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Planificación Urbana, Arreglo Institucional y Participación Ciudadana –

España y Brasil en perspectiva comparada

Documento para su presentación en el VIII Congreso Internacional en Gobierno,

Administración y Políticas Públicas GIGAPP. (Madrid, España) del 25 al 28 de

septiembre de 2017.

Autor: Goulart, Jefferson

Email: jgoulart@faac.unesp.br

Resumen: La participación en la formulación e implantación de políticas públicas

remite a la teoría democrática, aquí abordado en los límites de sus enunciados

normativos y de sus normas en la España contemporánea. El marco institucional de la

participación política en la planificación urbana es identificado en los principios

constitucionales y en la Ley de Suelo, en los que se constata un bajo grado de

institucionalización de preceptos participativos. Al final, algunos apuntes comparativos

con el caso brasileño, en el que rige un alto grado de exigencias participativas en la

concepción y ejecución de la política urbana.

Abstract: The participation in the formulation and implementation of public policies

refers to the democratic theory, here dealt with in the limits of its normative statements

and its norms in contemporary Spain. The institutional framework of political

participation in urban planning is identified in the constitutional principles and in the

Ley de Suelo, in which there is a low degree of institutionalization of participatory

precepts. In the end, some comparative notes with the Brazilian case, which governs a

high degree of participatory demands in the conception and execution of urban policy.

Palabras clave: Planificación urbana; participación ciudadana; España; Planes de

Ordenación Urbana; Política Urbana.

Nota biográfica: Doctor en Ciencia Política por la Universidade de São Paulo (USP)

con posdoctorado en Sociología Urbana por la Universidad Complutense de Madrid

(UCM), profesor de la Universidade Estadual Paulista (UNESP) e investigador del

Centro de Estudos de Cultura Contemporânea (Cedec); Brasil.

2

Introdução: democracia, participação cidadã e planejamento urbano1

O modelo de democracia que se consolidou na Europa ocidental na segunda

metade do último século, no pós-guerra, e que se espraiou alhures consagrou a

interpretação schumpeteriana segundo a qual sistemas democráticos equivalem à

escolha de minorias que detêm autoridade para tomar decisões em nome da maioria do

povo. Nessa acepção, o poder popular é limitado à formação dos governos, pois as

minorias legítimas são efetivamente os tomadores de decisões vinculatórias para todos

(Schumpeter, 1984; Miguel, 2005).

A justificação do conceito certamente é mais complexa – envolve múltiplas

exigências, principalmente: liberdades individuais e coletivas, direito à contestação,

instituições políticas sólidas, regras do jogo estáveis, acesso minimamente igualitário a

recursos de poder materiais e imateriais, eleições periódicas, expectativa de alternância

no exercício do poder, imposição de limitações ao governo –, mas seu fundamento

primário é inequívoco quanto ao caráter procedimental da democracia. A essa

concepção de democracia como método decisório a literatura atribuiu a nomenclatura de

modelo liberal-pluralista.

Para os países latino-americanos que restabeleceram sistemas politicamente

democráticos, O’Donnell (1998) acrescenta que a cidadania se revela truncada em razão

de cenários de extrema pobreza e desigualdade social, aos quais, para efeito de análise

do regime político, deveriam ser acrescentadas as variáveis da fragilidade dos direitos

civis e de uma accountability fraca. Para este autor, no caso da América Latina, “um

componente ‘politicista’, ou baseado unicamente no regime, é necessário mas

insuficiente para uma definição adequada de democracia” (O’Donnell, 1998: 39).

As democracias que se consolidaram historicamente, contudo, seriam

basicamente governos representativos, cujas transformações ainda não foram suficientes

para assegurar autênticos “governos do povo”, ou seja, “o governo representativo não

1

Este texto apresenta resultados parciais de pesquisa pós-doutoral realizada no Departamento de

Sociología II (Ecología Humana y Población) da Universidad Complutense de Madrid (UCM), Espanha,

desenvolvida entre 2015 e 2016, com Bolsa de Pesquisa no Exterior concedida pela Fundação de Amparo

à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP). Agradecimentos do autor à instituição financiadora e ao

supervisor, Luis Cortés Alcalá (UCM).

3

foi concebido como um tipo particular de democracia, mas como um sistema político

original baseado em princípios distintos daqueles que organizam a democracia” (Manin,

1995: 34).

Afora seu afastamento de qualquer aspiração valorativa de conteúdo –

democracia literalmente como “governo do povo”, como sistema de igualdade em

sentido amplo ou ainda como dispositivo de participação popular em decisões de

interesse público –, pode-se dizer sinteticamente que as principais contestações ao

conceito liberal-pluralista de democracia são de duas ordens: (i) de um lado, a radical

apartação entre as esferas política e social, o que remete o estatuto de igualdade política

a um alto grau de abstração porque ignora as inequidades no exercício de direitos civis e

as desigualdades socioeconômicas próprias de sociedades capitalistas, ou seja, o

princípio liberal de que todos são iguais perante a lei e o Estado tem caráter meramente

normativo e sua verificação empírica não resiste aos fatos; (ii) e, de outro, pela “redução

da política a um processo de escolha, no qual, por uma premissa metodológica,

considera-se que todos os cidadãos são guiados por um ‘entendimento esclarecido de

seus interesses’... uma agregação mecânica de preferências preexistentes” (Miguel,

2005: 12). Abstraída qualquer pretensão substantiva, importam basicamente as formas

através das quais a democracia se realiza porque suas exigências centrais são a

legitimidade e a representação. Enfim, na verdade temos governos representativos, os

quais chamamos de “democracias”.

Em que pesem todos os senões a esse sistema político em que a participação do

povo se limita basicamente à eleição de governantes, nem mesmo essa modalidade de

democracia vigorou na Espanha durante o largo período do regime autoritário

conduzido pelo franquismo. Somente no final da década de 1970 e a partir do decênio

seguinte se afirma o processo de democratização do país, com um ingrediente

profundamente inovador, a saber, a emergência de movimentos citadinos de larga

influência societária e política. A rigor, foram expressões que precederam e influíram

decisivamente no restabelecimento democrático e, por isso mesmo, a transição

correspondente (de um regime autoritário para uma democracia) não se resumiu à

dimensão estritamente institucional, como parte da literatura politológica interpretou

esses processos (Linz; Stepan, 1996).

