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7/27/2019 Bertranou_Capacidad

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SEPTIMO CONGRESO ARGENTINO DE ADMINISTRACION PBLICAMENDOZA, 18,19 Y 20 DE SETIEMBRE DE 2013

Capacidad estatal: Aportes al debate conceptual

Julin Bertranou1

UNSAM/UNGS [email protected]

ResumenEl trabajo busca realizar una contribucin al debate sobre la definicin y el uso del concepto decapacidad estatal. Luego de una breve resea bibliogrfica y la alusin a conceptos estrechamenteemparentados como el de fuerza y poder, el trabajo discutir una definicin y analizar lavinculacin entre capacidad y finalidad de los entes estatales, buscando discernir hasta qu puntoalgunas definiciones suponen finalidades concretas. Otra dimensin a ser analizada es laasignacin de este atributo a diferentes sujetos estatales y las diferencias que emergen de estaasignacin. Finalmente, el trabajo buscar distinguir las distintas manifestaciones empricas de lacapacidad estatal, de los factores que explican esta capacidad, a los que llamar componentes.Estos componentes aluden a dotaciones de distintos recursos institucionales y simblicos.

1. Introduccin

La preocupacin por la presencia del estado en la vida cotidiana y de manera ms especfica, porsu efectiva incidencia en la trama de las distintas relaciones sociales, es de muy larga data en lasciencias sociales, y puede rastrearse en los trabajos de Durkheim, Marx y Weber, para citar slo aalgunos de los ms influyentes clsicos. En aos recientes, volmenes tales como el editado porEvans, Rueschemeyer y Skocpol (1985), han hecho significativas contribuciones tericas yempricas referidas al rol del estado en tanto actor y en tanto marco institucional, la mayor partede las cuales se ha inscripto en algunas de las corrientes del institucionalismo moderno(Bertranou, 1995). Estos estudios que se han abocado a la influencia estatal, han concluido en lagravitacin del mismo entre otros, en el desarrollo econmico de pases del capitalismo tardo(Evans, 1995; Wade, 2008; Kholi, 2009; Castellani y Llanpart, 2012), en la configuracin de laaccin colectiva (Skocpol, 1990) y en el fortalecimiento de la democracia (Levitsky y Murillo, 2009;Iazzetta, 2007; ODonnell, 2010; Eaton, 2012). La contracara de este activismo estatal es la que seve reflejada en la bibliografa sobre estados fallidos (Ham eiri, 2011).

El abordaje del fenmeno de la incidencia o influencia estatal ha involucrado conceptos talescomo el de poder (Mann, 1991, 1997) y el de fuerza o fortaleza (Migdal, 1989, 2011; Fukuyama,2004); de manera ms contempornea, muchos autores han adoptado el concepto de capacidadinstitucional o de capacidad estatal. Estos conceptos mencionados y la posibilidad de que susmanifestaciones sean observadas empricamente, tienen una importancia radical en nuestra

1 El autor agradece los comentarios de muchos colegas, vertidos en versiones anteriores a sta. Entre otrosespacios, el ofrecido por el ICO de la UNGS ha sido muy provechoso gracias a la generosidad intelectual y ala inquietud de los colegas en temas de estado y gestin pblica.


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sociedad, considerando el hecho de que el estado, como dispositivo burocrtico o comodimensin de relacin social (ODonnell, 2010) , tiene una gravitacin profunda sobre elordenamiento social, que si bien es variable, se comporta como el instrumento ms influyente decoordinacin de acciones. Estos conceptos tienen aun ms importancia cuando estamostranscurriendo un perodo histrico en donde se depositan sobre el estado mayores esperanzas yse espera un nivel ms profundo e integral de su involucramiento en el proceso de produccin debienes, servicios y regulaciones sociales. Es lgico pensar que en este contexto de roles ampliados,la preocupacin sobre el efectivo cumplimiento de estos roles sea un materia de especial inters.

No es sencillo distinguir analticamente estos distintos conceptos, sobre todo debido al abusoconnotativo al que ha estado sumidos en el tiempo. Este trabajo se abocar a precisar el conceptode capacidad, tarea que no ser realizada sin admitir algunas ambivalencias analticas, pero sernecesario repasar algunos de los conceptos que forman parte de este espacio de reflexin yanlisis como son el de poder y el de fuerza. Es factible adelantar que no es posible distinguir demanera tan enftica estos conceptos, pero que es posible hacer un uso diferenciado de losmismos, aprovechando algunas de sus ventajas connotativas. Lo que se privilegiar sin dudas, es lode precisar y valorar comparativamente el uso del concepto de capacidad.

Los trabajos mencionados sobre el poder del estado de Michael Mann (1991, 1997) son de los mssugerentes. En ellos, Mann distingue dos tipos de poder estatal: el desptico y el infraestructural.El poder desptico se refiere al poder distributivo de las elites estatales sobre la sociedadcivilProcede de un variado abanico de acciones q ue las elites estatales emprenden al margen dela negociacin habitual con los grupos de la sociedad civil (Mann, 1997, p. 89). Se toma el siguienteprrafo de Mann (1991):

El poder desptico de la lite estatal,...[es] el abanico de acciones que la lite tienefacultad de emprender sin negociacin rutinaria, institucional, con grupos de la sociedadcivil. Las variaciones histricas en dichos poderes han sido tan inmensas que podemos

fcilmente dejar de lado el espinoso problema de cmo los medimos concretamente. Lospoderes despticos de muchos Estados histricos han sido virtualmente ilimitados. Elemperador chino, como Hijo del Sol, posea toda China y poda hacer lo que quisiera concualquier individuo o grupo dentro de sus dominios. El emperador romano, slo un diosmenor, adquiri poderes que tambin eran en principio ilimitados fuera de un rearestringida de asuntos nominalmente controlados por el Senado. Algunos monarcas de laEuropa de la Edad Moderna tambin reivindicaron poderes absolutos, de origen divino(aunque no fueran ellos mismos de origen divino). La contempornea lite soviticaestatal/de partido, como depositaria de los intereses de las masas, tambin poseeabundante poder desptico (aunque a veces estrictamente inconstitucional). Un inmensopoder desptico puede ser calibrado de forma muy elocuente en la capacidad de todasesas Reinas de Corazones de gritar que le corten la cabeza y ver satisfecho su caprichosin ms dificultad, con tal de que la persona se encuentre a mano. El poder desptico estambin normalmente lo que se entiende en la literatura por autonoma del poder.

El poder infraestructural es la capacidad institucional de un Estado central, desptico o no, parapenetrar en sus territorios y llevar a cabo decisiones en el plano logstico. Se trata de un podercolectivo, de un poder a travs de la sociedad, que coordina la vida social a travs de lainfraestructuras estatales (p. 90). Tambin en Mann (1991) puede encontrarse el siguienteprrafo:


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Podemos denominar poder infraestructural, la capacidad del Estado para penetrarrealmente la sociedad civil, y poner en ejecucin logsticamente las decisiones polticas portodo el pas. sta era comparativamente dbil en las sociedades histricas recinmencionadas: una vez que te hallabas fuera de la vista de la Reina de Corazones, sta tenadificultad en alcanzarte. Pero est fuertemente desarrollada en todas las sociedadesindustriales. Cuando hoy la gente en Occidente se queja del creciente poder del Estado, nopueden referirse sensatamente a los poderes despticos de la lite estatal misma, pues siacaso, stos siguen an disminuyendo. Al fin y al cabo, slo hace cuarenta aos desde quese estableci plenamente el sufragio universal en varios de los Estados capitalistasavanzados, y los derechos polticos bsicos de grupos como las minoras tnicas y lasmujeres estn an aumentando. Pero la queja est ms justamente elevada contra lasintrusiones infraestructurales del Estado. Estos poderes son ahora inmensos. El Estadopuede evaluar y gravar nuestros salarios y riqueza en su origen, sin nuestroconsentimiento o el de nuestros vecinos o parientes (algo que los Estados anteriores a1850 nunca fueron capaces de hacer); almacena y puede obtener de forma inmediata unaingente cantidad de informacin sobre todos nosotros; puede imponer sus deseos en un

solo da casi por todo su dominio; su influencia en la economa general es enorme; inclusoproporciona directamente la subsistencia de casi todos nosotros (en funcionariado, enpensiones, en ayudas familiares, etc.). El Estado penetra la vida diaria ms de lo que hizocualquier Estado histrico. Su poder infraestructural se ha incrementado enormemente. Siexistiera una Reina de Corazones, todos nos empequeeceramos ante ella: de Alaska aFlorida, de las Shetland a Cornwall no hay lugar para esconderse del alcanceinfraestructural del Estado moderno.

Contrariamente a lo que argumenta Max Weber, para Mann el aumento moderno del poderinfraestructural del estado, no implica necesariamente un aumento del poder desptico. Lo quehacen los poderes infraestructurales efectivos es aumentar el poder colectivo del estado. El estado

burocrtico-democrtico aumenta su penetracin en la sociedad y la posibilidad de regular lasrelaciones sociales y de articularlas, pero no necesariamente aumenta el poder desptico de laselites de ejercer unilateralmente esa articulacin o esa penetracin. Tiene que ver con cuntasnuevas instancias de coordinacin social tienen su eje en el estado, sin que los que ejercen elpoder poltico estatal puedan unilateralmente afectar esa coordinacin.

