1
¿Cómo Cerrar la Brecha? Propuestas para facilitar
la inversión en infraestructura
Jose Luis Guasch Lima, 26 de setiembre de 2008
Banco Mundial y Universidad de Banco Mundial y Universidad de CaliforniaCalifornia
2
Mensajes Clave
• El Perú está invirtiendo menos del 2% del PIB en infraestructura cuando debería invertir entre 4 y 6% del PIB (Asia Oriental sobre el 8%, China sobre el 11%) para lograr sus objetivos
• El flujo anual de proyectos es bajísimo• El Perú puede y debe acelerar el programa• Se puede hacer con una serie de medidas
puntuales
3
Esquema de la Presentación
• Antecedentes: Tendencia de la Inversión• Un perfil de la Inversión Privada en LAC• Obstáculos y Soluciones para el Aumento de la
Inversión (Publica y Privada)– Espacio Fiscal– Gobernabilidad y Capacidad Institucional– Procedimientos– Costo del Capital
• Conclusiones
4
Tendencia de la Inversión
5
Inversión en infraestructura ha caído desde los 1980s a pesar de mayor inversión privada
• La inversión privada aumentó hasta finales de los 1990s pero no compensó la caída en la inversión pública
Fuente: Calderon y Serven (2008).
Total Investment in Infrastructure in LAC (% of GDP)
0%
1%
2%
3%
4%
5%
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Total Public Private
6
Tendencia regional explicada por grandes reducciones en Argentina, Brasil, México
• Colombia y Chile, excepciones: resp. 4,5 y 5,5% del PIB• La inversión en Perú se mantuvo debajo del 2% del PIB
Total Investment in Infrastructure (% of GDP)
2.9%
4.8%
3.3%
4.0%
2.3%
3.5%
1.9%2.4%
4.3%
1.8%1.5%
2.3%
1.6%
4.5%
1.3%
2.1%1.7%
4.7%
2.3%
1.7%
5.6%
0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
7%
Argentina Brazil Chile Colombia Mexico Peru Total(weightedaverage)1980-1989 1990-1999 2000-2004
Fuente: Cálculos del BM con datos de Calderon y Serven (2008).
7
En la mayoría de los países, la inversión privada llegó a ser el 50% o más del total …
• La participación de la inversión privada en el total es inferior al 60% sólo en Brasil (52%) y Colombia (33%)
Private Investment in Infrastructure (% of total investment)
0%
27%
6%0% 1%
16%
60%
45%
63% 61%
52% 50%
71%
33%
64%
57%
3%
22%
68%61%
52%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Argentina Brazil Chile Colombia Mexico Peru Total(weightedaverage)1980-1989 1990-1999 2000-2004
Fuente: Cálculos del BM con datos de Calderon y Serven (2008).
8
Pero la alta participación privada se explica por caída en inversiones públicas (principalmente)
• Inversión Privada: ~ 1% del PIB (excepto Chile: 3-4%)• Inversión Pública: de 3% del PIB en los 1980s a menos
de 1 % – excepto Colombia (3%) y Chile (1.8%)
2.9%
0.7% 0.4%
3.5%
1.3% 1.1%
3.1%
1.5% 1.8%
4.0%3.5%
3.0%2.2%
0.8% 0.4%
1.6%
0.6% 0.6%
3.0%
1.1% 0.9%
1.2%1.1%
1.3%
1.1% 1.2%
2.7%
3.8%1.2%
1.5%
1.0%0.8% 0.9% 1.0%
0.5%
1.2%1.2%
0.2%
0.0%
1.0%
2.0%
3.0%
4.0%
5.0%
6.0%
1980
-198
9
1990
-199
9
2000
-200
4
1980
-198
9
1990
-199
9
2000
-200
4
1980
-198
9
1990
-199
9
2000
-200
4
1980
-198
9
1990
-199
9
2000
-200
4
1980
-198
9
1990
-199
9
2000
-200
4
1980
-198
9
1990
-199
9
2000
-200
4
1980
-198
9
1990
-199
9
2000
-200
4
Argentina Brazil Chile Colombia Mexico Peru Total (w eightedaverage)
Private
Public
Fuente: Cálculos del BM con datos de Calderon y Serven (2008).