4

O caso madrilenho é paradigmático a esse respeito. Na capital do país,

proliferaram múltiplos movimentos nas décadas de 1970-1980 que envolviam

associações de vizinhos, aposentados e de donas de casa, organizações comunitárias

juvenis, de mulheres e de consumidores, entidades cívicas e muitas outras.2 Esses e

outros movimentos ganharam notabilidade em um contexto de crise urbana, pela

“experiência própria dos habitantes das grandes cidades que provém da crescente

incapacidade da organização social capitalista para assegurar a produção, distribuição e

gestão dos meios de consumo coletivo necessários à vida cotidiana” (Castells, 1980:

20). As demandas desses movimentos citadinos eram de dois tipos: em primeiro lugar,

de conteúdo, no sentido de reivindicarem ações distributivas e políticas públicas sociais

(habitação, educação, saúde, transportes etc.) capazes de partilhar minimamente a

riqueza social e de elevar a qualidade de vida dessas populações; em segundo lugar, não

menos importante, eram reivindicações de forma decisória, no sentido de tornar mais

acessíveis e participativas as decisões relativas às suas reivindicações, em suma,

democratização.

As décadas que se seguiram à democratização mudaram a fisionomia

sociopolítica espanhola – marcada pela intensa urbanização e metropolização, pela

terceirização da economia e crise do padrão fordista de produção, pela primazia do eixo

econômico na agenda urbana e acentuada especulação imobiliária (Costa et al., 2013),

além da estabilização do sistema político3 –, todavia, a exigência da participação

societária nas decisões públicas permaneceu na agenda do país, ainda que essa evolução

registre, de um lado, certo arrefecimento da vitalidade original daqueles movimentos e,

de outro, algum nível de institucionalização dessas experiências com o estabelecimento

de “concejalías de participación ciudadana”.4 Participação cidadã, portanto, significava

e continuou significando o alargamento dos espaços decisórios de políticas públicas

2 Sobre a experiência participativa do Plan General de Madrid de 1985, ver Salgado (2011).

3 Até 2015 o cenário espanhol foi um modelo bipolar em que o poder era alternado entre o Partido

Popular (PP) e o Partido Socialista Obrero Español (PSOE), cujos resultados eleitorais eram suficientes

para produzir maiorias parlamentares. A partir das eleições de dezembro de 2015 esse quadro foi alterado

com a ascensão de dois novos partidos políticos relevantes: Podemos (à esquerda), que se tornou a

terceira força política do país, e Ciudadanos (à direita). Para uma análise do cenário político atual, ver

Goulart (2016). Sobre a expressão e os dilemas contemporâneos de Podemos, ver Maass (2017).

4 Sobre o tema, ver especialmente: Alguacil (2006); Echalecu Castaño (2001); Iglesias (2011); Martí-

Costa; Pybus (2013); Parés (2010); Salgado (2011).

5

para além da representação e do sufrágio, movendo-se necessariamente da sociedade

civil em direção a outra arena: rumo ao Estado e às suas instituições.

Em termos minimalistas, “la participación ciudadana se entende, en gobernanza,

como implicación de la ciudadania en el desarrollo de la ciudad en tanto que espacio de

responsabilidad compartida” (Esteve; Gorgorió, s/d: 157), ou seja, participação cidadã

representa o processo de envolvimento dos diversos segmentos societários por meio de

entidades e organizações sociais com os objetivos de tomar ciência de seus interesses,

desafios e necessidades e de tomar parte de processos decisórios de políticas públicas

que lhes dizem respeito. Gobernanza seria, pois, a materialização desse

compartilhamento decisório e a forma objetiva de participação dos cidadãos.

Diferentemente do passado recente, quando os movimentos sociais citadinos

aspiravam construir espaços para serem ouvidos e atendidos, “ahora la participación es

um valor en sí misma del que depende la legitimidade del poder local” (De La Fuente,

2010: 94). Trata-se de uma mudança crucial à medida que as ideias de transparência e

accountability passaram a integrar o repertório da administração pública quase que de

forma imperativa, mesmo que essa exigência seja meramente retórica em boa parte das

vezes.

Consolidada institucionalmente a democracia e em meio às diversas

transformações socioeconômicas e urbanísticas que caracterizam o último período,

Martí e Bonet (2008) identificam seis modalidades de movimentos urbanos

contemporâneos, a saber: 1) aqueles relacionados à provisão e ao acesso à moradia e aos

serviços urbanos; 2) outros distinguidos pela defesa mais geral da comunidade; 3)

alguns que contestam as novas políticas de desenvolvimento urbano baseadas nos

grandes eventos, os quais produzem invariavelmente algum tipo de gentrification; 4)

associações e grupos que gerem serviços e programas comunitários; 5) movimentos de

excluídos (pobres, marginalizados, imigrantes); 6) e os protestos urbanos glocalizados

(de escala local, porém com agenda de alcance global). Não obstante as especificidades

sociais, identitárias e de agenda pública e/ou setorial que distinguem cada um desses

movimentos, todos se definem basicamente como “una red interactiva de individuos,

grupos y organizaciones que dirigen sus demandas a la sociedad civil y a las autoridades

e intervienen con cierta continuidade en la politización del espacio urbano” (Martí;

Bonet, 2008: 6), e cada qual tem formas participativas mais ou menos convencionais e

6

diferentes estruturas de oportunidades políticas tanto para se organizar e mobilizar suas

bases sociais quanto para pressionar e penetrar no sistema político na perspectiva de

verem atendidas suas demandas. Nesse cenário, ressurgem os movimentos urbanos

“como consecuencia de las oportunidades que se abren ante: 1) la emergencia de la

gobernanza, 2) el cuestionamiento creciente de los límites de la democracia

representativa, y 3) la trasformación de las ciudades, que sitúa de nuevo a lo urbano en

el centro de las preocupaciones de la ciudadanía” (Telleria; Ahedo, 2016: 105 – sem

destaque no original). Pois é essa tripla confluência de fatores que permite aos

movimentos citadinos se apropriarem de metodologias participativas comunitárias para

dotar de conteúdo suas orientações e ações mobilizadoras.