Ambas dimensiones de poder son muy relevantes y guardan relacin con el concepto de capacidadestatal. La nocin de poder infraestructural ha suscitado numerosos anlisis e incluso derivacionescomo en la caracterizacin de las zonas marrones en el trabajo de ODonnell (1993), pero puedeconvenirse que tambin ha suscitado confusiones y ambivalencias. Soifer y vom Hau (2012: 222)advierten esta ambivalencia pero la sortean identificando dos dimensiones del concepto y suutilidad para pensar la fortaleza del estado: la dimensin espacial (territorial) y la dimensinrelacional. La primera de ellas alude a la capacidad del estado para extender su control sobre todoel territorio que lo comprende. La segunda se desprende de los tipos de relaciones que el estadoentabla con actores no estatales y del grado de control de estas relaciones. En el esquemaconceptual de estos autores, el poder infraestructural es un componente que incide en la fuerzadel estado, siendo los otros la autonoma frente a los actores societales y la efectividad de susburocracias (p. 220). Sin embargo, es posible identificar otra dimensin adicional en el conceptode poder infraestructural y es la dimensin funcional. La misma alude a la amplitud de relaciones


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instrumentales y contingentes. Las nociones ms sustantivas, vinculando la capacidad condeterminadas funciones y determinados entes (el Estado-Nacin) son ms difciles de discernir dela nocin de fuerza que las nociones instrumentales o contingentes, que son aquellas queentienden la capacidad como un atributo que puede adscribirse a distintos entes estatales y enfuncin de finalidades contingentes. Como adelanto puede decirse que este trabajo preferirabordar esta ltima acepcin, pero admitiendo que las distintas connotaciones son tiles y vlidas.El uso de estos conceptos, incluido el de capacidad, adquiere una relevancia diferentedependiendo tambin del marco y del sujeto de anlisis. La cuestin de la dimensin territorial esun ejemplo interesante. Desde la perspectiva del Estado-Nacin y de sus funcionespreestablecidas, es relevante consignar el alcance territorial del poder estatal: el territorio es unespacio de manifestacin de este poder y al mismo tiempo, puede ser considerado uncomponente explicativo de este poder o de la fuerza del estado (Soifer y vom Hau, 2012). Desde elconcepto de capacidad y en especial, desde su acepcin ms instrumental y condicional, elterritorio es parte de la finalidad a cumplir, no es un requisito de capacidad. En los apartadossiguientes habr oportunidad de ampliar esta argumentacin. En todo caso, y como balanceparcial, los conceptos de poder y fuerza (e incluso, versiones ms sustantivas del concepto decapacidad) estn ms estrechamente asociados a situaciones finales o resultados, y el concepto

de capacidad en su acepcin ms instrumental o contingente, se presenta con rasgoscondicionales o como requisito para el logro de alguna finalidad pblica.

Antes de precisar los alcances del trabajo, es necesario realizar algunas especificaciones ms. Laimportancia del ejercicio eficaz del rol estatal, idea que nos acerca por ahora al concepto decapacidad, no debe sin embargo soslayar la consideracin sobre los contenidos de este rol. Esposible graficar estos roles a partir de las distintas polticas pblicas que despliegan los estados.Tenemos entonces dos dimensiones: las distintas opciones de poltica pblica y las capacidadespara ejecutar estas polticas. Ambas incidiran de manera independiente sobre la sociedad, laeconoma y la poltica. Puede suponerse en una primera instancia, que esas dos dimensiones sonindependientes. El tratamiento de su incidencia relativa ha sido diferente en la bibliografa.

Algunos estudios tienden a minimizar el efecto de los diversos roles estatales (o los tipos depoltica pblica) sobre las condiciones de vida de la poblacin, centrndose nicamente en lacapacidad que tienen esos estados para cumplir con el rol asignado, ms all de cul sea elmismo4. Sin embargo, la experiencia poltica y social reciente ofrece numerosas evidencias de quelos roles estatales y los contenidos de poltica pblica no son neutros en t rminos de resultados,ms all de que se verifiquen buenas condiciones de ejecucin estatal de estas polticas. Enfuncin de la naturaleza de los bienes, servicios o regulaciones a producir, ciertas formas decoordinacin social e integracin de recursos son ms beneficiosas que otras, ms all de lacapacidad concreta del estado en el ejercicio del rol que le compete.

Puede argumentarse tambin que las opciones de poltica son una medida de capacidad estatal; almenos en dos sentidos. En un primer sentido directo, las opciones de poltica implicandeterminados marcos de interrelacin pblico-privado y conllevan tecnologas de gestin ydotaciones de recursos que explican la capacidad (sobre este punto, se remite al lector al anlisisde los componentes de capacidad en el apartado 4). En un segundo sentido indirecto, las opciones

4 Un ejemplo de este tipo de argumento, traducido por ejemplo como que el contenido de las polticaspblicas (que incluye no slo modalidades tcnicas sino roles estatales) es menos importante que la forma (capacidad) a travs de las cuales el estado las lleva a cabo, puede encontrarse en los trabajos de Tommasi yotros colegas (Tommasi, 2010; Spiller y Tommasi, 2000, 2005).


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de poltica pueden mostrar la falta de capacidad del estado para implementar otras opciones depoltica pblica. En efecto, determinadas formas de relacin entre el estado y la sociedad y ciertosrasgos de la organizacin burocrtica podran impedir que el estado adopte polticas pblicas msefectivas5.

Efectuadas estas reflexiones, no caben dudas de que es relevante discutir las condiciones efectivasde ejercicio de los roles estatales asignados, no slo con fines informativos, sino con el objeto deidentificar los factores que afectan este ejercicio, y producir las transformaciones que seanposibles de ser producidas para mejorar la calidad y cantidad de los bienes y servicios que sedestinan a la comunidad.

El concepto que este trabajo asumir para analizar estas condiciones efectivas de ejercicio de losroles estatales es el de capacidad. En la medida en que el concepto de capacidad estatal (ocapacidad institucional) no es utilizado de una manera unvoca en la bibliografa, un objetivo deeste artculo es el de discutir las definiciones, as como analizar las relaciones que este conceptotiene con otras dimensiones sociales y analizar los factores que explican esta capacidad.

El trabajo se organiza de la siguiente manera. En el apartado siguiente (segunda parte) serevisarn distintas definiciones de capacidad estatal o institucional, sin pretensiones deexhaustividad, para culminar con una propuesta de definicin que est lejos de reclamaroriginalidad. En la tercera parte, se analizarn distintas relaciones del concepto de capacidad,prestando gran atencin a la vinculacin con el sujeto estatal, con las finalidades pblicas y con losresultados. En la cuarta parte se abordarn los factores explicativos de la capacidad, reseandoaportes existentes y proponiendo una tipologa de factores explicativos o componentes, que sibien pretende ser ms precisa, tampoco reclama una gran originalidad. Finalmente, el trabajoculmina con un detalle de reflexiones a modo de resumen.

2. Definiendo capacidad estatalEl concepto de capacidad estatal representa una forma ms reciente de aludir a los problemas ypreguntas que asomaron desde hace mucho tipo sobre de incidencia del estado en nuestra vidacotidiana. La mayor o menor utilidad relativa de este concepto en comparacin con otrosmencionados (poder o fuerza) se vincula con los tipos de incidencia estatal a ser descriptos yexplicados. Cierta ventaja del concepto de capacidad puede observarse en su aplicacin al mbitode las polticas pblicas, posiblemente porque capta de una manera ms directa la dinmica deintervencin estatal. Esta dinmica puede estar afectada por factores ms estructurales ocoyunturales, pero ofrece un retrato del estado actuando en contextos histricos y espacialescambiantes. Es cierto tambin que esta aplicacin no es excluyente del uso de otros conceptosrelacionados. En todo caso, lo importante no es el hecho (desconocido) de que el concepto decapacidad sea el ms apto para captar la incidencia estatal, sino que su definicin no se preste aconfusiones, en especial, en su aplicacin.

5 La falta de capacidad que pueden reflejar determinadas opci ones recuerda el anlisis sobre las dos carasdel poder y sobre las no -decisiones que realizaron Bachrach y Baratz en su clsico trabajo de hace ya cincodcadas (1962, 1963).


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Qu significa que el estado sea capaz? Qu significa el concepto de capacidad, en trminos msgenerales, aplicado al estado? Una breve pero contundente definicin puede extraerse de unreciente trabajo de PNUD (2010). Para este trabajo, la capacidad son los medios para planificar ylograr metas ( capacity is the means to plan and achieve ). Esta simple definicin estar en ladiscusin acerca de la diferencia entre capacidad y desempeo (resultados), pero por el momento,pone en evidencia el carcter de condicin previa que identifica al concepto. Este apartadoresear distintos usos de este concepto (y de otros asimilables), para luego proponer unadefinicin operativa.

2.1 Resea de conceptos asimilables a capacidad estatal

El uso el concepto de capacidad asociado al estado tiene ms de 30 aos, e incluso ha tenido unaamplia difusin a partir de las actividades de los Organismos Multilaterales de Crdito y susproyectos y recomendaciones de fortalecimiento de la capacidad institucional. Justamente esteltimo uso del concepto de capacidad es que el que tuvo mayor divulgacin en los primerostiempos.

En un primer libro (1996), Grindle estudia cmo las recientes crisis polticas y econmicas enAmrica Latina y frica afectaron dimensiones de la capacidad estatal, dimensiones que sonimportantes a la hora de establecer la matriz de relaciones entre el estado, la sociedad y laeconoma (p. 3). Para Grindle, un estado capaz es aquel que exhibe la habilidad para establecer ymantener de manera efectiva, funciones institucionales, tcnicas, administrativas y polticas (p.7). Consecuentemente, Grindle pone nfasis en las cuatro capacidades que deben mostrar losestados para ejercer un buen desempeo de sus funciones: capacidad institucional, capacidadtcnica, capacidad administrativa y capacidad poltica. La capacidad institucional refiere a lahabilidad de los estados para establecer y hacer efectivo el vasto conjunto de reglas que gobiernanlas interacciones polticas y econmicas. La capacidad tcnica es la habilidad para gerenciarpolticas macroeconmicas y analizar en forma ms general, opciones de poltica pblica. La

capacidad administrativa se refiere a la habilidad de los estados para proveer bienes y servicios.Finalmente, la capacidad poltica es la habilidad de los estados para tomar en cuenta ( respond to )demandas de la sociedad.

En el artculo introductorio a otro volumen, Grindle (1997) define la construccin de capacidad(capacity building ) como el conjunto de estrategias que tienen que ver con el incremento de laeficiencia, efectividad y capacidad de respuesta ( responsiveness ) del desempeo gubernament al.A su vez, la capacidad de respuesta est caracterizada como el nexo entre la comunicacin de lasnecesidades (extra gubernamentales) y la capacidad para abordarlas. Para Grindle, los conceptosde construccin, desarrollo y fortalecimiento de la capacidad utilizados en la bibliografa (capacity building, development and strengthening ) se refieren bsicamente a lo mismo. Avanza sinembargo en la caracterizacin de esta dimensin de la capacidad en otros campos. Por ejemplo, sepregunta cul es el sitio (site ) para las estrategias de fortalecimiento de la capacidad estatal: sloel gobierno, dando lugar a una serie mayoritaria de estudios focalizados en el mismo ( supply-sidebiais ), o tambin el locus de la capacidad estatal debe verse desde la perspectiva y desde lasestrategias de los sectores no gubernamentales ( demand-side biais ).