9
Electricidad y transporte terrestre han sido los más afectados por la caída en la inversión total
• Reducciones del 50% a 70% en transporte y energía• Invers. en Telecom casi se duplicó; agua sin cambios
Total Investment in Infrastructure in LAC, by Sector (% of GDP)
0%
1%
2%
3%
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Telecommunications Electricity Land Transportation Water
Fuente: Cálculos del BM con datos de Calderon y Serven (2008).
10
Participación privada en inversión total mayor en telecom; siguen electricidad y transporte
• Pero grandes diferencias entre países: p.ej. en Argentina y Peru 40-60% de inv. en agua es privada
Private Investment in Infrastructure, by Sector (% of total investment, 2000-04)
100%
75%
100%
42%
98%
83%
94%
36%
0%
64%
47%
25%21%
49% 51%58%
6%
15%
0%
46%
11%
55%
81%
35%
80%
71%
60%
11%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
Argentina Brazil Chile Colombia Mexico Peru Total(weightedaverage)Telecommunications Electricity Land Transportation Water
Fuente: Cálculos del BM con datos de Calderon y Serven (2008).
11
Necesidades de inversión son grandes, especialmente en electricidad y transporte (% de PIB anual)
• Inversiones de 4,4% del PIB para asegurar cobertura universal de servicios básicos y satisfacer demanda de consumidores y productores en período 2008-2015
• Mayor inversión requerida en electricidad, transporte
Telecomms Electricity Transport Water and Sanitation
Total
Latin America & Caribbean 0.6 2.0 1.5 0.4 4.4East Asia & Pacific
0.4 3.2 1.7 0.5 5.9Lower Middle Income Countries 0.7 4.2 2.7 0.6 8.2Upper Middle Income Countries 0.2 1.0 0.9 0.1 2.3Maintenance (% of global investment) 67% 50% 78% 43% 62%
Fuente: Yepes (2007).
12
Stock de Infraestructura: LAC atrás de países de ingreso medio en transporte y electricidad
• LAC superó al Sudeste Asiático en acceso a teléfonos, y agua y saneamiento “mejorados”
• Pero la región aún detrás de países de ingresos medios en acceso a electricidad, carreteras
Fixed and mobile phone subscribers
per 100 people (2006)
Population (%) with access to
networked electricity (2000)
Total road network (km) per 100 sq km (2003)
Population (%) with access to
improved water sources (2004)
Population (%) with access to
improved sanitation
facilities (2004)
Latin America & Caribbean 73 84 3 91 77East Asia & Pacific
58 61 13 79 51Middle Income Countries 66 90 6 84 62High Income Countries 143 100 11 99 100
Fuente: World Development Indicators y Global Monitoring Report 2006.
