derecho a salarios
caídos que se pagan a título de daños y perjuicios por los salarios que el trabajador ha
dejado de percibir desde el momento del despido hasta el pago de su indemnización.
3.9.2.3 Otras prestaciones. Además del salario, los trabajadores tienen derecho a recibir por despido injustificado una
indemnización equivalente a un mes de salario por cada año de servicio. A los empleados
del sector público se le reconocen hasta 10 años por este concepto; en el sector privado no
existe límite. Los trabajadores del sector privado tienen derecho a un mínimo de 15 días
hábiles de vacaciones, mientras los del sector público tienen derecho a 20 días. Los
trabajadores de ambos sectores tienen derecho a un mes de salario por cada año de servicio,
equivalente a un decimotercer sueldo, que debe hacerse efectivo en el mes de diciembre
(aguinaldo), y a una bonificación anual o decimocuarto sueldo (bono 14), equivalente a un
mes de salario, que debe hacerse efectivo en el mes de julio de cada año.
Las mujeres trabajadoras tienen derecho a un descanso pre y post natal (30 y 45 días
respectivamente en el sector público; 30 y 54 días en el sector privado). En el sector
privado los trabajadores tienen derecho a la bonificación incentivo -bonificación anual por
45
productividad y eficiencia, cuyo monto es acordado entre empleadores y trabajadores-.
Otras prestaciones son las licencias de trabajo, el pago de ventajas económicas y de salarios
caídos, de salarios retenidos y reajustes periódicos de los sueldos. Muchas de estas
prerrogativas también ayudan a explicar la discriminación en el trabajo, similar a lo
explicado anteriormente respecto al salario mínimo.
Los trabajadores deben hacer pagos obligatorios a los programas de la previsión social y del
seguro social. Los empleadores deben aportar también a estos programas, así como a los
programas de capacitación y recreación de los trabajadores, aun cuando los mismos no
hagan uso de ellos.
3.9.2.4 Flexibilidad de despido. Esta sección se refiere a la capacidad que se tiene para despedir y los costos que esta acción
conlleva, así como la capacidad para renunciar al puesto; los procedimientos para la
terminación de la relación laboral y el pago de prestaciones.
3.9.2.5 Terminación de contratos. Los contratos de trabajo indefinidos pueden terminarse por voluntad de una de las partes,
por mutuo consentimiento o por causa imputable a la otra. También puede darse por
terminado el contrato por disposición de la ley. Esto tiene como consecuencia la extinción
de los derechos y obligaciones que emanan de dichos contratos. El Código de Trabajo
enumera las causas justas que facultan al empleador o al trabajador para dar por terminado
el contrato de trabajo sin responsabilidad de su parte, es decir, que el empleador queda
exento de la obligación de pagar indemnizaciones, y el trabajador de dar los avisos
correspondientes.
La terminación del contrato por parte del empleador empieza a surtir efectos desde que se
le comunica al trabajador y éste cesa en sus labores. Los trabajadores pueden recurrir a los
tribunales de trabajo para exigir que el empleador demuestre cuáles fueron las causales del
despido, su reinstalación o el pago de prestaciones por causa de despido. El emplazamiento
de que es objeto el empleador tiene como consecuencia la prohibición de despedir a
cualquier trabajador mientras no haya resuelto legalmente la situación del trabajador
despedido. En estos casos el empleador es el que debe demostrar las causales de despido -
reguladas por el Código de Trabajo- o la ausencia de causales para que el trabajador dejara
de laborar. Sin embargo, es el empleador quien debe probar, al final, la causa justa para
despedir a un trabajador. Contrario a las buenas prácticas legislativas, en el caso laboral se
supone culpable al patrono hasta que demuestre lo contrario.
3.9.2.6 Indemnización. Otro costo importante en el despido es la indemnización. Maul et al (2007) menciona que
la misma no tiene límite, lo cual lleva a generar tres distorsiones:
46
Los empresarios se ven reacios a generar incrementos salariales, ante la perspectiva de
que se incremente el pasivo laboral.
Para las empresas que realizan la provisión financiera correspondiente, se incrementa el
costo de oportunidad de dichos recursos, los cuales podrían servir para capitalizar a la
empresa y permitirle mayores inversiones.
Muchos empleados se ven motivados a incurrir en prácticas inadecuadas, con tal de
motivar su despido y obtener su indemnización, ya que en caso de renunciar no tienen
manera de reclamar esta prestación.
3.9.2.7 Solución de conflictos. Maul et al (2007) señala que la Inspectoría General de Trabajo –IGT-, dependencia del
Ministerio de Trabajo y Previsión Social, es el principal mecanismo para la solución de
conflictos entre patronos y empleados. Sin embargo, y a pesar de las mejoras que ha tenido
en años recientes, la misma no goza de la confianza de los empresarios, principalmente por
los señalamientos de corrupción. Por un lado, es improbable que las empresas tengan un
registro del actuar del trabajador, lo que complica mostrar pruebas en contra de éste. Y esto
resulta esencial, ya que el patrono tiene la carga de la prueba en los procesos laborales. Lo
anterior se ve facilitado por lo lento y engorroso de los procesos escritos, la posibilidad de
imponer amparos y el costo de los abogados. Usualmente todo esto favorece al trabajador.
3.9.3 Organizaciones laborales y el derecho de huelga. Aquí se presenta el costo que implica las organizaciones laborales y el derecho a huelga
para los empleadores, las obligaciones patronales que genera, y los costos del ejercicio
mismo de la huelga.
En Guatemala se reconoce el derecho a la sindicalización. Este derecho tiene su base en el
derecho de libre asociación, garantizado por la Constitución Política de la República
(artículo 34). A nadie se le puede obligar a sindicalizarse, ni despedirlo por pertenecer a un
sindicato. Gozan de inamovilidad los trabajadores que desean formar un sindicato. Para
formar un sindicato se necesita un mínimo de veinte trabajadores; para formar un sindicato
de empleadores se necesita la participación de 5 o más. Para ejercer derechos y contraer
obligaciones, los sindicatos deben gozar de personalidad jurídica reconocida por el
Ministerio de Trabajo y Previsión Social. Los miembros del comité ejecutivo de los
sindicatos gozan de inamovilidad mientras estén en sus cargos y hasta doce meses después
de haber cesado en los mismos.
A los trabajadores guatemaltecos se les reconoce el derecho a la huelga, la cual debe ser
declarada legal y justa por un tribunal competente, luego de agotados los procedimientos de
conciliación. El movimiento de huelga debe ser apoyado por los menos por las dos terceras
partes de las personas que trabajan en la empresa. Por ley, no tiene límite de tiempo la
duración una huelga, los trabajadores no participan de los costos que estos movimientos
47
provocan, y está prohibido contratar a personal que reemplace a los trabajadores mientras
dura el movimiento.
Según Maul et al (2007), la capacidad del sindicato de convocar a un paro, sin ningún costo
para ellos, es el principal temor a la formación de los mismos. Adicionalmente, estos
supuestos “beneficios” a favor del sindicato impiden lograr otros acuerdos positivos entre
empresarios y empleados:
El pacto colectivo afecta a trabajadores que no están involucrados en la negociación.
Esto limita la democratización de los sindicatos, ya que los trabajadores no colaboran
con el mismo, pero gozan de los beneficios. Además, esto evita que los pactos
colectivos sean representativos de los intereses de los trabajadores.
No se pueden establecer contratos individuales o colectivos con condiciones menos
favorables a las establecidas en el pacto colectivo. Esto evita contratar trabajadores con
menores capacidades o experiencia, ya que no cuentan con la productividad suficiente
para ser rentables.
3.9.4 Principales compromisos adquiridos a través de la apertura comercial Han existido cambios importantes en la configuración del marco institucional que rige el
empleo en Guatemala después del proceso de apertura comercial experimentado en los
últimos años. En concreto, han existido siete tratados de libre comercio que han sido
negociados desde 1998 hasta el 2007. Estos tratados son los firmados con: República
Dominicana, Chile, México, Panamá, DR CAFTA, Taiwán y Colombia (SICE, 2010).
Además, existe una agenda de negociación de nuevos tratados comerciales en el futuro
cercano. En estos tratados se han creado obligaciones sobre las condiciones laborales que
deben cumplir las firmas que comercian. Es decir, para acceder a los beneficios que estos
tratados ofrecen es necesario que las firmas cumplan con determinados lineamientos
laborales.
En términos generales, dentro de la administración de los acuerdos comerciales se espera
que los productos comerciados cumplan con la legislación laboral. Además, los tratados
comerciales permiten la negación de entradas a nuevos negocios si existen conflictos con la
legislación laboral. Por ello, las empresas orientadas al comercio exterior tienen un mayor
énfasis en la aplicación de la legislación laboral y son uno de los principales medios por
medio del cual se materializa la demanda de trabajo en el país.
En términos más específicos, dentro de los tratados de comercio más importantes existe un
capítulo específico para las obligaciones laborales que contraen las partes. En el DR
CAFTA, por ejemplo, hace referencia al cumplimiento de los principios y derechos
establecidos por la Organización Internacional de Comercio (OIT). Asimismo, se establece
que cada país está obligado a hacer cumplir la legislación laboral de cada país. En concreto,
48
se crea un apartado donde se define un mecanismo de capacity building, donde cada parte
se compromete a velar por resolver cada uno de los siguientes asuntos (SICE, 2010):
Derechos fundamentales y su correcta aplicación: incluye la aplicación de la legislación
laboral, la eliminación del derecho infantil y de la discriminación.
Eliminar el trabajo infantil en sus peores formas, como se establece en el Convenio 182
de la OIT.
Administración de asuntos laborales: esto implica un cuerpo institucional que permita
resolver cualquier conflicto laboral.
Mecanismos alternativos de disputa: se promueve la institucionalización de
mecanismos alternativos para resolver conflictos laborales.
Relaciones laborales: se promueve la mejora de las relaciones entre trabajadores,
empleadores y Gobierno.
Condiciones laborales: crear mecanismos para la verificación y el cumplimiento de las
mínimas condiciones laborales establecidas por la ley, tales como el pago del salario
mínimo, el pago de horas extras, la seguridad ocupacional, entre otros
Trabajador migrante: generar información para el trabajador migrante.
Estadísticas de empleo: crear y mejorar canales de información estadística para el
empleo.
Oportunidades de empleo: promover la creación de nuevos empleos.
Género: resolver los problemas respecto a la discriminación de género.
Asuntos técnicos: creación de programas, metodologías y experiencias para mejorar la
productividad de los trabajadores por medio del uso de nuevas tecnologías.
4 Puestos clave Esta sección tiene por objetivo desarrollar una descripción institucional de los principales
puestos claves en los órganos del estado que tienen capacidad de normar, regular o influir
en la política de empleo en el país. En esta sección se describen los puestos claves del
personal con mayor jerarquía dentro de cada institución, tanto a nivel de dirección como
operacional. Además de describir los puestos y las funciones se muestra el salario que
muchos de ellos reciben en cada puesto.
4.1 Ministerio de trabajo
Para lograr una mejora en la contribución de la mano de obra al crecimiento total del país,
es necesario promover instancias de capacitación técnica. Además de utilizar otros
mecanismos que, ayuden a la generación de empleo. La capacitación técnica laboral se
refiere a los procesos que enseñan herramientas conceptuales y prácticas para el desempeño
de labores técnico-productivas. El Ministerio de Trabajo y previsión social es designado
por su marco normativo como el ente rector del tema de capacitación de los trabajadores.
Además el MINTRAB cumple con otras funciones, como la fijación del salario mínimo, así
49
como la inspección del trabajo. Lo que hace a esta institución vital, para la propuesta y
seguimiento de cualquier política enfocada hacia el empleo.
