LICENCIATURA EN ESTADÍSTICA ECONÓMICA Y SOCIAL

“PRESUPUESTO PÚBLICO DE LA REPÚBLICA DE PANAMÁ”

Preparado por:

POR EL EQUIPO DE ESTUDIANTES: “UNIDOS POR UNA META” CURSO DE PRESUPUESTO NCAP – 0016

PRIMER SEMESTRE DE 2012

FACILITADOR: PROFESOR ANTONIO ARMAS R.

ESTUDIANTES No. CÉDULA

AVENDAÑO, JESSICA 8 - 708 - 2285

BOGANTES, YESENIA 8 - 709 - 1227

CARDENAS, JULIO MANUEL 8 - 701 - 280

CARRASCO, LIRIDMA 8 - 468 - 350

CASTILLO, MARIXENIA 8 - 235 - 2436

COSME, RUBIELA 8 - 518 - 2075

CHUSAC, ALEX 8 - 733 - 2029

DE LEON, VLADIMIR 8 - 222 - 1709

FLORES, MARISOL 2 - 132 - 606

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UNIVERSIDAD DE PANAMÁ

FACULTAD DE ECONOMÍA

ESCUELA DE ECONOMÍA

ESTUDIANTES No. CÉDULA

FLOREZ, MARIANELA 2- 239 - 2116

FUENTES, GILBERTO 8 - 224 - 1983

HIM, TILZA 9 - 706 - 2474

MARTINEZ, FRANCISCO 9 - 701 - 2471

MORALES, VÍCTOR 8 - 241 - 571

PEDROZA, VIELKA 8 - 341 - 585

QUINTANA, GERMÁN 8-164-1248

PIMENTEL, YARIBETH 8 - 746 - 1264

QUINTERO, YASMIN 8 - 490 - 184

ROBINSON, GILBERTO 3 - 707 - 1633

RODRÍGUEZ, ESTHER 8 - 501 - 246

RODRÍGUEZ, OSCAR 8 - 222 - 2044

ROSERO, MILTON 8 - 163 - 336

SÁEZ, RAQUELITA 7 - 123 - 672

SANTAMARÍA, JOSÉ RAÚL 4 - 264 - 588

TERÁN, BIANKA 8 - 293 - 505

VILLARREAL, YADIRA 8 - 383 - 314

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Introducción

En la actualidad observamos en los diferentes medios de comunicación social, ya sean escritos, radiales, televisivos, e informaciones que se envían a través de las redes sociales que uno de los temas más expresados está enmarcado dentro del ámbito del presupuesto.

Todo tipo de estructura u organización en la sociedad actual tiene la necesidad de establecer un sistema de ingresos contra los egresos, es decir, un presupuesto. Las familias, las organizaciones en general, los agentes económicos, las empresas y el Estado. Se requiere planificar, establecer objetivos y metas en todas las acciones que se llevan a cabo y para lograrlos deberán estar basados en un presupuesto.

Debido a que el presupuesto representa, hoy en día, un instrumento importante y fundamental para el sector privado y el sector público, el vocablo presupuestar se popularizó; pero a pesar de ello la Real Academia Española de la Lengua, durante muchos años no lo aceptó y mantuvo el criterio, de que debía usarse el verbo presuponer, para indicar lo referente a la formación de un presupuesto; sin embargo, en la decimonovena edición del Diccionario Académico, aparece incluido el verbo presupuestar; por lo que está bien dicho, por ejemplo: Resultados Presupuestados, por ser participio o pasado.

El sistema presupuestario de la República de Panamá, está conformado por una serie de normas, procedimientos plasmados en manuales, políticas, organismos y entidades que se concatenan para lograr un objetivo planificado previamente, entre los meses de junio a septiembre del año, específicamente tres meses antes de finalizar el que está rigiendo en ese momento.

En esta investigación, develamos aquellos detalles internos de nuestras entidades gubernamentales (públicas) que intervienen en ese proceso en que concurren día a día nuestras instituciones y del control propio para tan delicado tema a nivel gubernamental.

La información que se analiza proviene de fuentes secundarias obtenidas de documentos e informes, leyes, decretos leyes y otros que reposan en las dependencias oficiales. Para los aspectos teóricos se consultaron libros de prestigiosos investigadores del área de presupuesto que citamos en la bibliografía de este trabajo. También se contó con la valiosa experiencia de estudiantes del equipo de trabajo que han gestionado a nivel técnico y profesional por muchos años la materia presupuestaria en instituciones del Estado panameño.

La investigación es de tipo descriptiva y explicativa; no tiene hipótesis a probar. El documento está destinado y, sabemos será de utilidad a todas aquellas personas en especial a estudiantes, profesionales del sector público y privado que deseen nutrirse de una investigación en materia sobre el Presupuesto General de la República de Panamá.

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El documento se divide así:

El tema I: se aborda todo lo relacionado con los conceptos, definiciones, objetivos, metas y características sobre el presupuesto.

El tema II: trata sobre la base legal del sistema de presupuesto público de Panamá. Lo estipulado por la Constitución de la República y las leyes que le dan la fuerza legal a las instituciones que tienen la responsabilidad de la formulación, aprobación, ejecución y cierre del período fiscal.

El tema III: en este punto se desarrolla aspectos relacionados con los principios generales, universalidad, responsabilidad, y equilibrio presupuestario.

En el tema IV: se lleva a cabo una explicación sintetizada sobre los instrumentos administrativos del presupuesto. Los diferentes manuales de clasificación entre ellos: ingresos, egresos, programación y formulación y ejecución, seguimiento y evaluación presupuestaria.

Al final presentamos las conclusiones y recomendaciones.

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Antecedentes

El Ministerio de Economía y Finanzas, conocido actualmente por sus siglas como MEF, inicia su vida institucional en los primeros años de historia republicana, debido a que es el resultado de la integración del Ministerio de Hacienda y Tesoro y del Ministerio de Planificación y Política Económica.

De parte del Ministerio de Hacienda y Tesoro su creación se origina el 12 de noviembre de 1903, cuando la Junta Provisional de Gobierno, conformada por José Agustín Arango, Tomás Arias y Manuel Espinosa Batista, firman el decreto ejecutivo número 1 que reglamenta el servicio del Ministerio de Hacienda, siendo su primer ministro, Manuel Encarnación Amador.

En ese primer momento republicano lo que se buscaba era organizar las estructuras del estado, en aspectos como los ingresos, el cobro de los impuestos comerciales, de licores, la renta por importación del opio y los juegos de suerte y azar. Así como hacerle frente a las abruptas transformaciones que encaraba el país debido al reinicio de los trabajos de excavación del canal interoceánico.

Noventa y cinco años después orientado a la política fiscal y financiera del país, administrando el sistema tributario y el régimen aduanero de la República, así como custodiando los bienes nacionales, el Ministerio de Hacienda y Tesoro, dio el paso siguiente de su modernización y tecnificación.

Por parte del Ministerio de Planificación y Política Económica, conocido por sus siglas como MIPPE, la historia es más reciente. Es hasta que se organiza el despacho de la Presidencia de la República el 16 de noviembre de 1956 que se crea el Departamento de Planificación, que dos años más tarde conforma el Ministerio de la Presidencia.

Un año después, en 1959, se crea la Dirección General de Planificación y Administración de la Presidencia y el Departamento de Planificación mediante los decretos leyes 11 y 12, siendo su primer director el ingeniero David Samudio.

En el proceso evolutivo y de desarrollo del país, la Dirección General de Planificación y Administración de la Presidencia requería ser una entidad planificadora, coordinadora y orientadora del desarrollo económico y social del país para que por la vía del fortalecimiento y diversificación de la producción y el desarrollo regional, se acrecentara la riqueza y el ingreso nacional en beneficio de todos los panameños. Así se crea mediante la Ley N °.16 de 28 de febrero de 1973 el Ministerio de Planificación y Política Económica. Fue su primer ministro, Nicolás Ardito Barletta.

Por 25 años el MIPPE preparó los planes nacionales de desarrollo económico y social, diseñó y formuló las políticas económicas y sociales, coordinó los programas de desarrollo, dirigió la administración presupuestaria, organizó la administración de personal, gestionó y negoció el financiamiento externo, la cooperación técnica y administró los fondos del Gobierno Nacional, hasta que se transforman sus funciones

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para hacer el manejo administrativo gubernamental de la cosa pública más eficiente y eficaz.

A finales de 1998 las transformaciones requeridas tanto por el Ministerio de Hacienda y Tesoro, como de Planificación y Política Económica toma forma ante la Asamblea Legislativa y mediante la Ley 97 de 21 de diciembre se aprueba la creación del Ministerio de Economía y Finanzas, oficializándose la fusión de los Ministerios de Planificación y Política Económica y de Hacienda y Tesoro.

El Ministerio de Economía y Finanzas se crea con el propósito de transformar la Administración Pública y a fin de dar mayor coherencia e integralidad a la gestión financiera y presupuestaria del Estado, así como brindar una mayor definición y coordinación de las políticas económicas, fiscales y sociales. Su primer ministro fue Fernando Aramburu Porras.

El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) tiene a su cargo todo lo relacionado a la formulación de iniciativas en materia de política económica; la programación de las inversiones públicas y la estrategia social, el diseño y ejecución de las directrices generales y las tareas específicas del Gobierno sobre Hacienda y Tesorería Nacional; la elaboración, ejecución y control del Presupuesto General del Estado, Crédito Público y modernización del Estado, así como la elaboración y ejecución de la Programación.

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Tema I: definiciones, objetivos y características del presupuesto público.

1.1 Generalidades.

1.1.1 Generalidades:

La palabra presupuesto se compone de dos raíces latinas: pre que significa antes de o delante de y, supuesto que significa hecho, formado. Por lo tanto, presupuesto significa “antes de lo hecho”. El presupuesto es un conjunto de pronósticos referentes a un lapso o período precisado, para la obtención de recursos de una unidad.

Desde el punto de vista técnico la palabra deriva del francés antiguo bouguette o bolsa. Dicha acepción intento perfeccionarse posteriormente en el sistema inglés con el término Budget de conocimiento común y que recibe en nuestro idioma la denominación de presupuesto.5409.3El presupuesto público es la estimación de los ingresos y la autorización máxima de los gastos que podrán comprometer las instituciones del gobierno central, las instituciones descentralizadas, las empresas públicas y los intermediarios financieros para ejecutar sus programas y proyectos y lograr los objetivos y metas institucionales de acuerdo con las políticas del Gobierno, en materia de desarrollo económico y social. El presupuesto público tiene como objetivo cumplir con las metas de desarrollo económico, social del país contenidas en el dentro de un plan de desarrollo, plan estratégico del Gobierno, plan de la Nación u otro modelo de planes, que sirve de soporte para la asignación de recursos y provee la base legal para la realización del gasto público, delimitando claramente las responsabilidades de las unidades o funcionarios en la ejecución de los programas y proyectos.

La administración financiera del sector público, define a los presupuestos como los que expresan los planes nacionales, regionales y locales, elaborados dentro de las líneas generales del plan económico y social de la Nación aprobados por la Asamblea Nacional, y en donde el sector público deberá captar y asignar los recursos para cumplir con las metas de económicas, sociales e institucionales del país ajustándose a las reglas fiscales de la ley y la ley del marco anual del presupuesto.

Dentro de los aspectos generales del proceso presupuestario, la planificación del desarrollo económico y social constituye una de las responsabilidades fundamentales del sector público; el sistema de planificación está constituido por diversos instrumentos, cada uno de los cuales cumple una función específica, complementaria por los demás; y que, dentro de ellos, al plan operativo anual le corresponde la concreción de los planes de largo y mediano plazo.

La concepción moderna del presupuesto está sustentado en el carácter de integridad de la técnica financiera, ya que el presupuesto no sólo es concebido como una mera

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expresión financiera del plan de gobierno, sino como una expresión más amplia pues constituye un instrumento del sistema de planificación, que refleja una política presupuestaria única.

El plan operativo anual es un Instrumento de gestión de apoyo a la acción pública, que contiene las directrices a seguir: áreas estratégicas, programas, proyectos, recursos y sus respectivos objetivos y metas, así como la expresión financiera para acometerlas.

1.1.2 Historia:

Siempre ha existido en la mente de la humanidad la idea de presupuestar, por ejemplo los egipcios realizaban estimaciones para pronosticar los resultados de sus cosechas de trigo con la finalidad de prevenir los años de escasez. Los romanos estimaban las posibilidades de pagos de los pueblos conquistados para exigirle el tributo correspondiente.

Fue en el siglo XVIII cuando el presupuesto tuvo su génesis como ayuda de la administración pública, al someter al ministro de finanzas de Inglaterra a la consideración del parlamento, su plan de gastos para el período fiscal del año siguiente, incluyendo el resumen de gastos del año anterior, y un programa de impuestos y recomendaciones para su aplicación.

El presupuesto es una herramienta por medio de la cual los gobiernos pueden clasificar de forma metódica todo lo referente a gastos e ingresos, y de ésta manera mejorar su gestión, esto demuestra una vez más la enorme importancia del uso del presupuesto, todas las empresas tanto públicas como privadas deben tener bien establecido el rumbo que han de tomar, el presupuesto provee de una guía en la cual las empresas se abren camino, una empresa que no adopta un adecuado presupuesto simplemente no sabe hacia dónde camina.

Por lo tanto, saber la eficacia del presupuesto a través de los tiempos, proporciona una base sólida de seguridad y confianza, para que de esta manera las organizaciones tanto públicas como privadas acojan éste mecanismo como una herramienta administrativa que les permita alcanzar sus objetivos tanto a corto, mediano y largo plazo.

En 1820, Francia y otros países europeos adoptan un procedimiento de presupuesto para la base gubernamental.

En 1821, Estados Unidos implanta un presupuesto rudimentario de Gobierno.

Después del fin de la primera guerra mundial en toda la industria se observa la conveniencia del control de gastos por medio del presupuesto.

De 1912 a 1925, en Estados Unidos se inicia la evolución y madurez del presupuesto, ya que la iniciativa privada comienza a aplicarlos para controlar mejor sus gastos debido al rápido crecimiento económico y las nuevas formas de organización, propias

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de la creciente industria, aprobándose la nueva ley de presupuesto nacional y estableciéndose como un nuevo instrumento de la administración pública. Se inicia un buen método de planeación empresarial que con el tiempo se integra al control presupuestal, el cual se exportó en esta época a Europa, básicamente Francia y Alemania.

En 1930, en Ginebra, Suiza, se llevo a efecto el primer simposio internacional del control presupuestal, integrado por 25 países en donde se estructuran sus principios, para tener así un rango internacional.

En 1931, en México, empresas de origen norteamericano como la General Motors Co., y después la Ford Motors Co., establecieron la técnica presupuestal.

En 1948, en Estados Unidos el Departamento de la Marina presentó el presupuesto por programas y de actividades.

Después de la finalización de la segunda guerra mundial, la administración por áreas de responsabilidad, dio lugar a la contabilidad y del presupuesto.

En 1961, el departamento de defensa de Estados Unidos, elaboró un sistema de planeación por programas y presupuestos.

En 1964, el departamento de agricultura de Estados Unidos, intenta el presupuesto base cero, siendo un fracaso.

En 1965, el presidente de Estados Unidos, introdujo oficialmente a su gobierno el sistema de planeación por programas y presupuestos, creándose el departamento de presupuesto.

En 1970, la Texas Instruments, por medio de Peter A, Pyhrr, hace otra versión del presupuesto base cero, instrumento por medio de paquetes de decisión y que fue aplicado sólo en el Estado de Georgia, quien ese preciso momento era el Gobernador y posteriormente presidente de los Estados Unidos Jimmy Carter.

En las últimas décadas han surgido muchos métodos, que van desde la proyección estadísticas de estados financieros hasta el sistema base cero con el cual se ha tratado de fijar una serie de paquetes de decisión para elegir el más razonable, y eliminar así las improvisaciones y los desembolsos innecesarios.

1.2. Relación entre las fases del proceso Administrativo y los Objetivos del Presupuesto.

El presupuesto se encuentra en todas las etapas del proceso administrativo.

1.2.1 De previsión: preconocer lo necesario. Tener anticipadamente, todo lo conveniente para la elaboración y ejecución del presupuesto.

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1.2.2 De planeación: ¿Qué y cómo se va a realizar? Planificación unificada y sistematizada de las posibles acciones, en concordancia con los posibles objetivos, basándose en la información estadística que se posea en el momento de efectuar la estimación.

1.2.3 De organización: ¿Quién lo hará? Que exista una adecuada, precisa y funcional estructura y desarrollo de la entidad, por medio del establecimiento de elaborar tantos presupuestos como departamentos funcionales existan, lo que permite apreciar si cada uno de ellos realiza las funciones establecidas, utilizando en este caso al presupuesto como elemento para modificar la estructura del negocio si se requiere.

1.2.4 De coordinación o integración: ¿Qué se haga y se forme en orden, en lo particular y en lo general? Compaginación estrecha y coordinada de todas y cada una de las secciones, para que cumplan con los objetivos de la entidad. Para la elaboración de un presupuesto de un departamento, es necesario basarse o auxiliarse en los otros, de tal manera que se va creando una cadena de dependencia entre ellos, coincidiendo y funcionando así todas as actividades de la institución.

1.2.5 De dirección: guiar para que se ejecute. Ayuda en las políticas a seguir, toma de decisiones y visión de conjunto, así como a conducir a los colaboradores.

1.2.6 De control: ver que se realice. Comparación a tiempo entre lo presupuestado y los resultados obtenidos, dando lugar diferencias analizables y estudiables, para realizar las superaciones y correcciones de haber consecuencias.

1.3 Importancia.

Es una herramienta moderna para la planeación y control de actividades que reflejan comportamiento de indicadores económicos como las fluctuaciones en los índices de inflación y devaluación de la tasa de interés, que permite a la entidad mantenerse en el mercado competitivo, puesto que disminuye la incertidumbre en los riesgos asumidos y por tanto otorga una mayor exactitud en los resultados finales del negocio.