Transpor os contornos da representação se mantém como o desafio principal dos

movimentos urbanos. Tais observações sobre seus perfis contemporâneos não autorizam

visões pessimistas e tampouco otimistas sobre sua capacidade de mobilização, mas

permitem observar que estes identificam os limites da democracia representativa como

obstáculo à conquista de suas demandas inclusivas. As brechas participativas e

decisórias que se abrem (materializadas nas formas de referendos, consultas públicas,

decisões concertadas com associações civis etc.) resultam da própria capacidade de

organização societária para inserir suas demandas na agenda pública, das normas

vigentes e das frestas consentidas pelos atores institucionais, ou seja, seria um equívoco

interpretar essa relação efetivamente dialética e dialógica como se fosse constituída de

dois polos antagônicos e estanques: uma sociedade civil supostamente benfazeja e

universalista na difusão de direitos e incentivos e um Estado supostamente homogêneo

e impermeável e refratário a qualquer fórmula democratizante. Há, com efeito, ambos

os ingredientes, mas seria um grave engano metodológico e interpretativo desconsiderar

a dimensão política da interação entre esses polos e ignorar as muitas diferenças que

marcam tanto as distintas orientações político-ideológicas dos governos quanto dos

movimentos urbanos. Governos e políticas importam, e fazem diferença.

O sentido comum desses movimentos permanece sendo o de aprofundar e

aprimorar as fórmulas de gestão urbana em perspectiva democratizante, de modo a

corrigir ou no mínimo atenuar o déficit democrático das instituições representativas.

Processos participativos seriam a chave dessas “novas” modalidades decisórias,

entendidas como a ampliação dos foros nos quais são decididas políticas públicas

mediante amplo envolvimento dos cidadãos (e de suas formas associativas) e decisões

7

compartilhadas por meio de consultas prévias. A nomenclatura pode variar bastante,

mas tais correntes são geralmente identificadas nas expressões “democracia

participativa” e/ou “democracia deliberativa”.5

Seja qual for o modelo idealizado para democratizar o governo representativo,

estão em curso mudanças importantes nas características e na expressão contemporânea

dos movimentos societários. Assim, “los movimientos urbanos están adaptándose a los

cambios en las ciudades, los modos de gobierno y la acción colectiva, aprovechando las

oportunidades que se abren con la gobernanza” (Telleria; Ahedo, 2016: 109). Tais

movimentos têm suporte nos ideários da democracia participativa e da democracia

deliberativa e se traduzem em expressões organizativas originais, mais horizontais,

cujas ações se orientam no sentido do “refortalecimiento de la sociedad civil, así como a

una estrategia de influencia que pretende aumentar su incidência en la gestión

democrática de las ciudades” (Idem).

Isso não significa, porém, tratar a participação de forma quase mítica, como se

esta estivesse imune às imperfeições que caracterizam qualquer invento humano e,

como “remédio milagroso”, tivesse a virtude mágica de solucionar todas as injustiças e

desigualdades que permeiam as configurações social e urbana. Nesse sentido, alguma

dose de ceticismo e distanciamento crítico são ingredientes altamente desejáveis, senão

obrigatórios, para abordar o problema. Ademais, é preciso reconhecer que “el éxito de

su acceso depende de los recursos que son capaces de movilizar, de su capacidad

organizativa y de su aptitud para dominar el juego de interrelaciones con las autoridades

administrativas” (De La Fuente, 2010: 106). Ou seja, os resultados quantitativos e

qualitativos dos mecanismos participativos dependem da capacidade de organização

societária, da correspondente moldura institucional e da ação dos atores institucionais

(sobretudo dos governos, que detêm controle sobre normas e recursos), de sorte que “la

apertura de espacios para el debate, la consulta o la codecisión altera la lógica de la

representación mediante el reconocimiento por parte de las autoridades políticas de una

5 A literatura sobre as tipologias democráticas é bastante ampla e controversa. Aqui tomamos a ideia de

“democracia participativa” no sentido precursor de Pateman (1992), como uma modalidade que alarga os

foros decisórios em todos os níveis (escolas, fábricas etc.) e que contribuiria decisivamente para estimular

o interesse e o envolvimento do cidadão comum em todos os níveis da vida pública. Para a noção de

“democracia deliberativa”, a formulação teórica pioneira é de Habermas (1997), mas se pode pensá-la nos

termos de Chevallier como aquele tipo que “permite abrir el proceso decisional en dirección a la sociedad

civil, escuchar la voz de los ciudadanos (…), esforzándose por recoger diretamente el punto de vista de

los interesados”. Para uma sintaxe comparativa convincente dessas teorias, ver Miguel (2005).

8

línea paralela de representación de intereses particulares a la que se le reconoce la

capacidad de intervenir en decisiones que afectan a la colectividad en su conjunto”

(Idem). Nesse sentido, ambas as partes (movimentos da sociedade civil e autoridades do

Estado) precisam reconhecer reciprocamente em seus interlocutores diferentes fontes de

legitimidade de poder, interação esta cuja resolução é altamente complexa porque não

só não há simetria nas prerrogativas de poder desses atores como situações de impasse

remetem as decisões ao âmbito institucional.

Estão bastante evidenciadas as “flaquezas e insuficiencias de una política

estrictamente institucional, que estabelece como únicos cauces de participación las vías

previstas da democracia representativa” (Blanco; Subirats, 2012: 7), de modo que a

ampliação de foros decisórios e a consolidação da gobernanza têm sido objetivos

constantes dos movimentos urbanos no propósito de alargar a participação cidadã.

