análisis de la conflictividad en la caja costarricense de ... · coadyuvan con el fortalecimiento...

Caja Costarricense de Seguro Social

Gerencia Administrativa

Análisis de la conflictividad en la

Caja Costarricense de Seguro Social:

El Ex-Ante y el Ex–Post

Agosto, 2015



2 Medidas alternas como instancias previas o sustitutivas del procedimiento

administrativo

Introducción

Por muchos años se ha coincidido que lo único constante en las organizaciones son

los cambios y dado que estas, se integran por personas, es común, y parte inherente

de su comportamiento, el hecho de que existan constantemente, diferencias y

conflictos a lo interno de la misma. Se tiene así, por lo general, dos tipos de

conflictos: el conflicto cognoscitivo, que surge de las diferencias de opinión y el

conflicto afectivo, que corresponde a las reacciones emocionales que pueden ocurrir

cuando los desacuerdos se vuelven personales.

La fuente primordial de los conflictos o situaciones que incita a que se presenten los

conflictos en ambas dimensiones, son sin lugar a dudas los cambios, pues no existe

conflicto si la organización se encuentra en un ambiente de dominio y control total.

Asimismo las soluciones a los conflictos pueden ser sencillas o muy difíciles, según la

naturaleza y diferencia de los mismos, razón que vuelve más compleja su atención.

La Caja Costarricense de Seguro Social, como toda organización, se encuentra

inmersa en la dinámica de la conflictividad, no solo por la naturaleza de las

actividades que ejecuta al brindar servicios de salud a cerca de cinco millones de

habitantes, sino también porque en ese contexto, más de 52,000 trabajadores

interactúan diariamente entre sí, bajo todo tipo de condiciones y en ambientes de

trabajo diversos, lo que genera consecuentemente diferencias y controversias que

terminan en conflictos, mismos que deben ser atendidos de forma eficaz y eficiente.

Si bien es cierto, se tiene una serie de estrategias y mecanismos a nivel institucional

para atender los conflictos, como los son la realización de investigaciones

preliminares y la ejecución de procedimientos administrativos a través de órganos

directores del debido proceso, se hace necesaria la incorporación de nuevos

elementos que promuevan, por un lado el mejoramiento de los ambientes de

trabajo para disminuir los casos, y por otro, establecer mecanismos que, una vez

determinados los hechos, procuren su pronta atención y solución, ahorrando tiempo

y recursos, tanto a los trabajadores como la Institución.

La resolución alternativa de conflictos, se plantea como una estrategia para reducir la

importante cantidad de procedimientos administrativos que se presentan a nivel

institucional, y permitirá constituirse como una instancia previa o sustitutiva a la

ejecución de los mismos.




administrativo

En ese sentido, el presente análisis busca abordar de forma general el problema y

plantear de manera prepositiva algunas alternativas de solución, las cuales deben

darse a conocer a otras instancias, como las organizaciones sindicales de la

institución, de tal forma que, teniendo sus observaciones y sugerencias, puedan

implementarse en el corto plazo a nivel institucional.

Se han identificado dos momentos, según el estado de la situación. Un primer

momento donde no se ha materializado el conflicto, pero que es donde se

identifican sus causales y posibles acciones para su mitigación, llamado para estos

efectos como el Ex-Ante, y un segundo momento, llamado Ex-Post, el cual se da

una vez conocido el hecho y a partir del cual surgen los procedimientos

administrativos, como mecanismos para gestionar la búsqueda de la verdad, en

función de facilitar la toma de decisiones a la administración activa.

Fortalecer los aspectos de orden preventivo (el Ex-Ante), así como la propuesta de

mecanismos alternos para la atención de los conflictos una vez generados (el Ex–

Post), son parte integral del documento, en donde se propone, para este segundo

componente, mecanismos tales como la suspensión del procedimiento a prueba, la

reparación integral del daño y el procedimiento abreviado, mismos que son

explicados con mayor detalle en el documento.

La urgencia del abordaje sistematizado de la conflictividad se justifica en la

necesidad de lograr mejores ambientes de trabajo para una prestación de servicios

de calidad, que concuerden además con la línea de los enfoques modernos en

materia de recursos humanos, específicamente en lo que se refiere al equilibrio y

calidad de las relaciones laborales que se han acuñado en la expresión de “trabajo

decente”.




administrativo

Tabla de contenidos

1. La Prevención del conflicto y el uso de mecanismos para la solución

alterna de conflictos: el Ex-Ante y el Ex-Post. .................................................................... 05

2. El Ex-Ante y la prevención del conflicto como mecanismo efectivo para la

disminución de la conflictividad ............................................................................................. 08

2.1. Características generales del ambiente laboral en la CCSS .................................. 08

2.2. Acciones desarrolladas para mejorar los ambientes de trabajo en la

CCSS y disminuir la conflictividad ............................................................................ 31

2.3. La prevención del conflicto como elemento para el mejoramiento

del ambiente laboral en el Ex-Ante ......................................................................... 35

3. Análisis del Ex-Post. Mecanismos alternos de resolución de conflictos

disciplinarios y patrimoniales en la CCSS ............................................................................ 44

3.1. Análisis Jurídico .................................................................................................................... 44

3.2. Descripción de las figuras de resolución alterna de conflictos

derivadas del ámbito penal ........................................................................................ 60

3.3. Propuesta de implementación de medidas alternas en el ámbito de

la CCSS como instancias previas o sustitutivas del procedimiento

administrativo disciplinario y patrimonial ............................................................. 77

3.4. Conclusiones .................................................................................................................... 86

3.5. Recomendación .............................................................................................................. 87

4. Consideraciones finales ............................................................................................................. 88

Anexos .................................................................................................................................................... 89




administrativo

1. La prevención del conflicto y el uso de mecanismos para su

solución alterna: "el Ex-Ante y el Ex-Post”.

La Organización Internacional del Trabajo (OIT) en la Agenda Hemisférica de las

Américas (2006-2015), definió una serie de líneas de acción en materia de trabajo

decente, que propician el impulso del diálogo entre los distintos sectores de la

sociedad y en concreto, la promoción del trabajo decente mediante la prevención

y atención del conflicto en el ambiente laboral. Esa concepción, según dicha

Agenda, implica velar por los derechos laborales fundamentales, la protección y

el diálogo social, repercutiendo en el equilibrio entre los intereses de las

organizaciones y sus trabajadores, lográndose como resultado el fortalecimiento

de los sistemas democráticos. Agrega dicha Agenda que:

“Las relaciones laborales deben considerarse como un factor básico

del progreso económico y social. Así, buenas relaciones laborales son

aquellas en cuyo marco se respetan los principios y derechos de

libertad sindical y negociación colectiva; se facilita la adaptación

efectiva de los trabajadores y los empleadores al ambiente de trabajo

y se promueven actitudes de cooperación y ayuda mutua; se dispone

de medidas efectivas para superar los conflictos; se promueve el

diálogo abierto: se alcanzan acuerdos y se establecen mecanismos de

intercambio de información y consulta entre la empresa y los

representantes de los trabajadores; se contempla una política de

formación interna adecuada para incrementar la capacidad

profesional de los trabajadores”.

Igualmente, en lo que se refiere al desarrollo del trabajo decente a lo interno de

la Caja, una de las primeras acciones que se han dado desde el nivel estratégico,

ha sido la inclusión en el Plan Estratégico Institucional del objetivo de mejorar la

capacidad para la prevención, negociación y manejo de conflictos, centrada en el

fortalecimiento de una cultura de paz y de bienestar laboral; atendiéndose de esa

forma la línea de la Agenda Hemisférica de las Américas y recogiendo el sentir de

diferentes actores institucionales sobre la necesidad de abordar la conflictividad

desde lineamientos estratégicos.




administrativo

En la actualidad, en algunas organizaciones internacionales y nacionales como el

Ministerio de Justicia y Paz de Costa Rica, han implementado mecanismos que

coadyuvan con el fortalecimiento de los enunciados del trabajo decente. Uno de

estos, es la metodología de círculos de paz, como proceso que agrupa a las

personas en un espacio seguro para el diálogo bajo un esquema de construcción

conjunta de valores y consensos. Los círculos de paz surgen dentro de la filosofía

de la justicia restaurativa, que da énfasis al apoyo de las personas involucradas en

una determina situación de conflicto, sin desmérito de la función de control que

debe estar igualmente presente, para el resguardo de los intereses

institucionales, humanizándose consecuentemente los procesos tradicionales de

responsabilidad de la persona trabajadora.

Conscientes de la necesidad de fortalecer estos aspectos, así como el

mejoramiento de los ambientes laborales, la Junta Directiva de la Caja

Costarricense de Seguro Social, en la sesión 8630 del 21 de marzo del 2013,

instruyó a la Gerencia Administrativa, la elaboración de un plan para atender los

temas relacionados con la conflictividad mediante la resolución alterna de

conflictos, esto en función de buscar mecanismos que propicien solucionar los

mismos con mayor agilidad,. En ese sentido instruyó:

"Por tanto: la Junta Directiva ACUERDA trasladar a la Gerencia

Administrativa la citada nota fechada 28 de febrero anterior, para que,

con base en lo deliberado, en el término de un mes, presente a la Junta

Directiva un plan de acción para el abordaje de los asuntos que se

pueden resolver mediante la resolución alterna de conflictos, conforme

con lo planteado en la parte deliberativa. Asimismo y entre otros

aspectos que se considere pertinente, que contemple que casos deben

ser trasladados al Centro para la Instrucción del Procedimiento

Administrativo.”

En atención a dicho acuerdo, la Gerencia Administrativa instruyó a la Dirección

Jurídica y al Centro para la Instrucción del Procedimiento Administrativo (CIPA) su

atención, para lo cual se conformó una comisión con funcionarios de ambas

unidades, quienes mediante oficio DJ-05623-2014/CIPA-1628-14 del 6 de

octubre del 2014, remitieron la propuesta “Mecanismos Alternos de Resolución

de Conflictos Disciplinarios y Patrimoniales en la Caja Costarricense de Seguro

Social”, a la Gerencia Administrativa.




administrativo

La propuesta referida fue vista por el Consejo de Presidencia y Gerentes, en la

sesión Nº 408 del 27 de octubre del 2014. Asimismo en fecha 18 de diciembre

del 2014, mediante oficio CIPA-2092-14/DJ-8313-2014, se remitió a la Gerencia

Administrativa, el proyecto de reforma a la Normativa de Relaciones Laborales, a

la luz de la introducción de los mecanismos propuestos.

A raíz del nombramiento de nuevas autoridades en la Gerencia Administrativa,

funcionarios de la Dirección Jurídica y el CIPA expusieron en reuniones sostenidas

en el despacho de la gerencia, la propuesta referida, considerándose importante

también, por parte de las autoridades, que el análisis fuera abordado de manera

integral, incorporando en el mismo, el estudio de las causas y las características

del ambiente laboral institucional, de tal forma que pudiera también incidirse en

la prevención de los conflictos, así como en el uso de mecanismos para la

resolución alternativa de los mismos.

Bajo esta dimensión se identificaron dos ámbitos para el análisis, uno que

comprendía todos aquellos elementos relacionados con acciones preventivas al

conflicto, denominada para tales efectos el “Ex-Ante” y otras relacionadas con las

acciones y mecanismos a utilizar cuando el conflicto se ha dado, y referidas en el

presente documento como el “Ex–Post”.

En ese contexto se pasa a en los siguientes apartados, a efectuar con mayor

análisis los dos ámbitos.

Ex-ante Ex-postMecanismos Resolución

Alterna de Conflictos

Notitia Criminis

Mecanismos prevención

Grupales Individuales Procedimiento administrativo

Mecanismos atención

Forma en que nos

enteramos de que se

ha cometido un hecho.




administrativo

2. El “Ex–Ante” y la prevención del conflicto como mecanismo

efectivo para la disminución de la conflictividad.

Con el fin de conocer con mayor detalle las características del ambiente laboral

institucional, se hace necesario describir en grandes rasgos, los principales

elementos del mismo, para identificar dentro de ese contexto, aspectos que se

encuentran dentro del entorno del quehacer laboral y que pudieran incidir en los

ambientes laborales y consecuentemente en relación con la conflictividad.

2.1. Características generales del Ambiente Laboral en la CCSS.

El primero de los elementos está relacionado con la cantidad de funcionarios

que laboran para la institución, identificando a julio del 2015 un total de 52,073,

de los cuales un 43% (22,201) son hombres y un 57% (29,872) son mujeres.

Cuadro No. 1. CCSS. Distribución de trabajadores que laboran para la

Institución, por grupo de edad y género, julio 2015

Fuente: CCSS, Sistema de información estadística en recursos Humanos.

El promedio de edad de los trabajadores institucionales es de 39 años,

teniéndose un mayor número de trabajadores en edades comprendidas entre

los 25 y 34 años de edad.

Total Porcentaje Total Porcentaje

18-24 2.403 1.033 2,00 1.370 2,60

25-29 9.045 3.444 6,60 5.601 10,80

30-34 9.567 3.816 7,30 5.751 11,00

35-39 7.684 3.237 6,20 4.447 8,50

40-44 5.396 2.419 4,60 2.977 5,70

45-49 5.457 2.443 4,70 3.014 5,80

50-54 5.426 2.378 4,60 3.048 5,90

55-59 5.320 2.257 4,30 3.063 5,90

60-64 1.685 1.109 2,10 576 1,10

65 o más 90 65 0,10 25 0,00

Total 52.073 22.201 42,50 29.872 57,30

Grupo Edad TotalHombres Mujeres




administrativo

Según se observa, el 40% de los funcionarios son menores de 34 años y existe

un importante grupo (1,775) que tienen 60 o más años y se encuentran

laborando en forma activa.

En cuanto a la antigüedad laboral, el 61% de los trabajadores (31,959) tienen 14

años o menos de laborar con la institución y un 6%, que equivale a 3,328

trabajadores tienen más de 35 años de trabajar con la caja Costarricense de

Seguro Social. La antigüedad laboral promedio es de 13 años.

Cuadro No. 2. CCSS. Distribución de trabajadores de la CCSS por años de

servicio. Julio 2015.


En lo referente a los grupos ocupacionales, el más representativo es el de

enfermería y servicios de apoyo, donde se reportan 21,336 trabajadores,

seguidos de los profesionales en ciencias médicas con 12,834 trabajadores. En

cuanto a los tipos de nombramiento se establece que un 45% de los

trabajadores (23,572) se encuentran nombrados en propiedad mientras que un

55% tienen nombramiento en forma interina (28,501).

Total Porcentaje Total Porcentaje

0-1 5.195 2.004 3,80 3.191 6,10

2-4 5.629 2.091 4,00 3.538 6,80

5-9 13.758 5.506 10,60 8.252 15,80

10-14 7.377 3.081 5,90 4.296 8,30

15-19 5.382 2.322 4,50 3.060 5,90

20-24 5.082 2.195 4,20 2.887 5,50

25-29 4.042 2.023 3,90 2.019 3,90

30-34 2.280 1.203 2,30 1.077 2,10

35-39 2.778 1.364 2,60 1.414 2,70

40-49 548 410 0,80 138 0,30

50 o más 2 2 0,00 - 0,00

Total 52.073 22.201 42,60 29.872 57,40

Años de

ServicioTotal

Hombres Mujeres




administrativo

Cuadro No. 3. CCSS. Distribución de trabajadores

según tipo de nombramiento, Julio 2015


Interino Propiedad

ADMINISTRATIVOS 9.508 5.559 3.949

Jefaturas 1.009 528 481

Profesionales 3.446 2.162 1.284

Puestos Superiores 16 8 8

Secretarias y Oficinistas 2.246 1.323 923

Supervisores 265 104 161

Técnicos 2.526 1.434 1.092

ENFERMERIA Y SERVICIOS DE APOYO 21.336 11.212 10.022

Auxiliar de Enfermería 6.975 4.314 2.661

Profesionales en Enfermería (Dipl o Bach) 31 12 19

Tareas de Apoyo 5.113 2.066 3.047

Tecnologías en Salud 9.217 4.820 4.295

PROFESIONALES EN CIENCIAS MÉDICAS 12.834 8.448 4.386

Enfermera Licenciada 3.770 2.099 1.671

Farmacéuticos 1.055 860 195

Microbiólogos Químicos Clínicos 643 243 400

Médico Asistente 2.038 1.522 516

Médico Asistente Especialista 2.777 1.818 959

Médico Asistente Especialista 77 77 -

Médico Residente 789 789 -

Médico Servicio Social 141 141 -

Médicos en Funciones Administrativas 632 363 269

Médicos en Funciones Sanitarias 1 1 -

Nutrición 155 88 67

Odontólogos 640 384 256

Psicólogos Clinicos 115 63 52

Químicos 1 - 1

SERVICIOS GENERALES 8.497 3.282 5.215

Mantenimiento 1.025 421 604

Servicios Varios 5.466 2.243 3.223

Transportes 776 224 552

Vigilancia y Limpieza 1.230 394 836

Total de trabajadores 52.073 28.501 23.572

Grupo y Subgrupo Ocupacional TotalTipo Nombramiento




administrativo

Se desprende del cuadro anterior, que el 66% de los profesionales en ciencias

médicas se encuentran nombrados en forma interina, donde se destaca

especialmente los farmacéuticos que alcanzan un 82% y los médicos generales

con un 75% de trabajadores nombrados en forma interina.

El 53% de los trabajadores de servicios de apoyo como auxiliares de enfermería

y tecnólogos se encuentran laborando en forma interina, el personal

administrativo alcanza el 58% y el grupo ocupacional de servicios generales, es

el que mejores condiciones reporta al tener solo un 39% de los trabajadores

laborando interinamente. En este último grupo, los trabajadores de transporte y

vigilancia son los que mejores índices de estabilidad. En cuanto a transporte un

71% de los trabajadores se encuentran nombrados en propiedad, mientras que

el 68% del personal de vigilancia y limpieza, ya han adquirido propiedad en la

institución. Cabe destacar que la Caja Costarricense de Seguro Social, realiza

importantes esfuerzos por nombrar a su personal en propiedad, y se tiene

proyectado que en el término de dos años, la mayoría de trabajadores con esa

opción, tendrán una plaza en propiedad.


20%

30%

40%

10%

0%

50%

60%

100%

70%

80%

90%

20%

30%

40%

10%

0%

50%

60%

100%

70%

80%

90%

20%

30%

40%

10%

0%

50%

60%

100%

70%

80%

90%

20%

30%

40%

10%

0%

50%

60%

100%

70%

80%

90%

interinos

interinos

interinos

interinos

Ciencias

Médicas

Enfermería y

Serv. apoyo

Adminis-

trativosServicios

Gererales

66% 53%

58%

39%

propiedad

propiedad

propiedad

propiedad




administrativo

Otro de los elementos a considerar, es el relacionado con lo concerniente a las

incapacidades por enfermedad del personal la Caja Costarricense de Seguro

Social. Durante el año 2014, un total de 30,594 trabajadores se incapacitaron ya

fuera por enfermedad, maternidad, fase terminal o accidentes de tránsito. Lo

anterior significa en términos relativos, que el 60% de ellos no laboraron en

algún momento del año. El total de días de incapacidad sumó 685,525, para un

promedio por trabajador de 22 días de incapacidad.

Cuadro No. 4. CCSS. Distribución de las licencias e incapacidades otorgadas a

Funcionarios CCSS. Año 2014

Fuente: CCSS, Cubo de Incapacidades, CCEI-2015.

Específicamente en incapacidades por enfermedad se reportaron un total de

545,213 días con 30,469 trabajadores incapacitados.

Tipo Boletas % Días Personas Montos pagados

Enfermedad 113.965 98,68 555.896 30.469 9.940.346.474

Maternidad 992 0,86 118.546 977 1.812.655.818

Fase Terminal 145 0,13 4.350 66 111.829.446

Accidentes de Tránsito 388 0,34 6.733 192 137.314.024

Total general 115.490 100,00 685.525 30.594 12.002.145.763

32%

51%

17%

Otras enfermedades

Posible Origen

Enfermedad Laboral

Trastornos Mentales y

de Comportamiento

20%

30%

40%

10%

0%

50%

60%

100%

70%

80%

90%

Incapacidades

por Enfermedad

¢9,940 millones

68%

30,469

trabajadores

Total de días

545,213

Pudo requerirse de

2,272 personas para

sustituir al personal




administrativo

En relación con los grupos ocupacionales, el siguiente cuadro muestra la

distribución de trabajadores incapacitados.

Cuadro No. 5. CCSS. Incapacidades por enfermedad otorgadas a empleados de la

CCSS por puesto de trabajo según boletas, días otorgados, personas, montos

pagados y costo por día, 2014


Según se observa en el cuadro, la institución pagó durante el 2014 más de 9,730

millones de colones por este concepto, siendo las incapacidades de los

profesionales en ciencias médicas las que mayor egreso representaron con un

45% del total.

