Caja Costarricense de Seguro Social
Gerencia Administrativa
Análisis de la conflictividad en la
Caja Costarricense de Seguro Social:
El Ex-Ante y el Ex–Post
Agosto, 2015
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Gerencia Administrativa
2 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
Introducción
Por muchos años se ha coincidido que lo único constante en las organizaciones son
los cambios y dado que estas, se integran por personas, es común, y parte inherente
de su comportamiento, el hecho de que existan constantemente, diferencias y
conflictos a lo interno de la misma. Se tiene así, por lo general, dos tipos de
conflictos: el conflicto cognoscitivo, que surge de las diferencias de opinión y el
conflicto afectivo, que corresponde a las reacciones emocionales que pueden ocurrir
cuando los desacuerdos se vuelven personales.
La fuente primordial de los conflictos o situaciones que incita a que se presenten los
conflictos en ambas dimensiones, son sin lugar a dudas los cambios, pues no existe
conflicto si la organización se encuentra en un ambiente de dominio y control total.
Asimismo las soluciones a los conflictos pueden ser sencillas o muy difíciles, según la
naturaleza y diferencia de los mismos, razón que vuelve más compleja su atención.
La Caja Costarricense de Seguro Social, como toda organización, se encuentra
inmersa en la dinámica de la conflictividad, no solo por la naturaleza de las
actividades que ejecuta al brindar servicios de salud a cerca de cinco millones de
habitantes, sino también porque en ese contexto, más de 52,000 trabajadores
interactúan diariamente entre sí, bajo todo tipo de condiciones y en ambientes de
trabajo diversos, lo que genera consecuentemente diferencias y controversias que
terminan en conflictos, mismos que deben ser atendidos de forma eficaz y eficiente.
Si bien es cierto, se tiene una serie de estrategias y mecanismos a nivel institucional
para atender los conflictos, como los son la realización de investigaciones
preliminares y la ejecución de procedimientos administrativos a través de órganos
directores del debido proceso, se hace necesaria la incorporación de nuevos
elementos que promuevan, por un lado el mejoramiento de los ambientes de
trabajo para disminuir los casos, y por otro, establecer mecanismos que, una vez
determinados los hechos, procuren su pronta atención y solución, ahorrando tiempo
y recursos, tanto a los trabajadores como la Institución.
La resolución alternativa de conflictos, se plantea como una estrategia para reducir la
importante cantidad de procedimientos administrativos que se presentan a nivel
institucional, y permitirá constituirse como una instancia previa o sustitutiva a la
ejecución de los mismos.
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3 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
En ese sentido, el presente análisis busca abordar de forma general el problema y
plantear de manera prepositiva algunas alternativas de solución, las cuales deben
darse a conocer a otras instancias, como las organizaciones sindicales de la
institución, de tal forma que, teniendo sus observaciones y sugerencias, puedan
implementarse en el corto plazo a nivel institucional.
Se han identificado dos momentos, según el estado de la situación. Un primer
momento donde no se ha materializado el conflicto, pero que es donde se
identifican sus causales y posibles acciones para su mitigación, llamado para estos
efectos como el Ex-Ante, y un segundo momento, llamado Ex-Post, el cual se da
una vez conocido el hecho y a partir del cual surgen los procedimientos
administrativos, como mecanismos para gestionar la búsqueda de la verdad, en
función de facilitar la toma de decisiones a la administración activa.
Fortalecer los aspectos de orden preventivo (el Ex-Ante), así como la propuesta de
mecanismos alternos para la atención de los conflictos una vez generados (el Ex–
Post), son parte integral del documento, en donde se propone, para este segundo
componente, mecanismos tales como la suspensión del procedimiento a prueba, la
reparación integral del daño y el procedimiento abreviado, mismos que son
explicados con mayor detalle en el documento.
La urgencia del abordaje sistematizado de la conflictividad se justifica en la
necesidad de lograr mejores ambientes de trabajo para una prestación de servicios
de calidad, que concuerden además con la línea de los enfoques modernos en
materia de recursos humanos, específicamente en lo que se refiere al equilibrio y
calidad de las relaciones laborales que se han acuñado en la expresión de “trabajo
decente”.
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administrativo
Tabla de contenidos
1. La Prevención del conflicto y el uso de mecanismos para la solución
alterna de conflictos: el Ex-Ante y el Ex-Post. .................................................................... 05
2. El Ex-Ante y la prevención del conflicto como mecanismo efectivo para la
disminución de la conflictividad ............................................................................................. 08
2.1. Características generales del ambiente laboral en la CCSS .................................. 08
2.2. Acciones desarrolladas para mejorar los ambientes de trabajo en la
CCSS y disminuir la conflictividad ............................................................................ 31
2.3. La prevención del conflicto como elemento para el mejoramiento
del ambiente laboral en el Ex-Ante ......................................................................... 35
3. Análisis del Ex-Post. Mecanismos alternos de resolución de conflictos
disciplinarios y patrimoniales en la CCSS ............................................................................ 44
3.1. Análisis Jurídico .................................................................................................................... 44
3.2. Descripción de las figuras de resolución alterna de conflictos
derivadas del ámbito penal ........................................................................................ 60
3.3. Propuesta de implementación de medidas alternas en el ámbito de
la CCSS como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo disciplinario y patrimonial ............................................................. 77
3.4. Conclusiones .................................................................................................................... 86
3.5. Recomendación .............................................................................................................. 87
4. Consideraciones finales ............................................................................................................. 88
Anexos .................................................................................................................................................... 89
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5 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
1. La prevención del conflicto y el uso de mecanismos para su
solución alterna: "el Ex-Ante y el Ex-Post”.
La Organización Internacional del Trabajo (OIT) en la Agenda Hemisférica de las
Américas (2006-2015), definió una serie de líneas de acción en materia de trabajo
decente, que propician el impulso del diálogo entre los distintos sectores de la
sociedad y en concreto, la promoción del trabajo decente mediante la prevención
y atención del conflicto en el ambiente laboral. Esa concepción, según dicha
Agenda, implica velar por los derechos laborales fundamentales, la protección y
el diálogo social, repercutiendo en el equilibrio entre los intereses de las
organizaciones y sus trabajadores, lográndose como resultado el fortalecimiento
de los sistemas democráticos. Agrega dicha Agenda que:
“Las relaciones laborales deben considerarse como un factor básico
del progreso económico y social. Así, buenas relaciones laborales son
aquellas en cuyo marco se respetan los principios y derechos de
libertad sindical y negociación colectiva; se facilita la adaptación
efectiva de los trabajadores y los empleadores al ambiente de trabajo
y se promueven actitudes de cooperación y ayuda mutua; se dispone
de medidas efectivas para superar los conflictos; se promueve el
diálogo abierto: se alcanzan acuerdos y se establecen mecanismos de
intercambio de información y consulta entre la empresa y los
representantes de los trabajadores; se contempla una política de
formación interna adecuada para incrementar la capacidad
profesional de los trabajadores”.
Igualmente, en lo que se refiere al desarrollo del trabajo decente a lo interno de
la Caja, una de las primeras acciones que se han dado desde el nivel estratégico,
ha sido la inclusión en el Plan Estratégico Institucional del objetivo de mejorar la
capacidad para la prevención, negociación y manejo de conflictos, centrada en el
fortalecimiento de una cultura de paz y de bienestar laboral; atendiéndose de esa
forma la línea de la Agenda Hemisférica de las Américas y recogiendo el sentir de
diferentes actores institucionales sobre la necesidad de abordar la conflictividad
desde lineamientos estratégicos.
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6 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
En la actualidad, en algunas organizaciones internacionales y nacionales como el
Ministerio de Justicia y Paz de Costa Rica, han implementado mecanismos que
coadyuvan con el fortalecimiento de los enunciados del trabajo decente. Uno de
estos, es la metodología de círculos de paz, como proceso que agrupa a las
personas en un espacio seguro para el diálogo bajo un esquema de construcción
conjunta de valores y consensos. Los círculos de paz surgen dentro de la filosofía
de la justicia restaurativa, que da énfasis al apoyo de las personas involucradas en
una determina situación de conflicto, sin desmérito de la función de control que
debe estar igualmente presente, para el resguardo de los intereses
institucionales, humanizándose consecuentemente los procesos tradicionales de
responsabilidad de la persona trabajadora.
Conscientes de la necesidad de fortalecer estos aspectos, así como el
mejoramiento de los ambientes laborales, la Junta Directiva de la Caja
Costarricense de Seguro Social, en la sesión 8630 del 21 de marzo del 2013,
instruyó a la Gerencia Administrativa, la elaboración de un plan para atender los
temas relacionados con la conflictividad mediante la resolución alterna de
conflictos, esto en función de buscar mecanismos que propicien solucionar los
mismos con mayor agilidad,. En ese sentido instruyó:
"Por tanto: la Junta Directiva ACUERDA trasladar a la Gerencia
Administrativa la citada nota fechada 28 de febrero anterior, para que,
con base en lo deliberado, en el término de un mes, presente a la Junta
Directiva un plan de acción para el abordaje de los asuntos que se
pueden resolver mediante la resolución alterna de conflictos, conforme
con lo planteado en la parte deliberativa. Asimismo y entre otros
aspectos que se considere pertinente, que contemple que casos deben
ser trasladados al Centro para la Instrucción del Procedimiento
Administrativo.”
En atención a dicho acuerdo, la Gerencia Administrativa instruyó a la Dirección
Jurídica y al Centro para la Instrucción del Procedimiento Administrativo (CIPA) su
atención, para lo cual se conformó una comisión con funcionarios de ambas
unidades, quienes mediante oficio DJ-05623-2014/CIPA-1628-14 del 6 de
octubre del 2014, remitieron la propuesta “Mecanismos Alternos de Resolución
de Conflictos Disciplinarios y Patrimoniales en la Caja Costarricense de Seguro
Social”, a la Gerencia Administrativa.
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La propuesta referida fue vista por el Consejo de Presidencia y Gerentes, en la
sesión Nº 408 del 27 de octubre del 2014. Asimismo en fecha 18 de diciembre
del 2014, mediante oficio CIPA-2092-14/DJ-8313-2014, se remitió a la Gerencia
Administrativa, el proyecto de reforma a la Normativa de Relaciones Laborales, a
la luz de la introducción de los mecanismos propuestos.
A raíz del nombramiento de nuevas autoridades en la Gerencia Administrativa,
funcionarios de la Dirección Jurídica y el CIPA expusieron en reuniones sostenidas
en el despacho de la gerencia, la propuesta referida, considerándose importante
también, por parte de las autoridades, que el análisis fuera abordado de manera
integral, incorporando en el mismo, el estudio de las causas y las características
del ambiente laboral institucional, de tal forma que pudiera también incidirse en
la prevención de los conflictos, así como en el uso de mecanismos para la
resolución alternativa de los mismos.
Bajo esta dimensión se identificaron dos ámbitos para el análisis, uno que
comprendía todos aquellos elementos relacionados con acciones preventivas al
conflicto, denominada para tales efectos el “Ex-Ante” y otras relacionadas con las
acciones y mecanismos a utilizar cuando el conflicto se ha dado, y referidas en el
presente documento como el “Ex–Post”.
En ese contexto se pasa a en los siguientes apartados, a efectuar con mayor
análisis los dos ámbitos.
Ex-ante Ex-postMecanismos Resolución
Alterna de Conflictos
Notitia Criminis
Mecanismos prevención
Grupales Individuales Procedimiento administrativo
Mecanismos atención
Forma en que nos
enteramos de que se
ha cometido un hecho.
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2. El “Ex–Ante” y la prevención del conflicto como mecanismo
efectivo para la disminución de la conflictividad.
Con el fin de conocer con mayor detalle las características del ambiente laboral
institucional, se hace necesario describir en grandes rasgos, los principales
elementos del mismo, para identificar dentro de ese contexto, aspectos que se
encuentran dentro del entorno del quehacer laboral y que pudieran incidir en los
ambientes laborales y consecuentemente en relación con la conflictividad.
2.1. Características generales del Ambiente Laboral en la CCSS.
El primero de los elementos está relacionado con la cantidad de funcionarios
que laboran para la institución, identificando a julio del 2015 un total de 52,073,
de los cuales un 43% (22,201) son hombres y un 57% (29,872) son mujeres.
Cuadro No. 1. CCSS. Distribución de trabajadores que laboran para la
Institución, por grupo de edad y género, julio 2015
Fuente: CCSS, Sistema de información estadística en recursos Humanos.
El promedio de edad de los trabajadores institucionales es de 39 años,
teniéndose un mayor número de trabajadores en edades comprendidas entre
los 25 y 34 años de edad.
Total Porcentaje Total Porcentaje
18-24 2.403 1.033 2,00 1.370 2,60
25-29 9.045 3.444 6,60 5.601 10,80
30-34 9.567 3.816 7,30 5.751 11,00
35-39 7.684 3.237 6,20 4.447 8,50
40-44 5.396 2.419 4,60 2.977 5,70
45-49 5.457 2.443 4,70 3.014 5,80
50-54 5.426 2.378 4,60 3.048 5,90
55-59 5.320 2.257 4,30 3.063 5,90
60-64 1.685 1.109 2,10 576 1,10
65 o más 90 65 0,10 25 0,00
Total 52.073 22.201 42,50 29.872 57,30
Grupo Edad TotalHombres Mujeres
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Según se observa, el 40% de los funcionarios son menores de 34 años y existe
un importante grupo (1,775) que tienen 60 o más años y se encuentran
laborando en forma activa.
En cuanto a la antigüedad laboral, el 61% de los trabajadores (31,959) tienen 14
años o menos de laborar con la institución y un 6%, que equivale a 3,328
trabajadores tienen más de 35 años de trabajar con la caja Costarricense de
Seguro Social. La antigüedad laboral promedio es de 13 años.
Cuadro No. 2. CCSS. Distribución de trabajadores de la CCSS por años de
servicio. Julio 2015.
Fuente: CCSS, Sistema de información estadística en recursos Humanos.
En lo referente a los grupos ocupacionales, el más representativo es el de
enfermería y servicios de apoyo, donde se reportan 21,336 trabajadores,
seguidos de los profesionales en ciencias médicas con 12,834 trabajadores. En
cuanto a los tipos de nombramiento se establece que un 45% de los
trabajadores (23,572) se encuentran nombrados en propiedad mientras que un
55% tienen nombramiento en forma interina (28,501).
Total Porcentaje Total Porcentaje
0-1 5.195 2.004 3,80 3.191 6,10
2-4 5.629 2.091 4,00 3.538 6,80
5-9 13.758 5.506 10,60 8.252 15,80
10-14 7.377 3.081 5,90 4.296 8,30
15-19 5.382 2.322 4,50 3.060 5,90
20-24 5.082 2.195 4,20 2.887 5,50
25-29 4.042 2.023 3,90 2.019 3,90
30-34 2.280 1.203 2,30 1.077 2,10
35-39 2.778 1.364 2,60 1.414 2,70
40-49 548 410 0,80 138 0,30
50 o más 2 2 0,00 - 0,00
Total 52.073 22.201 42,60 29.872 57,40
Años de
ServicioTotal
Hombres Mujeres
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administrativo
Cuadro No. 3. CCSS. Distribución de trabajadores
según tipo de nombramiento, Julio 2015
Fuente: CCSS, Sistema de información estadística en recursos Humanos.
Interino Propiedad
ADMINISTRATIVOS 9.508 5.559 3.949
Jefaturas 1.009 528 481
Profesionales 3.446 2.162 1.284
Puestos Superiores 16 8 8
Secretarias y Oficinistas 2.246 1.323 923
Supervisores 265 104 161
Técnicos 2.526 1.434 1.092
ENFERMERIA Y SERVICIOS DE APOYO 21.336 11.212 10.022
Auxiliar de Enfermería 6.975 4.314 2.661
Profesionales en Enfermería (Dipl o Bach) 31 12 19
Tareas de Apoyo 5.113 2.066 3.047
Tecnologías en Salud 9.217 4.820 4.295
PROFESIONALES EN CIENCIAS MÉDICAS 12.834 8.448 4.386
Enfermera Licenciada 3.770 2.099 1.671
Farmacéuticos 1.055 860 195
Microbiólogos Químicos Clínicos 643 243 400
Médico Asistente 2.038 1.522 516
Médico Asistente Especialista 2.777 1.818 959
Médico Asistente Especialista 77 77 -
Médico Residente 789 789 -
Médico Servicio Social 141 141 -
Médicos en Funciones Administrativas 632 363 269
Médicos en Funciones Sanitarias 1 1 -
Nutrición 155 88 67
Odontólogos 640 384 256
Psicólogos Clinicos 115 63 52
Químicos 1 - 1
SERVICIOS GENERALES 8.497 3.282 5.215
Mantenimiento 1.025 421 604
Servicios Varios 5.466 2.243 3.223
Transportes 776 224 552
Vigilancia y Limpieza 1.230 394 836
Total de trabajadores 52.073 28.501 23.572
Grupo y Subgrupo Ocupacional TotalTipo Nombramiento
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11 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
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Se desprende del cuadro anterior, que el 66% de los profesionales en ciencias
médicas se encuentran nombrados en forma interina, donde se destaca
especialmente los farmacéuticos que alcanzan un 82% y los médicos generales
con un 75% de trabajadores nombrados en forma interina.
El 53% de los trabajadores de servicios de apoyo como auxiliares de enfermería
y tecnólogos se encuentran laborando en forma interina, el personal
administrativo alcanza el 58% y el grupo ocupacional de servicios generales, es
el que mejores condiciones reporta al tener solo un 39% de los trabajadores
laborando interinamente. En este último grupo, los trabajadores de transporte y
vigilancia son los que mejores índices de estabilidad. En cuanto a transporte un
71% de los trabajadores se encuentran nombrados en propiedad, mientras que
el 68% del personal de vigilancia y limpieza, ya han adquirido propiedad en la
institución. Cabe destacar que la Caja Costarricense de Seguro Social, realiza
importantes esfuerzos por nombrar a su personal en propiedad, y se tiene
proyectado que en el término de dos años, la mayoría de trabajadores con esa
opción, tendrán una plaza en propiedad.
Fuente: CCSS, Sistema de información estadística en recursos Humanos.
20%
30%
40%
10%
0%
50%
60%
100%
70%
80%
90%
20%
30%
40%
10%
0%
50%
60%
100%
70%
80%
90%
20%
30%
40%
10%
0%
50%
60%
100%
70%
80%
90%
20%
30%
40%
10%
0%
50%
60%
100%
70%
80%
90%
interinos
interinos
interinos
interinos
Ciencias
Médicas
Enfermería y
Serv. apoyo
Adminis-
trativosServicios
Gererales
66% 53%
58%
39%
propiedad
propiedad
propiedad
propiedad
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12 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
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Otro de los elementos a considerar, es el relacionado con lo concerniente a las
incapacidades por enfermedad del personal la Caja Costarricense de Seguro
Social. Durante el año 2014, un total de 30,594 trabajadores se incapacitaron ya
fuera por enfermedad, maternidad, fase terminal o accidentes de tránsito. Lo
anterior significa en términos relativos, que el 60% de ellos no laboraron en
algún momento del año. El total de días de incapacidad sumó 685,525, para un
promedio por trabajador de 22 días de incapacidad.
Cuadro No. 4. CCSS. Distribución de las licencias e incapacidades otorgadas a
Funcionarios CCSS. Año 2014
Fuente: CCSS, Cubo de Incapacidades, CCEI-2015.
Específicamente en incapacidades por enfermedad se reportaron un total de
545,213 días con 30,469 trabajadores incapacitados.
Tipo Boletas % Días Personas Montos pagados
Enfermedad 113.965 98,68 555.896 30.469 9.940.346.474
Maternidad 992 0,86 118.546 977 1.812.655.818
Fase Terminal 145 0,13 4.350 66 111.829.446
Accidentes de Tránsito 388 0,34 6.733 192 137.314.024
Total general 115.490 100,00 685.525 30.594 12.002.145.763
32%
51%
17%
Otras enfermedades
Posible Origen
Enfermedad Laboral
Trastornos Mentales y
de Comportamiento
20%
30%
40%
10%
0%
50%
60%
100%
70%
80%
90%
Incapacidades
por Enfermedad
¢9,940 millones
68%
30,469
trabajadores
Total de días
545,213
Pudo requerirse de
2,272 personas para
sustituir al personal
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administrativo
En relación con los grupos ocupacionales, el siguiente cuadro muestra la
distribución de trabajadores incapacitados.
Cuadro No. 5. CCSS. Incapacidades por enfermedad otorgadas a empleados de la
CCSS por puesto de trabajo según boletas, días otorgados, personas, montos
pagados y costo por día, 2014
Fuente: CCSS, Cubo de Incapacidades, CCEI-2015.
Según se observa en el cuadro, la institución pagó durante el 2014 más de 9,730
millones de colones por este concepto, siendo las incapacidades de los
profesionales en ciencias médicas las que mayor egreso representaron con un
45% del total.