13
Perfil de la Inversión Privada en LAC
14
Inversión Privada en LAC tuvo un pico a finales de los 1990s (compromisos al momento de “cerrar”proyectos)
• Todos los sectores tuvieron pico en 1997-99• Algunos signos de recuperación visibles en 2006
Total
Energy
Telecom
TransportWater and sewerage0
20,000
40,000
60,000
80,000
100,000
120,000
140,000
160,000
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2006
US$
mill
ions Energy
Transport
Water and sewerage
Total without Telecom
0
10,000
20,000
30,000
40,000
50,000
60,000
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2006
US$
mill
ions
Fuente: Cálculos del BM con datos “Private Participation in Infrastructure Projects Database”
15
Menor participación de LAC en la inversión global : de 40-50% en 1990s a 22% en 2000s
216288
60
132
118
69
120
52
7
28
26
45
31
38
14
19
27
88
0
100
200
300
400
500
600
700
1990-1995 1996-2000 2001-2006
LAC EAP ECA MENA SA SSA
Total: US$ 533 BillionLAC=41%
Total: US$ 272 BillionLAC=22%
Total: US$ 572 BillionLAC=50%
Fuente: Cálculos del BM con datos “Private Participation in Infrastructure Projects Database”
16
Cambios en composición sectorial de inversiones similares en LAC y resto del mundo
LAC
28%35%
53% 35%
15%25%
5% 6%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1990 - 2000 2001-2006
Energy Telecom Transport Water and sewerage
Rest of the World
26%35%
58%32%
11%
28%
4% 5%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1990 - 2000 2001-2006
Energy Telecom Transport Water and sewerage
• Cae participación de telecomunicaciones• Aumentan energía y transporte, agua se mantiene
Fuente: Cálculos del BM con datos “Private Participation in Infrastructure Projects Database”
17
Más proyectos “greenfields” con garantías gubernamentales: un menor apetito por riesgo?
LAC
15% 19%
5%
22%
5%
24%
16%
29%
60%
5% 0.5%0%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1990 - 2000 2001-2006
Concession Build-Operate-TransferBuild-Oper.-Own/Lease Merchant projectsDivestitures Leases
Rest of World
10% 15%
17%
23%13%
14%
31.4%21.0%
29% 24%
0.1% 2%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1990 - 2000 2001-2006
Concession Build-Operate-TransferBuild-Oper.-Own/Lease Merchant projectsDivestitures Leases
• Proyectos sin garantias gubernamentales han caido de 76% a 34% en LAC – de 60% a 45% en resto del mundo
Source: WB staff calculations with data from Private Participation in Infrastructure Projects Database.
18
Pero la proporción de proyectos con participación privada que han fracasado es baja
Investments Canceled or Distressed, LAC 1990-2006 (% of total)
23%
39%
11%
35%
86%
5% 8%0%
7%
27%
4%9%
0% 0% 3%
12%16%
5%
14%
41%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Total Energy Telecom Transport Water andsewerage
1990-1995 1996-2000 2001-2006 1990-2006
• Fracasos más comunes en Agua; menores en telecom• Después de 1995, inversiones fallidas son menos del 5%
Fuente: Cálculos del BM con datos “Private Participation in Infrastructure Projects Database”
19
General infrastructure in your country is (1= underdeveloped, 7 = as extensive and efficient as the world's best) / Source World Economic Forum, Executive Opinion Survey 2006, 2007
* Roads in your country (1= underdevelopped. 7 = extensive and efficient by international standards) / Source World Economic Forum, Executive Opinion Survey 2006, 2007
** Railroads in your country are (1= underdeveloped, 7 = as extensive and efficient as the world's best) / Source World Economic Forum, Executive Opinion Survey 2006, 2007
*** Port facilities and inland waterways in your country(1= underdeveloped, 7 = as extensive and efficient as the world's best) / Source World Economic Forum, Executive Opinion Survey 2006, 2007
**** Passenger air transport in yor country ( 1=infrequent, limited, and inefficient, 7 = as frequent, extensive , and eddicient as the world's best) /Source World Economic Forum, Executive Opinion Survey 2006, 2007
***** The quality of electricity supply in your country (lack of interruptions and lack of voltage fluctuations) is ( 1= worse than in most other countries, 7= meets the highest standard in the world) / Source World Economic Forum, Executive Opinion Survey 2006, 2007
20Source World Bank PPI Database
21Source World Bank PPI Database
22
Source World Bank PPI Database
Source: IEA
23
The quality of electricity supply in your country (lack of interruptions and lack of voltage fluctuations) is ( 1= worse than in most other countries, 7= meets the highest standard in the world) / Source World Economic Forum, Executive Opinion Survey 2006, 2007
Source World Bank PPI Database
Source World Bank PPI Database Source World Bank PPI Database
24Source World Bank PPI Database
25Source World BankLogistic Performance Index
Source World Bank PPI Database Source World Bank PPI Database
26Scheduled available seat kilometers per week originating in country (in millions) January 2007 and July 2007 average / Source International Air Transport Association, SRS Analyzer
Roads in your country (1= underdeveloped. 7 = extensive and efficient by international standards) / Source World Economic Forum, Executive Opinion Survey 2006, 2007
Passenger air transport in your country ( 1=infrequent, limited, and inefficient, 7 = as frequent, extensive , and efficient as the world's best) /Source World Economic Forum, Executive Opinion Survey 2006, 2007
Railroads in your country are (1= underdeveloped, 7 = as extensive and efficient as the world's best) / Source World Economic Forum, Executive Opinion Survey 2006, 2007
27
Bella Informacion no? Pero Ahora Que Hacemos?
