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Working papers ICSO-UDP
2011
La política exterior de Chile 1990-2010
y la construcción social de la política internacional.
Análisis preliminar y perspectivas _______________________________________________________
Marcos Robledo Hoecker
Working Paper ICSO UDP – 2011
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La Serie Working Papers ICSO‐UDP busca difundir el avance de investigación de los
académicos y estudiantes de la Facultad de Ciencias Sociales e Historia de la Universidad Diego Portales. En esta serie se presentan avances de investigación que forman parte de proyectos individuales o colectivos. Asimismo, se publican los trabajos de estudiantes involucrados en proyectos de investigación asociados al ICSO. El ICSO tiene por objetivo coordinar la investigación de la Facultad de Ciencias Sociales e Historia de la Universidad. La misión considera promover espacios de intercambio académico y la realización de extensión que vincule el trabajo de la Facultad con el medio nacional e internacional. © Instituto de Investigación en Ciencias Sociales Serie Working Papers ICSO‐UDP
2011 http://www.icso.cl
Marcos Robledo Hoecker
Es Magíster (M.A) en National Security Affairs del Naval Postgraduate School, California, y Periodista de la Universidad de Chile.
Fue Asesor de la Presidenta Michelle Bachelet en asuntos de política exterior y política de defensa. Se ha desempeñado como
Integrante del Panel de Expertos en medidas de fomento de la confianza y de la seguridad para la Organización de Estados
Americanos; y consultor para PNUD Honduras, Argentina, y para la Subsecretaría General Para Asuntos Políticos de las Naciones
Unidas, entre otros. Actualmente se desempeña como académico de la Escuela de Ciencia Política de la UDP, investigador ICSO y
coordinador del proyecto “La política exterior latinoamericana como una herramienta de transformación democrática regional y
global. El caso de Chile 1990-2010”, patrocinado por la Fundación Ford.
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La política exterior de Chile 1990-2010
y la construcción social de la política internacional.
Análisis preliminar y perspectivas1.
Marcos Robledo
Resumen
El presente ensayo propone un análisis de la política exterior del periodo 1990-2010 desde
una perspectiva constructivista, según la cual la política internacional es un proceso social
de construcción de identidades que pueden conducir tanto al conflicto (anarquía) como a la
cooperación. La política exterior iniciada en 1990 debe ser examinada en función de sus
aportes al país, pero también en función de su capacidad para contribuir, junto a otros
países, a la transformación de las realidades que encontró al momento de ser iniciada y a la
creación de procesos de cooperación. Veinte años después, el análisis identifica cuatro
grandes áreas de innovación: políticamente, la política exterior jugó un papel importante en
la creación de acuerdos nacionales que permitieron consolidar la democracia chilena.
Económicamente, fue capaz de idear una política eficaz de apoyo a la estrategia de
desarrollo del país. Y desde la perspectiva de su inserción en la región, el carácter
democrático, la voluntad de cooperación, la convergencia de los modelos de desarrollo, y el
modelo de inserción global de la política exterior chilena, coincidieron con un proceso
regional similar de democratización, liberalización e integración, lo que creó condiciones
para abrir una etapa de cooperación regional que contrastó con el ambiente estratégico
deteriorado que legaron los regímenes autoritarios. Este ambiente regional permitió iniciar
por primera vez desde la etapa de la independencia, un proceso de superación de los
dilemas de seguridad de Chile y sus vecinos, cuyo éxito ha sido, sin embargo, parcial. Este
proceso se ha visto afectado por un cambio en los dos planos que antes facilitaron su
desarrollo: a nivel global, la crisis económica y financiera del 2008 evidenció el
agotamiento de un modelo de gobernabilidad unipolar, y ha puesto en marcha una
transición hacia una estructura económica multipolar, pero el sistema internacional aún
carece de gobernabilidad global y de una identidad clara como la que existió tras la Guerra
Fría, tornándolo más incierto y más complejo. A nivel regional, los distintos tipos de
debilidades institucionales democráticas han conducido a una transformación de la
identidad de los actores del sistema regional, debilitando la cooperación. La cuarta área de
cambio fue la inserción política del país en el regimen de gobernabilidad global occidental.
El artículo concluye señalando que en esta nueva etapa el éxito de la política exterior
chilena dependerá de la capacidad institucional del sistema político chileno para identificar
los elementos de continuidad de la política exterior y generar los nuevos consensos internos
necesarios para abordar la nueva etapa internacional. Entre los acuerdos más importantes se
encuentran la renovación de la estrategia de desarrollo y el aporte de la política exterior al
1 Versión preliminar. No circular ni citar sin autorización del autor.
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incremento de la innovación y la productividad; y el desarrollo una nueva política que,
preservando los avances logrados en este periodo, asuma los cambios internacionales, sus
limitaciones y sus oportunidades, y contribuya eficazmente a la recreación colectiva de la
identidad y con ello, de la gobernabilidad y la cooperación (e integración) regional y global.
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“Cuando en su caída Alicia llegó
al fondo del pozo vio varios caminos.
Encontró un gato, y le preguntó: “Puedes
Decirme qué camino debo tomar?”
El gato respondió: “Eso depende
de adonde debes llegar”. Pero Alicia
dijo: “Es que no sé adonde quiero ir”.
1. Un largo ciclo, y un nuevo contexto global y regional. La necesidad de balance y
debate.|
El presente ensayo tiene como objetivo contribuir a la reflexión y el debate sobre los logros
y los desafíos de la política exterior de Chile desde la recuperación de la democracia, y se
realiza en el marco del proceso de talleres y debate considerado en el proyecto La política
exterior latinoamericana como una herramienta de transformación democrática regional y
global. El caso de Chile 1990-2010, de ICSO-UDP2. En ese marco, el presente trabajo es
un primer conjunto de hipótesis o interpretaciones generales y exploratorias y una
propuesta de agenda de discusión sobre política exterior que, junto a otras, deberían ser
desarrolladas posteriormente a lo largo del proceso de talleres y como parte de una agenda
de investigación más amplia.