Puestos Días Personas Montos pagados Costo/día Costo/

persona

Administrativos 80.317 5.011 1.320.389.919 16.440 263.498

Jefaturas 7.421 376 249.152.069 33.574 662.638

Profesionales 24.681 1.659 565.153.675 22.898 340.659

Puestos Superiores 100 6 6.212.503 62.125 1.035.417

Secretarias y Oficinistas 24.796 1.464 242.229.673 9.769 165.457

Supervisores 2.277 121 30.998.541 13.614 256.186

Técnicos 21.042 1.485 226.643.458 10.771 152.622

Enfermería y Servicios de Apoyo 258.961 14.276 3.130.963.851 12.090 219.317

Auxiliar de Enfermería 96.412 5.079 1.273.590.270 13.210 250.756

Prof. en Enfermería (Dipl o Bach) 1.278 30 23.328.457 18.254 777.615

Tareas de Apoyo 70.197 3.672 696.137.841 9.917 189.580

Tecnologías en Salud 91.074 5.626 1.137.907.283 12.494 202.259

Profesionales en Ciencias Médicas112.756 6.042 4.407.999.869 39.093 729.560

Enfermera Licenciada 47.481 2.328 1.466.472.871 30.885 629.928

Farmacéuticos 7.425 468 274.217.328 36.932 585.934

Médicos en Funciones Adm. 4.405 166 369.228.288 83.820 2.224.267

Médicos en Funciones Sanitarias 43.162 2.402 1.923.216.896 44.558 800.673

Microbiólogos Químicos Clínicos 2.947 246 142.291.438 48.283 578.420

Nutrición 1.368 74 30.536.416 22.322 412.654

Odontólogos 5.205 309 174.156.751 33.460 563.614

Psicólogos Clinicos 763 49 27.879.880 36.540 568.977

Servicios Generales 93.179 5.140 871.196.617 9.350 169.494

Mantenimiento 8.182 560 77.401.678 9.460 138.217

Servicios Varios 69.660 3.587 626.103.903 8.988 174.548

Transportes 4.112 312 46.282.837 11.256 148.342

Vigilancia y Limpieza 11.225 681 121.408.199 10.816 178.279

Total general 545.213 30.469 9.730.550.256 17.847 319.359




administrativo

En cuanto a la distribución de incapacidades por subgrupos de trabajo, la mayor

representación la tienen los auxiliares de enfermería, donde 5,079 trabajadores se

incapacitaron en total 96,412 días, para un promedio por trabajador de 19 días,

seguidos por el personal de tecnologías de la salud donde 5,626 trabajadores se

incapacitaron 91,074 días, con un promedio de 16 días por trabajador.

Gráfico No. 1. CCSS. Distribución porcentual de los días de incapacidad

otorgados a funcionarios CCSS, según grupos laborales, año 2014


De este análisis, el promedio mayor de días de incapacidad lo tienen el subgrupo

de profesionales en ciencias médicas, con 27 días en promedio de incapacidad,

seguidos por las jefaturas y los supervisores con 20 y 19 días respectivamente.

El subgrupo laboral que mayor representatividad tiene en cuanto al pago

promedio es el de profesionales en ciencias médicas en funciones administrativas

con un total de ¢2.2 millones por persona.




administrativo

Cuadro No. 6. CCSS. Diagnósticos de incapacidad de los funcionarios de la CCSS,

según boletas, días y personas.


Según se observa, el Episodio depresivo es el diagnóstico donde se reportan más

días de incapacidad, con 31,185 días, seguido por el lumbago (28,355 días) y las

infecciones de vías respiratorias (21,179 días).

Cabe destacar, con respecto al cuadro No. 6, que, además del episodio depresivo

se reportan trastornos de adaptación, trastornos mixtos de ansiedad y depresión

y trastornos de ansiedad, teniendo así, a las enfermedades metales como una de

las principales causas de incapacidad en la institución, mismas que podrían estar

directamente relacionadas a los ambientes laborales a nivel institucional.

NºCausas por puesto Boletas Días

Días/

boleta Personas

1 Episodio depresivo 3.982 31.185 39,78 2.575

2 Lumbago no especificado 8.961 28.355 7,49 5.536

3 Infección aguda de las vías resp. Sup. 10.036 21.179 4,26 8.168

4 Diarrea y gastroenteritis 10.520 19.195 1,82 7.680

5 Amenaza de parto prematuro 856 11.108 27,49 481

6 Convalecencia consecutiva a cirugia 1.077 10.928 10,15 840

7 Amenaza de aborto 916 8.977 9,80 467

8 Hernias de disco intervertebral 442 8.928 20,20 257

9 Trastorno de adaptación 1.325 8.146 6,15 1.048

10 Trastorno mixto de ansiedad y depresión 708 5.334 7,53 544

11 Migraña, no especificado 3.107 4.923 1,58 2.093

12 Trastorno de ansiedad 1.170 4.814 4,11 937

13 Dolor en articulación 1.135 4.542 4,00 858

14 Contractura muscular 1.996 4.249 2,13 1.629

15 Carcinoma in situ de la mama 101 4.088 40,48 40

16 Síndrome del túnel carpiano 260 4.058 15,61 172

17 Esguinces y torcedura del tobillo 782 3.984 5,09 601

18 Cervicalgia 1.016 3.979 3,92 798

19 Tumor maligno de la mama 90 3.884 43,16 43

20 Entesopatia, no especificada 717 3.627 5,06 570

Subtotal 49.197 195.483 3,97

Resto de diagnósticos 63.272 349.730 5,53

Total general 112.469 545.213 4,85 30.469




administrativo

Se ha realizado un ejercicio adicional, agrupando la mayoría de padecimientos y

se tiene que el 17% de las incapacidades están relacionadas con los trastornos

mentales y del comportamiento. Asimismo se agrupó aquellas incapacidades

cuyos diagnósticos podrían asociarse eventualmente a padecimientos de origen

laboral, teniendo que el 51% de las incapacidades, están en esa posible relación.

Gráfico No.2. CCSS. Diagnósticos de incapacidad de los funcionarios de la CCSS,

asociadas a posibles causas u origen. Año 2014.

Fuente: CCSS, Elaboración propia considerando información del Cubo de Incapacidades, CCEI-2015.

En relación con las unidades donde el personal presenta mayor incidencia de

incapacidades, se tienen que el Hospital San Francisco de Asís, reportó durante el

año 2014, un total de 426 trabajadores incapacitados, para un promedio de

66.88% del personal que labora en dicho centro de trabajo (637 trabajadores). Le

sigue el Hospital Tony Facio con un porcentaje de 66.58% y el Hospital San Rafael

de Alajuela con una 65.85% de su personal, que requirió incapacitarse en el año

2014.

En el orden, se reporta después el Hospital Monseñor Sanabria (65.18%) el

Hospital, el Hospital de las Mujeres (65.12%), el Hospital Escalante Pradilla

(63.85%) y el Hospital Enrique Baltodano (63.61%).

El detalle de las 20 unidades más representativas en cuanto al personal

incapacitado, se describe en el cuadro No. 7.

32%

51%

17%

Otras enfermedades

Posible Origen

Enfermedad Laboral

Trastornos Mentales y

de Comportamiento




administrativo

Cuadro No. 7. CCSS. Incapacidades otorgadas a empleados de la CCSS según

unidad de adscripción. Unidades con mayor representatividad. Año 2014.


Nº Centros Días

otorgados Personas

Número

funcionarios

% de

planilla

1 Hospital San Francisco de Asís 8.766 426 637 66,88

2 Hospital Dr. Tony Facio 15.975 809 1.215 66,58

3 Hospital San Rafael de Alajuela 26.958 964 1.464 65,85

4 Hospital Monseñor Sanabria 20.725 878 1.347 65,18

5 Hospital Mujeres 6.011 435 668 65,12

6 Hospital Escalante Pradilla 13.385 719 1.126 63,85

7 Hospital Enrique Baltodano 14.527 778 1.223 63,61

8 Hospital Blanco Cervantes 8.060 512 831 61,61

9 Hospital San Vicente de Paul 20.782 1.132 1.850 61,19

10 Hospital de La Anexión 9.478 432 716 60,34

11 Hospital de Guápiles 8.475 401 674 59,50

12 Hospital Nacional Psiquiátrico 10.853 723 1.237 58,45

13 Hospital Carlos L. Valverde Vega 9.379 466 809 57,60

14 Hospital Calderón Guardia 38.059 1.866 3.244 57,52

15 CENARE 5.880 317 564 56,21

16 Hospital México 42.958 1.675 3.073 54,51

17 Hospital de San Carlos 6.001 497 953 52,15

18 Hospital Carlos Sáenz Herrera 17.482 991 1.970 50,30

19 Hospital San Juan de Dios 37.704 1.832 3.860 47,46

20 Hospital Dr. Max Peralta 10.103 703 1.619 43,42

Subtotal 331.561 16.556 29.080 56,93

Total general 545.213 30.469 55.000 55,40




administrativo

Con relación al género, las mujeres reportan el mayor número de incapacidades,

dado que en el 2014 el 66% de las incapacidades fueron otorgadas a mujeres y el

34% a los hombres. El comportamiento ha sido similar en los últimos tres años si

se analiza comparativamente.

Cuadro No. 8. CCSS. Incapacidades otorgadas a empleados de la CCSS según

género. Comparativo año 2012, 2013 y 2014.


Años Días Personas %

2012 399.838 15.888 100,0

FEMENINO 274.775 10.331 65,02

ADMINISTRATIVOS 39.641 1.642 15,89

ENFERMERIA Y SERVICIOS DE APOYO 139.948 5.320 51,50

PROFESIONALES EN CIENCIAS MÉDICAS 60.782 2.288 22,15

SERVICIOS GENERALES 34.404 1.152 11,15

MASCULINO 125.063 5.557 34,98

ADMINISTRATIVOS 16.129 692 12,45


PROFESIONALES EN CIENCIAS MÉDICAS 21.997 956 17,20


2013 413.374 16.762 100,0

FEMENINO 284.113 10.875 64,88





MASCULINO 129.261 5.887 35,12





2014 406.520 16.703 100,00

FEMENINO 276.487 10.944 65,52





MASCULINO 130.033 5.759 34,48



PROFESIONALES EN CIENCIAS MÉDICAS 23.970 989 17,17


Total general 2.001.104 36.698




administrativo

En cuanto a la distribución de incapacidades según el rango de edad, se puede

observar en el siguiente gráfico, que la mayor cantidad de funcionarios

incapacitados se encuentra en la el rango de 25 años a 34 años, donde también

la cantidad de días se hace más representativa.

En cuanto a los montos se refiere, la mayor representatividad, está en los

trabajadores cuyas edades superan los 50 años, siendo el grupo de personas de

55 a 64 años donde mayor cantidad de recursos se pagaron, en promedio por

persona. Lo anterior se explica relacionándolo con el monto por subsidio diario

que debe reconocerse por incapacidad, siendo este grupo el que mayor

antigüedad tiene en la institución y que por lo tanto devenga un salario superior

por concepto de anualidades.

Gráfico No.3. CCSS. Distribución de incapacidad por edad de los funcionarios de

la CCSS, asociadas a boletas, días, personas y montos. Año 2014.


-

5,00

10,00

15,00

20,00

25,00

15 - 19 años 20 - 24 años 25 - 29 años 30 - 34 años 35 - 39 años 40 - 44 años 45 - 49 años 50 - 54 años 55 - 59 años 60 - 64 años 65 - 69 años 70 - 74 años

Boletas Días Personas Montos pagados




administrativo

En relación con los accidentes laborales reportados al INS, de acuerdo a la

información del Instituto Nacional de Seguros y anotada en el Area de Salud

Ocupacional de la CCSS, se tiene que de enero a junio del 2015 se reportan un

total de 2,654 accidentes laborales, teniendo que el 57.9% se presentaron en

mujeres y 42.1% en hombres. En cuanto a tipo de puesto donde se identificaron

mayores accidentes, se tiene en primer lugar a los auxiliares de enfermería (494),

seguidos de los trabajadores de servicios generales (260) y los asistentes de

pacientes (225).

Cuadro No. 9. CCSS-INS. Accidentes laborales reportados

por la CCSS al INS. Enero a junio 2015.

Puesto CCSS Accidentes

Auxiliar de Enfermería 494

Trabajador de Servicios Generales 260

Asistente de Pacientes 225

Auxiliar de Nutrición 200

ATAP 172

Profesional en Enfermería 155

Técnico en Mantenimiento 96

Trabajador de Producción 88

Médico Asistente 73

Asistente de REDES 65

Técnico de Salud en Farmacia 58

Técnico en Tecnologías de Salud 53

Asistente de Nutrición 49

Guarda 44

Técnico Graduado en Tecnologías de Salud 44

Otros puestos 578

Total 2.654

Fuente: Reportes del INS.




administrativo

En cuanto al tipo de accidente laboral reportado, se ubican los golpes o cortes

por objetos o herramientas como los más representativos con 772 casos en el

primer semestre del 2015, seguidos por otras causas no establecidas (745) y por

los sobreesfuerzos (516).

Cuadro No. 10. CCSS-INS. Accidentes laborales reportados

por la CCSS al INS según tipo de accidente.

Enero a junio 2015.

Fuente: Reportes del INS.

Tipo de accidente Cantidad

Golpes/cortes por objetos o herramientas 772

Otras causas N/E 745

Sobresfuerzos 516

Caída de personas al mismo nivel 219

Caídas de persona a distinto nivel 79

Atrapamiento por o entre objetos 45

Accidentes causados por seres vivos 42

Proyección de fragmentos o partículas 36

Caída objetos en manipulación 29

Exp. aguda a sustancia nociva o tóxica 24

Exposición a contaminantes biológicos 23

Carga Física.Posición (Trab. dinámico) 17

Choque contra objetos móviles 15

Atropello o golpe con vehículo automotor 14

Contactos Térmicos 13

Otros 65

Total 2.654




administrativo

En cuanto a las incapacidades por accidentes laborales, el mayor número de días

otorgados lo representan los golpes o cortes por objetos o herramientas que

reportan un total de 492 días, seguido de los sobreesfuerzos con 445 casos y las

caídas de personas con 321 días.

Cuadro No. 11. CCSS-INS. Días de incapacidad otorgados por

el INS a funcionarios de la CCSS en accidentes laborales.

Enero a junio 2015.

Tipo de accidente Días

Golpes/cortes por objetos o herramientas 492

Sobresfuerzos 445

Caída de personas al mismo nivel 321

Caídas de persona a distinto nivel 156

Choque contra objetos móviles 106

Carga Física.Posición (Trab. dinámico) 86

Atrapamiento por o entre objetos 78

Atropello o golpe con vehículo automotor 47

Proyección de fragmentos o partículas 30

Accidentes causados por seres vivos 8

Exposición a contaminantes biológicos 6

Puestos de trabajo con PVD 6

Contactos Térmicos 5

Exp. a mat. Particulada (Polvo, fibra) 5

Exp. aguda a sustancia nociva o tóxica 3

Exposición a Metales (Agente Químico) 3

Exp. a temperaturas amb/externas 2

Caída objetos en manipulación 1

Contacto con sustancia Cáustica o Corros 1

Carga Física.Manejo manual de cargas 1

Otras causas N/E 852

Total de días 2.654 Fuente: Reporte del INS




administrativo

En relación a las remuneraciones salariales de los trabajadores de la CCSS, se ha

realizado un estudio general que refleja el devengado neto del salario

ordinario que reciben los trabajadores, es decir se ha restado para el ejercicio

lo correspondiente al salario extraordinario.

Según el análisis, un 21% de los trabajadores, es decir 10,834, reciben

mensualmente un 20% o menos de su salario neto ordinario, teniéndose que

3.12% de ellos (1,624 trabajadores), no reciben ningún monto por concepto de

salario ordinario. Esto significa que una importante cantidad de trabajadores

subsisten únicamente de su salario extraordinario y otros ni siquiera tienen

acceso a este.

Gráfico No.4. CCSS. Distribución de salario neto ordinario de los funcionarios de

la CCSS. Promedio primer cuatrimestre 2015.


20%

30%

40%

10%

0%

50%

60%

100%

70%

80%

90%

1,624

2,355

3,380

4,195

3,475

5,105 5,344

6,674

10,834 (21%)

Salario

ordinario




administrativo

Analizando la distribución por puesto se observa que la mayor representación de

monto ordinario negativo, lo tienen algunos funcionarios que laboran como

médicos especialistas (85), seguidos de algunos médicos en funciones

administrativas (20), odontólogos (2) y médicos generales (61). En cuanto a

cantidad de trabajadores la mayor representación la tienen personal que labora

como auxiliar de enfermería (277), cuyo salario neto ordinario promedio sería

de -¢123.659 y enfermeras licenciadas (118) con salario promedio de -208.033. Se

debe aclarar que no es que este grupo de trabajadores registren salarios

negativos en planilla, sino que para el ejercicio, al restar el salario extraordinario

devengado, el salario neto registrado sería negativo.

Cuadro No. 12. CCSS. Distribución de salario ordinario promedio neto de los

funcionarios de la CCSS. Promedio primer cuatrimestre 2015.

Fuente: CCSS, Sistema de información estadística en

recursos Humanos.

Un elemento a destacar aquí es que, si bien la institución brinda el servicio de

deducción automática de planilla a los trabajadores, no se tiene un tope mínimo

que asegure la entrada de un monto determinado de salario a los trabajadores,

pudiendo darse que el neto a recibir pueda llegar a ser ninguno o casi ninguno.




administrativo

Otro elemento en análisis corresponde a los nombramientos prorrateados de

funcionarios en la Institución, es decir personal nombrado en una plaza

determinada pero ejerciendo otras funciones y recibiendo un salario de acuerdo

a esas otras funciones asignadas. Se registraron en junio del 2015 un total de

1,695 plazas en esas condiciones. Por ejemplo podría ser que se tenga

nombrada a una secretaria, ganando como secretaria, en una plaza de ATAP o a

un médico general, ganando como médico general en una plaza de médico

especialista. En este rubro las plazas en el grupo ocupacional de enfermería y

servicios de apoyo son las más representativas.

Cuadro No. 13. CCSS. Plazas prorrateadas según grupo ocupacional.

Junio 2015.

Fuente: CCSS. Dirección de Administración y Gestión de Personal.

Uno de los elementos que se ha considerado muy importante y que podría

incidir positiva o negativamente, según la gestión realizada en los ambientes

laborales de la Caja Costarricense de Seguro Social, es el que corresponde a la

gestión de las jefaturas institucionales.

Se tienen registradas 2,155 jefaturas a nivel nacional, de las cuales un 55%

corresponden a hombres, es decir 1,185 y un 45% corresponde a mujeres, que en

términos absolutos equivale a 970. La distribución de jefaturas por tipo de

puesto se presenta seguidamente.

Grupo ocupacional Total

Enfermería y servicios de apoyo 790

Profesionales en Ciencias Médicas 543

Administrativos 268

Servicios Generales 94

Total 1.695




administrativo

Cuadro No. 14. CCSS. Distribución de jefaturas por género y tipo de puesto.

Junio 2015.

Fuente: CCSS. Dirección de Administración y Gestión de Personal.

En otro orden de cosas, y analizando la temática de manera general, la Dirección

de Bienestar Laboral, efectuó a finales del 2014 y principios del 2015 una

consulta laboral a 1,375 trabajadores de todo el país, en relación con la

percepción respecto a diversos elementos que podrían incidir en los ambientes

de trabajo, teniéndose como respuesta que se debía trabajar en: Comunicación

asertiva, reuniones programadas, motivación a trabajadores, aplicación de la

normativa establecida, mayor supervisión y rendición de cuentas a jefaturas,

apoyo al trabajador en momentos difíciles, fomento de valores, compañerismo y

lealtad, fortalecer el trabajo en equipo, realizar una mejor selección de personal,

trabajo en inducción y capacitación (charlas y talleres), definición de espacios de

expresión para funcionarios, un trato más igualitario, y la confrontación de

hechos y la resolución de conflictos.