Não obstante, vale a pena destacar que as disciplinas que abordam esse

fenômeno em suas múltiplas dimensões – notadamente a sociologia urbana e a ciência

política – ainda não produziram uma análise categórica dessas experiências, não raro

enaltecendo acriticamente seus princípios sem que a esse juízo de valor correspondam

estudos consistentes, e não é incomum que “las experiencias de democracia

participativa quedan envueltas em las nubes rosáceas del romanticismo, percibidas

como algo intrinsecamente positivo, sin pararnos a reflexionar objetivamente cuál ha

sido hasta ahora el balance de las mismas” (De La Rosa, 2014: 347).

O marco institucional da participação

Sumariados os termos conceituais do debate, cumpre agora elencar os

dispositivos institucionais da participação na Política Urbana, cujas normas se situam

basicamente em três fontes: na Constitución de España (CE), na legislação ordinária e

na Ley de Suelo.6

6 Há, ainda, as regras e dispositivos específicos dos Planes de Ordenación Urbana em sua tramitação

autonômica e/ou municipal, contudo, não é possível se reportar detalhadamente a tais ordenamentos para

cotejá-los em razão da amplitude do escopo. A utilização de tais fontes de dados implicaria outra

investigação comparada, o que foge ao escopo do presente estudo.

9

Os dispositivos constitucionais são genéricos e expressam mais princípios do

que regras detalhadas, a saber: os cidadãos podem exercer sua soberania e têm “derecho

a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes” (Art.

23); o Estado é responsável pela promoção de condições igualitárias e assim

“corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la

igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover

los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos

los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social” (Art. 9.2); finalmente,

garante-se que “las decisiones políticas de especial trascendencia” podem “ser

sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos” (Art. 92.1), o qual deve ser

“convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente

autorizada por el Congreso de los Diputados” (Art. 92.2).

No plano infraconstitucional, a Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local7

prevê a “creación de órganos territoriales de gestión desconcentrada “para facilitar la

participación ciudadana en la gestión de los asuntos locales” (Art. 24); na sequência, os

artigos 69 a 72 são dedicados à informação e participação cidadãs, prevendo “la más

amplia información sobre su actividad y la participación de los ciudadanos en la vida

local” (Art. 69) e que “todos los ciudadanos tienen derecho a obtener copias y

certificaciones acreditativas de los acuerdos de las corporaciones locales y sus

antecedentes, así como consultar los archivos y registros” (Art. 70.3); além disso, se

prevê consulta popular direta mediante convocação do Alcalde ratificada pelo Pleno e

devidamente autorizada pelo governo central: “someter a consulta popular aquellos

asuntos de la competencia propia municipal y de carácter local que sean de especial

relevância para los intereses de los vecinos, con excepción de los relativos a la Hacienda

local” (Art. 71).

Ainda no plano da regulação territorial, a Ley de Medidas para la

Modernización del Gobierno Local8

ratificou o papel das Juntas Municipales de

Distrito e dos Consejos Sectoriales, respectivamente, como órgãos territoriais

descentralizados e facilitadores da participação cidadã e de suas associações na agenda

7 Disponível em: <https://www.boe.es/buscar/pdf/1985/BOE-A-1985-5392-consolidado.pdf>. Acesso em

28 jun. 2016.

8 Disponível em: <https://www.boe.es/buscar/pdf/2003/BOE-A-2003-23103-consolidado.pdf>. Acesso

em 28 jun. 2016.

10

municipal. Trata-se, pois, de um “aspecto cualitativamente definidor del modelo

participativo español, ya que se da un papel protagónico a la participación de base

asociativa en perjuicio de la participación del ciudadano individual y se fomenta su

intervención en los asuntos locales” (De La Fuente, 2010: 98).

O quadro institucional da participação é completado com a legislação específica

que trata da ordenação territorial e mais especificamente do planejamento urbano, a Ley

de Suelo.9 O tema aparece de forma difusa e relativamente dispersa, assim destacado:

[Como garantia da ordenação territorial e urbanística]: derecho a la

información de los ciudadanos y de las entidades representativas de

los intereses afectados por los procesos urbanísticos, así como la

participación ciudadana en la ordenación y gestión urbanísticas (Art.

4.2.c);

[Como direito do cidadão]: acceder a la información de que dispongan

las Administraciones Públicas sobre la ordenación del territorio, la

ordenación urbanística y su evaluación ambiental, así como obtener

copia o certificación de las disposiciones o actos administrativos

adoptados, en los términos dispuestos por su legislación reguladora”

(Art. 5.c) e “participar efectivamente en los procedimientos de

elaboración y aprobación de cualesquiera instrumentos de ordenación

del territorio o de ordenación y ejecución urbanísticas y de su

evaluación ambiental mediante la formulación de alegaciones,

observaciones, propuestas, reclamaciones y quejas y a obtener de la

Administración una respuesta motivada, conforme a la legislación

reguladora del régimen jurídico de dicha Administración y del

procedimiento de que se trate (Art. 5.e);

Esse conjunto de enunciados, com efeito, consagra o princípio geral do direito à

informação e fortalece a ideia de participação dos cidadãos nas decisões públicas, mas a

rigor não desenvolve detalhamento sobre como se realizariam. São declarações

normativas. Com base nesse arcabouço, temos um cenário de baixa institucionalização

participativa e de alta dependência dos governos autonômicos e municipais na

concepção e execução de políticas urbanas e de planos urbanísticos, pois a estes

compete regulamentar e efetivar as instituições participativas. A participação, portanto,

não é propriamente uma política de Estado, ainda que possa ser incorporada e praticada

em diversos processos localizados de elaboração e implantação de Planes de

9 Disponível em: <https://www.boe.es/boe/dias/2015/10/31/pdfs/BOE-A-2015-11723.pdf>. Acesso em 28

jun. 2016.

11

Ordenación Urbana. Assim, o planejamento urbano em geral e os planos urbanísticos

em particular poderão ser mais participativos quanto mais mobilizados forem os

movimentos societários, existirem dispositivos institucionais específicos que os

garantam ou os estimulem e mais existirem governos (autonômicos e locais) suscetíveis

à democratização de processos decisórios. Em suma, na Espanha “se precisa la

institucionalización de canales de participación ciudadana” (Echalecu Castaño, 2001:

136), ainda que esta não assegure per se resultados qualitativamente superiores.