La idea de realizar un debate sobre la política exterior se fundamenta sobre tres grandes
supuestos. El primero es que con el término del ciclo de gobiernos de la Concertación de
Partidos por la Democracia (1990-2010) se ha cerrado un ciclo de política exterior
claramente identificable en la historia de Chile y de la región que, por lo prolongado de su
extensión, permite evaluar las transformaciones que resultaron de dichas políticas. Lo
anterior no presupone que el terminar el ciclo 1990-2010 la política exterior de Chile haya
sido modificada. Es posible que exhiba continuidad y cambio. Pero desde un punto de vista
empírico, el periodo propuesto constituye una unidad analítica perfectamente distinguible y
evaluable.
2 El proyecto cuenta con el apoyo de la Fundación Ford. El proyecto aspira a realizar una evaluación
sistemática, y con ese objetivo considera la realización de varios talleres y un seminario internacional que
analizarán las diferentes dimensiones de la política exterior, incluido un primer taller para realizar un debate
general a partir del cual continúen posteriormente los debates específicos. El objetivo general del proyecto es
estudiar el ciclo de política exterior que significaron los 20 años de la Concertación de Partidos por la
Democracia en Chile en el contexto global y regional entre el proceso de democratización regional y la crisis
económica internacional, procurando identificar y analizar su carácter y capacidad transformadora –y en
definitiva, de gobernabilidad-, tanto desde el punto de vista de su contribución a los procesos de
consolidación democrática, como a la construcción de una comunidad regional más estable e integrada, y a la
construcción de un sistema internacional más democrático y equitativo. El proyecto propone analizar los
cambios que ha experimentado el sistema internacional y la región latinoamericana, e identificar, desde una
perspectiva similar, algunos de los principales desafíos que enfrentar la política exterior de los países de
América Latina y, dentro de ésta, la política exterior de Chile, en particular al iniciarse la segunda década del
Siglo 21, para constituirse como herramientas eficaces de gobernabilidad.
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El segundo supuesto es que el término del ciclo de política exterior 1990-2010 coincide con
momentos importantes de transformaciones tanto regionales como globales. En lo regional,
luego de una primera década de los 90 -muy marcada por la apertura de los modelos de
desarrollo y el relanzamiento de los procesos de integración latinoamericanos, así como por
el lanzamiento del Proceso de Cumbres Hemisféricas que marcó un nuevo relacionamiento
con Estados Unidos-, la región asiste a un nuevo momento de crisis de los procesos
regionales de integración y de cooperación hemisférica en un sentido amplio (Lagos 2008).
En lo global, el término del ciclo de política exterior coincide con una nueva etapa del
proceso de globalización. Luego de un periodo de crisis de la gobernabilidad de la post
Guerra Fría, la comunidad internacional ha avanzado hacia un nuevo momento marcado
por intentos de construir una nueva gobernabilidad global y en torno al cual se está
produciendo una redistribución de hecho del poder internacional. Se abre así un escenario
global que conserva algunos elementos de continuidad, pero que introduce cambios
importantes en el sistema internacional y, con ello, nuevos desafíos para la política exterior
y la inserción internacional de América Latina. De esta forma, la simultaneidad del cambio
en estos tres niveles –global, regional y nacional- plantea interrogantes analíticas y políticas
de gran envergadura para la política exterior que, en general, en Chile han sido poco
analizadas y debatidas públicamente. Resulta por lo tanto oportuno y relevante llevar
adelante un esfuerzo de investigación y reflexión como el señalado anteriormente.
El tercer supuesto es que la política exterior es un ámbito decisivo para el desarrollo
político e institucional chileno, pero que eso depende de la capacidad del sistema político
para generar, reproducir y consolidar consensos básicos (Boeninger 2009, Walker 2009,
Schwartzman 2009) y que, en el caso de Chile, este consenso es un supuesto que debe ser
reexaminado para evaluar su vigencia. Por ello, quizás no sea aventurado preguntar si
existe un consenso básico en torno a la política exterior lo suficientemente importante como
para asegurar su continuidad y estabilidad a lo largo del tiempo. Se ha señalado que este
ámbito disfrutó de un acuerdo político relativamente importante durante la primera etapa
tras la transición democrática de 1990, y que este consenso fue además importante para el
éxito del proceso político chileno durante el periodo en estudio (1990-2010). Sin embargo,
la permanencia de los acuerdos políticos en éste y en todos los ámbitos no se encuentra
garantizada, por lo que éstos deben ser renovados permanentemente, porque tanto el
contexto doméstico como el internacional han sido modificados sustantivamente.
Más aún, una revisión preliminar podría concluir que actualmente en Chile es difícil
encontrar áreas de consenso sobre política exterior más allá de algunas definiciones
generales que fueron suficientes en 1990, pero que más de 20 años después resultan
claramente insuficientes respecto a los desafíos que enfrenta la política exterior3.
¿Existe en Chile una visión mínimamente compartida sobre la naturaleza de las
transformaciones globales en marcha? ¿Tiene el país una vocación global o regional? ¿Cuál
es el rol que el país aspira a jugar en América Latina? ¿Tiene Chile un consenso básico
acerca de cómo abordar las relaciones con sus vecinos? ¿Existe consenso sobre el modelo
de desarrollo que el país debe seguir en las próximas décadas, así como sobre el rol de la
política exterior en esa tarea? Hoy es difícil responder con certeza ante preguntas
3 Para algunos textos críticos recientes ver Ensignia, Fuentes y Fernández (2011).
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fundamentales de política exterior, y todo indica que probablemente no exista una sola
opinión al interior de cada una y entre las principales coaliciones políticas. Por lo anterior,
la posibilidad de una renovación efectiva y oportuna de esos acuerdos descansa en gran
parte en la realización de los procesos de debate.
Con ese objetivo, el presente documento propondrá algunas ideas preliminares. En la
segunda sección del ensayo se formularán algunas consideraciones generales sobre el
estudio de la política exterior. La tercera sección adelantará un conjunto de hipótesis
generales preliminares sobre la política exterior chilena 1990-2010. La cuarta parte
abordará resumidamente también los cambios en el contexto internacional –global y
regional- en el periodo estudiado. La quinta y última sección hará un resumen y propondrá
y primer conjunto de preguntas abiertas, desafíos y dilemas de la política exterior que se
espera examinar a lo largo del proceso de talleres.
