AMPARO EN REVISIÓN 598 /2016. QUEJOSA Y RECURRENTE: ***********
PONENTE: MINISTRA MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS. SECRETARIO: FAUSTO GORBEA ORTIZ.
Vo.Bo.
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al
Cotejó:
V I S T O S; y
R E S U L T A N D O:
PRIMERO. Mediante escrito presentado el ocho de
diciembre de dos mil catorce, en la Oficina de Correspondencia
Común a los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en el
Distrito Federal y remitido por razón de turno al día hábil siguiente
al Juzgado Décimo de Distrito, ***********, demandó el amparo y
protección de la Justicia Federal, en contra de la autoridad y por
los actos que se indican:
“III. AUTORIDAD O AUTORIDADES RESPONSABLES: a) C. Jefe de Gobierno del Distrito Federal. b) C. Secretaria del Medio Ambiente del Distrito Federal.
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c) Como ejecutora la Dirección General de Regulación Ambiental adscrita a la Secretaría." "IV. LA NORMA GENERAL ACTO U OMISIÓN QUE DE CADA AUTORIDAD SE RECLAME: De las dos primeras autoridades se reclama la promulgación y refrendo de la Norma General consistente en el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del Reglamento de Impacto Ambiental y Riesgo para el Distrito Federal, en los artículos y puntos que se indican más adelante y por las causas que se precisan en los conceptos de violación. De la tercera se reclama la aplicación y ejecución del decreto que se tilda de inconstitucional."
Mientras que en escrito de desahogo de prevención aclaró
lo siguiente:
"1. Se reclama la totalidad del decreto… Por tanto, se debe tener como acto reclamado el DECRETO que modifica y adiciona y sus transitorios. 2. Respecto de la revalidación de la Licencia Ambiental Única; Se señala, como autoridad responsable a la Dirección General de Regulación Ambiental, por la OMISIÓN en expedir la revalidación de la Licencia Ambiental Única para el año 2014, así como el desconocimiento de los derechos adquiridos por mi representada respecto del denominado estudio de Impacto Ambiental y riesgo. ... De lo anterior se desprende que esa Dirección General está en aptitud de requerir a mi representada las actualizaciones citadas, o bien desconocer los derechos adquiridos, por ello solicité la suspensión en contra de dicha autoridad, pues es la que puede ejecutar el decreto que se tilda de inconstitucional".
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SEGUNDO. La parte peticionaria de amparo consideró que
el acto reclamado es violatorio de los derechos humanos y
garantías que consagran los artículos 1, 14, 16, 25,27, 28 y 122
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así
como 11 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos.
TERCERO. Previo desahogo de prevención, por acuerdo
de dieciocho de diciembre de dos mil catorce, se admitió a
trámite la demanda con el número **********
CUARTO. Ampliación de la demanda de amparo. La
parte quejosa amplió la demanda de amparo por lo que hace a la
autoridad y respecto del acto que se precisan a continuación:
"AUTORIDADES RESPONSABLES: La autoridad responsable es la Dirección General de Regulación Ambiental a través de su titular. LOS ACTOS QUE SE RECLAMAN: El acuerdo y superviniente RESOLUCIÓN identificada como *********** de fecha 20 de enero por medio de la cual se estima que es procedente tener por "no presentado el trámite de revalidación de licencia".
QUINTO. Previos desahogos de prevenciones, por acuerdo
de doce de marzo de dos mil quince se admitió la ampliación de
demanda; y tramitado que fue el juicio de protección de derechos
fundamentales se inició la audiencia constitucional y el veintisiete
de noviembre de dos mil quince se emitió la sentencia
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
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correspondiente que culminó con los siguientes puntos
resolutivos:
“PRIMERO. Se SOBRESEE el presente juicio de garantías
promovido por ***********, en contra del acto y por los
razonamientos esgrimidos en el cuarto considerando de esta
sentencia.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión NO AMPARA NI
PROTEGE a ***********, en relación con el Decreto por el que se
reforman y adicionan diversas disposiciones del Reglamento de
Impacto Ambiental y Riesgo, en específico los artículos 3, primer
párrafo, fracciones II bis, VI, VIII bis, XIV bis, XXXI, XXXVI bis; 36,
fracción III, y último párrafo, 39, 42, primer párrafo, fracción VIII,
42 bis, 63, primer párrafo, fracciones VI, VII y VIII, 64, primer
párrafo y 68; asimismo, el Capítulo VI BIS; y los artículos 76 Bis,
76 ter, 76 cuater, 76 quintus, 76 sextus, 76 septimus, 76 octies, 76
novenus, 76 décimus, 76 undecimus, 76 duodecies, 76 terdecies,
76 cuaterdecies, 76 quindecies; sus transitorios y acto de
legalidad; por las razones precisadas en los dos últimos
considerandos.
En contra de esa determinación, la parte quejosa interpuso
el recurso de revisión de nuestra atención.
El escrito de agravios se remitió para su conocimiento al
Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
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Circuito, el cual admitió a trámite el citado medio de impugnación
y ordenó que se registrara bajo el expediente número **********.
En sesión de trece de mayo de dos mil dieciséis, el órgano
colegiado del conocimiento dictó sentencia en la que resolvió dejar
firme el sobreseimiento decretado en el juicio de amparo de origen;
asimismo, solicitó que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación
determinara si deseaba asumir su competencia originaria para
conocer del recurso.
El tres de junio de este año esta Suprema Corte de Justicia
de la Nación asumió su competencia originaria para conocer de
este recurso de revisión, el cual se registró bajo el expediente
598/2016, y se determinó fueran turnados los autos respectivos
para su estudio a la Señora Ministra Margarita Beatriz Luna
Ramos
Mediante proveído de uno de julio de dos mil dieciséis, el
Ministro Presidente de esta Segunda Sala decretó el avocamiento
de ésta al conocimiento del asunto y ordenó la remisión de los
autos a la Ministra Ponente una vez que el expediente se
encontrara debidamente integrado.
El proyecto de este asunto fue publicado dentro del plazo y
con las formalidades previstas en los artículos 73 y 184 de la Ley
de Amparo vigente, por versar sobre la constitucionalidad de una
norma de carácter general; y,
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C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación es competente para conocer de este recurso
de revisión.1
SEGUNDO. El recurso fue interpuesto por parte legitimada
para ello, ya que a ********** le fue reconocido el carácter de
representante legal de la empresa quejosa, en acuerdo de diez de
diciembre de dos mil catorce, emitido por el Juez de Distrito en el
juicio de amparo del que deriva este medio de defensa; carácter
que de la misma manera le fue reconocido por el Tribunal
Colegiado del conocimiento, en auto de quince de diciembre de
dos mil quince, dentro de los autos del recurso de revisión en el
que se actúa.
Por otra parte, el recurso se interpuso de manera oportuna,
ya que la sentencia recurrida fue notificada a la parte quejosa de
manera personal el treinta de noviembre de dos mil quince y el
escrito de expresión de agravios se presentó el tres de diciembre
siguiente, por lo que evidentemente entre ambas fechas mediaron
menos de los diez previstos en el artículo 86 de la Ley de Amparo
1 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos; 83 de la Ley de Amparo vigente; 11, fracción V, y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; punto Tercero, en relación con el punto Segundo, fracción III, del Acuerdo General Plenario 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece; toda vez que se interpuso contra una resolución dictada en la audiencia constitucional en un juicio de amparo indirecto, en el que se impugnó la constitucionalidad del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del Reglamento de Impacto Ambiental y Riesgo, publicado en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México el veintiocho de octubre del dos mil catorce, y en este recurso subsiste un problema de constitucionalidad de leyes, aunado a que no se considera necesaria la intervención del Tribunal Pleno.