Não por acaso, a análise sobre os dez erros mais básicos e frequentes no

urbanismo espanhol destaca as falhas na tramitação das informações públicas na etapa

de concepção do planejamento urbano, ou seja, “la fase de participación ciudadana es

quizás la más importante en el proceso de elaboración del plan, en la medida en que

permite que los ciudadanos y las entidades sociales presenten las propuestas concretas

sobre el modelo de ciudad que desean o sobre el régimen urbanístico que deba tener una

zona concreta (parcela, edificio, urbanización, barrio, equipamiento, etc.)” (Medrano,

2015: 18). Este autor demonstra que o problema é tão relevante que há diversos casos

em que a Justiça invalidou planos urbanísticos justamente pela ausência de períodos e

mecanismos de participação e consulta.10

Ademais, é indispensável registrar que, na ordenação institucional espanhola,

compete às Comunidades Autônomas (CCAA) a apreciação e aprovação dos Planes de

Ordenación Urbana, o que atenua em alguma medida as prerrogativas dos governos

locais em matéria de legislação urbanística. A CE atribui às CCAA o encargo pela

“ordenación del territorio, urbanismo y vivienda” (Art. 148), na prática cabe a estas

esferas de governo legislar e organizar o processo de ordenamento territorial e

desenvolvimento urbano tanto no plano municipal como em escala regional.

Na reforma da Ley de Suelo de 1992, houve uma tentativa de redefinir essas e

outras normas – cujos itens mais controversos eram o aproveitamento lucrativo das

áreas de superfície e a definição institucional sobre as competências de gestão da

política urbana –, mas a sentença 61/97 do Tribunal Constitucional deliberou pela

competência “exclusiva” das comunidades autônomas em matéria de política urbana.

Esses registros institucionais sobre as competências dos diferentes níveis de governo em

10

Exemplos a esse respeito ocorreram com a suspensão dos Planos de Toledo e Castellón e do Plan de

Ordenación Territorial de la Costa del Sol Occidental, na província de Málaga.

12

matéria de política urbana são importantes para evidenciar que, quaisquer que sejam os

métodos de elaboração e implantação de políticas públicas, sua execução transcende o

controle dos governos locais.

De modo geral, a participação em ordenação urbana e em processos de

formulação de Planes é modesta, e sua intensidade está mais vinculada a legislações e

condutas de governos autonômicos e municipais que incorporaram tal requisito por

convicção programática ou ideológica ou ainda pelas pressões societárias. Esse cenário

é confirmado pelo levantamento de De La Fuente (2010), o qual revela alguns dados

emblemáticos. Primeiro exemplo: dos 21 distritos de Madri, metade dos

correspondentes Conselhos Territoriais (50.5%) é composta por representantes de

associações vecinais, muitas das quais altamente dependentes financeiramente do

próprio Ayuntamiento; outros 32.52% da delegação é dominada por representantes

vinculados a grupos e partidos políticos; e somente 17.52% da representação é

constituída por moradores aleatórios; segundo exemplo: das 26 consultas populares

autorizadas no país entre 1986 e 2007, somente 7 foram relacionadas diretamente ao

tema da ordenación urbana.

A experiência madrilenha também revela que a participação (inclusive quando

trata da agenda do planejamento urbano) sempre foi desigual na medida em que é uma

prerrogativa experimentada majoritariamente pelos segmentos sociais que dispõem de

melhores meios para praticá-la, isto é, “la participación en esa fase se rigidiza en base al

conocimiento de los límites del derecho urbanístico y es ejercida fundamentalmente por

los agentes económicos, que de esta forma transforman el documento en base a un

marco socio-económico que les es propicio” (Salgado, 2011: 61). Isso não significa que

os segmentos socioeconômicos de baixo da pirâmide social não participem, apenas

comprova padrões desiguais de envolvimento em que o acesso a bens materiais (renda,

riqueza, poder) e imateriais (conhecimento, cultura etc.) são variáveis importantes para

determinar diferentes graus de interesse e participação. Nesse sentido, as regras

impostas previamente são determinantes para aquilatar a amplitude e a intensidade da

participação, vale dizer, “el problema de la participación en el planeamiento, es

participar con unas reglas de juego impuestas y recortadas (Villasante, 1984: 229)” e na

experiência madrilenha do período de implantação democrática, por exemplo, “el fuerte

impulso inicial favorable a la participación, así como la apuesta por la formación e

13

información, en el caso del PG85 se demuestran insuficientes en la búsqueda de un

programa de máximos” (Salgado, 2011: 61).

No período mais recente há formas e dispositivos inovadores que se distinguem

pela tentativa de aprofundar a experimentação participativa como princípio do governo

madrilenho, com o estímulo do Ayuntamiento sob a gestão do agrupamento Ahora

Madrid11

, os quais se materializam na abertura de espaços de participação em diversos

projetos políticos (Presupuesto Participativo) ou urbanísticos (Remodelación de La

Plaza España, Madrid Puerta Norte, Plan Madrid Recupera. Recupera tu casa.

Recupera tu barrio. Recupera tu ciudad), e ainda quanto à revisão do Plan General e a

respectiva agenda de consultas, normas urbanísticas e Memoria Participación

(documento do qual constam desde o programa eleitoral do governo atual até

regulamentos, propostas distritais etc.).

O estudo de Martí-Costa e Pybus (2013) sobre 93 casos de Planes de

Ordenación Urbanística Municipal (POUM) participativos na Cataluña, realizados e

concluídos entre 2002 e 2009, revela que em 37.6% dos casos prevaleceu o caráter

informativo e em outros 9.97% dominou a forma de apoio às decisões, enquanto em

apenas 16.1% ocorreram modelos deliberativos. Consideradas as principais variáveis

explicativas dessa análise (o marco legislativo institucional, as características da equipe

redatora e a ideologia do governo12

), “la primera conclusión a la que llegamos es la poca

importância que aún tiene la participación, tanto a nivel formal como a nivel

substantivo”, ensejando uma “participação simbólica mínima” (Martí-Costa; Pybus,

2013: 11-12).