• Teniendo en cuenta el ultimo objetivo: mejor desempeno de los servicios publicos de infraestructura y mejor (universal) cobertura (pobres)…
• Obstaculos y Soluciones
28
Caracteristicas de Programs Exitosos de PPPs/Infraestructura
• Basados en mejores practicas y experiencia global• Liderazgo y responsabilidad en todas las etapas• Jurisdicciones claras en las diversas fases• Continuo seguimiento de los proyectos• Evitan estancamientos• Tienen un nivel de pragmatismo• Invierten en capacidad y conocimiento• Usan procedimientos/procesos standard• Entienden que van a haber problemas• Evitan problemas/errores sistemicos y el proyecto
“escandalo”• Han atendido el tema/impacto social
29
Exito de un Programa de PPPs• El objetivo debe ser claro• Hay varias medidas que se utilizan, unas mejores
que otras (Korea, Chile, Portugal, UK, Australia-Victoria)– Numero de proyectos– Monto de inversion, metas conseguidas– Coste-beneficio– Sobrecostos– Impacto (a que nivel? micro, macro etc)– Indice incorporando esos criterios
• Pero el mayor coste suele ser la inaccion-no avanzar
30
Ningun programa ha sido perfecto, pero…• Korea: incidencia de garantias y debil
competividad por los proyectos (mas de 100 PPPs por mas de US$100 billones)
• Chile: excesiva renegociacion e incremento de 40% de inversion en el contrato; pasivos contingentes
• Portugal: alto nivel de pasivos contingentes, en primera fase, 10% PIB
31
Obstaculos (y Soluciones) a la Inversion en Infraestructura• A la inversion publica
– Espacion Fiscal, Capacidad de Endeudamiento, Procedimientos…
• Al uso y flujo de PPPs– PPPs: Mana o… (amor gitano?)
• Tipologia por el lado de la Oferta y por el lado de la Demanda
32
Obstáculos del lado de la Oferta de Inversion Publica (y cada vez mas tambien de la Privada):
Espacio Fiscal, Capacidad de Endeudamiento y Manejo de Pasivos Contingentes, Procedimientos…
33
Inversión pública en infraestructura: recortes fueron una gran fracción del ajuste fiscal (finales 1990s vs. principio 1980s)
Fuente: Calderon, Easterly y Serven (2005).
34
• Recortes en infraestructura reducen el déficit fiscal hoy, pero también el crecimiento y capacidad futura de servicio de la deuda
• Este efecto puede anular parte de la mejora en la solvencia del sector público, aprox. 40% en promedio para 9 países LAC (Calderon, Serven y Easterly, 2005)
es decir es una estrategia ineficiente para mejorar las finanzas públicas
• Determinantes de la inversión pública óptima: Retorno marg. del K público: necesidad de buenos proyectos Capacidad de capturar retornos (financieros y de bienestar):
diseno de contratos, regulacion, tarifas, impuestos Costo del capital: adquisiciones públicas, costos de operación y
mantenimiento, costo marginal del endeudamiento Riesgos asociados a retornos y costos (p.ej. factor conflictos)
Ajuste fiscal sesgado en contra de la infraestructura puede ser “perverso”
Source: Calderon, Easterly and Serven (2005) and Easterly, Irwin and Serven (2007).