Puestos Días Personas Montos pagados Costo/día Costo/
persona
Administrativos 80.317 5.011 1.320.389.919 16.440 263.498
Jefaturas 7.421 376 249.152.069 33.574 662.638
Profesionales 24.681 1.659 565.153.675 22.898 340.659
Puestos Superiores 100 6 6.212.503 62.125 1.035.417
Secretarias y Oficinistas 24.796 1.464 242.229.673 9.769 165.457
Supervisores 2.277 121 30.998.541 13.614 256.186
Técnicos 21.042 1.485 226.643.458 10.771 152.622
Enfermería y Servicios de Apoyo 258.961 14.276 3.130.963.851 12.090 219.317
Auxiliar de Enfermería 96.412 5.079 1.273.590.270 13.210 250.756
Prof. en Enfermería (Dipl o Bach) 1.278 30 23.328.457 18.254 777.615
Tareas de Apoyo 70.197 3.672 696.137.841 9.917 189.580
Tecnologías en Salud 91.074 5.626 1.137.907.283 12.494 202.259
Profesionales en Ciencias Médicas112.756 6.042 4.407.999.869 39.093 729.560
Enfermera Licenciada 47.481 2.328 1.466.472.871 30.885 629.928
Farmacéuticos 7.425 468 274.217.328 36.932 585.934
Médicos en Funciones Adm. 4.405 166 369.228.288 83.820 2.224.267
Médicos en Funciones Sanitarias 43.162 2.402 1.923.216.896 44.558 800.673
Microbiólogos Químicos Clínicos 2.947 246 142.291.438 48.283 578.420
Nutrición 1.368 74 30.536.416 22.322 412.654
Odontólogos 5.205 309 174.156.751 33.460 563.614
Psicólogos Clinicos 763 49 27.879.880 36.540 568.977
Servicios Generales 93.179 5.140 871.196.617 9.350 169.494
Mantenimiento 8.182 560 77.401.678 9.460 138.217
Servicios Varios 69.660 3.587 626.103.903 8.988 174.548
Transportes 4.112 312 46.282.837 11.256 148.342
Vigilancia y Limpieza 11.225 681 121.408.199 10.816 178.279
Total general 545.213 30.469 9.730.550.256 17.847 319.359
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14 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
En cuanto a la distribución de incapacidades por subgrupos de trabajo, la mayor
representación la tienen los auxiliares de enfermería, donde 5,079 trabajadores se
incapacitaron en total 96,412 días, para un promedio por trabajador de 19 días,
seguidos por el personal de tecnologías de la salud donde 5,626 trabajadores se
incapacitaron 91,074 días, con un promedio de 16 días por trabajador.
Gráfico No. 1. CCSS. Distribución porcentual de los días de incapacidad
otorgados a funcionarios CCSS, según grupos laborales, año 2014
Fuente: CCSS, Cubo de Incapacidades, CCEI-2015.
De este análisis, el promedio mayor de días de incapacidad lo tienen el subgrupo
de profesionales en ciencias médicas, con 27 días en promedio de incapacidad,
seguidos por las jefaturas y los supervisores con 20 y 19 días respectivamente.
El subgrupo laboral que mayor representatividad tiene en cuanto al pago
promedio es el de profesionales en ciencias médicas en funciones administrativas
con un total de ¢2.2 millones por persona.
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15 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
Cuadro No. 6. CCSS. Diagnósticos de incapacidad de los funcionarios de la CCSS,
según boletas, días y personas.
Fuente: CCSS, Cubo de Incapacidades, CCEI-2015.
Según se observa, el Episodio depresivo es el diagnóstico donde se reportan más
días de incapacidad, con 31,185 días, seguido por el lumbago (28,355 días) y las
infecciones de vías respiratorias (21,179 días).
Cabe destacar, con respecto al cuadro No. 6, que, además del episodio depresivo
se reportan trastornos de adaptación, trastornos mixtos de ansiedad y depresión
y trastornos de ansiedad, teniendo así, a las enfermedades metales como una de
las principales causas de incapacidad en la institución, mismas que podrían estar
directamente relacionadas a los ambientes laborales a nivel institucional.
NºCausas por puesto Boletas Días
Días/
boleta Personas
1 Episodio depresivo 3.982 31.185 39,78 2.575
2 Lumbago no especificado 8.961 28.355 7,49 5.536
3 Infección aguda de las vías resp. Sup. 10.036 21.179 4,26 8.168
4 Diarrea y gastroenteritis 10.520 19.195 1,82 7.680
5 Amenaza de parto prematuro 856 11.108 27,49 481
6 Convalecencia consecutiva a cirugia 1.077 10.928 10,15 840
7 Amenaza de aborto 916 8.977 9,80 467
8 Hernias de disco intervertebral 442 8.928 20,20 257
9 Trastorno de adaptación 1.325 8.146 6,15 1.048
10 Trastorno mixto de ansiedad y depresión 708 5.334 7,53 544
11 Migraña, no especificado 3.107 4.923 1,58 2.093
12 Trastorno de ansiedad 1.170 4.814 4,11 937
13 Dolor en articulación 1.135 4.542 4,00 858
14 Contractura muscular 1.996 4.249 2,13 1.629
15 Carcinoma in situ de la mama 101 4.088 40,48 40
16 Síndrome del túnel carpiano 260 4.058 15,61 172
17 Esguinces y torcedura del tobillo 782 3.984 5,09 601
18 Cervicalgia 1.016 3.979 3,92 798
19 Tumor maligno de la mama 90 3.884 43,16 43
20 Entesopatia, no especificada 717 3.627 5,06 570
Subtotal 49.197 195.483 3,97
Resto de diagnósticos 63.272 349.730 5,53
Total general 112.469 545.213 4,85 30.469
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16 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
Se ha realizado un ejercicio adicional, agrupando la mayoría de padecimientos y
se tiene que el 17% de las incapacidades están relacionadas con los trastornos
mentales y del comportamiento. Asimismo se agrupó aquellas incapacidades
cuyos diagnósticos podrían asociarse eventualmente a padecimientos de origen
laboral, teniendo que el 51% de las incapacidades, están en esa posible relación.
Gráfico No.2. CCSS. Diagnósticos de incapacidad de los funcionarios de la CCSS,
asociadas a posibles causas u origen. Año 2014.
Fuente: CCSS, Elaboración propia considerando información del Cubo de Incapacidades, CCEI-2015.
En relación con las unidades donde el personal presenta mayor incidencia de
incapacidades, se tienen que el Hospital San Francisco de Asís, reportó durante el
año 2014, un total de 426 trabajadores incapacitados, para un promedio de
66.88% del personal que labora en dicho centro de trabajo (637 trabajadores). Le
sigue el Hospital Tony Facio con un porcentaje de 66.58% y el Hospital San Rafael
de Alajuela con una 65.85% de su personal, que requirió incapacitarse en el año
2014.
En el orden, se reporta después el Hospital Monseñor Sanabria (65.18%) el
Hospital, el Hospital de las Mujeres (65.12%), el Hospital Escalante Pradilla
(63.85%) y el Hospital Enrique Baltodano (63.61%).
El detalle de las 20 unidades más representativas en cuanto al personal
incapacitado, se describe en el cuadro No. 7.
32%
51%
17%
Otras enfermedades
Posible Origen
Enfermedad Laboral
Trastornos Mentales y
de Comportamiento
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17 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
Cuadro No. 7. CCSS. Incapacidades otorgadas a empleados de la CCSS según
unidad de adscripción. Unidades con mayor representatividad. Año 2014.
Fuente: CCSS, Cubo de Incapacidades, CCEI-2015.
Nº Centros Días
otorgados Personas
Número
funcionarios
% de
planilla
1 Hospital San Francisco de Asís 8.766 426 637 66,88
2 Hospital Dr. Tony Facio 15.975 809 1.215 66,58
3 Hospital San Rafael de Alajuela 26.958 964 1.464 65,85
4 Hospital Monseñor Sanabria 20.725 878 1.347 65,18
5 Hospital Mujeres 6.011 435 668 65,12
6 Hospital Escalante Pradilla 13.385 719 1.126 63,85
7 Hospital Enrique Baltodano 14.527 778 1.223 63,61
8 Hospital Blanco Cervantes 8.060 512 831 61,61
9 Hospital San Vicente de Paul 20.782 1.132 1.850 61,19
10 Hospital de La Anexión 9.478 432 716 60,34
11 Hospital de Guápiles 8.475 401 674 59,50
12 Hospital Nacional Psiquiátrico 10.853 723 1.237 58,45
13 Hospital Carlos L. Valverde Vega 9.379 466 809 57,60
14 Hospital Calderón Guardia 38.059 1.866 3.244 57,52
15 CENARE 5.880 317 564 56,21
16 Hospital México 42.958 1.675 3.073 54,51
17 Hospital de San Carlos 6.001 497 953 52,15
18 Hospital Carlos Sáenz Herrera 17.482 991 1.970 50,30
19 Hospital San Juan de Dios 37.704 1.832 3.860 47,46
20 Hospital Dr. Max Peralta 10.103 703 1.619 43,42
Subtotal 331.561 16.556 29.080 56,93
Total general 545.213 30.469 55.000 55,40
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18 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
Con relación al género, las mujeres reportan el mayor número de incapacidades,
dado que en el 2014 el 66% de las incapacidades fueron otorgadas a mujeres y el
34% a los hombres. El comportamiento ha sido similar en los últimos tres años si
se analiza comparativamente.
Cuadro No. 8. CCSS. Incapacidades otorgadas a empleados de la CCSS según
género. Comparativo año 2012, 2013 y 2014.
Fuente: CCSS, Cubo de Incapacidades, CCEI-2015.
Años Días Personas %
2012 399.838 15.888 100,0
FEMENINO 274.775 10.331 65,02
ADMINISTRATIVOS 39.641 1.642 15,89
ENFERMERIA Y SERVICIOS DE APOYO 139.948 5.320 51,50
PROFESIONALES EN CIENCIAS MÉDICAS 60.782 2.288 22,15
SERVICIOS GENERALES 34.404 1.152 11,15
MASCULINO 125.063 5.557 34,98
ADMINISTRATIVOS 16.129 692 12,45
ENFERMERIA Y SERVICIOS DE APOYO 47.772 2.242 40,35
PROFESIONALES EN CIENCIAS MÉDICAS 21.997 956 17,20
SERVICIOS GENERALES 39.165 1.688 30,38
2013 413.374 16.762 100,0
FEMENINO 284.113 10.875 64,88
ADMINISTRATIVOS 43.906 1.686 15,50
ENFERMERIA Y SERVICIOS DE APOYO 142.908 5.642 51,88
PROFESIONALES EN CIENCIAS MÉDICAS 65.345 2.453 22,56
SERVICIOS GENERALES 31.954 1.175 10,80
MASCULINO 129.261 5.887 35,12
ADMINISTRATIVOS 18.130 775 13,16
ENFERMERIA Y SERVICIOS DE APOYO 48.754 2.412 40,97
PROFESIONALES EN CIENCIAS MÉDICAS 22.684 1.034 17,56
SERVICIOS GENERALES 39.693 1.693 28,76
2014 406.520 16.703 100,00
FEMENINO 276.487 10.944 65,52
ADMINISTRATIVOS 43.321 1.703 15,56
ENFERMERIA Y SERVICIOS DE APOYO 140.053 5.773 52,75
PROFESIONALES EN CIENCIAS MÉDICAS 61.719 2.426 22,17
SERVICIOS GENERALES 31.394 1.140 10,42
MASCULINO 130.033 5.759 34,48
ADMINISTRATIVOS 18.904 756 13,13
ENFERMERIA Y SERVICIOS DE APOYO 50.062 2.363 41,03
PROFESIONALES EN CIENCIAS MÉDICAS 23.970 989 17,17
SERVICIOS GENERALES 37.097 1.695 29,43
Total general 2.001.104 36.698
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19 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
En cuanto a la distribución de incapacidades según el rango de edad, se puede
observar en el siguiente gráfico, que la mayor cantidad de funcionarios
incapacitados se encuentra en la el rango de 25 años a 34 años, donde también
la cantidad de días se hace más representativa.
En cuanto a los montos se refiere, la mayor representatividad, está en los
trabajadores cuyas edades superan los 50 años, siendo el grupo de personas de
55 a 64 años donde mayor cantidad de recursos se pagaron, en promedio por
persona. Lo anterior se explica relacionándolo con el monto por subsidio diario
que debe reconocerse por incapacidad, siendo este grupo el que mayor
antigüedad tiene en la institución y que por lo tanto devenga un salario superior
por concepto de anualidades.
Gráfico No.3. CCSS. Distribución de incapacidad por edad de los funcionarios de
la CCSS, asociadas a boletas, días, personas y montos. Año 2014.
Fuente: CCSS, Cubo de Incapacidades, CCEI-2015.
-
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
15 - 19 años 20 - 24 años 25 - 29 años 30 - 34 años 35 - 39 años 40 - 44 años 45 - 49 años 50 - 54 años 55 - 59 años 60 - 64 años 65 - 69 años 70 - 74 años
Boletas Días Personas Montos pagados
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20 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
En relación con los accidentes laborales reportados al INS, de acuerdo a la
información del Instituto Nacional de Seguros y anotada en el Area de Salud
Ocupacional de la CCSS, se tiene que de enero a junio del 2015 se reportan un
total de 2,654 accidentes laborales, teniendo que el 57.9% se presentaron en
mujeres y 42.1% en hombres. En cuanto a tipo de puesto donde se identificaron
mayores accidentes, se tiene en primer lugar a los auxiliares de enfermería (494),
seguidos de los trabajadores de servicios generales (260) y los asistentes de
pacientes (225).
Cuadro No. 9. CCSS-INS. Accidentes laborales reportados
por la CCSS al INS. Enero a junio 2015.
Puesto CCSS Accidentes
Auxiliar de Enfermería 494
Trabajador de Servicios Generales 260
Asistente de Pacientes 225
Auxiliar de Nutrición 200
ATAP 172
Profesional en Enfermería 155
Técnico en Mantenimiento 96
Trabajador de Producción 88
Médico Asistente 73
Asistente de REDES 65
Técnico de Salud en Farmacia 58
Técnico en Tecnologías de Salud 53
Asistente de Nutrición 49
Guarda 44
Técnico Graduado en Tecnologías de Salud 44
Otros puestos 578
Total 2.654
Fuente: Reportes del INS.
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21 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
En cuanto al tipo de accidente laboral reportado, se ubican los golpes o cortes
por objetos o herramientas como los más representativos con 772 casos en el
primer semestre del 2015, seguidos por otras causas no establecidas (745) y por
los sobreesfuerzos (516).
Cuadro No. 10. CCSS-INS. Accidentes laborales reportados
por la CCSS al INS según tipo de accidente.
Enero a junio 2015.
Fuente: Reportes del INS.
Tipo de accidente Cantidad
Golpes/cortes por objetos o herramientas 772
Otras causas N/E 745
Sobresfuerzos 516
Caída de personas al mismo nivel 219
Caídas de persona a distinto nivel 79
Atrapamiento por o entre objetos 45
Accidentes causados por seres vivos 42
Proyección de fragmentos o partículas 36
Caída objetos en manipulación 29
Exp. aguda a sustancia nociva o tóxica 24
Exposición a contaminantes biológicos 23
Carga Física.Posición (Trab. dinámico) 17
Choque contra objetos móviles 15
Atropello o golpe con vehículo automotor 14
Contactos Térmicos 13
Otros 65
Total 2.654
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22 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
En cuanto a las incapacidades por accidentes laborales, el mayor número de días
otorgados lo representan los golpes o cortes por objetos o herramientas que
reportan un total de 492 días, seguido de los sobreesfuerzos con 445 casos y las
caídas de personas con 321 días.
Cuadro No. 11. CCSS-INS. Días de incapacidad otorgados por
el INS a funcionarios de la CCSS en accidentes laborales.
Enero a junio 2015.
Tipo de accidente Días
Golpes/cortes por objetos o herramientas 492
Sobresfuerzos 445
Caída de personas al mismo nivel 321
Caídas de persona a distinto nivel 156
Choque contra objetos móviles 106
Carga Física.Posición (Trab. dinámico) 86
Atrapamiento por o entre objetos 78
Atropello o golpe con vehículo automotor 47
Proyección de fragmentos o partículas 30
Accidentes causados por seres vivos 8
Exposición a contaminantes biológicos 6
Puestos de trabajo con PVD 6
Contactos Térmicos 5
Exp. a mat. Particulada (Polvo, fibra) 5
Exp. aguda a sustancia nociva o tóxica 3
Exposición a Metales (Agente Químico) 3
Exp. a temperaturas amb/externas 2
Caída objetos en manipulación 1
Contacto con sustancia Cáustica o Corros 1
Carga Física.Manejo manual de cargas 1
Otras causas N/E 852
Total de días 2.654 Fuente: Reporte del INS
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23 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
En relación a las remuneraciones salariales de los trabajadores de la CCSS, se ha
realizado un estudio general que refleja el devengado neto del salario
ordinario que reciben los trabajadores, es decir se ha restado para el ejercicio
lo correspondiente al salario extraordinario.
Según el análisis, un 21% de los trabajadores, es decir 10,834, reciben
mensualmente un 20% o menos de su salario neto ordinario, teniéndose que
3.12% de ellos (1,624 trabajadores), no reciben ningún monto por concepto de
salario ordinario. Esto significa que una importante cantidad de trabajadores
subsisten únicamente de su salario extraordinario y otros ni siquiera tienen
acceso a este.
Gráfico No.4. CCSS. Distribución de salario neto ordinario de los funcionarios de
la CCSS. Promedio primer cuatrimestre 2015.
Fuente: CCSS, Sistema de información estadística en recursos Humanos.
20%
30%
40%
10%
0%
50%
60%
100%
70%
80%
90%
1,624
2,355
3,380
4,195
3,475
5,105 5,344
6,674
10,834 (21%)
Salario
ordinario
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24 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
Analizando la distribución por puesto se observa que la mayor representación de
monto ordinario negativo, lo tienen algunos funcionarios que laboran como
médicos especialistas (85), seguidos de algunos médicos en funciones
administrativas (20), odontólogos (2) y médicos generales (61). En cuanto a
cantidad de trabajadores la mayor representación la tienen personal que labora
como auxiliar de enfermería (277), cuyo salario neto ordinario promedio sería
de -¢123.659 y enfermeras licenciadas (118) con salario promedio de -208.033. Se
debe aclarar que no es que este grupo de trabajadores registren salarios
negativos en planilla, sino que para el ejercicio, al restar el salario extraordinario
devengado, el salario neto registrado sería negativo.
Cuadro No. 12. CCSS. Distribución de salario ordinario promedio neto de los
funcionarios de la CCSS. Promedio primer cuatrimestre 2015.
Fuente: CCSS, Sistema de información estadística en
recursos Humanos.
Un elemento a destacar aquí es que, si bien la institución brinda el servicio de
deducción automática de planilla a los trabajadores, no se tiene un tope mínimo
que asegure la entrada de un monto determinado de salario a los trabajadores,
pudiendo darse que el neto a recibir pueda llegar a ser ninguno o casi ninguno.
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25 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
Otro elemento en análisis corresponde a los nombramientos prorrateados de
funcionarios en la Institución, es decir personal nombrado en una plaza
determinada pero ejerciendo otras funciones y recibiendo un salario de acuerdo
a esas otras funciones asignadas. Se registraron en junio del 2015 un total de
1,695 plazas en esas condiciones. Por ejemplo podría ser que se tenga
nombrada a una secretaria, ganando como secretaria, en una plaza de ATAP o a
un médico general, ganando como médico general en una plaza de médico
especialista. En este rubro las plazas en el grupo ocupacional de enfermería y
servicios de apoyo son las más representativas.
Cuadro No. 13. CCSS. Plazas prorrateadas según grupo ocupacional.
Junio 2015.
Fuente: CCSS. Dirección de Administración y Gestión de Personal.
Uno de los elementos que se ha considerado muy importante y que podría
incidir positiva o negativamente, según la gestión realizada en los ambientes
laborales de la Caja Costarricense de Seguro Social, es el que corresponde a la
gestión de las jefaturas institucionales.
Se tienen registradas 2,155 jefaturas a nivel nacional, de las cuales un 55%
corresponden a hombres, es decir 1,185 y un 45% corresponde a mujeres, que en
términos absolutos equivale a 970. La distribución de jefaturas por tipo de
puesto se presenta seguidamente.
Grupo ocupacional Total
Enfermería y servicios de apoyo 790
Profesionales en Ciencias Médicas 543
Administrativos 268
Servicios Generales 94
Total 1.695
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26 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
Cuadro No. 14. CCSS. Distribución de jefaturas por género y tipo de puesto.
Junio 2015.
Fuente: CCSS. Dirección de Administración y Gestión de Personal.