La implantación de un sistema eficaz de presupuesto constituye hoy día una de las claves del éxito de una empresa. Desde una perspectiva financiera, si no se cuenta con un sistema de presupuesto debidamente coordinado, la administración tendrá una sola idea muy vaga respecto a dónde quiere dirigirse o a donde se dirige la empresa. Por lo tanto, la importancia radica precisamente con contar con un sistema presupuestal como un instrumento de gestión para obtener el más productivo uso de los recursos.

Los presupuestos ayudan a determinar cuáles son las áreas fuertes y débiles de la empresa. El control presupuestal genera la coordinación interna de esfuerzos. Planear y

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controlar las operaciones constituyen la esencia de la planeación de las utilidades y el sistema presupuestal provee un cuadro integral de las operaciones como un todo.Al realizar comparaciones entre los resultados operativos reales con los resultados proyectados se puede determinar los motivos por los cuales no se alcanzaron las metas de utilidades deseadas.

1.4 Ventajas y limitaciones.

Ventajas:

a. Permite determinar si los recursos estarán disponibles para ejecutar las actividades y se procura la consecución de los mismos.

b. Permite escoger aquellas decisiones que aportan mayores beneficios a la entidad.

c. De una base para la toma de decisiones y fijación de políticas a seguir, ya sea financiamiento, compras, inversiones, producción, ventas, etc., las cuales pueden ser replanteadas si después de ser evaluadas no son las adecuadas para alcanzar los objetivos propuestos.

d. Ayuda a la planeación adecuada de los costos de producción.e. Procura optimizar resultados mediante el manejo adecuado de los recursos.f. Ayuda a optimizar recursos.g. Facilita la vigilancia efectiva de cada una de las funciones y actividades de la

empresa.h. Advierte sobre optimismo exagerado o irrealizable, que pudiera traer

consecuencias negativas.i. Conduce la fuerza de trabajo en forma más productiva.j. Con base en la medición, se hace la evaluación de lo efectuado contra lo

presupuestado, mediante análisis, revisión, e interpretación, para la formación de un juicio, así como proceder a lo conducente, lo que servirá en decisiones futuras, eficiencia, eficacia, y desde luego en un costo óptimo.

Limitaciones:

a. Estar basado en estimaciones o pronósticos, que son susceptibles de errores, y a imprevistos como disposiciones fiscales, tendencia del mercado, actuación de la competencia, pérdida del poder adquisitivo de la moneda, entre otros.

b. Es sólo una herramienta de la administración, un plan de presupuestario se diseña para que sirva de guía a la administración y no para que la suplente.

c. Cuando se ha tenido por algún tiempo en ejercicio el control presupuestal, se puede confiar demasiado en él, cayendo en errores, por no revisarlo, superarlo y actualizarlo.

d. Su implementación y funcionamiento necesita tiempo, por tanto los resultados pueden no ser inmediatos.

1.5 Clasificación del presupuesto.

1.5.1 Por el tipo de empresas:

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1.5.1.1 Públicos: los que realizan los gobiernos, estados, empresas descentralizadas, etc., para controlar las finanzas de sus diferentes dependencias.

1.5.1.2 Privados: los que utilizan las empresas particulares, como instrumento de su administración.

1.5.2 Por su contenido.

1.5.2.1 Principales: son una especie de resumen, en el que presentan los elementos medulares de un presupuesto de la entidad.

1.5.2.2 Auxiliares: son los que muestran en forma analítica, las operaciones estimadas por cada uno de los departamentos que integran la organización de la empresa.

1.5.3 Por su forma.

1.5.3.1 Flexibles: estos consideran anticipadamente, las variaciones que pudiesen ocurrir y permiten cierta elasticidad, por posibles cambios o fluctuaciones propias lógicas o necesarias.

1.5.3.2 Fijos: son los que permanecen invariables, durante la vigencia del período presupuestario o en el curos de varios. La razonable exactitud con que se han formulado, obliga a la institución a aplicarlos de forma inflexible a sui operaciones, tratándose de apegarse lo mejor posible a su contenido.

1.5.4 Por su duración.

1.5.4.1 Cortos: los que abarcan un año o menos.

1.5.4.2 Largos: los que se formulan para más de un año.

1.5.5 Por la técnica de evaluación.

1.5.5.1 Estimados: son los que se formulan sobre tasas empíricas; representan una probabilidad más o menos razonable de que suceda lo que se ha planteado.

1.5.5.2 Estándar: son aquellos que por ser hechos sobre bases científicas, eliminan en un porcentaje muy elevado las posibilidades de error, por lo que sus cifras representan los resultados que se deben obtener.

1.5.6 Por su reflejo en los estados financieros:

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1.5.6.1 De posición financiera: muestra la posición estática que tendría la empresa en el futuro, en caso de que se cumplieran las predicciones. Se presentan por medio de lo que se conoce como posición financiera (balance general), presupuestada.

1.5.6.2 De resultados: muestran las posibles utilidades o pérdidas a obtener en un período futuro.

1.5.6.3 De costos: se preparan tomando como base, los principios establecidos en los pronósticos de ventas, y reflejan a un período futuro, las erogaciones que se hayan de efectuar por costo total o cualquiera de sus partes.

1.5.7 Por las finales que pretende.

1.5.7.1 De promoción: se presenta en forma de proyecto financiero y de expansión; para su elaboración es necesario estimar los ingresos y los egresos que han de efectuarse en el período presupuestal.

1.5.7.2 De aplicación: normalmente se elaboran para solicitud de crédito. Constituyen pronósticos generales sobre la distribución de los recursos con que se cuenta, o habrá de contar la empresa, según lo proyectado.

1.5.7.3 De fusión: se emplean para determinar anticipadamente, las operaciones que hayan de resultar de una conjunción de entidades o compañías filiales.

1.5.7.4 Por áreas o niveles de responsabilidad: cuando se desea cuantificar la responsabilidad de los encargados de las áreas o niveles de responsabilidad, en que se divide una organización.

1.5.7.5 Por programas: este tipo de presupuestos es preparado normalmente por dependencias gubernamentales, descentralizadas, patronatos, instituciones, etc., Sus cifras expresan el gasto, en relación con los objetivos que se persiguen , determinando el costo de las actividades concretas que cada dependencia debe realizar, para llevar a cabo los programas a su cargo.

1.5.7.6 Base cero: es aquel que se realiza sin tomar en consideración las experiencias habidas. Es útil ante la desmedida y continua elevación de los precios, las exigencias de la actualización, de cambio, y por el aumento continuo de los costos en todos los niveles, básicamente. Resulta ser muy costoso y con información extemporánea, pero sirve para evitar vicios, repeticiones, obsolescencias, etc.

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1.5.7.7 Tradicional: es el clásico y normal que generalmente se utiliza, especialmente en la iniciativa privada.

1.5.8 De trabajo: es el presupuesto común, utilizado por cualquier entidad. Su desarrollo ocurre normalmente en las etapas de previsión, planeación, y formulación. Contempla:

1.5.8.1 Presupuestos parciales: se elaboran en forma analítica, mostrando las operaciones estimadas por cada departamento.

1.5.8.2 Presupuestos previos: son los que constituyen la fase anterior a la elaboración definitiva, sujetos a estudios y a la aprobación. Es un estudio que generalmente da lugar a ajustes, de quienes afinan los presupuestos anteriores.

1.5.8.3 Presupuesto definitivo: es aquel que finalmente se va a ejercer, coordinar, y controlar en el período al cual se refiera.

1.5.8.4 Presupuestos maestros o tipo: con los que se ahorra tiempo, dinero y esfuerzo ya que sólo se hacen o se ajustan los que tengan variación substancial, pero deben ser revisados continuamente.

1.6. Áreas funcionales de la empresa.

1.6.1 Ventas: para determinar las estimaciones de ingresos, gastos de distribución, mercadotecnia y publicidad, comisiones de ventas, etc.

1.6.2 Producción: costo de producción, inventario de materiales, inventarios de productos producidos y terminados, etc.

1.6.3 Compras: para determinar los abastecimientos requeridos por la organización.

1.6.4 Administración: gastos administrativos, etc.

1.6.5 Finanzas: gastos financieros, intereses, comisiones bancarias, etc.

1.7 El papel del presupuesto en la planificación.

En la planeación se puede distinguir lo que es el proceso y lo que es el contenido. El proceso consiste en determinar los escenarios y fijar objetivos, mientras que el contenido está formado por el plan de mercados, plan de insumos y plan financiero. Hasta hace unas dos décadas y media era relativamente fácil llevar a cabo ambas partes porque se conocía bien cada empresa, se conocía a la competencia, a los clientes, a los proveedores, se sabían los posibles efectos que generaría un incremento en el precio, las variaciones en los precios de las materias primas; en fin, era menos complejo que hoy diseñar las estrategias.

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Sin embargo, hoy en cuanto a información vivimos en una curva exponencial y el conocimiento se duplica cada 80 días; la globalización del mundo real actual nos está demostrando que no es tan fácil diseñar las estrategias, suponiendo determinadas variables conocidas, porque ahora la competencia, la competitividad actuará de diferente manera atendiendo su cultura y sus valores éticos y morales.

El mundo político y económico cada vez más globalizado repercutirá en las empresas y sus estrategias. Nuestro país ha ratificado pactos comerciales a nivel del continente y fuera de él y eso nos exige estar más atentos a los fenómenos económicos, sociales y políticos que ocurran en dichas naciones. Hoy Panamá es más sensible a cualquier cambio o circunstancia que ocurra en los países desarrollados, como lo es la Unión Europea, Estados Unidos, Canadá, Japón, y de las BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica, conocidas hoy como economías emergentes).

En fin, cada día los negocios serán más afectados por las señales indirectas, que las directas; es decir, si al planear no se toman en cuenta las variables no estructurales, se estaría diseñando una planeación muy pobre y endeble ante cualquier circunstancia externa; de ahí la importancia de aprovechar el pensamiento reflexivo de los ejecutivos para simular y fijar planes de acción lo más realistas y consultados posibles ante las diferentes circunstancias que puedan acontecer.

El pensamiento reflexivo al que se refiere el párrafo anterior implica que los ejecutivos respondan, por ejemplo, a los siguientes interrogantes: ¿existe realmente una ventaja diferencial que permita competir?, ¿Se atiende adecuadamente un segmento determinado del mercado que permita mantenerlo bajo nuestro control?, ¿Se cuenta con un plan para lograr un liderazgo en costos?, ¿En qué segmento de mercado se está y porque no en otro?, ¿ Qué no hicimos bien el año anterior que nos tiene preocupados al futuro? ¿los clientes nos van a ser fieles (es adecuada nuestra fidelización de los clientes) ?

¿Qué puede pasar si se cambian hacia el lado de nuestra competencia?, ¿Cómo pueden los competidores actuar con los clientes?, ¿los proveedores ayudaran a que se dé calidad?, ¿los recursos humanos son capaces, debemos cambiar nuestra política de gestión de recursos humanos?, ¿seremos capaces de seguir manteniendo e incrementando nuestra competitividad, basado en las ventajas comparativas de nuestra posición geográfica?, ¿Seremos capaces de alcanzar la trilogía de la competitividad, la cual consiste en menores costos, mayor calidad y mejor servicio post ventas? Y así por el estilo. Como se ve, las respuestas no son fácilmente cuantificables, por lo cual requieren tener diseñada una adecuada estrategia de corto, mediano y largo plazo para asegurar la supervivencia en los negocios.

Con lo anterior no se quiere dar la idea de que la parte estructurada y cuantificable de la planificación no sea importante, sino que se debe considerar también la parte no estructurada que hoy en día ha cobrado mucho auge, ya que sólo así se efectuará una planificación integral.

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En el contexto arriba indicado no cabe la menor duda que los presupuestos siguen siendo valiosos, en la medida que sirven de guía, que ayudan a monitorear si lo implantado está bien y se están logrando los resultados esperados. Hay que recordar que mientras no se sepa lo que se quiere, (los objetivos a lograr) no podrá llevarse a cabo un plan: no hay que olvidar que la planificación debe ser dinámica, dado que los clientes, los proveedores, la competencia y quienes fijan la economía y la misma organización está integrada por seres humanos.

En una época de cambios es cuando más se requiere planear. Sucede como en los barcos: el capitán usa con mayor énfasis los instrumentos cuando hay mal tiempo; cuando hay buen tiempo no los necesita, o bien los necesita menos. Por ello, el esfuerzo en esta actividad debe de ser más intenso; lo relevante ahora es que no podemos ignorar ese ángulo no cuantificable, (la incertidumbre y lo exponencial y sistémico de los tiempos actuales) que cada día afecta más, dado que las variables son muy cambiantes y difíciles de predecir.

Todas las organizaciones planifican en mayor o menor medida. En todas ellas los ejecutivos y funcionarios estatales planean el futuro de la organización; es decir, determinan sus objetivos y el mejor método para lograrlos. Una empresa o un estado que no trabaje sujeta a planes constituye simplemente una masa amorfa, incoherente, sin dirección alguna, sin carta de navegación.

Aunque la mayoría de los directivos elaboran planes, hay diferencias considerables en la forma de planificar. Algunos formulan planes sin que trasciendan la esfera intelectual; otros hacen apuntes y borradores de estimaciones, sin aplicar técnicas científicas; otros expresan sus planes en términos cuantitativos y los trasladan a hechos en forma ordenada y sistemática.

Los presupuestos son una excelente herramienta que facilita la administración por objetivos, estableciéndole a la administración metas a lograr, expresados en términos monetarios, tales como valor económico agregado, tasa de rendimiento sobre inversión, tasa de rendimiento sobre capital, nivel de endeudamiento, determinada posición de liquidez, etcétera.

Esto propicia una evaluación eficiente durante el periodo presupuestal.

También los presupuestos colaboran para dirigir una empresa mediante la administración por excepción, coadyuvando de esta forma a cumplir los compromisos contraídos y canalizar la energía a las áreas más relevantes que requieren la atención de la alta dirección.

1.8 Definiciones.

1.8.1 Definiciones:

De acuerdo a Cristóbal del Rio González:

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La palabra presupuesto adoptada por la economía industrial, es: la técnica de planeación y predeterminación de cifras sobre bases estadísticas y apreciaciones de hechos y fenómenos aleatorios.

Refiriéndonos al Presupuesto como herramienta de la Administración significa: la estimación programada, en forma sistemática, de las condiciones de operación y de los resultados a obtener por un organismo, en un periodo determinado.

En suma, el Presupuesto, es un conjunto de pronósticos referentes a un período precisado.

Para elaborar un presupuesto se debe tener en consideración datos estadísticos, ya que ésta información ayuda a establecer los límites con respecto a los gastos y a los ingresos pronosticados.

Según los autores Jorge E. Burbano y Alberto Ortiz, el presupuesto también es considerado:

Como el conjunto coordinado de previsiones que permiten conocer con anticipación algunos resultados considerados básicos por el jefe de la empresa.

Wikipedia, enciclopedia libre, define presupuesto como:

El cálculo anticipado de los ingresos y gastos de una actividad económica (personal, familiar, un negocio, una empresa, una oficina, un gobierno) durante un período, por lo general en forma anual. Es un plan de acción dirigido a cumplir una meta prevista, expresada en valores y términos financieros que, debe cumplirse en determinado tiempo y bajo ciertas condiciones previstas, este concepto se aplica a cada centro de responsabilidad de la organización. El presupuesto es el instrumento de desarrollo anual de las empresas o instituciones cuyos planes y programas se formulan por término de un año.

Un presupuesto es un plan integrador y coordinador que se expresa en términos financieros con respecto a las operaciones y recursos que forman parte de una empresa para un periodo determinado, con el fin de lograr los objetivos fijados por la alta gerencia.

1.8.2 Otras modalidades del presupuesto.

1.8.2.1 El presupuesto como Instrumento de Planificación: es un instrumento para la ejecución de los planes de mediano y largo plazo. En los respectivos programas presupuestarios se concretan las metas que se deben cumplir en cada ejercicio.

1.8.2.2 El presupuesto como Instrumento de gobierno: gobernar implica, esencialmente, la adopción de decisiones, en todo tiempo, sobre las diversas materias y en relación con los múltiples y diferentes campos

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de la actividad estatal que ocasionarán efectos permanentes o transitorios en el país, tanto sectorial como globalmente, y aún fuera de él, cuando se trata de las relaciones con el resto del mundo.

1.8.2.3 Programa presupuestario: es la categoría presupuestaria que sistematiza la actuación estatal. A través del Programa se expresan las políticas institucionales sobre las que se determinan las líneas de acción que una entidad desarrolla durante el año fiscal. Comprende acciones interdependientes con la finalidad de alcanzar objetivos generales de acuerdo a los propósitos de las entidades. Los programas recogen los lineamientos de carácter sectorial e institucional, los que se establecen en función a los objetivos de política general del Gobierno.

1.8.2.4 Actividades y proyectos: Son las categorías presupuestarias básicas del presupuesto institucional sobre las que se centra la gestión presupuestaria, constituyendo las unidades fundamentales de asignación de recursos, a fin de lograr objetivos específicos.

Las actividades y proyectos se distinguen de la siguiente manera:

a. Actividad: reúne acciones que concurren en la operatividad y mantenimiento de los servicios públicos o administrativos existentes. Representa la producción de los bienes y servicios que la entidad lleva a cabo de acuerdo a sus funciones y atribuciones, dentro de los procesos y tecnologías vigentes. Es permanente y continua en el tiempo. Responde a objetivos que pueden ser medidos cualitativa o cuantitativamente, a través de sus componentes y metas.

b. Proyecto: reúne acciones que concurren en la expansión y/o perfeccionamiento de los servicios públicos o administrativos existentes. Representa la creación, ampliación y/o modernización de la producción de los bienes y servicios; implicando la variación sustancial o el cambio de procesos y/o tecnología utilizada por la entidad. Responde a objetivos que pueden ser medidos física y financieramente, a través de sus componentes y metas. Es limitado en el tiempo. Luego de su culminación, se integra o da origen a una actividad.

1.8.2.5 Concepto contable de compromiso presupuestario: es toda obligación contingente de una institución pública que, cumplido con el devengado, conlleva a una erogación a favor de terceros con cargo al periodo fiscal vigente y que haya sido registrada en la respectiva partida de gastos.

