Documento Técnico*

INTRODUCCIÓN

Distintos foros internacionales han concluido que la corrupción es un fenó-meno que afecta, en mayor o menor grado, a numerosos países y que ha adqui-rido características transnacionales, por lo cual requiere soluciones a ese mismonivel. En el caso de América Latina, la presencia e historia de la corrupción tie-ne características de un problema global. Frente a esta problemática es necesariopor lo tanto, convocar a una acción integral, coordinada y conciliada para lograruna mayor probidad, eficiencia y transparencia en la gestión estatal y el uso delos recursos públicos.

Durante los últimos años las Entidades Fiscalizadoras Superiores, EFs, deAmérica Latina y el Caribe han adelantado numerosos esfuerzos tendientes a de-finir este fenómeno, determinar sus causas, su tipología, su topografía1, la posi-bilidad de su medición y, partir de allí, promover la adopción de estrategias paracombatido.

En esta perspectiva, el Seminario Internacional "Transparencia contra la Co-rrupción" de Cartagena, procura.

"... dar un impulso adicional a estos esfuerzos, particularmente con elcumplimiento de los propósitos de cooperación previstos en los tratados in-ternacionales vigentes, y a dinamizar los esfuerzos conjuntos entre las EFS,enel marco de sus competencias como órganos de control externo" .

El presente documento es un material de discusión para facilitar el estudio yadopción de conclusiones y recomendaciones en el mencionado Seminario, me-diante las cuales se planteen accionesconcretasque las EFSse comprometen a desa-

-'"ITollar directamente o a promover ante los órganos competentes en sus respectivospaíses y en las organizaciones de las que son partícipes, tales como la OLACEFSyotras instituciones internacionales. La construcción del documento fue realizada a

partir de las respuestas desarrolladas por las EFSde la región a preguntas formu-ladas como motivación de la disCusión. Las preguntas fueron las siguientes:

Se refiere a las áreas de la administración y a las regiones donde este fenómeno tiene lugar con característicase intensidad específicas.

5

Cuestionario

· ¿Cuáles han sido los principales esfuerzos que su EFSha realizado en losúltimos años para avanzar en la conceptualización del fenómeno de la co-rru pción?

· Recientemente su EFS,¿ha diseñado políticas, estrategias o instrumentosdirigidos a combatir la corrupción?, ¿cuáles?, y ¿cómo valora su eficacia?

· ¿Su EFSha efectuado mediciones de la corrupción en su país?

. ¿Qué metodología ha empleado y qué resultados ha obtenido?

. ¿Qué nuevas modalidades de corrupción han surgido de los procesos deinternacionalización de las economías?

· ¿En el proceso de globalización han surgido nuevas facilidades para ocul-tar y lavar las rentas originadas en acciones de corrupción? ¿Cuáles?

· ¿Han sido eficaces los instrumentos internacionales de lucha contra la co-rrupción -Convención de Naciones Unidas, Convención Interamericana,OCDE-?¿En qué casos han mostrado su eficacia?

· ¿Ha recibido su EFSapoyo internacional para combatir la corrupción?

Estas preguntas fueron respondidas por un número importante de EFSdeAmérica Latina y el Caribe, y su sistematización permitió la elaboración delpresente documento de discusión cuyos aspectos principales se sintetizan acontinuación.

1. ASPECTOS CONCEPTUALES

La corrupción, lejos de ser un fenómeno reciente, es un mal social arraigadoen casi toda la geografía mundiaF. No obstante, este flagelo se presenta hoy nosólo como el tradicional conjunto de acciones en las que intervienen individuospara lucrarse aisladamente, sino como una actividad organizada que involucra adiv€r.sos sectores, tanto públicos como privados, con conexiones internacionales,capaz de estimular, proteger e interrelacionar sus propios actos con otros delitostales como el tráfico de drogas, el lavado de dinero, el terrorismo y las maniobrasfinancieras fraudulentas.

Se quiere decir con esto que el fenómeno de la corrupción no distingue culturas, regímenes políticos o siste-mas económicos.

6

-

Pesea los numerosos estudios sobre este fenómeno, es escaso el consenso lo-grado para definirlo con precisión. Sin embargo, las EFSde América Latina y elCaribe han realizado investigaciones y estudios sobre el tema, a la vez que hanpromovido iniciativas legislativas sobre el mismo, a fin de orientar estrategiastendientes a detectar, prevenir o sancionar los actos que configuran el mismo.

A. Definición de corrupción

En realidad, no es fácil obtener precisión y consenso en este campo por las di-ferentes posiciones ideológicas involucradas. Por ejemplo, la definición del Ban-co Mundial considera la corrupción como "... el abuso de autoridad pública paraconseguir un beneficio privado", pero no abarca la complejidad del fenómeno yaque no considera necesaria la presencia y participación de actores distintos a losfuncionarios públicos, sin los cuales no se produciría.

Con una definición de consenso y de amplio espectro se busca superar aque-llas nociones que adolecen de un sesgo ideológico según las cuales la corrupcióntiene lugar principalmente en el Estado y, en consecuencia, todo aquello que laminimice, que haga prevalecer las reglas del mercad03 contribuye a su control yeventual erradicación, noción evidentemente equivocada. La corrupción no es unfenómeno exclusivo de los funcionarios. Más aún, en la gran mayoría de los ca-sos, la intervención de particulares es definitiva.

Recogiendo los esfuerzos para lograr alguna precisión conceptual, como losde la OEA,la ONU y algunos académicos e investigadores sociales, se proponeconsiderar la siguiente definición:

"Acto corrupto es el abuso de una facultad posicional para obtener un be-neficio extraposicional4, generalmente de orden económico, para el actor opara terceros y una intención de ocultamiento de los hechos" .

Es importante tener en cuenta que las diferencias específicas del acto corrup-to con relación a otro tipo de actuaciones irregulares, residen en que, por unaparte, hay abuso de una determinada posición, que trae como consecuencia unbeneficio indebido -generalmente de carácter económico-, para el actor o para

" yn tercero privado. De no darse estos dos elementos no puede hablarse de co-rrupción, sino de abuso de poder u otros actos irregulares o delictivos5.