En otro orden de cosas, y analizando la temática de manera general, la Dirección
de Bienestar Laboral, efectuó a finales del 2014 y principios del 2015 una
consulta laboral a 1,375 trabajadores de todo el país, en relación con la
percepción respecto a diversos elementos que podrían incidir en los ambientes
de trabajo, teniéndose como respuesta que se debía trabajar en: Comunicación
asertiva, reuniones programadas, motivación a trabajadores, aplicación de la
normativa establecida, mayor supervisión y rendición de cuentas a jefaturas,
apoyo al trabajador en momentos difíciles, fomento de valores, compañerismo y
lealtad, fortalecer el trabajo en equipo, realizar una mejor selección de personal,
trabajo en inducción y capacitación (charlas y talleres), definición de espacios de
expresión para funcionarios, un trato más igualitario, y la confrontación de
hechos y la resolución de conflictos.
PUESTO HOMBRES MUJERES TOTAL
Médico Jefe 1 a 4 342 149 491
Jefe Gestión Trabajo Social 1,2,3 y 4 7 143 150
Jefe Subárea de Sede 78 57 135
Jefe de Proveeduría de Farmacia 113 20 133
Administrador Área de Salud Nivel 57 51 108
Jefe Servicio Registros y Estadísticas de Salud 26 82 108
Jefe Área de Sede 71 31 102
Jefe Enfermería Área de Salud Tipo y Clínica 11 83 94
Jefe Unidad de Enfermería o de Servicio Hospital 12 76 88
Administrador de Sucursal 53 27 80
Médico Director 1 a 4 36 18 54
Jefe Gestión Recursos Humanos 1, 2 y 3 25 27 52
Jefe de Mantenimiento 44 1 45
Subdirectora de Enfermería Hospital 10 33 43
Jefe Enfermería de Área Hospitalaria 7 34 41
Jefe Gestión Administrativa 1 y 2 24 14 38
Jefe Proveeduría 29 7 36
Director Administrativo Financiero Hospital 23 10 33
Direct. Enfermería de Hospital 3 26 29
Odontólogo Jefe 18 11 29
Otras jefaturas 186 80 266
TOTAL 1,175 980 2,155
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27 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
Uno de los elementos también observados en la consulta es el hecho de que el
54% de los entrevistados indicaron que la evaluación del desempeño que se
aplica en la institución no permite calificar comportamientos y aspectos
asociados a la ética y los valores.
En otro orden de cosas se quiso también incorporar dentro del análisis las
observaciones realizadas por las Contralorías de Servicios, teniendo que la
principal causa de denuncia de los usuarios corresponde al maltrato, misma que
según se manifiesta se da principalmente a nivel de personal médico, redes y
enfermería.
Gráfico No.5. CCSS. Motivos de inconformidad entre usuarios de los servicios.
Comportamiento quinquenal – 2010-2014.
Fuente: CCSS. Informe 2014, Contralorías de Servicios.
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28 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
Gráfico No.6. CCSS. Personal relacionado con inconformidades de los usuarios de
los servicios. Comportamiento quinquenal – 2010-2014.
Fuente: CCSS. Informe 2014, Contralorías de Servicios.
En otro de los elementos de análisis, se ha considerado importante incorporar la
información referente a los procedimientos administrativos que se encuentran
pendientes actualmente.
De acuerdo a la información aportada por la Dirección del Centro para la
Instrucción del Procedimiento Administrativo (CIPA), del año 2011 al 2015 se han
concluido 822 asuntos, de los cuales un 64%, es decir 528 casos han sido
acreditados y un 36% es decir, 294 casos no fueron acreditados.
La cantidad de casos ha venido en descenso pues se pasó tener 268 casos
pendientes en el 2011 a 137 casos pendientes al 31 de mayo del 2015, lo que
significa una disminución del 51% de los casos en 4 años.
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29 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
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Gráfico No.7. CCSS. Comportamiento en la atención de procedimientos
administrativos en el CIPA. Comportamiento quinquenal – 2011-2015.
Fuente: CCSS. Informe de la Dirección CIPA.
Cuadro No. 15. CCSS. Distribución de casos pendientes en el CIPA por
procedencia del caso. Al 31 de mayo del 2015.
Fuente: CCSS. Informe de la Dirección CIPA.
Según se observa en el cuadro anterior la mayoría de casos en atención del CIPA
pertenecen a Hospitales (58), seguidos por las direcciones de sede (18) y las
direcciones regionales (14).
Procedencia Cantidad %
Hospitales 58 42%
Direcciones Nivel Central 18 13%
Direcciones Regionales 14 10%
Áreas de Salud 13 9%
Clínicas 11 8%
Gerencia Médica 7 5%
Junta Directiva 5 4%
Gerencia de Logística 5 4%
Gerencia de Pensiones 3 2%
Presidencia Ejecutiva 2 1%
Gerencia de Infraestructura y Tecnologías 1 1%
Total General 137 100%
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30 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
En cuanto a la causa imputada, se identifican como las tres más representativas:
el Acoso Sexual con un 20% de los casos, el Acoso Laboral con un 18% y la
contratación administrativa con el 17.5%.
Cuadro No. 16. CCSS. Distribución de casos pendientes en el
CIPA por conducta imputada. Al 31 de mayo del 2015.
Fuente: CCSS. Informe de la Dirección CIPA.
De los 137 casos pendientes, se tiene que un total de 270 trabajadores se
encuentran con procedimiento. Hay 91 casos donde solo un trabajador por caso
es el investigado, pasando a 2, 3, 4, y hasta donde 12 son las personas
investigadas en el mismo caso.
Cabe destacar que a nivel regional también se tiene procedimientos
administrativos en trámite. Por ejemplo en la región Central Sur se tiene en
trámite 62 casos, en la Central Norte 56 casos y en la Región Brunca 50 casos. Se
estima que a nivel nacional se tiene cerca de 550 procedimientos en ejecución.
Conducta Imputada Cantidad %
Acoso Sexual 28 20,4%
Acoso Laboral 25 18,2%
Contratación Administrativa 24 17,5%
Incumplimiento de Funciones 22 16,1%
Abandono de Trabajo 7 5,1%
Falta y/ o Debilidades de Control Interno 7 5,1%
Sustracción y/ o Pérdida de Bienes 5 3,6%
Agresión Verbal y/ o Física 4 2,9%
Mal Uso u Otorgamiento de Incapacidad 3 2,2%
Pagos de Salarios Improcedentes 3 2,2%
Biombo 2 1,5%
Llegadas Tardías 1 0,7%
Desobedecer Órdenes Superiores 1 0,7%
Mal Praxis 1 0,7%
Uso de Documento No Oficial 1 0,7%
Alteración de documentos 1 0,7%
Nombramiento Irregular 1 0,7%
Indebida Representación Judicial 1 0,7%
Total General 137 100,0%
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31 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
2.2. Acciones desarrolladas para mejorar los ambientes de
trabajo en la CCSS y disminuir la conflictividad.
El análisis de la conflictividad laboral en la Caja, permite distinguir las acciones
que se despliegan institucionalmente en dos escenarios: uno, que se refiere a
todas aquellas actividades que pretenden incidir en el comportamiento personal
y organizacional de tal forma que se pueda disminuir la presentación de
conflictos, y otro que busca la ejecución de un conjunto de acciones para atender
y resolver el conflicto cuando se materializa.
a) Prevención del conflicto.
Consiste en el conjunto de herramientas, habilidades y estrategias que se
utilizan para orientar el comportamiento deseado de los trabajadores y sus
relaciones interpersonales en la organización y las condiciones necesarias en
los ambientes laborales; así como para identificar y abordar las causas que
originan la conflictividad en la organización. En la Caja la prevención de la
conflictividad se atiende, desde hace muchos años, en programas adscritos a
la función general de recursos humanos. De ahí que la Dirección de Bienestar
Laboral a través del Área de Desarrollo Laboral, cuenta con el programa de
Atención de Situaciones Socio-laborales, en el cual se creó la figura del
Grupo de Apoyo Técnico (GAT) para la prevención del conflicto. Esta acción
permite fortalecer el programa de desconcentración en materia de
prevención de los conflictos laborales. Los GAT se constituyen en instancias
cuya acción de intervención corresponde a la demanda de un colectivo, sea
que se origine por la dinámica de monitoreo periódico del estado del clima
laboral (cada 3 años), o por atención a una solicitud de intervención para
diagnosticar la problemática. Estos grupos están debidamente capacitados y
con independencia técnica e imparcial; de manera que facilitan la prevención
creativa de los problemas. Su trabajo se desarrolla sobre la base de la
comunicación, el análisis y ayuda a las personas trabajadoras para la
aprehensión del posible problema, entenderlo, trabajar en él, concretar
soluciones específicas, con un diseño metodológico preciso.
Otra de las iniciativas institucionales, es la instauración del Programa
Institucional de Rescate de Valores desde la Gerencia Administrativa; con
impacto en la orientación del comportamiento de las personas que podría
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32 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
llamarse comportamiento anti-ético, carente de los valores generalmente
aceptados en nuestra sociedad y en el ambiente laboral institucional. Con la
creación de la Dirección de Bienestar Laboral, en el año 2008, el Programa de
Rescate de Valores se convierte en la Subárea de Ética y Valores, unidad
encargada de proponer las estrategias necesarias en esta materia, de las que
surge la creación de la figura Grupos Gestores de Ética y Valores (GEVI),
para la promoción de la dirección por valores. Esta se propone con el fin de
abarcar y llegar al igual que los GAT, de forma sistematizada, a todos los
niveles y áreas funcionales, para el reconocimiento y aplicación de la ética y
los valores en el comportamiento de todos los funcionarios de la Caja, que
influye en la calidad de los ambientes laborales, al disminuir o evitar
generadores de conflicto, como lo son la ausencia de valores, el abuso de
poder, la negligencia e impericia, el manejo inadecuado de diferencias de
criterio, las condiciones inadecuadas de ambientes de trabajo, el estrés, los
errores en la comunicación, entre otros.
Desde otras acciones, la institución también previene y atiende situaciones
de conflicto con otros mecanismos como la asesoría a jefaturas, la orientación
al trabajador, las capacitaciones en materia de la Normativa de Relaciones
Laborales (NRL), las acciones de Salud Ocupacional para el mejoramiento de
condiciones del entorno laboral o readaptación de puestos, así como los
estudios de la Dirección de Bienestar Laboral en cuanto a la aplicación de los
artículos 14 y 16 de la NRL, referente a reubicaciones y traslados, y más
recientemente, la aplicación de la técnica de Círculos de Paz. Se agrega la
función de la Comisión Paritaria que atiende preventivamente situaciones que
podrían generar conflicto en el ámbito de los profesionales en ciencias
médicas y médicos.
Fortalezas y debilidades en la prevención del conflicto.
Se ha realizado un análisis detallado de cada uno de los mecanismos
utilizados, el cual se incluye en el Anexo No. 1. Según se desprende del
estudio, tanto los Grupos de Apoyo Técnico (GAT), como los Gestores de Ética
y Valores Institucionales (GEVI), son conformados por trabajadores que se
dedican a la realización de otras actividades sustantivas en los centros de
trabajo, como recursos humanos y trabajo social, por lo que el tiempo
dedicado a las funciones para atender el clima laboral, es complementario.
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33 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
Esta voluntariedad para atender los temas relacionados con el ambiente
laboral en los centros, aunado al hecho de que regularmente las actividades
sustantivas a que se dedican estos funcionarios consumen casi la totalidad de
su tiempo, hacen que el impacto en las acciones sea apenas visible y esté en
función de la dedicación que cada uno pueda darle al tema. Se agrega a este
panorama, la falta de recursos humanos y económicos para desarrollar
actividades relacionadas en los centros, así como la apatía de muchas
jefaturas a definir acciones orientadas a mejorar el clima laboral. Esta
situación alcanza también a la Dirección de Bienestar Laboral, rectora en la
materia, la cual cuenta con tres funcionarios para atender este tema a nivel
nacional. Cabe destacar que esta problemática había sido referenciada en un
informe de auditoría del año 2012, sin embargo a la fecha la situación
prevalece.
b) Atención, negociación y resolución del conflicto.
El segundo escenario se refiere a las técnicas y procedimientos que se aplican
para la atención y resolución de las controversias o conflictos que surgen de
la convivencia laboral por las diferencias entre posiciones, intereses,
necesidades, deseos o valores, generadas entre los mismos trabajadores o
entre estos y quienes dirigen la organización u ostentan la autoridad. En la
institución es necesario el despliegue permanente de acciones de atención
del conflicto.
Como se ha señalado las causales de posibles conflictos son multifactoriales,
y son generadoras de importantes niveles de acciones en atención,
negociación, y en resolución e instauración de procedimientos
administrativos, cuyo objeto se tipifica como se vio, en: hurto, robo, daño de
bienes, abandono de trabajo, omisión de marca, ausencias, llegadas tardías,
faltas al deber, nombramientos improcedentes, denuncias de usuarios, faltas
de respeto o agresiones entre funcionarios, mala praxis médica o mala praxis
administrativa, hostigamiento laboral y sexual, paros o huelgas laborales,
entre otros.
La instauración de procedimientos administrativos disciplinarios y
patrimoniales, se ha constituido en una práctica administrativa única por
parte de los tomadores de decisiones para la resolución de conflictos, y el
resarcimiento institucional por faltas o hechos indebidos. Este mecanismo se
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34 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
ha considerado imprescindible para resguardar tanto los intereses
institucionales, como el derecho al debido proceso de la persona trabajadora.
La cantidad de procedimientos disciplinarios, que se instauran por año en la
institución es considerable, y los procedimientos como se dijo, no solo se
realizan en el Centro de Instrucción de Procedimientos Administrativos (CIPA),
sino que también se llevan localmente. Algunos de estos procedimientos se
sustentan en resultados de estudios de la Auditoría Interna, cuyos informes
recomiendan, en algunos casos la posibilidad de instaurar procedimientos de
esta naturaleza, recomendación que se materializa en la toma de decisiones
de la administración activa.
Además de la cantidad, la duración del procedimiento y los recursos que la
persona procedimentada interpone, incapacidades, reclamos y otros que
implica una dilación importante en el proceso, se genera un alto costo
financiero, principalmente por las horas/hombre que se consumen y el valor
de estas, según los puestos de las personas que se involucran en cada
proceso. Aunado a lo anterior, los ambientes laborales, donde se generan los
procedimientos, sufren alteraciones, se experimenta un desgaste técnico por
un lado y uno emocional por otro.
La materialización del conflicto en el ambiente laboral de la Caja también
implica, según la naturaleza de los casos, desplegar una labor de negociación
que históricamente ha sido liderada por la Gerencia Administrativa,
especialmente a través de la Dirección de Bienestar Laboral y la Dirección de
Administración y Gestión de Personal. Ese proceso, principalmente se da con
grupos ocupacionales y sindicales, para atender requerimientos individuales o
grupales mediante mesas de diálogo que se desarrollan internamente o en
escenarios externos, con la participación de la Gerencia Administrativa y otras
Gerencias.
En el anexo No. 2, se anotan fortalezas y debilidades relacionadas con este
tema, destacándose la falta de compromiso de muchas jefaturas por resolver
los conflictos en su fase inicial, así como la limitación en el uso de
instrumentos o mecanismos para atender los problemas. Otro de los
elementos identificados es la falta de capacitación y la ausencia de protocolos
para accionar en caso de que se presenten problemas individuales o grupales
en los centros de trabajo.
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35 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
2.3. La prevención del conflicto como elemento para el
mejoramiento del ambiente laboral en el Ex–Ante.
De acuerdo con lo desarrollado, existe la necesidad institucional de mejorar la
realidad interna institucional en materia de ambiente laboral. En ese sentido,
como parte de los aspectos recomendados para el Ex-Ante, se habla de la
necesidad de trabajar en la prevención del conflicto, referido este, al proceso
de intervención que se puede dar, antes de aparezca la crisis, y que conduce a
una explicación adecuada de los conflictos mediante el reconocimiento de los
cambios estructurales necesarios para eliminar sus causas y al fomento de
actitudes y relaciones de colaboración necesarios para manejarlos sin violencia.
La prevención está relacionada fundamentalmente al educar, desarrollando
capacidades, habilidades y estrategias para abordar los conflictos, cuando son
sólo contradicciones e inicios de antagonismos.
La compresión y explicación adecuada el conflicto, incluyendo la dimensión
humana., el conocimiento de los cambios estructurales necesarios para eliminar
las causas profundas del mismo y evitar así su reaparición, así como la
promoción de las condiciones apropiadas para crear un clima adecuado que
favorezca las relaciones disminuyendo el riesgo de reaparición del mismo, son
los elementos que identifican la prevención. Igualmente, las corrientes modernas,
enfocan el conflicto como una oportunidad de desarrollo y mejora y se considera
como medio de transformación social. Esto requiere una actitud proactiva para
asumir el reto de la conflictividad desde funciones debidamente formalizadas.
Debe entonces la institución dirigir acciones para lograr ambientes de trabajos
sanos, que repercutan, entre otros aspectos, en la calidad de las relaciones
interpersonales y en la actitud de la persona hacia el trabajo y su organización.
Además desde la misma experiencia conflictiva, se deben orientar acciones de
carácter preventivo y curativo, para combatir las causas y los efectos.
Según se ha señalado los mecanismos de prevención del conflicto requieren
adaptarse a la necesidad institucional actual, de manera que se logre atenuar los
niveles de conflictividad, para ello se propone lo siguiente:
1. Liderazgo y conducción. Dado que se entiende la necesidad de que las
jefaturas institucionales se constituyan en agentes de cambio para mejorar el
ambiente laboral y la salud de los trabajadores, se busca desarrollar un
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36 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
conjunto de estrategias para fortalecer capacidades de liderazgo y
conducción institucional. En ese sentido se plantea lo siguiente:
a. Perfil institucional de jefaturas. Elaboración de una encuesta a jefaturas
de la institución (análisis de estilos de liderazgo, brechas, etc.) para
construir el perfil de jefaturas que se tiene a nivel institucional. Se
aprovecharía para actualizar toda la información de jefes y se realizaría
a toda la población de jefaturas de la CCSS.
b. Capacitación y desarrollo. Ejecución de un programa para el desarrollo
de competencias y habilidades gerenciales, que abarque entre otros
aspectos los siguientes:
o Liderazgo e inteligencia emocional
o Innovación y cambio
o Visión y planeación estratégica
o Comunicación y motivación asertiva
o Gestión por resultados
o Relaciones interpersonales y trabajo en equipo
o Desarrollo de ambientes laborales sanos
o Mejora de la calidad y la productividad en el servicio
o Administración efectiva del tiempo
o Técnicas de negociación y solución de conflictos
o Herramientas e información para la toma de decisiones
o Rendición de cuentas
c. Selección, Contratación y Evaluación.
i. Diseño de un plan gradual para la selección y contratación de
jefaturas con énfasis en competencias laborales, carrera
administrativa y el uso de planes de sucesión.
ii. Mejoramiento de las capacidades de evaluación del desempeño
y rendición de cuentas, mediante la incorporación de otras
modalidades como la evaluación de 180 grados, o en su defecto
la incorporación de ítems que califiquen la gestión efectuada
para el mejoramiento del ambiente laboral y la disminución de
los conflictos.
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37 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
2. Sistemas de Información
a. Consolidación y puesta en operación de un panel de información con
el perfil del trabajador, iniciando con las 2,185 Jefaturas.
Información general.
Formación, competencias, experiencia, etc.
Evaluación del desempeño
Incapacidades
Procedimientos y sanciones
Otros
b. Diseño y puesta en operación de un Sistema de Información para el
Control, Seguimiento y Prevención de Controversias y Conflictos., que
permita contar con datos actualizados para gestionar la resolución de
conflictos, tanto en el escenario ex ante (nivel preventivo) como ex
post (procedimiento administrativo). Dicho sistema sería de carácter
nacional con registro local y administración centralizada.
3. Cultura organizacional. Puesta en ejecución de un conjunto de acciones
para fortalecer y desarrollar la identidad y lealtad del trabajador con la CCSS.
a. Campaña de información y comunicación de Misión, visión, valores,
ética en la función, etc.
b. Actualización y presentación del Código de Ética del trabajador.
4. Ambiente Laboral.
a. Conformación de Equipos Regionales para la Promoción y el Desarrollo
de Ambientes de Trabajo Saludables (PDATS).
Laborarían de forma exclusiva en el tema y a tiempo completo.
Conformados por especialistas en Psicología, Trabajo Social y
Derecho Laboral.
Con dependencia técnica directa de Bienestar Laboral.
Podrían intervenir unidades en cuestiones que se relacionen con
el ambiente laboral en los centros.
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38 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
b. Elaboración de un sondeo institucional con trabajadores para conocer
principales causas generadoras de discrepancias y conflictos.
Incluye selección por muestra de trabajadores, según grupo
ocupacional y centro.
Permitirá identificar y construir estrategias para mejorar relación
con trabajadores.
Con dependencia técnica directa de Bienestar Laboral.