4.1.1 Dirección general del trabajo. Sus principales atribuciones son: conocer y resolver lo relacionado con la personalidad
jurídica, estatutos, inscripción y cambio de directivos de organizaciones sindicales y su
funcionamiento conforme a la ley; llevar el registro público de sindicatos, contratos
colectivos e individuales de trabajo, pactos de condiciones de convenios colectivos de
trabajo, reglamentos de trabajo y otros registros pertinentes; autorizar libros de salarios y
planillas, suministrando modelos y normas para su correcta impresión; formular la política
de salarios y coordinar las actividades de la Comisión Nacional del Salario y apoyar las
comisiones paritarias de salarios mínimos; entre otras. Dadas estas características se
identificaron los siguientes puestos claves como los más importantes dentro de dicha
dirección:
Director técnico
o Salario base: Q7,387.00
o Total bono: Q2,875.00
Subdirector técnico I
o Salario base: Q5,011.00
o Total bono: Q1,875.00
Subdirector técnico III
o Salario base: Q6,067.00
o Total bono: Q1,500.00
Inspección general del trabajo
Subdirector técnico III
o Salario base: Q6,067.00
o Salario base: Q1,600.00
4.2 IGGS
Una entidad autónoma, pero que a su vez tiene un rol importante para la fuerza laboral
formal Guatemalteca es el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social. Según la ley
orgánica, los órganos superiores del instituto son: La Junta directiva, La Gerencia y el
Consejo Técnico. Dentro de los cuales, los primeros dos son los que tienen un mayor
protagonismo. El consejo técnico solo tiene un papel de asesor. Los puestos clave
identificados son:
4.2.1 Junta directiva Presidente (nombrado por el organismo ejecutivo: Luis Alberto Reyes Mayen
o Sueldo: Q38,774.00
Gerente general: Arnoldo Adán Aval Zamora
50
o Sueldo Q38,192.00
4.3 Ministerio de Economía
Una institución clave en para la generación de empleo y el apoyo de las nuevas empresas,
especialmente las MIPYMES es el Ministerio de Economía. Además de contar dentro de su
estructura con dependencias como lo es el Registro Mercantil. Que juega un rol importante
para facilitar el proceso de formalización de las empresas.
4.3.1 Vice ministerio del desarrollo de las MIPYME La misión de esta dependencia es el desarrollar a la micro, pequeña y mediana empresa de
manera competitiva facilitando el acceso a servicios de desarrollo empresarial y financieros
ágiles y oportunos dentro de un marco de fomento adecuado.
Una de sus principales funciones son: identificar áreas con potencial productivo en el
interior del país; facilitar el acceso a fuentes de financiamiento para la MIPYMEs; así como
la promoción de servicios empresariales efectivos. Como puestos clave se han identificado
dos:
Vice ministra: María Teresa Ayala
o Dicho puesto es importante dada la jerarquía administrativa, y sería
básicamente el encargado de supervisar los avances en las líneas de acción
propuestas.
o Sueldo: Q21,398.00
Dirección de servicios financieros y técnico empresariales: Lic. Gloria Zarazua
o Dicha dirección es la encargada de proveer asesores al sector de MYPES, su
rol se vuelve importante en los procesos de certificación y capacitación de
consultores.
o Sueldo: Q16,012.00
Vice ministerio de inversión y competencia: esta es la dependencia encargada de hacer
cumplir el régimen jurídico relativo al desarrollo de las actividades productivas no
agropecuarias del comercio interno y externo a través del acceso a mercados
internacionales, elevando los índices de competitividad y el aumento de importaciones y
exportaciones. Entre los puestos claves identificados se encuentran:
Vice ministro: Lic. Abel Cruz Calderón
o Sueldo: Q21,398.00
Dirección de promoción de la competencia: Lic. Edgar Reyes Escalante
o Sueldo: 16,012.00
Registro Mercantil general de la república
o El Registro Mercantil es clave en cuanto a lo que significaría el facilitar los
procesos de inscripción de empresas. A manera que reformas en esta
dependencia incentiven a la formalización de los pequeños y medianos
empresarios.
51
o Sueldo: 40,000 (delegado departamental)
Las funciones principales de este vice ministerio son: velar por el desarrollo del comercio
interno e inversión; fomentar la competitividad a nivel local e internacional; alcanzar la
libre competencia en los diferentes mercados nacionales; entre otras.
4.4 Ministerio de educación
Se comprende que la educación es un eje transversal a cualquier política de empleo
enfocada a la capacitación y mejora en la productividad de la mano de obra. Por lo tanto, el
Ministerio de Educación es uno de los actores principales a tomar en cuenta. Su rol como
ente rector de la educación primaria y básica, lo hace una entidad indispensable en el
desarrollo del país. para dicha institución, los puestos clave identificados son:
4.4.1 Vice ministerio de diseño y verificación de la calidad Dirección general de currículo: de acuerdo al acuerdo ministerial No. 09-2009, esta
dirección se creó para asumir la responsabilidad de dirigir, coordinar y orientar el
diseño, desarrollo, actualización y evaluación del currículo de todos los niveles y
modalidades del sistema educativo.
o Sueldo: Q16,000.00
Dirección general de monitoreo y verificación de la calidad: esta dirección es la
responsable de desarrollar procesos de Monitoreo y Verificación, que contribuye al
despacho Superior del Ministerio, a la toma de decisiones para el mejoramiento de
la calidad educativa en aula a nivel nacional.
o Sueldo: Q16,000.00
Dirección general de evaluación e investigación educativa: es la encargada de
proveer información sobre la calidad de los aprendizajes, basada en criterios y
estándares sistemáticos que aseguran un alto grado de objetividad, que permita al
Ministerio de Educación planificar acciones y tomar decisiones para efectos de:
diagnóstico de los aprendizajes; mejoramiento de las prácticas educativas; rendición
de cuentas; provisión de insumos para el desarrollo de evaluaciones de impacto de
políticas y programas.
o Sueldo: Q16,000.00
4.4.2 Vice despacho técnico
Dirección general de gestión de calidad educativa: esta dependencia tiene como
objetivo principal el establecer, normar y dar seguimiento a los procesos de
implementación curricular y de entrega educativa, orientadas a alcanzar la calidad
educativa en el país.
o Sueldo: Q8,000.00
52
4.5 CONCYT y SENACYT
Parte de las políticas de empleo propuestas, tienen como premisa el proveer servicios que
ayuden al micro, pequeño y mediano empresario a adoptar nuevas tecnologías. Es aquí en
donde se necesita la participación del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
(CONCYT). Este es el órgano rector del desarrollo científico y tecnológico del país, le
corresponde la promoción y coordinación de actividades relacionadas a este tema. Dicho
consejo se encuentra conformado de la siguiente manera:
Sector Público:
El Vicepresidente de la República.
El Ministro de Economía.
El Presidente de la Comisión de Ciencia y Tecnología del Congreso de la
República.
Sector Privado:
o El Presidente de la Cámara de Industria.
o El Presidente de la Cámara del Agro.
o El Presidente de la Cámara Empresarial.
Sector Académico:
o El Rector de la Universidad de San Carlos de Guatemala.
o Un Rector en representación de las Universidades Privadas.
o El Presidente de la Academia de Ciencias Médicas, Físicas y Naturales de
Guatemala.
El CONCYT, es presidido por el Vicepresidente de la República y en su ausencia por el
Ministro de Economía.
El brazo ejecutor y encargado de llevar propuestas a dicho consejo es la Secretaría Nacional
de Ciencia y tecnología (SENACYT). Las funciones de dicha entidad son enumeradas a
continuación:
Someter a consideración del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, las
propuestas de actividades, planes, proyectos, programas o eventos de desarrollo
científico tecnológico nacional.
Ejecutar el Fondo Nacional de Ciencia y Tecnología -FONACYT-.
Coordinar la preparación y seguimiento del Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e
Innovación 2005-2014.
Coordinar con las Comisiones Técnicas Sectoriales e Intersectoriales la
presentación de programas y proyectos de cooperación técnica internacional.
Darle seguimiento a las actividades, proyectos y programas aprobados por el
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, a efecto de mantener un informe
actualizado para su adecuada coordinación.
53
El puesto clave identificado para dicha dependencia es la secretaría nacional. La
descripción se encuentra a continuación:
Encargado actual: Rosa María Amaya Fabián López
Salario base: Q 14,547.00
Total de bonos: Q 20,625.00
Total de descuentos: Q 9,970.37
4.6 INTECAP y ENCA
El INTECAP es un instituto dedicado a proporcionar conocimientos teóricos y prácticos,
para que en el país se desempeñen eficientemente las diversas ocupaciones y oficios,
desarrollando sistemáticamente un conjunto de conocimientos, habilidades y actitudes en
todos los trabajadores del país, en los tres sectores de la actividad económica y en los tres
niveles ocupacionales. El propósito de dicha institución es contribuir y acrecentar la
producción de las empresas con un mínimo de tiempo, bajo costo, con los mismos recursos
y superando la calidad de los productos que ofrecen. Dentro del INTECAP se identificaron
2 puestos clave, que son:
Gerente general
Encargado actual: Lic. Jorge Arturo Jiménez Díaz
Gerente de planificación: Esta división es la encargada de coordinar la
planificación, organización y difusión de los planes estratégicos de la institución; así
como el control y seguimiento de los mismos.
Por su lado, se encuentra la ENCA, especializada en la capacitación de agrónomos,
dasónomos, que puedan trabajar en el sector público agrícola, organizaciones de
productores, universidades dentro de la finca Bárcenas. Su fin es transmitir conocimiento
bajo el lema de “aprender haciendo”, para lo que se ejecutan proyectos productivos
estudiantiles, talleres, giras de estudio, prácticas supervisadas, investigaciones de campo y
bibliográficas. Para dicha institución el puesto clave identificado es el puesto de Director.
54
5 Recomendaciones de política económica
En el diagnóstico reflejó importantes debilidades en el mercado laboral guatemalteco que
generan principalmente: a) escasez de empleo formal, b) bajos niveles de ingreso, c)
mercados segmentados, d) niveles bajos de capital humano, e) baja escala de la actividad
económica y f) fricciones importantes para cambiar este estado. Estos resultados
complementan la razón por la cual el empleo ha generado únicamente 0.3% del 3.9%
observado en las últimas dos décadas. Más aun, señala barreras importantes al desarrollo
del sector. Por ende, se destacan tres objetivos primordiales para cambiar el funcionamiento
del mercado laboral:
Facilitar las condiciones para la creación del empleo formal. Este objetivo está
orientado a mejorar las condiciones de la demanda de empleo. Esto implica cambiar las
condiciones para 1) atraer inversión que genere empleo, 2) descentralizar la actividad
económica en otras regiones del país, 3) mejorar los canales para que los negocios
dentro y fuera del país puedan encadenarse (reducir costos de transacción), 4) mejorar
las capacidades productivas de los guatemaltecos y 5) mejorar el acceso al empleo
formal (resolver problemas de información).
Crear y acelerar emprendimientos. Este objetivo se encuentra orientado del lado de
la oferta de empleo (trabajadores) y elevar sus capacidades productivas para iniciar,
mantener y crecer negocios. Si bien son distintas las capacidades para ser empleado y
ser empleador, en Guatemala la mayor cantidad de personas trabajan por cuenta propia
o para un familiar. Más aun, se destacó que la cantidad de nuevos negocios es
relativamente alta comparada con el resto del mundo. Esto implica que es importante
una política para crear valor a través de estos negocios y se propone crear una política
de emprendimiento, facilitar la formalización y generar capacidades para emprender.
Mejorar la regulación laboral. Este objetivo se orienta a reducir las fricciones y las
rigideces que permiten al mercado laboral adaptarse para emplear más personas,
remunerarlos de mejor manera y aliviar problemas de información.
Es importante destacar una cuarta prioridad por parte de la oferta laboral y es elevar el
capital humano del trabajador. Actualmente, es difícil generar valor, crear emprendimientos
que empleen un número importante de personas o atraer inversión que genere empleo si la
mano de obra cuenta con cinco años de escolaridad aproximadamente. Por ende, las
políticas para resolver este problema se discuten de forma transversal en este documento y
de forma más específica en el campo de educación.
55
Estas políticas deben estar orientadas a reducir el desequilibrio laboral descrito en el
diagnóstico. Este desequilibrio se puede entender como un ciclo que ocasiona que las
personas busquen el empleo por cuenta propia o en la informalidad como únicas
alternativas de ocupación dada la baja creación de empleo formal18
. Estos tipos de empleos
se caracterizan por ser de mayor vulnerabilidad en ingresos y tiempo, dado que los
trabajadores no cuentan con un salario fijo ni horario previamente establecido por un
empleador. Las limitaciones de estar fuera del mercado formal ocasionan que
generalmente sean trabajos de baja productividad, lo cual, sumado a la volatilidad de
ingresos, ocasiona que se genere bajo nivel de ahorro. Al no existir suficiente ahorro, no se
invierten fondos en salud, educación o capacitación por lo cual es aún más limitado el
capital humano, lo cual aumenta nuevamente el desequilibrio laboral.