35
• Estrategia A: off-balance sheet Public Private Partnerships Subóptimo si objetivo es evadir reglas fiscales (vs. eficiencia) Peligros Fiscales: aceptar demasiado riesgo (implícitamente)
• Estrategia B: agregar excepciones (MFIs, commercial SOEs) Puede reducir el espacio fiscal y llevar a inversiones públicas
ineficientes (si solo algunas inversiones son restringidas)• Estrategia C: enfasis en solvencia, proyecciones fiscales y de
crecimiento de largo plazo, PPPs como anticipos y aceleracion Estimación de ganancia neta (costos futuros, ingresos) no trivial Problemas de incertidumbre, profecías autocumplidas, rule
setting• En todo caso: importancia de instituciones fiscales fuertes
selección de proyectos, recuperación de costos (via tarifas o impuestos), procurement, costos de O&M y endeudamiento bajos, mejora de gobernabilidad de empresas públicas
Cómo incorporar el efecto-crecimiento de la inversión en infraestructura?
Source: Easterly, Irwin and Serven (2007).
36
Tambien impacta a programas PPPs
• Sigue existiendo un tema espacio fiscal y capacidad de endeudamineto bajo PPPs (dado que los proyectos no son totalmente viables finacieramente y el estado contribuye recursos financieros)
• Implica cambio en la tipologia de riesgos al inversor: de riesgo en el ajuste tarifario y cobro de tarifas se pasa ahora al riesgo de incumplimiento de pagos financieros por parte del Gobierno
• Ojo con los Pagos/Certificados por Avance de Obras, aunque muy utiles en contextos complicados genera perdida de lock-in effect y hasta cierto punto desvirtua el principio de la relacion publico-privada
37
Obstaculos al uso de PPPs• En la Oferta
– Espacio Fiscal, Endeudamiento, Manejo de Pasivos Contingentes: impacta publicos y PPPs
– Capacidad Institucional: Para tener PPPs el Gobierno tiene que ofrecerlos: cartera de proyectos, flujos de proyectos anuales, y velocidad de preparacion son los determinantes de el reducido numero de PPP (aunque tambien afecta a proyectos de inversion publica)
– Procedimientos engorrosos y onerosos– Inquietudes e ineficiencias en el manejo de subsidios, recuperacion de
costos• En la Demanda
– Fctor riesgo: legal y regulatorio– Incertidumbre (i.e. climatico, politico)– Costo de capital: viabilidad
• En ambas partes– Ex-post gerenciamiento de contratos: conflictos, conflictos…– Temas de financiamiento: restricciones
38
Manejo de Pasivos Contingentes
• En el 2003, auditoria en Portugal mostro que pasivos vinculados a PPPs era 10% del PIB
• Evaluacion del program de Korea PPP muestra pasivos vinculados a PPPs sobre el 15% del PIB-efecto garantias
• Chile programa PPPs
39
Percentiles 5 y 95 y Media de la Distribución de Probabilidad
Estimada de los Flujos Anuales 2008-2028Millones de pesos de 2007
40
Flujo Anual Estimado por Garantías en el Sistema de Concesiones
Millones de Pesos de 2007
41
Evolución del Pasivo Contingente Neto Estimado del Sistema de Concesiones Asociado a los IMG
Millones de pesos de cada año y como porcentaje del PIB de cada año
42
Obstáculos del lado de la Oferta: Gobernabilidad y Capacidad Institucional
43
Problematica ( a lo sevillano: exagerando un poco!)