Podrían intervenir unidades en cuestiones que se relacionen con
el ambiente laboral en los centros.
c. Validar desarrollo y gestión de grupos locales para la prevención de las
controversias y conflictos como el Grupo de Apoyo Técnico (GAT) y los
Gestores de Ética Institucional.
i. Reforzamiento interno de la Subárea de Ética y Valores, mediante el
ordenamiento de los procesos sustantivos asignados en el Manual
Organizacional.
Gestionar la revisión de los perfiles de los puestos que requiere
la Subárea para cumplir con la función asignada.
Revisar y actualizar el manual de funcionamiento y
organización de la Subárea, en la cual se establezcan las
funciones y roles basados en los procesos sustantivos.
Implementar programas de formación y capacitación de alto
nivel en la materia, al personal de la Subárea.
ii. Posicionamiento de la temática de ética y valores en todos los
niveles institucionales, para empoderar la Subárea de Ética y Valores
como ente rector en la materia.
Sensibilizar a las autoridades superiores y las jefaturas en
general, sobre la situación real de la CCSS en materia de ética y
valores, a través de conversatorios.
Realizar campañas publicitarias internas de información sobre
el funcionamiento y las competencias de la Subárea de Ética y
Valores.
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39 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
Estandarizar los conceptos en materia de ética y valores en la
institución.
Elaborar la Política Axiológica de la CCSS.
Divulgar el Código de Ética.
iii. Formalización en todos los niveles institucionales de la creación y
funcionamiento de los equipos gestores de ética y valores
institucionales (GEVI)
Elaborar Manual de Funcionamiento de los GEVI.
Incorporar en el proceso de planificación y rendición de
cuentas la integración y funcionamiento de los GEVI.
iv. Diseño de programas de divulgación y capacitación ajustados a los
requerimientos de los grupos ocupacionales y áreas funcionales.
Apoyar y acompañar a los Equipos GEVI, mediante actividades
regionales.
Realizar análisis de los requerimientos institucionales en el
comportamiento ético y de valores en los diferentes grupos
ocupacionales (perfiles) y áreas funcionales.
Elaborar plan para el abordaje de la ética y los valores en los
diferentes perfiles ocupacionales y áreas funcionales.
d. Fortalecimiento de los estudios de clima laboral, como técnica
administrativa indispensable para la prevención y detección del posible
conflicto.
i. Revisión de la metodología establecida para el funcionamiento
de los Grupos de Apoyo Técnico y el desarrollo de los estudios
de clima laboral.
ii. Elaboración de plan para concientizar sobre la importancia del
funcionamiento de los GAT y la realización de estudios de clima
laboral, como herramientas para la prevención y detección del
posible conflicto.
iii. Establecer en el proceso de planificación y rendición de cuentas
institucional, la integración de los GAT, la realización de
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40 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
estudios de clima laboral y el cumplimiento de los
compromisos.
5. Comunicación Interna
a. Diseño de un plan integral para fortalecer la comunicación e
información interna de forma horizontal y vertical.
6. Salud de los trabajadores
a. Actualización de la Política Institucional de Actividad Física.
Validación y presentación ante Consejo de Presidencia.
Presentación ante Junta Directiva.
Se busca fomentar los estilos de vida saludable entre los
trabajadores de la CCSS.
b. Definición de un programa para el seguimiento de trabajadores con
padecimientos crónicos o incapacidades prolongadas.
c. Aplicación del artículo 66 de la Normativa de Relaciones Laborales.
7. Bienestar de los trabajadores
a. Generación de alianzas estratégicas para fortalecer aspectos tales
como:
Administración de las finanzas personales.
Guarderías o centros de atención infantiles para funcionarios de
la CCSS.
Otros
8. Mediación y Negociación
a. Desarrollo de acciones que fortalezcan la prevención del conflicto.
Uso y desarrollo de técnicas como los Círculos de paz, Grupos
de Análisis y discusión, entre otras, para favorecer el diálogo y el
aprendizaje social.
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41 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
b. Implementación de los consultorios laborales, como medio de
acercamiento al trabajador y fomentar espacios de comunicación y
diálogo.
c. Incorporación de elementos de mediación administrativa, previo
presentación de los conflictos. Para mejorar la capacidad resolutiva de
los tomadores de decisiones se identifica la mediación que se
considera aplicable para algunos casos en la parte preventiva, desde las
disposiciones del artículo 2 de la Ley de Resolución Alterna de
Conflictos y Paz Social. Entre las ventajas de la mediación, según la
naturaleza de los casos, se da la posibilidad de que las partes afectadas
controlen el proceso y su resultado; el sentido de colaboración y
compromiso que se genera entre las partes para resolver el caso; el
interés de ganar-ganar; la posibilidad de reanudar el diálogo que se
suspende en muchas de las situaciones de conflicto; la generación de
soluciones creativas y rápidas del conflicto; el menor costo y tiempo
para la resolución; facilitación y conservación de las relaciones entre los
involucrados; la empatía entre las partes; el alto nivel de probabilidad
de que se cumpla con los acuerdos y la prevención de futuros
conflictos, entre otras.
La figura de la mediación, desde las ventajas mencionadas, se postula
como un mecanismo que iría en resguardo de ambientes laborales
dignos y sanos en la institución, ofreciendo a las partes nuevas
oportunidades y alternativas para disminuir o evitar situaciones
adversas en el trabajo, protegiéndose a la vez el uso de los recursos
financieros institucionales. Desde esta perspectiva, el mecanismo de
Mediación se utilizaría para conflictos interpersonales, procurando
“devolver” la solución del conflicto a las partes interesadas. Podría
entonces la jefatura competente o la persona trabajadora involucrada,
solicitar la intervención al programa de mediación a cargo de la
Dirección de Bienestar Laboral o la instancia que se designe para tal
efecto.
Este programa iniciaría con un plan piloto desde la Dirección de
Bienestar Laboral, que contará con profesionales debidamente
acreditados para el desarrollo de procesos de mediación que
consistirán en:
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42 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
Recepción y registro de la solicitud de intervención, que debe
contener como mínimo: nombre y firma del solicitante, nombre
de la unidad, descripción de la situación objeto de análisis, medio
para recibir notificaciones. En caso de ser una solicitud formulada
por una jefatura, debe de informarse sobre las acciones que se ha
realizado para resolver el conflicto, adjuntando un acta de hechos
y las firmas de los involucrados.
Análisis para determinar la competencia del programa, según los
hechos expuestos.
Entrevista individual previa con involucrados.
Ejecución de la mediación.
Elaboración de acuerdos.
Comunicación de resultados.
En caso de no darse ningún acuerdo, las partes cuentan con la
posibilidad de ejercer otros derechos individualmente. De establecerse
acuerdos, se indicará el plan de cumplimiento, contemplando, en caso
de existir, puntos que no se hayan resuelto.
Todos los casos que se atiendan mediante este proceso deberán
motivarse y contar con su respectivo expediente. El caso deberá
registrarse en el sistema automatizado que funcionará para estos
efectos.
d. Fortalecer capacidades locales, regionales e institucionales para la
negociación. Diseño de un protocolo de atención de controversias y
conflictos, mediante la formalización de un mecanismo institucional
con el cual se logre monitorear permanentemente la conflictividad
gremial y en caso que se materialice un paro o una huelga, se active
una red de comunicación institucional, para que fluyan los datos
necesarios para la toma de decisiones. Así, los diferentes niveles
atenderán la negociación de conflictos gremiales conforme a un rol
previamente establecido y mantendrán el sistema que se diseñe,
debidamente alimentado. De acuerdo con lo anterior debe existir una
participación de jefaturas de áreas o servicios o directores del
establecimiento (ámbito local), regional, gerencial o direcciones de
sede y de la Presidencia Ejecutiva. Igualmente, la Caja, según la
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43 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
situación que se presente, podría utilizar otra estrategia de acuerdo a
circunstancias especiales. Los temas que interese resolver en el nivel
local o regional, pero que por su naturaleza involucran decisiones de
competencia del nivel central, requerirán ser gestionados para su
resolución con la instancia técnica competente.
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44 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
3. Análisis del Ex–Post. Mecanismos alternos de resolución de
conflictos disciplinarios y patrimoniales en la Caja Costarricense
de Seguro Social.
3.1. Análisis Jurídico.
Ante el contexto presentado en relación con la resolución de conflictos laborales,
las autoridades superiores de la Institución han solicitado analizar si puede
utilizarse algún mecanismo alterno a los tradicionales métodos de solución de
controversias, de forma tal que en el ámbito de la Caja, resulte jurídicamente
factible a una jefatura optar por distintas maneras de resolver los conflictos sin
necesidad de acudir a un procedimiento ordinario o incluso valorar (según las
circunstancias del cuadro fáctico) la sustitución de una sanción disciplinaria por
otro tipo de medida que garantice ajustar la conducta del trabajador a la Ley y la
buena administración y reparar daños que se hayan producido por alguna acción
u omisión de su parte, tomando como referencia la experiencia que en otros
ámbitos del Derecho existe.
Se trata entonces de encontrar cuál sería el procedimiento idóneo para alcanzar
dicho cometido, procurando en todo momento garantizar el interés público y los
intereses institucionales, dada la obligación de hacer un buen uso de los recursos
públicos, de forma que su utilización resulte eficaz y eficiente.
Con el fin de contribuir a la búsqueda de alternativas de solución como las
requeridas, a continuación se expondrán distintas figuras que en el
Ordenamiento Jurídico regula tanto a nivel del derecho laboral y del derecho
penal, junto con las ventajas y desventajas que cada una conlleva, a efectos de
brindar algunas soluciones que puedan ser adaptadas a la realidad de una
institución pública como la nuestra.
No obstante, de previo se analizarán las potestades del superior jerárquico para
verificar la competencia y legitimación que tendría una determinada autoridad
administrativa para autorizar la aplicación de alguna medida alterna, en caso de
que ello sea finalmente regulado en la CCSS.
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45 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
3.1.1. Potestades del superior jerárquico y la utilización de
mecanismos de solución alterna del conflicto en asuntos
de naturaleza disciplinaria o patrimonial.
En el ámbito del derecho administrativo encontramos que el artículo 1021 de
la Ley General de la Administración Pública, regula lo relacionado con las
potestades del superior jerárquico, y de forma concreta se establece que este
puede vigilar la acción del inferior para constatar su legalidad y conveniencia,
y utilizar todos los medios necesario o útiles para ese fin que no estén
jurídicamente prohibidos (inciso b), así como también ejercer la potestad
disciplinaria (inciso c), y adoptar las medidas necesarias para ajustar la
conducta del inferior a la Ley y a la buena administración.
Recordemos que la competencia está regulada en los artículos 59 2 y
siguientes de la Ley General de la Administración Pública, siendo que de
forma concreta el numeral 603 de este cuerpo normativo dispone que, la
competencia se limitará por razón del territorio, del tiempo, de la materia y
del grado; y que se limitará también por la naturaleza de la función que
corresponda a un órgano dentro del procedimiento administrativo en que
participa.
1 .- Artículo 102.- El superior jerárquico tendrá las siguientes potestades: a) Dar órdenes particulares, instrucciones o circulares sobre el modo de ejercicio de las funciones por parte del inferior, tanto en aspectos de oportunidad y conveniencia como de legalidad, sin otras restricciones que las que se establezcan expresamente; b) Vigilar la acción del inferior para constatar su legalidad y conveniencia, y utilizar todos los medios necesarios o útiles para ese fin que no estén jurídicamente prohibidos; c) Ejercer la potestad disciplinaria; d) Adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y a la buena administración, revocándola, anulándola o reformándola de oficio, o en virtud de recurso administrativo; e) Delegar sus funciones y avocar las del inmediato inferior, así como sustituirlo en casos de inercia culpable, o subrogarse a él ocupando temporalmente su plaza mientras no regrese o no sea nombrado un nuevo titular, todo dentro de los límites y condiciones señalados por esta ley; y f) Resolver los conflictos de competencia o de cualquier otra índole que se produzcan entre órganos inferiores. 2 .- Artículo 59- 1. La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio. 2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia. 3. Las relaciones entre órganos podrán ser reguladas mediante reglamento autónomo, que estará también subordinado a cualquier ley futura. 3.- Artículo 60- 1. La competencia se limitará por razón del territorio, del tiempo, de la materia y del grado. 2. Se limitará también por la naturaleza de la función que corresponda a un órgano dentro del procedimiento en que participa.
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46 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
Lo anterior es importante de señalar por cuanto, de autorizarse en la CCSS la
aplicación de medidas alternas previas y durante un procedimiento
administrativo, debe existir claridad respecto de quiénes serían los
funcionarios autorizados para realizar dicho acto, siendo estos a la vez
representantes institucionales con poder de decisión, que deben en todo
momento salvaguardar el interés público junto con los intereses de la
Institución.
Dentro de dicho contexto podemos afirmar que, el superior jerárquico (la
jefatura) del trabajador que presuntamente cometió una falta que deba ser
investigada, sería el competente para ejercer la potestad disciplinaria sobre
este y conforme lo dispuesto en el artículo 102 antes citado; también estaría
autorizada la jefatura para adoptar las medidas que resulten necesarias para
ajustar su conducta a la regulación vigente, decisión que debe adoptarse bajo
parámetros de lógica, oportunidad y conveniencia, según lo regulado en el
artículo 164 de la Ley General de la Administración Pública; además de
considerar el principio de razonabilidad. Recordemos que con fundamento en
este último principio, toda decisión administrativa debe guiarse según la
misma resulte idónea, legítima, necesaria y proporcional. Todos estos
preceptos deberán ser examinados al momento en que se determine si
resulta procedente o no la aplicación de una medida alterna, en procura
además de garantizar el buen uso de los recursos públicos que administra la
CCSS.
Conforme lo así indicado, ante eventuales situaciones que en principio
ameriten la apertura de un procedimiento administrativo disciplinario y por
responsabilidad patrimonial, o incluso durante el desarrollo del
procedimiento, jurídicamente la Administración se encuentra autorizada para
encontrar alternativas de solución de conflictos, toda vez que dentro del
ordenamiento jurídico existen distintas figuras que puedan, algunas de las
cuales son propias del derecho laboral y otras del derecho penal, no obstante
se considera que bien se podría, posterior a su análisis, valorarse una fórmula
jurídica que se adecue a la realidad de la Caja y que permita a las jefaturas
implementar alternativas de solución para ajustar la conducta de sus
colaboradores cuando se conozcan situaciones donde estos hayan vulnerado
4 .- Artículo 16- 1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. 2. El Juez podrá controlar la conformidad con estas reglas no jurídicas de los elementos discrecionales del acto, como si ejerciera contralor de legalidad.
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47 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
la normativa institucional o se haya ocasionado algún daño a la
Administración, entre otros supuestos; de forma tal que sea posible minimizar
el impacto que actualmente tiene dentro del quehacer institucional, la
cantidad de procedimientos disciplinarios y de responsabilidad patrimonial,
haciendo uso de otras estrategias que estén autorizadas y que puedan
adaptarse al entorno de la Institución, dando especial énfasis a la necesidad
de programar la mejor armonía laboral posible en las relaciones entre la
Institución y sus trabajadores.
Así las cosas, a continuación procedemos a exponer algunas figuras jurídicas
que han surgido como opciones distintas a las tradicionales fórmulas de
resolver situaciones de conflicto entre distintas partes, tanto en el ámbito
laboral como penal.
3.1.1.1. Medios alternos de resolución alterna de conflictos
(RAC) en el ámbito laboral.
La resolución alternativa de conflictos (RAC en adelante) comprende una
variedad de técnicas y enfoques que permiten resolver conflictos en forma
consensuada de modo tal que se eviten los costos, las demoras y la
imprevisión de los procesos discrepantes y conflictivos más tradicionales. El
RAC es un resultado totalmente lógico y deducible: en toda sociedad
democrática, en la cual como es de esperarse, existe una pluralidad de sujetos,
los cuales actúan libremente y por ende, de manera distinta unos de otros lo
que conlleva en muchos casos el surgimiento de conflictos entre ellos por lo
que resulta importante utilizar formas eficaces para la resolución de las
controversias.
Por todo lo antes expuesto es que, surgen los llamados Métodos Alternativos
de Resolución de Conflictos, como una respuesta fácil y eficaz, pero por
encima de todo accesible para todos, al momento en que se vean envueltos
en algún problema que pudiera tener una solución más sencilla y rápida que
la de un juicio.
Estos mecanismos surgen ante la necesidad emergente de ampliar el acceso a
la justicia, disminuir el congestionamiento de los Tribunales de Justicia;
promover una mayor participación de la sociedad civil en la solución de sus
controversias; del mismo modo poner a disposición de la sociedad
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48 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
mecanismos rápidos, eficientes, oportunos, de bajo costo y en un ambiente
de confidencialidad y confort. Se procura, por medio de estos mecanismos,
incentivar a las partes para que tengan mayor interacción con la solución del
conflicto, en el tanto que pertenece a ellas y con esto lograr manifestar
posibilidades de arreglo, sea porque nace de ellas o sea porque se acoge a
alguna de las posibilidades expuestas por el tercero que interviene facilitando
la comunicación. Para brindar seguridad jurídica el arreglo tendrá carácter de
cosa juzgada y será de ejecutoriedad inmediata por establecerlo así el artículo
9 de la Ley de Resolución Alterna de Conflictos y promoción de la Paz Social,
Ley 7727(en adelante ley RAC o Ley 7727), el cual reza: “Los acuerdos de
conciliación judiciales una vez homologados por el juez, y los extrajudiciales,
tendrán autoridad y eficacia de cosa juzgada material y serán ejecutorios en
forma inmediata.”. Ahora bien, podemos decir que dentro de una gran gama
existente de estos métodos, nos encontramos los siguientes:
La Conciliación: Es un medio autocompositivo para la resolución de los
conflictos, constituye un acto jurídico en sí mismo, tiene sus propias
características y con la utilización del mecanismo se procura evitar el litigio,
tiene como objeto lograr el acuerdo entre las partes sea esta de forma parcial
o total; el acuerdo al que lleguen las partes trae como consecuencia al igual
que una sentencia el carácter de cosa juzgada, lo que conlleva a que en caso
de incumplimiento del acuerdo, se pueda acudir a la vía correspondiente para
la ejecución de lo convenido, el cual es llevado a cabo por un tercero
imparcial, que no tiene poder de decisión, cuya función es asistir a las partes
en contienda y así lograr que lleguen voluntariamente a un acuerdo aceptable
para ambos sobre los puntos en discusión. Es importante señalar que para
que se produzca la conciliación las partes, deben estar de acuerdo en
negociar.
Ventajas: Es una forma rápida y económica para resolver los conflictos
cuando las partes quieren resolver las controversias.
Desventajas. Al ser voluntaria no obliga a las partes, a sentarse,
conversar y proponer ideas para la solución del conflicto. Si no se
redactan de forma adecuada los arreglos, cabe la posibilidad de que
ellos sean inejecutables, al no lograrse materializar en forma adecuada el
bien o el derecho que se pretende.
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49 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
La Mediación: La mediación y la conciliación en muchos casos son
confundidas hasta el punto que algunos lo usan como sinónimos; sin
embargo, principalmente en esta materia la doctrina establece características
propias para la mediación, es así que de forma muy resumida, podríamos
decir que es aquel método en el cual una persona imparcial que es llamado
“mediador”, ayuda a las partes a conseguir una resolución pacífica del
conflicto que sea aceptada por todas ellas. Todo esto lo logra sin intervenir
demasiado, es decir, sin necesidad de decir a las partes que es lo que deben o
no hacer, sino que simplemente se limita a escucharlas, aconsejarlas y en
lenguaje coloquial “calmar los ánimos” para ayudar a lograr la respuesta al
problema. El mediador no decide, ni resuelve el asunto, no es necesario
porque el mismo es resuelto por las partes en conjunto, éste se dedica a servir
de “facilitador” durante el proceso.
Ventajas: Cuando las partes quieren conservar su relación entre sí, la
mediación se constituye en una herramienta muy ventajosa para
resolver las partes en consenso el conflicto y por lo tanto, quedar todas
satisfechas, la relación entre ellas no se ve tan perjudicada. Por otra
parte, es una excelente manera para resolver las disputas de manera
rápida y económica, porque las partes sólo necesitarán de poco tiempo
para sentarse a discutir el conflicto entre sí y con su mediador. Por
último, puede resultar beneficiosa cuando se quiera apartar las
emociones de la resolución del conflicto, para lo cual la ayuda del
mediador puede convertirse en una gran herramienta.
Desventajas: Al igual que la conciliación es necesario que todas las
partes involucradas estén dispuestas a cooperar, de no ser así, todo
resultaría en una gran pérdida de tiempo. Suele ser poco eficaz cuando
una parte tiene cierto poder o influencia sobre la otra. Por último, es
un método que no debe ser aplicado a cualquier conflicto, sino que se
deben estudiar las condiciones del mismo y de las partes. Sin embargo,
esto se puede resolver con un simple análisis detenido de la situación,
luego del cual se determinará cual es el método que más se adecue al
caso en concreto y se sugerirá a las partes la aplicación del mismo.