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para la interposición del recurso, lo cual conlleva a declarar que
fue presentado en tiempo.
TERCERO. Previo al examen de los agravios, es necesario
destacar los siguientes antecedentes.
1. El veintiocho de octubre del dos mil catorce, se publicó
en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México, el Decreto por el que
se reforman y adicionan diversas disposiciones del Reglamento
de Impacto Ambiental y Riesgo para dicha entidad.
2. Mediante escrito presentado en la Oficina de
Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materia
Administrativa en la Ciudad de México, **********, por conducto de
su representante legal, promovió juicio de amparo indirecto, en el
que señaló como autoridades responsables al Jefe de Gobierno,
Secretaría del Medio Ambiente y Dirección General de Regulación
Ambiental adscrita a dicha Secretaría, todas de la Ciudad de
México, a quienes reclamó, fundamentalmente, el Decreto al que
se hizo referencia en el punto anterior.
En síntesis, la sociedad quejosa hizo valer los siguientes
conceptos de violación:
PRIMER CONCEPTO DE VIOLACIÓN
- Manifestó que el Decreto por el que se reforman y
adicionan diversas disposiciones del Reglamento de
Impacto Ambiental y Riesgo de la Ciudad de México, viola
el principio de división de competencias, ya que a la fecha
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
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de su emisión el Jefe de Gobierno de la Ciudad de
México no se encontraba facultado para regular tales
aspectos.
- Argumentó que conforme a la reforma energética, (Ley de
Hidrocarburos, Ley de Organismos Reguladores y sus
Reglamentos), el Jefe de Gobierno ya no cuenta con
atribuciones para regular la cuestión ambiental dentro del
territorio de la Ciudad de México, ya que en términos del
artículo 95 de la Ley de Hidrocarburos, todos los
segmentos de hidrocarburos quedaron reservados a las
autoridades federales.
- Señaló que existía una confrontación entre el Reglamento
impugnado y la Ley de Agencia Nacional de Seguridad
Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector
de Hidrocarburos.
- En este sentido, refirió que respecto de la cuestión
ambiental, se creó la Agencia Nacional de Seguridad
Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector
Hidrocarburos, que quedó facultada para atender los
temas de impacto ambiental y riesgo, supervisión y
medidas ambientales, motivo por el que consideró que se
transgredió en su perjuicio el principio de subordinación
jerárquica y reserva de ley, lo que a su vez acarreó la
violación a los artículos 25, 27, 28 y 122 de la
Constitución Federal.
- Indicó que ella se encontraba incluida como una estación
de servicio con actividad de comercialización de
petrolíferos, cuya regulación únicamente recaía en el
ámbito federal y no así en los Estados o el gobierno local,
ya que incluso no se reservó ninguna facultad para el Jefe
de Gobierno de la Ciudad de México.
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- Añadió que se violó en su perjuicio lo establecido en el
artículo 122 de la Constitución Federal, ya que al Jefe de
Gobierno le pasaron desapercibidas las modificaciones a
los artículos 25, 27 y 28 constitucionales, con motivo de la
reforma energética.
SEGUNDO CONCEPTO DE VIOLACIÓN
- Agregó que el Decreto impugnado transgrede el principio
de seguridad jurídica al invadir la esfera de competencias
de la autoridad federal, ya que se solicitan estudios de
caracterización de suelos, con base en Normas Oficiales
Mexicanas para la detección de contaminantes, siendo
que esta facultad está reservada a la Federación, razones
que demuestran, a su parecer, que en este caso no se
cumplieron los requisitos de fundamentación y motivación
previstos en el artículo 16 de la Constitución Federal.
- Expuso que el artículo 42 Bis, fracción III, del Reglamento
de Impacto Ambiental y Riesgo de la Ciudad de México,
viola el principio de proporcionalidad y razonabilidad de la
norma, debido a que la quejosa ya cuenta con un seguro,
tal como lo acreditó con la póliza que exhibió, siendo que
ahora se le solicita una nueva póliza de seguro ambiental,
lo cual resulta excesivo.
- Asimismo, argumentó que se impusieron como montos
para los seguros de mérito las cantidades de ********** y
de ***********, sin que se especificaran los motivos y
razones mediante los cuales se arribó a las mencionadas
cifras.
- Esgrimió que lo mismo acontecía con el artículo 76
duodecies, fracción V, del Reglamento impugnado,
puesto que también exigía pólizas de seguro, por lo que
especificó que por las mismas razones vertidas respecto
del numeral 42 Bis, fracción III, resultaba inconstitucional.
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TERCER CONCEPTO DE VIOLACIÓN
- Sostuvo que los artículos tercero y cuarto transitorios del
Decreto controvertido eran inconstitucionales, debido a
que afectaban derechos adquiridos con anterioridad a su
emisión.
- Señaló que esta nueva reglamentación la obliga a cumplir
con los requisitos de un nuevo impacto ambiental, estudio
de riesgo y su actualización, lo cual no resulta lógico ni
proporcional, ya que con ello se pretende una aplicación
retroactiva en su perjuicio, al tratarse de un procedimiento
denominado de “reporte y visto bueno” y otro de
“evaluación y cumplimiento semestral”, que debe realizar
en el término establecido en la norma, siendo que no le
corresponde cumplir con dichos requisitos debido a los
derechos que ya tiene adquiridos, pues en todo caso,
aquéllos deberán ser cumplidos por las nuevas
instalaciones, situación que a su vez transgrede la
garantía de igualdad.
Por razón de turno, correspondió conocer de la demanda al
Juzgado Décimo de Distrito en Materia Administrativa en la
Ciudad de México, cuyo titular, previo diversos requerimientos
formulados a la sociedad quejosa, admitió a trámite la demanda y
ordenó su registro bajo el número ***********.
Al emitir la sentencia correspondiente, el juzgador federal fijó
los actos reclamados de la siguiente manera:
1. La promulgación y refrendo del Decreto por el que
se reforman y adicionan diversas disposiciones del
Reglamento de Impacto Ambiental y Riesgo, en
específico los artículos 3, primer párrafo, fracciones II
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bis, VI, VIII bis, XIV bis, XXXI, XXXVI bis; 36, fracción
III, y último párrafo, 39, 42, primer párrafo, fracción VIII,
42 bis, 63, primer párrafo, fracciones VI, VII y VIII, 64,
primer párrafo y 68; asimismo, el Capítulo VI BIS que
contiene los artículos 76 Bis, 76 ter, 76 cuater, 76
quintus, 76 sextus, 76 septimus, 76 octies, 76 novenus,
76 décimus, 76 undecimus, 76 duodecies, 76 terdecies,
76 cuaterdecies, 76 quindecies; sus transitorios; así
como su ejecución.
2. La omisión de emitir la resolución a la solicitud de
revalidación de licencia ambiental única de veintiuno
de febrero de dos mil catorce, con número de folio
***********;
3. La resolución contenida en el acuerdo *********** de
veinte de enero de dos mil quince, en la que se
estima que es procedente tener por "no presentado el
trámite de revalidación de licencia”.
La sentencia de mérito concluyó con los siguientes puntos
resolutivos:
“PRIMERO. Se SOBRESEE el presente juicio de garantías
promovido por ************, en contra del acto y por los
razonamientos esgrimidos en el cuarto considerando de esta
sentencia.