[

,:

Elenfoque administrativista, concede el mayor énfasis a las fallas del Estado y de allíque proponga sobre todoajustes administrativos y de control, con los cuales se puede combatir la pequeña corrupción pero no la grancorrupción, como se define más adelante.Se entiende por "beneficio extraposicional" aquel que no sea propio del reconocimiento legal a una determi-nada persona por la prestación de sus servicios.De conformidad con esta noción, la corrupción es poliédrica y polimorfa. Tiene múltiples dimensiones y no esespecífica del sector público, sino que se da también en los ámbitos de los sectores privado y aún comunitario-en el sentido de lo público no estatal-. Más aún, la mayoría de los actos de corrupción pública, en todas susvariantes, y,en especial los más grandes, requieren la presencia y actuación del sector privado.

7

Estas dificultades en la precisión conceptual desvían, y, en ocasiones, dispersanlos esfuerzos para combatir este flagelo, lo cual evidencia la necesidad urgente deconstruir y consensuar una noción más amplia, universal y aceptada, preferente-mente despojada de elementos subjetivos, como los mencionados anteriormente.

La definición propuesta no desconoce la corrupción cotidiana del funcionarioque se presta a facilitar tramitaciones de compras, licencias y permisos, entre otros,sin que necesariamente reciba beneficio alguno. Actuaciones de este tipo se puedenpresentar, por ejemplo, cuando existe la costumbre arraigada de realizar actuacio-nes corruptas sin que esta conducta sea castigada bien sea legal o socialmente.

B. Clasificación

Por el espacio en que se originan, se distinguen tres clases de corrupción:

I. La que ocurre en el Estado.

11. La que tiene lugar en el sector privado, y

111.La que se presenta en el sector comunitario o público no estatal. En to-das las tres clases definidas, se tiene en cuenta la participación de agen-tes públicos y privados de forma simultánea -corrupción mixta-o

Lacorrupciónqueocurreen el Estadoopúblicase divide en dos subclases princi-pales: la administrativa y la política.

ADMINISTRATIVA-a la cual se refiere este documento-, que comprende laadministrativa propiamente dicha, que se da en las diversas áreas de la admi-nistración pública; y la capturadelEstado,es decir, la manipulación de la ca-pacidad del Estado a través de normas engañosas -leyes, decretos, normas,etcétera- o adjudicación de contratos, concesiones y otorgamiento de recur-sos que crean privilegios indebidos para terceros que fungen en la prácticacomo dueños del Estado.

POLÍTICA,o sea, las prácticas indebidas para obtener el poder político, fun-damentalmente a través de fraudes electorales, prácticas cliente listas, nepo-tismo en todas sus variantes y el tráfico de influencias.-La corrupción que tiene lugar en el sectorprivado es aquella mediante la cual un

empresario o trabajador privado, o un ciudadano abusan de su posición, para ob-tener de empresas u organizaciones privadas un beneficio indebido para sí o paraun tercero -que puede ser su propia empresa o aquella a la cual está vinculado-.

La corrupción quesepresentaen el sectorcomunitario o público no estatal, es aque-lla mediante la cual un director o trabajador de una organización no guberna-mental, o comunitaria, abusa de su posición para obtener un beneficio indebido

8

de empresas u organizaciones privadas o comunitarias para sí o para un tercero,que puede ser la propia organización.

Obviamente, la corrupción administrativa, objeto de este documento, esaquella en la cual interviene necesariamente un agente estatal, sólo o con laintervención de terceros, y se refiere a beneficios derivados del patrimonio es-tatal o de la autoridad pública.

Aunque las otras dos clases de corrupción -privada y comunitaria- tie-nen una influencia en la sociedad, las EFs concuerdan en la necesidad de cen-trar sus esfuerzos en la lucha contra la corrupción pública, la cual ocurre eninstituciones sujetas al ámbito competencial de estos órganos de control yafecta directamente los recursos del Estado.

Cabe anotar que, como lo define Rodrigo Borja,

"... paralelamente a la corrupción como realidad fáctica de muchos siste-mas políticos, ha florecido el gran negocio político de la 'denuncia' contra lacorrupción real o supuesta. Esta conducta es tan corrompida como cualquierotra. Es el próspero negocio político de la 'moralización' con que ciertos pi-llastres pretenden movilizar en su beneficio voluntades políticas6".

Se emplea la "moralización" para movilizar en su beneficio opiniones y vo-luntades partidarias, y sólo se habla de corrupción cuando los supuestos actoresson contrarios a los intereses políticos del denunciante. En tal caso es frecuente ladenuncia temeraria, orientada a dañar la imagen y buen nombre de dichos con-tradictores políticos.

Por otra parte, el fenómeno de la corrupción tiene relación con las siguientescaracterísticas7 :

· Heterogeneidad:además de las ya reconocidas en los códigos penales -pe-culado, concusión, colusión, etcétera-, surgen modalidades nuevas aso-ciadas al avance del crimen organizado y los desarrollos tecnológicos.

· Globalización,es decir, internacionalización y transnacionalización, fenó-~ menos que traspasan las fronteras nacionales.

· Difusión en el tejido social:permea a organizaciones y colectividades socia-les, tales como instituciones tutelares de la sociedad, entidades empre-sariales y financieras, asociaciones de todo tipo, entidades educativas yclubes -deportivos, entre ellos-o

- -'---BORJACEVAllOS,Rodrigo. Enciclopediade lapolítica, Fondo de Cultura Económica, México,primera reimpresión,1998, pp. 176-177.

A este respecto véase 0UVERAPRADO,Mario. "Hacia una sociología de la corrupción': en: revista Probidad, http://

www.revistaprobidad.com

9

10

-

. Generalización:puede involucrar a funcionarios de todos los niveles, inclu-yendo en algunos casos a quienes desempeñan cargos del más ata jerarquía,incluso en países con "solidez normativa que favorece la cohesión sociaFw.