2. El estudio de la política exterior chilena.
2.1. Distinciones disciplinarias y paradigmas dominantes.
El estudio de la política exterior chilena plantea la necesidad de algunas prevenciones y
consideraciones, tanto de orden ontológico como teórico. En América Latina y en Chile ha
existido una tradición de búsqueda de interpretaciones originales en ciencias sociales. Eso
explica el desarrollo en Chile, por ejemplo, en el marco de una comunidad académica
latinoamericana y en momentos históricos distintos, tanto de la teoría cepaliana, como de
su sucesora, la teoría de la dependencia. Sin embargo, ambas escuelas no tuvieron su
originen en los paradigmas de relaciones internacionales, sino en la teoría económica, en la
economía política, o en la sociología, lo cual ha sido una característica distintiva de los
estudios regionales sobre política internacional, por lo demás advertidos hace un tiempo:
las ciencias sociales latinoamericanas han privilegiado una ontología consistente con las
preocupaciones prioritarias de la región, entre las cuales el desarrollo y la autonomía han
ocupado y continúa ocupando un lugar indisputado (Muñoz 1980, 1996, Van Klaveren
1996). De esta forma, el estudio de la política exterior latinoamericana ha quedado en un
área disciplinaria intermedia de menor atención, entre el estudio de las relaciones
internacionales a un nivel y desde una perspectiva globales; y el estudio de la política, de la
economía política, de la economía y –más recientemente- de la ciencia política y las
políticas públicas regionales.
Las relaciones internacionales y la política exterior han sido un dimensión relativamente
poco estudiada de los procesos regionales de transformación política y social. En parte,
debido a que la mayor parte de los estudios latinoamericanos sobre la política internacional
y la política exterior comenzaron a desarrollarse como tales a nivel regional desde la década
de los 60, y tuvieron un segundo impulso desde fines de los 70, planteándose
tempranamente la necesidad de superar tanto la aplicación mecánica de las teorías
tradicionales de relaciones internacionales y política exterior a las realidades de la región,
como posteriormente el determinismo relativo de la teoría de la dependencia. Luego del
primer periodo de auge de la Teoría de la Dependencia, gran parte de los trabajos desde y
sobre América Latina comenzaron a adoptar gradualmente los enfoques teóricos sobre
relaciones internacionales y política exterior desarrollados por las escuelas dominantes en
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Estados Unidos y, en menor medida, en Europa. Esta situación no ha experimentado
modificaciones sustantivas desde entonces y en general se ha ido profundizando, y la
dependencia no ha sido reemplazada por otra teoría original y general de origen
latinoamericano sobre la política internacional que viaje por la región y al exterior de ésta.
Tras esa segunda etapa, en la que se desarrollaron algunos de los grupos más fecundos de
estudios internacionales en la región, se produjo una nueva caída de la actividad de
investigación4, y desde entonces se observa una consolidación del predominio las teorías
mayoritariamente realistas, liberales, neo institucionalistas, y aquellas de origen marxista,
junto a lo que Tickner denomina el hibrido latinoamericano (2003a).
Lo anterior, en su conjunto, ha trasladado al ejercicio regional de la disciplina los mismos
debates que han rodeado tanto a la disciplina de las relaciones internacionales como a la
política exterior. En el caso de las relaciones internacionales, destacan las críticas sobre el
distanciamiento de la disciplina respecto a la evolución del resto de las ciencias sociales
(especialmente las no conductivistas), así como el “cuarto debate” metateórico (aún no
concluido) entre las escuelas positivistas –por un lado- y postpositivistas, postmodernistas y
postestructuralistas, por el otro. Aunque existen diferentes taxonomías, en general éstas
coinciden y subrayan, como trasfondo, el carácter político e ideológico de la ontología, de
la epistemología, e incluso de la metodología de las escuelas dominantes en la disciplina de
las relaciones internacionales, así como su rol tanto en la reproducción de las relaciones de
internacionales de dominación, como en lo que suelen considerar una deliberada
marginalización de la actividad intelectual del Mercer Mundo (Best y Kellner 1991,
Tickner 2003b, Waever 2007). En este misma lógica, un segundo tipo de críticas ha
cuestionado también el carácter “internacional” de las relaciones internacionales, al señalar
que sus principales paradigmas han sido generados mayoritariamente en Estados Unidos -y
en menor medida en Europa- (Hoffman 1977), por lo que presentan un sesgo “localista”
tanto ontológico, como en su epistemológico e incluso metodológico (Waever 1998). Como
señala Tickner “although Anglo-American IR is frequently presented as a universal
discipline, the United States has clearly imprinted upon the field its major characteristics”
(2003a: 326).
Asimismo, el uso en América Latina de las teorías dominantes ha generado problemas que
fueron advertidos tempranamente por los internacionalistas latinoamericanos5, pero que
posteriormente han sido profundizados por autores provenientes tanto del mundo
desarrollado como del mundo en desarrollo. Éstos subrayan las limitaciones que presenta la
interpretación del mundo a partir de teorías que fueron originalmente elaboradas para
explicar realidades más específicas (y por tanto recogieron evidencia limitada a esas
experiencias), como es el caso del realismo en sus distintas variantes (concentrado
4 Tickner señala que las oscilaciones se relacionan con la alternancia de cuadros entre la academia y la
política y que el caso más agudo de disminución de los estudios en la última etapa ha sido Chile. Para una
visión chilena sobre este tema ver Sánchez 2006. 5 Citando a Perina (1985) y a Tomassini, (1990),. Tickner ha señalado que “many authors shared the notion
that Latin America needed to „create its own scientific knowledge, extracted from its respective reality, while
developing its own theoretical and methodological instruments (…). It was perceived that the analysis of
global events from the perspective of the predominant IR theory, realism, tended to ignore the substantive,
normative content of international relations, and as such, was of little relevance to the international relations
of the region”.