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
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SEGUNDO. La Justicia de la Unión NO AMPARA NI
PROTEGE a **********, en relación con el Decreto por el que se
reforman y adicionan diversas disposiciones del Reglamento de
Impacto Ambiental y Riesgo, en específico los artículos 3, primer
párrafo, fracciones II bis, VI, VIII bis, XIV bis, XXXI, XXXVI bis; 36,
fracción III, y último párrafo, 39, 42, primer párrafo, fracción VIII,
42 bis, 63, primer párrafo, fracciones VI, VII y VIII, 64, primer
párrafo y 68; asimismo, el Capítulo VI BIS; y los artículos 76 Bis,
76 ter, 76 cuater, 76 quintus, 76 sextus, 76 septimus, 76 octies, 76
novenus, 76 décimus, 76 undecimus, 76 duodecies, 76 terdecies,
76 cuaterdecies, 76 quindecies; sus transitorios y acto de
legalidad; por las razones precisadas en los dos últimos
considerandos.”
La sentencia de mérito se encuentra glosada y puede ser
consultada a partir de la hoja con número de folio 424 del
cuaderno de amparo.
En desacuerdo con la resolución anterior, el representante
legal de la sociedad quejosa interpuso recurso de revisión, del que
correspondió conocer al Segundo Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito, el cual dictó sentencia el trece
de mayo de este año, en la que resolvió dejar firme el
sobreseimiento decretado en el juicio de amparo de origen; por lo
que hace a los actos reclamados consistentes en el refrendo del
decreto impugnado así como respecto de la omisión de emitir
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resolución en la solicitud de revalidación de licencia ambiental
única.
Asimismo, en la propia ejecutoria el Tribunal del conocimiento
advirtió que no existían causales de improcedencia pendientes de
analizar y que dada la relevancia del asunto lo pertinente era
poner a consideración de este Alto Tribunal si deseaba asumir su
competencia originaria para conocer de este medio de defensa, el
cual, como ya se ha visto fue admitido por el Presidente de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación.
CUARTO. Es necesario analizar los argumentos que en vía
de agravios plantea la sociedad recurrente, los cuales se
sintetizan a continuación:
PRIMER AGRAVIO
Argumenta que el análisis efectuado por el juez del
conocimiento al primer concepto de violación violó en su
perjuicio el artículo 74 de la Ley de Amparo, ya que fue
aplicado inexactamente, toda vez que indicó que no
existía duplicidad alguna en las obligaciones que se le
impuso derivadas de la invasión competencial del Jefe de
Gobierno al expedir el Decreto reclamado.
Señala que el juzgador se abstuvo de analizar el
planteamiento de referencia, bajo el argumento de que
se trata de facultades “concurrentes” y que no existe
duplicidad ni afectación de proporcionalidad y seguridad
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jurídica, así como que no se violó la garantía de
retroactividad, aspectos con los que no justifica la razón
del por qué no se violan los numerales 14 y 122 de la
Constitución Federal.
Esgrime que el simple señalamiento de que se trata de
facultades o competencia “concurrente” no es suficiente
para estimar que el juez de distrito efectivamente analizó
el planteamiento propuesto, ya que debió pronunciarse si
el ejecutivo local invadió la esfera de competencias
federal mediante la emisión del reglamento de mérito.
Además, refiere que el juzgador no explicó cómo la
duplicidad brinda certeza jurídica, ya que continúa sin
saber qué ordenamiento es el que debe cumplir, por lo
que incluso destaca que observar el cumplimiento de
ambos resultaría excesivo.
Añade que las tesis que citó el juez de distrito como
fundamento para sostener sus razonamientos se
emitieron en la Novena Época, esto es, con anterioridad
a la reforma constitucional en materia energética, de la
cual derivó la exclusiva competencia federal sobre
impacto ambiental y riesgo en materia de hidrocarburos.
Destaca el contenido del dispositivo 95 de la Ley de
Hidrocarburos, mismo que considera acorde con lo
previsto por el artículo 28 de la Constitución Federal, el
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
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cual –afirma– señala que la industria a la que pertenece
la quejosa es exclusiva de jurisdicción federal, por lo que
señala que el juzgador de amparo debió analizar estos
aspectos, y justificar, en su caso, por qué los referidos
preceptos están por debajo del Decreto tildado de
inconstitucional, lo cual se abstuvo analizar.
Agrega que el juez de distrito pasó por alto que el titular
de la Secretaría de Medio Ambiente de la Ciudad de
México confesó expresamente que sus facultades
subsistirían hasta la entrada en vigor de la Ley de la
Agencia Ambiental Federal, es decir, que sus
atribuciones sobre impacto ambiental y riesgo estarían
vigentes hasta el dos de marzo de dos mil quince, fecha
en que entraría en funciones dicha agencia; por lo que se
demuestra que el juez no analizó las constancias y
pruebas adecuadamente, con lo que dio una indebida
fundamentación.
Menciona que el juez de distrito analizó incorrectamente
los conceptos de violación, puesto que dejó de atender
que con la reforma energética y, particularmente, con la
Ley de Hidrocarburos y de la Agencia Ambiental, se
reservó la actividad que realiza la quejosa como de
exclusiva competencia a la Federación.
Sostiene que el artículo 129 de la Ley de Hidrocarburos
establece que le “Corresponde a la Agencia emitir la
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regulación y la normatividad aplicable en materia de
seguridad industrial y operativa, así como de protección
al medio ambiente en la industria de Hidrocarburos […]”,
el cual, sostiene, no mereció pronunciamiento alguno por
parte del juzgador.
Indica que el juez de distrito se abstuvo de resolver por
qué razón no tiene aplicación al caso en concreto el
artículo 95 de la Ley de Hidrocarburos por encima del
Decreto tildado de inconstitucional, con lo que también se
apartó de analizar del por qué la creación de la agencia
ambiental estaría por debajo de la autoridad local en
materia ambiental.
Expone que fue errónea la apreciación del juez del
conocimiento, ya que incluso no resolvió el conflicto
planteado ni la causa del pedir, consistente en determinar
cuál era el ordenamiento aplicable, para brindar certeza y
seguridad jurídica a la que todo gobernado tiene derecho.
Aduce que el juez indicó que el Jefe de Gobierno de la
Ciudad de México tiene la facultad de expedir
reglamentos que regulen la materia ambiental, con base
en una tesis emitida con anterioridad a la entrada en
vigor de la reforma energética constitucional y a la
emisión del Decreto tildado de inconstitucional.
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
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Esgrime que el juez no tomó en cuenta que la quejosa no
cuestionó si el Jefe de Gobierno tenía o no facultad para
expedir reglamentos que “regulen la materia ambiental”
sino que fue realmente controvirtió si con la reforma
energética a la Constitución Federal, la Ley de
Hidrocarburos y la Ley de la Agencia Nacional de
Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente
del Sector de Hidrocarburos, el Jefe de Gobierno tenía la
facultad para emitir el Reglamento en materia de Impacto
Ambiental y Riesgo o si la intención del legislador fue
excluir esta materia de la esfera de atribuciones del
ejecutivo local.
Menciona que al no precisarse cuál fue el verdadero
planteamiento del tema, se modificó la litis efectivamente
planteada, y se realizó un estudio basado en criterios que
no eran aplicables al caso, lo que a su vez se traduce en
una indebida fundamentación y motivación de la
sentencia.
SEGUNDO AGRAVIO
Alega que en su segundo concepto de violación, relativo
a la proporcionalidad de la norma y razonabilidad, precisó
que se crearon artículos que permiten la discrecionalidad
de la autoridad, con lo que se violenta la seguridad
jurídica, aunado a que impugnó que el artículo 76
duodecies, violenta el artículo 16 de la Constitución
Federal, dado que dispone el deber de dar información
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
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de la operación que realiza, sin mediar un procedimiento
previo para ello.