1.8.2.6 Compromiso devengado: es la obligación de pago que asume una entidad como consecuencia del respectivo compromiso contraído. Comprende la liquidación, la identificación del acreedor y la determinación del monto, a través del documento oficial.

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1.8.2.7 Pago: constituye la etapa final de la ejecución del gasto, en el cual el monto devengado se cancela total o parcialmente, debiendo formalizarse a través del documento oficial correspondiente. No debe efectuarse pagos de obligaciones no devengadas

1.9 Objetivos.

1.9.1 Los objetivos del presupuesto:

Los objetivos del presupuesto son de previsión, planeación, organización, coordinación o integración, dirección y control; es decir, comprende o están en todas las etapas del proceso administrativo, y no como los autores sobre la materia, que sólo los enmarcan en la planeación y en el control, pocos agregan la dirección.

1.9.1.1 De previsión: preparar de antemano lo conveniente para atender a tiempo las necesidades presumibles. Como objetivo, tener anticipadamente todo lo conveniente para la elaboración y ejecución del presupuesto.

Así mismo es importante recalcar que la previsión implica la idea anticipación en cuanto a los acontecimientos y situaciones, para realizar una correcta previsión se debe tomar en cuenta los siguientes factores:

a. Definición de objetivo: es algo que se pretende lograr, nos permite definir con claridad: calidad, cantidad, en tiempo y forma.

b. Evaluar investigación “determinar la vialidad de nuestros objetivos”(Histórica, fuentes secundarias, fuentes primarias).

c. Selección de alternativas: elegir la que más le convenga.

d. Previsibilidad: debe de realizarse tomándose en cuenta que no hay certeza completa por la cantidad de factores y la intervención de decisiones humanas, por lo que siempre existirá en la empresa un riesgo.

e. Objetividad: las previsiones deben respaldarse en hechos más que en opiniones objetivas. El éxito de la empresa es en base a la información que disponga.

f. Medición: las previsiones serán tanto más seguras cuando más podamos apreciarlas o medirlas

1.9.1.2 De planeación: es el camino a seguir, con unificación y sistematización de actividades, por medio de las cuales se establecen los objetivos de la empresa y organización necesaria para alcanzarlos.

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El presupuesto en sí, es un plan esencialmente numérico que se anticipa a las operaciones que se pretenden llevar a cabo; pero desde luego que la obtención de resultados razonablemente correctos, dependerá de la información, básicamente estadística que se posea en el momento de efectuar la estimación, ya que además de los datos históricos, es necesario enterarse de todo aquello que se procura realizar, y que afecte de algún modo lo que se planea, para que con base en las experiencias anteriores, puedan proyectarse los posibles resultados a futuro. Entre los métodos más usuales para conseguirlo, está el de las tendencias y el de las correlaciones.

Como objetivo del presupuesto tiene la planificación unificada y sistematizada de las posibles acciones, en concordancia con los objetivos.

Es básico que la determinación de los objetivos y elección de los cursos de acción para lograrlos, con base en la investigación y elaboración de un esquema detallado que habrá de realizarse en un futuro.

1.9.1.3 De organización: es la estructuración técnica, de las relaciones que deben existir entre las funciones, niveles y actividades de los elementos materiales y humanos de una entidad, con el fin de lograr su máxima eficiencia dentro de los planes y objetivos señalados.

Habiendo establecido los objetivos generales de la estructura de la organización, podrán precisarse los departamentales, que indicarán las características de las unidades, tales como: ventas, producción, compras, finanzas, personal, etc., de acuerdo con las necesidades específicas. El agrupamiento de actividades equivale a establecer en la institución divisiones y departamentos, mismos que dan lugar a elaborar tantos presupuestos como departamentos funcionales existan.

La elaboración de los presupuestos particulares para cada departamento, permiten apreciar si cada uno de ellos realiza las funciones establecidas, utilizando en este caso al presupuesto como elemento para modificar la estructura del negocio, en caso necesario.

Mediante el empleo de los presupuestos dentro de la empresa, a través de la coordinación o dirección que se tenga de los mismos, es como se logra el completo engranaje de sus funciones totales, por la interdependencia departamental que debe existir.

1.9.1.4 De coordinación o integración: es el desarrollo, mantenimiento y consecución armoniosa de las actividades de la entidad, con el fin de evitar situaciones de desequilibrio, entre las diferentes secciones que integran la organización.

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La influencia y característica coordinadora de los presupuestos constituye una ayuda muy valiosa para lograr este equilibrio, ya que para la elaboración del presupuesto de un departamento, es necesario basarse o auxiliarse en los otros, de tal manera que se va creando una cadena de dependencia entre ellos, engranando así todas las funciones de la institución.

Como objetivo del presupuesto es la compaginación estrecha y coordinada de todas y cada una de las secciones para que cumplan con los objetivos de la entidad.

La coordinación dentro de una empresa debe enfocarse en optimizar los recursos, incrementar la productividad, en el caso de las organizaciones públicas, la coordinación debe verse reflejada en el cumplimiento de la misión y visión para la cual fueron creadas, cada una de sus funciones, han de mantener un orden, priorizando por encima de todo un flujo de comunicación e información que sea de calidad, es decir, que los datos e informes sean entregados en el momento y lugar adecuado, así mismo que toda comunicación, sea dada a conocer de manera global, es decir a todos los colaboradores de la entidad.

1.9.1.5 De dirección: Es la función ejecutiva para guiar o conducir e inspeccionar o supervisar a los subordinados, de acuerdo con lo planeado.

El presupuesto es una herramienta de enorme utilidad para la toma de decisiones, administración por excepciones, políticas a seguir, visión de conjunto, etc., es decir da lugar, el presupuesto a una buena dirección.

El objetivo del presupuesto ayuda enormemente en las políticas a seguir, tomas de decisiones y visión de conjunto, así como auxilio correcto y con buenas bases para conducir y guiar a los subordinados.

1.9.1.6 De control: es la acción por medio de la cual se aprecia si los planes y objetivos se están cumpliendo.

La acción controlada del presupuesto se establece al hacer la comparación entre éste y los resultados obtenidos, lo cual conduce a la determinación de las variaciones o las desviaciones ocurridas; si bien, la simple determinación de las diferencias no es una solución, será necesario analizarlas con objeto de tomar las medidas convenientes para corregir, oportunamente las deficiencias existentes, o estimular los tinos resultantes.

Objetivo del presupuesto: comparación a tiempo entre lo presupuestado y los resultados habidos, dando lugar a diferencias analizables y

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estudiadles, para hacer superaciones y correcciones antes de haber consecuencias.

1.9.2 Generales.

Asegurarse, hasta donde sea razonable, que la ejecución del Presupuesto General del Estado, tanto de gastos como de ingresos, por parte de las entidades ejecutoras de los diferentes programas, subprogramas, actividades y proyectos, se realice conforme a las disposiciones legales.

1.9.2.1 Metas:

a. Desarrollar y ejecutar un programa de auditoría a los Estados Financieros del sector público elaborados por el Ministerio de Economía y Finanzas.

b. Fiscalizar el Sistema Integrado de Administración Financiera de Panamá adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas, mediante auditorias informáticas.

1.9.3 Específicos.

a. Integrar los procesos de formulación de la política económica, social, territorial, financiera y administrativa, de Administración Financiera del Estado y de la administración fiscal y patrimonial.

b. Velar por la optimización de la administración de los ingresos y de la administración del gasto público a fin de facilitar la obtención de los objetivos del plan de gobierno y resolver especialmente los problemas de carácter social.

1.9.3.1 Metas: ejecutar los programas, subprogramas, actividades y proyectos incluidos en el presupuesto 2001 y lograr un nivel mínimo de ejecución del 90%, especialmente en los proyectos de inversión.

1.10 Principales características del presupuesto.

1.10.1Características del presupuesto:

1.10.1.1 De formulación: adaptación de la empresa. Planeación, coordinación, y control de funciones. Se refiere a que la formulación de un presupuesto debe ir en función directa con las características de la empresa, debiendo adaptarse a las finalidades de la misma en todos y cada uno de sus aspectos; esto es, la adopción de un sistema de control presupuestario no puede hacerse siguiendo un patrón determinado, aplicable a todo tipo de empresas; además El Presupuesto no es sólo simple estimación, su implantación requiere del estudio minucioso, sobre bases científicas de las operaciones pasadas de la compañía en que

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desea implantar, del conocimiento de otras empresas similares a ella, y del pronóstico de las operaciones futuras, de acuerdo con la: Planeación, Coordinación y Control de funciones.

Planeación, coordinación y control de funciones: se refiere a que al formular un Presupuesto se debe partir de un plan preconcebido; yde tener una proyección futura y ser encaminados hacia un objetivo claramente definido; para lograrlo es imprescindible coordinar y controlar todas las funcionesque conducen a alcanzar dicho objetivo.

1.10.1.2 De presentación: de acuerdo con las normas contables y económicas.Los presupuestos si se utilizan como herramienta de la Administración (pública o privada) tienen como requisito de presentación indispensable el ir de acuerdo con las Normas Contables y Económicas (período, mercado, oferta y demanda, ciclo económico) y de acuerdo con la estructuración contable.

1.10.1.3 De aplicación: elasticidad y criterio.Las constantes fluctuaciones del mercado y la fuerte presión a que actualmente se ven sometidas las empresas, debido a la competencia, obligan a los dirigentes a efectuar considerables cambios en sus planes, en plazos relativamente breves, de ahí que sea preciso que los presupuestos sean aplicados con elasticidad y criterio, debiendo éstos aceptar cambios en el mismo sentido en que varíen las ventas, la producción, las necesidades, el ciclo económico.

1.10.1.4 Otras características.

a. Lograr flexibilidad, de modo que se puedan llevar a cabo las actualizaciones de los planes para incorporar los cambios fundamentales que surjan en las variaciones esenciales de la empresa o en alguna premisa general.

b. Facilitar el control administrativo, de manera que la dirección y su equipo puedan verificar que los planes se están llevando a cabo y así facilitar la administración por excepción.

c. Cuantificar los objetivos y metas establecidas en el presupuesto maestro, de tal forma que el presupuesto se constituya en una herramienta de negociación y formalización de compromisos a corto plazo.

d. Facilitar la autoevaluación de cada una de las áreas de responsabilidad de las empresas.

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e. Permitir que las normas contables y de auditorías del país y sus circulares respectivas puedan aplicarse en el presupuesto maestro.

f. El presupuesto a corto plazo debe ser parte del presupuesto a largo plazo.

g. Se deben incorporar en el presupuesto a corto plazo las inversiones en activos fijos, (los proyectos específicos) que son parte de la planeación estratégica, pero que tendrán que hacerse en determinado periodo.

h. En el ámbito ejecutivo de la dirección, se debe presentar indicadores, de forma condensada, que reflejen los objetivos presupuestales logrados y por lograr.

1.10.2 Principales características del presupuesto público de la República de Panamá.

Está conformado por un conjunto de políticas, normas, organismos, recursos y procedimientos utilizados en todas las etapas del proceso presupuestario por los organismos públicos.

Tales políticas, normas, organismos, recursos y procedimientos están contenidos en las Leyes Anuales de Presupuesto

Actualmente, el órgano rector del Sistema de Presupuesto es la Dirección de Presupuesto de la Nación (DIPRENA).

a. De Presentación: de acuerdo con las normas contables y económicas.

b. De Aplicación: elasticidad y criterio.

c. De Formulación: El Sistema de Gestión Presupuestaria, está integrado por la Dirección de Presupuesto de la Nación, que es la más alta autoridad técnico-normativa, y de la Oficina de Presupuesto, correspondiente a cada entidad del sector público.

Es reglamentado por la Asamblea nacional de Diputados.

Es constitucional.

Es participativo.

El presupuesto tiene una vigencia de un año, es decir es anual o doce (12 meses), también denominado el período fiscal.

Contiene las inversiones, los ingresos y egresos del sector público.

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Los ingresos y egresos deben estar balanceados.

La presentación del presupuesto para el próximo año, deberá ser al menos tres (3) meses antes de la expiración del presupuesto corriente.

Si su presentación no fuese en el término descrito en el punto anterior, regirá el presupuesto que está vigente en ese momento.

La Asamblea Nacional de Diputados, puede efectuar cambios al presupuesto, sin embargo, tiene sus limitantes, (Consejo de gabinete, El Contralor) respetando los compromisos contractuales, servicio de la deuda, las financiaciones de la inversión pública, creación de partidas.

Su elaboración la efectúa el órgano ejecutivo, en conjunto con las instituciones estatales, incluyendo su sustentación, el mismo es enviado a la Asamblea Nacional de Diputados.

Cada instancia del gobierno, tendrá su auxiliar presupuestario, sin embargo, la Contraloría General de la República fiscalizará su aplicación y ejecución.

El Ministerio de Economía y Finanzas, es el que dirige la administración del presupuesto público, La Contraloría General de la República, tendrá el papel fiscalizador, estas dos instancias compartirán información a fin de llevar a cabo los objetivos para los que fue dispuesto el presupuesto

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Tema II: Base legal del presupuesto general.

2.1 Según la Constitución Política de 1972 ajustada a los Actos Reformatorios de 1978, al Acto Constitucional de 1983, a los Actos Legislativos No. 1 de 1993 y No. 2 de 1994, y al Acto Legislativo No. 1 de 2004, tomando como referencia el Texto Único publicado en la Gaceta Oficial No. 25176 del 15 de noviembre de 2004.

(1) Función legislativa de la Asamblea Nacional de Diputados en materia presupuestaria:

Título V. El Órgano Legislativo (art.146-174)Capítulo 1° Asamblea Nacional (art.146-163)

ARTICULO 159. La función legislativa, es ejercida por medio de la Asamblea Nacional y consiste en expedir las leyes necesarias para el cumplimiento de los fines y el ejercicio de las funciones del Estado declaradas en esta Constitución y en especial para lo siguiente:4. Intervenir en la aprobación del Presupuesto del Estado, según lo establece el Título IX de esta Constitución.

(2) Prohibiciones de la Asamblea Nacional de Diputados en materia presupuestaria:

Título V. El Órgano Legislativo (art.146-174).Capítulo 1° Asamblea Nacional (art.146-163).

ARTICULO 163. Es prohibido a la Asamblea Nacional:8. Ordenar o autorizar otras partidas y programas no previstos en el Presupuesto General del Estado, salvo en casos de emergencia así declarados expresamente por el Órgano Ejecutivo.

(3) Atribución del Presidente en materia presupuestaria:

Título VI El Órgano Ejecutivo (art.175-200).Capítulo 1° Presidente y Vicepresidente de la República (art.175-193).

ARTICULO 184. Son atribuciones que ejerce el Presidente de la República con la participación del Ministro respectivo:7. Enviar al Órgano Legislativo, dentro del primer mes de la primera legislatura anual, el Proyecto de Presupuesto General del Estado, salvo que la fecha de toma de posesión del Presidente de la República coincida con la iniciación de dichas sesiones. En este caso, el Presidente de la República deberá hacerlo dentro de los primeros cuarenta días de sesiones.

Título IX. La Hacienda Pública (art.257-281).

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Capítulo 2° El Presupuesto General del Estado (art.267-278).

(4) Elaboración y Modificación del presupuesto general del Estado:ARTICULO 267. Corresponde al Órgano Ejecutivo la elaboración del proyecto de presupuesto General del Estado y al Órgano Legislativo su examen, modificación, rechazo o aprobación.

(5) Duración y Contenido del presupuesto general de Estado:

ARTICULO 268. El Presupuesto tendrá carácter anual y contendrá la totalidad de las inversiones, ingresos y egresos del sector público, que incluye a las entidades autónomas, semiautónomas y empresas estatales.

(6) Consultas presupuestarias:

ARTICULO 269. El Órgano Ejecutivo celebrará consultas presupuestarias con las diferentes dependencias y entidades del Estado. La Comisión de Presupuesto de la Asamblea Nacional participará en dichas consultas.

(7) Equilibrio entre Ingresos y Egresos:

ARTICULO 270. En el Presupuesto elaborado por el Órgano Ejecutivo los egresos estarán equilibrados con los ingresos.

(8) Modificación de presupuesto general del Estado por parte de la Asamblea nacional de Diputados:

ARTICULO 271. La Asamblea Nacional podrá eliminar o reducir las partidas de los egresos previstos en el proyecto de Presupuesto, salvo las destinadas al servicio de la deuda pública, al cumplimiento de las demás obligaciones contractuales del Estado y al financiamiento de las inversiones públicas previamente autorizadas por la Ley.

La Asamblea Nacional no podrá aumentar ninguna de las erogaciones previstas en el proyecto de Presupuesto o incluir una nueva erogación, sin la aprobación del Consejo de Gabinete, ni aumentar el cálculo de los ingresos sin el concepto favorable del Contralor General de la República. Si conforme a lo previsto en este artículo, se eleva el cálculo de los ingresos o si se elimina o disminuye alguna de las partidas de egresos, la Asamblea Nacional podrá aplicar las cantidades así disponibles a otros gastos o inversiones, siempre que obtenga la aprobación del Consejo de Gabinete.

(9) Entrada en vigencia del presupuesto general del Estado:

ARTICULO 272. Si el proyecto de Presupuesto General del Estado no fuere votado a más tardar el primer día del año fiscal correspondiente, entrará en vigencia el proyecto propuesto por el Órgano Ejecutivo, el cual lo adoptará mediante decisión del Consejo de Gabinete.

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(10) Prórroga del presupuesto General del Estado:ARTICULO 273. Si la Asamblea Nacional rechaza el proyecto de Presupuesto General del Estado, se considerará automáticamente prorrogado el Presupuesto del ejercicio anterior hasta que se apruebe el nuevo Presupuesto y también automáticamente aprobadas las partidas previstas en el proyecto de Presupuesto rechazado respecto al servicio de la deuda pública, el cumplimiento de las demás obligaciones contractuales del Estado y el financiamiento de las inversiones públicas previamente autorizadas por la Ley.

(11) Créditos extraordinarios y suplementarios:

ARTICULO 274. Cualquier crédito suplementario o extraordinario referente al Presupuesto vigente, será solicitado por el Órgano Ejecutivo y aprobado por la Asamblea Nacional en la forma que señale la Ley.