• Para que haya PPP (concesiones) el Gobierno tiene que ofrecerlos: es asi de simple
• Gobiernos tienden a prometer mucho (gran cartera, ambicioso programa!!) y acaban realizando poco (y tambien con obra publica)
• El flujo anual de proyectos en el Peru desde 1995 ha sido muy bajo (de 0 a 6 al ano) (transporte por ejemplo 1 al ano)
• Y encima hay un monton de problemas en la ejecucion y desarrollo del proyecto
• Y nadie tiene la culpa• A ver que podemos/debemos hacer para corregir tal merendero• La buena noticia es que si se puede y no es tan dificil
44
Causantes?• Capacidad, capacidad, capacidad:
contraproducentes asignaciones presupuestarias• Procedimientos engorrosos• Liderazgo, jurisdiccion, accountability• Gobernabilidad• Conocimiento-Marco: Leyes, Contratos,
Regulacion…
• Pueden y deben solucionarse• Compromisos creibles
45
Desempeño durante implementación: Alarmante
• Altas tasas de renegociación (56% total, 91% en sector agua, 80% en transporte y p.ej. 100% de PPPs en Chile): preocupacion ya que parece que sector público absorve el riesgo
– Reajustes de Contratos es de esperar debido a larga duración de los proyectos, pero…
– Necesidad de entender y transparentar mejor el proceso– Disuadir comportamientos oportunisticos por el sector publico y privado– Causantes: Leyes y Contratos deficientes
• Chile: gastos adicionales aprox. 39% de inversión original, mayormente determinado via negociaciones, relacionadas a inversiones adicionales solicitadas por el gobierno
• UK: NAO (2008): “cambios a acuerdos PFI operacionales generan poco rendimiento del dinero”
• Muchos cambios son cuestiones sacadas del contrato original, antes de la licitación para ahorrar dinero y acelerar proceso!
• Competencia no utilizada para grandes cambios• Amplia diferencia en costos por el mismo ajuste en diferentes contratos• Impacto de cambios/renegociaciones: reduccion de un tercio de los
beneficios esperados (Guasch 2005)
46
Componentes de un Programa Efectivo de Inversion en Infraestructura-Publica y Privada
47
I. Punto de Partida: Desarrollo de Programa de Infraestructura
• Marco: Leyes…Reglamentos…Contratos• Planeamiento estratégico, priorización de proyectos, y
análisis de evaluación económica y riesgo debería conducir a la elección de la modalidad de inversion e implementacion: – Inversión Pública
• Gerenciada por el Estado• Gerenciada por el Sector Privado
– Concesiones (completamente viables financieramente)– PPPs (no completamente viables financieramente)– Proyectos por iniciativa privada
48
Comparator: Publico vs PPPs
• Comparator en Victoria (Australia)– Costo de proyecto bajo PPP 10% menor que
obra publica– Porcentaje de proyectos con sobrecostos en la
fase de construccion:• 73% de los proyectos bajo obra publica• 22% de los proyectos PPPs
• Comparator en UK– 75% de los proyectos analizados dan mayor
valor por dinero a la modalidad PPPs
49
II. Best practice for PPPs es separación de funciones y jurisdicciones
• Planeamiento Estratégico e identificación del proyecto: Ministerio Sectorial
• Filtro, aprobación y prioridad de proyectos: Equipo Inter-ministerial, liderado por Ministro de Finanzas
• Preparación de la transacción: Agencia PPP• Regulación-evaluación fiscalization del contrato:
Agencia Reguladora Autónoma• Evaluacion general-retroalimentacion: Observatorio
50
A considerar: ¿Qué sabemos del desempeño público vs. privado?