PUESTO HOMBRES MUJERES TOTAL

Médico Jefe 1 a 4 342 149 491

Jefe Gestión Trabajo Social 1,2,3 y 4 7 143 150

Jefe Subárea de Sede 78 57 135

Jefe de Proveeduría de Farmacia 113 20 133

Administrador Área de Salud Nivel 57 51 108

Jefe Servicio Registros y Estadísticas de Salud 26 82 108

Jefe Área de Sede 71 31 102

Jefe Enfermería Área de Salud Tipo y Clínica 11 83 94

Jefe Unidad de Enfermería o de Servicio Hospital 12 76 88

Administrador de Sucursal 53 27 80

Médico Director 1 a 4 36 18 54

Jefe Gestión Recursos Humanos 1, 2 y 3 25 27 52

Jefe de Mantenimiento 44 1 45

Subdirectora de Enfermería Hospital 10 33 43

Jefe Enfermería de Área Hospitalaria 7 34 41

Jefe Gestión Administrativa 1 y 2 24 14 38

Jefe Proveeduría 29 7 36

Director Administrativo Financiero Hospital 23 10 33

Direct. Enfermería de Hospital 3 26 29

Odontólogo Jefe 18 11 29

Otras jefaturas 186 80 266

TOTAL 1,175 980 2,155




administrativo

Uno de los elementos también observados en la consulta es el hecho de que el

54% de los entrevistados indicaron que la evaluación del desempeño que se

aplica en la institución no permite calificar comportamientos y aspectos

asociados a la ética y los valores.

En otro orden de cosas se quiso también incorporar dentro del análisis las

observaciones realizadas por las Contralorías de Servicios, teniendo que la

principal causa de denuncia de los usuarios corresponde al maltrato, misma que

según se manifiesta se da principalmente a nivel de personal médico, redes y

enfermería.

Gráfico No.5. CCSS. Motivos de inconformidad entre usuarios de los servicios.

Comportamiento quinquenal – 2010-2014.

Fuente: CCSS. Informe 2014, Contralorías de Servicios.




administrativo

Gráfico No.6. CCSS. Personal relacionado con inconformidades de los usuarios de

los servicios. Comportamiento quinquenal – 2010-2014.

Fuente: CCSS. Informe 2014, Contralorías de Servicios.

En otro de los elementos de análisis, se ha considerado importante incorporar la

información referente a los procedimientos administrativos que se encuentran

pendientes actualmente.

De acuerdo a la información aportada por la Dirección del Centro para la

Instrucción del Procedimiento Administrativo (CIPA), del año 2011 al 2015 se han

concluido 822 asuntos, de los cuales un 64%, es decir 528 casos han sido

acreditados y un 36% es decir, 294 casos no fueron acreditados.

La cantidad de casos ha venido en descenso pues se pasó tener 268 casos

pendientes en el 2011 a 137 casos pendientes al 31 de mayo del 2015, lo que

significa una disminución del 51% de los casos en 4 años.




administrativo

Gráfico No.7. CCSS. Comportamiento en la atención de procedimientos

administrativos en el CIPA. Comportamiento quinquenal – 2011-2015.

Fuente: CCSS. Informe de la Dirección CIPA.

Cuadro No. 15. CCSS. Distribución de casos pendientes en el CIPA por

procedencia del caso. Al 31 de mayo del 2015.


Según se observa en el cuadro anterior la mayoría de casos en atención del CIPA

pertenecen a Hospitales (58), seguidos por las direcciones de sede (18) y las

direcciones regionales (14).

Procedencia Cantidad %

Hospitales 58 42%

Direcciones Nivel Central 18 13%

Direcciones Regionales 14 10%

Áreas de Salud 13 9%

Clínicas 11 8%

Gerencia Médica 7 5%

Junta Directiva 5 4%

Gerencia de Logística 5 4%

Gerencia de Pensiones 3 2%

Presidencia Ejecutiva 2 1%

Gerencia de Infraestructura y Tecnologías 1 1%

Total General 137 100%




administrativo

En cuanto a la causa imputada, se identifican como las tres más representativas:

el Acoso Sexual con un 20% de los casos, el Acoso Laboral con un 18% y la

contratación administrativa con el 17.5%.

Cuadro No. 16. CCSS. Distribución de casos pendientes en el

CIPA por conducta imputada. Al 31 de mayo del 2015.


De los 137 casos pendientes, se tiene que un total de 270 trabajadores se

encuentran con procedimiento. Hay 91 casos donde solo un trabajador por caso

es el investigado, pasando a 2, 3, 4, y hasta donde 12 son las personas

investigadas en el mismo caso.

Cabe destacar que a nivel regional también se tiene procedimientos

administrativos en trámite. Por ejemplo en la región Central Sur se tiene en

trámite 62 casos, en la Central Norte 56 casos y en la Región Brunca 50 casos. Se

estima que a nivel nacional se tiene cerca de 550 procedimientos en ejecución.

Conducta Imputada Cantidad %

Acoso Sexual 28 20,4%

Acoso Laboral 25 18,2%

Contratación Administrativa 24 17,5%

Incumplimiento de Funciones 22 16,1%

Abandono de Trabajo 7 5,1%

Falta y/ o Debilidades de Control Interno 7 5,1%

Sustracción y/ o Pérdida de Bienes 5 3,6%

Agresión Verbal y/ o Física 4 2,9%

Mal Uso u Otorgamiento de Incapacidad 3 2,2%

Pagos de Salarios Improcedentes 3 2,2%

Biombo 2 1,5%

Llegadas Tardías 1 0,7%

Desobedecer Órdenes Superiores 1 0,7%

Mal Praxis 1 0,7%

Uso de Documento No Oficial 1 0,7%

Alteración de documentos 1 0,7%

Nombramiento Irregular 1 0,7%

Indebida Representación Judicial 1 0,7%

Total General 137 100,0%




administrativo

2.2. Acciones desarrolladas para mejorar los ambientes de

trabajo en la CCSS y disminuir la conflictividad.

El análisis de la conflictividad laboral en la Caja, permite distinguir las acciones

que se despliegan institucionalmente en dos escenarios: uno, que se refiere a

todas aquellas actividades que pretenden incidir en el comportamiento personal

y organizacional de tal forma que se pueda disminuir la presentación de

conflictos, y otro que busca la ejecución de un conjunto de acciones para atender

y resolver el conflicto cuando se materializa.

a) Prevención del conflicto.

Consiste en el conjunto de herramientas, habilidades y estrategias que se

utilizan para orientar el comportamiento deseado de los trabajadores y sus

relaciones interpersonales en la organización y las condiciones necesarias en

los ambientes laborales; así como para identificar y abordar las causas que

originan la conflictividad en la organización. En la Caja la prevención de la

conflictividad se atiende, desde hace muchos años, en programas adscritos a

la función general de recursos humanos. De ahí que la Dirección de Bienestar

Laboral a través del Área de Desarrollo Laboral, cuenta con el programa de

Atención de Situaciones Socio-laborales, en el cual se creó la figura del

Grupo de Apoyo Técnico (GAT) para la prevención del conflicto. Esta acción

permite fortalecer el programa de desconcentración en materia de

prevención de los conflictos laborales. Los GAT se constituyen en instancias

cuya acción de intervención corresponde a la demanda de un colectivo, sea

que se origine por la dinámica de monitoreo periódico del estado del clima

laboral (cada 3 años), o por atención a una solicitud de intervención para

diagnosticar la problemática. Estos grupos están debidamente capacitados y

con independencia técnica e imparcial; de manera que facilitan la prevención

creativa de los problemas. Su trabajo se desarrolla sobre la base de la

comunicación, el análisis y ayuda a las personas trabajadoras para la

aprehensión del posible problema, entenderlo, trabajar en él, concretar

soluciones específicas, con un diseño metodológico preciso.

Otra de las iniciativas institucionales, es la instauración del Programa

Institucional de Rescate de Valores desde la Gerencia Administrativa; con

impacto en la orientación del comportamiento de las personas que podría




administrativo

llamarse comportamiento anti-ético, carente de los valores generalmente

aceptados en nuestra sociedad y en el ambiente laboral institucional. Con la

creación de la Dirección de Bienestar Laboral, en el año 2008, el Programa de

Rescate de Valores se convierte en la Subárea de Ética y Valores, unidad

encargada de proponer las estrategias necesarias en esta materia, de las que

surge la creación de la figura Grupos Gestores de Ética y Valores (GEVI),

para la promoción de la dirección por valores. Esta se propone con el fin de

abarcar y llegar al igual que los GAT, de forma sistematizada, a todos los

niveles y áreas funcionales, para el reconocimiento y aplicación de la ética y

los valores en el comportamiento de todos los funcionarios de la Caja, que

influye en la calidad de los ambientes laborales, al disminuir o evitar

generadores de conflicto, como lo son la ausencia de valores, el abuso de

poder, la negligencia e impericia, el manejo inadecuado de diferencias de

criterio, las condiciones inadecuadas de ambientes de trabajo, el estrés, los

errores en la comunicación, entre otros.

Desde otras acciones, la institución también previene y atiende situaciones

de conflicto con otros mecanismos como la asesoría a jefaturas, la orientación

al trabajador, las capacitaciones en materia de la Normativa de Relaciones

Laborales (NRL), las acciones de Salud Ocupacional para el mejoramiento de

condiciones del entorno laboral o readaptación de puestos, así como los

estudios de la Dirección de Bienestar Laboral en cuanto a la aplicación de los

artículos 14 y 16 de la NRL, referente a reubicaciones y traslados, y más

recientemente, la aplicación de la técnica de Círculos de Paz. Se agrega la

función de la Comisión Paritaria que atiende preventivamente situaciones que

podrían generar conflicto en el ámbito de los profesionales en ciencias

médicas y médicos.

Fortalezas y debilidades en la prevención del conflicto.

Se ha realizado un análisis detallado de cada uno de los mecanismos

utilizados, el cual se incluye en el Anexo No. 1. Según se desprende del

estudio, tanto los Grupos de Apoyo Técnico (GAT), como los Gestores de Ética

y Valores Institucionales (GEVI), son conformados por trabajadores que se

dedican a la realización de otras actividades sustantivas en los centros de

trabajo, como recursos humanos y trabajo social, por lo que el tiempo

dedicado a las funciones para atender el clima laboral, es complementario.




administrativo

Esta voluntariedad para atender los temas relacionados con el ambiente

laboral en los centros, aunado al hecho de que regularmente las actividades

sustantivas a que se dedican estos funcionarios consumen casi la totalidad de

su tiempo, hacen que el impacto en las acciones sea apenas visible y esté en

función de la dedicación que cada uno pueda darle al tema. Se agrega a este

panorama, la falta de recursos humanos y económicos para desarrollar

actividades relacionadas en los centros, así como la apatía de muchas

jefaturas a definir acciones orientadas a mejorar el clima laboral. Esta

situación alcanza también a la Dirección de Bienestar Laboral, rectora en la

materia, la cual cuenta con tres funcionarios para atender este tema a nivel

nacional. Cabe destacar que esta problemática había sido referenciada en un

informe de auditoría del año 2012, sin embargo a la fecha la situación

prevalece.

b) Atención, negociación y resolución del conflicto.

El segundo escenario se refiere a las técnicas y procedimientos que se aplican

para la atención y resolución de las controversias o conflictos que surgen de

la convivencia laboral por las diferencias entre posiciones, intereses,

necesidades, deseos o valores, generadas entre los mismos trabajadores o

entre estos y quienes dirigen la organización u ostentan la autoridad. En la

institución es necesario el despliegue permanente de acciones de atención

del conflicto.

Como se ha señalado las causales de posibles conflictos son multifactoriales,

y son generadoras de importantes niveles de acciones en atención,

negociación, y en resolución e instauración de procedimientos

administrativos, cuyo objeto se tipifica como se vio, en: hurto, robo, daño de

bienes, abandono de trabajo, omisión de marca, ausencias, llegadas tardías,

faltas al deber, nombramientos improcedentes, denuncias de usuarios, faltas

de respeto o agresiones entre funcionarios, mala praxis médica o mala praxis

administrativa, hostigamiento laboral y sexual, paros o huelgas laborales,

entre otros.

La instauración de procedimientos administrativos disciplinarios y

patrimoniales, se ha constituido en una práctica administrativa única por

parte de los tomadores de decisiones para la resolución de conflictos, y el

resarcimiento institucional por faltas o hechos indebidos. Este mecanismo se




administrativo

ha considerado imprescindible para resguardar tanto los intereses

institucionales, como el derecho al debido proceso de la persona trabajadora.

La cantidad de procedimientos disciplinarios, que se instauran por año en la

institución es considerable, y los procedimientos como se dijo, no solo se

realizan en el Centro de Instrucción de Procedimientos Administrativos (CIPA),

sino que también se llevan localmente. Algunos de estos procedimientos se

sustentan en resultados de estudios de la Auditoría Interna, cuyos informes

recomiendan, en algunos casos la posibilidad de instaurar procedimientos de

esta naturaleza, recomendación que se materializa en la toma de decisiones

de la administración activa.

Además de la cantidad, la duración del procedimiento y los recursos que la

persona procedimentada interpone, incapacidades, reclamos y otros que

implica una dilación importante en el proceso, se genera un alto costo

financiero, principalmente por las horas/hombre que se consumen y el valor

de estas, según los puestos de las personas que se involucran en cada

proceso. Aunado a lo anterior, los ambientes laborales, donde se generan los

procedimientos, sufren alteraciones, se experimenta un desgaste técnico por

un lado y uno emocional por otro.

La materialización del conflicto en el ambiente laboral de la Caja también

implica, según la naturaleza de los casos, desplegar una labor de negociación

que históricamente ha sido liderada por la Gerencia Administrativa,

especialmente a través de la Dirección de Bienestar Laboral y la Dirección de

Administración y Gestión de Personal. Ese proceso, principalmente se da con

grupos ocupacionales y sindicales, para atender requerimientos individuales o

grupales mediante mesas de diálogo que se desarrollan internamente o en

escenarios externos, con la participación de la Gerencia Administrativa y otras

Gerencias.

En el anexo No. 2, se anotan fortalezas y debilidades relacionadas con este

tema, destacándose la falta de compromiso de muchas jefaturas por resolver

los conflictos en su fase inicial, así como la limitación en el uso de

instrumentos o mecanismos para atender los problemas. Otro de los

elementos identificados es la falta de capacitación y la ausencia de protocolos

para accionar en caso de que se presenten problemas individuales o grupales

en los centros de trabajo.




administrativo

2.3. La prevención del conflicto como elemento para el

mejoramiento del ambiente laboral en el Ex–Ante.

De acuerdo con lo desarrollado, existe la necesidad institucional de mejorar la

realidad interna institucional en materia de ambiente laboral. En ese sentido,

como parte de los aspectos recomendados para el Ex-Ante, se habla de la

necesidad de trabajar en la prevención del conflicto, referido este, al proceso

de intervención que se puede dar, antes de aparezca la crisis, y que conduce a

una explicación adecuada de los conflictos mediante el reconocimiento de los

cambios estructurales necesarios para eliminar sus causas y al fomento de

actitudes y relaciones de colaboración necesarios para manejarlos sin violencia.

La prevención está relacionada fundamentalmente al educar, desarrollando

capacidades, habilidades y estrategias para abordar los conflictos, cuando son

sólo contradicciones e inicios de antagonismos.

La compresión y explicación adecuada el conflicto, incluyendo la dimensión

humana., el conocimiento de los cambios estructurales necesarios para eliminar

las causas profundas del mismo y evitar así su reaparición, así como la

promoción de las condiciones apropiadas para crear un clima adecuado que

favorezca las relaciones disminuyendo el riesgo de reaparición del mismo, son

los elementos que identifican la prevención. Igualmente, las corrientes modernas,

enfocan el conflicto como una oportunidad de desarrollo y mejora y se considera

como medio de transformación social. Esto requiere una actitud proactiva para

asumir el reto de la conflictividad desde funciones debidamente formalizadas.

Debe entonces la institución dirigir acciones para lograr ambientes de trabajos

sanos, que repercutan, entre otros aspectos, en la calidad de las relaciones

interpersonales y en la actitud de la persona hacia el trabajo y su organización.

Además desde la misma experiencia conflictiva, se deben orientar acciones de

carácter preventivo y curativo, para combatir las causas y los efectos.

Según se ha señalado los mecanismos de prevención del conflicto requieren

adaptarse a la necesidad institucional actual, de manera que se logre atenuar los

niveles de conflictividad, para ello se propone lo siguiente:

1. Liderazgo y conducción. Dado que se entiende la necesidad de que las

jefaturas institucionales se constituyan en agentes de cambio para mejorar el

ambiente laboral y la salud de los trabajadores, se busca desarrollar un




administrativo

conjunto de estrategias para fortalecer capacidades de liderazgo y

conducción institucional. En ese sentido se plantea lo siguiente:

a. Perfil institucional de jefaturas. Elaboración de una encuesta a jefaturas

de la institución (análisis de estilos de liderazgo, brechas, etc.) para

construir el perfil de jefaturas que se tiene a nivel institucional. Se

aprovecharía para actualizar toda la información de jefes y se realizaría

a toda la población de jefaturas de la CCSS.

b. Capacitación y desarrollo. Ejecución de un programa para el desarrollo

de competencias y habilidades gerenciales, que abarque entre otros

aspectos los siguientes:

o Liderazgo e inteligencia emocional

o Innovación y cambio

o Visión y planeación estratégica

o Comunicación y motivación asertiva

o Gestión por resultados

o Relaciones interpersonales y trabajo en equipo

o Desarrollo de ambientes laborales sanos

o Mejora de la calidad y la productividad en el servicio

o Administración efectiva del tiempo

o Técnicas de negociación y solución de conflictos

o Herramientas e información para la toma de decisiones

o Rendición de cuentas

c. Selección, Contratación y Evaluación.

i. Diseño de un plan gradual para la selección y contratación de

jefaturas con énfasis en competencias laborales, carrera

administrativa y el uso de planes de sucesión.

ii. Mejoramiento de las capacidades de evaluación del desempeño

y rendición de cuentas, mediante la incorporación de otras

modalidades como la evaluación de 180 grados, o en su defecto

la incorporación de ítems que califiquen la gestión efectuada

para el mejoramiento del ambiente laboral y la disminución de

los conflictos.




administrativo

2. Sistemas de Información

a. Consolidación y puesta en operación de un panel de información con

el perfil del trabajador, iniciando con las 2,185 Jefaturas.

Información general.

Formación, competencias, experiencia, etc.

Evaluación del desempeño

Incapacidades

Procedimientos y sanciones

Otros

b. Diseño y puesta en operación de un Sistema de Información para el

Control, Seguimiento y Prevención de Controversias y Conflictos., que

permita contar con datos actualizados para gestionar la resolución de

conflictos, tanto en el escenario ex ante (nivel preventivo) como ex

post (procedimiento administrativo). Dicho sistema sería de carácter

nacional con registro local y administración centralizada.

3. Cultura organizacional. Puesta en ejecución de un conjunto de acciones

para fortalecer y desarrollar la identidad y lealtad del trabajador con la CCSS.

a. Campaña de información y comunicación de Misión, visión, valores,

ética en la función, etc.

b. Actualización y presentación del Código de Ética del trabajador.

4. Ambiente Laboral.

a. Conformación de Equipos Regionales para la Promoción y el Desarrollo

de Ambientes de Trabajo Saludables (PDATS).

Laborarían de forma exclusiva en el tema y a tiempo completo.

Conformados por especialistas en Psicología, Trabajo Social y

Derecho Laboral.

Con dependencia técnica directa de Bienestar Laboral.

Podrían intervenir unidades en cuestiones que se relacionen con

el ambiente laboral en los centros.




administrativo

b. Elaboración de un sondeo institucional con trabajadores para conocer

principales causas generadoras de discrepancias y conflictos.

Incluye selección por muestra de trabajadores, según grupo

ocupacional y centro.

Permitirá identificar y construir estrategias para mejorar relación

con trabajadores.

Con dependencia técnica directa de Bienestar Laboral.

Podrían intervenir unidades en cuestiones que se relacionen con

el ambiente laboral en los centros.

c. Validar desarrollo y gestión de grupos locales para la prevención de las

controversias y conflictos como el Grupo de Apoyo Técnico (GAT) y los

Gestores de Ética Institucional.

i. Reforzamiento interno de la Subárea de Ética y Valores, mediante el

ordenamiento de los procesos sustantivos asignados en el Manual

Organizacional.

Gestionar la revisión de los perfiles de los puestos que requiere

la Subárea para cumplir con la función asignada.

Revisar y actualizar el manual de funcionamiento y

organización de la Subárea, en la cual se establezcan las

funciones y roles basados en los procesos sustantivos.

Implementar programas de formación y capacitación de alto

nivel en la materia, al personal de la Subárea.

ii. Posicionamiento de la temática de ética y valores en todos los

niveles institucionales, para empoderar la Subárea de Ética y Valores

como ente rector en la materia.

Sensibilizar a las autoridades superiores y las jefaturas en

general, sobre la situación real de la CCSS en materia de ética y

valores, a través de conversatorios.