(12) Prohibición de Modificar leyes de Ingresos por la Asamblea nacional de Diputados:

ARTICULO 276. La Asamblea Nacional no podrá expedir Leyes que deroguen o modifiquen las que establezcan ingresos comprendidos en el Presupuesto, sin que al mismo tiempo establezca nuevas rentas sustitutivas o aumente las existentes, previo informe de la Contraloría General de la República sobre la efectividad fiscal de las mismas.

(13) Gasto Público no autorizado en la ley:

ARTICULO 277. No podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido autorizado de acuerdo con la Constitución o la Ley. Tampoco podrá transferirse ningún crédito a un objeto no previsto en el respectivo Presupuesto.

(14) Entradas y salidas de los fondos públicos incluidas y autorizadas en el presupuesto general del Estado:

ARTICULO 278. Todas las entradas y salidas de los tesoros públicos deben estar incluidas y autorizadas en el Presupuesto respectivo. No se percibirán entradas por impuestos que la Ley no haya establecido ni se pagarán gastos no previstos en el Presupuesto.

2.2 Ley 32 de 08 de noviembre de 1984, por la cual se adopta la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

El Consejo Nacional de Legislación DECRETA:

Título I Objetivos y Campo de Aplicación. Artículo 1.

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La Contraloría General de la República es un organismo estatal independiente de carácter técnico, cuya misión es fiscalizar, regular y controlar los movimientos de los fondos y bienes públicos, y examinar, intervenir y fenecer las cuentas relativas a estos. La Contraloría llevará, además, la contabilidad pública nacional; prescribirá los métodos y sistemas de contabilidad de las dependencias públicas y dirigirá y formará la estadística nacional.

Título II organización.Artículo 5. La Contraloría General estará integrada por un Organismo Central y por los departamentos u oficinas que sean necesarios para el cumplimiento de sus funciones. En consecuencia, el Contralor General podrá crear oficinas regionales en distintos sectores del país y en los otros órganos del Estado, los Ministerios, las entidades autónomas, semi-autónomas, y municipales, cuando las necesidades del servicio lo justifiquen; su personal dependerá y será nombrado por el Contralor General, quien mediante reglamento determinará los requisitos exigidos para desempeñar el cargo y los deberes y responsabilidades inherentes al mismo. El Organismo Central ejercerá sus 4 funciones, de manera primordial, sobre las operaciones de manejo que realiza la Administración Central y sus gastos serán a cargo del Tesoro Nacional. Los gastos por los servicios de fiscalización y control de los actos de manejo que se realizan en las entidades descentralizadas serán sufragados por la respectiva entidad en la proporción que le corresponda, conforme a determinación que haga la Contraloría.

Asimismo, serán incluidos en los presupuestos de las dependencias respectivas, los costos de los servicios de fiscalización y control de programas especiales que aquéllas ejecuten en forma coordinada con la Contraloría General.

Artículo 10. En el presupuesto general del Estado se incluirán partidas adecuadas para cubrir los gastos de la Contraloría General de la República. En los años en que deban levantarse los censos nacionales se incluirán, además, partidas especiales de conformidad con las erogaciones que dichos censos demanden.

La Contraloría General de la República elaborará el anteproyecto de su propio presupuesto, el cual una vez discutido con el Ministerio de Planificación y Política Económica, será incorporado al Proyecto de Presupuesto General del Estado. El Presupuesto de la Contraloría guardará proporción con el incremento del monto global del Presupuesto General del Estado. La Contraloría General estará facultada para contratar la adquisición de bienes y servicios necesarios para el cumplimiento de su misión, de conformidad con los procedimientos legales y las autorizaciones presupuestarias correspondientes.

Título III Funciones generales.Articulo11.10. Participará en la elaboración del presupuesto general del Estado en la forma prevista en la Constitución, emitirá concepto sobre la viabilidad y conveniencia de la

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expedición de créditos supleméntales y extraordinarios e informará al Órgano Ejecutivo y a la Asamblea Legislativa sobre el estado financiero de la Administración Pública. La Contraloría emitirá concepto sobre los proyectos de leyes que supriman ingresos comprendidos en el Presupuesto y establezcan rentas sustitutivas o aumente las existentes, en la forma establecida en el Artículo 272 de la Constitución.

La Contraloría presentará al Órgano Ejecutivo informes mensuales y anuales sobre el estado financiero de la Administración Pública, sin perjuicio de que lo haga con mayor frecuencia cuando las circunstancias lo ameriten.

De igual manera, la Contraloría General de la República deberá presentar al Órgano Ejecutivo, conjuntamente con los Ministerios de Hacienda y Tesoro y de Planificación y Política Económica, un plan de reducción de gastos, cuando en cualquier época del año consideren fundadamente que el total efectivo de ingresos puede ser inferior al total de gastos autorizados en el presupuesto nacional.

Este plan deberá ser presentado a la consideración del Consejo de Gabinete y, una vez aprobado, será de ejecución obligatoria para la Administración. Esta atribución, en lo que concierne a los Municipios, Juntas Comunales, entidades autónomas y semiautónomas, empresas estatales y, en general, en aquellas sobre las cuales ejerza fiscalización la Contraloría, será realizada por el delegado o representante del Contralor ante la respectiva entidad, conjuntamente con los otros funcionarios públicos correspondientes; ante el organismo competente para adoptar la medida.

Título VI Disposiciones Generales. Artículo 72. La Contraloría General de la República velará porque la ejecución del Presupuesto General del Estado se realice conforme a las normas constitucionales y legales respectivas.

2.3 Ley 97 de 21 de diciembre de 1998, por la cual se crea el Ministerio de Economía y Finanzas.

LA ASAMBLEA LEGISLATIVADECRETA:Artículo 1. Se crea el Ministerio de Economía y Finanzas por la fusión de los Ministerios de Hacienda y Tesoro y Planificación y Política Económica, el cual tendrá a su cargo todo lo relacionado a la formulación de iniciativas en materia de política económica; la programación de las inversiones públicas y la estrategia social; el diseño y ejecución de las directrices generales y las tareas específicas del Gobierno sobre Hacienda y Tesorería Nacional; la elaboración, ejecución y control del Presupuesto General del Estado; el Crédito Público y la modernización del Estado, así como la elaboración y ejecución de la Programación Financiera del Estado.

B. En materia presupuestaria:

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1. Dirigir la administración presupuestaria del sector público, la cual comprende la formulación de directrices para orientar a las entidades públicas en la preparación y examen de sus anteproyectos de presupuesto, la preparación o formulación del anteproyecto de Presupuesto General del Estado para que sea considerado y aprobado por el Consejo de Gabinete, así como la asignación periódica, registro, seguimiento y evaluación de la ejecución del Presupuesto General del Estado en cierre y liquidación anual.

También, ejercer la administración y el manejo del gasto público;

2. Presentar al Órgano Ejecutivo un plan de contención del gasto, cuando en cualquier época del año considere fundadamente que el total de los ingresos disponibles pueda ser inferior al total de los gastos autorizados en el Presupuesto General del Estado. Este plan será aprobado mediante resolución ejecutiva, Presentar al Órgano Ejecutivo un plan de reducción del gasto, cuando en cualquier época del año los ingresos efectivamente recaudados sean inferiores a los presupuestados y no exista previsión para solventar tal condición. Este plan será sometido a la aprobación del Consejo de Gabinete y de la Comisión de Presupuesto de la Asamblea Legislativa, para la correspondiente modificación del Presupuesto General del Estado;

3. Presentar, al Órgano Ejecutivo y a la Comisión de Presupuesto de la Asamblea Legislativa, un informe trimestral sobre la ejecución presupuestaria y un informe anual sobre la situación de las finanzas públicas.

C. En materia de finanzas públicas:

1. Dirigir la administración financiera del Estado;

2. Elaborar y actualizar periódicamente la programación financiera del Estado, de corto, mediano y largo plazo, la cual servirá de base para la formulación del anteproyecto de Presupuesto General del Estado y para el control de la gestión financiera;

3. Reconocer, recaudar y fiscalizar todos los tributos establecidos por ley, para atender los gastos que demande la administración pública, con excepción de aquellos que se hayan atribuido o se atribuyan expresamente a otros ministerios o a entidades oficiales autónomas o semiautónomas;

4. Prevenir, investigar y sancionar los fraudes e infracciones a las leyes fiscales de la República;

5. Privativamente, gestionar, negociar y administrar el financiamiento complementario interno y externo, necesario para la ejecución del Presupuesto General del Estado;

6. Llevar la contabilidad gubernamental integrada y preparar los estados financieros consolidados del sector público, los cuales, una vez auditados por la Contraloría General de la República, constituirán la fuente oficial sobre la situación financiera del sector público;

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9. Reconocer, ordenar e instruir el pago de todos los gastos que demande la administración, de los negocios del sector público no financiero, contemplados en el presupuesto General del Estado;

D. En materia de administración pública:

2. Administrar privativamente los recursos del Fondo de Preinversión que el Gobierno asigne para la realización de estudios de preinversión, sean estos fondos provenientes del presupuesto regular, de donaciones o de créditos adicionales. Los estudios de preinversión deberán contar con la aprobación técnico económica favorable del Ministerio de Economía y Finanzas a través del Fondo de Preinversión, en la forma que determine su reglamento;

Artículo 11. El Ministerio de Economía y Finanzas y la Contraloría General de la República, compartirán toda la información fiscal, presupuestaria, financiera y estadística del sector público, incluyendo la que sea procesada a través del Sistema de Administración Financiera de Panamá (SIAFPA), a fin de que estas instituciones puedan cumplir con la misión encomendada por la Constitución Política.

Artículo 12. Se adscriben al Ministerio de Economía y Finanzas todo el personal de los Ministerios de Hacienda y Tesoro y de Planificación y Política Económica, así como sus respectivos presupuestos. El referido personal tendrá las obligaciones y atribuciones que tienen actualmente y las que les asignen las leyes, los reglamentos o el Ministro.

Artículo 72. La Contraloría General de la República velará porque la ejecución del Presupuesto General del Estado se realice conforme a las normas constitucionales y legales respectivas.

2.4 Sistema de Presupuesto público (SIAFPA).

MINISTERIO DE ECONOMIA y FINANZAS DECRETO EJECUTIVO Nº 28(De 4 de febrero de 2000)"Por el cual se adopta el Sistema Integrado de Administración Financiera de Panamá conocido como SIAFPA, como el Sistema Oficial de Registro de la Información Financiera y Presupuestaria del Estado Panameño y se designa a la Dirección Nacional del Sistema Integrado de Administración Financien del Ministerio de Economía y Finanzas como la Dirección Administradora del mencionado Sistema".

Que el Articulo 11 de la Ley Nº 97 del 21 de diciembre de 1998 establece que el "Ministerio de Economía y Finanzas y la Contraloría General de la República, compartirán toda información fiscal, presupuestaria, financiera y estadística del sector público, incluyendo la que sea procesada a través del Sistema de Administración Financiera de Panamá (SIAFPA), a fin de que estas instituciones puedan cumplir con la misión encomendada por la Constitución Política".

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DECRETA: ARTÍCULO PRIMERO: Adoptar el Sistema Integrado de Administración Financiera de Panamá (SIAFPA), y los programas de actualización o mejoras que salgan del mismo, como el sistema oficial de registro de la información del Sistema de Administración Financiera y Presupuestaria del Estado Panameño designar a la Dirección Nacional del Sistema Integrado de Administración Financiera del Ministerio de Economía y Finanzas, como el ente administrador del mismo.

Dado en la ciudad de Panamá, a los 4 días del mes de febrero de dos mil (2000).SISTEMA DE PRESUPUESTO PÚBLICO (SIAFPA)El Sistema de Gestión Presupuestaria, está conformado por un conjunto de políticas, normas, organismos, recursos y procedimientos utilizados en todas las etapas del proceso presupuestario por los organismos públicos, respetando las particularidades de cada uno de ellos; requiere para ello de organismos de decisión política, unidades técnico normativas centrales y unidades periféricas, responsables de las acciones de acuerdo con su respectivo nivel administrativo, en el marco de la Administración Financiera del Estado.

Tales políticas, normas, organismos, recursos y procedimientos están contenidos en las Leyes Anuales de Presupuesto, así como en los reglamentos y directrices que emite la Dirección de Presupuesto de la Nación (DIPRENA), en su condición de órgano rector del sistema de presupuesto.

El Sistema de Gestión Presupuestaria, está integrado por la Dirección de Presupuesto de la Nación, que es la más alta autoridad técnico-normativa, y de la Oficina de Presupuesto, correspondiente a cada entidad del sector público. La Oficina de Presupuesto o la que haga sus veces de la entidad, mantiene relación técnico-funcional con la Dirección de Presupuesto de la Nación.

El Sistema Presupuestario de Panamá, tiene su fundamento legal en la Constitución Política, leyes, decretos y resoluciones en materia presupuestaria. A continuación un resumen de las principales disposiciones legales:

Artículo 153: Función Legislativa de la Asamblea en Materia PresupuestariaEste artículo describe lo que es la Función Legislativa de la Asamblea. Reglamenta el Presupuesto en su numeral 4, el cual señala literalmente: Numeral 4: Intervenir en la aprobación del presupuesto del Estado, según se establece en el Título IX (comprende artículo 264 al 274) de esta Constitución.

Artículo 157: Prohibiciones de la Asamblea en Materia PresupuestariaEl mismo detalla las prohibiciones de la Asamblea, y en su numeral 8º, señala que la misma no podrá ordenar o autorizar otras partidas y programas no previstos en el Presupuesto General del Estado, exceptuando casos de emergencia autorizados por el Órgano Ejecutivo.

Artículo 179: Atribución del Presidente de la República (en Materia Presupuestaria)Numeral 7: Señala dentro de las atribuciones del Presidente de la República el enviar a la Asamblea Legislativa dentro del término establecido en el artículo 267, el proyecto de

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Presupuesto General del Estado, exceptuando cuando la fecha de toma de posesión del Presidente de la República coincida con el inicio de las sesiones legislativas. Si este es el caso, el Presidente de la República deberá hacerlo dentro de los primeros 40 días de sesiones de la Asamblea.

Artículo 264: Elaboración y Modificación del PresupuestoDirige hacia el Órgano Ejecutivo la obligación de elaborar el proyecto de Presupuesto General del Estado; y hacia el Órgano Legislativo, la obligación de examinar, modificar, rechazar o aprobar el mismo.Artículo 265: Duración y Contenido del Presupuesto General del EstadoLos mismos serán, anuales y contendrán la totalidad de las inversiones, e ingresos y egresos del sector público.

Artículo 266: Consultas PresupuestariasEstablece la obligación del Órgano Ejecutivo de elevar consultas presupuestarias a las diferentes entidades del Estado, con la participación de la Asamblea Legislativa por medio de la Comisión de Presupuesto.

Artículo 267: Presentación del Presupuesto a la Asamblea LegislativaDentro del Presupuesto, los egresos estarán equilibrados con los ingresos y el mismo deberá ser presentado al menos tres meses antes de la expiración del presupuesto del año fiscal en curso. Con la excepción mantenida en el artículo 179, numeral 7.

Artículo 268: Modificación del Presupuesto por parte de la Asamblea LegislativaFaculta a la Asamblea Legislativa para eliminar o reducir las partidas de egresos, menos las destinadas al servicio de la deuda pública, al cumplimiento de las obligaciones contractuales del Estado y al financiamiento de inversiones públicas.No podrá aumentar las erogaciones o incluir una nueva erogación, sin la autorización del Consejo de Gabinete; ni aumentar el cálculo de ingresos sin la revisión del Contralor.Si se eleva el cálculo de los ingresos o si se eliminan o disminuyen los egresos, la Asamblea Legislativa aplicará las cantidades disponibles a otros gastos o inversiones, siempre con la aprobación del Consejo de Gabinete.

Artículo 269: Entrada en VigenciaEstablece que si el proyecto de Presupuesto no fuere votado a más tardar el primer día del año fiscal correspondiente, entrará en vigencia el proyecto de presupuesto propuesto por el Órgano Ejecutivo, mediante Consejo de Gabinete.

Artículo 270: PrórrogaSe determina mediante este artículo el caso de que la Asamblea Legislativa no apruebe el proyecto de Presupuesto General del Estado. De ser así, se prorrogará automáticamente el Presupuesto del período anterior. Sólo se utilizarán las partidas del Presupuesto rechazado en los casos de servicio de la deuda pública, cumplimiento de las obligaciones contractuales y el financiamiento de las inversiones públicas.

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Artículo 271: Créditos ExtraordinariosLos créditos extraordinarios al presupuesto vigente, serán solicitados por el Órgano Ejecutivo y aprobado por la Asamblea Legislativa.

Artículo 272: Prohibición de Modificar Leyes de Ingresos Prohibición de la Asamblea Legislativa de expedir leyes que deroguen o modifiquen las que establezcan ingresos en el presupuesto, sin que igualmente establezca nuevas rentas sustitutivas o aumente las existentes, previo informe de la Contraloría sobre la efectividad fiscal de las mismas.

Artículo 273: Gasto Público No Contemplado en la LeyProhibición de efectuar un gasto público no contemplado en la ley, no podrá transferirse ningún crédito a un objeto no previsto en el Presupuesto.

Artículo 274: RestriccionesSeñala que todas las entradas y salidas del Tesoro Público, deberán estar tipificadas en el Presupuesto. No se podrán recibir entradas por impuestos no creados por ley; ni se pagarán gastos no contemplados en el Presupuesto.

2.5 Ley 55 de 27 de diciembre de 2000, por la cual se dicta el presupuesto general del Estado para la vigencia del año 2001.

Esta ley resalta, primordialmente en lo que respecta a los objetivos, metas y políticas para el año 2001, tanto de la Contraloría General de la República, como del Ministerio de Economía y Finanzas, luego hace un análisis de las normas jurídicas referentes al tema.

Señala la norma jurídica, algunos de los objetivos para la ejecución del Presupuesto para el año fiscal 2001 de la Contraloría General de la República, que guardan relación con la materia presupuestaria.Objetivos: Asegurarse, hasta donde sea razonable, que la ejecución del Presupuesto General del Estado, tanto de gastos como de ingresos, por parte de las entidades ejecutoras de los diferentes programas, subprogramas, actividades y proyectos, se realice conforme a las disposiciones legales.