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principalmente en el problema del conflicto en Europa y posteriormente de la bipolaridad),
pero también del liberalismo (también originado en la experiencia europea) e incluso del
neo institucionalismo (construido originalmente sobre bases realistas y enfocado en la
economía política internacional). A diferencia de otros estudios críticos, formulados desde
otras disciplinas, estas críticas han sido formuladas por autores desde el interior de las
relaciones internacionales y han sido profundizadas durante las últimas dos décadas
(Neuman 1998, Buzan y Waever 2003)6.
En el caso del análisis de la política exterior, la disciplina tuvo su auge a nivel internacional
desde fines de los 50 y hasta comienzos de la década de los 80. Durante este periodo gran
parte de los trabajos concentraron sus esfuerzos en explicaciones de distinto orden en torno
a la toma de decisiones en política exterior, entendiéndose la política internacional o las
relaciones internacionales como el punto de encuentro de las dinámicas estatales nacionales
bajo ciertas regularidades que fueron propuestas por los realistas tradicionales (Dune, Kurki
y Smith 2007, Smith, Hadfield y Dunne 2008). Sin embargo, el surgimiento del neo
realismo desde mediados de los años 60 (Waltz 1979), que predominó en las relaciones
internacionales hasta el fin de la Guerra Fría, eclipsó abruptamente e introdujo un severo
cuestionamiento a los estudios de política exterior. Esta dinámica, que cuestionaba el valor
explicativo de teorías no sistémicas sobre la política internacional, se mantendría hasta la
emergencia y consolidación del proceso de transnacionalización y posterior globalización,
y consiguiente desarrollo de las teorías neoinstitucionalistas (Keohane y Nye 1977, Krasner
1983) y sobre gobernabilidad global (Hewson y Sinclair 1999), cuando comienza a
desdibujarse nuevamente la frontera entre lo sistémico, lo internacional y lo doméstico, y la
política exterior vuelve a ser considerada por el mainstream disciplinario, aunque desde una
perspectiva más amplia, que considera simultáneamente las dimensiones tanto sistémicas
como internacionales y domésticas (Hewson y Sinclair 1999, Rosenau 2003).
La consecuencia ha sido, sin embargo, que desde entonces los estudios de la Política
Exterior se han mantenido en un limbo disciplinario cuyo nivel de análisis va desde lo
individual hasta lo global, y lo disciplinario transita desde una disciplina a otra de acuerdo
al enfoque elegido.
2.2. La construcción social de la política latinoamericana.
Lo anterior no significa, desde luego, que las teorías dominantes carezcan de validez a
priori en una región como América Latina o en un país como Chile, que no hayan realizado
aportes importantes, o que no tengan valor predictivo, incluso desde las perspectivas más
“tradicionales”7. Los fenómenos complejos –como lo son por definición la política
internacional y la política exterior- suelen admitir múltiples cortes analíticos, y suelen ser
comprendidos mejor si se considera más de uno.
6 Neuman (1998) y otros participantes de su volumen cuestionan que en el caso del Tercer Mundo es
altamente discutible la vigencia de los supuestos, conceptos básicos y prácticas considerados por las
principales escuelas de relaciones internacionales, como el de sistema internacional, rational choice, estado,
soberanía y alianzas. 7 Nos referimos aquí al clásico trabajo de Burr (1967) sobre Chile y el balance de poder en América del Sur,
pero también se debería acoger con atención incluso todo el esfuerzo intelectual sobre política exterior e
internacional que aunque limitado, en el caso de Chile, se desarrolló a partir del Siglo 19.
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Un poco antes de Tickner, otros autores identificaron al menos 7 grupos o tipos de enfoques
sobre el estudio de la política exterior latinoamericana, cada uno de los cuales priorizaba un
tipo de variables (sistémicas, de poder, domésticas, las vinculadas al desarrollo, la cultura y
la historia, la existencia de actores no estatales y capacidades), concluyendo que no existen
explicaciones monocausales para explicar la riqueza de los procesos regionales, que se hace
necesario un mayor desarrollo de estudios comparados, y que es posible encontrar
convergencias entre enfoques diferentes (Van Klaveren 1996). Luego de los avances
registrados en los 80, la literatura generada en la región parece haberse acotada a 9 grupos
de escuelas teóricas en uso en la región, siendo las más recurridas las que Tickner
denomina como (a) classical „„state-centric‟‟ subtype (classical realism, neorealism,
neoliberal institutionalism); (b) a classical „„non–state-centric‟‟ subtype (interdependence,
liberalism, integration theory) y (c) The Marxist (and neo-Marxist) tradition (imperialism,
dependency theory, world system, critical theory). Junto a éstas, destaca el “híbrido
latinoamericano”. Éste, señala, “draws upon distinct concepts derived from dependency
theory, Morgenthauian realism, and interdependence. According to the Latin American
hybrid approach, the international system is characterized by hierarchical relations of
domination and interdependence. The state, viewed in relatively non problematic terms, is
highlighted as the principal actor in the international sphere, followed by other types of
economic actors such as multinational corporations. The Latin American hybrid approach
sustains a nonhierarchical view of the international agenda, as well as a multifaceted notion
of power. As in the case of the classical tradition, this approach does not challenge the
fundamental structures of the international system, but rather analyzes the world „as it is‟”
(2003a: 335-336).
Desde los años 90, en la región se ha mantenido un especto relativamente estable de
enfoques teóricos utilizados, a pesar de las limitaciones que se han ido evidenciando en el
debate internacional y a las limitaciones que supone la carencia de teorías que no articulen
explicaciones multicausales. Así, por ejemplo, el “cuarto debate” sobre relaciones
internacionales entre positivistas y post positivistas no parece haber viajado hacia América
Latina, ni las escuelas o política exterior originadas en Estados Unidos o Europa durante los
años 90, aunque recientemente se observa un cierto movimiento hacia el uso enfoques
constructivistas8, tanto desde fuera como desde dentro de la región (en algunos centros
académicos en Argentina y Brasil), y a pesar de que los estudios basados en perspectivas
constructivistas han incursionado en la región. En este último caso, algunos autores han
analizado la posibilidad de interpretar las nuevas dinámicas globales procurando identificar
teorías sobre el funcionamiento de las regiones y su interacción con la política global
(Buzan y Waever 2003). Otros han examinado la posibilidad de construir nuevos tipos de
unidades en el Cono Sur, como las comunidades de seguridad (Adler y Barnett 1998,
Hurrel 1998); mientras que un tercer grupo ha explorado la posibilidad de que los factores
ideacionales –en este caso los ideológicos- finalmente sean variables más importantes que
los asociados al poder (Barletta y Trinkunas 2004) para explicar el comportamiento de la
política exterior de algunos países centroamericanos.