El trabajo terico de Hilderbrand y Grindle (1997) en el mismo volumen no es contradictorioaunque s aporta diferencias en el anlisis y ms complejidad conceptual. Tiene una de las msntidas definiciones de capacidad, como la habilidad para desempear tareas propias de manera


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efectiva, eficiente y sostenida 6. Las autoras afirman que existe una serie de supuestos enrelacin a las estrategias de fortalecimiento de capacidad gubernamental, entre los cuales estque las organizaciones y las actividades de capacitacin son el sitio lgico para estas iniciativas; oque las estructuras administrativas y los incentivos monetarios determinan el desempeoindividual u organizacional; o finalmente, que las organizaciones funcionan adecuadamente dondeest desarrollada la actividad de control. Sin embargo, tanto los individuos como lasorganizaciones no funcionan en el vaco, sino en un marco institucional determinado y en unentramado de relaciones polticas, econmicas y culturales.

Definen cinco dimensiones o cinco niveles de anlisis que afectan la capacidad gubernamental y almismo tiempo deben estructurar las intervenciones tendientes al fortalecimiento de capacidades:

El ambiente de la accin, que es el medio econmico, poltico y social en el cual el gobiernolleva adelante sus actividades.

El contexto institucional del sector pblico, que incluye las reglas que enmarcan el accionargubernamental: recursos, atribuciones, competencias, etc.

La red de trabajo (task network ), que se refiere al conjunto de organizaciones involucradas encumplir un determinado trabajo.

Las organizaciones. Los recursos humanos.

Un anlisis detallado de estas dimensiones que afectan la capacidad, permite captar las brechas decapacidad existente ( capacity gaps ) concepto que no es definido en el artculo y que debeaprehenderse en forma intuitiva. De todas maneras, las brechas se encuentran en los factores queafectan la capacidad, ya que esta slo se visualiza desde resultados finales.

Otro importante aporte en la lnea de los anlisis de Grindle es el de Alain Tobelem (1992a;1992b). Tobelem obvia la definicin de capacidad institucional as como la de brechas de

capacidad (capacity gaps ), de largo tratamiento en su trabajo. Identifica seis elementos generalesde brechas de capacidad agrupados en dos grandes categoras. La primera incluye aquellasbrechas que forman parte del ambiente macroinstitucional. La segunda incluye las brechasrelacionadas con el ambiente microinstitucional. En la primera categora define cuatro elementosde brechas de capacidad: primero, la estructura de relaciones de poder y la forma en que losgobernantes son elegidos; segundo, las reglas de juego de base constitucional y legal; tercero, laestructura de relaciones interinstitucionales entre las distintas organizaciones que se hacen cargode un determinado servicio o bien pblico; cuarto, los temas relacionados con el servicio civil decarrera, en particular los incentivos al personal. En la segunda categora involucra la dinmicaorganizacional y el conocimiento y habilidades de las personas involucradas en la organizacin,desde gerentes a operarios. Estos elementos de Tobelem tienen un paralelo con los factores queinciden sobre la capacidad de gobierno en el artculo de Hildebrand y Grindle (1997).

6 La versin original dice (the)...ability to perform appropriate tasks effectively, efficiently and sustainably(pg. 34).


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Por nuestras latitudes, el trabajo de Oszlak y Orellana (2001) sigue en gran medida el esquemaanaltico de Tobelem, y despliega una caracterizacin propia de los factores que explican losdficits de capacidad institucional que pueden experimentar las organizaciones. 7 8 9

Otra gama de estudios utiliza el concepto de capacidad de polticas ( policy capacity ) vinculada alestado. El trabajo de Painter y Pierre (2005) define a esta capacidad de polticas como la habilidadpara organizar los recursos necesarios para producir decisiones colectivas inteligentes y definirorientaciones estratgicas para la asignacin de recursos escasos a fines pblicos (p. 2, trad.propia). Distinguen esta capacidad de la capacidad administrativa y de la capacidad estatal. Lacapacidad administrativa es entendida como la habilidad para gerenciar eficientemente losrecursos fsicos y humanos requeridos para la produccin de bienes y servicios gubernamentales yla capacidad estatal es una medida de la habilidad estatal para movilizar apoyo y consentimientoeconmico y social para el cumplimiento de fines orientados al pblico (p. 2, trad. propia). Los tresconceptos son analticamente diferentes pero estn fuertemente interconectados (Tabla 1). Lacapacidad de polticas opera como pivote de los dos otros conceptos, reflejando la importanciacrucial que tiene la direccin estratgica para un gobierno efectivo. Los autores advierten queevidencia sobre la existencia de capacidad de polticas puede ser obtenida del anlisis de la

cantidad y calidad de los recursos institucionales y del xito de ciertos productos y resultadosespecficos (p. 3).

7 En otro trabajo, Oszlak (2004) define el dficit de capacidad institucional como una brecha o hiatoperceptible entre lo que una organizacin se propone realizar en cumplimiento de su misin y lo que

efectivamente consigue (p. 151). En este mismo trabajo, Oszlak define como capacidad de regulacinestatal a los recursos materiales y humanos que disponen y estn en condiciones de asignar legtimamenteaquellos entes estatales responsables de regular la prestacin de servicios pblicos por agentes privados uorganismos del Estado. 8 En esta lnea, el PROFIP (Programa de Fortalecimiento Institucional Provincial y de Gestin Fiscal) unprograma que se ejecuta en la Secretara de Hacienda de la Nacin con fondos del BID, ha incursionado en elconcepto de capacidad institucional con el objeto de elaborar un ndice de Capacidad Institucional (ICI) quele permita hacer diagnsticos y monitorear avances de sus actividades en los organismos pblicos, enespecial, subnacionales. El Programa entiende que la capacidad institucional no debe ser analizada slocomo un resultado (es decir, si se logr o no una determinada capacidad, sino como un proceso queexpresa un esfuerzo continuo de expansin de esa capacidad). El concepto adoptado es complejo, aunqueencierra algunas nociones interesantes (PROFIP, 2011, p. 23): la capacidad institucional es vista como apotencialidad que posee un organismo pblico para internalizar de forma clara sus objetivos, identificar prioridades, tipo de servicios o productos que debe desarrollar, beneficiarios; y aprovechar sus recursos(tcnicos, humanos, polticos, materiales y financieros) para responder a la demanda de forma satisfactoria,considerando la calidad (lo esperado por la ciudadana y lo realmente ofrecido) con la suficiente destrezapara adaptarse al contexto y transmitir a la sociedad lo que puede hacer por ella (nfasis en el original) .9 El trabajo de Acua y Chudnovsky (2013) aplica el concepto de capacidad institucional a las reglas de juego,sin descartar que se aplique tambin a actores/organizaciones. La CI es la habilidad de las reglas paraincentivar comportamientos y generar horizontes que trasciendan el corto plazo, mediante la resolucin deproblemas de coordinacin y la estructuracin, absorcin y regulacin de conflictos en un mbito ymomento dados.


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Tabla 1. Capacidades de gobiernoCapacidad Indicadores Valores/Criterios Sistemas de ApoyoCapacidadAdministrativa

Gestin efectivade recursos

AhorroEficienciaResponsabilidadProbidad

Equidad

Sistemas de Servicios Civil pormritoOrganizacin y delegacinterritorial

Gestin del gasto pblicoAuditora e inspeccin

Capacidad dePolticas

Eleccininteligente

CoherenciaObservancia de lo pblicoCredibilidadCapacidad decisivaCapacidad de resolucin

Procesos de decisin colectivaPlaneamiento y evaluacinInformacin y anlisisProcedimientos decoordinacin

Capacidad Estatal Resultadosapropiados

LegitimidadResponsabilizacin( Accountability )ConformidadConsentimiento

Formacin de lites enconsensoEstructuras de intermediacinpolticaFuerzas coercitivas del estadounificadasEstructuras de implementacinInstituciones de consulta

Fuente: Painter y Pierre (2005, p. 5). Traduccin propia.

En trminos del concepto de capacidad estatal que se propondr en este trabajo, los tresconceptos analizados por Painter y Pierre pueden quedar incluidos. De todas maneras, essugerente la distincin que hacen en la caracterizacin de capacidad estatal, en la medida en queestn incorporando una dimensin muy significativa de legitimidad estatal y de la necesidad de suconstruccin.10

2.2 Aportes y definiciones de capacidad estatal

Diversos trabajos ms recientes adoptan de manera directa el trmino capacidad estatal. Noobstante, la asignacin del atributo de capacidad al estado, ha sido discutida entre otros porMazzuca (2012). Para este ltimo, y en funcin de la definicin original de Weber, el Estado esequiparable a dos stocks de recursos, uno tangible y otro etreo (p. 553). El stock tangible lorepresente la concentracin de medios de violencia o destruccin, y el stock legtimo lo representala legitimidad, en tanto creencia de que se justifica obedecer al orden creado y respaldado por losrecursos tangibles del Estado (p. 553). Lo que tiene en alguna medida el atributo de capacidad esla Administracin o el Gobierno, en la medida en que consisten en todo o en parte, en un conjuntode personas.

En la medida en que entendamos al estado tambin como un actor (vanse los aportes de Skocpoly ODonnell como ejemplo), es posible asignarle al mismo esta propiedad, coincidiendo con laafirmacin de que este atributo slo puede ser asignado a actores con agencia, sean unitarios o

10 Una revisin bibliogrfica sobre el uso del concepto de policy capacity puede encontrarse en el trabajo deBaskoy, Evans y Shields (2011).


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colectivos.11 Esta condicin de actor por parte del estado, involucra tanto cualidadesorganizacionales como relacionales, lo que ha llevado a considerar el concepto de capacidadestatal como multidimensional (vom Hau, 2012).

Para vom Hau (2012), la capacidad estatal se refiere a la habilidad de los estados para aplicar eimplementar opciones de poltica pblica al interior de las fronteras territorial que pretendengobernar (p . 4, trad. propia). Vincula esta capacidad a la consecucin de fines especficos como elcontrol de las fronteras, el cumplimiento de contratos, la recaudacin de impuestos y la provisinde bienes pblicos, entre otros, y a lo largo de todo su territorio. Advierte adems que lacapacidad estatal est compuesta de tres dimensiones: a) la relacin con actores no estatales; b) lacompetencia organizacional de las agencias; y c) el alcance territorial de las instituciones.Retomaremos esta caracterizacin de la dimensiones cuando en el apartado 4 abordemos lo quese denominar, los componentes de la capacidad.