Dentro de estas normas jurídicas, se encuentra el Título VI, sobre las Normas Generales de Administración Presupuestaria.

Artículo 166 Control de las Asignaciones MensualesObliga a la Contraloría General de la República a mantener un control mensual de las partidas presupuestarias conforme a las sumas asignadas por el Ministerio de Economía y Finanzas, con el fin de evitar sobregiros. El saldo libre de una partida al finalizar un mes será acumulado a la asignación del siguiente mes.

Decreto Ejecutivo No. 28 de 4 de febrero de 2000, por el cual se adopta el Sistema Integrado de Administración Financiera de Panamá (SIAFPA), como el sistema oficial de registro de la información financiera y presupuestaria del Estado Panameño y se

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designa a la Dirección Nacional del Sistema Integrado de Administración Financiera del Ministerio de Economía y Finanzas como la dirección administradora del mencionado sistema.

Artículo 2: Funciones en Materia Presupuestaria

Señala esta disposición, que la Dirección Nacional del SIAFPA será responsable de diversas funciones tales como:Todo lo relativo a la administración eficaz del sistema el cual servirá de base para la Formulación del Presupuesto General y la Gestión financiera del Estado.Otras Regulaciones en Materia PresupuestariaCódigo Fiscal de la República de Panamá: El mismo consiste en el conjunto de normas jurídicas que servirán para regular el aspecto tributario de la República de Panamá, y como sustantivo de las diferentes leyes promulgadas en materia fiscal.

El Presupuesto General del Estado es la estimación de los ingresos y la autorización máxima de los gastos que podrán comprometer las instituciones del Gobierno Central, las Instituciones Descentralizadas, las Empresas Públicas y los Intermediarios Financieros para ejecutar sus programas y proyectos y lograr los objetivos y metas institucionales de acuerdo con las políticas del Gobierno, en materia de desarrollo económico y social.

“El presupuesto es un conjunto de decisiones de política pública o de gobierno, que determinan quiénes y en qué proporción deberán financiar el gasto público y quiénes recibirán los bienes y servicios como producto de la gestión gubernamental de acuerdo a criterios de justicia distributiva y redistribución de parte de la renta nacional”

El Presupuesto como Instrumento de Planificación: Es un instrumento para la ejecución de los planes de mediano y largo plazo. En los respectivos programas presupuestarios se concretan las metas que se deben cumplir en cada ejercicio, se racionalizan los costos, se asignan recursos para la construcción de obras, producción de bienes y prestación de servicios, así como la realización de actividades de regulación del sector público.

El Presupuesto como Instrumento de Política Fiscal: Comprende las áreas relacionadas con el nivel y la estructura de gastos, el nivel de ingresos, la distribución de las cargas impositivas y los efectos de los tributos en el sistema económico.

2.6 Ley 74 del 11 de octubre de 2011, dicta el presupuesto para el año fiscal 2012.

Metas y Políticas de la ley.El Proyecto de Presupuesto General del Estado para el 2012, ha sido elaborado de conformidad con las disposiciones legales que rigen la materia, siguiendo los lineamientos de la Política Presupuestaria enunciada para la vigencia fiscal 2012. A su vez el mismo refleja la estrategia fiscal y financiera propuesta por el gobierno presidido

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por el Excelentísimo señor Presidente Ricardo Martinelli dentro de su Eje Económico, que se fundamenta en el equilibrio económico y social del país.

La estrategia en materia de finanzas públicas tiene como objetivo mantenerlas sólidas, sostenibles, y resolver los problemas financieros estructurales, con un manejo fiscal y presupuestario transparente y eficaz, con total apego a la Ley de Responsabilidad Social Fiscal.

El proyecto de ley de Presupuesto General del Estado para el año 2012 asciende a la suma de B/.14,468.6 millones que representa un aumento de 10.3% contra el “presupuesto modificado” del presente año y de 11.4% comparado con el “presupuesto ley” de 2011. El presupuesto del 2012 se ha definido dentro de un entorno conservador de crecimiento económico real en Panamá de 7.5% del Producto Interno Bruto (PIB) para el próximo año.

En efecto, en el presupuesto se proyecta cumplir con el límite de déficit fiscal para el 2012 de 2% del PIB, como lo señala la Ley de Responsabilidad Social Fiscal. Así mismo, se estima un ahorro corriente del Sector Público no Financiero muy positivo por el orden de B/.2,033.7 millones. Esto va a permitir que continúe la tendencia de disminución de la deuda pública como porcentaje del PIB, que debe terminar el año 2012 en 39.3%. El alto nivel de ahorro corriente permite que el nivel de inversión real (no financiera) para el 2012 sea de B/.3,229.6 millones.

2.7 Enlace Contraloría – MEF.

Que el Articulo 11 de la Ley Nº 97 del 21 de diciembre de 1998 establece que el "Ministerio de Economía y Finanzas y la Contraloría General de la República, compartirán toda información fiscal, presupuestaria, financiera y estadística del sector público, incluyendo la que sea procesada a través del Sistema de Administración Financiera de Panamá (SIAFPA), a fin de que estas instituciones puedan cumplir con la misión encomendada por la Constitución Política".

La Contraloría General de la República elaborará el anteproyecto de su propio presupuesto, el cual una vez discutido con el Ministerio de Planificación y Política Económica, será incorporado al Proyecto de Presupuesto General del Estado. De igual manera, la Contraloría General de la República deberá presentar al Órgano Ejecutivo, conjuntamente con los Ministerios de Hacienda y Tesoro y de Planificación y Política Económica, un plan de reducción de gastos, cuando en cualquier época del año consideren fundadamente que el total efectivo de ingresos puede ser inferior al total de gastos autorizados en el presupuesto nacional.

Este plan deberá ser presentado a la consideración del Consejo de Gabinete y, una vez aprobado, será de ejecución obligatoria para la Administración. Corresponde al Ministerio de Economía y Finanzas, coordinadamente con la Contraloría General de la República, realizar la liquidación del Presupuesto General del Estado, con base a los informes presentados por las entidades públicas y la información proporcionada por la Contabilidad Gubernamental.

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Tema III: los principios presupuestarios y el proceso de presupuestario del presupuesto público de Panamá.

3.1 Principios generales.

Independientemente del tipo de presupuesto que se prepare, se aplica ciertos principios generales.

El apoyo de la gerencia es vital para el éxito del programa presupuestado. A pesar de que ésta podría no darse cuenta del papel tan importante que juega en la presupuestación, su posición respecto a la misma trasciende pronto al resto de la empresa. Si consideran que el presupuesto es un proceso mecánico que se debe realizar lo más rápidamente posible, es probable que los empleados presten menos atención a la preparación del presupuesto.

El proceso de presupuestación fracasará también si la gerencia considera los presupuestos como algo para echar la culpa de todo. Por el contrario, si se considera que el presupuesto es un medio excelente de planificación y desempeña un papel activo en la ejecución de los mismos, es más probable que la empresa obtenga todos los beneficios que ofrece este proceso.

Se desprende de la propia naturaleza del presupuesto y sostiene que éste (el presupuesto) debe tener el contenido y la forma de la programación. Contenido: Establece que deben estar todos los elementos que permitan la definición y la adopción de los objetivos prioritarios. Forma: En cuanto a la forma, con él deben explicitarse todos los elementos de la programación.

Las Actuaciones de quienes participen en las distintas fases de la administración presupuestaria se regirán por los principios de legalidad, transparencia, eficiencia, eficacia, publicidad y responsabilidad, para hacer efectivo el ejercicio periódico de la rendición de cuentas.

Por esa razón existen también principio generales donde no se podrá tramitar la adquisición de bienes y servicios, si en el Presupuesto no se cuenta con la partida asignada especifica que autoriza el gasto, ni se podrá realizar ningún pagó, si no se ha cumplido previamente con la formalización del registro presupuestario de esta obligación.

3.1.1 Principios de programación: se desprende de la propia naturaleza del presupuesto y sostiene que éste (el presupuesto) debe tener el contenido y la forma de la programación. Contenido: Establece que deben estar todos los elementos que permitan la definición y la adopción de los objetivos prioritarios. Forma: En cuanto a la forma, con él deben explicitarse todos los elementos de la programación.

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Respecto de la forma mediante este principio se sostiene que deben contemplarse todos los elementos que integran el concepto de programación; es decir, que deben expresarse claramente los objetivos concretos adoptados. El conjunto de acciones necesarias para alcanzar dichos objetivos. Los recursos humanos, materiales y otros servicios que demanden dichas acciones y para cuya movilización se requieren determinados recursos monetarios.

3.1.2 Principios de integralidad: en la actualidad, la característica esencial del método de presupuesto por programas, está dado por la integralidad en su concepción y en su aplicación en los hechos. El presupuesto debe ser: un instrumento del sistema de planificación, el reflejo de una política presupuestaria única, un proceso debidamente vertebrado, un instrumento en el que debe aparecer todos los elementos de la programación.

3.1.3 Principios de universalidad: dentro de este postulado se sustenta la necesidad de que aquello que constituye materia del presupuesto debe ser incorporado en él. En la concepción tradicional se consideraba que este principio podía exponerse cabalmente bajo la prohibición de la existencia de fondos extrapresupuestarios.

El presupuesto de Ingreso reflejara el total de los ingresos corrientes y de capital, incluyendo de la gestión institucional, del Gobierno central, de las Instituciones Descentralizada, de la Empresas Publicas e Intermediarios Financiero de acuerdo con las fuentes de ingresos establecidas en el manual de Ingreso Presupuestaria del Ingreso Publico.

3.1.4 Principios de exclusividad: en cierto modo este principio complementa y precisa el postulado de la universalidad, exigiendo que no se incluyan en la ley anual de presupuesto asuntos que no sean inherentes a esta materia. Ambos principios tratan de precisar los límites y preservar la claridad del presupuesto, así como de otros instrumentos jurídicos respetando el ámbito de otras ciencias o técnicas.

3.1.5 Principios de unidad: este principio se refiere a la obligatoriedad de que los presupuestos de todas las instituciones del sector público sean elaborados. Aprobados, ejecutados, y evaluados con plena sujeción a la política presupuestaria única definida y adoptada por la autoridad competente, de acuerdo con la ley, basándose en un solo método y expresándose uniformemente.

3.1.6 Principio de acuciosidad: para el cumplimiento de esta norma es imprescindible la presencia de las siguientes condiciones básicas en las diversas etapas del proceso presupuestario: profundidad, sistema y organicidad en la labor técnica, en la toma de decisiones, en la realización de acciones y en la formación y presentación del juicio sobre unas y otras, y sinceridad, honestidad y precisión en la adopción de los objetivos y fijación de los correspondientes medios, en el proceso de su concreción o utilización, y en la evaluación de nivel

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del cumplimiento de los fines, del grado de racionalidad en la aplicación de los medios y de las causas de posibles desviaciones.3.1.7 Principio de claridad: este principio tiene importancia para la eficiencia del presupuesto como instrumento de gobierno, administración y ejecución de los planes de desarrollo socio-económicos. Es esencialmente de carácter formal; si los documentos presupuestarios se expresan de manera ordenada y clara, todas las etapas del proceso pueden ser llevadas a cabo con mayor eficacia.

Puede describirse en cuanto que el presupuesto debe en primer lugar, dar suficientes detalles y explicaciones que hagan fácil entender el material básico contenido en el mismo. En segundo término el material debe siempre revisarse cuidadosamente antes de su divulgación. Finalmente, debe analizarse si pudiera existir más de una interpretación en torno a lo escrito en el documento.

3.1.8 Principio de especificación: este principio se refiere, básicamente, al aspecto financiero del presupuesto y significa que, en materia de ingresos debe señalarse con precisión las fuentes que los originan, y en el caso de las erogaciones, las características de los bienes y servicios que deben adquirirse. La especificación significa no sólo la distinción del objetivo del gasto o la fuente del ingreso, sino además la ubicación de aquellos y a veces de éstos, dentro de las instituciones, a nivel global de las distintas categorías presupuestarias, y, en no contados casos, según una distribución espacial.

3.1.9 Principio de periodicidad: este principio tiene su fundamento, por un lado, en la característica dinámica de la acción estatal y de la realidad global del país, y por otra parte, en la misma naturaleza del presupuesto. A través de este principio se procura la armonización de dos posiciones extremas, adoptando un período presupuestario que no sea tan amplio que imposibilite la previsión con cierto grado de minuciosidad, ni tan breve que impida la realización de las correspondientes tareas.

3.1.10 Principio de continuidad: esta norma postula que todas las etapas década ejercicio presupuestario deben apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y tomar, en cuenta las expectativas de ejercicios futuros.

3.1.11 Principio de flexibilidad: A través de este principio se sustenta que el presupuesto no adolezca de rigideces que le impidan constituirse en un eficaz instrumento de la administración, del gobierno y de la planificación. Para lograr la flexibilidad en la ejecución del presupuesto, es necesario remover los factores que obstaculizan una fluida realización de esta etapa presupuestaria, dotando a los niveles administrativos, del poder suficiente para modificar los medios en provecho de los fines prioritarios del Estado.

3.1.12 Principio de equilibrio: este principio se refiere esencialmente al aspecto financiero del presupuesto aún cuando éste depende en último término de los objetivos que se adopten, de la técnica que se utilice en la combinación de factores para la producción de los bienes y servicios de origen estatal, de las

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políticas de salarios y de precios y en consecuencia, también del grado de estabilidad de la economía.

3.2 La especialidad temporal o anualidad.

Señala que los créditos autorizados en el presupuesto, deben ser utilizados dentro del periodo para el que fueron aprobados, y que en caso contrario, serán anulados de pleno derecho. Este principio también ha sido denominado como principio de anualidad.

Con respecto a la denominación de este principio de anualidad, en la mayoría de los países se prefiere utilizar la de temporalidad por considerarla más genérica. Lo anterior se debe a que si bien, las referencias al término anual son bastante explícitas, sucede que en la práctica ese plazo o extensión temporal es frecuentemente alterado, y es que cualquier gasto aprobado o ingreso previsto, deberá referirse a un período determinado, no siendo en ningún caso, algo que quede al libre arbitrio de la Administración.

El Presupuesto como instrumento de planificación: Es un instrumento para la ejecución de los planes medianos y largo plazo. En los respectivos programas presupuestarios se concretan las metas que se deben cumplir en cada ejercicio, se racionalizan los costos, se asignan recursos para las construcciones de obras, producción de bienes y prestación de servicios, así como la realización de actividades de regulación del sector público.

3.3 El equilibrio presupuestario.

En la grave situación de nuestra finanzas publicas es fácil que surja espontáneo un hondo sentimiento racional de nostalgia hacia el modelo presupuestario clásico donde, dentro lejos de la ideologización gubernamental, el Estado es políticamente neutral, en el sentido de que, en cuantos a sus fines, solo gasta para producir los bienes y servicios necesarios para su existencia y funcionamiento así como para la organización y orden publico de la sociedad. Es también neutral frente a la multisecular economía del mercado.

Derivados de estas condiciones, los principios básicos económicos de ordenación del presupuesto del Estado serán:

a. Que el Estado debe gastar solo para fines propiamente políticos de carácter ordinario.

b. Que esto gasto han de ser pagados por el Gobierno en la recaudación del impuesto. Esto dos principios son la reglas de oro clásica que une esto dos principios es la del equilibrio presupuesto don los impuesto deben cubrir todos los gasto ordinarios del Gobierno, y este gastar sólo para atender las necesidades normales de estructuras y funcionamiento de las instituciones políticas y jurídicas consustanciales con la existencia del Estado y de la sociedad.

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3.4 Comunicación.

Es el proceso por el cual se transmite y recibe información, siendo este el sistema nervioso, llevando al centro director todos los elementos que deben conocerse, y de éste, hacia cada órgano y célula, las órdenes de acción, debidamente coordinadas.

Tiene que ver con la necesidad de que el pueblo esté bien informado del contenido y objetivos del presupuesto, lo que facilitará su comprensión y apoyo al mismo.

3.4.1 Elementos de la comunicación.Elementos que van directamente al proceso de comunicar e informar, y su capacidad de comprensión y respuesta.

3.4.1.1 Fuente de la comunicación o emisor. Fuente de la comunicación o emisor: es aquella persona o grupo en el que se origina la comunicación y quién dirige todo su proceso.

3.4.1.2 Receptor de la comunicación: es aquella persona o grupo a quién va dirigida dicha comunicación.

3.4.1.3 Canal de la comunicación o transmisor: toda comunicación necesita un medio o canal por cual pase; la palabra hablada, la palabra escrita, determinados gestos o actitudes, ciertos signos, y aún, algunas inacciones.

3.4.1.4 Contenido de la comunicación: es aquello que queremos comunicar, el mensaje que queremos transmitir. Todo el proceso debe realizarse en forma tal que ese proceso vaya integra y fielmente de la fuente al receptor, ya que es el fin de la comunicación.

3.4.1.5 Respuesta: toda comunicación implica forzosamente una reacción o respuesta, por eso se dice que la comunicación es bilateral.

3.4.1.6 Ambiente de la comunicación: En gran parte la claridad, la fidelidad y la reacción, dependen del estado en que se encuentren las reacciones entre la fuente y el receptor.

3.4.2 Especies de comunicación.

Por razón de los canales que sigue y de su contenido.

3.4.2.1 Formal: se origina en la estructura formal de la organización y fluye a través de los canales organizacionales, lleva un contenido querido y ordenado por la empresa. (correspondencia, instructivos, manuales, etc.).

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3.4.2.2 Informal: surge de los grupos informales de la organización y no sigue los canales formales aunque se puede referir a la organización, este tipo de comunicación es de gran importancia, ya que por su característica puede llegar a influir más que la comunicación formal. (Comentarios, chismes, rumores, opiniones, etc.).

3.4.2.3 Individual: cuando va dirigida a una persona en concreto.

3.4.2.4 Genérica: cuando va dirigida a un grupo sin precisar nombres de personas.

3.4.2.5 Imperativa: exige una respuesta precisa.

3.4.2.6 Exhortativa: espera una acción sin imponerla obligatoriamente.

3.4.2.7 informativa: simplemente comunica algo, sin señalar nada que se espere, al menos en un plazo inmediato.