8 Para un estudio sobre el tema ver Waever 1998.
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Indagando en estudios de caso -y abriendo un camino nuevo en los estudio de seguridad-,
los estudios constructivistas también han explorado en el Cono Sur el argumento de Wendt
(1992) –“anarchy is what states make of it”-, argumentando que bajo condiciones que
podrían ser consideradas ceteris paribus, los regímenes autoritarios del Cono Sur
produjeron un tipo de relaciones subregionales y los regímenes democráticos otro diferente.
Este es el caso de Barletta (1999, 2000), quien sostuvo en su investigación sobre la lógica
de la política exterior del Presidente Raúl Alfonsín, que la principal racionalidad detrás el
conjunto de medidas que adoptó el Mandatario durante su gobierno (transformación de la
relación con Brasil mediante la suspensión de la carrera nuclear, y lanzamiento del proceso
de integración; así como con Chile, mediante al plebiscito sobre la aceptación de la
mediación Papal que permitió la firma del Tratado de Paz y Amistad) fue el de asegurar la
continuidad de la reciente democracia, la cual se veía fuertemente amenazada por la
persistencia de problemas estratégicos tras la Guerra de Las Malvinas (Brasil, Chile) que
mantenían el protagonismo público de los militares. Este camino ha sido seguido
recientemente por otros proyectos de investigación constructivistas que han comenzado a
interrogarse sobre la importancia que ha tenido la cultura –además de los intereses y las
instituciones- en el desarrollo del pensamiento estratégico de América Latina9 (Astrada
2010, Martin 2010, Robledo 2010, Trinkunas 2010), continuando así los estudios
comenzados por Katzenstein sobre seguridad nacional tras el término de la Guerra Fría
(1996). La experiencia Argentina y del Cono Sur no es, sin embargo, la única en la cual el
imperativo de la gobernabilidad democrática ha influido en la política exterior de la región
e incluso en la política regional.
La política exterior ha sido explicada en América Latina desde las perspectivas señaladas
anteriormente, como la geopolítica, el balance de poder, la dinámica del desarrollo, la
búsqueda de la autonomía, el rol de las instituciones, o los impactos sistémicos. Sin
embargo, hasta el surgimiento del constructivismo, el estudio de la política regional no
contaba con una herramienta que intentara articular teóricamente una explicación sobre
cuál podría ser el rol de las diferentes variables en la generación de los fenómenos
regionales.
2.2.1. Constructivismo y construcción social de la política internacional.
En su trabajo original (1992), Alexander Wendt introdujo una propuesta en esta dirección.
Esto es, una teoría que pueda integrar distintas variables dentro de una lógica causal. En sus
rasgos fundamentales, el constructivismo se desarrolla como una continuación de las teorías
sistémicas de relaciones internacionales, pero se sitúa en una etapa anterior, afirmando que
las teorías realistas están construidas sobre supuestos básicos erróneos10
. Los sistemas
internacionales, sostiene Wendt, no son natural ni necesariamente anárquicos, es decir
carentes de autoridad y por tanto en estado de naturaleza, en los cuales los estados
dependen de la auto ayuda y actúan por tanto como sujetos egoístas que buscan maximizar
su poder, por lo que en balance de poder es la única forma de limitar la acumulación de
9 Nos referimos en particular al proyecto sobre Cultura Estratégica de la Florida International University,
disponible en http://strategicculture.fiu.edu/Home.aspx. Sobre el concepto de cultura estratégica ver Lantis
2009, Astrada 2010. 10
La crítica de Wendt también incluye a las teorías neoinstitucionalistas (Keohane y Nye 1977, Krasner 1983,
Keohane 1984) por cuanto no cuestionan los supuestos realistas e incluso en algunos casos se consideran a sí
mismos como “realistas modificados”.
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poder y la cooperación es por definición y en último término inviable. La anarquía, añade,
es sólo un tipo de institución, resultado de un proceso de construcción social histórica, y la
evidencia señala que existen otras experiencias históricas que han construido sistemas
organizados en torno a la cooperación, y que el tipo identidad del sistema (egoísta o
cooperativo), dependerá del tipo de relación que se construya durante el proceso social que
constituye el relacionamiento entre dos o más comunidades. Así, Wendt acoge el concepto
de sistema, así como el sustrato material de la agencia: las capacidades del estado y el
deseo de sobrevivir, pero señala que el la auto ayuda (self-help) no es constitutivo del
estado de anarquía, sino que emerge del proceso en el cual la anarquía juega rol permisivo.
Para elaborar su propuesta, Wendt se basa en el desarrollo de sociología sobre construcción
social de realidad para explicar las variaciones de las identidades y de los intereses de los
actores (variable dependiente) como consecuencia del proceso social (variable
independiente), y adopta la teoría espejo de formación de identidad (“looking-glass self”)
entre ego y alter. En la teoría realista, sostiene Wendt, cada uno actúa sobre la base del peor
escenario. Sin embargo, en los hechos la mayoría de las decisiones son tomadas sobre la
base de las probabilidades y de la interacción de gestos y características físicas, de
intenciones y en un proceso de señalización e interpretación (amenazas o no). De esta
forma, señala, alter no va a percibir amenaza a priori, sino sólo a través de proceso de
señalización e interpretación que va a poder construir percepción de amenaza y respuesta.