Realizar campañas publicitarias internas de información sobre

el funcionamiento y las competencias de la Subárea de Ética y

Valores.




administrativo

Estandarizar los conceptos en materia de ética y valores en la

institución.

Elaborar la Política Axiológica de la CCSS.

Divulgar el Código de Ética.

iii. Formalización en todos los niveles institucionales de la creación y

funcionamiento de los equipos gestores de ética y valores

institucionales (GEVI)

Elaborar Manual de Funcionamiento de los GEVI.

Incorporar en el proceso de planificación y rendición de

cuentas la integración y funcionamiento de los GEVI.

iv. Diseño de programas de divulgación y capacitación ajustados a los

requerimientos de los grupos ocupacionales y áreas funcionales.

Apoyar y acompañar a los Equipos GEVI, mediante actividades

regionales.

Realizar análisis de los requerimientos institucionales en el

comportamiento ético y de valores en los diferentes grupos

ocupacionales (perfiles) y áreas funcionales.

Elaborar plan para el abordaje de la ética y los valores en los

diferentes perfiles ocupacionales y áreas funcionales.

d. Fortalecimiento de los estudios de clima laboral, como técnica

administrativa indispensable para la prevención y detección del posible

conflicto.

i. Revisión de la metodología establecida para el funcionamiento

de los Grupos de Apoyo Técnico y el desarrollo de los estudios

de clima laboral.

ii. Elaboración de plan para concientizar sobre la importancia del

funcionamiento de los GAT y la realización de estudios de clima

laboral, como herramientas para la prevención y detección del

posible conflicto.

iii. Establecer en el proceso de planificación y rendición de cuentas

institucional, la integración de los GAT, la realización de




administrativo

estudios de clima laboral y el cumplimiento de los

compromisos.

5. Comunicación Interna

a. Diseño de un plan integral para fortalecer la comunicación e

información interna de forma horizontal y vertical.

6. Salud de los trabajadores

a. Actualización de la Política Institucional de Actividad Física.

Validación y presentación ante Consejo de Presidencia.

Presentación ante Junta Directiva.

Se busca fomentar los estilos de vida saludable entre los

trabajadores de la CCSS.

b. Definición de un programa para el seguimiento de trabajadores con

padecimientos crónicos o incapacidades prolongadas.

c. Aplicación del artículo 66 de la Normativa de Relaciones Laborales.

7. Bienestar de los trabajadores

a. Generación de alianzas estratégicas para fortalecer aspectos tales

como:

Administración de las finanzas personales.

Guarderías o centros de atención infantiles para funcionarios de

la CCSS.

Otros

8. Mediación y Negociación

a. Desarrollo de acciones que fortalezcan la prevención del conflicto.

Uso y desarrollo de técnicas como los Círculos de paz, Grupos

de Análisis y discusión, entre otras, para favorecer el diálogo y el

aprendizaje social.




administrativo

b. Implementación de los consultorios laborales, como medio de

acercamiento al trabajador y fomentar espacios de comunicación y

diálogo.

c. Incorporación de elementos de mediación administrativa, previo

presentación de los conflictos. Para mejorar la capacidad resolutiva de

los tomadores de decisiones se identifica la mediación que se

considera aplicable para algunos casos en la parte preventiva, desde las

disposiciones del artículo 2 de la Ley de Resolución Alterna de

Conflictos y Paz Social. Entre las ventajas de la mediación, según la

naturaleza de los casos, se da la posibilidad de que las partes afectadas

controlen el proceso y su resultado; el sentido de colaboración y

compromiso que se genera entre las partes para resolver el caso; el

interés de ganar-ganar; la posibilidad de reanudar el diálogo que se

suspende en muchas de las situaciones de conflicto; la generación de

soluciones creativas y rápidas del conflicto; el menor costo y tiempo

para la resolución; facilitación y conservación de las relaciones entre los

involucrados; la empatía entre las partes; el alto nivel de probabilidad

de que se cumpla con los acuerdos y la prevención de futuros

conflictos, entre otras.

La figura de la mediación, desde las ventajas mencionadas, se postula

como un mecanismo que iría en resguardo de ambientes laborales

dignos y sanos en la institución, ofreciendo a las partes nuevas

oportunidades y alternativas para disminuir o evitar situaciones

adversas en el trabajo, protegiéndose a la vez el uso de los recursos

financieros institucionales. Desde esta perspectiva, el mecanismo de

Mediación se utilizaría para conflictos interpersonales, procurando

“devolver” la solución del conflicto a las partes interesadas. Podría

entonces la jefatura competente o la persona trabajadora involucrada,

solicitar la intervención al programa de mediación a cargo de la

Dirección de Bienestar Laboral o la instancia que se designe para tal

efecto.

Este programa iniciaría con un plan piloto desde la Dirección de

Bienestar Laboral, que contará con profesionales debidamente

acreditados para el desarrollo de procesos de mediación que

consistirán en:




administrativo

Recepción y registro de la solicitud de intervención, que debe

contener como mínimo: nombre y firma del solicitante, nombre

de la unidad, descripción de la situación objeto de análisis, medio

para recibir notificaciones. En caso de ser una solicitud formulada

por una jefatura, debe de informarse sobre las acciones que se ha

realizado para resolver el conflicto, adjuntando un acta de hechos

y las firmas de los involucrados.

Análisis para determinar la competencia del programa, según los

hechos expuestos.

Entrevista individual previa con involucrados.

Ejecución de la mediación.

Elaboración de acuerdos.

Comunicación de resultados.

En caso de no darse ningún acuerdo, las partes cuentan con la

posibilidad de ejercer otros derechos individualmente. De establecerse

acuerdos, se indicará el plan de cumplimiento, contemplando, en caso

de existir, puntos que no se hayan resuelto.

Todos los casos que se atiendan mediante este proceso deberán

motivarse y contar con su respectivo expediente. El caso deberá

registrarse en el sistema automatizado que funcionará para estos

efectos.

d. Fortalecer capacidades locales, regionales e institucionales para la

negociación. Diseño de un protocolo de atención de controversias y

conflictos, mediante la formalización de un mecanismo institucional

con el cual se logre monitorear permanentemente la conflictividad

gremial y en caso que se materialice un paro o una huelga, se active

una red de comunicación institucional, para que fluyan los datos

necesarios para la toma de decisiones. Así, los diferentes niveles

atenderán la negociación de conflictos gremiales conforme a un rol

previamente establecido y mantendrán el sistema que se diseñe,

debidamente alimentado. De acuerdo con lo anterior debe existir una

participación de jefaturas de áreas o servicios o directores del

establecimiento (ámbito local), regional, gerencial o direcciones de

sede y de la Presidencia Ejecutiva. Igualmente, la Caja, según la




administrativo

situación que se presente, podría utilizar otra estrategia de acuerdo a

circunstancias especiales. Los temas que interese resolver en el nivel

local o regional, pero que por su naturaleza involucran decisiones de

competencia del nivel central, requerirán ser gestionados para su

resolución con la instancia técnica competente.




administrativo

3. Análisis del Ex–Post. Mecanismos alternos de resolución de

conflictos disciplinarios y patrimoniales en la Caja Costarricense

de Seguro Social.

3.1. Análisis Jurídico.

Ante el contexto presentado en relación con la resolución de conflictos laborales,

las autoridades superiores de la Institución han solicitado analizar si puede

utilizarse algún mecanismo alterno a los tradicionales métodos de solución de

controversias, de forma tal que en el ámbito de la Caja, resulte jurídicamente

factible a una jefatura optar por distintas maneras de resolver los conflictos sin

necesidad de acudir a un procedimiento ordinario o incluso valorar (según las

circunstancias del cuadro fáctico) la sustitución de una sanción disciplinaria por

otro tipo de medida que garantice ajustar la conducta del trabajador a la Ley y la

buena administración y reparar daños que se hayan producido por alguna acción

u omisión de su parte, tomando como referencia la experiencia que en otros

ámbitos del Derecho existe.

Se trata entonces de encontrar cuál sería el procedimiento idóneo para alcanzar

dicho cometido, procurando en todo momento garantizar el interés público y los

intereses institucionales, dada la obligación de hacer un buen uso de los recursos

públicos, de forma que su utilización resulte eficaz y eficiente.

Con el fin de contribuir a la búsqueda de alternativas de solución como las

requeridas, a continuación se expondrán distintas figuras que en el

Ordenamiento Jurídico regula tanto a nivel del derecho laboral y del derecho

penal, junto con las ventajas y desventajas que cada una conlleva, a efectos de

brindar algunas soluciones que puedan ser adaptadas a la realidad de una

institución pública como la nuestra.

No obstante, de previo se analizarán las potestades del superior jerárquico para

verificar la competencia y legitimación que tendría una determinada autoridad

administrativa para autorizar la aplicación de alguna medida alterna, en caso de

que ello sea finalmente regulado en la CCSS.




administrativo

3.1.1. Potestades del superior jerárquico y la utilización de

mecanismos de solución alterna del conflicto en asuntos

de naturaleza disciplinaria o patrimonial.

En el ámbito del derecho administrativo encontramos que el artículo 1021 de

la Ley General de la Administración Pública, regula lo relacionado con las

potestades del superior jerárquico, y de forma concreta se establece que este

puede vigilar la acción del inferior para constatar su legalidad y conveniencia,

y utilizar todos los medios necesario o útiles para ese fin que no estén

jurídicamente prohibidos (inciso b), así como también ejercer la potestad

disciplinaria (inciso c), y adoptar las medidas necesarias para ajustar la

conducta del inferior a la Ley y a la buena administración.

Recordemos que la competencia está regulada en los artículos 59 2 y

siguientes de la Ley General de la Administración Pública, siendo que de

forma concreta el numeral 603 de este cuerpo normativo dispone que, la

competencia se limitará por razón del territorio, del tiempo, de la materia y

del grado; y que se limitará también por la naturaleza de la función que

corresponda a un órgano dentro del procedimiento administrativo en que

participa.

1 .- Artículo 102.- El superior jerárquico tendrá las siguientes potestades: a) Dar órdenes particulares, instrucciones o circulares sobre el modo de ejercicio de las funciones por parte del inferior, tanto en aspectos de oportunidad y conveniencia como de legalidad, sin otras restricciones que las que se establezcan expresamente; b) Vigilar la acción del inferior para constatar su legalidad y conveniencia, y utilizar todos los medios necesarios o útiles para ese fin que no estén jurídicamente prohibidos; c) Ejercer la potestad disciplinaria; d) Adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y a la buena administración, revocándola, anulándola o reformándola de oficio, o en virtud de recurso administrativo; e) Delegar sus funciones y avocar las del inmediato inferior, así como sustituirlo en casos de inercia culpable, o subrogarse a él ocupando temporalmente su plaza mientras no regrese o no sea nombrado un nuevo titular, todo dentro de los límites y condiciones señalados por esta ley; y f) Resolver los conflictos de competencia o de cualquier otra índole que se produzcan entre órganos inferiores. 2 .- Artículo 59- 1. La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio. 2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia. 3. Las relaciones entre órganos podrán ser reguladas mediante reglamento autónomo, que estará también subordinado a cualquier ley futura. 3.- Artículo 60- 1. La competencia se limitará por razón del territorio, del tiempo, de la materia y del grado. 2. Se limitará también por la naturaleza de la función que corresponda a un órgano dentro del procedimiento en que participa.




administrativo

Lo anterior es importante de señalar por cuanto, de autorizarse en la CCSS la

aplicación de medidas alternas previas y durante un procedimiento

administrativo, debe existir claridad respecto de quiénes serían los

funcionarios autorizados para realizar dicho acto, siendo estos a la vez

representantes institucionales con poder de decisión, que deben en todo

momento salvaguardar el interés público junto con los intereses de la

Institución.

Dentro de dicho contexto podemos afirmar que, el superior jerárquico (la

jefatura) del trabajador que presuntamente cometió una falta que deba ser

investigada, sería el competente para ejercer la potestad disciplinaria sobre

este y conforme lo dispuesto en el artículo 102 antes citado; también estaría

autorizada la jefatura para adoptar las medidas que resulten necesarias para

ajustar su conducta a la regulación vigente, decisión que debe adoptarse bajo

parámetros de lógica, oportunidad y conveniencia, según lo regulado en el

artículo 164 de la Ley General de la Administración Pública; además de

considerar el principio de razonabilidad. Recordemos que con fundamento en

este último principio, toda decisión administrativa debe guiarse según la

misma resulte idónea, legítima, necesaria y proporcional. Todos estos

preceptos deberán ser examinados al momento en que se determine si

resulta procedente o no la aplicación de una medida alterna, en procura

además de garantizar el buen uso de los recursos públicos que administra la

CCSS.

Conforme lo así indicado, ante eventuales situaciones que en principio

ameriten la apertura de un procedimiento administrativo disciplinario y por

responsabilidad patrimonial, o incluso durante el desarrollo del

procedimiento, jurídicamente la Administración se encuentra autorizada para

encontrar alternativas de solución de conflictos, toda vez que dentro del

ordenamiento jurídico existen distintas figuras que puedan, algunas de las

cuales son propias del derecho laboral y otras del derecho penal, no obstante

se considera que bien se podría, posterior a su análisis, valorarse una fórmula

jurídica que se adecue a la realidad de la Caja y que permita a las jefaturas

implementar alternativas de solución para ajustar la conducta de sus

colaboradores cuando se conozcan situaciones donde estos hayan vulnerado

4 .- Artículo 16- 1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. 2. El Juez podrá controlar la conformidad con estas reglas no jurídicas de los elementos discrecionales del acto, como si ejerciera contralor de legalidad.




administrativo

la normativa institucional o se haya ocasionado algún daño a la

Administración, entre otros supuestos; de forma tal que sea posible minimizar

el impacto que actualmente tiene dentro del quehacer institucional, la

cantidad de procedimientos disciplinarios y de responsabilidad patrimonial,

haciendo uso de otras estrategias que estén autorizadas y que puedan

adaptarse al entorno de la Institución, dando especial énfasis a la necesidad

de programar la mejor armonía laboral posible en las relaciones entre la

Institución y sus trabajadores.

Así las cosas, a continuación procedemos a exponer algunas figuras jurídicas

que han surgido como opciones distintas a las tradicionales fórmulas de

resolver situaciones de conflicto entre distintas partes, tanto en el ámbito

laboral como penal.

3.1.1.1. Medios alternos de resolución alterna de conflictos

(RAC) en el ámbito laboral.

La resolución alternativa de conflictos (RAC en adelante) comprende una

variedad de técnicas y enfoques que permiten resolver conflictos en forma

consensuada de modo tal que se eviten los costos, las demoras y la

imprevisión de los procesos discrepantes y conflictivos más tradicionales. El

RAC es un resultado totalmente lógico y deducible: en toda sociedad

democrática, en la cual como es de esperarse, existe una pluralidad de sujetos,

los cuales actúan libremente y por ende, de manera distinta unos de otros lo

que conlleva en muchos casos el surgimiento de conflictos entre ellos por lo

que resulta importante utilizar formas eficaces para la resolución de las

controversias.

Por todo lo antes expuesto es que, surgen los llamados Métodos Alternativos

de Resolución de Conflictos, como una respuesta fácil y eficaz, pero por

encima de todo accesible para todos, al momento en que se vean envueltos

en algún problema que pudiera tener una solución más sencilla y rápida que

la de un juicio.

Estos mecanismos surgen ante la necesidad emergente de ampliar el acceso a

la justicia, disminuir el congestionamiento de los Tribunales de Justicia;

promover una mayor participación de la sociedad civil en la solución de sus

controversias; del mismo modo poner a disposición de la sociedad




administrativo

mecanismos rápidos, eficientes, oportunos, de bajo costo y en un ambiente

de confidencialidad y confort. Se procura, por medio de estos mecanismos,

incentivar a las partes para que tengan mayor interacción con la solución del

conflicto, en el tanto que pertenece a ellas y con esto lograr manifestar

posibilidades de arreglo, sea porque nace de ellas o sea porque se acoge a

alguna de las posibilidades expuestas por el tercero que interviene facilitando

la comunicación. Para brindar seguridad jurídica el arreglo tendrá carácter de

cosa juzgada y será de ejecutoriedad inmediata por establecerlo así el artículo

9 de la Ley de Resolución Alterna de Conflictos y promoción de la Paz Social,

Ley 7727(en adelante ley RAC o Ley 7727), el cual reza: “Los acuerdos de

conciliación judiciales una vez homologados por el juez, y los extrajudiciales,

tendrán autoridad y eficacia de cosa juzgada material y serán ejecutorios en

forma inmediata.”. Ahora bien, podemos decir que dentro de una gran gama

existente de estos métodos, nos encontramos los siguientes:

La Conciliación: Es un medio autocompositivo para la resolución de los

conflictos, constituye un acto jurídico en sí mismo, tiene sus propias

características y con la utilización del mecanismo se procura evitar el litigio,

tiene como objeto lograr el acuerdo entre las partes sea esta de forma parcial

o total; el acuerdo al que lleguen las partes trae como consecuencia al igual

que una sentencia el carácter de cosa juzgada, lo que conlleva a que en caso

de incumplimiento del acuerdo, se pueda acudir a la vía correspondiente para

la ejecución de lo convenido, el cual es llevado a cabo por un tercero

imparcial, que no tiene poder de decisión, cuya función es asistir a las partes

en contienda y así lograr que lleguen voluntariamente a un acuerdo aceptable

para ambos sobre los puntos en discusión. Es importante señalar que para

que se produzca la conciliación las partes, deben estar de acuerdo en

negociar.

Ventajas: Es una forma rápida y económica para resolver los conflictos

cuando las partes quieren resolver las controversias.

Desventajas. Al ser voluntaria no obliga a las partes, a sentarse,

conversar y proponer ideas para la solución del conflicto. Si no se

redactan de forma adecuada los arreglos, cabe la posibilidad de que

ellos sean inejecutables, al no lograrse materializar en forma adecuada el

bien o el derecho que se pretende.




administrativo

La Mediación: La mediación y la conciliación en muchos casos son

confundidas hasta el punto que algunos lo usan como sinónimos; sin

embargo, principalmente en esta materia la doctrina establece características

propias para la mediación, es así que de forma muy resumida, podríamos

decir que es aquel método en el cual una persona imparcial que es llamado

“mediador”, ayuda a las partes a conseguir una resolución pacífica del

conflicto que sea aceptada por todas ellas. Todo esto lo logra sin intervenir

demasiado, es decir, sin necesidad de decir a las partes que es lo que deben o

no hacer, sino que simplemente se limita a escucharlas, aconsejarlas y en

lenguaje coloquial “calmar los ánimos” para ayudar a lograr la respuesta al

problema. El mediador no decide, ni resuelve el asunto, no es necesario

porque el mismo es resuelto por las partes en conjunto, éste se dedica a servir

de “facilitador” durante el proceso.

Ventajas: Cuando las partes quieren conservar su relación entre sí, la

mediación se constituye en una herramienta muy ventajosa para

resolver las partes en consenso el conflicto y por lo tanto, quedar todas

satisfechas, la relación entre ellas no se ve tan perjudicada. Por otra

parte, es una excelente manera para resolver las disputas de manera

rápida y económica, porque las partes sólo necesitarán de poco tiempo

para sentarse a discutir el conflicto entre sí y con su mediador. Por

último, puede resultar beneficiosa cuando se quiera apartar las

emociones de la resolución del conflicto, para lo cual la ayuda del

mediador puede convertirse en una gran herramienta.

Desventajas: Al igual que la conciliación es necesario que todas las

partes involucradas estén dispuestas a cooperar, de no ser así, todo

resultaría en una gran pérdida de tiempo. Suele ser poco eficaz cuando

una parte tiene cierto poder o influencia sobre la otra. Por último, es

un método que no debe ser aplicado a cualquier conflicto, sino que se

deben estudiar las condiciones del mismo y de las partes. Sin embargo,

esto se puede resolver con un simple análisis detenido de la situación,

luego del cual se determinará cual es el método que más se adecue al

caso en concreto y se sugerirá a las partes la aplicación del mismo.

La Negociación: Es una forma autocompositiva, en la que las partes discuten

por sí mismas, la forma de resolución de sus controversias o a través de

representantes con el objetivo de llegar a un acuerdo o a un mejor




administrativo

entendimiento con relación a un diferendo que los afecta, su objeto no debe

centrarse únicamente en la solución del conflicto sino también en lograr el

entendimiento, mejorando en conjunto los criterios que cada una de las

partes posee. Si bien las partes que negocian, pueden ir de previo asesoradas

por un tercero, la colaboración de las partes será, sin lugar a dudas, una pieza

indiscutible para que por medio del diálogo encuentren la vía más efectiva

para la satisfacción de los intereses, de forma eficiente y amistosa.