Desde el punto de vista de la magnitud del fenómeno, se habla de dos tiposde corrupción:

1. "Pequeña corrupción", entendida como el conjunto de actos que con-ceden gabelas, ventajas o tratamientos preferenciales en contratos debajo monto o en trámites ante el Estado. Se presenta cuando funcio-narios subalternos aceptan o demandan pagos para agilizar o llevar acabo trámites, para permitir el acceso a ciertos servicios o disponer dedeterminada información.

11. "Gran corrupción", o corrupción de cuello blanco, definida como aque-lla en la cual se comprometen grandes recursos del Estado o se creanprivilegios de interés. Envuelve a las altas cimas de la burocracia delEstado, a la élite empresarial y a la clase política, en una confabulaciónque, utilizando una metáfora al concepto weberiano de la "jaula de hie-rro", se ha denominado el "triángulo de hierro de la corrupción".

La dinámica en este triángulo de hierro surge de los intereses egoístas decada uno de esos actores, con particularidades que deben ser estudiadas en cadapaís y cuyo panorama general se puede describir de la siguiente manera:

· El ejercicio de la política en América Latina en las últimas décadas, en mu-chos casos se convirtió en una actividad empresarial, mediante la cual sepretende, más allá del servicio público, el enriquecimiento personal9. Ade-más, es una actividad cada día más competida, cuya realización necesitauna creciente cantidad de recursos financierostO y un mayor nivel de ries-go en las campañas electorales, cuyos resultados permiten el acceso a po-siciones de poder, especialmente en los órganos de representación o en larama ejecutiva.

· Así, algunas de las personas que acceden a estas representaciones o adquie-ren una cierta preeminencia política, aunque no hayan logrado o hayanperdido una determinada representación, entran en el torbellino de la co-..-

111

DURKHEIM,Emilio. Citado por OUVERA PRADO, M., óp. cito

"Lacorrupción se produce. al parecer. cuando la actividad política no satisface por sí misma a los políticos deoficio y por eso quienes se dedican a ella buscan también la promoción de su fortuna privada:: Adela Corti-na, en revista Nueva Sociedad, ya citada.Por el aumento de loscostos de la campañas electorales. que hace más exigente la financiación de las mismas.lo que abre la puerta a empresarios legales e ilegales que buscan influiren el candidato o en el movimientorespectivo en sus acciones posteriores.

.

rrupción política, con la práctica del clientelismoll y el particularismo, y enla corrupción pública, con el tráfico de influencias dentro o fuera del "trián-gulo de hierro". En este último caso, persigue dos objetivos característicos:

I. La búsqueda de compensaciones -prebendas y privilegios- para aque-llas personas -generalmente empresarios- que les ayudaron a finan-ciar sus campañas electorales; y,

n. Para satisfacer el afán de lucro para sí y/o para sus allegados, utilizan-do su posición de poder y su influencia para obtener favores de la ad-ministración o prebendas con ocasión de su acción legislativa.

· Algunos altos funcionarios del Estado, en una clara violación de la éticadel servidor público, participan en el triángulo haciendo uso indebido desu posición para adjudicar contratos y favorecer con las diversas formasde regulación, a determinados empresarios o grupos de empresarios, enplena connivencia con ellos y con ciertos dirigentes políticos. Esta con-ducta también asume dos formas: por un lado, como una manera de com-pensar al dirigente político que lo colocó en esa posición y, por otro, por elclaro afán de lucro, aprovechando su permanencia en el poder, que gene-ralmente es corta. Debe anotarse que este tipo de funcionarios -burócratasaltamente especializados- han adquirido en las últimas décadas una cier-ta autonomía en la medida en que han logrado construir nichos de poderen el Estado y en el sector privado, que les permiten transitar entre uno yotro, construyendo sus propias redes de corrupción, a través del uso de loque se ha denominado "la puerta giratoria".

· El otro actor del triángulo es el empresario nacional y/o extranjerol2. En elcaso de los empresarios nacionales, por razones de diversa índole, alIadode aquellos con sentido de la competencia, existen y han existido desde elsiglo XIXun conjunto de empresarios rentistas, para quienes la gananciano se realiza a partir de la lucha por los mercados con eficiencia, sino conel goce de privilegios del Estado, en una forma de capitalismo que se hadenominado "político", y no económico.

Todo lo anterior se debe a que este mal que aqueja a la sociedad se generaprincipalmente por la falta de principios y valores éticos, tales como la honra-dez, la integridad, la imparcialidad, la probidad, la transparencia, la respon-sabilidad, entre otros, de las personas que tienen a su cargo el manejo de losbienes y recursos asignados, así como de los que componen el denominado

-- "------11 "Elsistema clientelista de hecho representa un prerrequisito fundamental para el crecimiento del crimen or-

ganizado': En: KRAUTHAUSENORO,Padrinosy Mercaderes,Editorial Planeta, 1998.I~ Este último es mencionado con más detalle al considerar, más adelante, el fenómeno de la corrupción inter-

nacional.

11

.,.

~ -. .

"triángulo de hierro" -empresarios privados, altos funcionarios públicos y di-rigentes políticos-o

Las anteriores observaciones desvirtúan la idea corriente de que "corrup-ción" es sinónimo de servidor público, particularmente en cuanto se refiere a lagran corrupción. A ello se agrega la convicción de que nada tiene que ver el ta-maño del Estado con los niveles de corrupción, a diferencia de algunos autoresimportantes que entienden que "si se aboliera el Estado se acabaría con la corrup-ciónl1". El problema es su forma de administración, es decir las malas condicio-nes en las que se ejecutan, y el entorno en el cual actúa. La evidencia empíricaindica que países con menores índices de percepción de corrupción tienen Esta-dos grandes, medidos por su participación en el PIBpor ejemplo: Canadá, Dina-marca y Finlandia.

Por ello, las políticas orientadas a reducir el tamaño del Estado con la expec-tativa de lograr como resultado la eliminación de la corrupción han culminado enfracaso. Tal es el caso de procesos de privatización adelantados de forma indebi-da que en algunas situaciones, han tenido un resultado contrario porque en ellosse ha identificado la presencia de prácticas corruptas.