La Negociación: Es una forma autocompositiva, en la que las partes discuten
por sí mismas, la forma de resolución de sus controversias o a través de
representantes con el objetivo de llegar a un acuerdo o a un mejor
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50 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
entendimiento con relación a un diferendo que los afecta, su objeto no debe
centrarse únicamente en la solución del conflicto sino también en lograr el
entendimiento, mejorando en conjunto los criterios que cada una de las
partes posee. Si bien las partes que negocian, pueden ir de previo asesoradas
por un tercero, la colaboración de las partes será, sin lugar a dudas, una pieza
indiscutible para que por medio del diálogo encuentren la vía más efectiva
para la satisfacción de los intereses, de forma eficiente y amistosa.
Ventajas: En el proceso de negociación las partes aprenden a dominar
sus sentimientos, de manera tal que el objetivo ya no sea imponerse
sobre el otro, sino lograr un mutuo acuerdo que resulte en una mutua
satisfacción de intereses. La negociación bien hecha conlleva consigo un
resultado justo para ambas partes de modo tal que, se logre un bien
común. Ayuda a establecer prioridades, puesto que generalmente las
partes deben renunciar a parte de sus intereses en la búsqueda de una
satisfacción común a todos.
Desventajas: La principal desventaja de dicho método de negociación,
es que ambas partes tienen que estar dispuestas a discutir y a sacrificar
parte de sus intereses, si alguna de ellas no lo está, o pretende
imponerse sin escuchar los argumentos del contrario, la negociación no
será efectiva. En tal sentido, recomendamos este método sólo a aquellas
partes que estén conscientes de que la negociación no es fácil y que
deben ceder un poco para lograr finalmente, un acuerdo que resulte
satisfactorio para todas las partes.
El Arbitraje: Conocido como un mecanismos adversarial, heterocompositivo,
en donde las partes se presentan como contendientes, no obstante permite
seleccionar los árbitros y determinar previamente el procedimiento que se
utilizará para la solución del conflicto, en principio nadie va obligado al
arbitraje; ya que el arbitraje es voluntario por su origen y obligatorio por su
resultado; sin embargo pueden darse situaciones en donde sea necesario
aplicarlo de modo forzoso por mediar un interés público, como es el caso en
los conflictos colectivos de trabajo y que esté por lo tanto regulado en la ley.
Por consiguiente, constituye un método privado para la solución de disputas
en el que las partes interesadas se someten voluntariamente a la tutela de un
tercero de su confianza y que esté desprovisto de la condición de órgano
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51 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
judicial, llamado “árbitro” para que les escuche y finalmente, resuelva sus
diferencias de criterio, esto es lo que conocemos como “encomendar la
solución a un tercero”.
Ventajas: Es bueno cuando las partes quieren someter su conflicto a la
decisión de un tercero, distinto al órgano jurisdiccional. Es mucho más
simple y económico que un proceso judicial.
Desventajas: Al igual que en todos los otros métodos, las partes deben
estar dispuestas a aceptar el resultado, más aún si se trata de un arbitraje
“no vinculante”, en el cual las partes no renuncian a su derecho a una
acción judicial. Se solucionaría de la misma manera que los anteriores,
aplicándose sólo en aquellos casos en los que las partes estén dispuestas
a aceptar el método sin mayores inconvenientes.
Del análisis realizado podemos deducir que, los métodos alternativos de
resolución de conflictos son importantes, sobretodo en una sociedad minada
de problemas de todo tipo, en la cual el acceso a la justicia se hace
sumamente difícil por razones de economía, moralidad, etc, ya que, los
mismos se presentan como una excelente alternativa para resolver de manera
pacífica y sencilla cualquier disputa que se presente.
3.1.1.2. Aplicación de Métodos de Resolución Alternativa de
Conflictos en la Administración Pública
Como se indicó en el apartado anterior, el objetivo primordial de la resolución
alterna de conflictos es plantear la utilización de mecanismos distintos a los
métodos judiciales de solución de controversias, procurando “devolver” la
solución del conflicto a las partes interesadas. De esta manera, se propicia la
utilización de mecanismos autocompuestos sobre los heterocompuestos,
como el proceso judicial, o por lo menos, con fases autocompuestas – como
en el caso del proceso arbitral.
Sobre este punto, la Procuraduría General de la República, ha reiterado
recientemente su posición de que la Administración Pública tiene la posibilidad genérica de utilizar los mecanismos dispuestos en la Ley de Resolución Alterna de Conflictos para solucionar sus controversias5.
5 .- Dictámenes C-388-2008, C-024-2009, C-273-2010 y C-32-11.
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52 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
Por su parte, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha avalado la
facultad de acceder a formas alternas de resolución de conflictos, derivando
este derecho de los principios y valores pacíficos que informan la Constitución
Política, así como del artículo 43 del Texto Fundamental, que expresamente
otorga el derecho de acudir al arbitraje para solucionar las diferencias de
orden patrimonial6. Al respecto, señaló:
“ La Constitución Política otorga a las personas de derecho, sean
públicas y/o privadas, la facultad de solucionar sus diferencias a
través de procesos no jurisdiccionales, mediante lo que se ha
denominado resolución alternativa de conflictos, dentro de los
cuales se incluyen la conciliación, la mediación y el arbitraje, como
derecho derivado del numeral 43 del texto constitucional7.”
Así las cosas, la Procuraduría ha señalado que la facultad de la Administración
Pública de recurrir a los métodos alternativos de resolución de conflictos
están contemplada en el numeral 27.38 de la Ley General de la Administración
Pública, en la cual se otorgaba facultades al Poder Ejecutivo de transar. Es
precisamente de este numeral en el que se ha basado la Procuraduría para
establecer la posibilidad de que la Administración se someta al arbitraje y la
conciliación.
Posteriormente, con la entrada en vigencia de la ley 7727 del 14 de enero de
1998, Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social
RAC, se encuentra mayor sustento jurídico para dicha facultad, la cual se
consagra en el artículo 18 del mismo cuerpo normativo, del siguiente modo:
“Todo sujeto de derecho público, incluyendo el Estado, podrá
someter sus controversias a arbitraje, de conformidad con las
reglas de la presente ley y el inciso 3), del artículo 27 de la Ley
General de la Administración Pública.”
6 .- Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Resolución No. 069-2005 de las 11:10 horas del 9 de febrero del 2005. 7 .- Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 069-2005, de las once horas diez minutos del nueve de febrero del dos mil cinco.
8 .- Artículo 27-(…) 3. Corresponderá a ambos, además, transar y comprometer en árbitros los asuntos del ramo.(…)
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53 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
Si bien es cierto, el referido artículo señala el arbitraje, se ha entendido que la
facultad se extiende para la utilización de los medios conciliatorios. En esta
línea de razonamiento, la Procuraduría ha señalado lo siguiente:
“En lo que interesa a la consulta formulada, debemos indicar que el
artículo 27.3 de la Ley General de la Administración Pública dispone
que corresponderá conjuntamente al Presidente y al Ministro
respectivo "transar y comprometer en árbitros los asuntos del
ramo".
El artículo 219 del Código Procesal Civil establece la transacción
como una forma de terminación anormal del proceso judicial.
Por su parte, el artículo 2º de la Ley sobre Resolución Alterna de
Conflictos y Promoción de la Paz Social –Número 7727– establece
que tanto la negociación, la mediación, la conciliación y otros
mecanismos similares se aplican "para solucionar sus diferencias
patrimoniales". Y el artículo 18 Ibídem dispone que "Todo sujeto de
derecho público, incluyendo el Estado, podrá someter sus
controversias a arbitraje de conformidad con las reglas de la
presente ley y el inciso 3), del artículo 27 de la Ley General de la
Administración Pública" (...)
Si bien es cierto, esta última norma no hace mención expresa de la
conciliación y/o transacción, a la luz de estas disposiciones, se
puede afirmar que existe una autorización general para que la
Administración pueda someter sus diferencias a transacción, lo
anterior por mención expresa del artículo 27 antes aludido y la
conciliación por interpretación ampliativa del citado numeral 18.
Y cabe advertir, como ya lo hicimos, que mediante
interpretación, tanto de esta Procuraduría como de la
Contraloría General, se ha considerado que tanto la
Administración centralizada como la descentralizada, incluidas
las corporaciones territoriales municipales, están autorizadas a
acudir tanto al arbitraje como a la transacción (Al respecto,
véanse los dictámenes C-225-88 de 11 de noviembre de 1988 de la
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54 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
Procuraduría General, y 2239 de 23 de febrero de 1996 de la
Contraloría General).
De manera general, la decisión de transar o conciliar, así como
la de acudir a un arbitraje, debe ser tomada por el jerarca
respectivo, aunque la implementación del acuerdo puede ser
llevado a la práctica por un funcionario distinto del jerarca,
como una delegación de funciones o bien utilizando la figura
de la representación institucional. Pero en todo caso, la
decisión de transar debe estar debidamente motivada. (...)
Dentro de este marco de referencia general, es posible concluir
que sería legalmente procedente utilizar o aplicar, por parte de
las municipalidades, el mecanismo de la conciliación y/o
transacción dentro de un proceso judicial en trámite, no
teniendo más límite que propio principio de legalidad al que
inexorablemente está sometida la Administración Pública, y
por supuesto, el acto por el cual el órgano superior jerárquico
acuerde optar por dichos mecanismos, deberá estar
debidamente motivado9.”
Por su parte, el artículo 72 del Código Procesal Contencioso Administrativo
determina la facultad de la Administración para utilizar los medios alternativos
de resolución de conflictos, en el cual se agrega un articulado dedicado a la
conciliación, a saber:
“La Administración Pública podrá conciliar sobre la conducta
administrativa, su validez y sus efectos, con independencia de su
naturaleza pública o privada.”
No obstante, esta facultad de conciliación por parte de la Administración no
es ilimitada, ya que existen áreas vedadas por expresos limitantes de orden
jurídico. Sobre este punto, la Procuraduría señaló en criterio C-273-2010 y C-
32-11 que, aunque se haya establecido, de manera general, que la
Administración Pública tiene, de principio, facultades para conciliar, es claro
que dicha facultad no es ilimitada puesto que la Administración se encuentra
9 . Dictamen C-111-2001 de16 de abril del 2001
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55 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
supeditada al principio de legalidad, consagrado en los artículos 11 de la
Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública.
“En todo caso, debemos advertir que la limitación va a estar
definida por la imposibilidad de negociar en contra de lo
dispuesto en el ordenamiento jurídico. De esta forma, no es
posible que se concilie aspectos sobre los que hay norma
expresa en contrario, incluidas las reglamentarias, por el
principio de inderogabilidad singular de los reglamentos. De lo
cual deviene la imposibilidad de transar o conciliar sobre la
exigibilidad misma del canon en cuestión10.”
Es por esto que se puede llegar a establecer que, de acuerdo al ordenamiento
jurídico, la Administración está facultada a conciliar en los casos que tratan de
asuntos patrimoniales, de acuerdo al artículo 43 de la Constitución Política y 2
de LRAC; en los asuntos disponibles, de acuerdo al artículo 2 de LRAC, 11 de
la Constitución Política y 11 de la LGAP, así como en algunos aspectos
relacionados con su ejercicio, como el arreglo en las formas de pago de
impuestos.
Aunado a lo anterior, la Procuraduría en dictamen C-32-2001 hace igualmente
referencia sobre la imposibilidad legal de negociar el ejercicio de potestades
de imperio y el cumplimiento de los deberes públicos.
“A.- El ejercicio de potestades de imperio y el cumplimiento de
los deberes públicos.
En términos generales, el ejercicio de potestades de imperio y el
cumplimiento de los deberes públicos se considera como materia
no negociable. La potestad de imperio, según se explica por el
jurista costarricense Eduardo ORTIZ ORTIZ, es aquella “que le
permite crear obligaciones o suprimir derechos del particular sin el
consentimiento de éste. En este poder resalta la necesidad de
lograr el fin público a toda costa, pues su carácter imperativo se
explica como un medio para vencer la resistencia del particular en
10
.- (Dictamen C-111-2001 del 16 de abril del 2001. Resaltado no es del original)
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56 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
los casos en que tiene que colaborar al logro de dicho fin y no lo
hace.”
Con esta expresión se alude al conjunto de prerrogativas
exorbitantes de derecho común, extrañas por tanto a los derechos
y facultades que comúnmente se reconocen a los particulares, de
que goza la Administración Pública para asegurar el predominio
del interés público cuando se encuentra en conflicto con los
intereses particulares (dictámenes C-002-2002, del 7 de enero del
2002, y C-124-2006, del 24 de marzo del 2006).
La naturaleza indisponible de este tipo de potestades deriva del
artículo 66 LGAP, que establece que serán irrenunciables,
intransmisibles e imprescriptibles y que solo por ley podrán
establecerse compromisos de no ejercerla (ver en ese sentido, de la
Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, la resolución n.° 906-
A-04, de las 9:40 horas del 21 de octubre del 2004 y de la
Procuraduría los pronunciamientos, ya citados, C-089-1999, C-094-
2000, OJ-077-2000 y el C-111-2001).
Algunas de las prerrogativas en que se manifiesta el poder de
imperio de la Administración sobre los particulares, y su
consiguiente superioridad respecto a ellos, son el poder de policía,
la potestad sancionadora, la potestad de autotutela, la potestad
expropiatoria, la potestad de revisión de oficio, la potestad
tributaria, en relación con las cuales, se presenta el mismo rasgo de
indisponibilidad por el Estado de su ejercicio.
Es decir, la Administración está compelida a actuar cada una de
esas potestades cuando así lo exija el Interés Público o el
ordenamiento jurídico, no siendo posible negociar con un
administrado su no ejercicio, a menos que así lo disponga el
legislador.
Una de esas potestades públicas analizadas por la Procuraduría
desde la perspectiva de los medios alternos de solución de
conflictos fue la fijación y ajuste de las tarifas de la revisión
técnica vehicular, indicándose al efecto: (…)”
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57 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
En síntesis, la implementación de los métodos de resolución alternativos de
conflictos en la Administración Pública, se trata ante todo de una facultad
discrecional, que como tal, puede no ser usada cuando las circunstancias del
caso así se determine, la Administración debe analizar cada situación en
concreto, siempre bajo el prisma del interés público, la conveniencia y
oportunidad o beneficio Institucional.
3.1.1.3. Inoperatividad de la Mediación y el Arbitraje como
Métodos RAC en la Administración Pública.
Retomando la idea del último párrafo del apartado anterior, constituye una
facultad discrecional de la Administración, el valorar la implementación de
métodos de resolución alternativos de conflictos.
Sobre este punto, se indicó que la Administración debe resolver cada
situación (conflicto) siempre bajo el prisma del interés público, la
conveniencia y oportunidad o beneficio Institucional.
Lo anterior, nos lleva a reflexionar sobre la inoperabilidad de aplicar la
mediación y el arbitraje como métodos alternativos de resolución de
conflictos en la Institución.
Al respecto, se ha señalado en el trascurso del presente documento que,
algunos métodos RAC son llevados a cabo por un tercero imparcial cuya
función consiste en asistir a las partes en contienda y así lograr que lleguen
voluntariamente a un acuerdo aceptable para ambos sobre los puntos en
discusión, limitándose a escuchar y aconsejar para lograr la respuesta al
problema, no decidiendo sobre el fondo del asunto y tomando siempre una
postura de facilitador imparcial dentro del proceso.
Y es precisamente sobre el tema del “tercero imparcial” que constituye el
aspecto central en que la Caja no puede aplicar la mediación y el arbitraje
como métodos alternos de resolución de conflictos, dado que las partes
dentro del conflicto siempre serían el trabajador y la Administración, no
siendo posible considerar que esta última pueda renunciar a su potestad
punitiva y ubicarse desde este punto de vista en una condición de igual con
sus servidores.
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58 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
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Sobre este punto resulta importante indicar la posibilidad que tiene la
Administración para equilibrar posiciones con el trabajador utilizando medios
como los descritos, sin que ello implique una renuncia a sus potestades de
imperio (decisorias), lo cual constituye el poder fundamental de la
Administración, que le permite crear obligaciones o suprimir derechos
particulares sin consentimiento de éste. En este poder resalta la necesidad de
lograr el fin público a toda costa, pues su carácter imperativo se explica como
un medio para vencer la resistencia del particular en los casos en que tiene
que colaborar al logro de dicho fin y no lo hace. De este poder de imperio
dimanan otros que también revelan una superioridad de la Administración
frente al particular y en frente a sus servidores, incompatibles con el principio
de igualdad.
Es por ello que, resulta impropio trasladar a un “tercero imparcial” las
potestades de imperio que le son inherentes solo a la Institución, para que
sean estas “negociadas” dentro de un procedimiento RAC, en el cual se
requiere que la Institución tenga la condición de “igual” con el funcionario y
direccionado por un “tercero imparcial” cuya función es ayudar a las partes
para solucionar el conflicto, situación anterior que evidentemente resulta
contrario a la posición de supremacía que el ordenamiento jurídico le otorga
a la Institución.
La Administración Pública debe velar en primer lugar con el cumplimiento de
sus fines e intereses propios, los cuales constituyen la base en que se asienta
su función pública otorgada por ley11; y que, evidentemente no pueden ser
trasladadas a un tercero ni mucho menos ser negociadas, pretender hacer lo
contrario significa violentar el ordenamiento jurídico y un debilitamiento
grave al principio de legalidad, el cual constituye una garantía de primer
rango de la eficiencia administrativa, en cuanto crea un orden de conducta
indispensable para que la acción pública realice los fines que persigue. Sobre
este punto, el vincular la Administración a la observancia del Derecho es no
sólo hacer previsible para el jerarca lo que puede o debe sino también
asegurar un mínimo de oportunidad y conveniencia a su gestión.
El principio de legalidad el cual rige el actuar de la Administración Pública,
prescribe que todo acto o comportamiento de la Administración debe estar
sometido a una autorización previa del ordenamiento jurídico; por
11 .- Constitución Política, artículo 73.
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59 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
consiguiente, el “traslado” o “renuncia” de potestades de imperio a un
tercero dentro de un procedimiento alterno de resolución de conflictos, no es
una de esas posibilidades legales.
De manera puntual, al ser la propia Institución la llamada a direccionar sus
propios métodos RAC con sus trabajadores, no se aplicaría la figura del
“tercero imparcial”; así las cosas, la mediación y el arbitraje como métodos de
resolución alterna de conflicto, no son la mejor opción para resolver las
controversias laborales entre la Institución y sus servidores. Por otra parte, no
es viable el contratar los servicios de un “tercero imparcial” toda vez que
como se señaló en líneas anteriores la Institución está en la obligación de
proteger en primer lugar el interés público y el interés institucional, los cuales
no pueden ser trasladados a un tercero para que sean estos “negociados”
dentro de uno de éstos procedimientos.
Aunado a lo anterior, -y a manera de comentario- debemos tener presente
que la posible contratación de ese tercero imparcial implicaría un costo
económico adicional para la Institución, la cual inclusive podría contratar a un
profesional que en muchos casos no tendría conocimiento de la normativa
interna de la CAJA.
En virtud de todo lo anterior, resulta inoperante la figuras de mediación y
arbitraje como métodos alternos de resolución de conflictos.
No obstante, resulta importante ahondar mucho más sobre el tema de los
métodos alternativos de resolución de conflictos no tradicionales, que
puedan ser aplicados en la Administración Pública como una forma de
solucionar los conflictos laborales de manera no tradicional, es decir, sin
necesidad de recurrir al procedimiento administrativo de responsabilidad
disciplinario y/o disciplinaria.
Es por ello que, resulta oportuno analizar a continuación los métodos alternos
contemplados en el Código Procesal Penal.
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60 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
3.2. Descripción de las figuras de resolución alterna de
conflictos derivadas del ámbito penal.
3.2.1. Aplicación de la justicia restauradora.
Conforme la doctrina, en materia penal ha ido surgiendo una corriente
según la cual el conflicto entre las partes debería encontrar una primera
solución en las propias partes, se trata de la denominada “justicia
restauradora”. De acuerdo a Marshall “La justicia restauradora es un
proceso en el cual todas las partes con interés en un determinado delito
se reúnen y resuelven conjuntamente como resolver el delito y sus
implicaciones para el futuro” (cit. por Braithwaite, 2002:11). Dice
Braithwaite, uno de los principales teóricos de la justicia restauradora, que
esta definición debe ser completada atendiendo a los valores que deben
guiar a la justicia restauradora (curación, aprendizaje moral, participación
comunitaria, diálogo respetuoso, responsabilidad, enmienda) y la
determinación de lo que debe ser restaurado (las pérdidas, la ofensa
producida, el sentido de seguridad, la dignidad, la autonomía, la
democracia deliberativa, la armonía, el apoyo social) (Braithwaite,
2002:12)12.