Otro de los adopta un enfoque similar es Fukuyama (2004) para quien la capacidad estatal (ofuerza) es la capacidad de los Estados para programar y ela borar polticas y aplicar las leyes conrigor y transparencia (p. 23). La definicin de Fukuyama incluye un componente normativo

(transparencia) que est presente en muchas definiciones. En nuestro caso, y con el respaldo deautores como Enrquez y Centeno (2012), creemos que no debe adoptarse un concepto normativoo prescriptivo de capacidad, sino limitarlo a la cualificacin de la posibilidad de cumplir con ciertasmetas preestablecidas.

Para este trabajo la capacidad estatal es la aptitud de los entes estatales para alcanzar los finesque le han sido asignados interna o externamente. 12 Esta aptitud se desprende y se explica apartir de la existencia o accionar de un conjunto de factores que luego denominaremos,componentes de capacidad estatal, y entre los que se encuentran sus dotaciones humanas, suscompetencias legales y su legitimidad y sus recursos organizacionales y de accininterorganizacional, entre otros.

Esta definicin obliga en este punto a hacer una serie de especificaciones y comentarios, algunosde los cuales sern desarrollados en el apartado siguiente. Por un lado, el concepto supone laasignacin de esta cualidad (aptitud) a entes (actores) estatales, y con un carcter plural, ya quelos depositarios de esta cualidad, en los grados en los que les corresponde, son las diversasunidades gubernamentales de carcter ms agregado o ms desagregado, y no slo por ejemplo,el Estado-Nacin. En el prximo apartado se har una referencia al sujeto estatal dotado decapacidad.

Por otro lado, el concepto de aptitud merece tambin una serie de reflexiones adicionales. Enprimer lugar, el concepto hace referencia a una cualidad del estado que puede estar presente endiversos grados. En ese sentido, el estado puede ser ms o menos capaz, en funcin de laexistencia de estas dotaciones humanas, organizacionales, tecnolgicas y de capital

11 Para una explicitacin del concepto de actor ver Acua y Chudnovsky (2013), donde se entiende al mismocomo todo sujeto individual o colectivo que cuenta con una identidad que le permite reconocerse comocolectividad o parte de ella y con capacidad de accin estratgica, esto es, capacidad de identificar/definirsus intereses, traducirlos en objetivos, de disear un curso de accin para el alcance de esos objetivos y conrelativa autonoma (recursos y capacidades) para implementar dicho curso de accin.12 Versiones preliminares de la definicin fueron utilizadas en Bertranou (2009, 2012, 2013).


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interorganizacional. En segundo lugar, el concepto de aptitud nos remite a la idea de la existencia(o no) de condiciones para el logro de los fines (resultados) previstos. La capacidad entonces, no seve reflejada en los resultados, sino en la existencia de estas condiciones para el logro deresultados . Sobre este tema comentaremos de manera ms extensa ms adelante.

En otro orden de cosas, la nocin de capacidad adoptada en este trabajo es de carcterinstrumental y carece de un contenido sustantivo especfico. Esto significa que se trata de unatributo que puede analizarse en funcin de cualquier finalidad a perseguir, pero que esanalticamente diferente de esta finalidad. No se trata de un atributo asociado a una determinadafinalidad o funcin estatal.

Existen mltiples trabajos de muy buena factura que adoptan el criterio de asociar capacidad yfuncin. Es un camino posible y en muchos casos, perfectamente explicable. El estado capaz, si sepermite esta licencia idiomtica, es aqul que puede cumplir adecuadamente ciertas funcionesque le han sido asignadas. Ejemplos de estos trabajos son los de Iazzetta (2012) y Hanson y Sigman(2011), entre otros. Es una argumentacin que no analiza si el estado es capaz para hacer algo (adefinir) sino que busca calificar de capaz a aquel estado que hace determinadas acciones.

Siguiendo a Martnez Nogueira (2013), las capacidades tienen determinadas caractersticas: a) noson estticas; b) son resultados combinados de recursos, prcticas, conocimientos y relaciones; c)son susceptibles de debilitamiento o destruccin; d) no son genricas, sino especficas a camposde accin, problemticas o actores; e) su evolucin y mantenimiento no son sincrnicos nilineales; y f) se manifiestan de manera diversa en distintos mbitos (p. 7).

La definicin ms instrumental que se ha adoptado necesita de todas maneras de un mayordesarrollo, sobre todo en lo relativo a las relaciones analticas con otras dimensiones que seencuentran asociadas. En el apartado siguiente se analizarn algunas de estas relaciones, lo cualterminar de perfilar el alcance de la definicin propuesta.

3. Vnculos y caracterizaciones de la capacidad estatal

Este apartado es importante en una primera fase de explicitacin del concepto, ya que buscaprecisar los alcances del mismo, definir las caractersticas de los sujetos depositarios y establecerlas vinculaciones necesarias con otras categoras analticas. En este sentido, se analizar la relacinentre capacidad y finalidad estatal, capacidad y autonoma, capacidad y voluntad, capacidad ysujeto estatal, y capacidad y resultados.

3.1 Capacidad y finalidad estatal

La capacidad estatal es un atributo que slo puede expresarse en relacin con los fines que seentiende que debe perseguir el estado o sus unidades especficas. No puede analizarse lacapacidad en abstracto, o en general, desligada de funciones que deben ser cumplidas. Comoaptitud slo puede ser aprehendida y evaluada a la luz del sentido de su orientacin, y en funcinde lo que el sistema poltico o la institucionalidad poltica ha definido como lo que se espera delestado y de las unidades gubernamentales. Los fines asignados al Estado y sus unidades tienen unmarco histrico-temporal de produccin; no son permanentes, ms all de que puedanentenderse algunas funciones como constitutivas del estado como tal.


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La vinculacin de la capacidad con los fines para lo cual se construye parece ser un aspecto trivial,pero frecuentemente es soslayado. En la medida en que las finalidades son contingentes, lascapacidades a desarrollar deben establecerse en funcin de estas particularidades. Una buenaproporcin de las finalidades del estado (de un estado particular o de una unidad gubernamentalespecial) son el resultado de luchas polticas sectoriales por la politizacin de los asuntospblicos, por lo que son especficas a cada contexto histrico-espacial estatal.

Como fue mencionado anteriormente, otra perspectiva de anlisis es la que asigna al concepto decapacidad ciertas funciones especficas. En otras palabras, el trmino capacidad en estaperspectiva connota la aptitud para desarrollar ciertas actividades o finalidades pblicas. Cuandose habla del estado capaz, inmediatamente se lo vincula con algunas actividades queinvariablemente debe cumplir; de lo contrario, no es capaz, ms all de que pueda cumplir otras.Esta perspectiva se encuentra diseminada no slo a partir de caracterizaciones fijas generalessobre la finalidad estatal, sino a partir de estudios especficos vinculados por ejemplo, a lacapacidad para controlar las fronteras y asegurar el orden (Weber) o recaudar impuestos (Levi).

El trabajo de Iazzetta (2012) es ilustrativo de este enfoque. Al describir al estado contemporneo,

Iazzetta identifica atributos o requisitos de primer orden , es decir, capacidades bsicas quedefinen un estado a secas (con independencia del rgimen poltico que lo acompae), y desegundo orden , a saber, aquellos que favorecen la democratizacin y que se han ido sumando amedida en que se ampliaba la arena democrtica y las demandas ciudadanos. En todos estoscasos, se trata de connotaciones sustantivas de capacidad, vale decir, atributos que cualifican lacapacidad (o no) de un estado. A ttulo de ejemplo, entre las capacidades estatales de primerorden estn la de suprimir el riesgo potencial de la violencia privada, la de ejercer el monopoliofiscal y la de asegurar una moneda. Entre las capacidades estatales de segundo orden, seencuentran la capacidad de autolimitarse, de redistribuir recursos y de garantizar eleccionesperidicas. A su vez, quienes analizan capacidad desde esta definicin que incluye determinadosfines, adjudican esta cualidad principalmente al Estado-Nacin. En muchos casos, quienes han

estudiado a los Estados-Nacin de los pases emergentes y los han caracterizado a partir de ciertosrasgos y funciones (por ejemplo, los Estados Desarrollistas de Evans, Wade y Kohli), hanadoptado una definicin ms sustantiva de capacidad, incluyendo funciones de promocin deldesarrollo como subsumidas en el concepto.

Esta aproximacin al concepto de capacidad es absolutamente vlida y ha dado lugar a aportes degran valor para el estudio del estado y sobre todo, del estado nacional. En la medida en que haasumido analtica y prescriptivamente la necesidad de construir un estado activo en el desarrollohumano, ha endogeneizado funciones bsicas e ineludibles, que a su vez especifican y cualifican elconcepto de capacidad estatal.

Este trabajo adopta una perspectiva general diferente sobre la relacin conceptual entrecapacidad y finalidad, optando por una definicin instrumental de capacidad, a saber, comoatributo independiente analticamente de las finalidades o funciones que los entes estatalesdeben cumplir. Por supuesto, puede incluir en un anlisis histricamente situado las funciones quelos estudios anteriores han atribuido al estado, pero lo hace fuera del concepto de capacidad. 13

13 Una posicin similar est esgrimida en vom Hau (2012: 5) y en Enrquez y Centeno (2012: 133).


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Como breve alusin a trabajos que explcitamente analizan la capacidad en funcin de algunafinalidad de poltica pblica podemos mencionar los de Bertranou (2013) sobre seguridad vial,Oszlak (2005) sobre regulaciones en telecomunicaciones y sobre polticas agropecuarias, Oszlak,Felder y Forcinito (2000) sobre regulaciones pblicas, Repetto (2003, 2007) y Repetto y Moro(2004) sobre poltica social, Alonso (2007) sobre polticas de salud, y Depetris (2011) sobre luchacontra el narcotrfico, entre tantos otros estudios sectoriales.

Por otro lado, diversos trabajos estudian la capacidad enfocndose no slo en una polticaespecfica sino tambin en un momento en el ciclo de polticas, que incluye la planificacin, laformulacin el seguimiento, la implementacin y la evaluacin de polticas. Entre los estudios msinteresantes estn los que abordan el momento de la implementacin, momentotradicionalmente desvalorizado del ciclo de polticas. Entre ellos pueden encontrarse los trabajosde Isuani (2006, 2007) y de Cortzar (2007) sobre implementacin de programas sociales y sobregestin interorganizacional de polticas pblicas.