De la misma manera, la descentralización, considerada como un instrumen-to para disminuir el centralismo del Estado, no ha conducido a la reducción dela corrupción. Esto es más grave si se tiene en cuenta que con sociedades civilesdébiles, poca independencia de los organismos de control, grupos de poder influ-yentes, clientelismo y particularismo, la corrupción es más evidente.

Resulta notorio que en la proliferación del fenómeno -además de la influen-cia del narcotráfico, la falta de organizaciones partidistas fuertes y la ausenciade regulaciones económicas neutrales- tiene gran importancia el alto grado deimpunidad frente a delitos y faltas de esta naturaleza. El análisis económico delDerecho revela que los individuos comparan los beneficios esperados de una in-fracción de la ley con los costos previstos -la probabilidad de ser descubierto ycastigado, multiplicada por la gravedad del castigo- y obran en consecuencia.

En general, y a pesar de las diferencias entre las tres clases de corrupción men-cioDadas,en esta relación de beneficiosesperados por delinquir, versuscostospre-vistos- por el castigo, las soluciones que se recomiendan para combatida se hanlimitado a atacar la pequeña corrupción y no los grandes casos que afectan grave-mente la gestión pública y el interés ciudadano. No obstante, debe reconocerse quelas reformas administrativas y las leyes y normas que pretenden la desburocratiza-ción cumplen un papel importante en minimizar la pequeña corrupción. Mas conla gran corrupción es poco lo que se ha hecho como lucha sistemática, aunque hahabido, particularmente en los años recientes, denuncias de grandes casos.

13Por ejemplo: GARYBECKER,citado por MISASARANGO,Gabriel, óp. cit., p. 49.

12

C. Algunas herramientas para la medición de la corrupción

Las EFSde América Latina y el Caribe, en general, se han abstenido de hacermediciones del fenómeno de la corrupción, salvo algunos ensayos para evaluarsu costo con base en declaraciones de los empresarios. También han planteadoobjeciones a los resultados obtenidos por organizaciones privadas al detectar fa-llas en las diversas metodologías que intentan medir el grado de corrupción delos países o sectores.

Las debilidades más evidentes en la construcción de este tipo de medicio-nes radican en la diversidad de las fuentes, la metodología de las encuestas y lasmuestras de los agentes que son encuesta dos, debido a que sus opiniones puedenestar influenciadas de una u otra forma y, al establecer comparaciones internacio-nales, no tener en cuenta las notorias diferencias culturales, sociales y políticas en-tre los países.

Al parecer es más conveniente, objetivo y atrayente hablar de niveles de ries-go de corrupción que de su medición, o de percepciones de la misma, por el ca-rácter secreto de ésta y, en consecuencia, por su difícil aprehensión. Por ello, loque más se ha utilizado en la práctica es construir métodos para medir dicho ries-go en los organismos del Estado, teniendo en cuenta, de manera sincrónica y dia-crónica, los resultados del diseño de mapas de riesgo. Esto permite estimar lospotenciales de riesgo de corrupción para realizar intervenciones de control

Un sistema de medición de riesgo permite el diagnóstico y control de la infor-mación adquirida por parte de un equipo auditor durante los procesos de audi-toría. Al construir los mapas de riesgo se puede lograr la planeación de la gestióndel proceso de fiscalización e identificar las instituciones con mayores niveles deriesgo y las áreas más propensas a prácticas corruptas.

"

D.Corrupción y globalización

La situación actual obliga a considerar la corrupción en la globalización y la...g,lobalización de la corrupción. En este sentido, es pertinente precisar si la globa-

lización de la economía y, en general de la sociedad, exacerba la corrupción o porel contrario la minimiza, cómo lo hace y qué nuevas modalidades de corrupciónle son propias. Se debe preguntar también por la existencia de fuerzas contrarres-tantes surgidas del mismo modelo de relaciones y cómo se pueden aprovechar enla lucha contra este flagelo.

En general, la globalización es un fenómeno de expansión de los flujos decapital, mercancías y tecnología, que ha generado efectos con tres componentesdistintos:

13

1. El sustancial incremento del comercio de bienes y servicios entre lospaíses en comparación con sus tendencias históricas.

2. La presencia de empresas transnacionales, y,

La expansión supranacional de los mercados financieros, gracias a las tecno-logías de la información y la comunicación.

Esta expansión ha sido y es posible, por una mayor liberación de los merca-dos, es decir, una reducción o supresión de las medidas proteccionistas y de lasprácticas restrictivas, acompañada de un mayor papel concedido a los mecanis-mos del mercado que en términos concretos, en las siguientes medidas, especial-mente en los países en desarrollo:

· Liberación de mercados de bienes y servicios.

· Desregulación de los mercados financieros y de inversión extranjera.

· Procesos de desestatización, entre ellos privatizaciones y concesiones.

La liberacióndelosmercados,es decir, la eliminación de barreras arancelarias yno arancelarias, tiene el objeto de aumentar el flujo de bienes y servicios gracias ala competencia de los productores, especialmente las firmas transnacionales, queson las que tienen la mayor parte del mercado. Es evidente que en este contextolas oportunidades de cometer actos corruptos son menores, sobre todo en el casode las aduanas y de los permisos y licencias. Sin embargo subsisten focos poten-ciales en el campo de las restricciones no arancelarias.

Enelcasodelosmercadosfinancierosy deinversiónextranjera,las expectativas deuna reducción de la corrupción no son satisfactorias si se tiene en cuenta la asi-metría de información. Esta es una nueva modalidad de corrupción: la capturade información privilegiada y además de las gestiones para lograr tratamientospreferenciales en materia cambiaria y tributaria.

En los procesosdedesestatizaciónse presentan acciones de corrupción orien-~adas a lograr privilegios en el proceso de adquisición a favor de las empresasoféÍ'entes, o para mantener las condiciones de monopolio de una determinadaactividad privatizada o concesionada.

En lascomprasdelEstado,existen algunos avances para reducir la influencia dela corrupción, aunque recientemente se han implementado prácticas corruptas através de la negociación de la deuda y en el manejo de la inversión financiera delEstado; por ejemplo, con base en cambios en la estructura de la cartera, que gene-ran pérdidas cuantiosas al Tesoro y altas ganancias para los particulares.