Ventajas: En el proceso de negociación las partes aprenden a dominar

sus sentimientos, de manera tal que el objetivo ya no sea imponerse

sobre el otro, sino lograr un mutuo acuerdo que resulte en una mutua

satisfacción de intereses. La negociación bien hecha conlleva consigo un

resultado justo para ambas partes de modo tal que, se logre un bien

común. Ayuda a establecer prioridades, puesto que generalmente las

partes deben renunciar a parte de sus intereses en la búsqueda de una

satisfacción común a todos.

Desventajas: La principal desventaja de dicho método de negociación,

es que ambas partes tienen que estar dispuestas a discutir y a sacrificar

parte de sus intereses, si alguna de ellas no lo está, o pretende

imponerse sin escuchar los argumentos del contrario, la negociación no

será efectiva. En tal sentido, recomendamos este método sólo a aquellas

partes que estén conscientes de que la negociación no es fácil y que

deben ceder un poco para lograr finalmente, un acuerdo que resulte

satisfactorio para todas las partes.

El Arbitraje: Conocido como un mecanismos adversarial, heterocompositivo,

en donde las partes se presentan como contendientes, no obstante permite

seleccionar los árbitros y determinar previamente el procedimiento que se

utilizará para la solución del conflicto, en principio nadie va obligado al

arbitraje; ya que el arbitraje es voluntario por su origen y obligatorio por su

resultado; sin embargo pueden darse situaciones en donde sea necesario

aplicarlo de modo forzoso por mediar un interés público, como es el caso en

los conflictos colectivos de trabajo y que esté por lo tanto regulado en la ley.

Por consiguiente, constituye un método privado para la solución de disputas

en el que las partes interesadas se someten voluntariamente a la tutela de un

tercero de su confianza y que esté desprovisto de la condición de órgano




administrativo

judicial, llamado “árbitro” para que les escuche y finalmente, resuelva sus

diferencias de criterio, esto es lo que conocemos como “encomendar la

solución a un tercero”.

Ventajas: Es bueno cuando las partes quieren someter su conflicto a la

decisión de un tercero, distinto al órgano jurisdiccional. Es mucho más

simple y económico que un proceso judicial.

Desventajas: Al igual que en todos los otros métodos, las partes deben

estar dispuestas a aceptar el resultado, más aún si se trata de un arbitraje

“no vinculante”, en el cual las partes no renuncian a su derecho a una

acción judicial. Se solucionaría de la misma manera que los anteriores,

aplicándose sólo en aquellos casos en los que las partes estén dispuestas

a aceptar el método sin mayores inconvenientes.

Del análisis realizado podemos deducir que, los métodos alternativos de

resolución de conflictos son importantes, sobretodo en una sociedad minada

de problemas de todo tipo, en la cual el acceso a la justicia se hace

sumamente difícil por razones de economía, moralidad, etc, ya que, los

mismos se presentan como una excelente alternativa para resolver de manera

pacífica y sencilla cualquier disputa que se presente.

3.1.1.2. Aplicación de Métodos de Resolución Alternativa de

Conflictos en la Administración Pública

Como se indicó en el apartado anterior, el objetivo primordial de la resolución

alterna de conflictos es plantear la utilización de mecanismos distintos a los

métodos judiciales de solución de controversias, procurando “devolver” la

solución del conflicto a las partes interesadas. De esta manera, se propicia la

utilización de mecanismos autocompuestos sobre los heterocompuestos,

como el proceso judicial, o por lo menos, con fases autocompuestas – como

en el caso del proceso arbitral.

Sobre este punto, la Procuraduría General de la República, ha reiterado

recientemente su posición de que la Administración Pública tiene la posibilidad genérica de utilizar los mecanismos dispuestos en la Ley de Resolución Alterna de Conflictos para solucionar sus controversias5.

5 .- Dictámenes C-388-2008, C-024-2009, C-273-2010 y C-32-11.




administrativo

Por su parte, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha avalado la

facultad de acceder a formas alternas de resolución de conflictos, derivando

este derecho de los principios y valores pacíficos que informan la Constitución

Política, así como del artículo 43 del Texto Fundamental, que expresamente

otorga el derecho de acudir al arbitraje para solucionar las diferencias de

orden patrimonial6. Al respecto, señaló:

“ La Constitución Política otorga a las personas de derecho, sean

públicas y/o privadas, la facultad de solucionar sus diferencias a

través de procesos no jurisdiccionales, mediante lo que se ha

denominado resolución alternativa de conflictos, dentro de los

cuales se incluyen la conciliación, la mediación y el arbitraje, como

derecho derivado del numeral 43 del texto constitucional7.”

Así las cosas, la Procuraduría ha señalado que la facultad de la Administración

Pública de recurrir a los métodos alternativos de resolución de conflictos

están contemplada en el numeral 27.38 de la Ley General de la Administración

Pública, en la cual se otorgaba facultades al Poder Ejecutivo de transar. Es

precisamente de este numeral en el que se ha basado la Procuraduría para

establecer la posibilidad de que la Administración se someta al arbitraje y la

conciliación.

Posteriormente, con la entrada en vigencia de la ley 7727 del 14 de enero de

1998, Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social

RAC, se encuentra mayor sustento jurídico para dicha facultad, la cual se

consagra en el artículo 18 del mismo cuerpo normativo, del siguiente modo:

“Todo sujeto de derecho público, incluyendo el Estado, podrá

someter sus controversias a arbitraje, de conformidad con las

reglas de la presente ley y el inciso 3), del artículo 27 de la Ley

General de la Administración Pública.”

6 .- Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Resolución No. 069-2005 de las 11:10 horas del 9 de febrero del 2005. 7 .- Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 069-2005, de las once horas diez minutos del nueve de febrero del dos mil cinco.

8 .- Artículo 27-(…) 3. Corresponderá a ambos, además, transar y comprometer en árbitros los asuntos del ramo.(…)




administrativo

Si bien es cierto, el referido artículo señala el arbitraje, se ha entendido que la

facultad se extiende para la utilización de los medios conciliatorios. En esta

línea de razonamiento, la Procuraduría ha señalado lo siguiente:

“En lo que interesa a la consulta formulada, debemos indicar que el

artículo 27.3 de la Ley General de la Administración Pública dispone

que corresponderá conjuntamente al Presidente y al Ministro

respectivo "transar y comprometer en árbitros los asuntos del

ramo".

El artículo 219 del Código Procesal Civil establece la transacción

como una forma de terminación anormal del proceso judicial.

Por su parte, el artículo 2º de la Ley sobre Resolución Alterna de

Conflictos y Promoción de la Paz Social –Número 7727– establece

que tanto la negociación, la mediación, la conciliación y otros

mecanismos similares se aplican "para solucionar sus diferencias

patrimoniales". Y el artículo 18 Ibídem dispone que "Todo sujeto de

derecho público, incluyendo el Estado, podrá someter sus

controversias a arbitraje de conformidad con las reglas de la

presente ley y el inciso 3), del artículo 27 de la Ley General de la

Administración Pública" (...)

Si bien es cierto, esta última norma no hace mención expresa de la

conciliación y/o transacción, a la luz de estas disposiciones, se

puede afirmar que existe una autorización general para que la

Administración pueda someter sus diferencias a transacción, lo

anterior por mención expresa del artículo 27 antes aludido y la

conciliación por interpretación ampliativa del citado numeral 18.

Y cabe advertir, como ya lo hicimos, que mediante

interpretación, tanto de esta Procuraduría como de la

Contraloría General, se ha considerado que tanto la

Administración centralizada como la descentralizada, incluidas

las corporaciones territoriales municipales, están autorizadas a

acudir tanto al arbitraje como a la transacción (Al respecto,

véanse los dictámenes C-225-88 de 11 de noviembre de 1988 de la




administrativo

Procuraduría General, y 2239 de 23 de febrero de 1996 de la

Contraloría General).

De manera general, la decisión de transar o conciliar, así como

la de acudir a un arbitraje, debe ser tomada por el jerarca

respectivo, aunque la implementación del acuerdo puede ser

llevado a la práctica por un funcionario distinto del jerarca,

como una delegación de funciones o bien utilizando la figura

de la representación institucional. Pero en todo caso, la

decisión de transar debe estar debidamente motivada. (...)

Dentro de este marco de referencia general, es posible concluir

que sería legalmente procedente utilizar o aplicar, por parte de

las municipalidades, el mecanismo de la conciliación y/o

transacción dentro de un proceso judicial en trámite, no

teniendo más límite que propio principio de legalidad al que

inexorablemente está sometida la Administración Pública, y

por supuesto, el acto por el cual el órgano superior jerárquico

acuerde optar por dichos mecanismos, deberá estar

debidamente motivado9.”

Por su parte, el artículo 72 del Código Procesal Contencioso Administrativo

determina la facultad de la Administración para utilizar los medios alternativos

de resolución de conflictos, en el cual se agrega un articulado dedicado a la

conciliación, a saber:

“La Administración Pública podrá conciliar sobre la conducta

administrativa, su validez y sus efectos, con independencia de su

naturaleza pública o privada.”

No obstante, esta facultad de conciliación por parte de la Administración no

es ilimitada, ya que existen áreas vedadas por expresos limitantes de orden

jurídico. Sobre este punto, la Procuraduría señaló en criterio C-273-2010 y C-

32-11 que, aunque se haya establecido, de manera general, que la

Administración Pública tiene, de principio, facultades para conciliar, es claro

que dicha facultad no es ilimitada puesto que la Administración se encuentra

9 . Dictamen C-111-2001 de16 de abril del 2001




administrativo

supeditada al principio de legalidad, consagrado en los artículos 11 de la

Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública.

“En todo caso, debemos advertir que la limitación va a estar

definida por la imposibilidad de negociar en contra de lo

dispuesto en el ordenamiento jurídico. De esta forma, no es

posible que se concilie aspectos sobre los que hay norma

expresa en contrario, incluidas las reglamentarias, por el

principio de inderogabilidad singular de los reglamentos. De lo

cual deviene la imposibilidad de transar o conciliar sobre la

exigibilidad misma del canon en cuestión10.”

Es por esto que se puede llegar a establecer que, de acuerdo al ordenamiento

jurídico, la Administración está facultada a conciliar en los casos que tratan de

asuntos patrimoniales, de acuerdo al artículo 43 de la Constitución Política y 2

de LRAC; en los asuntos disponibles, de acuerdo al artículo 2 de LRAC, 11 de

la Constitución Política y 11 de la LGAP, así como en algunos aspectos

relacionados con su ejercicio, como el arreglo en las formas de pago de

impuestos.

Aunado a lo anterior, la Procuraduría en dictamen C-32-2001 hace igualmente

referencia sobre la imposibilidad legal de negociar el ejercicio de potestades

de imperio y el cumplimiento de los deberes públicos.

“A.- El ejercicio de potestades de imperio y el cumplimiento de

los deberes públicos.

En términos generales, el ejercicio de potestades de imperio y el

cumplimiento de los deberes públicos se considera como materia

no negociable. La potestad de imperio, según se explica por el

jurista costarricense Eduardo ORTIZ ORTIZ, es aquella “que le

permite crear obligaciones o suprimir derechos del particular sin el

consentimiento de éste. En este poder resalta la necesidad de

lograr el fin público a toda costa, pues su carácter imperativo se

explica como un medio para vencer la resistencia del particular en

10

.- (Dictamen C-111-2001 del 16 de abril del 2001. Resaltado no es del original)




administrativo

los casos en que tiene que colaborar al logro de dicho fin y no lo

hace.”

Con esta expresión se alude al conjunto de prerrogativas

exorbitantes de derecho común, extrañas por tanto a los derechos

y facultades que comúnmente se reconocen a los particulares, de

que goza la Administración Pública para asegurar el predominio

del interés público cuando se encuentra en conflicto con los

intereses particulares (dictámenes C-002-2002, del 7 de enero del

2002, y C-124-2006, del 24 de marzo del 2006).

La naturaleza indisponible de este tipo de potestades deriva del

artículo 66 LGAP, que establece que serán irrenunciables,

intransmisibles e imprescriptibles y que solo por ley podrán

establecerse compromisos de no ejercerla (ver en ese sentido, de la

Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, la resolución n.° 906-

A-04, de las 9:40 horas del 21 de octubre del 2004 y de la

Procuraduría los pronunciamientos, ya citados, C-089-1999, C-094-

2000, OJ-077-2000 y el C-111-2001).

Algunas de las prerrogativas en que se manifiesta el poder de

imperio de la Administración sobre los particulares, y su

consiguiente superioridad respecto a ellos, son el poder de policía,

la potestad sancionadora, la potestad de autotutela, la potestad

expropiatoria, la potestad de revisión de oficio, la potestad

tributaria, en relación con las cuales, se presenta el mismo rasgo de

indisponibilidad por el Estado de su ejercicio.

Es decir, la Administración está compelida a actuar cada una de

esas potestades cuando así lo exija el Interés Público o el

ordenamiento jurídico, no siendo posible negociar con un

administrado su no ejercicio, a menos que así lo disponga el

legislador.

Una de esas potestades públicas analizadas por la Procuraduría

desde la perspectiva de los medios alternos de solución de

conflictos fue la fijación y ajuste de las tarifas de la revisión

técnica vehicular, indicándose al efecto: (…)”




administrativo

En síntesis, la implementación de los métodos de resolución alternativos de

conflictos en la Administración Pública, se trata ante todo de una facultad

discrecional, que como tal, puede no ser usada cuando las circunstancias del

caso así se determine, la Administración debe analizar cada situación en

concreto, siempre bajo el prisma del interés público, la conveniencia y

oportunidad o beneficio Institucional.

3.1.1.3. Inoperatividad de la Mediación y el Arbitraje como

Métodos RAC en la Administración Pública.

Retomando la idea del último párrafo del apartado anterior, constituye una

facultad discrecional de la Administración, el valorar la implementación de

métodos de resolución alternativos de conflictos.

Sobre este punto, se indicó que la Administración debe resolver cada

situación (conflicto) siempre bajo el prisma del interés público, la

conveniencia y oportunidad o beneficio Institucional.

Lo anterior, nos lleva a reflexionar sobre la inoperabilidad de aplicar la

mediación y el arbitraje como métodos alternativos de resolución de

conflictos en la Institución.

Al respecto, se ha señalado en el trascurso del presente documento que,

algunos métodos RAC son llevados a cabo por un tercero imparcial cuya

función consiste en asistir a las partes en contienda y así lograr que lleguen

voluntariamente a un acuerdo aceptable para ambos sobre los puntos en

discusión, limitándose a escuchar y aconsejar para lograr la respuesta al

problema, no decidiendo sobre el fondo del asunto y tomando siempre una

postura de facilitador imparcial dentro del proceso.

Y es precisamente sobre el tema del “tercero imparcial” que constituye el

aspecto central en que la Caja no puede aplicar la mediación y el arbitraje

como métodos alternos de resolución de conflictos, dado que las partes

dentro del conflicto siempre serían el trabajador y la Administración, no

siendo posible considerar que esta última pueda renunciar a su potestad

punitiva y ubicarse desde este punto de vista en una condición de igual con

sus servidores.




administrativo

Sobre este punto resulta importante indicar la posibilidad que tiene la

Administración para equilibrar posiciones con el trabajador utilizando medios

como los descritos, sin que ello implique una renuncia a sus potestades de

imperio (decisorias), lo cual constituye el poder fundamental de la

Administración, que le permite crear obligaciones o suprimir derechos

particulares sin consentimiento de éste. En este poder resalta la necesidad de

lograr el fin público a toda costa, pues su carácter imperativo se explica como

un medio para vencer la resistencia del particular en los casos en que tiene

que colaborar al logro de dicho fin y no lo hace. De este poder de imperio

dimanan otros que también revelan una superioridad de la Administración

frente al particular y en frente a sus servidores, incompatibles con el principio

de igualdad.

Es por ello que, resulta impropio trasladar a un “tercero imparcial” las

potestades de imperio que le son inherentes solo a la Institución, para que

sean estas “negociadas” dentro de un procedimiento RAC, en el cual se

requiere que la Institución tenga la condición de “igual” con el funcionario y

direccionado por un “tercero imparcial” cuya función es ayudar a las partes

para solucionar el conflicto, situación anterior que evidentemente resulta

contrario a la posición de supremacía que el ordenamiento jurídico le otorga

a la Institución.

La Administración Pública debe velar en primer lugar con el cumplimiento de

sus fines e intereses propios, los cuales constituyen la base en que se asienta

su función pública otorgada por ley11; y que, evidentemente no pueden ser

trasladadas a un tercero ni mucho menos ser negociadas, pretender hacer lo

contrario significa violentar el ordenamiento jurídico y un debilitamiento

grave al principio de legalidad, el cual constituye una garantía de primer

rango de la eficiencia administrativa, en cuanto crea un orden de conducta

indispensable para que la acción pública realice los fines que persigue. Sobre

este punto, el vincular la Administración a la observancia del Derecho es no

sólo hacer previsible para el jerarca lo que puede o debe sino también

asegurar un mínimo de oportunidad y conveniencia a su gestión.

El principio de legalidad el cual rige el actuar de la Administración Pública,

prescribe que todo acto o comportamiento de la Administración debe estar

sometido a una autorización previa del ordenamiento jurídico; por

11 .- Constitución Política, artículo 73.




administrativo

consiguiente, el “traslado” o “renuncia” de potestades de imperio a un

tercero dentro de un procedimiento alterno de resolución de conflictos, no es

una de esas posibilidades legales.

De manera puntual, al ser la propia Institución la llamada a direccionar sus

propios métodos RAC con sus trabajadores, no se aplicaría la figura del

“tercero imparcial”; así las cosas, la mediación y el arbitraje como métodos de

resolución alterna de conflicto, no son la mejor opción para resolver las

controversias laborales entre la Institución y sus servidores. Por otra parte, no

es viable el contratar los servicios de un “tercero imparcial” toda vez que

como se señaló en líneas anteriores la Institución está en la obligación de

proteger en primer lugar el interés público y el interés institucional, los cuales

no pueden ser trasladados a un tercero para que sean estos “negociados”

dentro de uno de éstos procedimientos.

Aunado a lo anterior, -y a manera de comentario- debemos tener presente

que la posible contratación de ese tercero imparcial implicaría un costo

económico adicional para la Institución, la cual inclusive podría contratar a un

profesional que en muchos casos no tendría conocimiento de la normativa

interna de la CAJA.

En virtud de todo lo anterior, resulta inoperante la figuras de mediación y

arbitraje como métodos alternos de resolución de conflictos.

No obstante, resulta importante ahondar mucho más sobre el tema de los

métodos alternativos de resolución de conflictos no tradicionales, que

puedan ser aplicados en la Administración Pública como una forma de

solucionar los conflictos laborales de manera no tradicional, es decir, sin

necesidad de recurrir al procedimiento administrativo de responsabilidad

disciplinario y/o disciplinaria.

Es por ello que, resulta oportuno analizar a continuación los métodos alternos

contemplados en el Código Procesal Penal.




administrativo

3.2. Descripción de las figuras de resolución alterna de

conflictos derivadas del ámbito penal.

3.2.1. Aplicación de la justicia restauradora.

Conforme la doctrina, en materia penal ha ido surgiendo una corriente

según la cual el conflicto entre las partes debería encontrar una primera

solución en las propias partes, se trata de la denominada “justicia

restauradora”. De acuerdo a Marshall “La justicia restauradora es un

proceso en el cual todas las partes con interés en un determinado delito

se reúnen y resuelven conjuntamente como resolver el delito y sus

implicaciones para el futuro” (cit. por Braithwaite, 2002:11). Dice

Braithwaite, uno de los principales teóricos de la justicia restauradora, que

esta definición debe ser completada atendiendo a los valores que deben

guiar a la justicia restauradora (curación, aprendizaje moral, participación

comunitaria, diálogo respetuoso, responsabilidad, enmienda) y la

determinación de lo que debe ser restaurado (las pérdidas, la ofensa

producida, el sentido de seguridad, la dignidad, la autonomía, la

democracia deliberativa, la armonía, el apoyo social) (Braithwaite,

2002:12)12.

En cuanto atañe a la justicia restauradora, se trata de una corriente de

pensamiento, que pretende cambiar nuestras costumbres al reaccionar

frente al delito. Ella se divide en varias ramas tan diversas que es

imposible englobarla en un solo concepto. No obstante esta dificultad,

todas ellas coinciden en la necesidad de “desburocratizar la

administración de justicia” y habilitar instancias de mediación sin

renunciar a la función de control social. De la praxis surge que la

restitución o compensación del daño es el elemento básico de los

acuerdos de justicia restauradora.13

12

Moliné, José Cid . “Medios alternativos de solución de conflictos y derecho penal”. Tomado de sitio

web: http://www.revistas.uchile.cl/index.php/RECEJ/article/viewFile/15193/15604

13 Tomado de sitio web: http://revistaderecho.um.edu.uy/wp-content/uploads/2012/12/Galain-Palermo-Mediacion-penal-como-forma-alternativa-de-resolucion-de-conflictos-la-contruccion-de-un-sistema-penal-sin-jueces.pdf.




administrativo

Nótese que según Llobeth, se trata de una tendencia del derecho

comparado consistente en darle relevancia a la conciliación entre el autor

y la víctima, como supuesto para dar lugar al sobreseimiento de la causa.