3.2 Capacidad y sujeto estatal

El atributo de capacidad, desde la perspectiva de este trabajo, puede ser asignado al estado en suconjunto, como a sus unidades constitutivas, de manera individual o actuando de maneraconjunta. Otras perspectivas mencionadas anteriormente entienden que la asignacin de esteatributo slo le cabe al estado nacional. Por lo pronto, tal como ha sido ya mencionado, lacapacidad es un atributo que puede asignarse slo a un ente o sujeto (en este caso, estatal) que sedesempee como actor, con agencia. Este sujeto estatal puede estar definido en distintos nivelesdependiendo de cul sea el inters del anlisis poltico u organizacional.

Esto permite evaluar la capacidad de agencias estatales institucionales en funcin de suscompetencias y finalidades, la capacidad de entramados de agencias pblicas a partir de unafinalidad compartida (por ejemplo, la promocin de exportaciones), o la capacidad del Estado-Nacin en funcin de sus finalidades ms regulares o ms coyunturales. En funcin de cul sea elsujeto estatal de anlisis, son las institucionalidades, organizaciones y competencias que debencontemplarse a la hora de una caracterizacin de las capacidades. Este aspecto tambin parecetrivial pero es muy significativo. Si se considera el Estado- Nacin y algunas de sus funcionesbsicas, sera necesario contemplar el funcionamiento de toda la institucionalidad productora depolticas, y esto incluye no slo el Poder Ejecutivo, sino tambin el Poder Legislativo, el PoderJudicial y los organismos de control extra poder. Estas instituciones aparecen comnmentesealadas en las normas constitucionales o en normas especficas que establecen lashabilitaciones para su intervencin. La capacidad estatal se manifiesta en este caso no slo a partirdel accionar de las funciones administrativas de ejecucin, sino a partir de cmo se interrelacionantodos los rganos estatales en la produccin de las polticas. Es necesaria esta consideracincompleta tambin (y no slo de las organizaciones del Poder Ejecutivo) porque el marco dereferencia de finalidades debe incluir un conjunto de valores que en general supera los que severifican cuando se analiza una agencia gubernamental especfica. El marco de referenciavalorativo incluye aspectos tales como la pertinencia, la representatividad, la aptitud de respuestaa los ciudadanos, adems del volumen y calidad de los bienes y servicios que se prestan.

En el caso de los estados en su totalidad, las dimensiones o componentes de capacidad que sedestacaron en la definicin deben ser redefinidos de una manera tal que sean pertinentes a esaunidad de anlisis en estudio. Si bien esta tema ser abordado ms adelante, los factores que


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Desde otra perspectiva (Migdal, entre otros), no hay capacidad sin autonoma vis--vis los actoresque disputan con el estado el control de la instalacin y aplicacin de una marco legal. En estecaso, la autonoma del estado frente a los poderes fcticos, es condicin necesaria para lacapacidad, y no en el sentido inverso.

Nos encontramos entonces ante dos aproximaciones muy interesantes a la caracterizacin de lacapacidad estatal. En un caso, la capacidad es expresin de autonoma (Migdal). En el otro caso, laautonoma puede ser en parte, una expresin de la capacidad (Skocpol, y tambin Evans). Sindudas, no slo es diferente la relacin que tienen entre s la capacidad y la autonoma, sino queestamos ante definiciones distintas de capacidad estatal y quizs ante la aplicacin a distintostipos de sujetos estatales. Ambas aproximaciones son muy sugerentes y no deben ser soslayadas,ms all de la direccin que se tome en trminos de una definicin, ya que aluden a dimensionesdiferentes que son relevantes para estudiar el funcionamiento de los estados y sus agencias.

Desde el punto de vista de este trabajo, la posibilidad de actuar de manera autnoma depende deciertas dotaciones de capacidad estatal; de lo contrario, no existe la posibilidad efectiva de perfilaruna lnea de actuacin independiente de las presiones sociales. Pero en funcin tambin del tipo

de sujeto bajo anlisis y del tipo de finalidades estudiadas, la capacidad (para lograr ciertas metas)depende de que el organismo sea autnomo de los poderes fcticos, de lo contrario, no podrcumplir sus fines. Como condicin para lograr ciertos resultados, se encuentra el hecho de noestar capturado por intereses diferentes. La autonoma y la capacidad necesarias en este sentido,no remiten slo a los medios disponibles, sino tambin a los tipos de fines a alcanzar. Es enfuncin de ciertos fines que es posible alegar autonoma, y en es en funcin de esos fines, que esposible tambin alegar capacidad. Y en ese sentido, tanto la capacidad como la autonoma seinfluencian mutuamente.

3.4 Capacidad y voluntad

La relacin entre capacidad estatal y voluntad de los agentes estatales (o ciertas manifestacionesde esta voluntad) tambin resulta una cuestin importante a esclarecer analticamente. Estarelacin se encuentra estrechamente vinculada a la relacin estudiada anteriormente, entrecapacidad y autonoma.

La cuestin es problemtica cuando se plantea la posible brecha entre las condiciones decapacidad de una agencia (dotaciones legales, organizacionales, interorganizacionales, entre otras)y la voluntad de utilizar estas dotaciones por parte de la gerencia o direccin ejecutiva. Estaeventual voluntad de no uso de las capacidades estatales, puede ser endogeneizada y serconfundida directamente con la falta de capacidad estatal, o debe diferenciarse analtica yempricamente?

Una mirada sobre el tema es la que ofrecen Acua y Chudnovsky (2013), si bien aplicada adistintos objetos de estudio. Para los mismos, es importante distinguir entre capacidades yrecursos. Las capacidades son habilidades para cumplir una funcin o tarea, mientras que losrecursos son bienes materiales y simblicos. Los recursos son indicadores observables de lapresencia de una capacidad (ms all de que esta se efectivice o no, dado que un actor puedecontar con capacidad de hacer algo aunque no ejercerla) (p. 18). Los recursos son la capacidadpotencial, que para hacerse efectiva, requiere de voluntad.


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Otra perspectiva, no del todo diferente, requiere de la clarificacin previa del sujeto estatal y susfunciones. En ese contexto, es posible proponer algunas sugerencias de anlisis. Si la voluntadexpresada es inusual y no responde a la trayectoria de una agencia, sera conveniente diferenciarlade la capacidad. Podra existir una ocupacin transitoria de espacios organizacionales, alterando lamatriz de trabajo. Ahora, si esta voluntad refleja una actitud ms estable, entonces no puede dejarde ser incorporada de manera categrica como un componente de la capacidad. Puede ofrecerseun ejemplo en este sentido. La CNRT produjo informes sobre el estado del transporte pblico, as como determin sanciones a las empresas concesionarias de servicios. La aplicacin de lassanciones dependi de un organismo superior, la Secretara de Transporte. Si estas sanciones nose efectivizaron (por voluntad del entonces Secretario), sera inadecuado calificar negativamente ala CNRT en trminos de su capacidad. Pero si indagamos que estas u otras sanciones podranhaber sido aplicadas por el organismo, en uso de sus competencias legales, entonces la falta devoluntad de la gerencia de la CNRT debe endogeneizarse a la hora de evaluar la capacidad estatal.La falta de autonoma en relacin con las autoridades superiores es la causa, pero a los efectos deanalizar la capacidad de la CNRT, la misma no se corresponde con los requerimientos legales.

3.5 Capacidad y resultados

De la definicin adoptada de capacidad estatal en este texto, se desprende que la misma no debeser confundida con los resultados finales o los cambios acaecidos en las condiciones de vida de lapoblacin o en determinadas instancias institucionales.

La distincin entre capacidad y resultados (o desempeo, en alguna bibliografa) no ha sidosuficientemente analizada, lo cual lleva a frecuentes confusiones y por lo tanto, a malasinterpretaciones acerca de los alcances de esta capacidad y las posibilidades de mejora de lamisma. Existen autores que no distinguen explcitamente entre estas variables aportando a estaconfusin. En un trabajo anterior (Bertranou, 2001) se establecieron las diferencias entre losconceptos de capacidad y desempeo (este ltimo, ligado a resultados finales).

Pare este trabajo, existe una estrecha vinculacin entre los conceptos de capacidad y resultados,pero stos no deben ser confundidos. Cuando se observan mejoras notables en la condiciones devida de la poblacin, es difcil no vincularlas a una mejora en la capacidad estatal, aunque sta nosea la razn nica. Para este texto, la capacidad estatal juega un papel determinante en la mejorade las condiciones de vida de la poblacin (resultados), aunque es imprescindible definir el marcode relaciones entre estas variables. Una perspectiva compartida puede encontrarse en vom Hau(2012: 27), Enrquez y Centeno (2012: 139), Hanson y Sigman (2011: 2) y Kocher (2010).16 Aguilar(2007), desde otro enfoque, le asigna a la capacidad un carcter de potencialidad en el sentidoaristotlico, siendo el acto la compleja trama de relaciones efectivas q ue se producen entreactores estatales y no estatales, a las que asigna la categora de expresiones de gobernanza.

Con el objeto de clarificar esta relacin, se propone el siguiente modelo analtico (figura 1) quebusca entender la relacin entre las capacidades estatales y los logros esperados, definidos estostanto en el nivel de productos, como en el nivel de medidas de cambio efectivas (resultados,desempeos).

16 Kocher (2010: 139) alerta acerca de los riesgos de razonamiento tautolgico cuando se asimilan lascapacidades con los resultados de estas capacidades.


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Figura 1

El modelo planteado establece la estrecha vinculacin que existe entre la capacidad estatal y losefectos que se esperan de su accionar. 17 Estos efectos son de dos tipos: en primer lugar, estn losproductos de esta capacidad, que coinciden con los bienes, servicios y regulaciones que presta launidad gubernamental en cuestin, los que tambin pueden denominarse, entregables(deliverables ); en segundo lugar, y de manera posterior a los productos, pueden encontrarse losresultados de la capacidad estatal, es decir, los cambios observados en las condiciones de vida dela poblacin o en las instituciones.

17 Sobre los componentes de la capacidad estatal, ver ms adelante.

Capacidad estatal

Componentes ofactores:1. Vnculo E/S2. Legitimidad delestado3. Estructuraburocrtica y arreglosinstitucionales4. Capital de accininterorganizacional

Resultados (depoltica pblica);desempeoinstitucional

Cambios en lascondiciones de vidade la poblacin o enlas instituciones.