14

.- -

Por último, cabe destacar que a escala mundial se han presentado nuevas ac-tividades económicas que pueden ser fuente de corrupción. Son generalmentede dos tipos: por un lado, aquellas que pueden causar daños ambientales y eco-lógicos notorios, como en el caso de la exportación/importación de residuos pe-ligrosos -desechos radiactivos, por ejemplo- y, por otro, las de carácter ilegal,como la trata de personas, el tráfico de arte robado y, por supuesto, el merca-do negro de armas y el narcotráfico. Dada la enorme rentabilidad de estas ac-tividades, quienes las ejercen no tienen ninguna pena de conciencia en ofrecersobornos para que las autoridades de un determinado país no las controlen ocohonesten su realización.

De manera complementaria, importa señalar algunos fenómenos ligados a la co-rrupción, que se presentan, o pueden presentarse en el marco de la globalizaciónl4:

· Internacionalización de la conducta violatoria del deber posicional. Los actos-conducta- de los decisores tienen un ámbito geográfico bastante másamplio que las estrechas fronteras nacionales. Por ejemplo, si el funcio-nario competente de un determinado país, a cambio de un soborno, otor-ga a una compañía extranjera una concesión para explotar un serviciopúblico, el delito no se habrá ejecutado exclusivamente en ese país sinoen el ámbito internacional.

· Internacionalización del deber posicional, entendido como la posibilidad deque funcionarios de organismos supranacionales puedan incurrir en ac-ciones de corrupción derivadas del quebrantamiento de sus deberes posi-cionales no impuestos por una ley nacional sino internacional.

· Internacionalización del beneficio extraposicional. Desde antaño, una formaconsiderada eficaz para el ocultamiento del beneficio extraposicional hasido mantenerlo fuera de las fronteras nacionales y depositado en los lla-mados "paraísos fiscales o financieros", en los que se garantiza la reservarespecto de las cuentas; de este modo, el disfrute del beneficio ilícito se hainternacionalizado.

~ Resulta claro que, en el proceso de globalización se puede presentar un au---mento en los riesgos de corrupción, pero ello depende fundamentalmente delcomportamiento de los participantes en las transacciones, en particular de lasempresas transnacionales, las mayores interesadas e involucradas y que puedencomportarse de esa manera -como lo han hecho en el pasado-, para conservar oampliar sus mercados, apoyadas por políticos y funcionarios locales, dentro de lalógica de los "triángulos de hierro" .

14 Conceptosdesarrolladospor LOZADAPRADO,AIí,en:"Notasde clase,(Módulode combate contra lacorrupciónen el plano internacional"), Diplomado Superior en Estudios en Prevención de la Corrupción, PontificiaUniver-sidad Católica del Ecuador.

15

.

En estas condiciones, los países deben ser capaces de hacer flexible el para-digma, de "respeto a la soberanía de las naciones" que hasta la fecha ha sido unode los mayores obstáculos para la persecución y castigo eficaces de los corruptos,y se ha convertido precisamente en la bandera que han esgrimido para su protec-ción los sujetos responsables. Sólo así se podrá avanzar efectivamente en la luchacontra la corrupción.

Finalmente, es importante señalar que existen fuerzas importantes que estimu-lan la transparencia en los negocios internacionales, especialmente ligadas al interésde los organismos internacionales, a la sociedad y al fortalecimiento de la democra-cia, cuyo esfuerzo es fundamental en la acción de combate contra la corrupción.

2. POLÍTICAS, ESTRATEGIAS E INSTRUMENTOS DELAS EFSPARA COMBATIR LA CORRUPCIÓN

Para que las EFSpuedan adelantar de manera efectiva y eficiente su tarea, esnecesario tener en consideración los pilares sobre los cuales se sostiene la acciónde control fiscal: autonomía, rendición de cuentas y participación ciudadana.

· Las Entidades Fiscalizadores Superiores sólo pueden cumplir de mane-ra eficaz sus funciones si son independientes de la institución controlada,y están protegidas contra influencias exteriores. Esta es una de las basesfundamentales del proceso de fiscalización. Aunque la independencia ab-soluta respecto de los demás órganos estatales es imposible por tratarsede una institución inserta en el Estado, las EFs deben gozar de la inde-pendencia operativa, financiera funcional y organizativa necesaria para elcumplimiento de sus funciones. Este grado de independencia debe consa-grarse en la Constitución y en las leyes de cada país.

· El proceso de rendición de cuentas, entendido como el informe que debenpresentar los representantes legales de las entidades del Estado sobre elmanejo de los bienes públicos puestos a su disposición en cumplimientode la responsabilidad de la entidad que representan, se constituye en unaobligación cuyos alcances determinan la pertinencia de las acciones deuna institución del Estado. En otras palabras, la constatación del cumpli-miento de la misión para la cual fue creada, dentro de los parámetros de-finidos en los principios de la administración pública. -eficiencia, eficacia,economía y gestión ambiental-o

16

-

· La articulación de la ciudadanía a los procesos de fiscalización es el tercerpilar sobre el que se sostiene la labor de control fiscal. La participación ciu-dadana es un proceso legitimador en la medida en que logra la interrela-ción entre los funcionarios del Estado, las EFsy el ciudadano. Este vínculopermanente entre quienes administran los recursos públicos, quienes losvigilan y quienes perciben los beneficios y se preocupan por su adecuadagerencia, determina un escenario propicio para favorecer el buen uso delos recursos públicos15.

En las EFs de América Latina y el Caribe existe una diversidad de políticas,estrategias e instrumentos para combatir la corrupción, sobre las cuales debe es-tablecerse un sistema de intercambio de experiencias para enriquecer esta tarea aescala del subcontinente.

Entre esas experiencias cabe mencionar, a título ilustrativo, las siguientes:

· Adopción de estrategias preventivas y programas de contraloría social,definidas como acciones para fomentar la participación ciudadana en lavigilancia de los recursos públicos.

· Implantación de planes estratégicos que incluyen técnicas preventivaspara evitar la comisión de hechos de corrupción en el aparato estatal.