En cuanto atañe a la justicia restauradora, se trata de una corriente de
pensamiento, que pretende cambiar nuestras costumbres al reaccionar
frente al delito. Ella se divide en varias ramas tan diversas que es
imposible englobarla en un solo concepto. No obstante esta dificultad,
todas ellas coinciden en la necesidad de “desburocratizar la
administración de justicia” y habilitar instancias de mediación sin
renunciar a la función de control social. De la praxis surge que la
restitución o compensación del daño es el elemento básico de los
acuerdos de justicia restauradora.13
12
Moliné, José Cid . “Medios alternativos de solución de conflictos y derecho penal”. Tomado de sitio
web: http://www.revistas.uchile.cl/index.php/RECEJ/article/viewFile/15193/15604
13 Tomado de sitio web: http://revistaderecho.um.edu.uy/wp-content/uploads/2012/12/Galain-Palermo-Mediacion-penal-como-forma-alternativa-de-resolucion-de-conflictos-la-contruccion-de-un-sistema-penal-sin-jueces.pdf.
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61 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
Nótese que según Llobeth, se trata de una tendencia del derecho
comparado consistente en darle relevancia a la conciliación entre el autor
y la víctima, como supuesto para dar lugar al sobreseimiento de la causa.
También se ha indicado que se trata de un tipo de derecho reparatorio
aplicable para casos en los que ha mediado delincuencia de baja y
mediana gravedad, y por ello de este se excluyen aquellos delitos
sancionados con pena de prisión, dado que se trata de supuestos para los
cuales el legislador, en virtud de su gravedad por el daño producido, ha
dispuesto una sanción mayor.
Las principales diferencias entre las figuras de resolución alterna de
conflictos propias del derecho laboral (mediación, conciliación, arbitraje y
negociación) frente a los institutos jurídicos de justicia restaurativa que
dentro de la citada tendencia han surgido en el ámbito penal (suspensión
del proceso a prueba, reparación integral del daño, conciliación y proceso
abreviado), se refieren a que en el caso de estas últimas, su interés es
alcanzar una solución justa que restaure a la víctima y a la comunidad del
daño producido por el delito, mientras que en las primeras su objetivo es
llegar a una solución pactada, aunque en ocasiones este pacto no lleve
consigo la reparación total del daño.
Otra diferencia importante de señalar radica en torno a la persona
encargada de encontrar la solución requerida al conflicto planteado. En
las figuras propias del RAC, tal y como se explicó en el apartado anterior,
surge el rol del “mediador” el cual debe tener una posición neutral,
mientras que en el ámbito penal quien gestiona el proceso no es un
mediador neutral sino un “facilitador”, cuyo propósito es llegar a una
solución justa.
Para Jansen Ramírez, al hablar de acuerdos reparatorios se trata de la
presencia de una forma de negociación entre quien ha infringido un daño
y la víctima que recibirá una compensación por el daño que le ha sido
ocasionado. La presencia de los acuerdos reparatorios como forma de
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62 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
resolver conflictos en el Derecho Penal demuestra lo avanzado de estas
formas de dirimir controversias. 14
También debemos indicar que, bajo el principio de mínima intervención
penal, la implementación de la idea de una justicia restaurativa en esta
materia, pretende principalmente:
La satisfacción de la víctima
La rehabilitación del delincuente
La prevención de conductas delictivas
Para autores como Moliné15 la discusión planteada sobre los métodos
alternativos a la resolución de conflictos y el derecho penal, puede
sintetizarse en los siguientes cuatro puntos:
1. El principio de proporcionalidad, criterio clásico utilizado por la
justicia penal, tanto de orientación retribucionista como utilitarista,
como forma de resolver el conflicto generado por el delito, resulta
objetable por no atribuir la importancia que se merecen a otros
intereses como la reducción del uso de la prisión, la rehabilitación
del/a delincuente y la consideración de la víctima.
2. Frente a una responsabilidad meramente pasiva, las alternativas
(rehabilitadoras) a la prisión pretenden adecuar la respuesta al
delito a la actuación de la persona dirigida a la rehabilitación, a
través de la supervisión de la persona o de su participación en un
programa de tratamiento. La investigación empírica permite ser
moderadamente optimista sobre la efectividad de estos
instrumentos.
3. Frente a un sistema que prácticamente olvida los intereses de la
víctima en la solución del conflicto, la justicia restauradora
conceptúa el procedimiento de resolución del conflicto como
14
Jansen Ramírez, Víctor Genaro. “Vigencia y práctica de los medios alternos para solución de
conflictos en el derecho venezolano”. Tomado de sitio web:
http://servicio.bc.uc.edu.ve/derecho/revista/idc34/art07.pdf
15 Ibídem. Moliné José Cid.
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63 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
primariamente dirigido a lograr que la víctima sea reparada por
el delito realizado a través de la conducta del/a delincuente. La
investigación empírica arroja resultados positivos por lo que hace a
la restauración de la víctima en estos procedimientos y resultados
no concluyentes por lo que hace a la capacidad de la justicia
restauradora de mejorar los resultados de rehabilitación.
4. En vez de concebir el paradigma proporcionalista como el principio
básico para distribuir los castigos, parece una perspectiva más
razonable plantear la rehabilitación del/a delincuente y los
procedimientos de justicia restauradora como objetivos primarios y
plantear la justicia penal proporcionalista como último recurso y
como garantía en referencia a los anteriores sistemas.
Cabe señalar que por parte del Ministerio Público se emitió la circular 06-
ADM-2012 del 7 de marzo de 2012, denominada “implementación del
programa de justicia restaurativa en materia penal de adultos”, en la cual
se instruye a los fiscales, entre otras cosas, lo siguiente:
“El Ministerio Público como parte de sus políticas de
persecución penal contenidas en la Circular 03‐PPP,
denominada Política de Persecución Penal en Criminalidad
Organizada y Gestión del Ministerio Público, en la cual se
propone la utilización de la Justicia Restaurativa en materia
penal de adultos, estableció privilegiar, frente a la posibilidad de
uso del criterio de oportunidad por insignificancia del hecho, la
aplicación de los medios alternos para la solución del conflicto,
como medio efectivo para el logro de una Justicia Restaurativa
que permita el desarrollo humano y la posibilidad de una
autocorrección dirigida y supervisada del infractor, a partir de
su reconocimiento de la conducta desviada y su
arrepentimiento. Y de conformidad con los instrumentos
internacionales suscritos por Costa Rica en materia de Justicia
Restaurativa, como las resoluciones 1999/26, 2000/11, 2000/14 y
2002/12, todas dictadas por el Consejo Económico y Social de
las Naciones Unidas, y la Declaración de Costa Rica: sobre la
Justicia Restaurativa en América Latina, se procede a dictar la
siguiente circular a fin de establecer las directrices a seguir para
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64 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
la implementación del Programa de Justicia Restaurativa y la
aplicación de estos mecanismos, como forma alterna a la
resolución de los conflictos en materia penal de adultos.
1. Requisitos para la remisión de casos al Proyecto de
Justicia Restaurativa:
1. a. Sólo podrán someterse al proyecto de Justicia Restaurativa
los imputados y las imputadas primarios y primarias, es decir,
quienes no cuenten con antecedentes penales inscritos, a
excepción de los casos en que el antecedente sea una condena
por un delito culposo. El sometimiento a este tipo de
mecanismos debe ser voluntario y debe contarse con la
aceptación de la responsabilidad y del daño causado por parte
del imputado o imputada.
1. b. Se requiere igualmente la voluntad del ofendido u ofendida
en someterse al proceso restaurativo.
1.c. Los asuntos serán remitidos a la Oficina de Justicia
Restaurativa del Ministerio Público, con posterioridad a que la
persona imputada se le tomen sus datos personales o rinda
declaración indagatoria, en ambos casos en presencia de su
abogado defensor o abogada defensora y una vez que, previo a
ser informada y entendida de la posibilidad de que el asunto sea
sometido a uno de los mecanismos restaurativos y sus
consecuencias, ésta muestre su anuencia y voluntad; así como
que se cuente con la voluntad del ofendido u ofendida.
1.d. La remisión antes referida, para efectos del plan piloto, se
hará por parte de las Fiscalías del Primer Circuito Judicial de San
José, que tramiten los delitos que de seguido se expondrán, que
serán los delitos en los cuales se admitirá la utilización de la
Justicia Restaurativa. (…).
Debe hacerse la aclaración de que, aún y cuando se establezca
una lista de delitos en los que se aplicará la Justicia Restaurativa,
ello no quiere decir, que en todos los casos donde se investigue
uno de estos delitos, se deba necesariamente resolver mediante
estos mecanismos, por lo que deberá analizarse cada caso
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65 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
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concreto a la luz del principio de legalidad y contando con el
análisis técnico del equipo interdisciplinario de Justicia
restaurativa del Ministerio Público”.
En la misma circular citada se indica que los delitos en los que podría
aplicarse la justicia restaurativa dentro del plan piloto iniciado en el año
2012, son:
Conducción temeraria, lesiones culposas y homicidios culposos.
En estos casos se establece que bajo el precepto de utilizar la pena
de prisión como última ratio, el ordenamiento jurídico establece
alternativa de solución, como la que regula el numeral 254 bis del
Código Penal, el cual establece la posibilidad por parte del Tribunal,
cuando se imponga una pena de prisión de 3 años o menos, de
sustituir dicha pena privativa de libertad, por una medida
alternativa de prestación de servicios de utilidad pública. Lo mismo
sucede en los artículos 117 y 128.
Delitos ambientales. Ello por cuando en estos por su
especialidad se requiere un abordaje distinto a los delitos
convencionales.
Delitos que tramita la Unidad de Trámite Rápido. Como por
ejemplo, cuando se trata de violación de domicilio, portación y
tenencia ilegal de arma, hurto agravado, hurto atenuado, hurto de
uso, daños y daño agravado. En estos casos se indica que muchas
de dichas causas obedecen a problemas familiares o vecinales,
situaciones que no se acaban con la imposición de una pena, sino
que trascienden a la sociedad de forma reiterativa, por lo que se
hace necesario su abordaje a través de mecanismos restaurativos,
mismos que permitirán la resolución del problema de fondo,
mediante la participación de terceros o terceras afectados o
afectadas y la adquisición de compromisos que adquieran las
partes
En resumen, y como ya ha sido establecido por el Ministerio Público en la
citada circular; el modelo restaurativo, pretende, a partir de la búsqueda
de la solución efectiva del conflicto, con la participación de los sujetos
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66 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
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procesales involucrados y aquellas partes secundarias, encontrar
alternativas que contribuyan a la paz social, distintas a las tradicionales
medidas de represión penal, siendo que lo que se pretende es encontrar
un acuerdo entre las partes (mediante un proceso de consenso) que
permita la reparación del daño a satisfacción de la víctima y maximizar el
uso eficiente de los recursos públicos.
3.2.2. Figuras jurídicas de justicia restauradora en el
derecho penal.
Conforme lo descrito en el apartado anterior, procedimos a analizar
distintas figuras que en materia penal procuran encontrar una solución
alternativa a las tradicionales formas de persecución y de sanción penal.
La suspensión del proceso a prueba, la reparación integral del daño y la
conciliación, además del proceso abreviado, son medidas alternas
mayormente utilizadas. A continuación se exponen algunos aspectos de
interés respecto de cada una de ellas.
3.2.2.1. Suspensión del proceso a prueba.
La regulación de este instituto lo encontramos en el Código Procesal
Penal, siendo que el artículo 25 establece:
“Cuando proceda la suspensión condicional de la pena o en los
asuntos por delitos sancionados exclusivamente con penas no
privativas de libertad16, el imputado podrá solicitar la suspensión
del procedimiento a prueba siempre que, durante los cinco años
anteriores, no se haya beneficiado con esta medida ni con la
extinción de la acción penal por la reparación del daño o la
conciliación. Para tales efectos, el Registro Judicial llevará un archivo
de los beneficiarios.
No procederá la medida en los delitos dolosos, cuando el hecho se
haya cometido por medio de fuerza en las cosas o violencia sobre
las personas. La solicitud deberá contener un plan de reparación del
daño causado por el delito, a satisfacción de la víctima de domicilio
16 Por ejemplo en delitos que son sancionados solo con pena de multa.
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67 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
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conocido, y un detalle de las condiciones que el imputado está
dispuesto a cumplir, conforme al artículo siguiente. El plan podrá
consistir en la conciliación con la víctima, la reparación natural del
daño causado o una reparación simbólica, inmediata o por cumplir
a plazos. Si efectuada la petición aún no existe acusación, el
Ministerio Público describirá el hecho que le imputa.
Para otorgar el beneficio son condiciones indispensables que el
imputado admita el hecho que se le atribuye y que la víctima
manifieste su conformidad con la suspensión del proceso a prueba.
En audiencia oral, el tribunal oirá sobre la solicitud al fiscal, a la
víctima de domicilio conocido, así como al imputado, y resolverá de
inmediato, salvo que difiera esa discusión para la audiencia
preliminar. La resolución fijará las condiciones conforme a las cuales
se suspende el procedimiento o se rechaza la solicitud y aprobará o
modificará el plan de reparación propuesto por el imputado, según
criterios de razonabilidad.
La suspensión del procedimiento podrá solicitarse en cualquier
momento, hasta antes de acordarse la apertura a juicio, y no
impedirá el ejercicio de la acción civil ante los tribunales
respectivos.
Si la solicitud del imputado no se admite o el procedimiento se
reanuda con posterioridad, la admisión de los hechos por parte del
imputado no podrá considerarse como una confesión.
Cuando el plan de reparación del daño causado por el delito
incorpore el servicio de utilidad pública, deberá observar las
regulaciones del artículo 56 bis del Código Penal.
(Así reformado por el artículo 247 de la ley de Tránsito por Vías
Públicas Terrestres y Seguridad Vial, N° 9078 del 4 de octubre de
2012)”.
De lo anterior podemos extraer las principales características que reúne la
suspensión del proceso a prueba, a saber:
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68 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
Puede utilizarse cuando se trate de delitos donde proceda la
suspensión condicional de la pena o en los asuntos por delitos
sancionados exclusivamente con penas no privativas de libertad.
No procederá la medida en los delitos dolosos, cuando el hecho se
haya cometido por medio de fuerza en las cosas o violencia sobre
las personas El imputado no puede durante los cinco años
anteriores haberse beneficiado con esta medida ni con la extinción
de la acción penal por la reparación del daño o la conciliación.
El imputado debe presentar con la solicitud un plan de reparación
del daño causado, siendo que para que se autorice la medida, dicho
plan deberá ser de satisfacción de la víctima.
El beneficio sólo se podrá otorgar si el imputado admite el hecho
que se le atribuye17 y que la víctima manifieste su conformidad con
la suspensión del proceso a prueba.
La suspensión del procedimiento podrá solicitarse en cualquier
momento, hasta antes de acordarse la apertura a juicio.
Un aspecto importante que en este caso se debe considerar es que la
misma norma establece que, si la solicitud del imputado no se admite o el
procedimiento se reanuda con posterioridad, la admisión de los hechos
por parte del imputado no podrá considerarse como una confesión.
A través de la suspensión del proceso a prueba se persigue no solamente
evitar la ejecución de la pena que se pudiere imponer, sino también evitar
la misma persecución penal18.
3.2.2.2. Reparación integral del daño.
Esta es una de las formas de extinción de la acción penal y se encuentra
regulada en el artículo 30, inciso j del Código Procesal Penal de la
siguiente forma:
17 La Sala Constitucional en resolución 2404-98 estableció que dicho requisito no es inconstitucional. La aceptación de cargos puede ser oral o escrita. Bovino (citado por Llobeth) señala que dicha aceptación de cargos es solo una manifestación que sirve para tomar la decisión de suspender la persecución penal, pero no constituye propiamente una declaración indagatoria del imputado. 18 Llobeth Rodríguez, Javier. Código Procesal Penal comentado. 5ta edición. Editorial Jurídica Continental. San José, 2012. Pp. 122
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69 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
“j) La reparación integral a entera satisfacción de la víctima, del
daño particular o social causado, realizada antes del juicio oral, en
delitos de contenido patrimonial sin fuerza en las cosas ni violencia
sobre las personas y en delitos culposos, siempre que la víctima o
el Ministerio Público lo admitan, según el caso.
Esta causal procede siempre que, durante los cinco años anteriores,
el imputado no se haya beneficiado con esta medida ni con la
suspensión del proceso a prueba o la conciliación. Para tales
efectos, el Registro Judicial llevará un archivo de los beneficiarios”.
De lo así indicado podemos señalar que en el caso de esta figura:
Puede autorizarse cuando se trata de delitos referidos a daños
patrimoniales cuando los hechos se dieron sin fuerza en las cosas o
violencia sobre las personas, y también cuando se trata de delitos
culposos.
Debe ser aceptado por el Ministerio Público y por la víctima.
El imputado no puede haberse beneficiado de una medida alterna
en los 5 años previos a la solicitud. El imputado debe ser primario,
es decir, que no tenga condenatorias anteriores19.
No requiere aceptación de cargos por parte del imputado. Esta es
una importante diferencia respecto de la suspensión del proceso a
prueba.
Cabe indicar que la Sala Constitucional en resolución 13874-2012 declaró
sin lugar una acción de inconstitucionalidad promovida en contra del
artículo 30 inciso j) del Código Procesal Penal, siendo que al respecto
indicó:
“SOBRE LA REPARACIÓN INTEGRAL DEL DAÑO: La reparación
integral del daño en el proceso penal, se inscribe dentro del
elenco de soluciones alternativas que regula la legislación
procesal penal. Con ello se busca otorgarle a la víctima una
mayor injerencia y mayor poder sobre la solución del caso, así
como fomentar su participación en la solución del conflicto
social que emerge de la acción delictiva. Esta Sala en el voto
19 En tal sentido ver las sentencias de la Sala Tercera 1339-99, 1086-99, 1141-2009; y la resolución de la Sala Constitucional 6306-98.
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70 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
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número 6753-98 del 22 de septiembre de 1998, sostuvo en
relación con este instituto lo siguiente:
"« la reparación integral se entiende como todo pago,
compensación o acuerdo que deje satisfecha a la parte que la
exige. Como tesis de principio, es la víctima quien debe indicar si
considera satisfecho integralmente el daño, pues una vez
admitida la reparación, se producirá la extinción de la acción
penal y la renuncia a cualquier reclamo posterior en vía civil.
No obstante, y en atención al interés general de la sociedad en la
persecución del delito, no resulta adecuado a los fines del proceso
conferir a dos sujetos privados -el acusado y la víctima- la facultad
de decidir sobre la procedencia de la aplicación de la ley penal. En
consecuencia, cuando se trata de un daño particular, quien
decide sobre la aceptación de la reparación será directamente
la víctima, mientras que en los delitos en que se produce un
daño social, le corresponde al Ministerio Público valorar si
admite o no la reparación integral ofrecida, de conformidad
con la política criminal del Estado. Esto último en virtud de que
es al Ministerio Público a quien le corresponde fundamentalmente
la promoción y el ejercicio de la acción penal y, el efecto jurídico
de la reparación integral del daño es, precisamente, la extinción de
ésta acción. «". Por otra parte, es importante señalar que la
aplicación de cualquiera de los sistemas alternativos de solución de
las causas penales, no forman parte del debido proceso. En la
resolución número 07177-99 de las catorce horas treinta y nueve
minutos del dieciséis de septiembre de mil novecientos noventa y
nueve-, esta Sala indicó -en relación con el proceso abreviado-,
que también resulta de aplicación a otros sistemas alternativos de
resolución de conflictos, lo siguiente:
"III.-Sobre el fondo. El proceso penal no busca en forma exclusiva -
ni siquiera principal- la solución más favorable al imputado, sino el
respeto de sus derechos fundamentales y la averiguación de la
verdad de los hechos. En ese sentido, no puede decirse que exista
un derecho del imputado a que se le beneficie con un proceso
abreviado. Este lo puede solicitar el Ministerio Público o la defensa,
y se trata de un acto consensuado entre éstos, el imputado y el
Juez, pero no se trata de una obligación procesal, ni mucho menos
un derecho fundamental que pueda ser exigido. Lo que sí ha
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71 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
señalado la Sala es que si se llega a formular el convenio, éste tiene
que respetarse, so pena de lesionar los derechos constitucionales
del imputado."
Ahora bien, la reparación integral del daño debe considerarse
una opción dentro del devenir del proceso penal; lo cual puede
faltar sin que ello afecte los derechos básicos, que el Estado está
obligado a respetarle al individuo, cuando lo somete a un proceso
penal. Se trata en tal caso de una ventaja otorgada, no en
acatamiento y materialización de una específica regla o principio
constitucional, sino como respuesta a intereses de rango legislativo
y, por lo tanto ampliamente modulable en ese mismo nivel,
siempre y cuando se respeten las reglas sobre la actividad
legislativa que contempla explícita o implícitamente la propia
Constitución Política. (…).