• ¡No lo suficiente! Pero estamos aprendiendo rapido!• Evidencia en servicios públicos sugiere que en promedio el
sector privado logra mejores resultados (construccion, operacion…)– Andres, Guasch..(2008), Gassner et al (2008): muestran
~1000 empresas del sector público y privado encuentran:• Mejoras en productividad (productos, conexiones) en energía y
agua• Reducciones en pérdidas y mejoras en recaudación• Algunas mejoras en calidad del servicios, p.ej. hrs de agua
• Revisiones of PFI-type programs (UK, Victoria en Australia) sugieren ahorros versus alternativas públicas de 9-17% a lo largo del ciclo de vida del proyecto
• Evidencia anecdótica en países en desarrollo sugiere que la implementación privada es mas rápida
51
Basado en el ciclo PPP
1. Set PPP Policy & Strategy
2. Project Identification/Origination
3. Analysis of Individual Projects
4. Transaction Management
5. Contract Management,Monitoring and Enforcement
And Impact Evaluation
•Technically feasible?•Financially attractive for potential private sector partners?•Affordable for public sector?•Value for money?•Appropriate risk transfer?
Solicited
Un-solicited
Ensure that both public and private partners meet terms of contract
Review risks as contract evolves
52
Algunas partes clave del esquema suelen ser olvidadas• Mejorar la capacidad de las agencias de línea para planificar y priorizar
y del Ministerio de Finanzas para manejar y controlar costos fiscales (y pasivos contingentes)
• Mejorar/incrementar capacidad (de unidades PPP o equivalentes) para acelerar el periodo de gestacion del proyecto (velocidad, eficiencia): procesos y tiempos maximos, contratos modelos, procedimientos standard, templates
• Utilizar esquema de iniciativa privada para complementar capacidades• Areas más olvidadas:
– Supervisión de contratos• UK NAO (2008): “En general, contratos PFI deben ser manejados por el
equivalente de al menos una persona de tiempo completo”– Escrutinio Independiente – prevenir “captura” de agencia de línea. ¿Rol de
agencias regulatorias sectoriales?– Resolucion de Conflictos: paneles de expertos– Auditorias – evaluaciones periodicas del programa
53
Esquema de Iniciative Privada
• Componente comun ya en muchos paises: Korea, Chile, India, Taiwan, SurAfrica, Costa Rica, Argentina, Indonesia, Filipinas etc
• Cierto es que genera inquietudes y dudas por su potencial abusos y/o captura
• Requiere para su exito dos factores claves: Transparencia y Competitividad
54
Estructura: Iniciativa Privada
• Debe tener dos fases– Fase del proceso de aprobacion– Fase de licitacion competitiva/adjudicacion,
bajo tres tipos de esquemas:• Bonus (sobre el 5-10%)-Chile y Korea• Swiss Challenge-Filipinas, India, Italia, Taiwan• Best and Final Offer System-SurAfrica, Argentina
55
Iniciativa “Privada”/Publica
• Es comun tener “Compromiso-Hibridos” con cierto exito
• El privado identifica el proyecto que puede ser autosostenible o co-financiado y lo “vende” a la entidad con jurisdiccion: Ministerio sectorial o entidad sub-nacional
• Si se acepta la entidad lo procesa como suyo y en principio no habria compensaciones-incentivos
• Bajo la nueva ley, este hibrido “permitiria” proyectos cofinanciados
56
La Esquina de Enfrente: Obstáculos del lado de la Demanda:
Costo del Capital-Riesgos(ya tenemos este lindo y eficiente marco y ofrecemos proyectos preciosos: y ahora que dicen
esos senores, los privados?
57
Factores que pueden reducir interés del sector privado, aumentar costo del capital
• Inestabilidad económica y política: dificultad en evaluar la viabilidad económica de proyectos
• Backlash contra participacion privadaen America Latina: mayor percepción de riesgo
• Esquema regulatorio y legal y resolucion de conflictos débil: disputas frecuentes y renegociaciones
• Manejo de incertidumbre y riesgos (diseno de contrato), evolucion de riesgos e incidencia (climaticos, politicos-tarifas…)
• Sector Privado dispuesto a asumir riesgos financieros, operativos, comerciales, y de construcción … pero inversores temerosos de asumir riesgos relacionados con el gobierno: políticos, regulatorios (p.ej. contract breach), tipo de cambio
• Algunas de estas cuestiones son aún más agudas en el nivel sub-nacional: capacidad institucional, esquema político/social, y credibilidad más débiles
Fuente: Sirtaine (2005).