. Suscripción de convenios de cooperación para la investigación, adapta-ción y promoción de acciones para unificar la lucha contra la corrupción.

· Reestructuración institucional, modernización de procesos misionales,promoción de iniciativas normativas, rendición de cuentas, sistemas deinformación sobre contratación y riesgos.

· Formulación de normas de conducta para el correcto cumplimiento de lasfunciones públicas y establecimiento de mecanismos de sanción en casode incumplimiento.

. Suscripción de alianzas entre las EFs y las entidades encargadas de la de-tección y sanción de actuaciones de corrupción, del control de flujos de

... capitales y de movimiento de fondos en los Bancos, Ministerio Público yPoder Judicial, para imponer sanciones ejemplarizadoras sobre los casosverificados.

. Participación en actividades de prevención y lucha contra la pequeña co-rrupción para contribuir al cambio de mentalidad de la ciudadanía, labor

- -- ----1~ Esimportante observar la importancia de que la auditoria social no sea utilizada como herramienta de oposi-

ción política al gobierno. pero al mismo tiempo. no incurrir en el error de desestimarla como un instrumentofundamental de la actividad de control.

17

que incluye la formación del futuro ciudadano, es decir comenzar por lasescuelas, institutos y universidades.

Si bien estos esfuerzos individuales son muy importantes, hoy más que nun-ca se hace evidente la necesidad de elaborar una estrategia internacional de luchacontra la corrupción, que debería contemplar un enfoque de cooperación basadoen el trabajo integral, mediante la conformación de equipos especializados proce-dentes de las diferentes EFS,que se edifique sobre dos bases principales:

· Fortalecimiento normativo, de manera que la estrategia conjunta de luchacontra la corrupción cuente con un marco jurídico sólido que haga viabley eficaz su acción, en la medida en que defina con claridad los órganos res-ponsables, sus competencias y sus procedimientos, especialmente en ca-sos donde existen limitaciones por la existencia de leyes excluyentes quelimitan la acción del órgano fiscalizador.

· Fortalecimiento institucional, consistente en la creación e incremento de lacapacidad de acción de los órganos competentes y la generación de apo-yos de parte de diferentes actores, tanto naCionales -observatorios, orga-nismos rectores, entidades públicas, entre OtrOS- como internacionales-organismos multilaterales, presión social de contribuyentes o donantes,apoyos mutuos entre EFSy entre asociaciones de EFSde diferentes regio-nes, entre otros-o

JJ

Aunque las EFSdisfrutan de cierta independencia en la forma y el alcance de sustrabajos de fiscalización, están circunscritas a un presupuesto, muchas veces insu-ficiente para cubrir todas las necesidades que estas requieren para el cumplimientode sus fines. La expansión de las actividades de la mayoría de los gobiernos ha ne-cesitado de un aumento correspondiente en la carga del trabajo de fiscalización. Porello, la mayoría de las EFSse encuentran ante el problema de tener mucho trabajoque hacer con muy pocos recursos, y en dificultad de responder a todos los reque-rimientos efectuados. Con mayor frecuencia cada vez, se presenta la necesidad decontar con personal competente y especializado en las áreas nuevas a auditar.

t1Er

(

FFe1:

(

3. INSTRUMENTOS Y APOYOS INTERNACIONALES Fee1.

Fvu

..

De todo lo expuesto anteriormente, puede decirse que la corrupción internacio-nal sigue siendo un problema que se extiende a nivel mundial, y por ello los Estadosdeben buscar nuevos mecanismos a través de los cuales perseguir a los corruptos yrecuperar y restituir los bienes y recursos que han llevado consigo a otras latitudes.

18

A. Marco jurídico

Desde comienzos de la década de los noventa, algunos países, individual-mente, han desarrollado iniciativas legislativas internas para combatir la corrup-ción internacional, entre las que merece especial mención la "Foreign CorruptionPractices Act", de los EE.UU., pero es sólo a partir de la segunda mitad de dichadécada que la comunidad internacional ha ido construyendo un acervo jurídicopara fortalecer el papel punitivo estatal mediante la cooperación. Entre los princi-pales instrumentos que conforman el marco normativo internacional para la per-secución de la corrupción, merecen señalarse:

· La Convención Interamericana contra la Corrupción, CICC,de la Organi-zación de Estados Americanos, OEA.

· La Convención Internacional Antisoborno, de la Organización para la Co-operación y el Desarrollo Económico, OCDE.

· La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción.

B. Una aproximación a la evaluación de la eficacia de los instru-mentos internacionales

"

Si bien esta normativa es un avance, los mecanismos de asistencia jurídica mu-tua continúan fuertemente vinculados a la existencia de tratados específicos sobrelas distintas materias, como la extradición o la práctica de diligencias judiciales enel extranjero, lo que limita sustantivamente las posibilidades de actuar con la mis-ma eficacia y "plasticidad globalizada" que las operaciones corruptas.

Conviene destacar que las Convenciones mencionadas contienen la mayoríade las recomendaciones hechas en los diversos foros nacionales e internacionales

para combatir la corrupción transnacional, tales como la asistencia judicial recí-proca, las investigaciones conjuntas, la prevención y detección de las transferen-cias de activos ilícitamente adquiridos, medidas para la recuperación directa debienes y el intercambio de información, entre otros.

Sin embargo, no se contempla la corrupción como un delito objeto de juris-dicción internacional, ni se prevé un tratamiento similar al que se da, por ejem-plo, a los delitos considerados de lesa humanidad, pese a que sus consecuenciasen el atraso y la miseria de los pueblos son significativamente comparables a losque se persiguen en el marco de jurisdicciones internacionales. Por estas razones,la persecución de la corrupción en escenarios globales o regionales, tal como estáprevisto en los instrumentos internacionales actuales, queda condicionada a lavoluntad de los diferentes países para su implementación efectiva; lo que sumauna dificultad adicional para las EFs, puesto que estas instituciones no fueron

19

consideradas con un papel preponderante en dichos acuerdos, ni les correspondeun rol específico en la adopción de los mismosl6.