Las amenazas sociales son, en este sentido, construidas, no naturales, en procesos de
creación de contenidos inter-subjetivos. Si se repiten, esas tipificaciones recíprocas van a
generar percepciones estables -expectativas de identidad e intereses, de amenaza o
cooperación (construcciones inter-subjetivas). Si el tratamiento es egoísta-competitivo,
impide la identificación positiva de alter con ego, y genera dilemas de seguridad; si el
tratamiento es empático con el otro, se genera entonces una identificación positiva; y si se
produce un cambio de las prácticas, se producirá consecuentemente un cambio en el
conocimiento inter-subjetivo que constituye el sistema. De esta forma, el proceso social es
uno de construcción y reconstrucción de uno y de las relaciones sociales.
Wendt añade que en la experiencia histórica de los sistemas, el carácter anárquico está
precedido de la existencia de un ego depredador que obliga a los demás a conductas
agresivas en estado de anarquía. Es el depredador el que genera self-help. Pero no es
inherente, sino resultado de un proceso. Y por eso, agrega, el self help ha devenido en un
proceso de “reificación”, de aprehensión de los productos de la actividad humana como si
fueran algo más allá que productos humanos. El mundo reificado, señala, es experimentado
por el hombre como una extraña facticidad, como opus alienum sobre el cual no tiene
control, en vez del opus proprium de su propia actividad productiva. Al rechazar la autoría
colectiva de los estados de su identidad e intereses, sostiene, el realismo racionalista ha
negado que la política de poder competitiva ayuda a crear el problema que debería ayudar a
resolver. Por eso, sostiene, “la política de poder es lo que los estados han hecho de ellos
mismos”, y una vez constituída, la anarquía puede ser resistente al cambio porque crea
path-dependency, al premiar la competición y castigando el altruismo; y elevar los costos
de romper acuerdos con otros (aliados), según importancia de las identidades de rol.
El paso de sistemas egoístas hacia otros cooperativos demanda que los estados sean capaces
de superar el dilema de seguridad, ante lo cual existían hasta entonces (1992) dos
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estrategias conocidas. Por un lado, la teoría de juegos, destacando el dilema prisionero
(Axelrod 1984), cuya característica, añade Wendt, es la de ser un juego racionalista
exógeno y conductista, en el cual la identidad tratada como caja negra y el foco está en las
expectativas y conductas. Y por el otro, añade, existe la Teoría espejo de formación de
identidad de George Herbet Mead, una teoría constructivista endógena de la cooperación
basada en torno a tres ideas: primero, que la cooperación se genera a partir de gestos
reiterados de voluntad de cooperación, en un proceso de comunicación, de aprendizaje, de
formación de hábitos, y de construcción de identidad (en función del otro) e intereses.
Segundo, que el proceso de creación de instituciones es uno de internalización de nuevos
entendimientos de uno mismo y del otro, de adquisición de nuevas identidades de rol, y no
sólo de creación de restricciones externas a la conducta. Y, tercero, en el paso desde una
interdependencia positiva basada en resultados (Axelrod 1984), hacia una interdependencia
positiva de utilidades, en la cual el interés colectivo es organizado en torno a normas
basadas en compromisos resultantes de una identidad común que se genera a partir de la
existencia de intereses compartidos, y no sólo para reducir costos de transacción. Con todo,
Wendt advierte que la transformación de identidad e intereses mediante la cooperación no
está garantizada, porque enfrenta dos tipos de restricciones: el proceso es incremental y
lento; y los actores no pueden identificarse negativamente entre ellos, cuestión difícil en la
medida de que deben superar los juego de relative gains (Grieco 1988)11
.
Junto con analizar el proceso histórico de formación de los sistemas anárquicos, Wendt
añade que la evidencia histórica también exhibe casos de transformación institucional de
identidad, e identifica tres: el nacimiento del estado moderno que constituyó una
experiencia histórica de limitación del estado de naturaleza europeo; el proceso de
integración europeo; y la Perestroika soviética. En el primer caso, se crea un tipo de
comunidad (estado con “territorial property rights”), cuyos actores se reconocen
mutuamente, y se codifica la legitimidad del dominio territorial exclusivo (y del derecho
internacional público), así como las condiciones bajo las cuales el dominio no aplica
(Guerra Justa). De esa forma, la soberanía permitió avanzar desde mundo competitivo,
hacia un mundo de cooperación egoísta, en el cual las ganancias no se logran
unilateralmente. En el segundo caso, las identidades nacionales son reemplazadas por una
identidad común europea; y el tercero constituye una experiencia formidable de esfuerzo
auto consciente.
Desde que fuera propuesto en 1992, el constructivismo de Wendt se ha consolidado como
un paradigma en relaciones internacionales alternativo al realismo (tanto tradicional como
11
Wendt añade que existe otro tipo de proceso de transformación, que denomina el de los “esfuerzos auto-
concientes” orientados a cambiar las estructuras de identidad e intereses. Sus condiciones necesarias son un
contexto de nuevas situaciones sociales que no pueden ser manejadas con concepciones pre-existentes; y que
los costos esperados no sean superiores a los beneficios. Este proceso se desarrolla en cuatro etapas: la ruptura
del consenso en torno a compromisos de identidad; una crítica de reificación, desnaturalización y búsqueda de
nuevas identidades y aspiraciones; la introducción de nuevas prácticas, o alter-casting, en las que ego actúa
roles que alter podría jugar, y tratándolo como si ya hubiera cambiado su identidad; y la de reciprocicamiento,
en las que alter debe premiar a ego. El resultado es un proceso que institucionaliza una identificación positiva
entre la seguridad de ego y alter, y provee una base inter-subjetiva suficiente para nuevas identidades e
intereses compartidos inicialmente tentativos. Los ejemplos en alter-casting en relaciones internacionales son
las iniciativas unilaterales, y los compromisos auto-vinculantes.
Working Paper ICSO UDP – 2011
14
neorealista, ofensivo y defensivo) y al conductismo, sea éste racional choice o neo
institucionalista y, tan importante como lo anterior, ha tendido un puente en el estudio de
las relaciones internacionales, entre las escuelas positivistas, postmodernistas, y las
postpositivistas (especialmente postestructuralistas). Una de sus características interesantes
es que permite evitar tanto las posturas deterministas de algunas escuelas realistas (con la
excepción del realismo defensivo iniciado por Jervis), como el voluntarismo y el carácter
cuasi normativo de algunas escuelas liberales, sin rechazar por eso la utilidad de los
enfoques realistas o institucionalistas cuando es apropiado, ni desconocer la importancia del
poder ni de las instituciones. Al mismo tiempo, el proponer un enfoque que asume el
carácter contingente del tipo de sistema internacional no sólo sitúa en foco de la disciplina
en el agency, sino que también permite articular explicaciones multicausales e integrar
tanto los distintos niveles de análisis, como la diversidad disciplinaria necesaria para
explicar los distintos procesos sociales.