Variables externasque pueden afectarel despliegue de lacapacidad:

1. Ambiente poltico,econmico y socialfacilitador (o no).2. Resistencia de lapoblacin.

3. Cambios orestriccionescoyunturales en elliderazgo (voluntad)

Variables externas quepueden afectar elresultado deldespliegue de lacapacidad

1. Eventos econmicos,meteorolgicos, polticos,o de otra especie, queestn fuera del control dela unidad gubernamental

actuante.2. Ambiente supraestatalnacional.3. Incertidumbre (insufi-ciencia del modelomedios/fines)

Productos

Entregables:bienes, servicios yregulaciones quepresta la unidadgubernamental.


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Existen sin embargo, dos grupos de factores que afectan esta relacin entre capacidad yresultados, siendo todos estos factores externos a la unidad gubernamental que se trate. Unprimer grupo afecta el despliegue de la capacidad como tal, y su visibilizacin en los productos. Laorganizacin podra contar con capacidades (aptitudes), pero su despliegue, su desenvolvimientose vera afectado, abortado o disminuido por estos factores. Existen al menos tres factores quepueden afectar este despliegue.

a) El ambiente poltico, econmico y social puede no resultar facilitador, y en trminos de labibliografa citada de Hildebrand, Grindle y Tobelem, se convierte en un factor que inhibe eldespliegue completo de la capacidad. Por ejemplo, un clima conflictivo general alrededor de lasacciones de uno o todos los organismos pblicos, inhibe el ejercicio de sus actividades (ej,reuniones, inspecciones, servicios personales interrumpidos, etc).

b) El accionar autnomo de actores no gubernamentales, en la medida en que estas accionespueden implicar resistencias a la actividad de las unidades gubernamentales, inhibiendo ointerrumpiendo la produccin de bienes y servicios. Si bien se ha incluido la legitimidad de unaunidad como un componente de la capacidad, es decir, en la propia definicin de la misma, como

una dimensin constitutiva, es posible dejar fuera de este requisito a algunos aspectos puntualesque impliquen resistencia por parte de la poblacin, aun en un marco de legitimidad de accin.Por ejemplo, algunos programas de salud muestran una fuerte capacidad gubernamental(personas, tecnologas), pero algunas de sus prcticas pueden generar resistencias culturales endeterminadas poblaciones (pueblos originarios). Lo que est en juego no es la legitimidad delestado para intervenir, o la legitimidad global de una unidad gubernamental, sino la viabilidad deciertas prcticas en el corto plazo. No slo debe verse este factor desde el punto de vista negativo(como resistencia), sino como potenciacin de capacidades estatales. Por ejemplo, existenresultados que han dependido fundamentalmente del nivel de inversin de las empresas, y esenivel de inversin no es explicado necesariamente por una regulacin pblica que la promueve.

c) Los cambios sbitos o coyunturales en la voluntad de accin de los liderazgos organizacionales,ya que estos no deberan ser endogeneizados en el corto plazo, y pueden afectar severamente lossuministros de la organizacin.

Un segundo grupo de factores est constituido por elementos que pueden estar ms all delcontrol de las unidades gubernamentales, como son por ejemplo, los accidentes climticos o loscambios abruptos en las condiciones econmicas o en los precios relativos de los insumos, entreotros. Este grupo de factores puede afectar el resultado del despliegue de la capacidad estatal, noel despliegue mismo. En el instrumento del Marco Lgico, estos factores son registrados en lacolumna de Supuestos o Riesgos, y representan los eventos o fenmenos que pueden aparecer oemerger, que estn fuera del mbito de gobierno de una accin pblica, y que puede afectar dealguna manera los resultados de esta accin.

Tambin puede ubicarse en este grupo de factores, el accionar de actores supraestatales(supranacionales en el caso del estado nacional) o bien el desarrollo de condiciones particulares eneste nivel, en la medida que favorecen o desfavorecen el logro de ciertos resultados (en algunoscaso, puede incluso generar ciertos resultados ms all de la capacidad estatal desarrollada). Eneste punto vale la pena aclarar que no toda la influencia que ejercen los factores supranacionalesse debe a la falta de capacidad estatal para establecer los filtros necesarios en el equilibrio de lodomstico y lo externo. En un mundo con procesos y relaciones que se construyen cada vez ms


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entorno socioeconmico y con los nexos entre este estado y la sociedad. Otro uso de estaclasificacin que tiene su antecedente en Grindle es el que realiza Rodrguez Gust (2007).

Esta dimensin relacional significa la capacidad de inducir comportamientos entre los actores noestatales, logrando el cumplimiento obligatorio de las reglas de juego. Y esta dimensin decapacidad slo puede ser estudiada desde enfoques estticos y dinmicos, captando la complejatrama de relaciones que se dan entre los actores estatales y los no estatales. En la nueva relacinentre el estado y la sociedad, la regulacin estatal se establece como mediacin (Alonso, 2007a).Para Martnez Nogueira (2002), en el proceso de revertir las debilidades del estado remanente, latarea por delante debe estar focalizada en la capacidad poltica y de gestin del estado y en lasarticulaciones establecidas con la sociedad civil, asegurando ya no slo la gobernabilidad, sinotambin la gobernanza en escenarios cada vez ms complejos (nfasis propio).

El concepto de capacidad relacional tiene una potencialidad de captacin de la variedad deacciones que los estados modernos llevan a cabo a travs de otros, ms all de la definicinplanteada. Este aspecto ser profundizado en una discusin ms adelante. No debe ser confundidaslo con la capacidad de regulacin, ya que la misma puede involucrar poderes del estado que se

efectivizan de manera imperativa, aunque como en todos los casos, implican el accionar deactores de la sociedad civil. El concepto de capacidad relacional tiene la potencialidad de describirno la regulacin imperativa (que puede ser mejor captada a partir de la mocin de capacidadestcnico-administrativas), sino la capacidad de estimular voluntariamente acciones productivas porparte de actores estatales, estableciendo nuevos arreglos institucionales de colaboracin pblico-privada (Bertranou, 2009, 2011).

En algunos casos, estas dimensiones pueden provenir de alguna clasificacin de funciones ofinalidades dentro de la organizacin. Acua y Chudnovsky (2013: 19) destacan cinco capacidades(posibles) de los actores estatales: capacidad organizacional, de representacin y gobierno, deactuar ideolgicamente, de negociacin y de salida de una situacin considerada inconveniente.

Martnez Nogueira (2013: 3) menciona la necesidad de reforzar las capacidades de la presidenciay de las organizaciones pblicas en materia poltica, analtica, tcnica y de gestin (nfasispropio). Estas subdivisiones de la capacidad que llamamos dimensiones, deben ser claramentedistinguidas de los componentes o factores que explican esta capacidad, aunque las primerassugieran algunos de estos estos ltimos.

4.2 La perspectiva de las brechas de capacidad

Abordando ahora la cuestin de los componentes o factores, la perspectiva sobre brechas odficits de capacidad institucional es sin dudas la ms prolfica y con mayor influencia en losestudios y recomendaciones sobre capacidad. Tienen su origen en textos como los mencionadosde Tobelem (1992a; 1992b), Grindle (1997) y Hilderbrand y Grindle (1997), donde se parte de laidea de que existen factores que afectan la capacidad (sin que previamente se analizaranobservables de esa capacidad). El mrito del trabajo de las autoras (mencionado anteriormente)es haber complejizado de manera positiva el anlisis sobre los aspectos que afectan la capacidadinstitucional, que van ms all de cuestiones organizacionales y de perfil laboral individual. Ahora,desde el punto de vista de la distincin entre aspectos constitutivos y factores que afectan estosaspectos constitutivos, la clasificacin realizada no aporta demasiado.


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Como mencionamos anteriormente, y en lnea con la clasificacin de Hildebrand y Grindle (1997),los trabajos de Tobelem identifican seis elementos generales de brechas de capacidad agrupadosen dos grandes categoras. La brecha se constituye en un dficit de dotacin de capacidad paraafrontar alguna tarea a cumplir. Esto se deduce del anlisis porque en ningn momento seexplicita de manera clara. La primera categora incluye aquellas brechas que forman parte delambiente macroinstitucional. La segunda incluye las brechas relacionadas con el ambientemicroinstitucional. En la primera categora definen cuatro elementos de brechas de capacidad:primero, la estructura de relaciones de poder y la forma en que los gobernantes son elegidos;segundo, las reglas de juego de base constitucional y legal; tercero, la estructura de relacionesinterinstitucionales entre las distintas organizaciones que se hacen cargo de un determinadoservicio o bien pblico; cuarto, los temas relacionados con el servicio civil de carrera, en particularlos incentivos al personal. En la segunda categora involucra la dinmica organizacional y elconocimiento y habilidades de las personas involucradas en la organizacin, desde gerentes aoperarios. Estos elementos de Tobelem tienen un paralelo con los factores que inciden sobre lacapacidad de gobierno en el artculo de Hildebrand y Grindle (1997). Si bien la nocin de brechaalude ms directamente a aspectos constitutivos (como dotaciones de factores necesarios, dealguna manera), existen algunas brechas (las contextuales) que no abarcan una dotacin

identificable de capacidad en algn sujeto estatal, sino que identifican factores que afectan elejercicio de esta capacidad.

El trabajo de Oszlak y Orellana (2001) sobre dficits de capacidad institucional se emparenta conlos de Tobelem. Los autores identifican diversos dficits de capacidad, buscando abocarse a y aespecificar factores ms directamente asociados al trabajo organizacional. La clasificacinpropuesta es la siguiente:

1. Dficits relacionados con leyes, normas y en general, reglas de juego 2. Dficits relacionados con relaciones interinstitucionales3. Dficits relacionados con la estructura interna y distribucin de funciones

4. Dficits relacionados con la capacidad financiera y fsica de las agencias5. Dficits relacionados con polticas de personal y sistemas de recompensas6. Dficits relacionados con la capacidad individual de los participantes

En otro trabajo, y para aplicar a la evaluacin de los entes reguladores de servicios pblicos, Oszlak(2004: 157 y ss) perfecciona su modelo analtico distinguiendo los dficits asociados a variablescontextuales de la actividad de los entes, asociados con el marco normativo que gobierna suactividad, asociados con las estructuras organizativas que enmarcan sus tareas, asociados con losrecursos humanos y materiales necesarios para su labor, y asociados con los comportamientosindividuales implcitos en el desempeo (nfasis en el original).

Estos trabajos han marcado, con justicia, todo un perodo de caracterizacin de la capacidadestatal. Han permitido operacionalizaciones de estas brechas que han habilitado estudiossistemticos sobre capacidad en agencias pblicas, y que han ofrecido buenos diagnsticos ysugerentes recomendaciones de reforma.