Gráfica 23: Ciclo de desequilibrio laboral
Fuente: Elaboración propia
Para impulsar el crecimiento económico del país es primordial resolver el desequilibrio
laboral, impulsando cambios en alguna de sus fases para lograr romper el ciclo. Ante este
contexto, este documento tiene por objetivo generar propuestas para mejorar el empleo en
Guatemala, tanto en términos de cantidad como de calidad. El principal objetivo es elevar
la contribución de la mano de obra al crecimiento económico. De manera que pueda
interrumpirse y cambiarse el ciclo descrito anteriormente. Elevar su contribución no se da
únicamente por la creación de más puestos de trabajo, sino por elevar la calidad de los
mismos. Aumentar su contribución no es independiente del nivel de inversión y el tipo de
capital humano que se impulsa en el país.
18
El porcentaje de la Población Económicamente Activa (PEA) que está afiliada al Instituto Nacional de
Seguridad Social (IGSS) bajó de 26% en 1998 a 19% en 2008. Esto es un reflejo de la contracción que ha
habido de la proporción de empleos formales en la última década.
56
Por último, antes de entrar al detalle de las propuestas de política pública para el desarrollo
del sector laboral en Guatemala es indispensable destacar cuatro características salvedades
a tomar en cuenta:
1. El rol del Gobierno en ejecutar la política pública es la de un facilitador y no la de un
ejecutor. Muchas de las políticas propuestas están pensadas como el desarrollo de
nuevos puestos de trabajo y la atracción de inversión productiva en el país. Sin
embargo, se reconoce que el Estado no es un agente productivo y no debe ser el
encargado de ejecutar esta política pública. Más bien, el rol que debe asumir es el de
agilizar y facilitar el cumplimiento de los objetivos planteados en esta sección. Más
aun, es importante que el Gobierno cambie, a nivel meta, que no es el encargado de
velar por el cumplimiento de la formalidad en sus distintas áreas organizacionales y
cambiar por ser el facilitador de la creación de negocios y de valor dentro de un marco
de competitividad.
2. En muchas propuestas se indica la aplicación en un territorio piloto. Es indispensable
que esta aplicación sea unificada entre las distintas áreas y a nivel regional. Esto es
importante ya que no se quiere promover muchas estrategias a cargo de distintos
responsables, eliminando posibilidad de economías de alcance y economías de escala.
Más bien, se desea que, en la medida de lo posible, las estrategias planteadas y dirigidas
a regiones “piloto” en el corto plazo sean llevadas a cabo de forma armonizada entre las
instituciones responsables. Por otra parte, se concibe que estas propuestas se lleven a
cabo en un plano regional más que municipal. La idea principal es que el impacto
esperado trasciende esta localidad y se espera que se encuentren alianzas entre distintos
municipios. De esta forma, se sugiere involucrar al alcalde y hacerlo parte de la política
para que se logre un mayor impacto, pero no debe ser éste el gestor único de la misma.
3. A nivel transversal dentro de las estrategias a seguir, se sugiere eliminar la visión
corporativista del Estado. Es decir, se realizarán diversas propuestas que deberían estar
siendo facilitadas por una o unas pocas instituciones públicas. Las políticas públicas no
se realizan con el fin de crear nuevas instituciones que compitan entre ellas, sino que se
fortalezcan órganos importantes para la implementación y el cumplimiento de las
políticas públicas y que se vele por el aprovechamiento de economías de escala que
pueden existir en su aplicación.
4. Se realizará una descripción general de las propuestas pero se señalarán plazos de
implementación. El objetivo principal es la viabilidad de su aplicación y la continua
mejora a través de una evaluación y un perfeccionamiento en el corto y mediano plazo.
De esta forma, se distinguen cuatro plazos: inmediato, equivalente a 180 días; corto,
57
equivalente a dos años; mediano, equivalente a cuatro años; y largo equivalente a diez
años.
5.1 Creación de empleo formal
En Guatemala existe un débil equilibrio laboral, motivado por una diversidad de factores
que afectan la oferta de mano de obra que están dispuestos a ofrecer los trabajadores y la
demanda de esa mano de obra que están dispuestos a contratar los empleadores (empresas).
El déficit de empleo formal que existe actualmente asciende a más de tres millones de
trabajos (GEM, 2011). Los trabajadores se caracterizan por tener un bajo nivel de
capacitación y escolaridad y los empleos no promueven la generación de capital humano.
Adicionalmente existe predominancia de trabajadores jóvenes con poca experiencia y
también un exceso de oferta de los trabajadores que favorece al subempleo y a la economía
informal. Por el lado de los demandantes de trabajadores es notable que el empleo formal
se genere principalmente por la administración pública y el comercio, una preocupante
contracción de la industria (50%) y shocks de productividad.
Con el fin de promover la creación de empleos formales se proponen medidas para a)
mejorar la atracción de inversión, b) ampliar los centros urbanos, generar un cambio en los
modos de producción y flexibilidad organizacional, c) mejorar los encadenamientos
productivos y d) para apoyar de inserción de los jóvenes al mercado laboral.
5.1.1 Atracción y acumulación de inversión
58
Para lograr una mayor productividad se requiere de una mayor inversión física. Es decir, de
herramientas que permitan incrementar la productividad del trabajador. Estas pueden ser:
computadoras, educación, máquinas de coser, capacitación, contactos con proveedores y
clientes, etc.
La inversión extranjera puede venir en mayor volumen y traer consigo novedades, como
productos y servicios, procesos productivos, mercados, mecanismos de comercialización,
entre otros. Más aun, la inversión trae consigo transferencia tecnológica que permite que
los trabajadores realicen de mejor manera sus procesos de producción. Otro caso pueden
ser las ventas por medio de redes que hoy en día están penetrando formas distintas de hacer
negocios en el país. No obstante, estos casos son muy escasos para el país y es
indispensable que se facilite y se incremente la contratación de mano de obra extranjera.
Para la atracción de esta inversión, se requiere generar un ambiente de negocios atractivo y
que garantice la certeza jurídica de las inversiones realizadas. La inversión nacional de
gran escala tiene un mayor conocimiento del mercado, por ser nacionales quienes poseen
estos recursos. Sin embargo, muchas veces tienen el dinero invertido fuera del país, lo cual
se puede deber a tasas de retorno más atractivas o menor riesgo de inversión. Es importante
recordar que para que pueda haber inversión, también es importante generar mejores
mecanismos de ahorro, porque sin esto no habrá fondos disponibles para invertir. Para
atraer inversión, debe iniciarse por reconocerse el cambio en la forma de promover este tipo
Inmediato (180 días)Plazo
Corto (2 años)
Mediano (4 años)
Largo (10 años)
1. Aumentar la creación de empleo formal.
1.1. Política de atracción de inversiones y acumulación de capital
• Evaluar y modificar Agenda de Competitividad (con un énfasis en inversiones que eleven el potencial del empleo guatemalteco).
• Evaluar la mejora de los sistemas de información para nuevas inversiones con énfasis en mejorar el sector laboral guatemalteco.
• Evaluar la elaboración de un censo y sistema de encuestas económicas (a empresas) para evaluar la creación de empleo.
• Implementar Agenda de Competitividad.
• Implementar sistema de información.
•Generar un sistema de divulgación y discusión de los resultados obtenidos en la evolución de las políticas y actividades económicas realizadas.
• Establecer un sistema de mejora continua en la elaboración de la Agenda de Competitividad para el sector laboral.
• Evaluar los resultados de la Agenda de Competitividad en cuanto a la creación de empleos.
• Establecer un sistema de mejora continua en la de información disponible para atraer nuevas inversiones.
• Trazar ruta de mejora de los indicadores que impulsen la competitividad en el empleo de las nuevas inversiones.
• Evaluar los avances en la creación de empleo por medio de las nuevas inversiones en el país.
59
de inversiones. Si bien durante la mayor parte del siglo XX, se requería promover
mercados protegidos de la competencia nacional e internacional, ahora muchas de las
condiciones requeridas se vinculan más con aquellas demandadas por las inversiones
extranjeras en los términos de competitividad.
Más aun, es importante tener en cuenta que el inversionista es una persona con demandas
exigentes y particulares, las cuales el sistema laboral guatemalteco debe asimilar con
facilidad. No obstante, las restricciones a la contratación de extranjeros, la poca seguridad
o el ambiente negativo hacia el inversionista extranjero puede inhibirle de invertir en el país
contra invertir en otros países. De la misma manera, el inversionista local encuentra menos
incentivos de seguir invirtiendo en Guatemala y esto presiona para que traslade su inversión
hacia otros lugares.
En vistas a mejorar el nivel de inversión extranjera al país, se proponen las siguientes
acciones en un plazo inmediato (180):
Elaborar una agenda de competitividad con un énfasis en inversiones que eleven el
potencial del empleo guatemalteco. Definir el potencial de empleo tanto en cantidad
como en calidad. Es importante atraer una mezcla de empresas que sean
complementarias en ofrecer un amplio número de plazas de trabajo para personas con
bajo nivel de capital humano. No obstante, es necesario complementarlas con empleo
de mayor calidad para elevar el valor agregado de la producción y permitir la
progresión del empleado dentro del sector laboral en su localidad.
Evaluar los sistemas de los sistemas de información para nuevas inversiones con énfasis
en mejorar el sector laboral guatemalteco. La importancia de este objetivo radica en que
mucha de la inversión que entraría en el país estaría adoptando nuevas tecnologías más
que innovando las mismas. Por ello, es importante que existan sistemas de información
que le permitan al inversionista evaluar mejor sus capacidades para ingresar al país.
Uno de los determinantes de la asignación de inversión en los mercados globales
depende de la factibilidad para hacer negocios. Asimismo, es importante destacar la
necesidad de contar con información relevante y adecuada para el que desee iniciar
nuevas actividades económicas en el país.
Evaluar la elaboración de un sistema de mediciones económicas a empresas e
inversionistas para evaluar la creación de empleo de la misma. En éstas se pueden
incluir tanto encuestas nacionales de la actividad económica como censos económicos.
Es imperativo que exista una línea base para medir el impacto que la inversión está
generando sobre el empleo y los mercados laborales. Actualmente no se cuenta con
ninguna medición sistemática de empresas o de la actividad económica dentro de los
agentes económicos que están generando puestos de empleo.
60
En lo referente al primer punto, en el 2004 el Programa Nacional de Competitividad
(PRONACOM) elaboro una agenda de competitividad. En esta, se identificaron los
siguientes sectores productivos para potenciar la inversión del país: forestal, agroindustria,
manufactura liviana, vestuario y textiles, turismo y servicios relacionados con
telecomunicaciones.
A pesar de que ya se tenía una agenda, está no fue reevaluada al final del período de
gobierno, por lo que quedo desactualizada. Es por esto que se necesita, primero,
implementar y difundir la agenda a lo largo y ancho del país. Luego es necesario que se
evalúen los resultados de dicha agenda, además de establecer un sistema para su evaluación
y mejora.
El segundo punto, se refiere a la creación de sistemas de información que ayuden a los
inversionistas a tomar decisiones. La información disponible sobre costos, riesgos de
inversión, disponibilidad de mano de obra, entre otras es muy escasa. El valor agregado de
dicha política es ayudar a identificar los indicadores más importantes para los
inversionistas, para posteriormente tomar acciones para mejorarlos. Como complementos a
plazos en el corto, mediano y largo plazo se propone:
La implementación de los sistemas de información y la creación de espacios para
dialogar los resultados obtenidos. (corto y mediano plazo)
Trazar una ruta de mejora en cada uno de los indicadores, para impulsar la
competitividad del empleo en las nuevas inversiones (corto y mediano plazo)
Establecer un sistema de mejora continua en la información disponible para atraer
nuevas inversiones (largo plazo).
La tercera táctica, se refiere a la continua evaluación y rendimiento de las empresas en los
distintos sectores. Esto con el fin de identificar las áreas con mayores retornos, así como
aquellas barreras que impiden el desarrollo de las demás. Para esto se espera en un largo
plazo:
Generar un sistema de divulgación y discusión de los resultados obtenidos, en la
evolución y creación de actividades económicas (corto y mediano plazo).
Además implementar un sistema de evaluación continua de los avances en la
creación de empleo, causada por las nuevas inversiones (largo plazo).
5.1.2 Propuesta de descentralización económica
61
El diagnóstico de empleo y las encuestas de hogares señalan la amplia diferencia que existe
entre el sector urbano y el sector rural. Es importante potenciar los beneficios de la
urbanización para aliviar los principales problemas de empleo y generación de ingreso que
afrontan los hogares. Muchos de los negocios se ven estancados por el poco acceso a
mercados amplios o por lo costoso que es hacer negocios formales con terceros. Se
obtendrán mayores beneficios económicos, a medida que se impulse el crecimiento de otros
centros urbanos y este deje de estar concentrado únicamente en el área metropolitana.