Refiere que en la sentencia recurrida se aplicó
indebidamente el artículo 74 de la Ley de Amparo, en sus
fracciones II y IV, debido a que el juez no indicó el motivo
por el cual no se violan los principios de proporcionalidad
y seguridad jurídica, puesto que no justificó la
constitucionalidad del Decreto, por cuanto hace a que se
le solicite la contratación de una póliza de seguro cuando
ya cuenta con una, por lo que no analizó los
planteamientos vertidos en sus conceptos de violación
primero y segundo, con lo que la dejó en estado de
indefensión.
Determina que la sentencia recurrida es incongruente,
puesto que en la demanda inicial precisó que el artículo
42 bis, fracción III, del Decreto impugnado y 76,
duodecies violan el principio de proporcionalidad y
razonabilidad de la norma, ya que la quejosa ya tiene una
póliza de seguro.
Señala que el juez de distrito hace referencia
erróneamente a una garantía diversa, esto es, a la póliza
de fianza, la cual nada tiene que ver con la litis propuesta
ni con las leyes mencionadas, con lo que no analizó el
planteamiento propuesto y, por ende, violó el artículo 74
de la Ley de Amparo.
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
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Argumenta que fue incorrecto que citara por analogía una
tesis de legalidad, en la que se dice que no es exigencia
del legislador, (no el Jefe de Gobierno), definir todos los
términos y palabras utilizados en la ley, puesto que en la
especie no se trata de una ley, sino de un reglamento, el
cual tiene como función esencial definir o precisar
cuestiones contenidas en la ley.
Asimismo, aduce que el juez de distrito hizo referencia a
los artículos 3 y 11, fracción III, de la Ley General de
Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, en los que
señaló que se encuentra permitida la celebración de
convenios o acuerdos de colaboración entre la
Federación y la Ciudad de México, lo cual –afirma– es
una cuestión hipotética que no es eficaz para fundar y
motivar la sentencia recurrida, aunado a que con ello no
se resuelve el tema central planteado.
TERCER AGRAVIO
Sostiene que el análisis realizado por el juez del
conocimiento respecto de la retroactividad planteada
derivó de una indebida apreciación de los hechos,
aunado a que no tomó en cuenta que se le planteó que la
Ley de Protección a la Tierra en la Ciudad de México
prevé únicamente que los estudios de riesgo de impacto
ambiental sólo se establecen para las personas que
pretendan construir una estación de gasolina, y no para
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
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aquéllos que previamente a la existencia de la norma
impugnada ya tenían un establecimiento.
Por otra parte, aduce que la sentencia recurrida es
contradictoria, debido a que se hizo alusión a una tesis
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la que
se explica el concepto de retroactividad de la ley y que
beneficia en su argumentación, así como se hizo alusión
al artículo 178 de la Ley de Protección a la Tierra en la
Ciudad de México, el cual también le otorgaban la razón,
por cuanto reconocen que la actividad que realiza si es
de competencia exclusiva de la Federación y, a pesar de
ello, el juzgador de amparo razonó de manera contraria.
Agrega que el juzgador erróneamente determinó que la
quejosa tenía una concesión administrativa, puesto que
en realidad contaba con contratos mercantiles de
franquicia y venta de primera mano con Pemex
Refinación, por lo que la motivación y fundamentación
que pretendió aplicar resultó incierta.
Por lo anterior, manifiesta que los considerados y
resultandos de la sentencia son incongruentes y carentes
de lógica y congruencia, debido a que el juez de distrito
nunca fijó claramente los hechos y situación real de la
quejosa.
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
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QUINTO. En primer lugar, es conveniente precisar que la
litis en este asunto se circunscribe en determinar si es
constitucional o no el Decreto por el que se reforman y adicionan
diversas disposiciones del Reglamento de Impacto Ambiental y
Riesgo, publicado en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México el
veintiocho de octubre del dos mil catorce.
En este sentido, es trascendente tomar en cuenta que la
finalidad del Reglamento impugnado es regular actividades
riesgosas relacionadas con el almacenamiento, distribución,
comercialización, entre otras, de gasolina, diésel, combustibles,
aceites, lubricantes y aditivos, con la finalidad de salvaguardar los
ecosistemas, la salud, la seguridad y el medio ambiente, así como
evitar efectos adversos que pudieran causar posibles accidentes
durante el establecimiento, operación y/o cierre de la obra.
Por lo anterior, en el Decreto que dio origen al Reglamento
de Impacto Ambiental y Riesgo en la Ciudad de México, se
incluyeron una diversidad de reglas y obligaciones relacionadas
con estudios técnicos vinculados con la instalación de las
estaciones de almacenamiento y distribución de los productos
aludidos, así como obligaciones en la contratación de pólizas de
seguros.
Al respecto, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación advierte que el problema de
constitucionalidad planteado se centra, en un principio, en
resolver si el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México se
encontraba facultado para emitir el Reglamento multicitado o, por
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
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el contrario, si al realizarlo, vulneró los artículos 25, 27, 28 y 122
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Esto es, en el estudio de este asunto corresponderá a esta
Segunda Sala resolver si el Jefe de Gobierno de la Ciudad de
México actuó al margen de las atribuciones y responsabilidades
que le corresponden en el ámbito de su competencia
constitucional, para lo que debe tomarse en cuenta la reforma
constitucional en materia de hidrocarburos.
En este apartado, previo al estudio de los agravios
propuestos por la sociedad recurrente, conviene precisar el
contenido de los preceptos relativos del Reglamento de Impacto
Ambiental y Riesgo para la Ciudad de México:
“DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y
ADICIONAN DIVERSAS DISPOSICIONES DEL
REGLAMENTO DE IMPACTO AMBIENTAL Y
RIESGO
Artículo 6. Quienes pretendan realizar alguna de las
siguientes obras o actividades, previamente a su
ejecución requerirán obtener la autorización en
materia de impacto ambiental de la Secretaría o
Delegación en su caso:
K) ACTIVIDADES CONSIDERADAS RIESGOSAS, EN
TÉRMINOS DE LA LEY:
XXVI. Estaciones de diésel, gas licuado de petróleo,
gas natural y gasolina; estaciones de
abastecimiento duales (gasolinas, diésel y gas
natural comprimido) y estaciones de autoconsumo;
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XXVII. Terminales de almacenamiento y
distribución de gasolina, diésel, aceites, lubricantes
y aditivos, que no rebasen la cantidad de reporte
establecida en los listados federales de actividades
altamente riesgosas;
Artículo 42 bis. La manifestación de impacto
ambiental con estudio de riesgo ambiental que se
encuentre sujeta a reporte y visto bueno, además
de lo establecido por el artículo 42, deberá contener
la siguiente información:
I. Resultados del estudio de caracterización de sitio
conforme a las Normas Oficiales Mexicanas
aplicables, mediante el cual se acredite que, en su
caso, los niveles de hidrocarburos y metales
pesados presentes en el suelo y subsuelo se
encuentran por debajo de los límites máximos
permisibles;
II. Programa calendarizado de evaluación y
monitoreo semestral de emisión de vapores; la
Dirección General, podrá solicitar información
adicional respecto de los elementos suelo,
subsuelo y agua, o cualquier otro que a juicio de la
Dirección por el tipo de actividad se requiera en
términos de lo dispuesto por las Normas Oficiales
Mexicanas, Normas ambientales para el Distrito
Federal y demás ordenamientos aplicables. Dentro
de este programa calendarizado se deberá incluir
un apartado específico donde se reporte el
cumplimiento de:
(a) Los estándares y requisitos que conforme a:
(i) las Normas Oficiales Mexicanas y Normas
Ambientales para el Distrito Federal y
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
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(ii) la legislación y reglamentación local y federal,
que resulten aplicables, y
(b) Cuando menos, los Criterios de Operación y
Mantenimiento establecidos en los Manuales de
Operación que para tal efecto expida Petróleos
Mexicanos. Dichos criterios se tomarán como un
estándar mínimo de referencia para todas las
estaciones y terminales de almacenamiento y
distribución de gasolina, diésel, combustibles,
aceites, lubricantes y aditivos en cualquiera de sus
modalidades. Lo anterior en el entendido que dicho
requisito podrá ser sustituido en el futuro por
nueva reglamentación y normalización expedida
por las autoridades federales o locales
competentes.