11

Coalizão de esquerda que governa a capital desde maio de 2015, sob a liderança da prefeita Rafaela

Carmena. Sobre a questão, há uma Área de Gobierno de Participación Ciudadana, Transparencia y

Gobierno Abierto. Disponível em: <http://www.madrid.es/portales/munimadrid/es/Inicio/El-

Ayuntamiento/Contactar/Directorio-municipal/Areas-de-gobierno/Area-de-Gobierno-de-Participacion-

Ciudadana-Transparencia-y-Gobierno-

Abierto?vgnextfmt=default&vgnextoid=2e0911135f5fd410VgnVCM2000000c205a0aRCRD&vgnextcha

nnel=5dcf6e6e17ed6310VgnVCM1000000b205a0aRCRD>. Sobre urbanismo e o Plan de Ordenación,

também há portal específico. Disponível em:

<http://www.madrid.es/portales/munimadrid/es/Inicio/Vivienda-y-

urbanismo/Urbanismo?vgnextfmt=default&vgnextchannel=2af331d3b28fe410VgnVCM1000000b205a0a

RCR>.

12 A esse propósito, as diferenças de métodos entre governos de centro-direita e de centro-esquerda

confirmam razoavelmente as expectativas: os segundos têm uma proporção três vezes superior aos

primeiros na adoção de modelos deliberativos.

14

O exemplo específico de Pamplona-Iruñea não foge à regra da limitação

participativa às consultas protocolares, uma vez que “la práctica de la participación

ciudadana en el Plan Municipal de Ordenación Urbana parece apoyarse exclusivamente

en las figuras que la legislación vigente establece”, a saber, “el periodo de exposición

pública en el que la ciudadanía hace ver sus sugerencias y posteriormente en la

aprobación del plan el periodo de alegaciones” (Castaño, 2001: 132). Não surpreende

que a interpretação deste caso seja normativa, invariavelmente orientada sobre os

contrastes entre regulamentos idealizados e a realidade limitada e como a participação

deveria ser, e não como é na realidade: “é necessário...”, “deveriam existir...” etc. “Pero

además en casi todas ellas [reuniões] ha habido críticas de la ‘parte social’ por falta de

información sobre los proyectos” (Idem: 136).

A análise comparativa sobre Pamplona, Bilbao e Barcelona toma como

principais variáveis a estrutura de oportunidades políticas [EOP] e as estratégias

adotadas pelos movimentos urbanos [MU], e chega a contextos díspares quanto à

intensidade participativa e à superação dos limites da representação: “la importancia del

paradigma de la identidad en el caso de Pamplona y Bilbao, unido al cierre de las

oportunidades de acceso, les posibilita alimentar de forma más acabada el marco

maestro de la democracia participativa” (Telleria; Ahedo, 2016: 110). Nesses dois

casos, os movimentos urbanos foram capazes de desenvolver planos comunitários por

sua própria conta que “quizá no obtengan resultados prácticos tan espectaculares como

los alcanzados en Barcelona, pero que les permiten uma mayor autonomía que garantiza

la continuidad de su centralidad en ambos barrios en la actualidad” (Idem).

Tal evolução explicaria as razões pelas quais, por ocasião do fechamento das

oportunidades políticas na década passada, os movimentos urbanos perderam

rapidamente sua centralidade e dinamismo. Em todos os casos, a lógica defensiva

permitiria acumular forças para futuramente obter melhores resultados no acesso ao

sistema político.

Já a análise abrangente de Iglesias e colaboradores (2011), a propósito dos atores

e governos locais e sobre as políticas urbanas em sete importantes cidades espanholas

no período contemporâneo – Madri, Barcelona, Valencia, Sevilla, Bilbao, Murcia e

Vigo –, apresenta um cenário em que os processos participativos em Planes de

Ordenación Urbana não são objeto de análise porque a agenda do planejamento urbano

15

foi dominada pela planificación estratégica. Através desta e de seus produtos – os

planes estratégicos – se formaria uma nova governança e assim se estabeleceriam novos

consensos entre governantes e governados. Em outras palavras: “con el liderazgo de los

gobiernos locales, el plan estratégico actúa como unificador de esfuerzos y dinamizador

de los temas claves de la ciudad. Se trata de un instrumento de gobernanza que establece

un marco de cooperación público-privada, con la participación de los agentes

económico-sociales” (Iglesias et al., 2011: 28). Nesses termos, pretende-se que, por

meio da formulação do plano urbanístico, seja possível “generar un contexto de

confianza, de facilitación de diálogo y de construcción de espacios de consenso, además

de marcar un horizonte común para los actores más importantes de la ciudad” (Idem:

29). O desdobramento dessa escolha metodológica – cuja ideia de parceria “público-

privada” ocupa lugar central – é que a agenda do planejamento urbano e as demandas

participativas são substituídas por outras variáveis e determinações: primazia da pauta

econômica (globalização, competitividade econômica, novas tecnologias etc.),

mercantilização generalizada (inclusive da cultura e de seus símbolos), adoção de

lógicas decisórias baseadas no mercado e participação reduzida à concertação com

segmentos privados.

Para Parés (2010), a legitimidade de políticas públicas concebidas e implantadas

por meio de processos participativos pode ser identificada na percepção dos novos

atores que se incorporam às decisões, substantivamente nos resultados produzidos e

metodologicamente nos meios utilizados, ou seja, uma concepção oposta à tradição do

modelo liberal-pluralista, que reduz a legitimidade democrática à formação dos

governos. As análises que abordam processos participativos e experiências de

regeneração urbana, contudo, se limitam às regras, estruturas e ao funcionamento dos

espaços estáveis de participação cidadã dos casos barcelonês e aragonês, o que

certamente representa um obstáculo metodológico para conclusões generalizantes face à

restrição da base empírica desse estudo.