El desarrollo de otras ciudades conlleva mayor inversión, mejora de infraestructura,
educación, tecnología y conectividad. De igual forma, requiere una mejora en el sistema de
transporte, tanto en costo como en tiempo. Esto permitirá diversificar la oferta productiva.
Algunas desventajas de la concentración de la formalidad se reflejan en el bajo alcance que
puede generar el capital humano y la capacitación en los mercados productivos, en la
ausencia de redes y sistemas formales para hacer negocios. Por otra parte, ciudades
altamente desarrolladas en comparación del resto, tal como lo es la metrópolis del país,
causan problemas congestión laboral dificultando el acceso a plazas de trabajo o la creación
de nuevos puestos de trabajo (Pissarides, 2001).
Se reconoce que para lograr la descentralización de la actividad económica se necesita
mejorar en ejes transversales de política pública como los son la educación, la salud y la
infraestructura. Uno de los ejes principales para estimular la descentralización es el impulso
a las pequeñas y medianas empresas. Se comprende que el agrupamiento de éstas en
Inmediato (180 días)Plazo
Corto (2 años)
Mediano (4 años)
Largo (10 años)
1. Aumentar la creación de empleo formal.
1.2. Descentralizar actividad productiva.
• Evaluar políticas y programas de desarrollo de clusters regionales, identificando territorios, productos, mercados y márgenes de valor agregado dentro del marco de competitividad.
• Evaluar un modelo de desarrollo al área rural que aumente la calidad de mano de obra.
• Inventario de Existencias y Necesidades de infraestructura, logística y sistemas de información.
• Implementar una estrategia de desarrollo de clusters con tres pilotos.
• Evaluar los resultados del desarrollo rural en términos de: generación de empleo, aumento de ingresos y diversificación de actividad económica (otro indicador: acceso a servicios o mejora en capital humano).
• Coordinar con la política de infraestructura la mejora de las necesidades de infraestructura y logística para el desarrollo de distintos sectores económicos identificados anteriormente.
• Establecer un sistema de mejora en la gestión y desarrollo de clusters productivos en distintas áreas geográficas.
• Evaluar los resultados de los cluster pilotos.
• Proponer mejoras al desarrollo de estos clusters e identificar nuevos.
• Establecer un sistema de mejora continua en la infraestructura para desarrollar negocios regionales.
• Implementar el desarrollo rural orientado a la creación de distintos centros urbanos y la creación de empleo.
62
pequeños distritos industriales les da ventajas adicionales que les permite competir. Por
distritos industriales se entiende: “redes de firmas principalmente pequeñas, las cuales a
través de la especialización y subcontratación se dividen la labor requerida para la
manufactura de bienes particulares, la especialización induce a la eficiencia y promueve la
capacidad colectiva. Resultan así economías de escala y alcance” (Sengenberger y Pyke,
1991).
Una barrera que impide la expansión de las inversiones más allá del área metropolitana y
algunas zonas urbanas, es la escasez de infraestructura. Dadas las condiciones actuales, se
necesita un plan que la integre como uno de los principales puntos de desarrollo. Entonces,
se hace consecuente tener un plan de mantenimiento y mejoras de esta:
Un primer paso es hacer un inventario de existencias y necesidades de infraestructura,
logística y sistemas de información. Este tipo de políticas no son novedosas. En otras
ciudades sí han impactado positivamente. El advenimiento de los llamados City
Charters está orientado hacia desarrollar clusters de negocios con efectos
descentralizados sobre la población del país.
La implementación de este tipo de programas debe priorizarse en las áreas con mayor
potencia para generar valor. La lógica es la siguiente: si se generan otros ejes de
desarrollo económico fuera de la metrópolis del país, esto frenaría la dinámica
observada en los últimos años de la migración interna y esparciría los beneficios de la
productividad a lo largo del país. Además, permitiría llevar desarrollo a través de
actividades conexas en otras comunidades. No obstante, para lograr esto, es importante
definir las necesidades de infraestructura física y productiva que existen. Éste debe ser
el primer paso para realizar una política de descentralización de la actividad productiva.
A fin de lograr la descentralización se propone:
Evaluar políticas y programas de desarrollo de clusters regionales, identificando
productos, mercados y márgenes de valor agregado. En este caso, es importante
destacar que el desarrollo de cluster se enmarca dentro de una agenda de
competitividad. La realización de centros de negocios distribuidos geográficamente es
una labor más amplia que se describe en el documento del campo de desarrollo rural.
Con el fin de aumentar el empleo y mejorar la remuneración de los trabajadores en
distintas áreas del país es importante destacar que estos clusters de nuevos negocios
deben estar orientados hacia la contratación de la mano de obra en sus localidades. Para
esto es importante generar un marco institucional que les permita contratar con facilidad
trabajadores y diseñar programas de empleo fácil de implementar y de adoptar por los
63
nuevos negocios. Entre algunas de las estrategias que surgieron se encuentran las
siguientes: a) la negociación de un salario mínimo regional, que si bien no se logra ser
menor al que existe actualmente, idealmente debería fijarse por un plazo largo (tres
años) para garantizar inversión en capital e infraestructura para un mediano plazo, b)
garantizar mecanismos de remuneración por productividad que le permitan al trabajador
alcanzar mayores ingresos por medio de una mejora profesional a través de producir
más dentro de su empresa y c) desarrollar instituciones que velen por el cumplimiento
de los contratos laborales, tanto por el lado del empleado como por el lado del
empleador garantizándole su libertad de contratación. Adicionalmente, debería
permitirse la flexibilización de contratación de extranjeros para que exista una
transferencia tecnológica real.
Para implementar estos programas de clusters orientados en la generación de empleo, es
importante iniciarlos en regiones pilotos, donde exista la infraestructura física necesaria
para trasladarse y producir la infraestructura productiva para atraer inversión local y
extranjera.
También se reconoce, que las deficiencias existentes en la mano de obra son una limitante
para la descentralización. La capacitación de esta es otro eje fundamental, por lo que la
intervención tiene que ir encaminada de acuerdo a lo siguiente:
Evaluar un modelo de desarrollo del área rural que aumente la calidad de la mano de
obra. Este objetivo va de la mano del anterior. Se puede decir que son objetivos
complementarios. No obstante, este objetivo está orientado hacia el área rural, ya que
es aquella donde se encuentran los menores recursos de infraestructura física y
productiva y es más complicado iniciar la generación de nuevos negocios. La propuesta
de economía rural y mitigación al impacto del cambio climático genera una propuesta
integral para desarrollar estos negocios. El objetivo en la propuesta de empleo va de la
mano de crear nuevos puestos de trabajo formales a través de a) la formalización de los
negocios existentes; b) la atracción de inversión hacia áreas rurales; c) la movilidad de
personas en el área rural hacia puestos de trabajo en centros de negocios urbanos cerca
de sus comunidades; y d) la instauración de una cultura para hacer negocios y
desarrollarse económicamente en las áreas más precarias del país.
5.1.3 Mejorar encadenamientos productivos
64
El encadenamiento productivo es vital para desarrollar el mercado laboral guatemalteco, ya
permite empalmar las actividades de distintos productores o prestatarios de servicios en
distintas cadenas de valor agregado. Esto permite elevar las capacidades de ingresos, tanto
de los grandes productores como los pequeños establecimientos.
Más aun, ante la baja absorción de trabajo por grandes empresas formales en el país, son las
MIPYMES las que terminan empleando la mayor cantidad de guatemaltecos. Esto se
materializa en el momento que es imposible para una persona económicamente activa
buscar empleo en empresas grandes y se dedican a iniciar su negocio o a trabajar para
personas muy cercanas a su núcleo familiar. Cuando se une este hecho a su bajo nivel de
productividad laboral y, por lo tanto, a sus bajos niveles salariales, se hace notar que éste es
un grupo de empresas hacia las cuales deben dirigirse acciones específicas mientras se
logra la atracción y generación de empresas de mayor productividad laboral.
A pesar de esta necesidad, en América Latina, y por lo tanto Guatemala, las instituciones
del Estado no fueron diseñadas para atender MIPYMEs, debido a que durante mucho
tiempo el enfoque fue generar y atraer inversiones de gran nivel, tanto extranjeras como
nacionales, a través del desarrollo del modelo de sustitución de importaciones. Esto ha
llevado a que estas empresas encuentren dificultades para invertir, dado los elevados gastos
y tiempo de formalización de las actividades.
Entonces, los esfuerzos que deben de ser dirigidos hacia las MIPYMES son los siguientes:
Inmediato (180 días)Plazo
Corto (2 años)
Mediano (4 años)
Largo (10 años)
1.3. Mejorar encadenamientos productivos
• Implementar las estrategias que fortalezcan los vínculos de cooperación entre PYMES y grandes empresas.
•Alianzas público privadas, para inversión de infraestructura productiva y física necesaria.
• Evaluar los centros de asesoría a negocios y enfocarlo hacia la mejora en calidad.
•Alinear los centros de asesoría a nuevos negocios con programas completos de crecimiento de negocios que permitan consolidar los encadenamientos productivos desarrollados elevando la calidad del servicio prestado.
•Mantenimiento y coordinación de relaciones establecidas, con grandes empresas o clusters.
•Generar un sistema para facilitar el mantenimiento y mejoras de la infraestructura productiva dentro del marco de competitividad del país.
• Expansión de ventanillas únicas al resto del país.
• Evaluación y revisión de programas de certificación y capacitación de asesores.
•Identificar estrategias para encadenar clusters productivos (maquila, turismo, etc.) con pequeños negocios a través de alianzas con negocios de mayor escala. •Crear políticas complementarias para la integración de los negocios a los principales clusters de actividad económica . •Evaluar la oferta de consultores actuales y generar un sistema de calificación para certificar a los consultores con el fin de brindar calidad en la asesoría en encadenamiento productivo.
1. Aumentar la creación de empleo formal.
65
Identificar estrategias para encadenar clusters productivos con pequeños negocios a
través de alianzas con negocios de mayor escala. Como ejemplo, alguno de los sectores
que pueden potenciar el encadenamiento productivo son la confección y vestuario, ya
que se encadena con productos comerciales y con el transporte; el turismo, ya que
desencadena una posibilidad real de incrementar la productividad tanto en la prestación
de servicios como en la oferta de bienes manufacturados; alimentos manufacturados,
productos que se encadenan y generan valor desde el transporte que consumen hasta el
empaque y la distribución.
La creación de políticas complementarias para la integración de los negocios a los
principales clusters de actividad económica. Estas políticas deben estar orientadas a
reducir los costos de transacción al realizar negocios formales. Es importante resaltar
nuevamente que el estado es un facilitador y no un ejecutor de la política económica.
No se está proponiendo que sean instancias públicas las que generen estos
encadenamientos, más bien que sean políticas que sirvan para: a) reducir los costos para
hacer negocios entre distintas personas, b) aumentar la presencia de instituciones
formales eficientes para garantizar contratos y transacciones formales y c) que permitan
operar en la formalidad sin altos costos de transacción (i.e. altos costos para inscribir
las empresas, para realizar contratos, para atender a juzgados y resolver conflictos, para
pagar impuestos, entre otros).
Evaluar la oferta de consultores actuales y generar un sistema de calificación para
certificar a los consultores con el fin de brindar calidad en la asesoría en
encadenamiento productivo. La asistencia técnica para los nuevos negocios es
importante, por lo que se plantea establecer un sistema de información respecto a la
cantidad de asesores especializados que existen, generar sistemas de información que
permita distinguir las distintas cualidades de los mismos e informar respecto la calidad
de sus servicios. El principal problema que existe hoy en día es que existe una gran
magnitud de consultores y asesores, pero se duda de la calidad y efectividad de los
mismos. Además, debido a la importancia para el crecimiento de negocios, es
indispensable que se elimine cualquier problema en la asimetría de información de estos
servicios.
5.1.4 Elevar capacidades productivas
66
Uno de los principales problemas de la fuerza laboral guatemalteca es su bajo aporte al
crecimiento, que ha sido alrededor de menos del uno por ciento en los últimos años. Se ha
identificado que una de las principales causas de esto es la poca educación de la mano de
obra, lo que afecta en temas como la innovación y adopción de tecnología.
En el caso de Guatemala, se identificaron diversas instituciones que en cierta manera
contribuyen a eliminar la barrera antes mencionada. Sin embargo el esfuerzo es limitado y
su impacto no ha sido suficiente para potenciar los nuevos negocios. Entre algunas de estas
instituciones se encuentra: la SENACYT; El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología; el
INTECAP; entre otras.