La principal observacin crtica que puede hacerse a este modelo tiene que ver con la dificultadpara discernir claramente los componentes de capacidad, de eventuales factores externos queque afectan la capacidad . Esto no slo podra ser importante desde el punto de visto analtico,sino tambin prescriptivo, en la medida en que no distingue lo que puede ser materia de


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transformacin de manera ms o menos inmediata, y lo que est fuera del mbito de gobierno delos reformadores (al menos, en un plazo razonable de tiempo). Esta aseveracin requiere de unamayor explicacin y para ello, ser oportuno trabajar con el trabajo ya mencionado de Oszlak(2004), ya que posiblemente representa la mejor versin de este enfoque.

La cuestin ms problemtica en esta diferenciacin de factores explicativos tiene que ver con lamedida en que factores externos afectan la capacidad interna de la organizacin o del sujetoestatal, o lo que numerosas veces, el propio Oszlak den omina funcin de produccin de laorganizacin.18 En efecto, la primera categora de dficits son los relacionados con el contextoinstitucional (Oszlak, 2004: 160). En esa clasificacin el autor incluye aspectos tales como elcarcter articulado o no de la demanda de regulacin sobre los entes, las pautas culturalesprevalecientes en la sociedad, la legitimidad de la labor de los entes derivada de un climaideolgico favorable y las condiciones estructurales que posibilitan situaciones de captura de losentes, entre otras manifestaciones de estos dficits.

Deberan distinguirse distintas situaciones. En primer lugar, el estado, con sus capacidades serelaciona con actores de la sociedad civil. Estos actores, en funcin incluso del nivel de su

desarrollo, pueden requerir del estado nuevas funciones y paralelamente, nuevas capacidades.Incluso pueden identificarse trayectorias histricas que vinculan a estos actores y que caracterizanla evolucin de cada ente estatal. Hasta all, la interaccin entre estos actores los afectamutuamente, pero a los efectos del anlisis de capacidad, es una relacin externa queprimordialmente define las funciones estatales, pero que no gravita puntualmente en laconstitucin de la funcin de produccin (al menos, en esta enunciacin). En segundo lugar,existen factores externos a la organizacin estatal que afectan constitutivamente a esaorganizacin, como por ejemplo, los horizontes de accin de los directivos, el contenido de suspreferencias (captura o no), las habilitaciones sociales (pblicas) a las organizaciones para elejercicio de sus mandatos (legitimidad), entre otros ejemplos. En esta situacin, la organizacin esestructurada internamente por este tipo de lazo con actores externos y por lo tanto, desde el

enfoque que ser propuesto ms adelante, s son factores que constituyen y explican la capacidadestatal. Finalmente, existen factores externos que afectan la produccin de la organizacin, esdecir, el desenvolvimiento de su modelo productivo, pero que no deberan ser endogeneizados enel concepto de capacidad, tal como aparece en la figura 1 en donde se relaciona la capacidad conlos distintos tipos de resultado. En resumen, slo los aspectos mencionados en el segundo puntodeberan ser objeto de anlisis desde la confirmacin misma de la capacidad.

Ms all de estas disquisiciones conceptuales, es importante mencionar que los distintos enfoquessobre los componentes de capacidad, algunos de los cuales todava no han sido reseados, tienenla particularidad de compartir la mayor parte de los factores, seguramente porque los elementosque caracterizan a la organizacin y a su funcin de produccin, ncleo central de la capacidad hansido identificados hace mucho tiempo por la teora organizacional. No obstante, mientras ms seavance en el discernimiento de los factores que afectan el accionar estatal, mejor ser laperspectiva de construir un estado ms eficaz.

18 Presentacin de Oscar Oszlak en la apertura del Simposio de capacidades estatales del Congreso nacionalde ciencia poltica de la SAAP, Paran, 17 de julio de 2013.


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4.3 Distintas perspectivas sobre dotaciones de capacidad

Quizs sin referirse explcitamente a la nocin de capacidad institucional o estatal, diversostrabajos describen y analizan dimensiones que pueden ser consideradas como componentes decapacidad. Una lnea de trabajos alude a estos componentes cuando trata la cuestin de losinstrumentos de poltica pblica. Una mencin clsica es la de Peters (1982, citado en PrezSnchez, 2005), para quien los instrumentos de accin de las polticas pblicas son:

Las normas jurdicas. Los servicios del personal. Recursos materiales, fundamentalmente los financieros. La persuasin.

El clsico trabajo de Christopher Hood (1983) sobre las Herramientas del Gobierno tambin seinserta en esta perspectiva. Para Hood, los gobiernos son cajas de herramientas disponibles paraactuar dependiendo de cul fuera la necesidad. Estas herramientas pueden agruparse de acuerdoa cuatro recursos de los que dispone el estado:

Nodalidad: el estado se encuentra en una posicin central en la sociedad y puede interpelarlacon el objeto de obtener informacin sistemtica o bien para generar acciones de carcteruniversal.

Tesoro: el estado tiene una capacidad de compra con la cual puede adquirir los bienes yservicios que requiere para cumplir con sus fines.

Autoridad: el estado tiene la facultad de obligar a los ciudadanos a cumplir ciertas actividades(dentro del Estado de Derecho) y de determinar conductas de terceros.

Organizacin: el estado tiene la capacidad de actuar directamente a partir del uso de susinstrumentos y recursos organizacionales. Si bien este recurso est presente en los otros, semanifiesta en este punto de manera directa.

Otro aporte confluente que remite de manera directa a la cuestin de las capacidades es la de losinstrumentos de poltica de Aroz y Sagasti (1975). Para estos autores, un instrumento de polticaconstituye el conjunto de modos y medios utilizados para poner en prctica una polticadeterminadaconstituye el vehculo mediante el cual los que tienen a su cargo la formulacin yejecucin de las polticas ejercen su capacidad de influir en las dec isiones que toman los dems(p.12). Para los autores, la poltica pblica puede convertirse en mera declaracin retrica si no seproveen los medios para llevar a la prctica su efecto potencial. Un instrumento de poltica es unaentidad compleja que comprende uno o ms de los siguientes aspectos:

Un dispositivo legal (leyes, decretos, acuerdos, que establecen obligaciones, derechos,

recompensas y sanciones en relacin al cumplimiento de la poltica). Una estructura de organizacin (instituciones, procedimientos, metodologas, criterios dedecisin y programas; incluye tanto lo administrativo como lo tcnico).

Un conjunto de mecanismos operativos (constituyen las palancas o medios reales por los quela estructura de organizacin aplica finalmente las decisiones y acta para tratar de obtener elefecto deseado). Estos mecanismos operativos tambin pueden asimilarse a la idea derecursos de todo tipo.


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Este componente comprende dos aspectos: en primer lugar, si la unidad gubernamental tieneautorizacin legal para realizar las acciones que pretende llevar a cabo, autorizacin que esconferida por un instrumento normativo como una ley, un decreto u otra norma administrativaemanada del rgano correspondiente; en segundo lugar, si la unidad gubernamental tienelegitimidad poltico-institucional para llevar adelante estas acciones, legitimidad conferida poractores del sistema poltico-institucional y por actores no gubernamentales. Ambos aspectosremiten a una nocin amplia de autorizacin poltica y legal para cumplir sus fines. El concepto deautorizacin alude a la disponibilidad de recursos legales y polticos que habilitan el accionar deuna unidad gubernamental.

2. Organizacin y medios de accinEste componente comprende principalmente las dotaciones, atributos y posibilidades de unaorganizacin para la accin directa, o expresado de otra manera, los medios organizacionales delos que dispone una unidad gubernamental parar llevar a cabo sus objetivos. En una primeraaproximacin a las dimensiones de este componente encontramos las personas que integran laorganizacin, los recursos materiales, de infraestructura y equipamiento, los recursostecnolgicos, la estructura y los procesos organizacionales, y los recursos y activos financieros.

3. Capital de accin interorganizacional Este componente comprende el capital social de accin interorganizacional de que dispone launidad gubernamental. La capacidad de una organizacin depende tambin del uso de esterecurso de accin conjunta con otras organizaciones. Este capital de accin conjuntainterorganizacional puede subdividirse en la accin interorganizacional gubernamental en lamisma jurisdiccin, la accin interorganizacional interjurisdiccional (por ejemplo, la relacin deaccin conjunta entre los niveles nacional y provincial, o provincial y municipal) y la accininterorganizacional pblico-privada.

Una mencin final en este apartado puede dedicarse al trabajo de Soifer y vom Hau (2008), cuyo

enfoque es utilizado luego por Giraudy (2012). Aludiendo a la fuerza del estado, estos autoresentienden que la misma se nutre de tres componentes bsicos: la capacidad burocrtica(organizacional), la autonoma frente a actores no estatales y el alcance o penetracin territorial.Esta divisin es utilizada por Giraudy (2012) para complejizar el anlisis sobre estados fuertes ydbiles, eludiendo esta clasificacin binaria y creando otras categoras en funcin de la presenciasimultnea o no de los tres factores mencionados (p. 606/7). La principal observacin que puedehacerse sobre esta categorizacin de factores es que slo los dos primeros aluden a dotaciones oaspectos constitutivos de la capacidad, siendo el tercero, una expresin y proyeccin de los dosprimeros, pero no un factor diferenciado en s mismo.