3.4.2.8 Vertical: cuando fluye de un nivel administrativo superior a uno inferior. "ordenes, instrucciones" o viceversa "quejas, reportes, sugerencias".

3.4.2.9 Horizontal: se da en niveles jerárquicos semejantes. "memoranda, circulares, juntas, etc."

3.4.2.10 Claridad: la comunicación debe ser clara, para ello el lenguaje en que se exprese y la manera de transmitirla, deben ser accesibles para quien va dirigida.

3.4.2.11 Integridad: la comunicación debe servir como lazo integrador entre los miembros de la empresa, para lograr el mantenimiento de la cooperación necesaria para la realización de los objetivos.

3.4.2.12 Aprovechamiento de la organización informal: la comunicación es más efectiva cuando la administración utiliza la organización informal para suplir canales de información formal.

3.4.2.13 Equilibrio: todo plan de acción administrativo debe acompañarse del plan de comunicación para quienes resulten afectados.

3.4.2.14 Moderación: la comunicación debe ser la estrictamente necesaria y lo más concisa posible, ya que el exceso de información puede ocasionar burocracia e ineficiencia.

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3.4.2.15 Difusión: preferentemente toda la comunicación formal de la empresa debe efectuarse por escrito y pasar solo a través de los canales estrictamente necesarios, evitando papeleo innecesario. 3.4.2.16 Evaluación: los sistemas y canales de comunicación deben revisarse y perfeccionarse periódicamente.

3.5 La fase de programación presupuestaria.

En el marco de los objetivos nacionales, tiene por objeto lo siguiente:

a. Establecer los objetivos institucionales a lograr durante el año fiscal, dentro del marco de los lineamientos sectoriales de naturaleza económica y social y en función del planeamiento estratégico institucional.

b. Proponer las metas presupuestarias a ser consideradas durante la fase de formulación del presupuesto.

c. Determinar la demanda global de los gastos que implicará la prestación de los servicios y funciones que desarrollarán las entidades, de acuerdo a su misión, para el año fiscal, teniendo en cuenta las propuestas de metas presupuestarias de cada período.

La determinación de los objetivos institucionales es un procedimiento cuya finalidad se orienta a definir los objetivos generales, parciales y específicos, en el marco de la política general de gobierno, los objetivos estratégicos sectoriales multianuales y los objetivos estratégicos institucionales.

La determinación de objetivos generales es el proceso técnico a través del cual se identifican los mismos, teniendo en cuenta las siguientes orientaciones:

a. Se define dentro del marco conceptual de los objetivos estratégicos sectoriales multianuales y estrategias institucionales considerado en los respectivos planes estratégicos.b. Constituyen los propósitos que, en el marco de la política sectorial e institucional son reflejados en una categoría presupuestaria denominada “programa” que contemplará la estructura funcional programática de la entidad.La determinación de objetivos Parciales es el proceso técnico a través del cual se identifican los mismos, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:

a. Obedecen al criterio de división del trabajo.

b. Constituyen propósitos que, en el marco de los objetivos generales, son reflejados en una categoría presupuestaria denominada “Subprograma” que contempla la estructura programática de la entidad.

c. Representan los propósitos parciales que deberán lograrse para la consecución de los objetivos generales establecidos por el titular de la entidad.

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La determinación de los objetivos específicos es el proceso técnico a través del cual se identifican los mismos, teniendo en cuenta las siguientes orientaciones:a. Constituyen propósitos que, en el marco de los objetivos parciales son reflejados en una categoría presupuestaria denominada “Actividad “ o “Proyecto”.

b. Representan los propósitos específicos que deberán lograrse para la consecución de los objetivos parciales.

3.6 La fase de formulación del presupuesto.

En la fase de formulación presupuestaria se define la estructura funcional programática de la entidad, la cual se diseña en función de los objetivos Institucionales que se establezcan para cada año fiscal.

Así mismo, se definen las metas presupuestarias a cumplir durante el indicado período, en función de los objetivos Institucionales propuestos en la Fase de Programación y de la armonización de la demanda global de gastos con asignación presupuestaria total.

3.7 La fase de ejecución del presupuesto.

La ejecución del presupuesto es el conjunto de decisiones y acciones operativas, administrativas y financieras que se desarrollan para la realización de los planes, programas y proyectos establecidos en el Presupuesto General del Estado. La ejecución del presupuesto de ingreso se fundamenta en el concepto de caja, que es la captación física de los recursos financieros, cuya disponibilidad permite la ejecución del presupuesto de gasto.

Con el objeto de evaluar la gestión presupuestaria institucional, la información sobre la ejecución presupuestaria de gasto se elaborara sobre la base del compromiso, el devengado y el pagó realizado por todos los bienes y servicios que reciben las instituciones que integran el sector publico.

El seguimiento, es verificar si la ejecución del presupuesto se está llevando a cabo de acuerdo con los programas, proyectos y decisiones, e identificar problemas y solucionarlos. Evaluación es verificar si los resultados obtenidos y logros alcanzados han sido oportunos y a costos razonables, y reajustar los programas si es indispensable.

El Ministerio de Economía y Finanzas realizará el seguimiento y evaluación de los programas incluidos en el Presupuesto General del Estado.En la etapa de evaluación presupuestaria, las entidades del sector público deben determinar, los resultados de la gestión presupuestaria de la entidad, sobre la base del análisis y medición de la ejecución presupuestaria de ingresos, gastos y metas presupuestarias así como las variaciones observadas señalando sus causas, en relación con los programas, proyectos y actividades aprobados en el Presupuesto.

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La Evaluación Presupuestaria se realiza sobre los siguientes aspectos:

a. El logro de los objetivos institucionales a través del cumplimiento de las metas presupuestarias previstas.

b. La ejecución presupuestaria de los ingresos, gastos y metas presupuestarias.En caso en que se determine incumplimiento en los calendarios de ejecución preparados por las propias instituciones ejecutoras, el Ministerio de Economía y Finanzas podrá retener los pagos, con base a las asignaciones mensuales establecidas, hasta que se solucionen los problemas que obstaculizan la ejecución del presupuesto.

3.8. Cierre y liquidación del presupuesto.

Es la finalización de la vigencia presupuestaria anual después de la cual no se registra recaudaciones de ingresos ni se realiza compromiso de gasto con cargo de presupuesto clausurado. El cierre se realiza el 31 de diciembre del presente. Todas las entidades deben solicitar al ministerio de Economía y Finanzas reserva de caja de los compromisos devengado al 31 de diciembre del año en curso.Estos deben ser pagado a más tardar el último día laborable del mes de abril del siguiente año.

La liquidación presupuestaria es el conocimiento de los resultados de la ejecución presupuestaria de de la situación financiera del sector público. Corresponde al MEF coordinadamente con La Contraloría General de la República realizar la Liquidación del Presupuesto General del Estado.

3.9. Comentario sobre la evolución del gasto de inversión en el período 2002-2011

Participación porcentual de gasto de inversión en el presupuesto total aprobado.De acuerdo a las cifras referentes al gasto de inversión aprobado para el período 2002-2011(ver cuadro 2. en los anexos), se puede observar que los niveles de participación del gasto de inversión fueron en general en ascenso. Es así que en el quinquenio 2002-2006, el promedio porcentual de participación del gasto de inversión dentro del presupuesto total aprobado fue de 25.6 %; y, en el quinquenio 2007-2011 dicho promedio se elevó a 34.9 %

Crecimiento porcentual del gasto de inversión. En el período 2002-2006 se presentaron tasas de crecimiento negativas solo en 2 años del primer quinquenio del mencionado período. No obstante las tasas de crecimiento positivas estuvieron desde el 2.4%, pasando por el 14 % e inclusive situándose entre 25% hasta aproximadamente el 40%. Este último comportamiento se presentó en el segundo quinquenio del período analizado. Aquí cabe resaltar que en el año 2011 se observa un fuerte incremento en el gasto de inversión con respecto al año 2010, por el orden de 39.7%, siendo este el crecimiento más fuerte registrado durante los 2 quinquenios revisados. Este incremento es mucho más fuerte, es decir de 267% si lo comparamos con el año 2002. Esta cifra de gasto de inversión en 2011, en el sector público de Panamá marca un hito histórico en el país, lo cual exige una mayor prudencia de los tomadores de decisión en la administración de los recursos asignados.

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En los anexos el equipo de estudiantes también aporta información sobre gastos e ingresos tanto corrientes como de capital para el mismo período.

Tema IV: Los instrumentos administrativos del presupuesto público de Panamá.

4.1 Definición de manual.

Un manual de procedimientos contiene una descripción precisa de cómo deben desarrollarse las actividades ya sea del sector público o el sector privado. Además:

a. Un manual de procedimientos es el documento que contiene la descripción de actividades que deben seguirse en la realización de las funciones de una unidad administrativa, o de dos ò más de ellas.

b. El manual incluye además los puestos o unidades administrativas que intervienen precisando su responsabilidad y participación.

c. Suelen contener información y ejemplos de formularios, autorizaciones o documentos necesarios, máquinas o equipo de oficina a utilizar y cualquier otro dato que pueda auxiliar al correcto desarrollo de las actividades dentro de la empresa.

d. En él se encuentra registrada y transmitida sin distorsión la información básica referente al funcionamiento de todas las unidades administrativas, facilita las labores de auditoría, la evaluación y control interno y su vigilancia, la conciencia en los empleados y en sus jefes de que el trabajo se está realizando o no adecuadamente.

4.1.1 Utilidad de los manuales:

a. Permite conocer el funcionamiento interno por lo que respecta a descripción de tareas, ubicación, requerimientos y a los puestos responsables de su ejecución.

b. Auxilian en la inducción del puesto y al adiestramiento y capacitación del personal ya que describen en forma detallada las actividades de cada puesto.

c. Sirve para el análisis o revisión de los procedimientos de un sistema.Interviene en la consulta de todo el personal.

d. Que se desee emprender tareas de simplificación de trabajo como análisis de tiempos, delegación de autoridad, etc.

e. Para establecer un sistema de información o bien modificar el ya existente.

f. Para uniformar y controlar el cumplimiento de las rutinas de trabajo y evitar su alteración arbitraria.

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g. Determina en forma mas sencilla las responsabilidades por fallas o errores.

h. Facilita las labores de auditoria, evaluación del control interno y su evaluación.i. Aumenta la eficiencia de los empleados, indicándoles lo que deben hacer y cómo deben hacerlo.

j. Ayuda a la coordinación de actividades y evitar duplicidades.

k. Construye una base para el análisis posterior del trabajo y el mejoramiento de los sistemas, procedimientos y métodos. Los manuales de clasificación del sector público establecen criterios normativos que sirven para clasificar y agrupar en rubros o cuentas los ingresos y gastos.

Determinan los términos de referencia o las especificaciones técnicas en materia presupuestaria.

4.2 El presupuesto general del estado.

El Presupuesto General del Estado es la estimación de los ingresos y la autorización máxima de los gastos que podrán comprometer las instituciones del gobierno central, las instituciones descentralizadas, las empresas públicas y los intermediarios financieros para ejecutar sus planes, programas y proyectos, así como para lograr los objetivos y las metas institucionales de acuerdo con las políticas del gobierno, en materia de desarrollo económico y social.

Las normas generales de administración presupuestaria contienen el conjunto de disposiciones que regirán la ejecución, el seguimiento y la evaluación, así como el cierre y la liquidación del presupuesto general del estado para la vigencia fiscal.

A su vez las normas generales de administración presupuestaria se aplicarán para el manejo del presupuesto y serán de obligatorio cumplimiento para las instituciones del gobierno central, instituciones descentralizadas, empresas públicas y los intermediarios financieros.

La ejecución del presupuesto es el conjunto de decisiones y acciones operativas, administrativas y financieras que se desarrollan para la realización de los planes, programas y proyectos establecidos en el presupuesto general del estado. La ejecución del presupuesto de Ingresos se fundamenta en el concepto de caja, que es la captación física de los recursos financieros, cuya disponibilidad permite la ejecución del presupuesto de gastos.

Con el objeto de evaluar la gestión presupuestaria institucional, la ejecución presupuestaria de gastos se elaborará sobre la base del compromiso, el devengado y el pago realizado por todos los bienes y servicios que reciben las instituciones que integran el sector público.

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Las actuaciones de quienes participen en las distintas fases de la administración presupuestaria se regirán por los principios de legalidad, transparencia, eficiencia, eficacia, publicidad y responsabilidad, para hacer efectivo el ejercicio periódico de la rendición de cuentas.

No se podrá tramitar la adquisición de bienes y servicios, si en el presupuesto no se cuenta con la partida asignada específica que autoriza el gasto, ni se podrá realizar ningún pago, si no se ha cumplido previamente con la formalización del registro presupuestario de esta obligación.

Todos los ingresos del gobierno central deberán consignarse en el presupuesto, y se depositarán a favor del Tesoro Nacional en el Banco Nacional de Panamá, contra el cual se expedirá toda orden de pago para cubrir los compromisos causados por las autorizaciones de gastos, originadas en sus distintas dependencias.

La ejecución del presupuesto de gastos se realiza en tres etapas secuenciales:

a. Compromiso: es el registro de la obligación adquirida por una institución pública, conforme a los procedimientos y a las normas establecidas, que conlleva una erogación a favor de terceros con cargo a la disponibilidad de fondos de la respectiva partida presupuestaria del periodo fiscal vigente, y constituye la compra de bienes o servicios independientemente de su entrega, pago o consumo.

b. Devengado: es el registro de la obligación de pagar por los bienes o servicios recibidos, entregados por el proveedor, sin considerar el momento en que se consumen. Su registro se hará mediante los informes de recepción de almacén o de servicios.

c. Pago: es el registro de la emisión y entrega de efectivo por caja menuda, cheque o transferencia electrónica de fondos a favor de los proveedores, por los bienes y servicios recibidos.

4.3 Manual de Clasificación Presupuestaria del Ingreso Público.

El presupuesto de ingresos reflejará el total de los ingresos corrientes y de capital, incluyendo los de gestión institucional, del gobierno central, de las instituciones descentralizadas, de las empresas públicas y de los intermediarios financieros, de acuerdo con las fuentes de ingresos establecidas en el Manual de Clasificación Presupuestaria del Ingreso Público.

El Banco Nacional de Panamá será el depositario oficial de los fondos públicos, y la Contraloría General de la República será la responsable de vigilar que, por ningún concepto, se abran cuentas en otras entidades financieras. En caso de que así se hiciera, aun cuando se trate de depósitos a plazo fijo, la Contraloría General de la República procederá a cancelar los fondos y a ingresar los depósitos al Tesoro Nacional o a la cuenta de la institución del Sector Descentralizado en el Banco Nacional de Panamá, según sea el caso.

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Se exceptúan de esta disposición la Caja de Seguro Social, el Instituto para la Formación y Aprovechamiento de los Recursos Humanos, el Registro Público y las entidades autónomas del Estado reconocidas como tales en su respectivo instrumento orgánico, instituciones que, por la naturaleza de sus operaciones y el origen de sus recursos y reservas, podrán colocar parte de estos en la Caja de Ahorros, para lo cual deberán solicitar previamente autorización al Ministerio de Economía y Finanzas y notificar a la Contraloría General de la República para implementar el mecanismo de fiscalización y refrendo de esos recursos.

Los ingresos públicos es el conjunto de recursos que se obtiene del sistema económico para dar cobertura financiera a sus intervenciones en el mismo.

La clasificación institucional fundamentalmente, es utilizada para identificar las instituciones que integran el sector público. Mediante esa identificación se simplifica la administración presupuestaria, el control de la ejecución y la generación de las estadísticas requeridas para la programación y análisis de las diferentes actividades desarrolladas en el sector público.

En gran medida está clasificación es básica, dado que además de definir el ámbito del sector público, proporciona una clave de identificación que unida a una estructura programática, constituyen el eje de toda la clasificación presupuestaria.

La clasificación que se ha convenido, comprende seis (6) grandes grupos o áreas que influyen todos los organismos, instituciones y empresas pertenecientes al sector público.

La clasificación del sector público:

Código Área0 Gobierno Central1 Instituciones Descentralizadas2 Empresas Públicas3 Intermediarios Financieros4 Corporaciones y Proyectos de Desarrollo5 Municipios

4.3.1 Gobierno Central:

Lo componen los diferentes poderes y órganos del que constituyen el Estado Panameño, de acuerdo a la Constitución Política y las leyes que regulan la organización y funcionamiento del mismo. Ellos son: Órgano Legislativo, Órgano Ejecutivo, Órgano Judicial y Órgano Electoral.

Los elementos que caracterizan la administración financiera de este grupo, se podría sintetizar en los siguientes aspectos:

a. Los recursos le son asignados a través del presupuesto nacional.

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b. No cuentan con personería jurídica que les permita contraer obligaciones directas con terceros.

c. Están sujetos al control previo del gasto y a la fiscalización de la Contraloría General de la República.

d. Efectúan sus adquisiciones mediante un sistema central de compras.

e. Responden a normas generales y a escalas de remuneraciones comunes, en lo relativo a la administración de personal.

f. Salvo el manejo de cajas menudas, están sujetos a un sistema centralizado de pagos.

4.3.2 Las Instituciones Descentralizadas:

Agrupa las instituciones y organismos que prestan labores o servicios de utilidad pública, ya sea por delegación del poder central, de las leyes o de la propia Constitución Política. De manera general, puede decirse que las instituciones que componen esta área producen bienes o servicios que no se transan en el mercado, por lo tanto, estarían llenando una necesidad pública, que sólo corresponde a satisfacer al estado, si se desea que su oferta pueda llegar a todos los ámbitos de la comunidad.

Dado que estas instituciones están al margen del juego del mercado, se les suele clasificar de acuerdo al propósito para el cual fueron creadas. Este propósito u objetivo de la institución vendría a contribuir el giro de su actividad, si su finalidad económica fuese la obtener rentabilidad.