Dado que en la estructura gubernamental ya existen instituciones que apoyan los programas
se propone:
En un corto plazo la evaluación de la contribución de las instituciones ya
mencionadas en elevar el capital humano del trabajador, en la mejora de la
capacidad productiva de las empresas. Además de identificar y evaluar los
programas que dentro de estas ya estén funcionando. De esta forma se propone
evaluar su papel y posicionarlas dentro de un marco más amplio como es el de la
competitividad. Dentro de este marco se buscará orientar toda estrategia para
alcanzar tres objetivos operativos: a) facilitar la agregación de los negocios en los
cuales operan, b) ofrecer instrumentos para elevar la productividad que sean
fácilmente replicable por otros negocios y c) adoptar políticas innovadoras dentro
de cada localidad.
Inmediato (180 días)Plazo
Corto (2 años)
Mediano (4 años)
Largo (10 años)
1. Aumentar la creación de empleo formal.
1.4. Elevar las capacidades productivas
• Creación de un consejo de coordinación para las instituciones involucradas en la mejora de productividad (INTECAP, CONCYT, SENACYT, entre otras) dentro del marco de la competitividad.
•Mejora de mecanismos de apoyo a MIPYMES ya existentes e Implementar nuevos programas de capacitación identificados en el plazo inmediato.
• Revisión, evaluación y expansión de programas de apoyo ya existentes al resto del país.
•Alinear el consejo de coordinación para las instituciones involucradas en la mejora de productividad y los centros de apoyo con los centros de asesoría a nuevos negocios.
• Revisión y evaluación de programas de capacitación.
• Expansión de centros de apoyo al resto del país.
•Identificar y evaluar el papel del INTECAP, CONCYT, SENACYT, MINEDUC y otras instituciones que ayuden elevar la productividad. •Crear convenios interinstitucionales (INTECAP, CONCYT, MAGA, MINEDUC, etc), para creación de programas conjuntos de capacitación. •Creación de centros de apoyo en: transmisión de nueva tecnología; calidad sectorial; innovación de productos y procesos; facilitar comercialización de nuevos productos
•Implementar y evaluar los resultados de mecanismos de apoyo en municipalidades piloto.
•Generar un sistema de mejora continua para que los mecanismos de apoyo eleven la productividad de los negocios en el país.
67
De manera integral se deben de crear convenios de cooperación entre las
instituciones de capacitación con órganos ministeriales más amplios como el
MINEDUC y el MAGA. El objetivo final sería buscar la cooperación necesaria
para operar ambos dentro del marco general de la competitividad.
Enmarcado dentro de un sistema de implementación privada y junto a las medidas
descritas anteriormente, es necesaria la creación de centros de apoyo a MIPYMES
que se enfoquen en: transmisión de nueva tecnología; calidad sectorial; innovación
de productos y procesos; facilitar comercialización de ciertos productos. Estos
centros no deben considerarse como nuevos o como un esfuerzo del Gobierno. Más
bien, lo que debería realizar la autoridad pública es el rol de un facilitador que
provea un sistema efectivo de información de consultores de calidad, certificados,
para apoyar a las MIPYMES. Asimismo, debería facilitar y promover espacios para
compartir las mejores prácticas empresariales, lideradas por un esfuerzo del sector
privado.
5.1.5 Mejorar las condiciones de accesos a puestos de trabajo
Al observar el desempeño económico del país en las últimas décadas, se destaca que no
crece lo suficiente para compensar el ritmo de crecimiento poblacional. Se estima que se
deben de generar alrededor de 200,000 empleos al año para incluir a la mano de obra
juvenil dentro del sector laboral, dado el crecimiento poblacional y la estructura
demográfica del país.
Inmediato (180 días)Plazo
Corto (2 años)
Mediano (4 años)
Largo (10 años)
1. Aumentar la creación de empleo formal.
1.5. Mejorar condiciones de acceso a los puestos de trabajo.
• Evaluar y diseñar una política para la inserción laboral juvenil.
• Evaluar mecanismos la contratación de aprendices tipo «dual educationsystem».
• Evaluar y diseñar convenios público –privados para la elaboración de sistemas de información laboral.
• Evaluar y diseñar estrategias público –privadas para otorgar pasantías laborales.
• Establecer e implementar estrategias para apoyar a jóvenes a encontrar empleo.
• Implementar las mejoras en la contratación de aprendices en municipios piloto.
•Mejorar los mecanismos para la contratación de aprendices y generalizarlos en más municipalidades.
• Evaluar los resultados del sistema de pasantías y mejorarlo.
• Difundir resultados y buenas prácticas en la contratación de jóvenes.
• Evaluar resultados de los convenios alcanzados.
•Orientar nuevas inversiones hacia la contratación de mano de obra juvenil.
• Implementar un programa de pasantías laborales transversal a lo largo del país en las municipalidades pilotos identificadas anteriormente.
• Evaluar los resultados de empleo de jóvenes en empresas formales y su impacto en su calidad de vida.
•Mejoramiento continuo de programas para la inserción de sectores vulnerables al mercado laboral.
68
Una de las mayores desventajas que tienen los jóvenes para poder ingresar al mercado
laboral es su bajo nivel de escolaridad. El diagnóstico indicó un fallo en las evaluaciones
verbales y numéricas, lo cual es la base para gestionar un negocio o implementar un
trabajo. Es necesario realizar cambios en cuanto al alcance, la calidad y la cobertura de la
política de empleo. Adicionalmente, es difícil que un trabajador actualice o mejore sus
capacidades productivas. Según el diagnóstico, muy pocos ocupados se capacitan y su
acceso no es fácil. Es importante analizar el alcance y los resultados de la política nacional
de capacitación y proponer cambios en el plazo inmediato.
La propuesta de lineamientos de política económica para aumentar la creación de empleo
formal por medio de mejorar las condiciones de acceso a los puestos de trabajo se dividen
en dos tácticas:
Evaluar y diseñar una política para la inserción laboral juvenil. Dicho
anteriormente, el joven es el principal agente que se encuentra buscando empleo de
forma activa. Dado que los mercados laborales formales son tan rígidos, entonces
no le queda otra opción más que emplearse en la informalidad. Este ciclo puede
frenarse si es posible reducir los costos de incorporación al sector formal. Para esto
es importante diseñar una política que busque: a) facilitar la contratación temporal
de jóvenes, b) impulsar el empleo creador de nuevas plazas de trabajo, c) reducir
costos de transferencia tecnológica hacia personas con baja experiencia y d)
promover y difundir contratos privados que le permitan al empleador creíblemente
prevenir que la inversión en capacitación y entrenamiento sea aprovechado
oportunistamente por el trabajador en perjuicio del empleador.
Evaluar mecanismos la contratación de aprendices tipo «dual education system». De
la mano del sistema educativo, es importante promover la participación de la mano
de obra juvenil y su inserción en el mercado laboral. Por ello, se propone impulsar
mecanismos para generar alianzas entre centros de educación y empresas que
permitan trasladar las competencias y los valores que se requieren para operar en
empresas desde una etapa temprana en el sistema educativo.
5.2 Crear y acelerar emprendimientos
5.2.1 Establecer una política de emprendimiento:
69
Para que Guatemala logre crear una mayor cantidad de empleo formal y desarrollo a través
de esfuerzos de emprendimiento, es necesaria la creación de una política de
emprendimiento a nivel nacional que se enfoque en la creación de negocios, maduración de
negocios existentes y aumento de productividad, contribuyendo de ésta manera a elevar la
competitividad y el crecimiento económico. Nuevamente, es relevante destacar que el
Gobierno juega un plan de facilitador para el cumplimiento de esta política. Es importante
lograr una institucionalidad donde el sector privado tenga un mayor liderazgo y mayor
participación marcando el rumbo de esta política. Principalmente, porque es éste último el
que tiene mejor perspectiva de los cambios que existen en el mercado, quién tiene más
acceso a la información privada sobre la realización de negocios y porque trasciende el
período de cualquier partido político de turno.
En concreto, el principal objetivo de este tipo de políticas económicas es lograr que un
nuevo negocio sea capaz de crecer y generar empleo. Respecto a la región latinoamericana,
únicamente 1 de cada 100 nuevos negocios en Guatemala espera crear más de diez plazas
de trabajo en cinco años. Este dato es crítco para las necesidades de empleo del país.
La mayoría de esfuerzos de emprendimiento empiezan a muy pequeña escala y no cuentan
con una asesoría adecuada para establecerse como negocio. Por ello se propone
implementar una política de emprendimiento que apoye directamente a los empresarios
nacientes, brindándoles los siguientes servicios en el siguiente orden de importancia:
Inmediato (180 días)Plazo
Corto (2 años)
Mediano (4 años)
Largo (10 años)
2. Acelerar y crear nuevos emprendimientos.
2.1. Establecer política de emprendimiento
• Evaluar y diseñar una política de emprendimiento en el país enfocada en la creación de negocios, maduración de negocios, aumento en la productividad de los negocios, desarrollo y creación de puestos de trabajo y crearla dentro del marco de la competitividad.
• Establecer responsables para la implementación de la política de emprendimiento en sus distintas áreas claves (MINECO, MINEDUC, INTECAP, entre otros).
• Evaluar los resultados de las principales estrategias adoptadas.
• Implementar y fortalecer las principales estrategias de emprendimiento en municipios piloto.
•Ampliar las estrategias de emprendimiento al resto del país.
• Evaluar resultados de los diálogos y ampliar el grupo para difundir las mejores prácticas en emprendimiento.
•Generar instancias difusión y concientización de la importancia del emprendimiento para el país.
• Evaluar el impacto y establecer mejoras continuas en la estrategia que potencia los resultados del emprendimiento.
70
Asociatividad: crear una red de emprendedores, facilitando su cooperación e
interacción. A medida que los emprendedores tienen interacción entre sí, podrán lograr
mayores alianzas comerciales, lo cual apoya directamente los encadenamientos
productivos.
Capacity Building y Asesoría técnica: brindar mecanismos para capacitar y elevar el
capital humano de los emprendedores. Principalmente, deben generarse sistemas que
impulsen el desarrollo de las habilidades financieras de los emprendedores,
planificación, gestión y evaluación de resultados. Principalmente, es importante
enfocarse en elevar la calidad de la producción de bienes y de la prestación de servicios.
Inteligencia de mercados: facilitar la interconexión de la cartera de proveedores y
clientes, difundir información sobre consumidores y oportunidades de negocios, generar
espacios para identificar y discutir mejores prácticas, facilitar el intercambio
internacional de capital humano para la creación de nuevos productos y proceso.
Apoyo financiero para emprendedores: darles capacitación en áreas de interés, tales
como de contabilidad, pago de impuestos, etc. De igual forma, servir como
facilitadores para el otorgamiento de micro-créditos y ayudarlos a cumplir con los
requisitos legales que requieren las entidades financieras. Es de suma importancia
mejorar sus habilidades de ahorro, ya que de ésta forma podrán invertir capital humano
y físico.
Algunas funciones del principal proyecto específico que apoye al emprendimiento pueden
ser similares a las que está implementando el Servicio Brasileño de Apoyo a las Pequeñas
Empresas (SEBRAE) en Brasil, el cual brinda información (cursos, consultorías,
entrenamiento, publicaciones, eventos), creando una red de conocimiento a favor de las
micro y pequeñas empresas. El programa tiene en total un portafolio de 2000 proyectos de
apoyo a las MYPES, 370 incubadoras, 170 “clusters”, además de grupos de producción en
2 mil municipalidades, alrededor de todo Brasil.
SEBRAE desarrolla acciones de apoyo a las MYPES en su acceso a mercados, capacitación
empresarial, acceso a tecnología, apoyo a la innovación, acceso servicios financieros, entre
otros. El programa es sostenido por 3 pilares: comercio y servicios, industria y la
agricultura. El enfoque principal de SEBRAE para las tres áreas es el generar
encadenamiento productivo y clusters, por ejemplo: para el caso del comercio y servicios se
busca incentivar el turismo ya que se caracteriza por aliarse a otros sectores, como
alimentos; en el área de la industria se busca que pequeñas empresas industriales se
encadenen con grandes empresas, además de buscar otras formas de cooperación entre
estas; en el área agrícola se busca cambiar, a nivel meta, la idea del emprendimiento y la
generación de negocios, de forma que los productores agrícolas puedan desarrollar sus
negocios aumenten su acceso a mercados más amplios.
71
SEBRAE ha desarrollado una serie de productos en diversos formatos, que promocionan la
educación emprendedora y vuelven más eficiente la gestión de los pequeños negocios.
Cursos y charlas: administrados de manera personal o a distancia (internet, televisión
o radio). Entre algunos casos de éxito que han sido implementado en países en
desarrollo se encuentra el programa de apoyo al emprendimiento generado por London
Business School en algunas regiones de África. Entre sus logros se destaca la
profesionalización y la sistematización de negocios de baja escala en sectores
informales.