III. Contar con póliza de seguros que ampare:
1.- La responsabilidad civil por daños a terceros en
sus personas y/o bienes con un límite de
responsabilidad de por lo menos ***********
2.- La responsabilidad civil por daños causados al
ambiente con un límite de responsabilidad de por lo
menos ************** El concesionario deberá
presentar la póliza vigente con el recibo de pago
correspondiente por el periodo amparado en la
póliza. Las cantidades mencionadas en los
numerales 1 y 2 de esta fracción, se actualizarán
anualmente de conformidad con el incremento al
Índice Nacional de Precios al Consumidor.
IV. En su caso, las justificaciones, estudios
técnicos, avales de y autorizaciones a que se
refiere el artículo 76 octies, y
La documentación a que se refiere el presente
artículo deberá ser entregada por el promovente en
original, para su cotejo.
TRANSITORIOS
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
25
TERCERO. Aquellas personas que lleven a cabo
actividades incluidas en el apartado K) fracciones
XXVI y XXVII de este Reglamento bajo el amparo de
una autorización de impacto ambiental otorgada
con anterioridad a la entrada en vigor del presente
Decreto, contarán con un término de 3 (tres) meses
contados a partir de la entrada en vigor de este
Decreto, para llevar a cabo la actualización del
estudio de riesgo que deberá sujetarse a reporte
semestral y visto bueno de la Dirección General
conforme a lo dispuesto por (sic) artículo 42 Bis; el
cual en lo sucesivo se someterá al procedimiento
de reporte y visto bueno previsto por el Capítulo VI
Bis de este Reglamento.
CUARTO. Aquellas personas que lleven a cabo
actividades incluidas en el apartado K) fracciones
XXVI y XXVII de este Reglamento sin contar con la
autorización de impacto ambiental correspondiente
por no haberse requerido debido a la posterior
entrada en vigor de la legislación ambiental en el
Distrito Federal, deberán someter a consideración
de la Dirección General el estudio de riesgo que
deberá sujetarse a reporte semestral y visto bueno
conforme a lo dispuesto por (sic) artículo 42 Bis
dentro un término de 3 (tres) meses contados a
partir de la entrada en vigor de este Decreto y, en lo
sucesivo, someterse al procedimiento de reporte y
visto bueno previsto por el Capítulo VI Bis de este
Reglamento.”
Como se advierte, los preceptos transcritos contienen las
prescripciones y especificaciones a las que están obligados las
personas que cuenten con una autorización de impacto ambiental
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
26
para operar una gasolinera, en las que se prevé, el contar con
una póliza de seguro que ampare la responsabilidad civil por
daños a terceros en sus personas y/o bienes o por daños
causados al medio ambiente, con un límite de cuando menos de
cinco y tres millones de pesos, respectivamente.
Por otra parte, en las normas transitorias se precisa que
quienes realicen las referidas actividades al amparo de una
autorización de impacto ambiental otorgada con anterioridad a la
entrada en vigor del Decreto reclamado, contarán con tres meses
para actualizar el estudio de riesgo, que se sujetará a reporte
semestral y visto bueno de la Dirección General de Regulación
Ambiental de la Secretaría de Medio Ambiente de la Ciudad de
México.
Con base en estas consideraciones, se arriba a la
convicción de que resultan esencialmente fundados los agravios
hechos valer por la sociedad quejosa, en los que esgrime,
toralmente, que el juez de distrito no tomó en cuenta la reforma
energética de dos mil trece, razón que conllevó la violación de lo
establecido en los artículos 25, 27, 28 y 122 de la Constitución
Federal, debido a que el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México
no cuenta con atribuciones legales para emitir los preceptos
impugnados del Reglamento de Impacto Ambiental y Riesgo de
dicha entidad, ya que con ello invadió la esfera de facultades
reservadas a la Federación.
Para sostener tal aserto, es menester precisar el alcance de
la facultad reglamentaria con que cuenta el Jefe de Gobierno de
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
27
la Ciudad de México, misma que en la fecha en que se expidió el
Decreto reclamado tenía su asidero constitucional en el artículo
122, apartado C, Base Segunda, fracción II, inciso b), vigente en
esa fecha, que se transcribe a continuación:
“ARTÍCULO 122. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local, en los términos de este artículo. Son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia. La Asamblea Legislativa del Distrito Federal se integrará con el número de diputados electos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una circunscripción plurinominal, en los términos que señalen esta Constitución y el Estatuto de Gobierno. El Jefe de Gobierno del Distrito Federal tendrá a su cargo el Ejecutivo y la administración pública en la entidad y recaerá en una sola persona, elegida por votación universal, libre, directa y secreta. El Tribunal Superior de Justicia y el Consejo de la Judicatura, con los demás órganos que establezca el Estatuto de Gobierno, ejercerán la función judicial del fuero común en el Distrito Federal. La distribución de competencias entre los Poderes de la Unión y las autoridades locales del Distrito Federal se sujetará a las siguientes disposiciones: (…). C. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetará a las siguientes bases: (…) BASE SEGUNDA. Respecto al Jefe de Gobierno del Distrito Federal: (…)
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II. El Jefe de Gobierno del Distrito Federal tendrá las facultades y obligaciones siguientes: (…) b). Promulgar, publicar y ejecutar las leyes que expida la Asamblea Legislativa, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, mediante la expedición de reglamentos, decretos y acuerdos. Asimismo, podrá hacer observaciones a las leyes que la Asamblea Legislativa le envíe para su promulgación, en un plazo no mayor de diez días hábiles. Si el proyecto observado fuese confirmado por mayoría calificada de dos tercios de los diputados presentes, deberá ser promulgado por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal; (…).”
La porción normativa del artículo constitucional
recientemente transcrito establece la facultad del Jefe de
Gobierno de la Ciudad de México para proveer en la esfera
administrativa a la exacta observancia de las leyes que expida la
Asamblea Legislativa de dicha entidad, mediante la expedición de
reglamentos, decretos y acuerdos.
En relación con la naturaleza del anterior precepto
constitucional, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación, al resolver la controversia constitucional
***********, en sesión de cuatro de noviembre de dos mil tres,
señaló que entre las atribuciones del Jefe de Gobierno, se
encuentran las siguientes:
La facultad reglamentaria respecto de las leyes que expida
la Asamblea Legislativa, mediante la expedición de
reglamentos, decretos y acuerdos;
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
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La relativa a cumplir y ejecutar las leyes que expida el
Congreso de la Unión, en la esfera y competencia del
órgano Ejecutivo a su cargo o de sus dependencias.
De esta manera, puede concluirse que el Jefe de Gobierno
está en posibilidad de ejercer su facultad reglamentaria, cuando
se trate de aquéllas materias expresamente conferidas al ámbito
legislativo de la Ciudad de México.
Por ende, en el orden local, la Asamblea Legislativa tiene
facultades legislativas consignadas en la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos para expedir leyes en las materias
que le estén expresamente conferidas y, consecuentemente, en
tales materias es ese órgano legislativo el que debe realizar la
normatividad correspondiente, mientras que el Jefe de Gobierno
únicamente podrá ejercer su facultad reglamentaria respecto de
los ordenamientos legales que se desarrollan o pormenorizan y
que son emitidos por el órgano legislativo mencionado.