También se ha indicado que se trata de un tipo de derecho reparatorio

aplicable para casos en los que ha mediado delincuencia de baja y

mediana gravedad, y por ello de este se excluyen aquellos delitos

sancionados con pena de prisión, dado que se trata de supuestos para los

cuales el legislador, en virtud de su gravedad por el daño producido, ha

dispuesto una sanción mayor.

Las principales diferencias entre las figuras de resolución alterna de

conflictos propias del derecho laboral (mediación, conciliación, arbitraje y

negociación) frente a los institutos jurídicos de justicia restaurativa que

dentro de la citada tendencia han surgido en el ámbito penal (suspensión

del proceso a prueba, reparación integral del daño, conciliación y proceso

abreviado), se refieren a que en el caso de estas últimas, su interés es

alcanzar una solución justa que restaure a la víctima y a la comunidad del

daño producido por el delito, mientras que en las primeras su objetivo es

llegar a una solución pactada, aunque en ocasiones este pacto no lleve

consigo la reparación total del daño.

Otra diferencia importante de señalar radica en torno a la persona

encargada de encontrar la solución requerida al conflicto planteado. En

las figuras propias del RAC, tal y como se explicó en el apartado anterior,

surge el rol del “mediador” el cual debe tener una posición neutral,

mientras que en el ámbito penal quien gestiona el proceso no es un

mediador neutral sino un “facilitador”, cuyo propósito es llegar a una

solución justa.

Para Jansen Ramírez, al hablar de acuerdos reparatorios se trata de la

presencia de una forma de negociación entre quien ha infringido un daño

y la víctima que recibirá una compensación por el daño que le ha sido

ocasionado. La presencia de los acuerdos reparatorios como forma de




administrativo

resolver conflictos en el Derecho Penal demuestra lo avanzado de estas

formas de dirimir controversias. 14

También debemos indicar que, bajo el principio de mínima intervención

penal, la implementación de la idea de una justicia restaurativa en esta

materia, pretende principalmente:

La satisfacción de la víctima

La rehabilitación del delincuente

La prevención de conductas delictivas

Para autores como Moliné15 la discusión planteada sobre los métodos

alternativos a la resolución de conflictos y el derecho penal, puede

sintetizarse en los siguientes cuatro puntos:

1. El principio de proporcionalidad, criterio clásico utilizado por la

justicia penal, tanto de orientación retribucionista como utilitarista,

como forma de resolver el conflicto generado por el delito, resulta

objetable por no atribuir la importancia que se merecen a otros

intereses como la reducción del uso de la prisión, la rehabilitación

del/a delincuente y la consideración de la víctima.

2. Frente a una responsabilidad meramente pasiva, las alternativas

(rehabilitadoras) a la prisión pretenden adecuar la respuesta al

delito a la actuación de la persona dirigida a la rehabilitación, a

través de la supervisión de la persona o de su participación en un

programa de tratamiento. La investigación empírica permite ser

moderadamente optimista sobre la efectividad de estos

instrumentos.

3. Frente a un sistema que prácticamente olvida los intereses de la

víctima en la solución del conflicto, la justicia restauradora

conceptúa el procedimiento de resolución del conflicto como

14

Jansen Ramírez, Víctor Genaro. “Vigencia y práctica de los medios alternos para solución de

conflictos en el derecho venezolano”. Tomado de sitio web:

http://servicio.bc.uc.edu.ve/derecho/revista/idc34/art07.pdf

15 Ibídem. Moliné José Cid.




administrativo

primariamente dirigido a lograr que la víctima sea reparada por

el delito realizado a través de la conducta del/a delincuente. La

investigación empírica arroja resultados positivos por lo que hace a

la restauración de la víctima en estos procedimientos y resultados

no concluyentes por lo que hace a la capacidad de la justicia

restauradora de mejorar los resultados de rehabilitación.

4. En vez de concebir el paradigma proporcionalista como el principio

básico para distribuir los castigos, parece una perspectiva más

razonable plantear la rehabilitación del/a delincuente y los

procedimientos de justicia restauradora como objetivos primarios y

plantear la justicia penal proporcionalista como último recurso y

como garantía en referencia a los anteriores sistemas.

Cabe señalar que por parte del Ministerio Público se emitió la circular 06-

ADM-2012 del 7 de marzo de 2012, denominada “implementación del

programa de justicia restaurativa en materia penal de adultos”, en la cual

se instruye a los fiscales, entre otras cosas, lo siguiente:

“El Ministerio Público como parte de sus políticas de

persecución penal contenidas en la Circular 03‐PPP,

denominada Política de Persecución Penal en Criminalidad

Organizada y Gestión del Ministerio Público, en la cual se

propone la utilización de la Justicia Restaurativa en materia

penal de adultos, estableció privilegiar, frente a la posibilidad de

uso del criterio de oportunidad por insignificancia del hecho, la

aplicación de los medios alternos para la solución del conflicto,

como medio efectivo para el logro de una Justicia Restaurativa

que permita el desarrollo humano y la posibilidad de una

autocorrección dirigida y supervisada del infractor, a partir de

su reconocimiento de la conducta desviada y su

arrepentimiento. Y de conformidad con los instrumentos

internacionales suscritos por Costa Rica en materia de Justicia

Restaurativa, como las resoluciones 1999/26, 2000/11, 2000/14 y

2002/12, todas dictadas por el Consejo Económico y Social de

las Naciones Unidas, y la Declaración de Costa Rica: sobre la

Justicia Restaurativa en América Latina, se procede a dictar la

siguiente circular a fin de establecer las directrices a seguir para




administrativo

la implementación del Programa de Justicia Restaurativa y la

aplicación de estos mecanismos, como forma alterna a la

resolución de los conflictos en materia penal de adultos.

1. Requisitos para la remisión de casos al Proyecto de

Justicia Restaurativa:

1. a. Sólo podrán someterse al proyecto de Justicia Restaurativa

los imputados y las imputadas primarios y primarias, es decir,

quienes no cuenten con antecedentes penales inscritos, a

excepción de los casos en que el antecedente sea una condena

por un delito culposo. El sometimiento a este tipo de

mecanismos debe ser voluntario y debe contarse con la

aceptación de la responsabilidad y del daño causado por parte

del imputado o imputada.

1. b. Se requiere igualmente la voluntad del ofendido u ofendida

en someterse al proceso restaurativo.

1.c. Los asuntos serán remitidos a la Oficina de Justicia

Restaurativa del Ministerio Público, con posterioridad a que la

persona imputada se le tomen sus datos personales o rinda

declaración indagatoria, en ambos casos en presencia de su

abogado defensor o abogada defensora y una vez que, previo a

ser informada y entendida de la posibilidad de que el asunto sea

sometido a uno de los mecanismos restaurativos y sus

consecuencias, ésta muestre su anuencia y voluntad; así como

que se cuente con la voluntad del ofendido u ofendida.

1.d. La remisión antes referida, para efectos del plan piloto, se

hará por parte de las Fiscalías del Primer Circuito Judicial de San

José, que tramiten los delitos que de seguido se expondrán, que

serán los delitos en los cuales se admitirá la utilización de la

Justicia Restaurativa. (…).

Debe hacerse la aclaración de que, aún y cuando se establezca

una lista de delitos en los que se aplicará la Justicia Restaurativa,

ello no quiere decir, que en todos los casos donde se investigue

uno de estos delitos, se deba necesariamente resolver mediante

estos mecanismos, por lo que deberá analizarse cada caso




administrativo

concreto a la luz del principio de legalidad y contando con el

análisis técnico del equipo interdisciplinario de Justicia

restaurativa del Ministerio Público”.

En la misma circular citada se indica que los delitos en los que podría

aplicarse la justicia restaurativa dentro del plan piloto iniciado en el año

2012, son:

Conducción temeraria, lesiones culposas y homicidios culposos.

En estos casos se establece que bajo el precepto de utilizar la pena

de prisión como última ratio, el ordenamiento jurídico establece

alternativa de solución, como la que regula el numeral 254 bis del

Código Penal, el cual establece la posibilidad por parte del Tribunal,

cuando se imponga una pena de prisión de 3 años o menos, de

sustituir dicha pena privativa de libertad, por una medida

alternativa de prestación de servicios de utilidad pública. Lo mismo

sucede en los artículos 117 y 128.

Delitos ambientales. Ello por cuando en estos por su

especialidad se requiere un abordaje distinto a los delitos

convencionales.

Delitos que tramita la Unidad de Trámite Rápido. Como por

ejemplo, cuando se trata de violación de domicilio, portación y

tenencia ilegal de arma, hurto agravado, hurto atenuado, hurto de

uso, daños y daño agravado. En estos casos se indica que muchas

de dichas causas obedecen a problemas familiares o vecinales,

situaciones que no se acaban con la imposición de una pena, sino

que trascienden a la sociedad de forma reiterativa, por lo que se

hace necesario su abordaje a través de mecanismos restaurativos,

mismos que permitirán la resolución del problema de fondo,

mediante la participación de terceros o terceras afectados o

afectadas y la adquisición de compromisos que adquieran las

partes

En resumen, y como ya ha sido establecido por el Ministerio Público en la

citada circular; el modelo restaurativo, pretende, a partir de la búsqueda

de la solución efectiva del conflicto, con la participación de los sujetos




administrativo

procesales involucrados y aquellas partes secundarias, encontrar

alternativas que contribuyan a la paz social, distintas a las tradicionales

medidas de represión penal, siendo que lo que se pretende es encontrar

un acuerdo entre las partes (mediante un proceso de consenso) que

permita la reparación del daño a satisfacción de la víctima y maximizar el

uso eficiente de los recursos públicos.

3.2.2. Figuras jurídicas de justicia restauradora en el

derecho penal.

Conforme lo descrito en el apartado anterior, procedimos a analizar

distintas figuras que en materia penal procuran encontrar una solución

alternativa a las tradicionales formas de persecución y de sanción penal.

La suspensión del proceso a prueba, la reparación integral del daño y la

conciliación, además del proceso abreviado, son medidas alternas

mayormente utilizadas. A continuación se exponen algunos aspectos de

interés respecto de cada una de ellas.

3.2.2.1. Suspensión del proceso a prueba.

La regulación de este instituto lo encontramos en el Código Procesal

Penal, siendo que el artículo 25 establece:

“Cuando proceda la suspensión condicional de la pena o en los

asuntos por delitos sancionados exclusivamente con penas no

privativas de libertad16, el imputado podrá solicitar la suspensión

del procedimiento a prueba siempre que, durante los cinco años

anteriores, no se haya beneficiado con esta medida ni con la

extinción de la acción penal por la reparación del daño o la

conciliación. Para tales efectos, el Registro Judicial llevará un archivo

de los beneficiarios.

No procederá la medida en los delitos dolosos, cuando el hecho se

haya cometido por medio de fuerza en las cosas o violencia sobre

las personas. La solicitud deberá contener un plan de reparación del

daño causado por el delito, a satisfacción de la víctima de domicilio

16 Por ejemplo en delitos que son sancionados solo con pena de multa.




administrativo

conocido, y un detalle de las condiciones que el imputado está

dispuesto a cumplir, conforme al artículo siguiente. El plan podrá

consistir en la conciliación con la víctima, la reparación natural del

daño causado o una reparación simbólica, inmediata o por cumplir

a plazos. Si efectuada la petición aún no existe acusación, el

Ministerio Público describirá el hecho que le imputa.

Para otorgar el beneficio son condiciones indispensables que el

imputado admita el hecho que se le atribuye y que la víctima

manifieste su conformidad con la suspensión del proceso a prueba.

En audiencia oral, el tribunal oirá sobre la solicitud al fiscal, a la

víctima de domicilio conocido, así como al imputado, y resolverá de

inmediato, salvo que difiera esa discusión para la audiencia

preliminar. La resolución fijará las condiciones conforme a las cuales

se suspende el procedimiento o se rechaza la solicitud y aprobará o

modificará el plan de reparación propuesto por el imputado, según

criterios de razonabilidad.

La suspensión del procedimiento podrá solicitarse en cualquier

momento, hasta antes de acordarse la apertura a juicio, y no

impedirá el ejercicio de la acción civil ante los tribunales

respectivos.

Si la solicitud del imputado no se admite o el procedimiento se

reanuda con posterioridad, la admisión de los hechos por parte del

imputado no podrá considerarse como una confesión.

Cuando el plan de reparación del daño causado por el delito

incorpore el servicio de utilidad pública, deberá observar las

regulaciones del artículo 56 bis del Código Penal.

(Así reformado por el artículo 247 de la ley de Tránsito por Vías

Públicas Terrestres y Seguridad Vial, N° 9078 del 4 de octubre de

2012)”.

De lo anterior podemos extraer las principales características que reúne la

suspensión del proceso a prueba, a saber:




administrativo

Puede utilizarse cuando se trate de delitos donde proceda la

suspensión condicional de la pena o en los asuntos por delitos

sancionados exclusivamente con penas no privativas de libertad.

No procederá la medida en los delitos dolosos, cuando el hecho se

haya cometido por medio de fuerza en las cosas o violencia sobre

las personas El imputado no puede durante los cinco años

anteriores haberse beneficiado con esta medida ni con la extinción

de la acción penal por la reparación del daño o la conciliación.

El imputado debe presentar con la solicitud un plan de reparación

del daño causado, siendo que para que se autorice la medida, dicho

plan deberá ser de satisfacción de la víctima.

El beneficio sólo se podrá otorgar si el imputado admite el hecho

que se le atribuye17 y que la víctima manifieste su conformidad con

la suspensión del proceso a prueba.

La suspensión del procedimiento podrá solicitarse en cualquier

momento, hasta antes de acordarse la apertura a juicio.

Un aspecto importante que en este caso se debe considerar es que la

misma norma establece que, si la solicitud del imputado no se admite o el

procedimiento se reanuda con posterioridad, la admisión de los hechos

por parte del imputado no podrá considerarse como una confesión.

A través de la suspensión del proceso a prueba se persigue no solamente

evitar la ejecución de la pena que se pudiere imponer, sino también evitar

la misma persecución penal18.

3.2.2.2. Reparación integral del daño.

Esta es una de las formas de extinción de la acción penal y se encuentra

regulada en el artículo 30, inciso j del Código Procesal Penal de la

siguiente forma:

17 La Sala Constitucional en resolución 2404-98 estableció que dicho requisito no es inconstitucional. La aceptación de cargos puede ser oral o escrita. Bovino (citado por Llobeth) señala que dicha aceptación de cargos es solo una manifestación que sirve para tomar la decisión de suspender la persecución penal, pero no constituye propiamente una declaración indagatoria del imputado. 18 Llobeth Rodríguez, Javier. Código Procesal Penal comentado. 5ta edición. Editorial Jurídica Continental. San José, 2012. Pp. 122




administrativo

“j) La reparación integral a entera satisfacción de la víctima, del

daño particular o social causado, realizada antes del juicio oral, en

delitos de contenido patrimonial sin fuerza en las cosas ni violencia

sobre las personas y en delitos culposos, siempre que la víctima o

el Ministerio Público lo admitan, según el caso.

Esta causal procede siempre que, durante los cinco años anteriores,

el imputado no se haya beneficiado con esta medida ni con la

suspensión del proceso a prueba o la conciliación. Para tales

efectos, el Registro Judicial llevará un archivo de los beneficiarios”.

De lo así indicado podemos señalar que en el caso de esta figura:

Puede autorizarse cuando se trata de delitos referidos a daños

patrimoniales cuando los hechos se dieron sin fuerza en las cosas o

violencia sobre las personas, y también cuando se trata de delitos

culposos.

Debe ser aceptado por el Ministerio Público y por la víctima.

El imputado no puede haberse beneficiado de una medida alterna

en los 5 años previos a la solicitud. El imputado debe ser primario,

es decir, que no tenga condenatorias anteriores19.

No requiere aceptación de cargos por parte del imputado. Esta es

una importante diferencia respecto de la suspensión del proceso a

prueba.

Cabe indicar que la Sala Constitucional en resolución 13874-2012 declaró

sin lugar una acción de inconstitucionalidad promovida en contra del

artículo 30 inciso j) del Código Procesal Penal, siendo que al respecto

indicó:

“SOBRE LA REPARACIÓN INTEGRAL DEL DAÑO: La reparación

integral del daño en el proceso penal, se inscribe dentro del

elenco de soluciones alternativas que regula la legislación

procesal penal. Con ello se busca otorgarle a la víctima una

mayor injerencia y mayor poder sobre la solución del caso, así

como fomentar su participación en la solución del conflicto

social que emerge de la acción delictiva. Esta Sala en el voto

19 En tal sentido ver las sentencias de la Sala Tercera 1339-99, 1086-99, 1141-2009; y la resolución de la Sala Constitucional 6306-98.




administrativo

número 6753-98 del 22 de septiembre de 1998, sostuvo en

relación con este instituto lo siguiente:

"« la reparación integral se entiende como todo pago,

compensación o acuerdo que deje satisfecha a la parte que la

exige. Como tesis de principio, es la víctima quien debe indicar si

considera satisfecho integralmente el daño, pues una vez

admitida la reparación, se producirá la extinción de la acción

penal y la renuncia a cualquier reclamo posterior en vía civil.

No obstante, y en atención al interés general de la sociedad en la

persecución del delito, no resulta adecuado a los fines del proceso

conferir a dos sujetos privados -el acusado y la víctima- la facultad

de decidir sobre la procedencia de la aplicación de la ley penal. En

consecuencia, cuando se trata de un daño particular, quien

decide sobre la aceptación de la reparación será directamente

la víctima, mientras que en los delitos en que se produce un

daño social, le corresponde al Ministerio Público valorar si

admite o no la reparación integral ofrecida, de conformidad

con la política criminal del Estado. Esto último en virtud de que

es al Ministerio Público a quien le corresponde fundamentalmente

la promoción y el ejercicio de la acción penal y, el efecto jurídico

de la reparación integral del daño es, precisamente, la extinción de

ésta acción. «". Por otra parte, es importante señalar que la

aplicación de cualquiera de los sistemas alternativos de solución de

las causas penales, no forman parte del debido proceso. En la

resolución número 07177-99 de las catorce horas treinta y nueve

minutos del dieciséis de septiembre de mil novecientos noventa y

nueve-, esta Sala indicó -en relación con el proceso abreviado-,

que también resulta de aplicación a otros sistemas alternativos de

resolución de conflictos, lo siguiente:

"III.-Sobre el fondo. El proceso penal no busca en forma exclusiva -

ni siquiera principal- la solución más favorable al imputado, sino el

respeto de sus derechos fundamentales y la averiguación de la

verdad de los hechos. En ese sentido, no puede decirse que exista

un derecho del imputado a que se le beneficie con un proceso

abreviado. Este lo puede solicitar el Ministerio Público o la defensa,

y se trata de un acto consensuado entre éstos, el imputado y el

Juez, pero no se trata de una obligación procesal, ni mucho menos

un derecho fundamental que pueda ser exigido. Lo que sí ha




administrativo

señalado la Sala es que si se llega a formular el convenio, éste tiene

que respetarse, so pena de lesionar los derechos constitucionales

del imputado."

Ahora bien, la reparación integral del daño debe considerarse

una opción dentro del devenir del proceso penal; lo cual puede

faltar sin que ello afecte los derechos básicos, que el Estado está

obligado a respetarle al individuo, cuando lo somete a un proceso

penal. Se trata en tal caso de una ventaja otorgada, no en

acatamiento y materialización de una específica regla o principio

constitucional, sino como respuesta a intereses de rango legislativo

y, por lo tanto ampliamente modulable en ese mismo nivel,

siempre y cuando se respeten las reglas sobre la actividad

legislativa que contempla explícita o implícitamente la propia

Constitución Política. (…).