2.2.2. Regimen político, gobernabilidad regional, y evolución de la identidad y de la
política regional.
Continuando en la lógica del razonamiento anterior, el presente trabajo avanzará en el
análisis del ciclo de política exterior 1990-2010, y lo hará argumentando que para realizar
una evaluación es necesario analizar la lógica interna de la toma de decisiones sobre
política exterior, y describir las principales características de la política exterior chilena
durante ese periodo. Adicionalmente, una explicación plausible sobre los efectos la política
exterior también necesita situar dicho proceso en el contexto de la región (al menos con los
estados vecinos y de la subregión del Cono Sur), y examinar si acaso es posible identificar
un proceso de redefinición de la identidad durante ese proceso iniciado en 1990, cuál es el
sistema al interior del cual opera este cambio de identidad, y cuál es la dinámica causal que
produce esa transformación.
La hipótesis general que asume este trabajo es entonces que la política exterior iniciada en
1990 tiene una lógica doméstica que explica las preferencias de quienes tomaron las
decisiones a partir de ese año; pero que el alcance de sus transformaciones requiere que sea
situada en el contexto de un subsistema internacional del Cono Sur. La evaluación que
surge de ambas dinámicas es que la política exterior chilena iniciada en 1990 no sólo
exhibe rasgos muy innovadores respecto de la desarrollada anteriormente en el país, sino
que además logró transformar de manera exitosa, aunque no completa, las relaciones con
Argentina, su vecino más importante. La política exterior chilena iniciada en 1990 formó
parte de un proceso más amplio de transformación de la identidad subregional desde una
egoísta hacia otra de cooperación, y contribuyó sustantivamente a ese proceso. Ese cambio
de identidad fue posible por la concomitancia de los procesos de democratización del Cono
Sur (y especialmente en Argentina y Brasil), el cual significó que los gobiernos que
participaron en el proceso constituían una comunidad epistémica democrática y partidaria
de la cooperación, y coincidieron y actuaron coordinadamente para asegurar sus
imperativos de supervivencia democráticos; en la voluntad de transformar el ambiente
anárquico y conflictivo que recibieron en otro de cooperación e integración; así como en la
voluntad de superar (con matices y diferencias) el modelo de Industrialización y Sustitución
de Importaciones y reemplazarlo por otro de mayor apertura de un modo relativamente
convergente. Este proceso se desarrolló en un contexto global también favorable y, en
Working Paper ICSO UDP – 2011
15
alguna medida, similar al que se dio en la región, coadyuvando a completar la
transformación de la identidad y modificar, al menos parcialmente, el alto nivel de
conflictividad latinoamericana existente al iniciarse el proceso de democratización.
De esta forma, la política exterior iniciada en 1990 constituye, en el contexto señalado
anteriormente, un ejemplo histórico en el que es posible identificar actores políticos (en este
caso al menos el ABC) con la voluntad y la capacidad de transformar el sistema político
internacional (o en este caso subsistema regional), desde uno caracterizado por el conflicto
(al iniciarse la transición desde el autoritarismo hacia democratización) hacia otro de
cooperación. Si el proceso se observa con una perspectiva más prolongada en el tiempo, es
posible distinguir etapas claramente diferenciadas de la política regional: durante los
regímenes autoritarios; a partir del proceso de democratización: y a partir de la crisis del
modelo democrático, iniciada a fines de los 90, confirmando que el sistema internacional es
altamente contingente, que no es inevitablemente anárquico, y que sus rasgos dependerán
del tipo de proceso de construcción de identidad. Por último, la hipótesis propone que en el
caso de América Latina la causalidad es múltiple y contingente, pero que la posibilidad de
que se construyan identidades comunes y de cooperación) parece relacionarse con la
calidad de la democracia regional. La hipótesis propone entonces una vinculación entre
gobernabilidad democrática y gobernabilidad internacional12, lo cual abre la posibilidad de
explorar la posibilidad de interpretar la política exterior desde una perspectiva de
gobernabilidad que combine tanto las nociones sobre gobernabilidad desarrolladas por la
ciencia política, como aquellas desarrolladas por algunas escuelas sobre gobernabilidad
global.
Considerando lo planteado en las secciones anteriores el trabajo, la tercera parte del trabajo
abordará el balance preliminar del periodo 1990-2010 así como el contexto regional en que
ésta se desarrolló y la dinámica de transformación que se generó. El capítulo siguiente
analizará las transformaciones tanto globales como regionales del periodo, y los desafíos
que, en ese marco, se han ido abriendo a la política exterior.
3. Balance preliminar de la política exterior chilena 1990-2010. Rasgos innovadores,
gobernabilidad democrática y política exterior.
En esta sección se intentará proponer un conjunto de hipótesis preliminares exploratorias
sobre la gestión de la política exterior chilena entre 1990 y 2010. El balance de un periodo
tan prolongado es casi por definición, complejo y rico, y constituye un ejercicio que hasta
ahora ha sido realizado sólo parcialmente por algunos autores en momentos recientes13
. Por
razones de oportunidad y extensión, en este trabajo no se intentará realizar un balance
pormenorizado -tarea que ha sido considerada para el desarrollo del resto de los talleres-,
sino adelantar algunas ideas generales exploratorias que, si logran ser desarrolladas durante
la investigación y los talleres, podría dar paso a una agenda de investigación más
estructurada.
12
El tema ha sido abordado por trabajos generados durante la década de los 90 (Muñoz 1996a, 1996b, Van
Klaveren 1996), pero ha sido poco desarrollado posteriormente. 13
Ver por ejemplo, Van Klaveren 1998, Wilhelmy y Durán 2003, Fuentes y Fuentes 2006.