Información y consultoría: orientación individualizada con relación a la apertura de
empresas, o mejoría del negocio a partir de un diagnóstico empresarial. Es importante
orientar las estrategias hacia una adecuada administración financiera, como a un
objetivo de crecimiento laboral.
Publicaciones: libros, manuales, cartillas y guías que acompañan al emprendedor en las
varias etapas de su vida empresarial. Estos deben acoplarse a las necesidades que se
identifiquen en cada región y sector económico en concreto.
Promoción de eventos: ferias y exposiciones que promocionan el acercamiento de
empresas (compradoras, vendedoras y concurrentes), la generación de negocios, el
intercambio de experiencias y nuevas vivencias para las micro y pequeñas empresas.
Recuadro 2: Resumen de SEBRAE
SEBRAE es un programa que desarrolla acciones de apoyo a las MYPES en su acceso a mercados,
capacitación empresarial, acceso a tecnología, apoyo a la innovación, facilitación a servicios financieros,
entre otros. Los ingresos totales del programa para el año 2010 fueron de US$1,052,030,276, que representa
alrededor del 0.17% del presupuesto total de Brasil. Este programa es sostenido por tres pilares: comercio y
servicios, industria y la agricultura. Los proyectos se encuentran concentrados exclusivamente en estas áreas.
La totalidad de proyectos con los que cuenta es de 1100 y esto impacta a más de un millón de hogares.
El enfoque principal de SEBRAE para las tres áreas es el facilitar el desarrollo de negocios nuevos y generar
encadenamiento productivo y clusters. Por ejemplo, para el caso del comercio de servicios se busca incentivar
el turismo creando alianzas con otros sectores, como alimentos; en el área de la industria se busca que
pequeñas empresas industriales proveedoras de servicios y materiales se encadenen con grandes empresas; en
el área agrícola busca mejorar las técnicas de cultivo, gestar ideas empresariales y generar acceso a mercados
para estos empresarios pequeños.
En promedio el programa gasta alrededor de 1 millón de dólares estadounidenses, por cada uno de los
proyectos en sus respectivas áreas. Además dicha institución cuenta con 788 puntos de servicio distribuidos
en todo Brasil, equivalente a 30 puntos en cada Estado brasileño. Además, cuenta con 4500 empleados y
12,000 consultores. Esta diferencia es importante ad estacar, ya que el programa ha apostado principalmente
por un perfil elevado de empleado dentro de sus actividades de servicios de asesoría. En términos relativos,
existen 2.5 consultores por cada empleado de la institución. Por ende, este programa ha formado un modelo a
seguir para la transferencia tecnológica a lo largo y ancho de los negocios emergentes en Brasil. La capacidad
del personal que atiende en SEBRAE es lo más importante y, por lo mismo, la mayor cantidad de trabajadores
son consultores.
72
Por último, es importante destacar que el programa de SEBRAE asigna alrededor de 3.5% de su presupuesto a
cada Estado Brasileño. Además, en su implementación se busca ser aliado con el poder local. Actualmente,
SEBRAE opera junto a 2,000 municipalidades y existen 1.8 municipalidades por cada proyecto
implementado. Esto implica que muchos proyectos se llevaron a cabo entre distintas municipalidades, lo que
implica el reto de generar mecanismos de coordinación y cooperación entre múltiples gobiernos locales para
llevar el buen funcionamiento de este programa.
Por último se propone generar instancias difusión y concientización de la importancia del
emprendimiento para el país. Se sugiere promover la importancia del emprendimiento para
el país. Esto se puede lograr a través de campañas publicitarias, diálogos, conferencias, e
incluso, incluyendo el tema de emprendimiento en el pensum escolar, ya que actualmente
no está diseñado para crear emprendedores o personas con habilidades para gerencia sus
negocios y no se enseña productividad. Asimismo, deben recopilarse las mejores prácticas
de emprendimiento para, de esta manera, motivar y fomentar la cultura de emprendimiento
en el país. Es importante promover y fomentar la cultura de la “no complacencia” y del
desarrollo a través de la actividad productiva. Asimismo, fomentar los valores acorde del
emprendimiento, tales como la responsabilidad individual, la prudencia y la toma de
riesgos. Por último, se requiere la presencia también de partes que representen al sector
formal para transferir buenas prácticas administrativas, así como buen manejo de la
aplicación de la regulación laboral alineado con la competitividad.
5.2.2 Facilitar las distintas fases de formalización:
Inmediato (180 días)Plazo
Corto (2 años)
Mediano (4 años)
Largo (10 años)
2. Acelerar y crear nuevos emprendimientos.
2.2. Facilitar fases de formalización
•Unificar bases de datos (SAT, IGSS, Registro Mercantil) para facilitar la formalización de actividades productivas.
• Realizar una propuesta eficiente la titulación y el registro de la propiedad.
• Evaluación y revisión de trámites para la inscripción. Descentralización de oficinas del registro de propiedad al resto del país.
•Reactivar la ventanilla ágil y facilitar la gestión de negocios que apoyo a empresarios que permita realizar trámites formales físicos y virtuales.
•Convenios interinstitucionales para la unificación de sistemas de información.
•Identificar para su eliminación los procesos que aumentan la complejidad en el pago de impuestos.
•Identificar y evaluar los procesos requeridos por el registro mercantil y de la propiedad intelectual.
•Generar un sistema de retroalimentación que permita detectar procesos complejos e institucionalizar su pronta mejora continua.
• Implementar la ventanilla única para gestar negocios en municipios piloto.
• Lograr una cobertura total de este sistema y lograr sustituir mecanismos burocráticos e ineficientes para la formalización de empresas.
• Evaluar los resultados en el proyecto piloto, proponer mejoras y ampliar grupo objetivo.
• Facilitar el pago de impuestos reduciendo los procesos complejos identificados anteriormente.
• Establecer un programa para capacitar guatemaltecos en la gestión de trámites e implementarlo en regiones piloto.
73
La formalización de una empresa abarca, entre otras, una variedad de aspectos legales
como su inscripción, cumplimiento de obligaciones tributarias y laborales. Las empresas
deben atravesar distintas etapas para llegar a formalizarse por completo. Por ello es
importante diferenciar entre empresas nacientes y establecidas, al igual que entre negocios
nuevos y aquellos de mayor valor agregado. Las necesidades de cada una de estas
empresas variarán dependiendo de la fase en la cual se encuentren.
Promover la formalización de las empresas permitirá la creación de mayor calidad y
cantidad de empleos formales. Como medida inicial para fomentar la formalización es
vender las ganancias de la formalidad, mejorar la idea de formalizarse. Casi el 80% de las
personas en el país tienen una mala imagen del empresario. Se tiene que cambiar esta
imagen, hay que vender que se está generando empleo, crecimiento, etc.
Antes de describir las propuestas concretas a realizar en este campo, es importante destacar
que la política pública debe cambiar su mensaje a nivel meta: el actor público es un
facilitador y un garante del cumplimiento de la formalidad, pero al hacerlo puede generar
mecanismos perversos que atentan en contra de la productividad y el desarrollo. Por ende,
es importante destacar que un agente económico buscará la formalización si deriva de ella
un beneficio concreto. Los altos índices de informalidad no destacan más que el bajo nivel
de confianza y de beneficios que percibe la actividad económica en Guatemala de la
formalidad. Por ello, es importante generar un sistema formal simple, de bajos costos de
transacción o tramitología y que al momento en el que el individuo se incorpore a la
formalidad goce de beneficios concretos del Estado, tal como la provisión de certeza
jurídica y seguridad para su negocio, entre otros.
Para generar mayores niveles de formalización, habrá que mejorar los incentivos,
formalización a cambio de beneficios tangibles19
. A cambio de la obligación de
formalización (inscripción, temas tributarios, laborales) es importante ofrecer beneficios
directos y tangibles. La mención de los beneficios generales del gasto público (acceso a la
educación, mejor salud o más policías) no son suficientes para motivar a los informales a
incurrir en los costos de formalizarse.
Para que los beneficios sean tangibles, debe asegurarse un mayor control de los mismos por
parte de la población beneficiada, lo cual se logra de mejor manera a nivel local. De allí la
importancia de la descentralización de los servicios públicos, en donde los Ministerios
sirvan como garantes de la calidad, pero no como los encargados de la prestación de los
19
Aumentar los castigos y la probabilidad de ser castigado difícilmente hará que la mayoría de informales
decidan formalizarse.
74
servicios. Para la implementación de esta estrategia se hace referencia a la propuesta de
modernización del estado realizada en los lineamientos de política pública.
Como parte de este proceso de ofrecer beneficios a cambio de la formalización, las
autoridades deberían informar acerca de: los beneficios que se ofrecen y los costos que
implican, los responsables de poner a funcionar las políticas públicas correspondientes,
mecanismos de fiscalización y sanción para verificar el cumplimiento y promover un
mecanismo de información acerca de quienes cumplen las obligaciones tributarias de
manera ejemplar, para generar así una cultura tributaria en torno a este deber ciudadano.
De igual forma, es importante apoyar la reinserción al empleo formal de los trabajadores.
Al formalizarse las empresas y sus relaciones laborales con sus empleados, estos también
deberán ajustar su comportamiento hacia la formalidad.
A nivel general existe una serie de propuestas para facilitar la formalización. A
continuación se enumeran los casos que merecen ser atendidos en el plazo inmediato: a)
Los trámites que tengan un costo elevado respecto de la escala promedio de costos y ventas
de una empresa informal deberían ser eliminados o reducidos. Simplificar los trámites para
formalizar las empresas en base a formatos pre-establecidos que pueden ser completados
por el interesado sin asistencia especializada; b) educación para la formalidad acerca de los
proceso, costos y beneficios necesarios para la apertura, mantenimiento y clausura de
empresas; c) Silencio administrativo positivo, es decir, aceptar las peticiones que hagan los
ciudadanos ante las autoridades a falta de respuesta después de un período prudencial; y d)
Resolución de conflictos, aceptando la negociación, conciliación y procesos arbitrales como
opción para resolver conflictos antes de acudir a un juzgado.
Además de las propuestas a discutirse en el corto plazo, es necesario que las leyes
tributarias generen incentivos para favorecer el cumplimiento de las obligaciones
tributarias, aunque esto implique alguna pérdida. De forma concreta se proponen las
siguientes tácticas para promover la formalización en sus diversas fases:
Reactivar la ventanilla ágil y facilitar la gestión de negocios que apoyo a empresarios
que permita realizar trámites formales físicos y virtuales. Actualmente, muchos
negocios requieren realizar trámites con distintas instituciones y perder tiempo y gastos
en pagos. Más aun, muchos de estos trámites requieren llenar formularios complejos o
extensos que pueden ser prohibitivos para la población con un menor capital humano.
Por ende, se propone realizar una evaluación de la ventanilla ágil destacando los
principales beneficios, sus mejores prácticas y la razón de su deterioro y su falta de uso.
De esta forma, se puede reactivar, subsanando los problemas que cuentan. Además,
habrá que expandir su cobertura hacia el resto de la población. Se pueden realizar
alianzas público-privadas para su distribución en el interior del país.
75
Convenios interinstitucionales para la unificación de sistemas de información. Es
indispensable que la información esté disponible a la persona que está realizando
negocios de forma ágil. De lo contrario, puede perder su posición en la formalidad por
el costo de acceder a información más que por la baja voluntad de cumplir con la
regulación vigente. Por ello se debe generar no sólo el convenio, sino que implementar
un sistema para unificar la información y capacitar a los negocios emergentes y
existentes sobre cómo formalizarse y los beneficios que puede derivar de estas
prácticas.
Identificar para su eliminación los procesos que aumentan la complejidad en el pago de
impuestos. Con el fin de simplificar y facilitar la generación de negocios, es importante
generar un sistema que identifique y detecte el proceso más prohibitivo para realizar
negocios formales y que sea capaz de ajustarlos y enmendarlos en la máxima brevedad
posible. El objetivo final es limar fricciones y reducir costos para pagar impuestos o
realizar mecanismos para formalizar las transacciones dentro de cada actividad
económica.
Identificar y evaluar los procesos requeridos por el registro mercantil y de la propiedad
intelectual. El objetivo principal de esta sección es generar un registro mercantil
eficiente y que se coordine para prestar sus servicios a través de la ventanilla ágil y de
la forma más descentralizada y eficiente posible.