Es oportuno destacar que la facultad reglamentaria debe
entenderse como aquélla que para proveer en la esfera
administrativa a la exacta observancia de las leyes, el Poder
Ejecutivo, federal o local, está autorizado para expedir las normas
reglamentarias necesarias, que tiendan a la ejecución de las leyes
emanadas por el órgano legislativo; de manera que esas
disposiciones reglamentarias aunque desde el punto de vista
material son similares a las normas expedidas por el órgano
legislativo, en cuanto son generales, abstractas e impersonales y
de observancia obligatoria, se distinguen de estas últimas, por
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
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dos razones: 1) porque provienen de un órgano que desde el
punto de vista constitucional no expresa la voluntad general, sino
la de un órgano instituido para acatarla, como lo es el Poder
Ejecutivo y; 2) porque son, por definición, normas subordinadas a
las disposiciones legales que reglamentan.
De inicio, es importante tomar en cuenta que mediante
Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte
de diciembre de dos mil trece, se reformaron y adicionaron
diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, en materia de energía.
De la lectura de las tres exposiciones de motivos que dieron
origen a la señalada reforma, se advierte que uno de los puntos
de preocupación se centró en la búsqueda de un modelo de
producción energético que mitigara los efectos negativos que la
obtención y el consumo de energías fósiles puedan tener sobre la
salud y el medio ambiente y, con ello, lograr un progreso
energético sustentable.
Ello se plasmó en el Dictamen de las Comisiones Unidas de
Puntos Constitucionales, de Energía y de Estudios Legislativos,
en el cual se señala como una de las obligaciones en la materia
“[…] realizar las adecuaciones al marco jurídico, para
establecer las bases en las que el Estado mexicano
procurará, en todos los procesos relacionados con la materia
del Decreto en los que intervengan empresas productivas del
Estado, los particulares o ambos, la protección y cuidado del
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
31
medio ambiente, mediante la incorporación de criterios y
mejores prácticas en los temas de eficiencia en el uso de
energía, disminución en la generación de gases y
compuestos de efecto invernadero, eficiencia en el uso de
recursos naturales, baja generación de residuos y emisiones,
así como la menor huella de carbono en todos sus procesos.”
Asimismo, se reconoció que “nuestro país es un actor
muy importante en el plano internacional en materia de
cuidado al medio ambiente; Ia aceleración del cambio
climático ha sido un planteamiento constante en los foros de
los organismos internacionales de los que México es parte, a
fin de abrir una brecha multinacional para hacer frente a este
problema mundial.”
Adicionalmente, debe destacarse que el Estado mexicano
ha adoptado compromisos internacionales para hacer frente al
cambio climático y lograr la sustentabilidad ambiental sin
menoscabar el desarrollo tecnológico e industrial. Se mencionan
algunos documentos que contienen dichas obligaciones:
• Convenio de Viena para la Protección de la Capa de
Ozono (1985).
• Protocolo de Montreal relativo a las sustancias agotadoras
de Ia capa de ozono (1987).
• Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio
Ambiente y el Desarrollo (1989).
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
32
• Declaración Ministerial de la Segunda Conferencia
Mundial sobre el Clima (1990).
• Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático (1992).
• Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo (1992).
• Protocolo de Kyoto a la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre Cambio Climático (1997).
Con base en lo anterior, al aprobarse el Decreto por el que
se reformaron los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, se determinó realizar una
adición al artículo 25 constitucional para quedar de la siguiente
manera:
“Artículo 25.- Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución. La competitividad se entenderá como el conjunto de condiciones necesarias para generar un mayor crecimiento económico, promoviendo la inversión y la generación de empleo. El Estado velará por la estabilidad de las finanzas públicas y del sistema financiero para coadyuvar a generar condiciones favorables para el crecimiento económico y el empleo. El Plan Nacional de
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
33
Desarrollo y los planes estatales y municipales deberán observar dicho principio. El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución.
Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la Nación. (REFORMADO, D.O.F. 20 DE DICIEMBRE DE 2013) El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución. En las actividades citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores prácticas, y determinará las demás actividades que podrán realizar.
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
34
Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo. (REFORMADO, D.O.F. 20 DE DICIEMBRE DE 2013) Bajo criterios de equidad social, productividad y sustentabilidad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente. La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios. (REFORMADO, D.O.F. 20 DE DICIEMBRE DE 2013) La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, promoviendo la competitividad e implementando una política nacional para el desarrollo industrial sustentable que incluya vertientes sectoriales y regionales, en los términos que establece esta Constitución.”
Además, en el artículo Décimo Noveno de las disposiciones
transitorias del citado Decreto, quedó previsto que el Congreso de
la Unión llevaría a cabo las adecuaciones al marco jurídico para
crear la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
35
al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, el cual dispone
literalmente lo siguiente:
“Décimo Noveno. Dentro del plazo previsto en el transitorio cuarto del presente Decreto, el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones al marco jurídico para crear la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, como órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría del ramo en materia de Medio Ambiente, con autonomía técnica y de gestión, que disponga de los ingresos derivados de las contribuciones y aprovechamientos que la ley establezca por sus servicios para financiar un presupuesto total que le permita cumplir con sus atribuciones. La Agencia tendrá dentro de sus atribuciones regular y supervisar, en materia de seguridad industrial, operativa y protección al medio ambiente, las instalaciones y actividades del sector hidrocarburos, incluyendo las actividades de desmantelamiento y abandono de instalaciones, así como el control integral de residuos. En la organización, funcionamiento y facultades de la Agencia, se deberá prever al menos: a) Que si al finalizar el ejercicio presupuestario, existiera saldo remanente de ingresos propios excedentes, la Agencia instruirá su transferencia a un fideicomiso constituido por la Secretaría del ramo en materia de Medio Ambiente, donde una institución de la banca de desarrollo operará como fiduciario. b) Que la Agencia instruirá al fiduciario la aplicación de los recursos de este fideicomiso a la cobertura de gastos necesarios para cumplir con sus funciones en posteriores ejercicios respetando los principios a los que hace referencia el artículo 134 de esta Constitución y estando sujeta a la evaluación y el control de los entes fiscalizadores del Estado.
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
36
El fideicomiso no podrá acumular recursos superiores al equivalente de tres veces el presupuesto anual de la Agencia, tomando como referencia el presupuesto aprobado para el último ejercicio fiscal. En caso de que existan recursos adicionales, éstos serán transferidos a la Tesorería de la Federación. El fideicomiso a que hace referencia este transitorio estará sujeto a las obligaciones en materia de transparencia derivadas de la ley. Asimismo, la Agencia deberá publicar en su sitio electrónico, por lo menos de manera trimestral, los recursos depositados en el fideicomiso, así como el uso y destino de dichos recursos. La Cámara de Diputados realizará las acciones necesarias para proveer de recursos presupuestales a la Agencia, con el fin de que ésta pueda llevar a cabo su cometido. El presupuesto aprobado deberá cubrir los capítulos de servicios personales, materiales y suministros, así como de servicios generales, necesarios para cumplir con sus funciones.”
Incluso, es conveniente traer a contexto el contenido de los
artículos 1, 5, fracción XVIII, y 7, fracción I, de la Ley de la
Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al
Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, los cuales se
reproducen a continuación:
“Artículo 1o.- La presente Ley es de orden público
e interés general y de aplicación en todo el
territorio nacional y zonas en las que la Nación
ejerce soberanía o jurisdicción y tiene como objeto
crear la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y
de Protección al Medio Ambiente del Sector
Hidrocarburos, como un órgano administrativo
desconcentrado de la Secretaría de Medio
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
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Ambiente y Recursos Naturales, con autonomía
técnica y de gestión.