En algunos casos, paulatinamente se viene adecuando la legislación internaa los contenidos de las convenciones anticorrupción. No obstante, es importanteindicar que se han acordado medidas que, para su implantación, requieren refor-mas de carácter constitucional o legal, que implican un trámite legislativo dispen-dioso, y que no siempre se cuenta con la voluntad y el apoyo político suficientes.

C. Cooperación entre las EFS

En cuanto a la cooperación entre las diferentes EFs,especialmente en el cam-po latinoamericano, es esporádica y no obedece a un plan estructurado y sis-temático para adelantar acciones contra la corrupción, a pesar de los esfuerzosrealizados en el seno de la INTOSAIy la OLACEFS.Posiblemente, la razón funda-mental de esta circunstancia radica en que no existe una verdadera conciencia deque la corrupción transnacional es una realidad en el continente.

Entre los mecanismos diseñados por las EFspara' fortalecer la cooperación eneste campo, se mencionan por su especial relevancia los establecidos en la Decla-ración de Lima, el XVICongreso INTOSAI;las IVy v Asambleas Generales de Uru-guay de 1994, y de Perú de 1995, y la x Asamblea General, de Brasil en 2000.

De estas deliberaciones se puede afirmar que, en términos generales, existeconsenso en que la corrupción se manifiesta bajo cualquier forma de gobierno yen todas las esferas de la sociedad. Se reconoce que las EFSpueden influir parala definición de los enfoques para combatida y, mediante una acción concertada,desempeñar un papel importante en la promoción de una cultura que valore lahonestidad, responsabilidad y utilización racional de los recursos públicos.

Igualmente existe acuerdo en que leyes y normas sustantivas17, y una adecua-da vigilancia para asegurar su control y cumplimiento, pueden tener un efectodisuasivo sobre el fraude y la corrupción.

La mayoría de las EFs consideran que su principal contribución a la preven-ciól}..ydetección del fraude y la corrupción radica en el incremento de la transpa-rencia..en la rendición de las cuentas públicas, y en propiciar el "buen gobierno".En cuaÍlto a la forma de enfrentados y el grado de participación de las EFs, se des-taca que deben fomentar una gestión pública sólida, basada en informes confia-

16Laúnica alusión significativa se encuentra en el artículo 111de la Convención Interamericana, la cual enumeralas medidaspreventivascuyaaplicaciónlos EstadosParteconvienenen considerar,entre ellasel numeral90

que se refiere a la creación, mantenimiento y fortalecimiento de los órganos de control superior, con el fin dedesarrollar mecanismos modernos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas corruptas."Sustantivas" se refiere a la claridad y contundencia de normas que permitan un efecto real. Demasiadas leyesy reglamentaciones detalladas pueden favorecerlaconfusión.

..

17

20

.

bles, suficientes y oportunos, que permitan identificar posibles desviaciones, asícomo establecer sistemas de control interno eficientes, para lo cual deben contarcon un adecuado marco jurídico, normativo y presupuestario.

Por último, se insiste en la necesidad de que las EFs sean independientes ycuenten con mandatos adecuados, que les permitan contribuir con eficacia a lalucha contra el fraude y la corrupción.

En términos generales, se concluye que los órganos máximos de control estánobligados a responder pronta y adecuadamente a la demanda social, y asumir unpapel muy activo en las tareas vinculadas con la prevención, detección y sanciónde las actuaciones corruptas. Las tareas que realicen las EFs para combatir la co-rrupción administrativa constituyen un desafío ineludible para el resguardo delEstado de Derecho, el fortalecimiento de sus instituciones, la protección del régi-men democrático y el desarrollo equitativo de la sociedad. Es claro que al interiorde la EFSexiste consenso en los siguientes principios:

1. La lucha contra la corrupción requiere un compromiso integral decada país para que, con la participación activa de toda la sociedad, seconstruya una cultura de la ética pública.

2. Dadas la autonomía e idoneidad técnica de sus actuaciones y la inde-pendencia de su gestión, las EFSdeben asumir una posición de avan-zada en la lucha contra la corrupción conforme a su marco legal deactuación.

3. Los mecanismos de control interno de las entidades estatales no han

demostrado ser suficientes para garantizar que los servidores públi-cos atiendan a los ciudadanos de acuerdo con los patrones normati-vos del "buen gobierno". Además, el éxito de la acción fiscalizad orarequiere poner en práctica mecanismos de control social, y propiciarinstrumentos de control ciudadano a cargo de instancias organizadasde la sociedad civil, incorporando su participación a través de su in-tervención, en calidad de veedores, en las acciones de control a practi-carse por las EFs, en función a su interés en el tema y a su posibilidadde aportar.

4. Existe consenso sobre la necesidad de adoptar acuerdos para la coope-ración en los procesos de fiscalización, detección e investigación judi-cial de los actos de corrupción en el tema de la contratación públicainternacional.

5. Los grupos regionales de EFSde Europa y de América Latina y el Ca-ribe, en el afán de promover una cooperación efectiva internacional,también vienen desarrollando -y deben continuar en este esfuerzo-

21

actividades en forma conjunta, mediante la celebración de reunionesdenominadas "Jornadas Euroamericanas de Entidades FiscalizadorasSuperiores, o Jornadas EUROSAI-OLACEFS".Ambos grupos regionaleshan concordado en que estas formas de cooperación de las EFSconsti-tuyen una estrategia para fortalecer la ética y consolidar la transparen-cia de la gestión pública que demanda la globalización.

6. El apoyo que reciben las EFS-aunque bien intencionado-, se ha enfo-cado en el desarrollo de procesos de capacitación, generalmente ais-lados y de los cuales habitualmente no se conocen sus resultados y suimpacto real. Esta ayuda debe trascender a la dirigida a capacitaciónpara encontrar otras líneas que permitan mayor concreción y resulta-dos visibles.

g

7. Como acciones prácticas, las EFSde la región han realizado esfuer-zos para revisar y promover la homogenización de la tipificación dealgunos delitos de alcance internacional. Se destaca en este punto, eltrabajo realizado por la Organización Centroamericana y del Caribede Entidades Fiscalizadoras Superiores, OCCEFS,en su Primer Congre-so realizado en el mes de noviembre de 1997, en el cual se produjo el"Comentario General del Estudio Comparado de las Figuras PenalesCentroamericanas", poniéndose de presente la existencia de figuras odelitos coincidentes a nivel regional, y que son tipificados en todos es-tos países, tales como:

· Cohecho.