Además de estas propuestas, también se realiza una serie de reflexión sobre algunos
mecanismos para facilitar el sistema actual en la realización de trámites formales que
causan un alto costo en términos de tiempo y dinero.
a) “Borrón y Cuenta Nueva”. Aunque las reglas formales indiquen que es necesario
subsanar obligaciones tributarias pasada para poder estar en ley, las empresas
informales que se incorporen a la red tributaria formal no deberían ser castigadas con
multas y cobro de pagos de impuestos atrasados. Además deberían establecerse
mecanismos que permitan la adaptación gradual de las empresas informales a todas las
regulaciones que conllevan las obligaciones tributarias. Es importante definir la meta de
formalizar de forma sencilla y beneficiosa a la mayor cantidad de actividad económica
del país.
b) “Pago Especial para Negocios Emergentes”: La multiplicidad de impuestos a los que
están sujetas las empresas formales tendrían que sustituirse por un pago único en el caso
de empresas informales. Este tipo de negocios emergentes debe recibir un trato
diferente por parte de la autoridad tributaria, si se quiere que vayan entrando
76
gradualmente en la red de la formalidad. Reducir la complejidad de los impuestos y
facilitar los trámites asociados con su cumplimiento puede ser de una gran ayuda, lo
mismo que reducir la diversidad de obligaciones tributarias y el peso de la tributación
directa (impuestos a las ganancias o a los salarios) que deben soportar las empresas.
Este cobro debería ser responsabilidad de las municipalidades, ante las cuales los
empresarios informales podrían reclamar legítimamente ciertos servicios.
Para la formalización en la operación de empresas se debe considerar que las regulaciones
excesivas ocasionan aumentos innecesarios en los costos de transacción que favorecen a la
informalidad. Cumplir con la regulación resulta costoso y no se obtiene mayor cosa a
cambio, evadir la regulación no sólo resulta más fácil sino permite ahorrar recursos. La
simplificación normativa debería ser una prioridad. En el corto plazo habría que detectar
“cuellos de botella”, actividades innecesarias y requisitos costosos que no cumplen una
función valiosa, y proceder a eliminarlos20
.
5.2.3 Mejorar capacidades para emprender
Una de las mayores debilidades de los nuevos empresarios, es que muchas veces estos
carecen de los conocimientos necesarios para mantener a flote los nuevos emprendimientos.
Como se ha mencionado, Guatemala tiene una de las tasas de emprendimiento más altas de
20
eliminación radical de regulaciones obsoletas, aquellas que no están cumpliendo ninguna función y cuyos
objetivos se estén cumpliendo mediante restricciones informales.
Inmediato (180 días)Plazo
Mediano (4 años)
Largo (10 años)
2. Acelerar y crear nuevos emprendimientos.
2.3. Mejorar capacidades para emprender
• Capacitación de asesores para ayudar a empresas en formación.
• Implementación de estrategia de difusión para educación de nuevos emprendedores.
• Implementación de servicios de asesoría a nuevos emprendimientos en las principales municipalidades del país.
• Implementación de incubadoras y aceleradoras de nuevos negocios, que ofrezcan ayuda en las distintas etapas de la vida del negocio a desarrollarse en regiones piloto identificadas.
• Revisión y evaluación de programas de capacitación de asesores.
• Expansión de servicios de asesorías al resto del país.
• Evaluación y revisión de estrategia de difusión, de educación para nuevos emprendedores.
•Creación de alianza público privada de apoyo a pequeños y medianos empresarios. •Creación de programas de capacitación diseñados para potencializar el emprendimiento. •Diseño de estrategia de difusión de productos, para la educación de emprendedores. •Convenios con municipalidades para proveer asesorías a nuevas empresas.•Identificar los principales problemas que nuevos emprendimientos cuentan para crecer en los clusters analizados y evaluar la creación de incubadoras y aceleradoras de negocios.
•Seguimiento a empresas exitosas que terminaron el programa piloto, y expansión del programa a nivel nacional.
Corto (2 años)
77
Latinoamérica, pero esto no necesariamente quiere decir que todos los nuevos negocios
sean exitosos. Para potencializar el crecimiento de las pequeñas y medianas empresas estas
necesitan apoyo en las etapas iniciales del negocio.
Antes de iniciar cualquier política pública de ayuda a los nuevos empresarios, se tienen que
identificar las mayores barreras que enfrentan estos para que sus negocios prosperen. Es
necesario crear convenios de cooperación con las principales autoridades y representantes
del sector privado en cada localidad para facilitar dichas asesorías. Después de la
implementación se tiene que someter a una evaluación el funcionamiento de las
incubadoras piloto, para mejorar el programa y expandirlo al resto del país.
El apoyo a los nuevos empresarios no debe provenir únicamente del sector público, se
considera que se deben de crear alianzas público privadas. Con el fin de poder crear
programas de capacitación y certificación de consultores, para que estos brinden apoyo a
los nuevos emprendedores.
Como un complemento, se pretende implementar una estrategia de comunicación, con el fin
de difundir educación a nuevos emprendedores a través de distintos medios (TV, radio,
prensa, talleres, etc). Dicha estrategia tiene que ser constantemente evaluada y actualizada
constantemente, a manera que no se vuelva obsoleta.
5.3 Mejorar -“flexibilizar”- regulación laboral.
Se propone una flexibilización de la regulación laboral dado que ésta implica elevados
costos de transacción por el riesgo e incertidumbre de relación laboral que crea.
Adicionalmente, existen rigideces al cumplir con tratados internacionales que deben ser
tomadas en cuenta. Es importante que la nueva inversión sea capaz de incrementar la
cantidad de plazas de trabajo a medida que va expandiéndose. Asimismo, también es
importante que pueda reducir los puestos laborales cuando su actividad se contraiga o
cuando el contexto cambié. De otra manera, lo único que sucederá será un desincentivo al
crecimiento de la actividad económica intensiva en empleo como está pasando actualmente.
Para lograr flexibilizar la regulación laboral se propone reducir los costos de creación y
mantenimiento del empleo, repensar el salario mínimo (urbano-rural) y mejorar los
sistemas judiciales.
78
5.3.1 Reducción de costos de creación y mantenimiento de empleo
En el diagnóstico se dejó claro el efecto que genera la legislación laboral sobre el mercado
laboral. Más aun, es importante destacar que el criterio de la interpretación de la legislación
puede generar un obstáculo para el crecimiento de los negocios, en términos de un mayor
empleo y más contrataciones
El principal limitante en la legislación es el salario mínimo, el cuál no sólo es fijado en
ausencia de criterios técnicos, sino que se encuentra en un nivel lejano a la realidad
guatemalteca. Cuando más de tres cuartos de la fuerza laboral cuenta con un salario menor
al mínimo y cuando menos del 20% de la PEA está afiliada al IGSS, entonces la
institucionalidad del salario mínimo pierde legitimidad y el proceso de su fijación es cada
vez más restrictivo para la actividad formal. Por ende, es importante que cualquier reforma
legal esté orientada, primero, en reducir el efecto adverso que hoy en día tiene el salario
mínimo y, segundo, generar sistemas laborales que permitan la libertad de contratar y ser
contratado. Es indispensable indicar que tanto el empleador como el empleado tienen
derechos para realizar actividades económicas y que el obstáculo a la creación de nuevos
puestos de trabajo también se encuentra en contra de este mandato. Más aun, fricciones a la
contratación y al despido entorpecen el proceso de crecimiento de la actividad de negocios
y la creación de nuevos puestos de trabajo.
3.1. Reducir los costos de crear, contratar, retener y terminar relaciones laborales.
PlazoMediano
(4 años)Largo
(10 años)
3. Reformar regulación laboral para apoyar la competitividad delaparato productivo guatemalteco
•Convocar diálogo intersectorial para evaluar la efectividad de los esquemas actuales de contratación y despido para llegar a un consenso amplio sobre formas efectivas de gestar las relaciones laborales.
•Revisar y evaluar periódicamente el impacto de la legislación de contratos y despidos en el desempeño de la actividad económica..
• Evaluar los resultados de la agenda implementada y actualizar la agenda para minimizar los costos a la creación de negocios.
Inmediato (180 días)
Corto (2 años)
•Generar una campaña de difusión sobre las principales limitantes que la legislación genera hoy a la libertad de contratación y ser contratados para elevar el tema a un debate más amplio sobre la legislación laboral.
• Realizar una agenda de propuesta de reforma legislativa (permita la contratación por tiempo parcial; facilite el uso de contratos de plazo fijo y de obra terminada; diferencie la relación contractual-comercial y contractual-laboral y elimine la indemnización universal).
• Establecer prioridades (según el costo que imponen a los empresarios) entre los cambios laborales que se requieren y trazar un agenda de soluciones privadas y públicas para reducir estos costos entre distintos sectores, dentro del marco de la competitividad, y llevarla a su implementación.
• Realizar un sistema de seguimiento al cumplimiento de la legislación laboral buscando con el primer objetivo generar relaciones laborales acordes a mejorar la competitividad del país.
79
Existe un segundo grupo de propuestas complementarias a la reducción los costos de crear
plazas de trabajo, contratos y retener relaciones laborales. Estas son, nuevamente,
estrategias de difusión y discusión. Principalmente se busca promover la eficiente
aplicación de la normativa y describir los procesos en los que existan problemas que
atenten contra la competitividad. Las propuestas son las siguientes:
• Identificar necesidades de información o capacitación de parte de los empresarios
referente a tramitología laboral, realizar una campaña de mejores prácticas sobre los
mecanismos de contratación individual a distintos niveles de los empleadores
guatemaltecos en regiones piloto y promoción de contratos de laborales pro
capacitación; revisando y evaluando su funcionalidad y difundiendo sus mejores
prácticas. Uno de los sentimientos en las distintas mesas de discusión del tema laboral
es la poca información que cuentan los empleadores respecto a la formalización del
empleo. Por una parte, no existe el conocimiento de qué procedimientos y trámites
deben cumplir. Además, que es costoso realizarlo. Es indispensable que exista una
valoración del costo de crear un puesto de empleo formal en el país.
Por otra parte, muchos empleadores no conocen el “menu” de opciones para contratar
formalmente. Lo cual les limita sus posibilidades de expansión y crecimiento del
negocio. Por ende, muchas personas se limitan a trabajar en la informalidad y en
negocios de baja escala. Para su implementación es importante definir regiones piloto
donde se implementarán estos sistemas de difusión que se conformen dentro del marco
Inmediato (180 días)
3.1. Reducir los costos de crear, contratar, retener y terminar relaciones laborales.
PlazoCorto
(2 años)Mediano
(4 años)Largo
(10 años)
• Promoción de contratos de laborales pro capacitación; revisando y evaluando su funcionalidad y difundiendo sus mejores prácticas.
•Evaluación y mejora continua de los programas de capacitación implementados.
•Realizar una campaña de mejores prácticas sobre los mecanismos de contratación individual a distintos niveles de los empleadores guatemaltecos en regiones piloto.
3. Reformar regulación laboral para apoyar la competitividad delaparato productivo guatemalteco
• Elaborar e implementar programas de capacitación para empresarios en colaboración del MINECO y el MINTRAB referentes a la gestión del personal en sus distintas fases (contratación, mantenimiento y despido).
• Identificar necesidades de información o capacitación de parte de los empresarios referente a tramitología laboral
•Evaluar los resultados obtenidos de la campaña para difundir las mejores prácticas y realizar mejoras a ser implementadas con mayor cobertura y dentro del marco de la competitividad analizado.
•Generar un sistema que difunda las mejores prácticas de contratación formal por empleadores privados de forma dentro del marco de la competitividad.
•Evaluar resultados y la mejora continua de las estrategias implementadas.
80
de la competitividad. De esta manera, es posible evaluar su implementación y la
facilitación en la contratación formal de los negocios locales.
5.3.2 Definir mecanismos técnicos y eficientes para fijar un salario mínimo competitivo
El principal obstáculo para la formalización del empleo en Guatemala es el salario mínimo.
Es un obstáculo, ya que en la práctica no es el mínimo, sino que es el máximo en el empleo
formal y es el ausente en la economía informal. Existen tres propuestas para resolver el
problema de rigidez e ineficiencia que genera el salario mínimo: a) nivel o monto del
salario mínimo, b) implementación del salario mínimo.
Nivel del salario mínimo
Los ciudadanos deben reconocer que la institución del salario mínimo no mejora la
situación de los empleados menos productivos, quienes son los que nunca han gozado de un
empleo formal o los más sufren al ser despedidos de la formalidad. Este reconocimiento
debe servir para relativizar las demandas sociales en torno a este tema.