V.- SOBRE LA SOLICITUD DE LA APLICACIÓN DEL INSTITUTO DE LA

REPARACIÓN DEL DAÑO. Como se ha indicado, el artículo 30

inciso j) del Código Procesal Penal, admite la reparación integral

del daño como una causal de extinción de la acción penal, y según

lo dispone dicha norma en tesis de principio es la víctima quien

debe indicar si considera satisfecho integralmente el daño y

acepta la reparación, ello cuando se trata de un daño

particular, ahora bien, en los delitos en que se produce un daño

social, le corresponde al Ministerio Público valorar si admite o no la

reparación integral ofrecida, de conformidad con la política

criminal del Estado. Esto último en virtud de que es al Ministerio

Público a quien le corresponde fundamentalmente la promoción y

el ejercicio de la acción penal, ya que el efecto jurídico de la

reparación integral del daño es, precisamente, la extinción de ésta

acción y ello en modo alguno trae consigo ningún roce

constitucional. (…).

VII.- SOBRE EL PLAZO PARA ACCEDER A LA MEDIDA DE

REPARACIÓN INTEGRAL DEL DAÑO. Sobre el particular, esta Sala

también se ha referido en sentencia número 2011004300, de las

quince horas y cuarenta y nueve minutos del treinta de marzo del

dos mil once, y en ella ha considerado que: ³«la reparación integral

del daño regulada en nuestro Código Procesal Penal no infringe el

Derecho de la Constitución, por el contrario constituye una forma

alterna de resolución de un conflicto penal, regulación que se




administrativo

origina de la voluntad del legislador, la cual se dirige a controlar

que la aplicación de la citada medida se logre utilizar únicamente

una sola vez cada cinco años, sin que ello signifique la promoción

de la impunidad, además el término estipulado es razonable, pues

impide que una persona imputada la utilice de forma

discriminada”. (el destacado no corresponde al original).

3.2.2.3. Conciliación.

Esta figura también se encuentra regulada en el Código Procesal Penal, así

el inciso k) del artículo 30, establece la conciliación como una de las

formas de extinción de la acción penal:

“k) La conciliación, siempre que durante los cinco años anteriores,

el imputado no se haya beneficiado con esta medida, con la

suspensión del proceso a prueba ni con la reparación integral del

daño”.

Aunado a ello, el artículo 36 del mismo cuerpo normativo, dispone:

“Conciliación. En las faltas o contravenciones, en los delitos de

acción privada, de acción pública a instancia privada, los que

admitan la suspensión condicional de la pena, procederá la

conciliación entre la víctima y el imputado, en cualquier

momento hasta antes de acordarse la apertura a juicio. También

procederá en los asuntos por delitos sancionados,

exclusivamente, con penas no privativas de libertad, siempre que

concurran los demás requisitos exigidos por esta Ley. Es requisito

para la aplicación de la conciliación, cuando se trate de un delito

de acción pública y sea procedente su aplicación, que durante los

cinco años anteriores, el imputado no se haya beneficiado de

esta medida, de la suspensión del proceso a prueba o de la

reparación integral del daño.

En esos casos, si las partes no lo han propuesto con anterioridad,

en el momento procesal oportuno, el tribunal procurará que

manifiesten cuáles son las condiciones en que aceptan

conciliarse.




administrativo

Para facilitar el acuerdo de las partes, el tribunal podrá solicitar

el asesoramiento y el auxilio de personas o entidades

especializadas para procurar acuerdos entre las partes en

conflicto, o instar a los interesados a que designen a un

amigable componedor. Los conciliadores deberán guardar

secreto sobre lo que conozcan en las deliberaciones y

discusiones de las partes.

Cuando la conciliación se produzca, el tribunal homologará los

acuerdos y declarará extinguida la acción penal. Sin embargo, la

extinción de la acción penal tendrá efectos a partir del momento

en que el imputado cumpla todas las obligaciones contraídas.

Para tal propósito, podrá fijarse un plazo máximo de un año,

durante el cual se suspende la prescripción de la acción penal.

Si el imputado no cumpliere, sin justa causa, las obligaciones

pactadas en la conciliación, el procedimiento continuará, como si

no se hubiere conciliado.

En caso de incumplimiento por causa justificada, las partes

podrán prorrogar el plazo hasta por seis meses más. Si la víctima

no aceptare prorrogar el plazo, o este se extinguiere sin que el

imputado cumpla la obligación, aun por justa causa, el proceso

continuará su marcha, sin que puedan aplicarse de nuevo las

normas sobre la conciliación.

El tribunal no aprobará la conciliación, cuando tenga fundados

motivos para estimar que alguno de los que intervienen no está

en condiciones de igualdad para negociar o ha actuado bajo

coacción o amenaza; tampoco, en los delitos cometidos en

perjuicio de las personas menores de edad.

En los delitos de carácter sexual, en las agresiones domésticas y

en los delitos sancionados en la Ley de penalización de la

violencia contra la mujer, el tribunal no debe procurar la

conciliación entre las partes ni debe convocar a una audiencia

con ese propósito, salvo cuando lo soliciten, en forma expresa, la

víctima o sus representantes legales.

El plazo de cinco años señalado en el primer párrafo del artículo

25, en los incisos j) y k) del artículo 30 y en este artículo, se

computará a partir de la firmeza de la resolución que declare la

extinción de la acción penal.




administrativo

Los órganos jurisdiccionales que aprueben aplicar la suspensión

del procedimiento a prueba, la reparación integral del daño o la

conciliación, una vez firme la resolución, lo informarán al Registro

Judicial, para su respectiva inscripción. El Registro Judicial llevará

un archivo de los beneficiarios con estas medidas.

(Así reformado por el artículo 16 de la Ley de Protección a

Víctimas, Testigos y demás intervinientes en el Proceso Penal N°

8720 de 4 de marzo de 2009)”.

Respecto de esta figura de la conciliación cabe indicar que tiene el

inconveniente principal que para su aplicación necesariamente debe

acudirse a un tercero imparcial ajeno al conflicto, siendo que según la

normativa vigente en materia de resolución alterna de conflictos, para

tales efectos deberán crearse “casas de justicia”, siendo que ello implica

costos importantes para aquellas entidades que deseen aplicarla.

Nótese que para tales efectos ese tercero imparcial, con el propósito de

evitar el litigio, procurara que las partes lleguen a un acuerdo que les

satisfaga, parcial o total. Dicho acuerdo tendrá la facultad de poner fin al

conflicto y deberá ser emitido por un árbitro certificado en los términos de

la Ley.

3.2.2.4. Procedimiento abreviado.

A través de este procedimiento se permite prescindir del juicio oral y

público, ello cuando sea solicitado por el imputado, permitiendo que en

caso de acuerdo con el Ministerio Público, el actor civil y el querellante, el

imputado reciba como beneficio la imposición de una pena más favorable,

puesto que se le puede fijar una pena hasta un tercio por debajo del

mínimo legal contemplado en el tipo penal respectivo, a lo que se une que

la pena acordado supone el máximo, aunque no el mínimo, de la pena que

puede disponerse en sentencia. Con este se pretende un

descongestionamiento de los tribunales, al “ahorrarse” la realización del

juicio oral y público, operando como razones para esto no solamente

criterios de carácter económico, sino también, y especialmente criterios de

eficiencia y la concentración de los tribunales en otros asuntos de su

competencia. Cuando se atribuyen varios hechos al imputado, cometidos




administrativo

por ejemplo en concurso material, es posible el abreviado respecto de

algunos de ellos, realizándose el juicio oral y público respecto del resto20.

Esta figura se regula en los artículos 373 y siguientes del Código Procesal

Penal que establece:

“Admisibilidad. En cualquier momento hasta antes de acordarse la

apertura a juicio, se podrá proponer la aplicación del

procedimiento abreviado cuando:

a) El imputado admita el hecho que se le atribuye y consienta la

aplicación de este procedimiento.

b) El Ministerio Público, el querellante y el actor civil manifiesten

su conformidad”.

En cuanto a esta figura debemos indicar que su principal objetivo es evitar

el juicio oral y público, en procura de maximizar los recursos públicos

destinados al trámite de procesos penales.

Desde dicha perspectiva, bien podría considerarse que en determinados

casos, previamente analizados por la Administración, se utilice la figura del

proceso sumario que regulan los artículos 320 y siguientes de la Ley

General de la Administración Pública, siendo que este de forma análoga al

procedimiento abreviado, elimina la fase de comparecencia oral y pública

para la recepción de prueba testimonial que incorpora el procedimiento

ordinario que establece el libro segundo de la Ley citada.

La aplicación de un procedimiento sumario, indudablemente podría

significar un mejor uso de los recursos públicos destinados a la atención

de procedimientos administrativos, siendo que en todo caso deberá

garantizarse el Debido Proceso y el derecho de defensa del trabajador.

Debemos en este punto indicar que en todas las figuras penales

examinadas, se plantea que deberá existir en el Registro Judicial un

archivo de los beneficiarios, siendo que la anotación que se efectué será

solo para efectos de que no se puede conceder de nuevo el beneficio

alterno, en el plazo de 5 años, pero dicha anotación no puede

20Ibídem. Llobeth, en relación con el procedimiento abreviado.




administrativo

considerarse como una condenatoria en contra del imputado, ni

considerarse para aspectos de reincidencia21.

Cabe además indicar que la aplicación de medidas alternas en el proceso

penal, ya ha sido examinada por la Sala Constitucional en la resolución

13874-2012 antes transcrita de forma parcial, siendo que en tal sentido se

ha indicado:

“(…)IV.- CONSTITUCIONALIDAD DE LA REGULACIÓN DE LAS

OPORTUNIDADES PROCESALES PARA LA SOLUCIÓN

ALTERNATIVA DE LOS CONFLICTOS : La Sala ha señalado sobre

el particular, en resolución número 2006-013747 de las dieciocho

horas dieciséis minutos del trece de septiembre de dos mil seis,

que no encuentra que la norma impugnada lesione lo

dispuesto en el numeral 43 de la Carta Política, puesto que

esa disposición normativa garantiza a las partes la

posibilidad de recurrir al diálogo, la mediación, la

conciliación, el arbitraje y otras técnicas similares para

solucionar las diferencias de índole patrimonial, de

naturaleza disponible, lo que no sucede en materia penal,

merced a la necesidad de la actuación del poder punitivo del

estado frente al delito. La indisponibilidad del proceso conlleva

que, en estos casos, la reparación integral del daño sea posible

para las partes, en los plazos y condiciones que lo establece el

legislador y no a entera voluntad de las partes”.

Con base en todo lo anterior, es posible afirmar que por parte de la

Administración se pueden adoptar medidas para garantizar el buen uso de

los recursos públicos y para ajustar la conducta de los trabajadores al

marco de legalidad cuando se evidencien situaciones que impliquen la

infracción de alguna norma aplicable al caso concreto.

Del estudio de las figuras del derecho laboral y del derecho penal que

pretenden encontrar una solución alterna al conflicto suscitado entre las

partes, consideramos que por las propias particularidades de la Caja, las

que mejor pueden adoptarse a la realidad de esta entidad serían: la

21 Sala Tercera, resolución 890-2008.




administrativo

suspensión del procedimiento a prueba, la reparación integral del daño y

el procedimiento abreviado.

3.3. Propuesta de implementación de medidas alternas en el

ámbito de la Caja Costarricense de Seguro Social como

instancias previas o sustitutivas del procedimiento

administrativo disciplinario y patrimonial

De todo lo indicado anteriormente es posible afirmar que siguiendo una

tendencia de justicia restauradora, con el propósito de hacer un mejor uso de los

recursos públicos que administra la institución y agilizar el trámite de las distintas

gestiones por las cuales deben instaurarse procedimiento administrativos deben

realizarse cuando se tiene conocimiento de una determinada irregularidad

cometida por un funcionario de la Caja; resulta lógico y razonable considerar la

aplicación de algunas de las figuras descritas en los apartados anteriores y

adaptarlas al ámbito de la Institución.

Ello también se fundamenta en la intención manifiesta de las autoridades de la

Institución por lograr la mayor paz laboral posible entre la Caja y sus

trabajadores, así como garantizar la satisfacción del interés público que compete

proteger a esta entidad, junto con el respeto del derecho de defensa y del

principio constitucional del Debido Proceso.

A continuación algunos de los requisitos que necesariamente deberán cumplirse

para poder aceptar una medida alternativa:

3.3.1. Requisitos para la aplicación de las figuras de

resolución alterna de conflictos.

Dentro de dicho contexto, en virtud de las fortalezas y debilidades que podrían

existir en la aplicación de mecanismos de justicia restauradora, se considera

necesario que para cualquiera de estos se cumplan los siguientes requisitos:

1. La autoridad competente para determinar si se aplica o no un

mecanismo de resolución alterna, será la jefatura con facultades para

ejercer la potestad disciplinaria; así como también el superior de esta en

virtud del principio de avocación.




administrativo

2. Sólo podrán someterse a figuras de resolución alterna de conflictos

funcionarios primarios22, o bien, que no haya sido sancionado en los

últimos 5 años, contados a partir de los nuevos hechos objeto de

estudio para la aplicación de los mecanismos alternos, en este mismo

sentido, tampoco procede en los casos en donde el funcionario ha

disfrutado en los últimos 5 años el beneficio de algún mecanismos

alterno.

3. El sometimiento a este tipo de mecanismos debe ser voluntario y

solicitado por escrito por parte del interesado, dentro del plazo

establecido para ello.

4. El presunto responsable por escrito debe aceptar su responsabilidad en

la comisión del hecho, excepto cuando se trate de la reparación integral

del daño en la cual no se requiere dicha aceptación.

5. La solicitud de aplicación de una medida alterna deberá ir acompañada

de su respectivo plan de aplicación del método solicitado por parte del

funcionario, el cual será valorado por la Jefatura de forma objetiva y

razonable. En caso de que dicho plan o alternativa sea satisfactorio

para el afectado y para la Administración, deberá acreditarse por

escrito tal aceptación y los términos en que será cumplido lo pactado,

de igual manera, el rechazo de la solicitud deberá realizarse mediante

resolución fundada, y en contra de la misma cabra la interposición de

los recursos ordinarios.

6. En todos los casos deberá existir plena satisfacción de la persona

afectada por la presunta falta, ya sea un particular, un funcionario de la

Caja o la Jefatura, en la medida adoptada.

7. En el supuesto de que el presunto responsable no cumpla con el

mecanismo alterno aprobado en el caso en particular, la Jefatura estará

facultada para ordenar el inicio del respectivo procedimiento

administrativo o disponer la continuación del procedimiento en la fase

en que este hubiese sido suspendido.

22 .- Son aquellos funcionarios que incurren por primera vez en hechos que son objeto de investigación administrativa.




administrativo

8. No podrá solicitarse la aplicación de los mecanismos alternos de

conflictos en la Institución en los temas relacionados con hostigamiento

sexual y laboral.

9. La solicitud por parte del funcionario de la aplicación de un mecanismo

alterno de conflictos, no obliga a la Administración la aprobación del

mismo.

La jefatura del funcionario está en la obligación de analizar los hechos

presuntamente irregulares y determinar bajo los principios de

legalidad, razonabilidad, lógica, oportunidad y conveniencia; si procede

o no autorizar un mecanismo de resolución alterna.

10. Aquellas otras que en su oportunidad la Administración considere

necesario implementar, previa regulación jurídica al respecto.

11. Plazos: La solicitud respectiva deberá presentarse durante la fase

preliminar o dentro del plazo de cinco días posteriores a la notificación

del Traslado de Cargos, siendo que en caso de ser aceptada la misma, el

interesado contará con tres días a partir de la aceptación de la solicitud de

aplicación de un mecanismo de resolución alterna, para concretar su

planteamiento y exponer en detalle el plan de reparación, según se trate

de aspectos de naturaleza disciplinaria o patrimonial. Recibido el

planteamiento en detalle, la jefatura contará con 5 días para determinar si

procede o no la aplicación de la figura. Una vez recibida la resolución

respectiva, el trabajador contará con el plazo de tres para recurrir el acto

(recursos ordinarios de la LGAP).

12. En caso de ser rechazada la solicitud deberá la Jefatura continuar con el

trámite del procedimiento administrativo correspondiente.

Ahora se debe precisar cuáles figuras podrían implementarse en la Caja como

medidas alternativas de resolución de conflictos de carácter disciplinario y

patrimonial, bajo una perspectiva de justicia restauradora.




administrativo

3.3.2. Figuras de justicia restauradora que podrían

implementarse en la Caja.

En el momento que la Administración conoce de una determinada

irregularidad cometida presuntamente por un funcionario, deberá determinar

objetivamente si ordena o no un procedimiento administrativo disciplinario

y/o por responsabilidad patrimonial. No obstante según lo expuesto en

líneas anteriores, bien podría la Caja regular la aplicación de mecanismos

alternos de resolución de conflictos, a saber: la suspensión del procedimiento

a prueba, la reparación integral del daño y el procedimiento abreviado.

A continuación las principales características que en el ámbito de la Caja

podrían considerarse para la aplicación de cada figura de justicia

restauradora, según las particularidades de cada una. No obstante en todos

los casos deberán también cumplirse los requisitos dispuestos en el apartado

C.1) anteriormente desarrollado.

3.3.2.1. Suspensión del procedimiento a prueba.

En relación con esta figura jurídicamente podemos indicar que la misma

reúne las siguientes características:

a) Que el interesado presente por escrito la solicitud junto con el plan

de reparación del daño causado, debiéndose detallar la forma en que

se ejecutará. La Administración en tal caso deberá analizar

objetivamente la solicitud con el plan adjunto y determinar si

autoriza o no la medida requerida por el interesado. Dicho plan

deberá ser de satisfacción de la Administración y de la persona

ofendida.

b) La suspensión del procedimiento podrá solicitarla el funcionario

antes de la apertura del procedimiento administrativo y hasta el

plazo establecido por la Institución dentro del citado procedimiento.




administrativo

c) El beneficio sólo se podrá otorgar si el imputado admite el hecho que

se le atribuye23 y que la Administración y el ofendido (si lo hay)

manifiesten su conformidad con la suspensión del proceso a prueba.

Un aspecto importante a considerar que ha sido desarrollado

doctrinalmente, se refiere al hecho de que, en el supuesto de que la

solicitud del investigado no sea admitida o el procedimiento se reanuda

con posterioridad por el no cumplimiento del plan reparador; la admisión

de los hechos por parte del imputado no podrá considerarse como una

confesión ni ser utilizada en su contra, dado que se trata de una

declaración instrumental.

3.3.2.2. Reparación integral del daño

De igual manera que en la figura antes analizada, el presunto responsable

podrá solicitar a la Administración que se aplique en su caso la “reparación

integral del daño”, como mecanismo alterno en vez de ordenarse un

procedimiento administrativo en su contra, y en tal sentido las

particularidades de esta figura son:

a) La aplicación del presente mecanismo podrá ser autorizado en faltas

referidas a daños patrimoniales, siempre y cuando estén

contemplados en los presupuestos para su aplicación.

b) Deberá el interesado presentar su solicitud por escrito ante la

autoridad competente e incluir la forma en que este cubrirá el daño

patrimonial ocasionado. Deberá haber aceptación por escrito de la

Administración y de la persona afectada 24 (en caso de que la

hubiere), de la forma en que se cubrirá dicho daño.

23 La Sala Constitucional en resolución 2404-98 estableció que dicho requisito no es inconstitucional. La aceptación de cargos puede ser oral o escrita. Bovino (citado por Llobeth) señala que dicha aceptación de cargos es solo una manifestación que sirve para tomar la decisión de suspender la persecución penal, pero no constituye propiamente una declaración indagatoria del imputado. 24 .- Es la persona física o jurídica que sufre una afectación a los bienes jurídicos tutelados (daño, lesión o afectación en la esfera jurídica o patrimonial).




administrativo

c) No requiere aceptación de cargos por parte del presunto

responsable. Esta es una importante diferencia respecto de la

suspensión del procedimiento a prueba.

Otro aspecto importante de la figura aquí examinada consiste en que se le

da un papel protagónico a la persona afectada del daño ocasionado, que

en nuestro caso sería la Caja (por afectación al interés público o a los

intereses institucionales), lo que facultaría a la Administración para aceptar

o no un plan reparador por parte del funcionario.

Conforme lo indicado, consideramos que jurídicamente la reparación

integral del daño podría adaptarse al quehacer de la Caja y permitir la

satisfacción de posibles daños patrimoniales generados en su contra y en

contra de algún tercero.

3.3.2.3. Procedimiento Abreviado.

En el mismo sentido, cuando el funcionario sea notificado de la apertura

del procedimiento administrativo, podrá solicitar la aplicación de un

procedimiento sumario, en este sentido, dentro del plazo que al efecto

determine la Administración en el procedimiento creado para la aplicación

de figuras alternas de resolución de conflictos. En este caso se observan

las siguientes particularidades:

a) La Administración procederá analizar la solicitud planteada si

corresponde en el caso en concreto la utilización de la figura del

proceso sumario que regulan los artículos 320 y siguientes de la Ley

General de la Administración Pública, siendo que este de forma

análoga al procedimiento abreviado, elimina la fase de

comparecencia oral y pública para la recepción de prueba testimonial

que incorpora el procedimiento ordinario que establece el libro

segundo de la Ley citada.

b) La aplicación de un procedimiento sumario, podría significar la

imposición de una sanción más favorable para el trabajador, por

parte de la Administración.

c) El imputado debe admitir el hecho que se le atribuye.




administrativo

d) Puede ser solicitado por el interesado o por la propia Administración.