La Agencia tiene por objeto la protección de las
personas, el medio ambiente y las instalaciones del
sector hidrocarburos a través de la regulación y
supervisión de:
I. La Seguridad Industrial y Seguridad Operativa;
II. Las actividades de desmantelamiento y
abandono de instalaciones, y
III. El control integral de los residuos y emisiones
contaminantes.”
“Artículo 5o- La Agencia tendrá las siguientes
atribuciones:
[…]
XVIII. Expedir, suspender, revocar o negar las
licencias, autorizaciones, permisos y registros en
materia ambiental, a que se refiere el artículo 7 de
esta Ley, en los términos de las disposiciones
normativas aplicables;
[…].”
“Artículo 7o.- Los actos administrativos a que se
refiere la fracción XVIII del artículo 5o., serán los
siguientes:
I. Autorizaciones en materia de impacto y riesgo
ambiental del Sector Hidrocarburos; de
carbonoductos; instalaciones de tratamiento,
confinamiento o eliminación de residuos
peligrosos; aprovechamientos forestales en selvas
tropicales, y especies de difícil regeneración; así
como obras y actividades en humedales,
manglares, lagunas, ríos, lagos y esteros
conectados con el mar, litorales o las zonas
federales de las áreas antes mencionadas, en
términos del artículo 28 de la Ley General del
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
38
Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y
del Reglamento de la materia;
[…].”
De los preceptos transcritos, se advierte que la Agencia
Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio
Ambiente del Sector Hidrocarburos, es un órgano administrativo
desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales, con autonomía técnica y de gestión, que tiene por
objeto la protección de las personas, el medio ambiente y las
instalaciones del sector, a la que compete la regulación y
supervisión en la materia y, específicamente, otorgar las
autorizaciones en materia de impacto y riesgo ambiental del
sector de hidrocarburos.
Luego entonces, de la lectura de las disposiciones en
comento puede observarse que la intención del Constituyente
Permanente fue la de privilegiar un sector de hidrocarburos en el
cual la producción energética se realice sin perder de vista la
sustentabilidad ambiental, entendida ésta como la administración
eficiente y racional de los recursos fósiles, de manera tal que sea
posible elevar el bienestar de la población actual, sin que ello
implique comprometer la calidad de vida de las futuras
generaciones.
Con base en estos objetivos, se determinó crear un órgano
administrativo al que se facultara para supervisar y vigilar el
cumplimiento de la normativa ambiental en la realización de
actividades vinculadas con el sector de hidrocarburos, para lo cual
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
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se le dotó de atribuciones como la de expedir, suspender, revocar
o negar autorizaciones en materia de impacto y riesgo ambiental
en términos del artículo 28 de la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente.
De esta manera, el Órgano Reformador de la Constitución,
al realizar la reforma en materia energética, reservó a la
jurisdicción federal la regulación, supervisión y vigilancia del
sector de hidrocarburos, ordenando la creación del órgano
administrativo encargado de asegurar el cumplimiento de la
normativa relativa.
Así fue como nació la Agencia Nacional de Seguridad
Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector
Hidrocarburos, cuya naturaleza es la de un órgano administrativo
desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales, encargado de la vigilancia del sector y facultado
específicamente para otorgar las autorizaciones en materia de
impacto y riesgo ambiental del sector de hidrocarburos.
Consecuentemente, por disposición del Órgano Reformador
de la Constitución Federal, está reservada a la exclusiva
jurisdicción y competencia federales el sector de hidrocarburos,
con independencia de la distribución que de las facultades
concurrentes en materia de preservación y restauración del
equilibrio ecológico y la protección al ambiente se haga en la Ley
General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
40
Al respecto, importa resaltar el contenido de la Ley de
Hidrocarburos, reglamentaria de los artículos 25, quinto párrafo,
27, séptimo párrafo, y 28, cuarto párrafo, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario
Oficial de la Federación el once de agosto de dos mil catorce, la
cual tiene como objetivo regular, entre otras actividades, el
transporte, almacenamiento, distribución, comercialización y
expendio al público de petrolíferos.
El artículo 4, fracción XIII2, de dicho ordenamiento legal,
señala que por expendio al público deberá entenderse la “venta al
menudeo directa al consumidor de Gas Natural o Petrolíferos,
entre otros combustibles, en instalaciones con fin específico o
multimodal, incluyendo estaciones de servicio, de compresión y
de carburación, entre otras.”
Igualmente, la fracción XXVIII3, del referido precepto,
dispone que los petrolíferos son: “Productos que se obtienen de la
refinación del Petróleo o del procesamiento del Gas Natural y que
derivan directamente de Hidrocarburos, tales como gasolinas,
diésel, querosenos, combustóleo y Gas Licuado de Petróleo,
entre otros, distintos de los Petroquímicos.”
2 Artículo 4.- Para los efectos de esta Ley se entenderá, en singular o plural, por:
[…] XIII. Expendio al Público: La venta al menudeo directa al consumidor de Gas Natural o Petrolíferos, entre otros combustibles, en instalaciones con fin específico o multimodal, incluyendo estaciones de servicio, de compresión y de carburación, entre otras. 3 Artículo 4.- Para los efectos de esta Ley se entenderá, en singular o plural, por:
[…] XXVIII. Petrolíferos: Productos que se obtienen de la refinación del Petróleo o del procesamiento del Gas Natural y que derivan directamente de Hidrocarburos, tales como gasolinas, diésel, querosenos, combustóleo y Gas Licuado de Petróleo, entre otros, distintos de los Petroquímicos.
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
41
En atención a lo anterior, válidamente puede concluirse que
el expendio al público de gasolinas y diésel, incluso aquélla que
se lleve a cabo en una estación de servicio, (actividad a la que se
dedica la sociedad quejosa), debe sujetarse a la regulación que
emitan las autoridades en materia de hidrocarburos.
En este apartado, debe resaltarse que el artículo 95 de la
Ley de Hidrocarburos, mismo que consideró acorde con lo
previsto por el artículo 28 de la Constitución Federal, señala que
la industria a la que se dedica la empresa quejosa es del ámbito
de la competencia de la jurisdicción federal, por lo que ahora en
sus agravios, aduce que el juez de distrito no tomó en cuenta
tales manifestaciones.
Al respecto, esta Segunda Sala estima trascendente tomar
en cuenta que la Ley de Hidrocarburos contiene dentro de su
Título Cuarto “Disposiciones aplicables a la Industria de
Hidrocarburos”, un capítulo III titulado “De la Jurisdicción, Utilidad
Pública y Procedimientos”, dentro del que se ubica el artículo 95,
que señala lo siguiente:
“Artículo 95.- La industria de Hidrocarburos es de
exclusiva jurisdicción federal. En consecuencia,
únicamente el Gobierno Federal puede dictar las
disposiciones técnicas, reglamentarias y de
regulación en la materia, incluyendo aquéllas
relacionadas con el desarrollo sustentable, el
equilibrio ecológico y la protección al medio
ambiente en el desarrollo de esta industria.
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
42
Con el fin de promover el desarrollo sustentable de
las actividades que se realizan en los términos de
esta Ley, en todo momento deberán seguirse
criterios que fomenten la protección, la
restauración y la conservación de los ecosistemas,
además de cumplir estrictamente con las leyes,
reglamentos y demás normativa aplicable en
materia de medio ambiente, recursos naturales,
aguas, bosques, flora y fauna silvestre, terrestre y
acuática, así como de pesca.”