· Enriquecimiento ilícito.

· Prevaricato.

· Peculado.

· Exacción-concusión.

...

· Malversación de fondos públicos.

. Negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones.-En algunos casos las EFSse han interesado en la persecución del delito del la-

vado de activos, íntimamente ligado al de la corrupción, ya que los corruptos es-tán en capacidad de ocultar los dineros mal habidos mediante múltiples formas,de las cuales, tal vez las más utilizadas sean los circuitos financieros y los paraí-sos fiscales, y más recientemente redes sofisticadas de envío de remesas, acepta-das en muchos países como legales.

22

4. RECOMENDACIONES

Con base en las consideraciones de este documento, se recomiendan las si-guientes acciones principales:

A. A las Entidades Fiscalizadores Superiores:

1. Acoger la definición propuesta de "corrupción", difundir y desarro-llar su contenido en la medida en que sea posible en cada país, en labúsqueda de unidad de criterio para el estudio de este grave problemadel mundo contemporáneo, teniendo en cuenta, entre otros aspectos,la perspectiva específica del control fiscal y la eventual jurisdicción in-ternacional para este tipo de delitos cuando sea el caso.

2. Llevar adelante estudios conjuntos con entidades nacionales públicasy privadas, sobre la existencia de triángulos de hierro de la gran co-rrupción, y auspiciar su combate sistemático mediante eficaces medi-das preventivas y sancionatorias en aquellas EFScon competencia paraello y, sobre todo, con la consolidación de la vigilancia ciudadana.

3. Propiciar la elaboración sistemática de mapas de riesgo en las entidadespúblicas, como la estrategia más aconsejable para determinar las activida-des administrativas y financieras críticas, y emprender acciones de controloportunas y pertinentes para evitar que los riesgos se hagan realidad.

4. Establecer al interior de las EFs,Unidades Especializadas de Estudio dela Corrupción, que hagan seguimiento teórico y práctico sobre este fenó-meno y generen propuestas de acciones para detectada y sancionada.

Promover la conformación de equipos multidisciplinarios e interinsti-tucionales para el combate integral de la corrupción.

Propiciar la creación o el fortalecimiento de las Oficinas de Asuntos In-ternos, para garantizar la calidad y transparencia de la función pública.

Divulgar ampliamente en sus respectivos países las convenciones in-ternacionales contra la corrupción, y difundir públicamente la conve-niencia de una rápida adopción en la implantación de las mismas.

"

B. A la Comisión de Ética Pública, Probidad Administrativa yTransparencia, CEPAT,de OLACEFS,son las siguientes:

1. Retomar las distintas recomendaciones y conclusiones de los even-tos de OLACEFSe INTOSAIsobre el tema, y elaborar un Plan de Acciónpara el diseño y puesta en marcha de herramientas de lucha contrala corrupción.

23

5.

6.

... 7.

24

.

2. Estudiar las normas técnicas de auditoría en materia de mecanismos

de lucha contra la corrupción emitidas por distintos organismos téc-nicos, en especial el Comité de Normas de Auditoría de la INTOSAI,ylas directrices existentes emanadas de otras organizaciones interna-cionales. Obtenido el producto final, difundir su resultado a través decursos, seminarios, foros u otros centros de discusión, evaluando suaplicabilidad a las EFSde la región.

3. Estrechar contacto con el Grupo de Trabajo sobre Lavado de Dinero dela INTOSAI,preferentemente a través de las EFs de la región que inte-gran el Comité, con el objetivo de coordinar tareas en aquellos aspec-tos comunes.

4. Identificar organizaciones internacionales involucradas en el tema, es-tableciendo denominación, naturaleza jurídica y página Web, a fin defomentar paulatinamente el relacionamiento con las mismas. Entre es-tas organizaciones, se debe dar prioridad a las experiencias que se ha-yan alcanzado con éxito en los demás grupos regionales de la INTOSAI-EUROSAI, AFROSAI, ASOSAI, ARABOSAI, CAROSAI, SPASAI-.

5. Mantener una página Web actualizada y agregar un vínculo especial-mente para la CEPAT,en el que se muestren todas las actividades rela-cionadas con la misma.

c. A los gobiernos nacionales de América Latina y del resto delmundo:

1. Estudiar la posibilidad de promover un acuerdo en el campo interna-cional para la creación de una instancia jurisdiccional especializada,que tenga capacidad de llevar a cabo el juzgamiento de los corruptosy el resarcimiento del patrimonio público que haya sufrido menosca-bo por acciones de esta naturaleza.

D.A los organismos internacionales:(

- 1. Procurar, en sus programas de cooperación, involucrar la participaciónde las EFs de diferentes países y de diversos contextos, a efectos dedifundir experiencias exitosas y fomentar mejores prácticas, haciendoluego un seguimiento a la aplicación de las mismas y a su efecto real.

2. Pedir el apoyo de organizaciones internacionales para la concreciónde las acciones enunciadas en este documento, especialmente al BancoInteramericano de Desarrollo, BID,y al Banco Mundial.

GLOSARIO DE ORGANIZACIONES

OLACEFS: Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fisca-lizadores Superiores.

INTOSAI: Organización Internacional de las Entidades FiscalizadoresSuperiores.

CEPAT:Comisión de Ética Pública, Probidad Administrativa y Transparen-cia de OLACEFS.

CAROSAI:Organización de las Entidades Fiscalizadoras Superiores del Caribe.

AFROSAI:Organización de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de África.

ASOSAI:Organización de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de Asia.

ARABOSAI:Organización Árabe de las Entidades Fiscalizadoras Superiores.

EUROSAI:Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Su-periores de Europa.

SPASAI:Organización de Entidades Fiscalizadores Superiores del Pacífico Sur.

OCCEFS:Organización Centroamericana y del Caribe de Entidades Fiscali-zadoras Superiores.

.-

25