Ello en virtud de que en el ámbito penal incluso el Ministerio Público

lo puede solicitar.

3.3.3. Ejemplos situaciones que podrían incluirse para aplicar

mecanismos alternos de resolución de conflictos.

Como se indicó en líneas anteriores, el objetivo primordial de los distintos

mecanismos alternos de resolución de conflictos es procurar la solución de

controversias que permitan minimizar los costos que conllevan los

tradicionales mecanismos por los cuales la Administración resuelve conflictos

originados en asuntos de índole patrimonial o disciplinaria, a fin de garantizar

el buen uso de los recursos institucionales.

En tal sentido es posible afirmar que siguiendo una tendencia de justicia

restauradora, con el propósito de hacer un mejor uso de los recursos públicos

que administra la institución y agilizar el trámite de las distintas gestiones por

las cuales deben instaurarse procedimientos administrativos deben realizarse

cuando se tiene conocimiento de una determinada irregularidad cometida

por un funcionario de la Caja; resulta lógico y razonable considerar la

aplicación de algunas de las figuras descritas en los apartados anteriores y

adaptarlas al ámbito de la Institución.

Dentro de dicho contexto corresponde ahora señalar que, en ninguna

circunstancia podrían aplicarse los mecanismos en los casos en

investigaciones de hechos relacionados a hostigamiento sexual, el cual la

Institución censura por afectar a la persona en el ámbito del empleo, la

docencia y el servicio que presta, siendo así una lesión al respeto y la

dignidad humana, el derecho al trabajo y el principio de igualdad ante la

ley25, y los casos de hostigamiento laboral como el ejercicio extralimitado del

poder en un entorno laboral, que atenta contra la integridad moral del

25 .- Normativa de Relaciones Laborales, artículo 159: “Este procedimiento administrativo disciplinario se basa en el los principios nacionales e internacionales de respeto por la libertad y la dignidad, el derecho al trabajo y el principio de igualdad ante la ley; en ese sentido la Caja censura el hostigamiento sexual, por afectar a la persona en el ámbito del empleo, la docencia y el servicio que presta la Institución.”




administrativo

funcionario de forma sistemática y recurrente26. En los demás casos, la

Administración podría analizar la pertinencia o no de aplicar los mecanismos

alternos de conflicto.

A manera de ejemplo podríamos indicar que, las faltas relacionadas con

Hacienda Pública y control interno (según artículo 96 LCA), robos y hurtos de

bienes institucionales y de usuarios, así como asistencia y puntualidad, bien

podría la jefatura aplicar algún mecanismo de resolución alterna de conflictos,

siempre y cuando de previo se cumplan los requisitos indicados en el

apartado C.1 del presten documento y se analicen también los criterios de

exclusión que a continuación se describen:

Rango Jerárquico: El funcionario está sujeto a responsabilidad

disciplinaria por sus acciones opuestas al ordenamiento jurídico. En el

caso de los superiores jerárquicos deberá tomarse en cuenta la

naturaleza y jerarquías de sus funciones desempeñadas, entendiéndose

que cuando mayor sea la jerarquía del funcionario y más técnicas sus

funciones, en relación al vicio del acto, mayor es su deber de conocer y

apreciarlo debidamente27. En virtud de lo anterior, la Administración

deberá analizar la pertinencia o no de aplicar un mecanismo alterno de

conflictos a este tipo de funcionarios, valorando evidentemente el grado

de responsabilidad.

Monto Económico. La Administración establecerá un monto máximo

de 5 salarios base28, para aprobar la reparación integral del daño, no

obstante, con base a criterios de oportunidad, razonabilidad,

proporcionalidad, sana administración, eficiencia y conveniencia, podrá

valorar la aprobación de los mecanismos en cantidades mayores,

26 .- Normativa de Relaciones Laborales, artículo 205: “Se entiende por hostigamiento laboral el ejercicio extralimitado del poder en un entorno laboral, que atenta contra la integridad moral de la persona trabajadora de forma sistemática y recurrente, Es una conducta abusiva, de tipo maliciosa o insultante y repetitiva, que transgrede la dignidad o integridad psíquica, psicológica o física del (de o la) funcionario (a) o grupo de funcionarios (as), ocasionando debilitamiento, humillación intimidación, denigración o injurias para el destinatario. 27 .- Ley General de la Administración Pública, artículo 213. 28 Según circular N° 216-2013 de la Corte Suprema de Justicia el salario base sobre el cual se definen las penas a aplicar es de ¢399.400.00 (trescientos noventa y nueve mil cuatrocientos colones exactos).




administrativo

siempre y cuando sea beneficioso para la Institución y se recupere la

totalidad del perjuicio económico ocasionado.

Proceso Penal: En los casos en donde el funcionario tenga un proceso

penal abierto en curso (mala praxis, abusos deshonestos, violación, robo,

hurto, peculado, cohecho, prevaricato, abuso de autoridad, corrupción

de funcionarios, etc.); no procederá la aprobación de los mecanismos

alternos de conflictos.

En todo caso, se reitera que en es indispensable que la decisión adoptada sea

conforme a los principios de oportunidad, de razonabilidad,

proporcionalidad, buena administración, eficiencia y conveniencia y que el

acto mediante el cual se aprueba o no el mecanismo alterno solicitado, sea

debidamente fundamentado de manera clara, concreta y precisa de los

elementos de hecho y de derecho que se tomaron en cuenta para tomar la

decisión.

3.3.3.1. Duda en la aplicación de algún mecanismo alterno

de conflictos.

En los casos en donde la Administración, no cuente con elementos

suficientes para la aplicación de alguno de los mecanismos, deberá

continuar con el procedimiento administrativo.

3.3.4. Procedimientos en curso.

En los procedimientos administrativos que se encuentren en curso, se deberá

otorgar un plazo de 8 días para la solicitud de aplicación del mecanismo alterno.




administrativo

3.4. Conclusiones.

De todo el análisis antes efectuado es posible afirmar que ante la interrogante de

si puede utilizarse algún mecanismo alterno a los tradicionales métodos de

solución de controversias en el ámbito de la Caja, resulta jurídicamente factible a

una jefatura optar por distintas maneras de resolver determinados conflictos sin

necesidad de acudir a un procedimiento ordinario o incluso valorar (según las

circunstancias del cuadro fáctico) la sustitución de una sanción disciplinaria por

otro tipo de medida que garantice ajustar la conducta del trabajador a la Ley y la

sana administración y reparar daños que se hayan producido por alguna acción u

omisión de su parte, tomando como referencia la experiencia que en otros

ámbitos del derecho existe.

Dentro de dicho contexto debemos señalar que sí existen figuras de tal

naturaleza que permitirán a la Caja optar por mecanismos que procuren lograr

los objetivos que se requieren en materia de un mejor uso de recursos sin

menoscabo del interés institucional, procurando en todo momento garantizar el

interés público, en apego a los principios de lógica, razonabilidad, conveniencia,

oportunidad y proporcionalidad, conforme las reglas dispuestas en el

ordenamiento jurídico vigente, de forma que su utilización resulte eficaz y

eficiente.

Así las cosas, es claro que en el ámbito administrativo y con fundamento en el

numeral 102 de la Ley General de la Administración Pública, una determinada

jefatura puede vigilar la acción del inferior para constatar que sus actuaciones

estén apegadas a la legalidad, conveniencia, y protección de los bienes públicos,

y por ello, bajo el principio de legalidad bien podría utilizar todos los medios

necesarios para que el ejercicio de la potestad disciplinaria o cobratoria que

tiene la Administración resulte ajustada a Derecho.

Finalmente podemos señalar que, la Caja puede utilizar mecanismos de

resolución alterna de conflictos, y en particular, por sus características, los

siguientes:

Suspensión del proceso a prueba

Reparación integral del daño

Procedimiento Abreviado




administrativo

Claro está que la implementación de cada una de estas figuras dependerá del

análisis que del caso concreto deba efectuar la autoridad competente para

autorizar su aplicación y conforme el procedimiento reglado por la

Administración para tales efectos.

3.5. Recomendación

Con el fin de lograr la efectiva aplicación de los mecanismos de resolución

alterna que han sido expuestos y que podrían ser utilizados en la Caja, se

recomienda a la Administración:

1. Contar con un registro institucional que permita conocer si la persona que

solicita la aplicación de la medida alterna se ha sometido en los cinco años

anteriores a la solicitud, a una medida de dicha naturaleza.

2. Considerar la necesidad de establecer un programa de capacitación para

jefaturas y para el personal de la Institución que les permita conocer y

comprender la aplicación de los mecanismos alternos de resolución de

conflictos que serían autorizados en la Caja.

3. Considerar la revisión y la modificación a la normativa institucional que

podría verse afectada, de aprobarse la aplicación de mecanismos alternos

de resolución del conflicto.

Cabe destacar que una vez conocida por la Junta Directiva la propuesta de

mecanismos alternos, debe socializarse con los sindicatos en atención del artículo 4

de la Normativa de Relaciones Laborales. Pasado el periodo de consulta (22 días), se

procederá a analizar las observaciones y recomendaciones de las entidades

gremiales, procediendo eventualmente a realizar ajustes en caso de que así

procediera. Luego de estos se procederá a presentar nuevamente a Junta Directiva la

propuesta para la aprobación y puesta en ejecución.

Con las reformas aprobadas se emitiría un transitorio de 6 meses para efectos de

capacitación y ejecución del sistema de registro de sanciones. Relacionar con el

DFOE-SOC-IF-02-2014. Se otorgaría un plazo de 8 días para la solicitud de aplicación

del mecanismo alterno en los procedimientos administrativos que se encuentren en

curso. Luego se iniciaría con la capacitación a jefaturas y asesores legales.




administrativo

4. Consideraciones finales.

El análisis precedente ha permitido enfocar el tema de la conflictividad desde dos

perspectivas. La primera se relaciona con lo que se ha denominado la prevención

del conflicto, que contempla la generación de todas aquellas acciones que buscan

intervenir de manera integral antes de que se presente un hecho, esto es, el análisis

y atención de los hechos generadores o causas, desarrollando habilidades y

estrategias para evitarlos, eliminando sus causas o atendiéndolos en sus fases

iniciales. Esta fase es lo que en el presente análisis se ha denominado el Ex-Ante del

conflicto.

En este sentido se propone su atención desde 8 áreas específicas, a saber: liderazgo

y conducción, sistemas de información, cultura organizacional, ambiente laboral,

comunicación interna, salud de los trabajadores, bienestar de los trabajadores y

mediación y negociación. Para cada una de estas áreas se propuso la generación de

una serie de acciones que buscan fortalecer de forma integral la gestión.

Es importante destacar también que se encuentra pendiente de revisión por parte de

la Junta Directiva el proyecto “Política Institucional para la Gestión de las

Personas”, dentro de la cual se registran los apartados correspondientes

relacionados con las acciones de las 8 áreas referidas.

La segunda de las perspectivas, se relaciona con la fase posterior a la generación del

hecho, a la que se le ha denominado Ex-Post, proponiendo el uso de tres

mecanismos específicos, alternos o sustitutivos del procedimiento administrativo, a

saber: suspensión del proceso a prueba, reparación integral del daño y el

procedimiento abreviado.

Se propone en este apartado, que una vez conocida por la Junta Directiva la

propuesta de los mecanismos, se autorice la puesta en conocimiento de los mismos

ante los sindicatos, en atención a lo estipulado en el artículo 4 de la Normativa de

Relaciones Laborales, para que luego de dicha consulta puedan ser presentados para

aprobación en Junta Directiva para su posterior puesta en ejecución.




administrativo

Anexos




administrativo

Anexo No. 1

Fortalezas y debilidades de mecanismos actuales

Mecanismo Descripción Fortalezas Debilidades

Gestión de la

ética y de los

valores

institucionales,

mediante la

herramienta de

dirección por

valores a través

los Grupos

Gestores

(GEVI)

Es el conjunto de

herramientas que se

utilizan en la Caja, para

orientar el

comportamiento de

los trabajadores,

dentro del marco

ético-moral que se

requiere en la

Institución de acuerdo

con el mandato

constitucional que le

otorga su misión.

Primacía de la

temática entre los

verdaderos

generadores de

ambientes sanos y

agradables para la

realización del trabajo.

Lineamientos

institucionales en los

que se reconoce la

importancia y

necesidad del

desarrollo de esta

temática.

Experiencia

desarrollada durante

varios años.

Funcionamiento de

121 grupos gestores

de ética y valores

institucionales.

Falta de

posicionamiento de las

estrategias en esta

materia en todos los

niveles institucionales.

Insuficiencia de

recursos humanos por

parte de la unidad

técnica que lidera la

temática.

Prioridad en las

responsabilidades de

los puestos propios de

los integrantes versus

labor asignada en los

GEVI.

Falta de recursos

financieros asignados

directamente al

desarrollo de las

actividades

relacionadas con la

temática.

Estudios de

clima

organizacional.

Equipos de

apoyo técnico

(GAT)

Es el mecanismo que

consiste en evaluar el

ambiente laboral

mediante

investigación

cualitativa y

cuantitativa y así

determinar el estado

del mismo. Esta

medición es

sistemática y ordenada

y se basa en las

cuatro variables de

clima laboral definidas

para la institución

-De la totalidad de

los centros de trabajo

que deberían contar

con un GAT, un 80%

es decir 112, tienen

en sus unidades los

equipos de trabajo.

-Permanencia de la

ficha técnica

“Certificación de los

Grupos de Apoyo

Técnico”, como parte

de la dimensión

gestión

Todos los Integrantes

de los equipos tiene a

cargo las actividades

sustantivas propias de

su disciplina y otras, lo

que limita su tiempo a

la labor propia del GAT,

muchos lo valoran

como un “recargo”

sobre sus funciones.

Los tiempos dedicados

al GAT oscilan entre las

4 y 8 horas al mes, o

cual resulta insuficiente

para atender la




administrativo

(motivación,

participación,

liderazgo y

reciprocidad) a partir

del trabajo con

instancias (nivel

operativo, mandos

medios y autoridad

superior) dentro de un

proceso participativo

de la población

involucrada.

administrativa de la

“Evaluación del

desempeño de la

prestación de los

servicios de salud”.

-Credibilidad

institucional y sindical

de la funcionalidad

de los grupos de

apoyo técnico.

-La constante y

permanente

demanda de

realización de

estudios de clima

laboral a nivel

diagnóstico.

-Diseño

metodológico preciso

que garantiza la

confiabilidad de los

datos.

-Proceso de

investigación

ordenado y

sistemático que

permite la

identificación del

estado de las

variables bajo estudio

así como el

diagnóstico de la

problemática

asociada y propuesta

de las alternativas de

solución para su

transformación en

compromisos. Mismo

que involucra la

planificación,

intervención con la

población

demanda.

-En algunos casos

existe aún resistencia

por parte de las

autoridades superiores

hacia el desarrollo de

acciones orientadas a la

atención de clima

organizacional.

-Disminución o

anulación de las

partidas

presupuestarias para la

formación y

capacitación de los

equipos, en materias

asociadas al

desempeño de su

labor.

-Recurso Humano

insuficiente en el nivel

rector para el

desarrollo de acciones

complementarias a las

de asesoría,

seguimiento,

orientación, diseño

metodológico, entre

otras, que ya se

realizan.

-La práctica desplegada

últimamente por los

grupos sindicales de

solicitar la realización

de estudios de clima

por parte de equipos

que no sean los

propios de la unidad de

trabajo, lo cual

obstaculiza el

desempeño de los




administrativo

participante,

devolución,

validación,

construcción y

elaboración del

informe final entre

otras.

-El GAT se constituye

en un equipo

facilitador de

procesos, en el tanto

desarrolla la

investigación

directamente con la

población, mediante

la participación activa

de las instancias

involucradas (nivel

operativo, mandos

medios y autoridades

superiores) y de

negociación.

-Experiencia

acumulada durante

19 años que ha

permitido la

consolidación de la

materia en el ámbito

institucional.

-Identificación de los

miembros GAT (la

mayoría) con el

trabajo realizado y los

beneficios obtenidos

del abordaje.

-En la mayoría de los

casos, un equipo

exitoso se caracteriza

por contar con el

apoyo de las

autoridades

superiores de los

mismos así como la

celeridad de los

procesos de

investigación.




administrativo

centros.

Asesoría laboral

para jefaturas.

Es la función

institucional por

medio de la cual se

asiste a las jefaturas y

se les apoya mediante

sugerencias en la

aplicación de la

normativa para la

gestión y la toma de

decisiones.

Empodera a los

tomadores de

decisiones.

Efecto en la

disminución de

impugnaciones.

Evita erogaciones

innecesarias.

Actualización

permanente sobre la

normativa de

relaciones laborales.

Carencia en recursos

humanos disponibles.

Orientación

individual al

trabajador.

Es la función

institucional mediante

la cual se guía al

trabajador en el

conocimiento de las

normas aplicables a las

situaciones laborales

que exponen en la

consulta.

Efecto en la

disminución de

impugnaciones.

Evita erogaciones

innecesarias.

Intermediación entre

jefaturas y

colaboradores.

Actualización

permanente sobre la

normativa de

relaciones laborales.

Carencia en recursos


Capacitación

permanente (en

procesos de

inducción,

reinducción y

otros).

Es la función mediante

la cual se actualiza al

personal sobre las

diferentes normas y

procedimientos

institucionales,

relacionadas con la

materia laboral.

Disponer de la

programación de la

temática de relaciones

laborales para

empoderar a

funcionarios.

Actualización

permanente en temas

de la relación de

empleo público.

Carencia de recursos





administrativo

Anexo No. 2

Fortalezas y debilidades en la atención, negociación y resolución del

conflicto.

Mecanismos Descripción Fortalezas Debilidades

Atención y

resolución

Es la vía más cercana

e inmediata con la

que cuentan las

jefaturas para resolver

situaciones de

carácter conflictivo,

según el grado de

competencia, como

potestad

administrativa

conferida por la LGAP.

Potestad conferida por

la Ley.

Conocimiento de

elementos necesarios

para la resolución.

Genera ambientes

laborales sanos.

Resoluciones

oportunas.

Falta de

compromiso para

resolver.

Herramientas

insuficientes para

esta resolución.

Recomendaciones

y presiones

externas que

inducen a la

instauración de

procedimientos

administrativos.

Negociación Proceso, que se

desarrolla con grupos

ocupacionales y

sindicales, para

atender

requerimientos

individuales o

grupales, mediante

mesas de diálogo

que se desarrollan

interna o

externamente.

Mayor aporte para la

toma de decisiones.

Incide en la cultura de

paz institucional.

Mayor participación

técnico-política

Evita mayores

erogaciones

Acuerdos

consensuados.

Integración de

equipos

negociadores que

en algunas

oportunidades no

cuentan con el

conocimiento

técnico necesario

para un proceso de

esta naturaleza.

Ausencia de un

protocolo

institucional en

esta materia, en el

cual se establezcan

niveles de

participación

según naturaleza

de conflicto y de

competencias de

los participantes.




administrativo

Negociaciones

ausentes de

criterio técnico-

administrativo-

legal.

Negociaciones en

las que se

involucran actores

que se encuentran

ausentes y

desconocen los

acuerdos.

Situaciones de

conflicto

generadas por falta

de atención de

acuerdos sindicales

anteriores.

Procedimiento

administrativo

Procedimientos

especiales con los que

cuenta la Caja para

resolver posibles

sanciones o atender

reclamos

administrativos. Se

encuentran tutelados

en la Normativa de

Relaciones Laborales.

Resguardan los

derechos subjetivos o

intereses legítimos del

administrado.

Respalda las

competencias de los

tomadores de

decisiones.

Amparados en la

normativa.

Medio seguro para

responder a los daños

ocasionados.

Práctica

administrativa

única por parte de

los tomadores de

decisiones para la

resolución de

conflictos y un

resarcimiento

institucional por

faltas o hechos

indebidos.

Los formatos que

conforman el

expediente son

complejos.

Los plazos de

resolución son

largos.




administrativo

Desgaste físico y

emocional para

personas

responsables del

procedimiento,

funcionarios

involucrados y

ambientes de

trabajo.

Erogación

económica

institucional

elevada.

análisis de la conflictividad en la caja costarricense de ... · coadyuvan con el fortalecimiento...

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