Dados dispersos, análises comparadas relativamente limitadas e estudos de caso

não autorizam conclusões definitivas sobre os processos participativos em política

urbana e nos Planes de Ordenación Urbana na Espanha – mesmo porque adotam

diferentes metodologias e bases comparativas também diversas –, mas sugerem pistas

importantes que merecem destaque. As normas participativas são limitadas e genéricas,

remetendo sua efetividade aos arranjos promovidos pelos governos autonômicos e

16

municipais, o que de fato enseja uma baixa institucionalização. Do ponto substantivo,

todos os relatos indicam uma gobernanza restrita, posto que as formas participativas são

predominantemente consultivas. E embora não haja uma análise exaustiva sobre as

tensões entre as fontes de legitimidade – da representação e da participação – é

plausível presumir que prevalece a primeira, ou seja, os governos permanecem

mantendo um alto controle sobre as decisões relativas ao planejamento urbano em geral

e aos Planes de Ordenación Urbana em particular. Essa primazia é determinada

fundamentalmente pelas razões mencionadas – fragilidade institucional das esferas

compartilhadas e pela concentração de prerrogativas de poder pelos atores

institucionais, que, dentre outras competências, ainda deliberam sobre as próprias regras

participativas – e também pela própria complexidade das normas urbanísticas, cujo

conhecimento técnico se torna um domínio adicional sobre o processo de tomada de

decisões.

Participação e planejamento urbano: considerações sobre o caso brasileiro

A Constituição brasileira de 1988 foi pioneira na difusão de direitos de cidadania

e na democratização: a representação é a base do sistema democrático, e mesmo

reconhecendo que “todo o poder emana do povo”, admite que este “o exerce por meio

de representantes eleitos ou diretamente” (Art. 1º). A essa compreensão se sucederam a

institucionalização de dispositivos excepcionais como o referendo e o plebiscito, além

de mecanismos partilhados como conselhos de políticas públicas e outras formas de

participação civil nas decisões públicas (consultas, audiências públicas etc.). Outra

originalidade: os municípios foram reconhecidos como entes federativos, aos quais

compete “executar a política de desenvolvimento urbano” (Art. 182).

O inédito capítulo da Constituição dedicado à Política Urbana (Art. 182/183)

também enunciou o princípio da função social da cidade e a Lei Federal nº 10.257/2001

(Estatuto da Cidade) – que regulamentou tais princípios constitucionais – é categórica

quanto à exigência participativa: “gestão democrática por meio da participação da

população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na

17

formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de

desenvolvimento urbano” (Artigo 2º). 13

Os princípios participativos, contudo, têm caráter normativo, e sua efetivação

está relacionada a outras variáveis que transcendem o marco jurídico, dentre as quais

merecem registro: os gargalos institucionais, os contextos socioeconômico e político,

além da conduta dos atores institucionais e da capacidade organizativa dos movimentos

e entidades civis. Comparativamente ao arranjo institucional espanhol, as exigências

participativas no âmbito do planejamento urbano no Brasil estão bem mais

normatizadas, isto é, existe um complexo sistema de exigências participativas inscritas

na legislação que independem do governo de turno. Esse arcabouço que se refletiu na

concepção da política urbana tem origem no ideário que sintetizou a luta pela reforma

urbana (Rolnik, 2009), o qual se assentava em três pilares: no princípio da função social

da propriedade e da cidade, na cidadania dos moradores de assentamentos precários e na

participação “direta” dos cidadãos nos processos decisórios sobre a política urbana.

Esse cenário permite que Avritzer (2008) identifique três modelos de desenho

participativo no Brasil democratizado, a saber: o Orçamento Participativo (“de baixo

para cima”, o qual permitiria o livre acesso dos cidadãos e, portanto, torná-lo

efetivamente mais democrático); os conselhos gestores de políticas públicas (“de

partilha”, pois combinam representação institucional e civil); e os Planos Diretores (“de

ratificação pública”, uma vez que não são objeto de prévia formulação participativa). O

fato de serem homologatórios – à medida que existem normas legais que exigem

protocolos participativos – tornaria os Planos Diretores menos dependentes dos atores

institucionais, contudo, com menor potencial democratizante porque as decisões

substantivas seriam tomadas ex ante, prescindindo da participação popular. Assim, “os

casos de ratificação são os mais efetivos quando há necessidade da sanção por parte do

judiciário e do ministério público para a manutenção das formas de participação

previstas em lei” (Avritzer, 2008: 60).

13

Outros enunciados emblemáticos da mesma legislação ainda merecem registro: “garantia da

participação da sociedade civil no controle dos instrumentos de políticas urbanas” (Art. 4º, parágrafo 3º);

“instituição de instrumentos de gestão democrática da cidade” (Art. 43, incisos I, II, III e IV); “garantia de

controle direto das atividades dos organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações

urbanas” (Art. 45); “debates, audiências e consultas públicas” e nas “conferências municipais sobre temas

urbanos” (Art. 43, inciso II); “gestão orçamentária participativa” (Art. 44); “uso do referendo popular e

do plebiscito, conforme previsão constitucional e da Lei Federal nº 9.709/1998” (Estatuto da Cidade,

2002: 229-231).

18

Normas participativas obrigatórias, porém, não tornam essas experiências

homogêneas, posto que as diferentes condutas dos atores institucionais e mesmo a

capacidade organizativa da sociedade civil são variáveis decisivas para um juízo

conclusivo sobre seu alcance em tornar mais acessíveis e participativas as decisões

relativas ao planejamento urbano. Mas é preciso observar que tais normas são

relativamente genéricas – debates, audiências e consultas públicas, conferências e

mesmo a constituição de conselhos de planejamento –, o que confere uma autonomia

razoável aos governos locais que as implantam.

A literatura tem demonstrado que, mesmo após a vigência do novo marco

regulatório da política urbana – sintetizado pela Constituição (1988), pelo Estatuto da

Cidade (2001) e pela criação do Ministério das Cidades (2013) –, as experiências

participativas têm sido limitadas (Goulart; Terci; Otero, 2016; Maricato, 2015; Rolnik,

2009; Santos Jr.; Montandon, 2011). Tal constatação tem várias e complementares

explicações. A primeira delas é que, embora democraticamente inovador, o marco

institucional da participação previsto na Constituição “ainda e frágil e incompleto”,

afinal “municípios experimentarem processos inovadores de participação, difusão de

mecanismos de participação, na maioria das vezes, ficou restrita à instituição de

conselhos de políticas públicas e à realização de conferências setoriais” (Santos, 2011:

255-256).