4.4 Propuesta de componentes de capacidad

Con las salvedades ya mencionadas al final del punto 4.2 sobre las grandes coincidencias entre losdistintos enfoques, en este trabajo se propone otra clasificacin, que se nutre sin dudas de losenfoques anteriores. Esta clasificacin internaliza de manera directa algunos tipos de relacionesque los sujetos estatales establecen con actores no estatales, prestando atencin a las influenciasejercidas por estos ltimos como un elemento que afecta la autonoma de los primeros, y demanera consecuente, su capacidad (aunque no es el nico tipo de influencia observable). Losfactores o componentes propuestos son los siguientes:


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Vnculo que el estado tiene o desarrolla con otros actores no estatales ( embeddedness ). La legitimidad del actor estatal Las caractersticas de los arreglos institucionales y la estructura burocrtica El capital de accin interinstitucional

1. Vnculo que el estado tiene o desarrolla con otros actores no estatales (embeddedness)La capacidad estatal depende en parte del tipo de vnculo que el estado establezca con actoressociales o econmicos. El tipo de vinculacin, en la que observan los grados de autonoma delestado en relacin con actores poderosos, por ejemplo, es un elemento clave para saber si elestado tiene capacidad para cumplir con ciertas finalidades. El vnculo por s mismo nocompromete la autonoma estatal, como lo afirman diversas investigaciones (Evans, 1995; Wade,2008) y el propio trabajo de Nordlinger (1981), dependiendo de cmo se establece esta relacin ycul es el papel del estado en relacin con los fines que desea cumplir para la comunidad. Otrotipo de relaciones muestra sujeciones del estado y sus funcionarios a las orientaciones dadas porlos sectores econmicos dominantes y en ese sentido, la capacidad estatal est fuertementeafectada para cumplir con los fines de orden pblico. Estas descripciones pueden encontrase enlos trabajos de Migdal (1989) por ejemplo, donde la falta de autonoma afecta la capacidad estatal(para definir lnea de accin propias en funcin de objetivos ms colectivos). Ms all de lasrelaciones que los funcionarios tienen con actores econmicos poderosos, se encuentra engeneral la variedad de relaciones en las que el estado se involucra con el sector privado, sea confines o sin fines de lucro. En funcin de la complejidad de las finalidades que el estado debecumplir actualmente y la complejizacin de las relaciones sociales, la variedad de vnculos con lasociedad es muy amplia. Estas relaciones y vinculaciones afectan positiva o negativamente lacapacidad que el estado tiene para cumplir sus fines. Por lo tanto, un anlisis de estas relacioneses vital para la caracterizacin de la capacidad estatal, en su conjunto, o bien en reas especficasde poltica pblica.

En este sentido, son importantes a la hora de abordar reformas institucionales, identificar los

mecanismos institucionales existentes y que vinculan al estado y a la sociedad. Hay aspectospolticos y de poder de los distintos grupos que pueden ser modificados por reformasinstitucionales, pero es cierto que hay elementos de esta relacin de poder que no pueden serafectados en el corto plazo y que por ende, las reformas institucionales no pueden abordar estosaspectos para fortalecer la capacidad estatal.

2. Legitimidad del sujeto estatal La cuestin de la legitimidad ha sido abordada en Bertranou (2013) y tiene una defensa en lostrabajos de vom Hau (2012) y Enriquez y Centeno (2012). Esta dimensin consistefundamentalmente en el apoyo explcito o implcito que le dan los ciudadanos al estado para eldesarrollo de sus competencias. La legitimidad es una aceptacin subjetiva acerca de lapertinencia de la intervencin del estado y de los medios que el mismo utiliza. Se trata de unadimensin que afecta la capacidad estatal pero es a su vez afectada por esta capacidad, en unarelacin de mutuo condicionamiento. El buen funcionamiento del estado, derivado de unadecuado nivel de capacidad, tiene una influencia significativa sobre la aceptacin que losciudadanos expresan sobre los mrgenes de su accionar. No se trata de una dimensin fcilmenteoperacionalizable, y por otro lado, no est directamente afectada por reformas institucionales, enespecial de reglas de juego.


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3. Caractersticas de los arreglos institucionales y la estructura burocrtica.Este componente es posiblemente el ms importante, y rene una gran variedad desubcomponentes o expresiones organizacionales e institucionales, principalmente referidas a lafuncin de produccin y al entramado de relaciones interinstitucionales que enmarca el trabajo decualquier organizacin pblica. Incluye dimensiones tales como:

Las competencias legales de las organizaciones estatales. Los componentes esenciales de la organizacin burocrtica. La disponibilidad y uso de diversas dotaciones de recursos. Los rasgos de la cultura organizacional. Las reglas y protocolos para la coherencia y la coordinacin intraorganizacional y la

coordinacin interinstitucional.

Se trata posiblemente del factor primordial que puede ser abordado desde reformasinstitucionales. Involucra las reglas de juego que definen los actores que ejercen el poder polticodel estado, sus competencias y funciones, as como las relaciones que deben establecer entre s.Estas reglas definen las caractersticas de los actores polticos principales en el Poder Ejecutivo,Legislativo y Judicial, as como actores que se encuentran principalmente en mbito del Ejecutivo.Estas reglas establecen tambin los marcos generales de actuacin de estos actores en laadministracin de los asuntos pblicos. La maleabilidad de estas reglas es relativa, ms all de queestn inscriptas en el derecho positivo constitucional por ejemplo. El hecho de que operenresistencias al cambio o dinmicas de interdependencia ( Path Dependence , North, 1993), hace queel proceso de reforma institucional tenga restricciones. Ms all de eso, el cambio de modificablees ese campo de reglas de juego. Adicionalmente, es necesario identificar las reglas y prcticas queregulan y condicionan el accionar conjunto de distintos entes estatales. Una gran variedad depolticas pblicas transcurre en escenarios interinstitucionales, y los requerimientos decoordinacin son la clave para el suministro de bienes, servicios y regulaciones de calidad.

4. Capital de accin interinstitucional : este componente comprende el capital social de accininterorganizacional de que dispone el sujeto estatal. La capacidad de una organizacin dependetambin del uso de este recurso de accin conjunta con otras organizaciones. Este capital deaccin conjunta interorganizacional puede subdividirse en la accin interorganizacionalgubernamental en la misma jurisdiccin y la accin interorganizacional interjurisdiccional (porejemplo, la relacin de accin conjunta entre los niveles nacional y provincial, o provincial ymunicipal).

La aplicacin de estos componentes depende tambin del tipo de ente estatal sobre el cual se esthaciendo un anlisis de capacidades. En el caso de los sujetos colectivos, el diseo de losmecanismos de coordinacin interinstitucional es clave y debe ser jerarquizado en la observacin,a lo cual se suma el anlisis de coordinacin al interior de cada una de las organizaciones quecomponen este sujeto.

A continuacin, se identificarn las dimensiones observables de estos componentes.

4.1 El vnculo actor estatal/otros actores

Este componente alude al grado de autonoma o heteronoma del estado vis--vis los actoressociales, en sintona con los problemas abordados por Skocpol y Migdal, entre otros autores


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relacionados con este problema, y tambin a la densidad de las relaciones y sinergias que losactores estatales establecen con los actores no estatales. Estas dos dimensiones del componenteconforman un patrn de relaciones estado/sociedad que puede aportar importantes elementos de juicios acerca de la capacidad estatal en determinados contextos.

4.1.1 Autonoma/Heteronoma

Los principales aspectos a considerar son:a) Origen y trayectoria previa de los funcionarios pblicos.b) Constitucin (origen, permanencia, independencia) de la burocracia estatal.c) Autosuficiencia de medios de accin de la burocracia estatal.d) Origen del financiamiento de la organizacin estatal.e) Orientaciones de poltica pblica de los principales funcionarios y funcionarias.f) Antecedentes y trayectoria de la organizacin en su relacin con actores no estatales.

4.1.2 Sinergias

Los principales aspectos que integran esta dimensin son:a) Normas que rigen la accin interorganizacional.b) Instituciones colectivas de consulta o toma de decisiones.c) Acuerdos formales de accin conjunta que estn vigentes.d) Acuerdos informales o de hecho de accin conjunta.e) Trayectorias pasadas de accin conjunta.f) Experiencias de trabajo conjunto en la produccin de bienes y servicios.

4.2 La legitimidad del actor estatal

Como ya fue mencionado en el apartado correspondiente, este componente es el ms complejo

para discernir y en muchos casos, ante la ausencia de evidencia que lo haga observable, es omitidosin ms. Alude de manera directa al grado de aceptacin de la autoridad y las competenciasasignadas a la organizacin estatal, por parte de los ciudadanos y de otras organizaciones pblicasy privadas. La aceptacin de la autoridad estatal es de naturaleza subjetiva y se traduce en unamayor posibilidad de actuacin de esta autoridad. Los aspectos a considerar en esta dimensinson:

a) Opiniones de autoridades de otras organizaciones pblicas y privadas.b) Reconocimiento de otras organizaciones al mandato y a la contribucin de la organizacin.c) Validacin institucional de otros poderes del estado.d) Acuerdos ejecutables firmados con otras organizaciones que sostengan sus mandatos legales.e) Inexistencia (o no) de resistencias pblicas genricas al accionar de la organizacin.f) Opinin de los ciudadanos en relacin con los mandatos de la organizacin (opinin pblica).

4.3 Los arreglos institucionales y la estructura burocrtica

En este trabajo se le asigna a este componente una importancia central para explicar la capacidadde una organizacin estatal, sin desmedro de la relevancia de las dems dimensiones incorporadasal modelo de anlisis. De los componentes identificados, este es el que alude a las condicionesinternas de la organizacin, aquellas que explican de manera directa la funcin de produccin y las


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funciones crticas (Oszlak). El componente alude a las condiciones que se desprenden del aparatoburocrtico que sostiene las actividades de la organizacin y las caractersticas que ofrece el marcoinstitucional de relaciones entre distintas organizaciones estatales, de singular importancia cuandoel actor estatal considerado es un sujeto complejo integrado por una pluralidad de estaorganizaciones. En otras palabras, las dimensiones 5 y 7 que se analizarn desagregando estecomponente, deben aplicarse segn sea el ente estatal susceptible de ser estudiado por sucapacidad. Si se trata de un ente unitario (organizacin gubernamental individual), las estructurasde coordinacin son las que existen dentro de esta organizacin. Si se trata de un sujeto colectivo,las estructuras de coordinacin son las que vinculan a las unidades gubernamentales integrantesde este ente colectivo.

Una primera y preliminar distincin de dimensiones de este componente arroja el listado quesigue, el cual ser luego desagregado en observables empricos de la dimensin e incluso,indicadores.

1. Autorizaciones legales2. Personas

3. Cultura organizacional4. Medios financieros5. Estructura y procesos organizacionales, y modelo de toma de decisiones.6. Modelo productivo7. Estructuras de coordinacin8. Sistemas de informacin y gestin9. Infraestructura y equipamiento

4.3.1 Autorizaciones legales

Lo que se denomina en este caso autorizaciones legales se refiere al ncleo de competencias que

tiene la organizacin (o el conjunto de organizaciones actuando de manera colectiva) para abordarcierta funcin o finalidad. Los aspectos a analizar son:a) Leyes, decretos, normas (derecho positivo) que asignan mandatos o competencias sustantivas

para el organismo o el conglomerado de organismos gubernamentales.b) Marco legal que asigna competencias administrativas y operativas del organismo (por

ejemplo, la autonoma o no para el manejo de sus recursos; autarqua; relacin institucionalcon otros organismos).

c) Normas informales que complementan el marco legal de actuac

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