V.- SOBRE LA SOLICITUD DE LA APLICACIÓN DEL INSTITUTO DE LA
REPARACIÓN DEL DAÑO. Como se ha indicado, el artículo 30
inciso j) del Código Procesal Penal, admite la reparación integral
del daño como una causal de extinción de la acción penal, y según
lo dispone dicha norma en tesis de principio es la víctima quien
debe indicar si considera satisfecho integralmente el daño y
acepta la reparación, ello cuando se trata de un daño
particular, ahora bien, en los delitos en que se produce un daño
social, le corresponde al Ministerio Público valorar si admite o no la
reparación integral ofrecida, de conformidad con la política
criminal del Estado. Esto último en virtud de que es al Ministerio
Público a quien le corresponde fundamentalmente la promoción y
el ejercicio de la acción penal, ya que el efecto jurídico de la
reparación integral del daño es, precisamente, la extinción de ésta
acción y ello en modo alguno trae consigo ningún roce
constitucional. (…).
VII.- SOBRE EL PLAZO PARA ACCEDER A LA MEDIDA DE
REPARACIÓN INTEGRAL DEL DAÑO. Sobre el particular, esta Sala
también se ha referido en sentencia número 2011004300, de las
quince horas y cuarenta y nueve minutos del treinta de marzo del
dos mil once, y en ella ha considerado que: ³«la reparación integral
del daño regulada en nuestro Código Procesal Penal no infringe el
Derecho de la Constitución, por el contrario constituye una forma
alterna de resolución de un conflicto penal, regulación que se
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72 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
origina de la voluntad del legislador, la cual se dirige a controlar
que la aplicación de la citada medida se logre utilizar únicamente
una sola vez cada cinco años, sin que ello signifique la promoción
de la impunidad, además el término estipulado es razonable, pues
impide que una persona imputada la utilice de forma
discriminada”. (el destacado no corresponde al original).
3.2.2.3. Conciliación.
Esta figura también se encuentra regulada en el Código Procesal Penal, así
el inciso k) del artículo 30, establece la conciliación como una de las
formas de extinción de la acción penal:
“k) La conciliación, siempre que durante los cinco años anteriores,
el imputado no se haya beneficiado con esta medida, con la
suspensión del proceso a prueba ni con la reparación integral del
daño”.
Aunado a ello, el artículo 36 del mismo cuerpo normativo, dispone:
“Conciliación. En las faltas o contravenciones, en los delitos de
acción privada, de acción pública a instancia privada, los que
admitan la suspensión condicional de la pena, procederá la
conciliación entre la víctima y el imputado, en cualquier
momento hasta antes de acordarse la apertura a juicio. También
procederá en los asuntos por delitos sancionados,
exclusivamente, con penas no privativas de libertad, siempre que
concurran los demás requisitos exigidos por esta Ley. Es requisito
para la aplicación de la conciliación, cuando se trate de un delito
de acción pública y sea procedente su aplicación, que durante los
cinco años anteriores, el imputado no se haya beneficiado de
esta medida, de la suspensión del proceso a prueba o de la
reparación integral del daño.
En esos casos, si las partes no lo han propuesto con anterioridad,
en el momento procesal oportuno, el tribunal procurará que
manifiesten cuáles son las condiciones en que aceptan
conciliarse.
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73 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
Para facilitar el acuerdo de las partes, el tribunal podrá solicitar
el asesoramiento y el auxilio de personas o entidades
especializadas para procurar acuerdos entre las partes en
conflicto, o instar a los interesados a que designen a un
amigable componedor. Los conciliadores deberán guardar
secreto sobre lo que conozcan en las deliberaciones y
discusiones de las partes.
Cuando la conciliación se produzca, el tribunal homologará los
acuerdos y declarará extinguida la acción penal. Sin embargo, la
extinción de la acción penal tendrá efectos a partir del momento
en que el imputado cumpla todas las obligaciones contraídas.
Para tal propósito, podrá fijarse un plazo máximo de un año,
durante el cual se suspende la prescripción de la acción penal.
Si el imputado no cumpliere, sin justa causa, las obligaciones
pactadas en la conciliación, el procedimiento continuará, como si
no se hubiere conciliado.
En caso de incumplimiento por causa justificada, las partes
podrán prorrogar el plazo hasta por seis meses más. Si la víctima
no aceptare prorrogar el plazo, o este se extinguiere sin que el
imputado cumpla la obligación, aun por justa causa, el proceso
continuará su marcha, sin que puedan aplicarse de nuevo las
normas sobre la conciliación.
El tribunal no aprobará la conciliación, cuando tenga fundados
motivos para estimar que alguno de los que intervienen no está
en condiciones de igualdad para negociar o ha actuado bajo
coacción o amenaza; tampoco, en los delitos cometidos en
perjuicio de las personas menores de edad.
En los delitos de carácter sexual, en las agresiones domésticas y
en los delitos sancionados en la Ley de penalización de la
violencia contra la mujer, el tribunal no debe procurar la
conciliación entre las partes ni debe convocar a una audiencia
con ese propósito, salvo cuando lo soliciten, en forma expresa, la
víctima o sus representantes legales.
El plazo de cinco años señalado en el primer párrafo del artículo
25, en los incisos j) y k) del artículo 30 y en este artículo, se
computará a partir de la firmeza de la resolución que declare la
extinción de la acción penal.
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74 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
Los órganos jurisdiccionales que aprueben aplicar la suspensión
del procedimiento a prueba, la reparación integral del daño o la
conciliación, una vez firme la resolución, lo informarán al Registro
Judicial, para su respectiva inscripción. El Registro Judicial llevará
un archivo de los beneficiarios con estas medidas.
(Así reformado por el artículo 16 de la Ley de Protección a
Víctimas, Testigos y demás intervinientes en el Proceso Penal N°
8720 de 4 de marzo de 2009)”.
Respecto de esta figura de la conciliación cabe indicar que tiene el
inconveniente principal que para su aplicación necesariamente debe
acudirse a un tercero imparcial ajeno al conflicto, siendo que según la
normativa vigente en materia de resolución alterna de conflictos, para
tales efectos deberán crearse “casas de justicia”, siendo que ello implica
costos importantes para aquellas entidades que deseen aplicarla.
Nótese que para tales efectos ese tercero imparcial, con el propósito de
evitar el litigio, procurara que las partes lleguen a un acuerdo que les
satisfaga, parcial o total. Dicho acuerdo tendrá la facultad de poner fin al
conflicto y deberá ser emitido por un árbitro certificado en los términos de
la Ley.
3.2.2.4. Procedimiento abreviado.
A través de este procedimiento se permite prescindir del juicio oral y
público, ello cuando sea solicitado por el imputado, permitiendo que en
caso de acuerdo con el Ministerio Público, el actor civil y el querellante, el
imputado reciba como beneficio la imposición de una pena más favorable,
puesto que se le puede fijar una pena hasta un tercio por debajo del
mínimo legal contemplado en el tipo penal respectivo, a lo que se une que
la pena acordado supone el máximo, aunque no el mínimo, de la pena que
puede disponerse en sentencia. Con este se pretende un
descongestionamiento de los tribunales, al “ahorrarse” la realización del
juicio oral y público, operando como razones para esto no solamente
criterios de carácter económico, sino también, y especialmente criterios de
eficiencia y la concentración de los tribunales en otros asuntos de su
competencia. Cuando se atribuyen varios hechos al imputado, cometidos
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75 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
por ejemplo en concurso material, es posible el abreviado respecto de
algunos de ellos, realizándose el juicio oral y público respecto del resto20.
Esta figura se regula en los artículos 373 y siguientes del Código Procesal
Penal que establece:
“Admisibilidad. En cualquier momento hasta antes de acordarse la
apertura a juicio, se podrá proponer la aplicación del
procedimiento abreviado cuando:
a) El imputado admita el hecho que se le atribuye y consienta la
aplicación de este procedimiento.
b) El Ministerio Público, el querellante y el actor civil manifiesten
su conformidad”.
En cuanto a esta figura debemos indicar que su principal objetivo es evitar
el juicio oral y público, en procura de maximizar los recursos públicos
destinados al trámite de procesos penales.
Desde dicha perspectiva, bien podría considerarse que en determinados
casos, previamente analizados por la Administración, se utilice la figura del
proceso sumario que regulan los artículos 320 y siguientes de la Ley
General de la Administración Pública, siendo que este de forma análoga al
procedimiento abreviado, elimina la fase de comparecencia oral y pública
para la recepción de prueba testimonial que incorpora el procedimiento
ordinario que establece el libro segundo de la Ley citada.
La aplicación de un procedimiento sumario, indudablemente podría
significar un mejor uso de los recursos públicos destinados a la atención
de procedimientos administrativos, siendo que en todo caso deberá
garantizarse el Debido Proceso y el derecho de defensa del trabajador.
Debemos en este punto indicar que en todas las figuras penales
examinadas, se plantea que deberá existir en el Registro Judicial un
archivo de los beneficiarios, siendo que la anotación que se efectué será
solo para efectos de que no se puede conceder de nuevo el beneficio
alterno, en el plazo de 5 años, pero dicha anotación no puede
20Ibídem. Llobeth, en relación con el procedimiento abreviado.
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76 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
considerarse como una condenatoria en contra del imputado, ni
considerarse para aspectos de reincidencia21.
Cabe además indicar que la aplicación de medidas alternas en el proceso
penal, ya ha sido examinada por la Sala Constitucional en la resolución
13874-2012 antes transcrita de forma parcial, siendo que en tal sentido se
ha indicado:
“(…)IV.- CONSTITUCIONALIDAD DE LA REGULACIÓN DE LAS
OPORTUNIDADES PROCESALES PARA LA SOLUCIÓN
ALTERNATIVA DE LOS CONFLICTOS : La Sala ha señalado sobre
el particular, en resolución número 2006-013747 de las dieciocho
horas dieciséis minutos del trece de septiembre de dos mil seis,
que no encuentra que la norma impugnada lesione lo
dispuesto en el numeral 43 de la Carta Política, puesto que
esa disposición normativa garantiza a las partes la
posibilidad de recurrir al diálogo, la mediación, la
conciliación, el arbitraje y otras técnicas similares para
solucionar las diferencias de índole patrimonial, de
naturaleza disponible, lo que no sucede en materia penal,
merced a la necesidad de la actuación del poder punitivo del
estado frente al delito. La indisponibilidad del proceso conlleva
que, en estos casos, la reparación integral del daño sea posible
para las partes, en los plazos y condiciones que lo establece el
legislador y no a entera voluntad de las partes”.
Con base en todo lo anterior, es posible afirmar que por parte de la
Administración se pueden adoptar medidas para garantizar el buen uso de
los recursos públicos y para ajustar la conducta de los trabajadores al
marco de legalidad cuando se evidencien situaciones que impliquen la
infracción de alguna norma aplicable al caso concreto.
Del estudio de las figuras del derecho laboral y del derecho penal que
pretenden encontrar una solución alterna al conflicto suscitado entre las
partes, consideramos que por las propias particularidades de la Caja, las
que mejor pueden adoptarse a la realidad de esta entidad serían: la
21 Sala Tercera, resolución 890-2008.
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77 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
suspensión del procedimiento a prueba, la reparación integral del daño y
el procedimiento abreviado.
3.3. Propuesta de implementación de medidas alternas en el
ámbito de la Caja Costarricense de Seguro Social como
instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo disciplinario y patrimonial
De todo lo indicado anteriormente es posible afirmar que siguiendo una
tendencia de justicia restauradora, con el propósito de hacer un mejor uso de los
recursos públicos que administra la institución y agilizar el trámite de las distintas
gestiones por las cuales deben instaurarse procedimiento administrativos deben
realizarse cuando se tiene conocimiento de una determinada irregularidad
cometida por un funcionario de la Caja; resulta lógico y razonable considerar la
aplicación de algunas de las figuras descritas en los apartados anteriores y
adaptarlas al ámbito de la Institución.
Ello también se fundamenta en la intención manifiesta de las autoridades de la
Institución por lograr la mayor paz laboral posible entre la Caja y sus
trabajadores, así como garantizar la satisfacción del interés público que compete
proteger a esta entidad, junto con el respeto del derecho de defensa y del
principio constitucional del Debido Proceso.
A continuación algunos de los requisitos que necesariamente deberán cumplirse
para poder aceptar una medida alternativa:
3.3.1. Requisitos para la aplicación de las figuras de
resolución alterna de conflictos.
Dentro de dicho contexto, en virtud de las fortalezas y debilidades que podrían
existir en la aplicación de mecanismos de justicia restauradora, se considera
necesario que para cualquiera de estos se cumplan los siguientes requisitos:
1. La autoridad competente para determinar si se aplica o no un
mecanismo de resolución alterna, será la jefatura con facultades para
ejercer la potestad disciplinaria; así como también el superior de esta en
virtud del principio de avocación.
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78 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
2. Sólo podrán someterse a figuras de resolución alterna de conflictos
funcionarios primarios22, o bien, que no haya sido sancionado en los
últimos 5 años, contados a partir de los nuevos hechos objeto de
estudio para la aplicación de los mecanismos alternos, en este mismo
sentido, tampoco procede en los casos en donde el funcionario ha
disfrutado en los últimos 5 años el beneficio de algún mecanismos
alterno.
3. El sometimiento a este tipo de mecanismos debe ser voluntario y
solicitado por escrito por parte del interesado, dentro del plazo
establecido para ello.
4. El presunto responsable por escrito debe aceptar su responsabilidad en
la comisión del hecho, excepto cuando se trate de la reparación integral
del daño en la cual no se requiere dicha aceptación.
5. La solicitud de aplicación de una medida alterna deberá ir acompañada
de su respectivo plan de aplicación del método solicitado por parte del
funcionario, el cual será valorado por la Jefatura de forma objetiva y
razonable. En caso de que dicho plan o alternativa sea satisfactorio
para el afectado y para la Administración, deberá acreditarse por
escrito tal aceptación y los términos en que será cumplido lo pactado,
de igual manera, el rechazo de la solicitud deberá realizarse mediante
resolución fundada, y en contra de la misma cabra la interposición de
los recursos ordinarios.
6. En todos los casos deberá existir plena satisfacción de la persona
afectada por la presunta falta, ya sea un particular, un funcionario de la
Caja o la Jefatura, en la medida adoptada.
7. En el supuesto de que el presunto responsable no cumpla con el
mecanismo alterno aprobado en el caso en particular, la Jefatura estará
facultada para ordenar el inicio del respectivo procedimiento
administrativo o disponer la continuación del procedimiento en la fase
en que este hubiese sido suspendido.
22 .- Son aquellos funcionarios que incurren por primera vez en hechos que son objeto de investigación administrativa.
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79 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
8. No podrá solicitarse la aplicación de los mecanismos alternos de
conflictos en la Institución en los temas relacionados con hostigamiento
sexual y laboral.
9. La solicitud por parte del funcionario de la aplicación de un mecanismo
alterno de conflictos, no obliga a la Administración la aprobación del
mismo.
La jefatura del funcionario está en la obligación de analizar los hechos
presuntamente irregulares y determinar bajo los principios de
legalidad, razonabilidad, lógica, oportunidad y conveniencia; si procede
o no autorizar un mecanismo de resolución alterna.
10. Aquellas otras que en su oportunidad la Administración considere
necesario implementar, previa regulación jurídica al respecto.
11. Plazos: La solicitud respectiva deberá presentarse durante la fase
preliminar o dentro del plazo de cinco días posteriores a la notificación
del Traslado de Cargos, siendo que en caso de ser aceptada la misma, el
interesado contará con tres días a partir de la aceptación de la solicitud de
aplicación de un mecanismo de resolución alterna, para concretar su
planteamiento y exponer en detalle el plan de reparación, según se trate
de aspectos de naturaleza disciplinaria o patrimonial. Recibido el
planteamiento en detalle, la jefatura contará con 5 días para determinar si
procede o no la aplicación de la figura. Una vez recibida la resolución
respectiva, el trabajador contará con el plazo de tres para recurrir el acto
(recursos ordinarios de la LGAP).
12. En caso de ser rechazada la solicitud deberá la Jefatura continuar con el
trámite del procedimiento administrativo correspondiente.
Ahora se debe precisar cuáles figuras podrían implementarse en la Caja como
medidas alternativas de resolución de conflictos de carácter disciplinario y
patrimonial, bajo una perspectiva de justicia restauradora.
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80 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
3.3.2. Figuras de justicia restauradora que podrían
implementarse en la Caja.
En el momento que la Administración conoce de una determinada
irregularidad cometida presuntamente por un funcionario, deberá determinar
objetivamente si ordena o no un procedimiento administrativo disciplinario
y/o por responsabilidad patrimonial. No obstante según lo expuesto en
líneas anteriores, bien podría la Caja regular la aplicación de mecanismos
alternos de resolución de conflictos, a saber: la suspensión del procedimiento
a prueba, la reparación integral del daño y el procedimiento abreviado.
A continuación las principales características que en el ámbito de la Caja
podrían considerarse para la aplicación de cada figura de justicia
restauradora, según las particularidades de cada una. No obstante en todos
los casos deberán también cumplirse los requisitos dispuestos en el apartado
C.1) anteriormente desarrollado.
3.3.2.1. Suspensión del procedimiento a prueba.
En relación con esta figura jurídicamente podemos indicar que la misma
reúne las siguientes características:
a) Que el interesado presente por escrito la solicitud junto con el plan
de reparación del daño causado, debiéndose detallar la forma en que
se ejecutará. La Administración en tal caso deberá analizar
objetivamente la solicitud con el plan adjunto y determinar si
autoriza o no la medida requerida por el interesado. Dicho plan
deberá ser de satisfacción de la Administración y de la persona
ofendida.
b) La suspensión del procedimiento podrá solicitarla el funcionario
antes de la apertura del procedimiento administrativo y hasta el
plazo establecido por la Institución dentro del citado procedimiento.
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81 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
c) El beneficio sólo se podrá otorgar si el imputado admite el hecho que
se le atribuye23 y que la Administración y el ofendido (si lo hay)
manifiesten su conformidad con la suspensión del proceso a prueba.
Un aspecto importante a considerar que ha sido desarrollado
doctrinalmente, se refiere al hecho de que, en el supuesto de que la
solicitud del investigado no sea admitida o el procedimiento se reanuda
con posterioridad por el no cumplimiento del plan reparador; la admisión
de los hechos por parte del imputado no podrá considerarse como una
confesión ni ser utilizada en su contra, dado que se trata de una
declaración instrumental.
3.3.2.2. Reparación integral del daño
De igual manera que en la figura antes analizada, el presunto responsable
podrá solicitar a la Administración que se aplique en su caso la “reparación
integral del daño”, como mecanismo alterno en vez de ordenarse un
procedimiento administrativo en su contra, y en tal sentido las
particularidades de esta figura son:
a) La aplicación del presente mecanismo podrá ser autorizado en faltas
referidas a daños patrimoniales, siempre y cuando estén
contemplados en los presupuestos para su aplicación.
b) Deberá el interesado presentar su solicitud por escrito ante la
autoridad competente e incluir la forma en que este cubrirá el daño
patrimonial ocasionado. Deberá haber aceptación por escrito de la
Administración y de la persona afectada 24 (en caso de que la
hubiere), de la forma en que se cubrirá dicho daño.
23 La Sala Constitucional en resolución 2404-98 estableció que dicho requisito no es inconstitucional. La aceptación de cargos puede ser oral o escrita. Bovino (citado por Llobeth) señala que dicha aceptación de cargos es solo una manifestación que sirve para tomar la decisión de suspender la persecución penal, pero no constituye propiamente una declaración indagatoria del imputado. 24 .- Es la persona física o jurídica que sufre una afectación a los bienes jurídicos tutelados (daño, lesión o afectación en la esfera jurídica o patrimonial).
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82 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
c) No requiere aceptación de cargos por parte del presunto
responsable. Esta es una importante diferencia respecto de la
suspensión del procedimiento a prueba.
Otro aspecto importante de la figura aquí examinada consiste en que se le
da un papel protagónico a la persona afectada del daño ocasionado, que
en nuestro caso sería la Caja (por afectación al interés público o a los
intereses institucionales), lo que facultaría a la Administración para aceptar
o no un plan reparador por parte del funcionario.
Conforme lo indicado, consideramos que jurídicamente la reparación
integral del daño podría adaptarse al quehacer de la Caja y permitir la
satisfacción de posibles daños patrimoniales generados en su contra y en
contra de algún tercero.
3.3.2.3. Procedimiento Abreviado.
En el mismo sentido, cuando el funcionario sea notificado de la apertura
del procedimiento administrativo, podrá solicitar la aplicación de un
procedimiento sumario, en este sentido, dentro del plazo que al efecto
determine la Administración en el procedimiento creado para la aplicación
de figuras alternas de resolución de conflictos. En este caso se observan
las siguientes particularidades:
a) La Administración procederá analizar la solicitud planteada si
corresponde en el caso en concreto la utilización de la figura del
proceso sumario que regulan los artículos 320 y siguientes de la Ley
General de la Administración Pública, siendo que este de forma
análoga al procedimiento abreviado, elimina la fase de
comparecencia oral y pública para la recepción de prueba testimonial
que incorpora el procedimiento ordinario que establece el libro
segundo de la Ley citada.
b) La aplicación de un procedimiento sumario, podría significar la
imposición de una sanción más favorable para el trabajador, por
parte de la Administración.
c) El imputado debe admitir el hecho que se le atribuye.