Uma segunda causa (também institucional) está relacionada às formas de

organização do Estado brasileiro no campo do desenvolvimento urbano e às suas

relações com o sistema decisório, ensejando um cenário em que a descentralização da

gestão urbana, descolada de um modelo de organização estatal mais adequado e

(in)capaz de sedimentar estratégias urbanísticas de longo prazo, na prática condena “a

prática de planejamento urbano local a um exercício retórico que, assim como em outros

vários corpus normativos, funciona no mesmo registro da ‘ambiguidade constitutiva’:

trata-se de uma lei que pode ou não ser implementada, a depender da vontade e

capacidade do poder político local de inseri-la no vasto campo das intermediações do

sistema político” (Rolnik, 2009: 45-46).

A terceira razão limitante é que Planos Diretores são submetidos a liturgias

meramente homologatórias que ratificam conteúdos decididos pelos atores

institucionais (Avritzer, 2008). Tal constatação evidencia que “o caráter participativo na

19

elaboração dos Planos Diretores transcorre com largo controle exercido pelos atores

estatais, mesmo quando existiram formalmente espaços compartilhados como os

conselhos municipais de política urbana” (Goulart; Terci, Otero, 2016: 473).

Considerações finais

Os dados evidenciam que o grau de institucionalização participativa em matéria

de política urbana é bastante elevado no caso brasileiro (Quadro 1), como de resto

acontece em outras áreas de políticas públicas, o que promoveu um deslocamento

desses estudos – de seu lugar original, na sociedade civil, para espaços partilhados no

âmbito do próprio Estado, isto é, o objeto de análise se moveu para “espaços

participativos” (Lavalle e Vera, 2011). Ademais, a participação tem se processado

basicamente por meio de mecanismos representativos, o que desautoriza qualquer

pretensão de tratar tais experiências como “democracia direta” (Miguel, 2005).

Os espaços participativos no âmbito das políticas de planejamento urbano são

principalmente de dois tipos: primeiro, no período de formulação dos Planos Diretores,

para o qual a legislação indica diversos procedimentos (consultas e audiências públicas,

conferências, congressos etc.); segundo, na gestão urbana por meio de conselhos

partilhados de diferentes denominações e escopos, tanto gerais (planejamento) como

específicos (habitação, mobilidade etc.).

Na Espanha, diversamente, o grau de institucionalização dos canais de

participação é bastante modesto (Castaño, 2001), posto que os enunciados legais são

genéricos e imprecisos, remetendo a implantação de dispositivos participativos em

matéria de política urbana aos governos autonômicos e locais, sendo que aos primeiros

competem as prerrogativas de implantar suas correspondentes legislações de ordenação

do solo. Na prática, o espaço de participação se limita ao período de exposição pública

das propostas de legislação urbanística – notadamente dos Planes de Ordenación

urbana, além de planos de intervenção de escopo territorial mais localizado, tais como

projetos pontuais de requalificação urbana e similares –, no qual se fazem observações

críticas, sugestões e eventualmente propostas complementares.

20

Além dessas particularidades, um derradeiro motivo também compromete o

ideal participativo, sintoma comum à Espanha e ao Brasil (Goulart, 2017): trata-se da

disseminação de uma concepção mercantilizada das cidades e da política urbana que

encontra amparo no empresariamento urbano e em diferentes modalidades de

planejamento estratégico das cidades, respectivamente uma forma de substituição do

tradicional modelo de gerenciamento da cidade (Harvey, 1996) e de supressão da esfera

pública (do conflito e, portanto, da política) que a reduz a mercadoria: “enquanto o

modelo modernista acionava noções e conceitos cuja universalidade parecia

inquestionável – racionalidade, ordem e funcionalidade –, agora é a cidade, em seu

conjunto e de maneira direta, que aparece assimilada à empresa”, de modo que

“produtividade, competitividade, subordinação dos fins à lógica do mercado, [são] os

elementos que presidem o que Harvey chamou de empresariamento da gestão urbana

(Harvey, 1996)” (Vainer, 2000: 85). Pensada sob a lógica da gestão empresarial, a

cidade passa a reclamar atores supostamente mais qualificados para essa missão, o que

obviamente limita os espaços decisórios aos mesmos protagonistas. Logo, “a melhor

solução é recorrer a quem entende do métier se de empresa se trata, convoquem-se os

empresários; se o assunto é business, melhor deixá-lo nas mãos de businessmen” (Idem:

87).

Quadro 1 – Comparativo dos Dispositivos Participativos da Política Urbana: Espanha/Brasil

REFERÊNCIA INSTITUCIONAL ESPANHA BRASIL

Enunciados Constitucionais

Princípios da Política Social e

Econômica (Art. 47)

Capítulo da Política Urbana

(Art. 182 e Art. 183)

Competência da Política Urbana

Comunidades Autônomas

Art. 148 da CE:

Competência “exclusiva” pela

“ordenación del territorio, urbanismo

y vivienda”

Sentença 61/97 do Tribunal

Constitucional

Município

Art. 182 da CF:

“política de desenvolvimento urbano

executada pelo poder público

municipal”

Sistema federativo impõe gestão

compartilhada em políticas públicas

Principal Instrumento de ordenamento

territorial e de regulação do uso do solo

Planes de Ordenación Urbana

[Ley de Suelo]

Plano Diretor

[CF e EC]

Grau de institucionalização

Baixo

[CE, Ley de Suelo, Ley Reguladora de

las Bases del Régimen Local]

Dispositivos participativos dependem

das decisões dos governos

autonômicos e locais

Alto

[CF e EC]

Institucionalizados: planos diretores,

conferências, conselhos gestores,

audiências públicas etc.

Fonte: elaboração própria.

21

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