En cuanto a su operación financiera y administrativa, ésta es completamente descentralizada en relación a los sistemas que rigen a las instituciones del gobierno central. Generalmente una parte sustancial de sus ingresos proviene de transferencias de otros organismos del sector público, pero estos recursos los administran independientemente de los sistemas que emplea el gobierno central, teniendo por ejemplo, su propio sistema de pagos y de adquisiciones. En todo caso, están sujetas a la aprobación de sus presupuestos por parte del gobierno central y a la fiscalización que ejerce la Contraloría General de la República.

4.3.3 Empresas Públicas:

Para los efectos del presente clasificador, las empresas públicas son aquellas entidades dentro del sector público que se encargan de producir, vender o comercializar bienes y servicios en gran escala. Estas empresas pueden fijar sus precios más bajos que el costo total de producción, o seguir la política para el bienestar del productor o consumidor.

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Las empresas públicas tienen patrimonio propio y plena capacidad jurídica para contraer compromisos con terceros, estableciéndose, que la aprobación de su presupuesto y la fiscalización de la Contraloría General de la República, son los únicos vínculos con la administración financiera del Estado.

Esta característica de amplia capacidad en el manejo de sus activos y pasivos, contrasta con la de las empresas adscritas, las cuales para ejecutar sus gastos dependen de las partidas que se le asignen a través del presupuesto nacional. Tal como es el caso de los Correos y Telecomunicaciones Nacionales que para efector del presente clasificador no tiene las características de una empresa pública, dado que no cuenta con la señalada autonomía financiera. Finalmente el límite entre el sector público y privado se definió en términos de la propiedad de la empresa. En tal sentido se considera que las entidades públicas o los entes privados, si poseen la mayoría de las acciones u otra forma de participación en el capital o en los activos netos de la empresa.

4.3.4 Intermediarios Financieros:

Se utilizó el término de intermediarios para destacar que se trata de entidades del estado dedicadas principalmente a la aceptación de depósitos a la vista, a plazo o de ahorro, que incurren en pasivos y adquieren activos financieros en el mercado. Este grupo resulta muy amplio, por lo cual se hace indispensable desagregar conceptos para facilitar la clasificación de las diversas instituciones, de esa área. Los subsectores que pueden diferenciarse son los siguientes:

a. Instituciones monetarias: comprende la autoridad monetaria y las entidades bancarias, en atención, a que sus pasivos son monetarios porque incluyen depósitos pagaderos a la vista.

b. Compañías de seguros y fondos de pensiones: este subsector moviliza recursos a través de ingresos provenientes de primas contractuales e inversión de estos fondos en determinados activos físicos y financieros. Las compañías de seguros incluyen las sociedades de capital, mutuales y otras organizaciones que proporcionan seguros de vida, accidentes, enfermedad, incendio, siniestro y otras formas de seguro.

c. Otras instituciones financieras: comprende las instituciones que aceptan depósitos a plazo o de ahorro, pero no a la vista, o que se dedican tanto a contraer pasivos no monetarios como a adquirir activos financieros. Este subsector incluye a los bancos de ahorro, banco de desarrollo, bancos hipotecarios, asociaciones de ahorro y préstamos para la vivienda y compañías de financiamiento e inversión.

Todas las instituciones que integran el área de los intermediarios financieros cuentan con un control y fiscalización que se ejerce sobre sus gastos, excluyendo las operaciones financieras. Además requieren de la aprobación

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presupuestaria, por parte de las autoridades pertinentes del poder ejecutivo y de la fiscalización de la Contraloría General de la República.

4.3.5 Corporaciones y Proyectos de Desarrollo:

Este grupo nace debido a que diversas corporaciones y proyectos de desarrollo son creados con características de una institución, pero estando su existencia limitada al cumplimiento de los fines de su génesis. Su grado de descentralización administrativa y financiera también resulta bastante variada, razones por las cuales se prefirió darles un área especial dentro del ámbito del sector público.

Sin embargo, en la medida que las empresas o las propias corporaciones logran desarrollar y consolidar sus operaciones deberán ser reubicadas en el subsector que le corresponda dentro del presente clasificador institucional del sector público.

En todo caso, a lo menos están sujetos a la aprobación de sus presupuestos y a la ulterior fiscalización de la Contraloría General de la República.

4.3.6 Municipios:

Estos organismos responden a la organización política y administrativa del país, además de descentralizados, son autónomos en relación a los poderes del Estado. Por esta razón se le mantiene en un área especial, estando sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República.

4.4 Manual de Clasificación Presupuestaria del Gasto Público.

El gasto público es la cantidad de recursos financieros, materiales y humanos que el sector público representado por el gobierno emplea para el cumplimiento de sus funciones, entre las que se encuentran de manera primordial la de satisfacer los servicios públicos de la sociedad. Así mismo el gasto público es un instrumento importante de la política económica de cualquier país pues por medio de este, el gobierno influye en los niveles de consumo, inversión, empleo, etc. Así, el gasto público es considerado la devolución a la sociedad de algunos recursos económicos que el gobierno captó vía ingresos públicos, por medio de su sistema tributario principalmente.

La estructura de las clasificaciones que se presentan, así como el alcance y definición de los conceptos utilizados, obedecen en primer lugar a la experiencia acumulada durante años en la aplicación de estos clasificadores. Por otra parte, se tomó en cuenta las recomendaciones emitidas por organismos internacionales, tanto regionales como mundiales; teniendo especial cuidado en adaptarlas a la realidad de la administración presupuestaria panameña.

Las clasificaciones que se incluyen con todo su detalle en el citado manual, son las siguientes:

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a. Clasificación Institucionalb. Clasificación por Fuente de Financiamientoc. Clasificación del Gasto según su Objetod. Clasificaciones Complementariasd.1 Económica.d.2 Funcional.d.3 Sectorial.d.4 Regional.

La estructura del código presupuestario queda definida por la organización de la información que requiere el sistema de administración presupuestaria y sus relaciones con el de planificación económica y con la contabilidad gubernamental. En el primer caso, se trata de información analítica agregada destinada a la tarea de toma de decisiones a nivel económico; para lo cual se precisa conocer el impacto del gasto público, así como su orientación funcional, sectorial y regional. En consecuencia, además del requisito de control jurídico contable, el gasto autorizado se estructura para poder darle seguimiento a su ejecución y proporcionar la información de control de gestión que requiere todo sistema de administración.

Se debe tener presente que algunas operaciones en el sector público, no generan un gasto presupuestario, dentro de las cuales encontramos la devolución de impuestos pagados anticipadamente por los contribuyentes (Dirección General de Ingresos) y el cobro de tasas de peaje por la transmisión para la generación y distribución de energía eléctrica (ETESA); en ambos casos, la devolución de la diferencia entre el cobro anticipado y el resultado efectivo del ingreso, genera una transacción financiera que disminuye el ingreso para que se refleje el ingreso neto real, que es el que se registrará como la captación física de los recursos financieros.

Finalmente, dentro de este apartado sobre conceptos y con el propósito de resaltar el estricto vínculo entre el presupuesto, la contabilidad y la administración, es importante destacar que la ejecución del gasto se registrará en forma oportuna y completa, atendiendo tres etapas secuenciales:

a. Compromiso: Es el registro de la obligación adquirida por una institución pública, conforme a los procedimientos y a las normas establecidas, que conlleva una erogación a favor de terceros con cargo a la disponibilidad de fondos de la respectiva partida presupuestaria del periodo fiscal vigente, y constituye la compra de bienes o servicios independientemente de su entrega, pago o consumo.

b. Devengado: Es el registro de la obligación de pagar por los bienes o servicio recibidos, entregados por el proveedor, sin considerar el momento en que se consumen. Su registro se hará mediante los informes de recepción del almacén o de servicios. En el caso de las planillas de salarios, el momento se determina cuando éstas son emitidas.

c. Pago: es el registro de la emisión y entrega de efectivo por caja menuda, cheque o transferencia electrónica de fondos a favor de los proveedores, por los bienes y

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servicios recibidos. Se refiere a la transacción de caja (salida de dinero) para cancelar todas las obligaciones devengadas.

De estas instancias, en el momento que se genera una obligación se produce una transacción que tiene efecto contable y presupuestario a la vez. Por su parte, el pago es una transacción contable que sólo tiene efecto patrimonial.

Las clasificaciones que se incluyen con todo su detalle en el citado manual, son las siguientes:

Clasificación Institucional, Clasificación por Fuente de Financiamiento, Clasificación del Gasto según su Objeto, Clasificaciones Complementaria, Económica, Funcional, Sectorial y Regional. Los elementos que componen el código presupuestario son los que a continuación se indican:

0: Área.00: Institución.0: Tipo de Presupuesto.0: Programa.000: Fuente de Financiamiento.00: Sub-Programa.00: Actividad o Proyecto.000: Gasto Según su Objeto. (Véase un ejemplo de clasificación presupuestaria en el anexo.)

La Clasificación Institucional fundamentalmente, es utilizada para identificar las instituciones que integran el sector público. Mediante esta identificación se trata de facilitar la administración presupuestaria, el control de la ejecución y la generación de estadísticas requeridas para la programación y análisis de las actividades desarrolladas en el Sector Público.

En gran medida esta clasificación es básica, dado que además de definir el ámbito del sector público, proporciona una clave de identificación que unida a la estructura programática, constituyen el eje de toda la codificación presupuestaria.

La clasificación que se ha convenido, comprende seis grupos o áreas que incluyen todos los organismos, instituciones y empresas pertenecientes al Sector Público. Dichas áreas y sus códigos de identificación son las siguientes:

Código Área0 Gobierno Central1 Instituciones Descentralizadas2 Empresas Públicas3 Intermediarios Financieros4 Corporaciones y Proyectos de Desarrollo5 Municipios

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4.4.1 Gobierno central:

En este grupo se incluyen los diferentes Poderes y Órganos que constituyen el Estado Panameño, de acuerdo con la Constitución y las leyes que regulan la organización y funcionamiento del mismo. Por lo tanto, este grupo tiene la siguiente cobertura: Órgano Legislativo, Órgano Ejecutivo, Órgano Judicial, y los Organismos independientes.

Los elementos que caracterizan la administración financiera de este grupo, podrán sintetizarse en los siguientes aspectos:a. Los recursos le son asignados a través del Presupuesto Nacional.

b. Están sujetos al control previo del gasto y a la fiscalización de la Contraloría General de la República.

c. Responden a normas generales y a escalas de remuneraciones comunes, en lo relativo a la administración de personal a través del Tesoro Nacional, salvo el manejo de Cajas Menudas y Fondos Rotativos.

d. Están sujetos a un sistema centralizado de pagos.

4.4.2 Instituciones Descentralizadas:

Este sector agrupa las instituciones y organismos que prestan labores o servicios de utilidad pública, ya sea por delegación del poder central, de las leyes o de la propia Constitución. En general, puede decirse que las instituciones que componen esta área producen bienes o servicios que no compiten en el mercado; por lo tanto, estarían llenando una necesidad pública que corresponde satisfacer al Estado, si se desea que su oferta pueda llegar a todos los ámbitos de la comunidad.

Dado que estas instituciones están al margen del juego de mercado, se las suele clasificar de acuerdo al propósito para el cual fueron creadas. Este propósito u objetivo de la institución vendría a constituir el giro de su actividad, si su finalidad económica fuese la de producir utilidades.

En cuanto a su operación financiero-administrativa, ésta es completamente descentralizada en relación a los sistemas que rigen a las instituciones del gobierno central.

Generalmente, una parte substancial de sus ingresos proviene de transferencias de otros organismos del sector público; pero estos recursos los administran independientemente de los sistemas que emplea el gobierno central, teniendo por ejemplo, su propio sistema de pagos y de adquisiciones; en todo caso, están sujetas a la aprobación de sus presupuestos por parte del Consejo de Gabinete y la Asamblea Nacional, y a la fiscalización que ejerce la Contraloría General de la República.

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4.4.3 Empresas Públicas:

Para los efectos del presente clasificador, son aquellas entidades que dentro del sector público se encargan de producir, vender o comercializar bienes y servicios en gran escala.

Estas empresas pueden fijar sus precios más bajos que el costo total de producción, o seguir políticas para el bienestar del productor o consumidor.

Las empresas públicas tienen patrimonio propio y plena capacidad jurídica para contraer compromisos con terceros, pudiendo decirse que la aprobación de su presupuesto y la fiscalización de la Contraloría General de la República, son los únicos vínculos con la administración financiera del estado.

Estas características de amplia capacidad en el manejo de sus activos y pasivos, contrasta con la de las empresas adscritas, las cuales para ejecutar sus gastos dependen de las partidas que se les asignen en el Presupuesto Nacional. Tal es el de Correos y Telégrafos Nacionales, que para efectos del presente clasificador no tiene la característica de una empresa pública, dado que no cuenta con la señalada autonomía financiera.

Finalmente, el límite entre el sector público y el privado se definió en términos de la propiedad de la empresa. En tal sentido se considera que las entidades públicas o los entes privados, son propietarios de una empresa, si poseen la mayoría de las acciones u otras formas de participación en el capital o en los activos netos de la empresa.

4.4.4 Intermediarios Financieros:

Se utilizó este término de intermediario para destacar que se trata de entidades del estado dedicadas principalmente a la aceptación de depósitos a la vista, a plazo o de ahorro, que incurren en pasivos y adquieren activos financieros en el mercado. Este grupo resulta muy amplio, por lo cual es conveniente desagregarlo conceptualmente para facilitar la clasificación de las diversas instituciones, de esta área. Los subsectores que pueden diferenciarse son los siguientes:

a. Instituciones Monetarias: Comprenden la autoridad monetaria y los bancos, en atención, a que sus posiciones son monetarias porque incluyen depósitos pagaderos a la vista.

b. Compañías de Seguros y Fondos de Pensiones: Este subsector moviliza recursos a través de ingresos provenientes de primas contractuales e inversión de estos fondos en determinados activos físicos y financieros. Las compañías de seguros incluyen las sociedades de capital, mutuales y otras organizaciones que proporcionan seguros de vida, accidentes, enfermedad, incendio, siniestros y otras formas de seguro.

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c. Otras Instituciones Financieras: Comprende instituciones que aceptan depósitos a plazo o de ahorro, a la vista, o que se dedican tanto a contraer pasivos no monetarios como adquirir activos financieros. Este subsector incluye a los bancos de ahorro, bancos de desarrollo, bancos hipotecarios, asociaciones de ahorros y préstamos para vivienda, y compañías de financiamiento e inversión.

Todas las instituciones que integran el área de Intermediarios Financieros, cuentan con un control y fiscalización que se ejercen sobre sus gastos, excluyendo las operaciones financieras. Además requieren de la aprobación presupuestaria, por parte de las autoridades pertinentes del Poder Ejecutivo, del Poder Legislativo y de la fiscalización de la Contraloría General de la República.

4.4.5 Corporaciones y Proyectos de Desarrollo:

Esta área nace debido a que diversas corporaciones y proyectos de desarrollo son creados con características de institución; pero estando su existencia limitada al cumplimiento de los fines que la originaron. Su grado de descentralización administrativa y financiera también resulta bastante variada, razones por las cuales se prefirió darles un área especial dentro del ámbito del Sector Público. Sin embargo, en la medida que las empresas o las propias corporaciones logran desarrollar y consolidar sus operaciones, deberán ser reubicadas en el sub-sector que corresponda, dentro del presente clasificador institucional del sector público.

En todo caso, a lo menos están sujetos a la aprobación de sus presupuestos y a la fiscalización de la Contraloría General de la República.

4.4.6. Municipios:

Estas instituciones que responden a la organización político administrativa del país, además de descentralizados, son autónomos en relación a los otros Poderes del Estado.

Por esta razón se les mantiene en un área especial, estando sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República.

4.5 Manual de Programación y Formulación Presupuestaria.

El manual de programación y formulación presupuestaria es una de las principales herramientas del analista de presupuesto, su adecuada aplicación y utilización facilitara el proceso de elaboración de los anteproyectos de presupuestos institucionales y del proyecto final de presupuesto.

La programación presupuestaria es un proceso que transforma los objetivos y metas de largo y mediano plazo, en metas anuales de corto, mediano y largo plazo. En metas anuales o de corto plazo que expresan a través de programas específicos de trabajo.

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La programación presupuestaria en la esfera real determina las metas a largo, mediano y corto plazo relacionadas entre sí, que tienen una expresión cuantitativa verificable y que constituye el producto de gestión pública.

Los niveles de actividad de las diferentes áreas y grupos institucionales del sector público se fijan tomando en cuenta algunas variables macroeconómicas o supuestos como el comportamiento del Producto Interno Bruto (PIB), la presión tributaria, el nivel de endeudamiento interno y externo y la estimación y programación de los ingresos y gastos.

Los objetivos y las metas constituyen el horizonte de las acciones de las instituciones y las políticas señalan los caminos que se deben recorrer para el logro de los objetivos institucionales.

Para el logro de esos objetivos institucionales mediante la ejecución de políticas debe funcionar una organización mínima indispensable; está estructura u oficina gubernamental es la Dirección de Presupuesto de la Nación (DIPRENA), dentro del Ministerio de Planificación y Política Económica (MIPPE), hoy Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

El proceso o ciclo presupuestario está formado por varias etapas: programación y formulación, discusión y aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación y liquidación; cada una de ellas tiene un cronograma que relaciona las fechas de inicio y de conclusión con las actividades y tareas que se deben cumplir.

La etapa de programación y formulación tiene un calendario escrito que no admite la postergación de ninguna actividad, pues las fechas límites están contempladas en la Constitución Política y en las leyes vigentes y en la necesidad de planificar o preparar oportunamente la ejecución presupuestaria a partir de 01 de enero de cada año fiscal. Con la finalidad de que cada analista de presupuesto prepare su cronograma de trabajo, consulte el calendario de programación y ejecución.

La presentación y el uso de la información necesaria para el análisis presupuestario utilizan formularios, formas o formatos que tienen un orden lógico y secuencial, por ello es necesario seguir el orden establecido.

Las codificaciones permite simplificar y unificar datos para facilitar su procesamiento y producir información para el análisis y adopción de decisiones presupuestarias, la precisión en la utilización de los códigos depende de la exactitud de la información sobre los montos de ingresos y egresos.