Por estas razones el objetivo de una política del salario mínimo en Guatemala debería ir
enfocada facilitar el fijar salarios competitivos tanto dentro del país como hacia el resto del
mundo. Una opción para fijar el salario mínimo en un monto igual a cero Quetzales al día
3.2. Definir mecanismos técnicos y eficientes para fijar un salario mínimo competitivo
PlazoCorto
(2 años)Mediano
(4 años)Largo
(10 años)
• Evaluación y revisión, de los mecanismos propuestos para la revisión y fijación del salario mínimo.
•Implementar sistema de evaluación de la política de salarios mínimos para que se reduzca politizar la definición del salario y creando criterios técnicos y adecuados para fijar el salario.
•Identificar cambios necesarios para despolitizar la regla de fijación del salario mínimo, establecer un criterio técnico y flexibilizar el pago de salarios.
•Evaluar la implementación del pago por productividad (salario mínimo cero), pago por hora o el pago por tiempo parcial.
3. Reformar regulación laboral para apoyar la competitividad delaparato productivo guatemalteco
Verificar cumplimiento de normativa referente al salario mínimo y el impacto que genera sobre la contribución al empleo y al crecimiento económico del país
Inmediato (180 días)
•Evaluar el cambio en la clasificación del salario mínimo de agrícola/no agrícola a urbano/rural.
• Llevar a cabo reformas legales para que el salario mínimo permita aumentos por productividad.
• Regla de decisión• Productividad• Periodicidad• Excepciones• Fijación• Beneficios no
salariales
•Difundir resultados para sensibilizar la población del riesgo que el salario mínimo juega a la competitividad y el desarrollo del país.
81
en todas las actividades económicas. De forma paralela se deben mejorar los mecanismos
que velan por el cumplimiento de la legislación laboral para que no existan abusos por las
partes. La idea principal de esta propuesta se encuentra en el hecho que el estado no debe
restringir la libertad de contratar y emplearse, pero sí debe velar por el correcto
cumplimiento de contratos laborales. Muchas regiones del país y muchos hogares a lo largo
y ancho de Guatemala se ven restringidos de optar a plazas de trabajo y hoy viven con
ingresos que representan una pequeña fracción del salario mínimo. El reducir el salario
mínimo implicaría una mejora en términos de ingresos para estas personas. A su vez, es
necesario que el Estado fortalezca sus órganos de justicia para evitar violaciones a los
derechos individuales, tanto por parte del trabajador como del que está generando una plaza
de empleo.
Implementación del salario mínimo
La segunda opción a discutir es eliminar el salario mínimo en las regiones con menor
creación de empleo formal al momento de no lograr fijar un salario mínimo igual a cero.
Es importante sentar la política pública con la realidad nacional: el país no está creando
puestos de empleo que paguen el salario mínimo actual. Por ende, el salario mínimo debería
ser diferenciado en las regiones donde no se paga. De forma tal que se incentive la creación
de puestos formales en estos lugares.
El objetivo es eliminar cualquier obstáculo a la libre contratación que gozan los
guatemaltecos. En otras palabras, eliminar el salario mínimo en estas regiones permite
ejercer el derecho de las personas de emplear y ser empleado. Por ende, es indispensable
eliminar esta restricción en las regiones más vulnerables. Estos salarios deben ser fijados
por un plazo amplio (tres años, por ejemplo), para obstaculizar que la política del salario
mínimo no sea un instrumento de negociación política y sea un mecanismo para facilitar la
creación de empleo de calidad en el país. Asimismo, es importante que la discusión del
salario se realice alrededor de un debate técnico, evaluando indicadores amplios que
eliminen decisiones parciales o arbitrales sobre las regiones donde se fijan de forma
diferente. Los ejes para determinar en qué regiones el salario mínimo debe ser eliminado y
los criterios para fijar el salario mínimo a partir de que se inicia la nueva política deben ser
los siguientes:
Definición de la periodicidad del establecimiento del salario mínimo y éste debe
trascender el período anual. De esta forma, se reduce el incentivo político de utilizar
estos mecanismos para fines partidistas y se cuenta con un mayor período para evaluar
los efectos que ha tenido sobre la población que está sujeta al salario mínimo. Se
propone que el salario mínimo se fije en periodos superiores a un año, con el objetivo
de atraer inversión que sea intensiva en empleo y que perdure por más de un año , y que
su definición no coincida en épocas de elecciones políticas para reducir el costo y la
manipulación partidista de la política de salario mínimo. Asimismo, ofrecería mayor
82
certeza al inversionista, que puede planificar adecuadamente los períodos en los cuales
cambiaría el salario mínimo en el país y no arriesgarse a un sistema incierto como el
que tenemos hoy en día.
El salario mínimo debe fijarse de forma distinta en las diferentes regiones del país. Bajo
la misma idea anterior, no todas las regiones cuentan con el mismo nivel de vida ni con
el mismo nivel de desarrollo. Por ende, es importante definir una política para fijar el
salario regionalmente.
Establecer mecanismos técnicos y amplios para definir el salario mínimo. Utilizar
únicamente el costo de la canasta básica es ineficiente para fijar un salario. Esto se debe
a que el salario es el resultado de un mercado laboral complejo, donde intervienen
personas que buscan empleo, hogares que demandan bienes de consumo, personas que
inician negocios, empresas que están creciendo, inversionistas que desean iniciar o
desarrollar negocios en el área. Por ello se debería evaluar lo siguiente: a) costo de vida
en las regiones donde se fijará el salario mínimo, b) nivel de desempleo, c) nivel de
subempleo, d) nivel de economía informal, e) creación de nuevos negocios, f) inversión
física, g) inversión en capital humano (educación y salud), h) atracción de inversiones
fuera de su región.
Crear una comisión amplia y representativa para discutir y debatir el salario mínimo. Es
importante que se diseñe un plan de carrera para llegar a estas comisiones, donde se
evalúen criterios meritocráticos para obtener un puesto, de forma tal que las partes estén
técnica y democráticamente representados. Asimismo, es importante que se cuente con
un grupo técnico que ofrezca insumos para evaluar la política laboral en el país y
diagnosticar si se está obstaculizando o impidiendo la creación de empleo o si se está
facilitando el empleo formal dentro del país.
Para implementar estas estrategias es importante seguir los pasos siguientes:
Implementar sistema de evaluación de la política de salarios mínimos. El INE ha
avanzado en su implementación de encuestas a hogares y valdría la pena ampliar y
definir un sistema de encuestas a hogares de propósitos múltiples con el fin de evaluar
los indicadores descritos anteriormente. Por otra parte, es importante que se cuente con
otra información adicional, como registros de nuevos negocios o atracción de
inversiones. Esta información debería estar abierta al público para democratizar el
debate sobre la definición del salario mínimo.
Identificar cambios necesarios para despolitizar la regla de fijación del salario mínimo,
establecer un criterio técnico y flexibilizar el pago de salarios. Este debería ser un
objetivo de inmediato. El hecho que el Presidente de la República sea el actor que fija el
83
salario mínimo agrega un alto costo político sobre cualquier persona que se encuentre
en esta posición. Por ende, cualquier criterio técnico puede ser supeditado por los
incentivos políticos que existen.
Otros aspectos importantes a tomar en cuenta y que son dependientes de la política del
salario mínimo son los:
Revisión de los beneficios no salariales: es importante dar mayor libertad para que el
patrono y trabajador puedan negociar los términos y los montos bajo los cuales éstos se
darán. Al final, estos beneficios sólo significan un incremento adicional al salario
mínimo y no están permitiendo otras formas flexibles de contratación o pago por los
servicios (por ejemplo, bonos grupales, pagos por producción, entre otros). Asimismo
es imperativo revisar el sistema de pensiones y su reforma para que sea acorde a las
necesidades de desarrollo del país y con la competitividad. Para esta reforma es
necesario hacer referencia a la propuesta de lineamientos de política económica del
sistema previsional.
Flexibilización de la legislación laboral: La legislación laboral de Guatemala debería
reformarse en la dirección de permitir una mayor esfera de negociación privada de las
condiciones de trabajo. En especial, las condiciones referente a la duración de jornadas,
formas de pago, formas de contratación y de despido. Es imperativo que se ratifique el
convenio 175 de la OIT y que se vele por el correcto cumplimiento del pago por tiempo
parcial en el país.
Algunas otras reformas a la ley laboral que existen y permitirían velar por la flexibilidad en
la creación de puestos de trabajo y son valiosas para tomar en cuenta son las siguientes:
Facilitar la contratación tiempo parcial.
Establecer una jornada anual de 2,100 horas (no el repartimiento de estas).
Crear parámetros claros para diferenciar una relación contractual-comercial y una
relación laboral.
Permitir la implementación de los contratos a plazo fijo y de obra terminada para
cualquier actividad económica, para los profesionales y de técnicos.
Facilitar el uso de los contratos laborales a plazo fijo y de obra terminada para todo tipo
de trabajador.
Encarar una reforma profunda en los sistemas judiciales para facilitar la resolución de
conflictos (permitir mecanismos alternos de resolución de conflictos).
Evaluar las prestaciones laborales no salariales en cuanto a la capacidad empresarial de
pago y el beneficio del trabajador en recibirlas.
84
Eliminar el monto mínimo de la nómina que debe destinarse a personal nacional, para
aprovechar el capital humano extranjero, potenciar la trasferencia tecnológica, facilitar
el acceso a mercados globales y permitir el uso de idiomas extranjeros en el trabajo.
5.3.3 Mejorar sistemas judiciales
Criterio de Jueces
Es necesaria la certeza jurídica para que los empleados y los empleadores gocen de la libre
contratación. Por ello se requiere mejorar el criterio de los jueces en el tema laboral y
eliminar la parcialidad en los casos laborales. A nivel meta es indispensable que los jueces
favorezcan la productividad y la competitividad y que estén conscientes que sus decisiones
ayudan a fortalecer tanto relaciones laborales justas como mecanismos de contratación
competitivos que pueden impulsar el desarrollo del país. Para mejorar el funcionamiento de
los juzgados en temas laborales se propone lo siguiente:
En el caso más amplio y más eficiente, se debe restringir el uso de juzgados y ampliar la
Resolución Alterna de Conflictos (RAC). En la práctica, el uso de los juzgados debería
ser la última instancia y no debería ser el caso común. De lo contrario, es importante e
imperativo fortalecer el uso de la RAC y la negociación entre las partes. El mismo
debido proceso manda a solucionar el problema por las partes antes que un juzgado
emita la sentencia final. No obstante, en la práctica se implementa de una manera
distinta, donde cada caso llega al juez y se omite la resolución por las partes. Por ello es
importante que se insista en un debido proceso que vele por criterios transparentes y
Inmediato (180 días)
3.3. Alinear los sistemas judiciales con una visión de competitividad.
Plazo
•Mejorar el marco institucional de la IGT, capacitar su personal y mejorar su infraestructura para operar mejor.
• Transparentar procesos para evitar discrecionalidad, priorizar actividades hacia las cuales se debería de dirigir la labor de los inspectores.
Corto (2 años)
Mediano (4 años)
Largo (10 años)
• Seguimiento a inspectores que ya han sido capacitados.
• Evaluación y revisión de capacitación a inspectores.
•Mantenimiento y renovación de equipo.
• Revisión y evaluación de procesos que siguen los inspectores.
• Evaluación de las actividades económicas que se les dio una mayor priorización.
•Evaluar el funcionamiento de la Inspectoría General de Trabajo.
•Implementar mecanismos de capacitación a jueces para reducir la discrecionalidad en sus discusiones.
•Evaluar los conocimientos de los jueces en los juzgados de trabajo, sobre el funcionamiento de la creación de negocios.
•Reconocer, promover y fortalecer la mediación y el arbitraje privado en materia laboral.
•Crear e implementar programa de capacitación para jueces que lleven casos laborales.
•Evaluación y revisión de programas de capacitación para jueces.
3. Reformar regulación laboral para apoyar la competitividad delaparato productivo guatemalteco
85
técnicos que observen objetivamente el desempeño de ambas partes antes de llegar a
una sentencia final.
Capacitar a las partes (empleadores y empleados) sobre el debido proceso judicial, ya
que muchos empleadores no logran mantener sus plazas de trabajo por mala aplicación
de las formalidades que requiere la creación de empleo. Asimismo, es imperativo que
hoy en día se capacite a los jueces y los principales gestores de la RAC para que
comprendan el sistema económico en el cual los empleadores operan y que cuenten con
mejores criterios técnicos sobre sus resoluciones finales. Los jueces deben mejorar su
criterio de decisión y para esto es importante mejorar los mecanismos para interpretar
los hechos y la dinámica del mercado laboral.
86
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