58
La importancia de instrumentos de mitigación de riesgos• Rol para entidades wholesale para garantías parciales de riesgo
y de crédito: pero importancia de tener un conjunto de proyectos buenos y capacidad de implementación
• Aún cuando el gobierno asuma riesgos políticos, regulatorios y de tipo de cambio (p.ej. A través de garantías):
– Necesidad de garantías de terceros para cubrir riesgo soberano y mejorar el ranking de riesgo, y de compromisos contractuales (menor costo del K, longer tenor)
• Fondos de garantias para cubrir compromisos contractuales• Financiamiento de moneda local: importancia de un mercado de
capitales local desarrollado (nuevos inversores…)• Emisión de bonos vs. créditos bancarios: ¿puede la experiencia
Chilena con bonos de infraestructura, fondos de pensiones ser replicada?
• Restricciones regulatorias a fondos de pensión invirtiendo en infraestructura: los únicos países donde esto es posible son Chile, Mejico, Colombia y Perú
Fuente: Sirtaine (2005).
59
Conclusiones
60
¿Qué factores conducirán a mejores programas PPP?• Mejores Leyes, Contratos y Regulacion• Implicaciones Fiscales de PPPs deben ser
evaluadas e incorporadas en el proceso decisiorio de PPP vs. público– Distinguir entre beneficios fiscales de corto plazo de las
concesions y los costos fiscales de largo plazo– Asegurar garantías y otros compromisos off-balance-
sheet proveen beneficios netos al gobierno– Comprender los riesgos fiscales creados por PPPs
61
• Mejorar e incrementar la capacidad de preparacion, ejecucion y fiscalizacion: Ministerios, Unidad PPP y Ente Regulador
InstitucionalidadCapacidad y procedimientos (tambien usando iniciativa
privada)-costo beneficio extraordinarioTercerizacion de evaluacionesPresupuesto por resultados a Pro-inversion (considerar
entidades concedentes)Contratos modelos y estandarizacionTiempos maximosEx-post gestion de contratosSolucion de ConflictosEvolucion de checks and balances
62
• Mitigacion de riesgo efectivo:– Cambios en las fuentes y niveles de riesgos– De riesgo de ajustes de tarifas a riegos de cumplimientos de pago
por parte de los Gobiernos Garantias de riesgo parcial: Guarantee Facility en el Peru, Fondos de garantias-Brazil
• Respeto a los contratos por ambas partes• Atencion a temas sociales• Quiero y no puedo al puedo y no quiero• Politica de Estado: lo que cuenta es el promedio no el caso
sensacionalista ; errores siempre se van a cometer, es la incidencia
63
• Competencia es una herramienta valiosa: – p.ej. Para determinar el nivel de subsidio del
gobierno para un proyecto– Para implementar cambios substanciales en
proyectos durante su vida operativa– O en el mercado cuando sea posible
64
Intervenciones del Banco Mundial• Apoyando diseno de Leyes, Contratos y Regulacion• Aumentar Oferta a través de mejoras en la capacidad institucional para la
preparación de proyectos– p.ej. Unidades PPP, entidades de desarrollo de proyectos
• Incrementar Oferta a través de la provisión de early stage risk capital – p.ej. Estudios de factibilidad
• Mejorar manejo Fiscal (endeudamiento y pasivos contingentes)• Aumentar Demanda a través del apoyo de políticas que mejoran la credibilidad
y reducen riesgos:– p.ej. Mejorando asignacion de riesgos, los esquemas políticos e
institucionales, proveyendo garantías parciales de riesgo, apoyando entidades sub-nacionales
• Incrementar Demanda a través de la movilización de financiamiento adicional para inversiones en infraestructura y reducción de costos de capital
– p.ej. a través de sus compromisos propios de infraestructura (incluyendo en moneda local) y a través del desarrollo de mercados financieros locales