Preparar la información y seguir las instrucciones no constituye una actividad mecánica, se hace necesario que se tenga conocimiento de todos los aspectos y se establezca la consistencia y equilibrio entre los objetivos y las metas que se proponen llevar a cabo una institución y su capacidad de gestión y disponibilidad de recursos entre los cuales se destaca el financiero que debe ser asignado al presupuesto.

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En materia de política presupuestaria, el ante proyecto de presupuesto general del estado debe reflejar el esfuerzo del sector público para el logro de las metas y la concretización de las medidas de política económica que constituye el marco de referencia a mediano plazo, por lo tanto el proyecto de presupuesto se caracterizará por ser de continuidad y racionalización del gasto público con los ajustes basados en las experiencias de años anteriores.

Los titulares de las instituciones a base de las políticas presupuestarias de carácter general, formularán las políticas presupuestarias específicas para cada institución dentro los márgenes de flexibilidad y discrecionalidad propias de sus funciones.

La administración presupuestaria del estado implica el manejo de una gama compleja de recursos entre los que están: los humanos, tecnológicos, materiales, temporales y financieros.

La gestión presupuestaria concierne a toda la burocracia y el conjunto institucional del sector público y quienes ejercen funciones directivas de cualquier nivel son responsables de la administración de los recursos escasos oficiales para satisfacer las crecientes necesidades sociales en procura del bienestar social de la colectividad.

Estas premisas orientan la definición del rol, competencias y atribuciones de las instituciones que forman la organización indispensable para la gestión presupuestaria así como de sus relaciones funcionales en el marco de cooperación y coordinación. 4.6 Manual de Ejecución, Seguimiento y Evaluación Presupuestaria.

El manual de ejecución, seguimiento y evaluación presupuestaria es una fuente de consulta de primera mano y uno de los instrumentos de trabajo de los ejecutivos de las instituciones, directores y jefes de departamento y de los funcionario de presupuesto, planificación, finanzas y contabilidad, personal, compras y otras similares que participan y deben facilitar la ejecución presupuestaria y la realización de un seguimiento y evaluación, para la adecuada utilización y aplicación del manual.

El presupuesto es el instrumento que determina la acción del estado o de un gobierno, a través de la ejecución de planes, programas y proyectos, debidamente incluidos dentro del esquema denominado presupuesto general del estado. La asignación de recursos y la coordinación de actividades del sector público, constituye la determinación de las fuentes de fondos y la estimación o proyección de los ingresos que financiarían las autorizaciones máximas de gastos, para un período anual, a fin de cumplir con los objetivos y metas del gobierno, orientados a satisfacer necesidades sociales.

La ejecución presupuestaria es un conjunto de acciones y decisiones operativas, administrativas y financieras para la realización de programas y proyectos contemplados en el presupuesto general del estado, constituye la capacidad de gestión para obtener resultados y lograr objetivos y metas del gobierno mediante la realización de los programas y proyectos incluidos en el presupuesto. La ejecución física y financiera la llevan a cabo las instituciones públicas de acuerdo a la asignación de

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recursos y programas iníciales y a las modificaciones sometidas a la consideración del Ministerio de Economía y Finanzas y aprobadas por la Comisión de Presupuesto de la Asamblea Nacional de Diputados.

La ejecución constituye el centro del proceso presupuestario, su eficiencia depende, entre otros factores, de una adecuada programación y formulación que sustente la discusión previa por parte del Órgano Ejecutivo por intermedio del Consejo de Gabinete y del Órgano Legislativo a través de la Comisión de Presupuesto.

Concomitante la ejecución presupuestaria origina su seguimiento en primera instancia en las propias instituciones ejecutoras y en segunda instancia el Ministerio de Economía y Finanzas, Contraloría General de la República y la Asamblea Nacional.

Sus propósitos fundamentales son los de detectar o identificar problemas que pueden obstaculizar la ejecución y solucionarlos; ofrecer los elementos de juicio indispensables para realizar la evaluación física y financiera sobre la obtención de resultados y logro de objetivos con oportunidad y costos razonables; y tomar las decisiones y realizar los ajustes y correctivos que sean indispensables.

El proceso culmina con el cierre del ejercicio mediante el cual se clausura la ejecución presupuestaria, no se puede registrar la recaudación de ingresos ni se puede realizar ningún compromiso de gasto con cargo al presupuesto clausurado al 31 de diciembre de cada vigencia fiscal.

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ESQUEMA DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

Proceso presupuestario e instituciones que participan

Alcance conceptual de cada paso o etapa del proceso presupuestario

Programación presupuestaria:

Órgano Ejecutivo, MEF y DIPRENAInstituciones y dependencias ejecutoras:

coordinación con las oficinas de presupuesto

Transformar objetivos y metas de mediano plazo en objetivos y metas anuales

Fijar objetivos, metas políticas y asignar recursos para lograrlos

Concretar en os anteproyectos institucionales en el proyecto de presupuesto general del estado

Discusión y aprobación:

Órgano Ejecutivo y Consejo de GabineteÓrgano Legislativo: Asamblea Nacional de

Diputados y Comisión de Presupuesto

Verificar si los proyectos institucionales y el proyecto de presupuesto general del

estado tienen relación y coherencia con los objetivos del gobierno y con la política

presupuestariaAprobar la asignación de los gastos de

funcionamiento e inversión y la correspondiente proyección de ingresos

Ejecución:

Competencia privativa de cada Órgano del Estado a través de sus correspondientes instituciones de acuerdo a los programas iníciales y a las modificaciones aprobadas

Conjunto de decisiones y acciones operativas, administrativas y financieras para la realización de los programas y

proyectos contemplados en el presupuesto general del estado

Capacidad de gestión para obtener resultados y lograr objetivos y metas del

gobierno mediante la realización de programas y proyectos incluidos en el

presupuesto

Seguimiento y evaluación:

Órgano Ejecutivo, MEF y DIPRENA, Asamblea Legislativa y la Contraloría

General de la RepúblicaInstituciones ejecutoras

Verificar si la ejecución se está llevando a cabo de acuerdo con los programas,

proyectos y decisiones, identificar problemas y solucionarlos

Verificar los resultados obtenidos y logros alcanzados con oportunidad y costos razonables y reajustar los programas

indispensables

Cierre y liquidación:

MEF y Contraloría General de la República. En base a los informes de las instituciones

ejecutoras

Finalizar la vigencia anual después de la cual no se registra recaudación de ingresos

ni se realiza compromisos de gastos con cargo al presupuesto clausurado

Conocer los resultados de la ejecución presupuestaria de ingresos y gastos y la

situación financiera, a través de la contabilidad gubernamental

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Conclusiones

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El Sistema de Presupuesto público de la República de Panamá cuenta con una base legal integral que desde el nivel constitucional orienta la definición de los objetivos generales, parciales y específicos, en el marco de la política general de gobierno, los objetivos estratégicos sectoriales, multianuales y los objetivos estratégicos institucionales, referente al presupuesto de todas las entidades gubernamentales.

La elaboración del Presupuesto del sector público la efectúa el órgano ejecutivo, en conjunto con las instituciones estatales, incluyendo su sustentación, el mismo es enviado a la Asamblea Nacional de Diputados. Cada instancia del gobierno, tendrá su auxiliar presupuestario, sin embargo, la Contraloría General de la República fiscalizará su aplicación y ejecución.

El Ministerio de Economía y Finanzas, es el que dirige la administración del presupuesto público, y en este proceso la Contraloría General de la República, tendrá el papel fiscalizador, de manera que estas dos instancias compartirán información a fin de llevar a cabo los objetivos para los que fue dispuesto el presupuesto, los cuales deben estar enfocados al mejoramiento y aprovechamiento de los recursos de la nación para el mejoramiento de la calidad de vida de todos sus habitantes.

El Presupuesto Público de la República de Panamá es reglamentado por la Asamblea Nacional de Diputados, es constitucional y participativo, tiene una vigencia de un año, contiene las inversiones, los ingresos y egresos del sector público en donde la disciplina y prudencia fiscal plantea y exige que los ingresos y egresos deban estar balanceados.

La presentación del presupuesto para el próximo año, deberá ser al menos tres (3) meses antes de la expiración del presupuesto corriente, si su presentación no fuese en el término descrito en el punto anterior, regirá el presupuesto que está vigente en ese momento.

La Asamblea Nacional de Diputados, puede efectuar cambios al presupuesto, sin embargo, tiene sus limitantes, (Consejo de gabinete, y el Contralor) respetando los compromisos contractuales, servicio de la deuda, las financiaciones de la inversión pública, creación de partidas.

El establecimiento actualizado de los términos de referencia de los manuales de Clasificación presupuestaria nos permite conocer de forma adecuada el funcionamiento interno en materia de clasificación de ingresos y gastos. E igualmente en el de formulación y programación y el de ejecución, seguimiento, y evaluación presupuestaria del presupuesto público de Panamá.

Recomendaciones.

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Es necesario establecer en el ámbito gubernamental un presupuesto balanceado, donde haya una correlación entre los ingresos y los gastos que percibe el Estado, que su ejecución esté en un setenta por ciento del mismo, y de tal manera estaremos disfrutando los beneficios de grandes inversiones de impacto económico, social y de infraestructuras y de otros programas de interés social que son de gran importancia para el país.

El presupuesto está orientado a resultados positivos en la administración pública, en tal sentido se recomienda que además del marco jurídico, se necesita de un cambio efectivo en los procesos de trabajo que permita transitar progresivamente de un enfoque centrado en la ejecución de actividades, para lograr los objetivos que se expresan en resultados concretos, medibles y verificables.

El único manual actualizado de más reciente data es el de Clasificación del Gasto. Se hace necesaria la actualización de los otros manuales que tienen 20 años de su redacción y están desfasados, de acuerdo a los avances tecnológicos actuales. Esta actualización y aplicación dentro del nuevo marco de tecnología de información y comunicación le imprimiría mayor efectividad al proceso de trabajo en general.

65

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

I. DOCUMENTO BASE DE ESTUDIO Y APLICACIÓN. El papel de los presupuestos en

la planificación en base a la revisión de los siguientes textos especializados:

Burbano Ruiz Jorge E., Presupuestos Enfoque Moderno de Planeación y

Control de Recursos, Editorial Mc. Graw Hill, México.

Cárdenas y Nápoles Raúl, Presupuestos Teoría y Práctica. Editorial Mc

Graw Hill. México.

Del Río González Cristóbal, El Presupuesto, Editorial ECASA, México, 2009.

Glenn A. Welsch; Ronald W., Hilton and Paul N. Gordon; Presupuestos.

Planificación y Control de Utilidades. Editorial Prentice Hall

Hispanoamericana. 2009.

Horngren Charles t., Contabilidad de Costos, Editorial Prentice Hall, México,

1998.

J. Fred Weston, Thomas E. Copeland, Finanzas en Administración, Editorial

Mc. Graw Hill, 3° edición, México, 1996.

Paniagua Bravo Víctor Manuel, Sistema de Control Presupuestario, Instituto

Mexicano de Contadores Públicos, A.C., México, 1993.

Pyhrr Peter A., Presupuesto Base Cero, Editorial Limusa. México 1992.

II. OTROS DOCUMENTOS Y LEYES REVISADOS:

Manual de Clasificación Presupuestaria del Ingreso Público. MIPPE – 1991.

Manual de Clasificación Presupuestaria del Gasto Público. MEF – 2011.

Manual de Programación y Formulación Presupuestaria. MIPPE – 1993.

Manual de Ejecución, Seguimiento y Evaluación Presupuestaria. MIPPE 1994.

Normas generales de administración presupuestaria. Proyecto 185 de 2010. Asamblea Nacional.

Constitución Política de 1972 ajustada a los Actos Reformatorios de 1978, al Acto Constitucional de 1983, a los Actos Legislativos No. 1 de 1993 y No. 2 de 1994, y al Acto Legislativo No. 1 de 2004.

Ley 32 de 08 de noviembre de 1984, por la cual se adopta la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

66

Ley 97 de 21 de diciembre de 1998, por la cual se crea el Ministerio de Economía y Finanzas.

Ley 55 de 27 de diciembre de 2000, por la cual se dicta el presupuesto general del Estado para la vigencia del año 2001.

Ley 74 del 11 de octubre de 2011, dicta el presupuesto para el año fiscal 2012.

III. INTERNET:

www.monografías.com Monografías “El Presupuesto” y “Principios del

Presupuesto”.

www.contraloria.gob.pa

www.mef.gob.pa

www.asambleanacional.gob.pa

Wikipedia. Enciclopedia libre. “Presupuesto”.

67

ANEXOS

68

2002/1 5,612.7 4,140.2 1,472.5

2003 5,493.6 4,173.1 1,320.5

2004 6,003.1 4,341.5 1,661.6

2005 6,192.3 4,594.3 1,598.0

2006 6,740.3 5,103.7 1,636.6

2007 7,376.0 5,267.4 2,108.6

2008 8,321.7 5,599.9 2,721.7

2009 9,763.3 6,362.1 3,401.3

2010 10,574.9 6,702.4 3,872.5

2011 13,009.3 7,600.0 5,409.3

Fuente: Gacetas Oficiales - Asamblea Nacional

/1 El presupuesto General del Estado vigencia 2002, fue rechazado por la

Asamblea Legistativa, la ley dispone que se considerará automáticamente

prorrogado el presupuesto del ejercicio anterior (2001).

Cuadro 1. PRESUPUESTO PÚBLICO DE LA REPÚBLICA DE PANAMÁ, POR GASTOS, SEGÚN VIGENCIA FISCAL: 2002-11

FUNCIONAMIENTO INVERSIÓN

GASTOSPRESUPUESTO

APROBADOVIGENCIA

FISCAL

(en millones de balboas)

69

MontoParticipación

%Promedio de participación

Crecimiento %

Promedio de crecimiento

2002/1 5,612.7 4,140.2 1,472.5 26.2 ..

2003 5,493.6 4,173.1 1,320.5 24.0 -10.32

2004 6,003.1 4,341.5 1,661.6 27.7 25.83

2005 6,192.3 4,594.3 1,598.0 25.8 -3.83

2006 6,740.3 5,103.7 1,636.6 24.3 2.42

2007 7,376.0 5,267.4 2,108.6 28.6 28.84

2008 8,321.7 5,599.9 2,721.7 32.7 29.08

2009 9,763.3 6,362.1 3,401.3 34.8 24.97

2010 10,574.9 6,702.4 3,872.5 36.6 13.85

2011 13,009.3 7,600.0 5,409.3 41.6 39.68

Fuentes: Gacetas Oficiales, Asamblea Nacional.

/1 El Presupuesto General del Estado, vigencia 2002, fue rechazado por la Asamblea Legislativa; la ley dispone que se considerará automáticamente prorrogado, prorrogado el presupuesto del ejercicio anterior (2001).

Crecimiento Quinquenio

2002-06: 2.8 %

Crecimiento Quinquenio

2007-11: 27.3 %

Cuadro 2. PRESUPUESTO PÚBLICO DE LA REPÚBLICA DE PANAMÁ, POR PARTICIPACIÓNY CRECIMIENTO PORCENTUAL DE LOS GASTOS DE INVERSIÓN,

Gastos

SEGÚN VIGENCIA FISCAL: 2002-11

Inversión

Promedio Quinquenio

2007-11: 34.9 %

Promedio Quinquenio

2002-06: 25.6 %

Vigencia Fiscal

Presupuesto Aprobado Funciona-

miento

70

0.0

2,000.0

4,000.0

6,000.0

8,000.0

10,000.0

12,000.0

14,000.0

(mill

on

es d

e b

alb

oas

)

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Años

PRESUPUESTO PÚBLICO DE LA REPÚBLICA DE PANAMÁ, POR GASTOS DE FUNCIONAMIENTO E INVERSIÓN: AÑOS 2002-11

Presupuestoaprobado

Funcionamiento

Inversión

71

CORRIENTES DE CAPITAL TOTAL CORRIENTES DE CAPITAL TOTAL

2002 3,902.6 1,710.0 5,612.7 3,590.1 2,022.6 5,612.7

2003 3,641.1 1,852.4 5,493.6 3,632.8 1,861.0 5,493.6

2004 3,914.1 2,089.0 6,003.1 3,771.9 2,231.2 6,003.1

2005 3,843.4 2,348.9 6,192.3 2,260.2 3,932.1 6,192.3

2006 4,509.6 2,230.7 6,740.3 4,194.8 2,545.5 6,740.3

2007 5,219.5 2,156.5 7,376.0 4,611.8 2,764.1 7,376.0

2008 5,788.8 2,532.8 8,321.7 5,022.5 3,299.1 8,321.7

2009 6,850.0 2,913.3 9,763.3 5,653.9 4,109.4 9,763.3

2010 8,056.6 2,518.3 10,574.9 6,162.9 4,412.1 10,574.9

2011 9,100.2 3,909.1 13,009.3 6,956.7 6,052.6 13,009.3

Fuente: Gacetas Oficiales - Asamblea Nacional

INGRESOS GASTOSVIGENCIA FISCAL

Cuadro 3. PRESUPUESTO PÚBLICO DE LA REPÚBLICA DE PANAMÁ, POR INGRESOS Y GASTOS, SEGÚN VIGENCIA FISCAL: AÑOS 2002-11

(en millones de balboas)

72

0.0 2,000.0 4,000.0 6,000.0 8,000.0 10,000.0 12,000.0 14,000.0

(millones de balboas)

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Añ

os

PRESUPUESTO PÚBLICO DE LA REPÚBLICA DE PANAMÁ, POR INGRESOS CORRIENTES Y DE CAPITAL, SEGÚN VIGENCIA FISCAL: AÑOS 2002-11

Ingresos Corrientes Ingresos de Capital Total de Ingresos

73

0.0 2,000.0 4,000.0 6,000.0 8,000.0 10,000.0 12,000.0 14,000.0

(millones de balboas)

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Añ

os

PRESUPUESTO PÚBLICO DE LA REPÚBLICA DE PANAMÁ, POR GASTOS CORRIENTES Y DE CAPITAL, SEGÚN VIGENCIA FISCAL: AÑOS 2002-11

Gastos Corrientes Gastos de Capital Total de Gastos

74