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83 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
d) Puede ser solicitado por el interesado o por la propia Administración.
Ello en virtud de que en el ámbito penal incluso el Ministerio Público
lo puede solicitar.
3.3.3. Ejemplos situaciones que podrían incluirse para aplicar
mecanismos alternos de resolución de conflictos.
Como se indicó en líneas anteriores, el objetivo primordial de los distintos
mecanismos alternos de resolución de conflictos es procurar la solución de
controversias que permitan minimizar los costos que conllevan los
tradicionales mecanismos por los cuales la Administración resuelve conflictos
originados en asuntos de índole patrimonial o disciplinaria, a fin de garantizar
el buen uso de los recursos institucionales.
En tal sentido es posible afirmar que siguiendo una tendencia de justicia
restauradora, con el propósito de hacer un mejor uso de los recursos públicos
que administra la institución y agilizar el trámite de las distintas gestiones por
las cuales deben instaurarse procedimientos administrativos deben realizarse
cuando se tiene conocimiento de una determinada irregularidad cometida
por un funcionario de la Caja; resulta lógico y razonable considerar la
aplicación de algunas de las figuras descritas en los apartados anteriores y
adaptarlas al ámbito de la Institución.
Dentro de dicho contexto corresponde ahora señalar que, en ninguna
circunstancia podrían aplicarse los mecanismos en los casos en
investigaciones de hechos relacionados a hostigamiento sexual, el cual la
Institución censura por afectar a la persona en el ámbito del empleo, la
docencia y el servicio que presta, siendo así una lesión al respeto y la
dignidad humana, el derecho al trabajo y el principio de igualdad ante la
ley25, y los casos de hostigamiento laboral como el ejercicio extralimitado del
poder en un entorno laboral, que atenta contra la integridad moral del
25 .- Normativa de Relaciones Laborales, artículo 159: “Este procedimiento administrativo disciplinario se basa en el los principios nacionales e internacionales de respeto por la libertad y la dignidad, el derecho al trabajo y el principio de igualdad ante la ley; en ese sentido la Caja censura el hostigamiento sexual, por afectar a la persona en el ámbito del empleo, la docencia y el servicio que presta la Institución.”
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84 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
funcionario de forma sistemática y recurrente26. En los demás casos, la
Administración podría analizar la pertinencia o no de aplicar los mecanismos
alternos de conflicto.
A manera de ejemplo podríamos indicar que, las faltas relacionadas con
Hacienda Pública y control interno (según artículo 96 LCA), robos y hurtos de
bienes institucionales y de usuarios, así como asistencia y puntualidad, bien
podría la jefatura aplicar algún mecanismo de resolución alterna de conflictos,
siempre y cuando de previo se cumplan los requisitos indicados en el
apartado C.1 del presten documento y se analicen también los criterios de
exclusión que a continuación se describen:
Rango Jerárquico: El funcionario está sujeto a responsabilidad
disciplinaria por sus acciones opuestas al ordenamiento jurídico. En el
caso de los superiores jerárquicos deberá tomarse en cuenta la
naturaleza y jerarquías de sus funciones desempeñadas, entendiéndose
que cuando mayor sea la jerarquía del funcionario y más técnicas sus
funciones, en relación al vicio del acto, mayor es su deber de conocer y
apreciarlo debidamente27. En virtud de lo anterior, la Administración
deberá analizar la pertinencia o no de aplicar un mecanismo alterno de
conflictos a este tipo de funcionarios, valorando evidentemente el grado
de responsabilidad.
Monto Económico. La Administración establecerá un monto máximo
de 5 salarios base28, para aprobar la reparación integral del daño, no
obstante, con base a criterios de oportunidad, razonabilidad,
proporcionalidad, sana administración, eficiencia y conveniencia, podrá
valorar la aprobación de los mecanismos en cantidades mayores,
26 .- Normativa de Relaciones Laborales, artículo 205: “Se entiende por hostigamiento laboral el ejercicio extralimitado del poder en un entorno laboral, que atenta contra la integridad moral de la persona trabajadora de forma sistemática y recurrente, Es una conducta abusiva, de tipo maliciosa o insultante y repetitiva, que transgrede la dignidad o integridad psíquica, psicológica o física del (de o la) funcionario (a) o grupo de funcionarios (as), ocasionando debilitamiento, humillación intimidación, denigración o injurias para el destinatario. 27 .- Ley General de la Administración Pública, artículo 213. 28 Según circular N° 216-2013 de la Corte Suprema de Justicia el salario base sobre el cual se definen las penas a aplicar es de ¢399.400.00 (trescientos noventa y nueve mil cuatrocientos colones exactos).
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85 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
siempre y cuando sea beneficioso para la Institución y se recupere la
totalidad del perjuicio económico ocasionado.
Proceso Penal: En los casos en donde el funcionario tenga un proceso
penal abierto en curso (mala praxis, abusos deshonestos, violación, robo,
hurto, peculado, cohecho, prevaricato, abuso de autoridad, corrupción
de funcionarios, etc.); no procederá la aprobación de los mecanismos
alternos de conflictos.
En todo caso, se reitera que en es indispensable que la decisión adoptada sea
conforme a los principios de oportunidad, de razonabilidad,
proporcionalidad, buena administración, eficiencia y conveniencia y que el
acto mediante el cual se aprueba o no el mecanismo alterno solicitado, sea
debidamente fundamentado de manera clara, concreta y precisa de los
elementos de hecho y de derecho que se tomaron en cuenta para tomar la
decisión.
3.3.3.1. Duda en la aplicación de algún mecanismo alterno
de conflictos.
En los casos en donde la Administración, no cuente con elementos
suficientes para la aplicación de alguno de los mecanismos, deberá
continuar con el procedimiento administrativo.
3.3.4. Procedimientos en curso.
En los procedimientos administrativos que se encuentren en curso, se deberá
otorgar un plazo de 8 días para la solicitud de aplicación del mecanismo alterno.
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86 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
3.4. Conclusiones.
De todo el análisis antes efectuado es posible afirmar que ante la interrogante de
si puede utilizarse algún mecanismo alterno a los tradicionales métodos de
solución de controversias en el ámbito de la Caja, resulta jurídicamente factible a
una jefatura optar por distintas maneras de resolver determinados conflictos sin
necesidad de acudir a un procedimiento ordinario o incluso valorar (según las
circunstancias del cuadro fáctico) la sustitución de una sanción disciplinaria por
otro tipo de medida que garantice ajustar la conducta del trabajador a la Ley y la
sana administración y reparar daños que se hayan producido por alguna acción u
omisión de su parte, tomando como referencia la experiencia que en otros
ámbitos del derecho existe.
Dentro de dicho contexto debemos señalar que sí existen figuras de tal
naturaleza que permitirán a la Caja optar por mecanismos que procuren lograr
los objetivos que se requieren en materia de un mejor uso de recursos sin
menoscabo del interés institucional, procurando en todo momento garantizar el
interés público, en apego a los principios de lógica, razonabilidad, conveniencia,
oportunidad y proporcionalidad, conforme las reglas dispuestas en el
ordenamiento jurídico vigente, de forma que su utilización resulte eficaz y
eficiente.
Así las cosas, es claro que en el ámbito administrativo y con fundamento en el
numeral 102 de la Ley General de la Administración Pública, una determinada
jefatura puede vigilar la acción del inferior para constatar que sus actuaciones
estén apegadas a la legalidad, conveniencia, y protección de los bienes públicos,
y por ello, bajo el principio de legalidad bien podría utilizar todos los medios
necesarios para que el ejercicio de la potestad disciplinaria o cobratoria que
tiene la Administración resulte ajustada a Derecho.
Finalmente podemos señalar que, la Caja puede utilizar mecanismos de
resolución alterna de conflictos, y en particular, por sus características, los
siguientes:
Suspensión del proceso a prueba
Reparación integral del daño
Procedimiento Abreviado
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87 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
Claro está que la implementación de cada una de estas figuras dependerá del
análisis que del caso concreto deba efectuar la autoridad competente para
autorizar su aplicación y conforme el procedimiento reglado por la
Administración para tales efectos.
3.5. Recomendación
Con el fin de lograr la efectiva aplicación de los mecanismos de resolución
alterna que han sido expuestos y que podrían ser utilizados en la Caja, se
recomienda a la Administración:
1. Contar con un registro institucional que permita conocer si la persona que
solicita la aplicación de la medida alterna se ha sometido en los cinco años
anteriores a la solicitud, a una medida de dicha naturaleza.
2. Considerar la necesidad de establecer un programa de capacitación para
jefaturas y para el personal de la Institución que les permita conocer y
comprender la aplicación de los mecanismos alternos de resolución de
conflictos que serían autorizados en la Caja.
3. Considerar la revisión y la modificación a la normativa institucional que
podría verse afectada, de aprobarse la aplicación de mecanismos alternos
de resolución del conflicto.
Cabe destacar que una vez conocida por la Junta Directiva la propuesta de
mecanismos alternos, debe socializarse con los sindicatos en atención del artículo 4
de la Normativa de Relaciones Laborales. Pasado el periodo de consulta (22 días), se
procederá a analizar las observaciones y recomendaciones de las entidades
gremiales, procediendo eventualmente a realizar ajustes en caso de que así
procediera. Luego de estos se procederá a presentar nuevamente a Junta Directiva la
propuesta para la aprobación y puesta en ejecución.
Con las reformas aprobadas se emitiría un transitorio de 6 meses para efectos de
capacitación y ejecución del sistema de registro de sanciones. Relacionar con el
DFOE-SOC-IF-02-2014. Se otorgaría un plazo de 8 días para la solicitud de aplicación
del mecanismo alterno en los procedimientos administrativos que se encuentren en
curso. Luego se iniciaría con la capacitación a jefaturas y asesores legales.
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88 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
4. Consideraciones finales.
El análisis precedente ha permitido enfocar el tema de la conflictividad desde dos
perspectivas. La primera se relaciona con lo que se ha denominado la prevención
del conflicto, que contempla la generación de todas aquellas acciones que buscan
intervenir de manera integral antes de que se presente un hecho, esto es, el análisis
y atención de los hechos generadores o causas, desarrollando habilidades y
estrategias para evitarlos, eliminando sus causas o atendiéndolos en sus fases
iniciales. Esta fase es lo que en el presente análisis se ha denominado el Ex-Ante del
conflicto.
En este sentido se propone su atención desde 8 áreas específicas, a saber: liderazgo
y conducción, sistemas de información, cultura organizacional, ambiente laboral,
comunicación interna, salud de los trabajadores, bienestar de los trabajadores y
mediación y negociación. Para cada una de estas áreas se propuso la generación de
una serie de acciones que buscan fortalecer de forma integral la gestión.
Es importante destacar también que se encuentra pendiente de revisión por parte de
la Junta Directiva el proyecto “Política Institucional para la Gestión de las
Personas”, dentro de la cual se registran los apartados correspondientes
relacionados con las acciones de las 8 áreas referidas.
La segunda de las perspectivas, se relaciona con la fase posterior a la generación del
hecho, a la que se le ha denominado Ex-Post, proponiendo el uso de tres
mecanismos específicos, alternos o sustitutivos del procedimiento administrativo, a
saber: suspensión del proceso a prueba, reparación integral del daño y el
procedimiento abreviado.
Se propone en este apartado, que una vez conocida por la Junta Directiva la
propuesta de los mecanismos, se autorice la puesta en conocimiento de los mismos
ante los sindicatos, en atención a lo estipulado en el artículo 4 de la Normativa de
Relaciones Laborales, para que luego de dicha consulta puedan ser presentados para
aprobación en Junta Directiva para su posterior puesta en ejecución.
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89 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
Anexos
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90 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
Anexo No. 1
Fortalezas y debilidades de mecanismos actuales
Mecanismo Descripción Fortalezas Debilidades
Gestión de la
ética y de los
valores
institucionales,
mediante la
herramienta de
dirección por
valores a través
los Grupos
Gestores
(GEVI)
Es el conjunto de
herramientas que se
utilizan en la Caja, para
orientar el
comportamiento de
los trabajadores,
dentro del marco
ético-moral que se
requiere en la
Institución de acuerdo
con el mandato
constitucional que le
otorga su misión.
Primacía de la
temática entre los
verdaderos
generadores de
ambientes sanos y
agradables para la
realización del trabajo.
Lineamientos
institucionales en los
que se reconoce la
importancia y
necesidad del
desarrollo de esta
temática.
Experiencia
desarrollada durante
varios años.
Funcionamiento de
121 grupos gestores
de ética y valores
institucionales.
Falta de
posicionamiento de las
estrategias en esta
materia en todos los
niveles institucionales.
Insuficiencia de
recursos humanos por
parte de la unidad
técnica que lidera la
temática.
Prioridad en las
responsabilidades de
los puestos propios de
los integrantes versus
labor asignada en los
GEVI.
Falta de recursos
financieros asignados
directamente al
desarrollo de las
actividades
relacionadas con la
temática.
Estudios de
clima
organizacional.
Equipos de
apoyo técnico
(GAT)
Es el mecanismo que
consiste en evaluar el
ambiente laboral
mediante
investigación
cualitativa y
cuantitativa y así
determinar el estado
del mismo. Esta
medición es
sistemática y ordenada
y se basa en las
cuatro variables de
clima laboral definidas
para la institución
-De la totalidad de
los centros de trabajo
que deberían contar
con un GAT, un 80%
es decir 112, tienen
en sus unidades los
equipos de trabajo.
-Permanencia de la
ficha técnica
“Certificación de los
Grupos de Apoyo
Técnico”, como parte
de la dimensión
gestión
Todos los Integrantes
de los equipos tiene a
cargo las actividades
sustantivas propias de
su disciplina y otras, lo
que limita su tiempo a
la labor propia del GAT,
muchos lo valoran
como un “recargo”
sobre sus funciones.
Los tiempos dedicados
al GAT oscilan entre las
4 y 8 horas al mes, o
cual resulta insuficiente
para atender la
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91 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
(motivación,
participación,
liderazgo y
reciprocidad) a partir
del trabajo con
instancias (nivel
operativo, mandos
medios y autoridad
superior) dentro de un
proceso participativo
de la población
involucrada.
administrativa de la
“Evaluación del
desempeño de la
prestación de los
servicios de salud”.
-Credibilidad
institucional y sindical
de la funcionalidad
de los grupos de
apoyo técnico.
-La constante y
permanente
demanda de
realización de
estudios de clima
laboral a nivel
diagnóstico.
-Diseño
metodológico preciso
que garantiza la
confiabilidad de los
datos.
-Proceso de
investigación
ordenado y
sistemático que
permite la
identificación del
estado de las
variables bajo estudio
así como el
diagnóstico de la
problemática
asociada y propuesta
de las alternativas de
solución para su
transformación en
compromisos. Mismo
que involucra la
planificación,
intervención con la
población
demanda.
-En algunos casos
existe aún resistencia
por parte de las
autoridades superiores
hacia el desarrollo de
acciones orientadas a la
atención de clima
organizacional.
-Disminución o
anulación de las
partidas
presupuestarias para la
formación y
capacitación de los
equipos, en materias
asociadas al
desempeño de su
labor.
-Recurso Humano
insuficiente en el nivel
rector para el
desarrollo de acciones
complementarias a las
de asesoría,
seguimiento,
orientación, diseño
metodológico, entre
otras, que ya se
realizan.
-La práctica desplegada
últimamente por los
grupos sindicales de
solicitar la realización
de estudios de clima
por parte de equipos
que no sean los
propios de la unidad de
trabajo, lo cual
obstaculiza el
desempeño de los
Caja Costarricense de Seguro Social
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92 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
participante,
devolución,
validación,
construcción y
elaboración del
informe final entre
otras.
-El GAT se constituye
en un equipo
facilitador de
procesos, en el tanto
desarrolla la
investigación
directamente con la
población, mediante
la participación activa
de las instancias
involucradas (nivel
operativo, mandos
medios y autoridades
superiores) y de
negociación.
-Experiencia
acumulada durante
19 años que ha
permitido la
consolidación de la
materia en el ámbito
institucional.
-Identificación de los
miembros GAT (la
mayoría) con el
trabajo realizado y los
beneficios obtenidos
del abordaje.
-En la mayoría de los
casos, un equipo
exitoso se caracteriza
por contar con el
apoyo de las
autoridades
superiores de los
mismos así como la
celeridad de los
procesos de
investigación.
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93 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
centros.
Asesoría laboral
para jefaturas.
Es la función
institucional por
medio de la cual se
asiste a las jefaturas y
se les apoya mediante
sugerencias en la
aplicación de la
normativa para la
gestión y la toma de
decisiones.
Empodera a los
tomadores de
decisiones.
Efecto en la
disminución de
impugnaciones.
Evita erogaciones
innecesarias.
Actualización
permanente sobre la
normativa de
relaciones laborales.
Carencia en recursos
humanos disponibles.
Orientación
individual al
trabajador.
Es la función
institucional mediante
la cual se guía al
trabajador en el
conocimiento de las
normas aplicables a las
situaciones laborales
que exponen en la
consulta.
Efecto en la
disminución de
impugnaciones.
Evita erogaciones
innecesarias.
Intermediación entre
jefaturas y
colaboradores.
Actualización
permanente sobre la
normativa de
relaciones laborales.
Carencia en recursos
humanos disponibles.
Capacitación
permanente (en
procesos de
inducción,
reinducción y
otros).
Es la función mediante
la cual se actualiza al
personal sobre las
diferentes normas y
procedimientos
institucionales,
relacionadas con la
materia laboral.
Disponer de la
programación de la
temática de relaciones
laborales para
empoderar a
funcionarios.
Actualización
permanente en temas
de la relación de
empleo público.
Carencia de recursos
humanos disponibles.
Caja Costarricense de Seguro Social
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94 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
Anexo No. 2
Fortalezas y debilidades en la atención, negociación y resolución del
conflicto.
Mecanismos Descripción Fortalezas Debilidades
Atención y
resolución
Es la vía más cercana
e inmediata con la
que cuentan las
jefaturas para resolver
situaciones de
carácter conflictivo,
según el grado de
competencia, como
potestad
administrativa
conferida por la LGAP.
Potestad conferida por
la Ley.
Conocimiento de
elementos necesarios
para la resolución.
Genera ambientes
laborales sanos.
Resoluciones
oportunas.
Falta de
compromiso para
resolver.
Herramientas
insuficientes para
esta resolución.
Recomendaciones
y presiones
externas que
inducen a la
instauración de
procedimientos
administrativos.
Negociación Proceso, que se
desarrolla con grupos
ocupacionales y
sindicales, para
atender
requerimientos
individuales o
grupales, mediante
mesas de diálogo
que se desarrollan
interna o
externamente.
Mayor aporte para la
toma de decisiones.
Incide en la cultura de
paz institucional.
Mayor participación
técnico-política
Evita mayores
erogaciones
Acuerdos
consensuados.
Integración de
equipos
negociadores que
en algunas
oportunidades no
cuentan con el
conocimiento
técnico necesario
para un proceso de
esta naturaleza.
Ausencia de un
protocolo
institucional en
esta materia, en el
cual se establezcan
niveles de
participación
según naturaleza
de conflicto y de
competencias de
los participantes.
Caja Costarricense de Seguro Social
Gerencia Administrativa
95 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
Negociaciones
ausentes de
criterio técnico-
administrativo-
legal.
Negociaciones en
las que se
involucran actores
que se encuentran
ausentes y
desconocen los
acuerdos.
Situaciones de
conflicto
generadas por falta
de atención de
acuerdos sindicales
anteriores.
Procedimiento
administrativo
Procedimientos
especiales con los que
cuenta la Caja para
resolver posibles
sanciones o atender
reclamos
administrativos. Se
encuentran tutelados
en la Normativa de
Relaciones Laborales.
Resguardan los
derechos subjetivos o
intereses legítimos del
administrado.
Respalda las
competencias de los
tomadores de
decisiones.
Amparados en la
normativa.
Medio seguro para
responder a los daños
ocasionados.
Práctica
administrativa
única por parte de
los tomadores de
decisiones para la
resolución de
conflictos y un
resarcimiento
institucional por
faltas o hechos
indebidos.
Los formatos que
conforman el
expediente son
complejos.
Los plazos de
resolución son
largos.
Caja Costarricense de Seguro Social
Gerencia Administrativa
96 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento
administrativo
Desgaste físico y
emocional para
personas
responsables del
procedimiento,
funcionarios
involucrados y
ambientes de
trabajo.
Erogación
económica
institucional
elevada.