Como se observa de la anterior transcripción, el artículo
referido reitera la determinación constitucional relativa a la
exclusiva jurisdicción federal tratándose de la industria de
hidrocarburos, en los términos en que ha sido definida e
incluyendo el expendio al público que se realiza en las estaciones
de servicio, y la relación que guarda ésta con la protección al
medio ambiente, equilibrio ecológico y desarrollo sustentable, lo
que lleva a concluir que está prohibido a las entidades federativas
y municipios, el emitir disposiciones tendentes a regular la materia
de que se trata, ya que ello supondría una invasión a la esfera de
la competencia legislativa reservada al Congreso de la Unión.
Por ende, es evidente que la conclusión a la que arribó el
juez de distrito fue incorrecta, toda vez que como quedó
evidenciado en párrafos precedentes, el procedimiento de
evaluación de impacto ambiental en el establecimiento de
estaciones expendedoras de gasolina, diésel y otros derivados del
petróleo industrializado, no puede ser reglamentado por el Jefe de
Gobierno de la Ciudad de México, ya que se incluye dentro de la
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
43
industria de hidrocarburos, que es de exclusiva jurisdicción de la
Federación.
Consecuentemente, al haberse emitido una disposición
reglamentaria que pretende establecer normas vinculadas con la
operación y específicamente el impacto ambiental, entre otras, de
las estaciones de gasolina, se vulnera lo dispuesto por los
artículos 25, séptimo párrafo, y 122, apartado C, Base Segunda,
fracción II, inciso b) –vigente cuando se expidió dicho Decreto–,
de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, así
como el artículo Décimo Noveno transitorio del Decreto de
Reformas Constitucionales publicado el veinte de diciembre de
dos mil trece, debido a que efectivamente el Jefe de Gobierno de
la Ciudad de México no está facultado para emitir disposiciones
en la materia específica de hidrocarburos toda vez que, se reitera,
en términos de las disposiciones legales y constitucionales
analizadas, la materia ambiental vinculada con actividades
relativas a hidrocarburos, es una facultad exclusiva de la
Federación.
En atención al principio de mayor beneficio, se estima
innecesario analizar los restantes agravios formulados por la
sociedad quejosa, ya que el estudio de los mismos no variaría la
conclusión a la que se arribó en esta resolución ni redundaría en
mayor beneficio al aquí ya alcanzado.
Con base en las consideraciones expuestas en esta
ejecutoria, es procedente revocar la sentencia recurrida y
AMPARO EN REVISIÓN 598/2016.
44
conceder el amparo solicitado a la sociedad quejosa en contra del
Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones
del Reglamento de Impacto Ambiental y Riesgo, publicado en la
Gaceta Oficial de la Ciudad de México el veintiocho de octubre del
dos mil catorce, para el efecto de que se desincorpore de la
esfera jurídica de la quejosa el aludido Decreto, cuyas
disposiciones no deberán ser aplicadas en su perjuicio ni en el
presente ni en el futuro.
Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia P./J. 112/99,
del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de
rubro “AMPARO CONTRA LEYES. SUS EFECTOS SON LOS DE
PROTEGER AL QUEJOSO CONTRA SU APLICACIÓN
PRESENTE Y FUTURA.”4
4 De texto y datos de localización siguientes: “El principio de relatividad de los efectos de la
sentencia de amparo establecido en los artículos 107, fracción II, constitucional y 76 de la Ley de Amparo, debe interpretarse en el sentido de que la sentencia que otorgue el amparo tiene un alcance relativo en la medida en que sólo se limitará a proteger al quejoso que haya promovido el juicio de amparo. Sin embargo, este principio no puede entenderse al grado de considerar que una sentencia que otorgue el amparo contra una ley sólo protegerá al quejoso respecto del acto de aplicación que de la misma se haya reclamado en el juicio, pues ello atentaría contra la naturaleza y finalidad del amparo contra leyes. Los efectos de una sentencia que otorgue el amparo al quejoso contra una ley que fue señalada como acto reclamado son los de protegerlo no sólo contra actos de aplicación que también haya impugnado, ya que la declaración de amparo tiene consecuencias jurídicas en relación con los actos de aplicación futuros, lo que significa que la ley ya no podrá válidamente ser aplicada al peticionario de garantías que obtuvo la protección constitucional que solicitó, pues su aplicación por parte de la autoridad implicaría la violación a la sentencia de amparo que declaró la inconstitucionalidad de la ley respectiva en relación con el quejoso; por el contrario, si el amparo le fuera negado por estimarse que la ley es constitucional, sólo podría combatir los futuros actos de aplicación de la misma por los vicios propios de que adolecieran. El principio de relatividad que sólo se limita a proteger al quejoso, deriva de la interpretación relacionada de diversas disposiciones de la Ley de Amparo como son los artículos 11 y 116, fracción III, que permiten concluir que en un amparo contra leyes, el Congreso de la Unión tiene el carácter de autoridad responsable y la ley impugnada constituye en sí el acto reclamado, por lo que la sentencia que se pronuncie debe resolver sobre la constitucionalidad de este acto en sí mismo considerado; asimismo, los artículos 76 bis, fracción I, y 156, que expresamente hablan de leyes declaradas inconstitucionales por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; y, finalmente, el artículo 22, fracción I, conforme al cual una ley puede ser impugnada en amparo como autoaplicativa si desde que entra en vigor ocasiona perjuicios al particular, lo que permite concluir que al no existir en esta hipótesis acto concreto de aplicación de la ley reclamada, la declaración de inconstitucionalidad que en su caso proceda, se refiere a la ley en sí misma considerada, con los mismos efectos antes precisados que impiden válidamente su aplicación futura en perjuicio del quejoso. Consecuentemente, los efectos de una sentencia que otorga la protección constitucional al peticionario de garantías en un juicio de amparo contra leyes, de
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Cabe precisar que la conclusión alcanzada es aplicable
únicamente a las disposiciones de carácter ambiental
relacionados con la materia de hidrocarburos, sin que sea posible
extrapolar el criterio a normas de carácter diverso tales como las
de protección civil, o bien, las referentes a la zonificación y uso de
suelo.
Lo anterior, toda vez que las primeras que tienen por objeto
establecer y reglamentar las acciones relativas a la prevención y
salvaguarda de las personas y sus bienes, así como el
funcionamiento de los servicios públicos y su equipamiento
estratégico en caso de situaciones de riesgo colectivo o desastre,
por agentes naturales o humanos, mientras que las segundas
buscan regular y controlar las reservas, usos y destinos de áreas
y predios en los centros de población de su ámbito territorial.
A similares consideraciones arribó esta Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver bajo la
ponencia del José Fernando Franco González Salas el amparo
en revisión 551/2016, fallado por mayoría de cuatro votos en
sesión de veintiuno de septiembre de dos mil dieciséis. Con el
voto en contra de la Señora Ministra Margarita Beatriz Luna
Ramos.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
acuerdo con el principio de relatividad, son los de proteger exclusivamente al quejoso, pero no sólo contra el acto de aplicación con motivo del cual se haya reclamado la ley, si se impugnó como heteroaplicativa, sino también como en las leyes autoaplicativas, la de ampararlo para que esa ley no le sea aplicada válidamente al particular en el futuro.” Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo X, noviembre de 1999, pág. 19. Núm. Registro IUS: 192846.
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PRIMERO. En la materia de la revisión se revoca la
sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión ampara y protege a
********** en contra del Decreto por el que se reforman y adicionan
diversas disposiciones del Reglamento de Impacto Ambiental y
Riesgo, publicado en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México el
veintiocho de octubre del dos mil catorce, en los términos
precisados en el último considerando de esta resolución.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución vuelvan los
autos a su lugar de origen y en su oportunidad archívese el toca
como asunto concluido.
En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos
mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II,
13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
información Pública Gubernamental, así como en el segundo
párrafo del artículo 9º del Reglamento de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal, en
esta versión pública se suprime la información considerada
legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos
supuestos normativos.