Working Paper ICSO UDP – 2011
16
3.1. La construcción social de la política internacional: gobernabilidad (local y
regional) y democracia en América Latina.
La experiencia de la política exterior llevada adelante a partir de 1990 constituye un caso
especialmente interesante para explorar el argumento de que el sistema internacional no es
un escenario anárquico y conflictivo por definición, sino el resultado de un proceso
construido socialmente que puede conducir tanto al conflicto como a la cooperación.
La experiencia chilena de política exterior es un buen ejemplo de cómo, bajo ciertas
condiciones -en este caso un contexto latinoamericano de comienzos de los años 90-, ésta
fue capaz de transformar cualitativamente el estado de la política regional desde uno
general de conflicto, hacia otro de cooperación y de niveles más avanzados (aunque
problemáticos) de integración. Esa transformación se explica tanto por i) los imperativos de
gobernabilidad del proceso político chileno, como por ii) las ideas y a los valores con que
las elites enfrentaron ese proceso, en este caso favorables a la cooperación; por iii) una
coyuntura regional marcada por la existencia de una comunidad política y epistémica
regional afín que dirigía un proceso similar de democratización y liberalización económica,
lo que facilitó un proceso de cambio de identidad de los actores; así como por iv)
condiciones globales también favorables y, en alguna medida similares a las que se dieron
en la región, que coadyuvaron junto a los anteriores para completar la transformación de la
identidad y modificar, al menos parcialmente, la anarquía latinoamericana al iniciarse el
proceso de democratización.
La conjunción de ese conjunto de variables contingentes viabilizó el desarrollo, a partir de
1990, de una política exterior en Chile que exhibió algunos rasgos de continuidad respecto
a etapas anteriores a 1990, pero que también introdujo un conjunto de cambios mayores si
se la compara con la historia de la política exterior del país, modificaciones que fueron
eficaces para transformar el entorno regional, y que en sus rasgos estructurales no han sido
modificadas hasta la fecha.
3.1.1. El contexto global y regional de 1990.
La revisión del contexto en el cual se inició la gestión de la política exterior en 1990
permite distinguir dos etapas de la política nacional y regional perfectamente
diferenciables, y es el contexto dentro del cual se definieron los desafíos de gobernabilidad
–internos y externos- que debió enfrentar el gobierno democrático chileno en 1990 y a
partir del cual se fueron definiendo (y se pueden comprender) las opciones de política.
3.1.1.1. Un momento de cambio sistémico. De la bipolaridad a la primacía de EEUU.
En el plano global el periodo iniciado en 1990 se vio fuertemente marcado por el fin de la
Guerra Fría y la transición desde el sistema bipolar a uno de primacía de los Estados
Unidos. Este proceso tuvo numerosas y profundas consecuencias globales que han sido
profusamente estudiadas y analizadas. Para los efectos de esta investigación, destacamos
tres: 1) La crisis definitiva del paradigma socialista (político y económico) y el triunfo del
paradigma liberal democrático y del paradigma económico neoliberal14
; 2) la
14
Algunas regiones del mundo no fueron receptivos a todos o ninguno de esos paradigmas en esa etapa, como
es el caso de China y Medio Oriente, respecto al paradigma democrático, entre otros. Sin embargo, no hubo
Working Paper ICSO UDP – 2011
17
transformación estructural de la política internacional desde un sistema de gobernabilidad
global bipolar, hacia uno unipolar o de primacía estadounidense, con serias consecuencias
para la institucionalidad multilateral gestada tras la II Guerra Mundial; y 3) la liberación de
los procesos políticos regionales del corsé político que impuso la Guerra Fría durante
medio siglo, dinámica que a su vez facilitó y potenció otro proceso global que tuvo su
propia dinámica, cual fue la denominada Tercera Ola de democratización, que comenzó en
Europa del Sur a mediados de los 70, pero que en ese periodo se manifestó con especial
fuerza en América Latina y Europa del Este (que continuaría en el Sudeste Asiático con la
Crisis Asiática).
3.1.1.2. Crisis del modelo ISI y del modelo burocrático-autoritario.
En América Latina los cambios internacionales se produjeron en una coyuntura que
favoreció la incorporación de la región a las tendencias globales, porque coincidieron con
un momento de crisis de los regímenes autoritarios y de transición hacia un proceso
regional de democratización, pero también fueron coetáneos con la crisis regional de los
modelos de Industrialización y Sustitución de Importaciones (ISI).
Sin embargo, si las condiciones internacionales fueron favorables al proceso de cambios
que vivía la región, la era autoritaria que terminaba dejaba un conjunto de desafíos
importantes para los nuevos regímenes democráticos, que resumimos en tres para los
efectos de esta investigación: 1) La necesidad de impedir regresiones autoritarias, y de
construir y consolidar las nuevas democracias y dotarlas de gobernabilidad; 2) la necesidad
de modificar el ambiente estratégico de alta conflictividad que caracterizó a la región hasta
el comienzo del proceso de democratización, que reproducía la militarización de la política
regional y que –con diferencias según el país- amenazaba seriamente la viabilidad de las
experiencias democráticas; y 3) la necesidad de reemplazar ese ambiente regional por
nuevas instituciones de gobernabilidad regional.
3.1.1.3. El deterioro del ambiente estratégico de la región.
En efecto, al asumir sus respectivos gobiernos los dirigentes democráticos latinoamericanos
(y especialmente los del Cono Sur) debieron enfrentar una pesada agenda de tensiones y
conflictos estratégicos en la región. El más importante, aunque no la única, por el tamaño
de los países involucrados, era la competencia argentino brasileña, que había derivado en
una carrera nuclear, junto al entonces recientemente concluido enfrentamiento argentino
británico por las Islas Malvinas. A éste se sumaba el conflicto argentino chileno, y la crisis
vecinal que Chile mantuvo con sus tres vecinos durante la década de los 70, así como las
tensiones de Chile con Perú y Bolivia en el mismo periodo. Durante el periodo en que
predominaron en la región, aunque con diferentes niveles de responsabilidad, los regímenes
autoritarios condujeron a la región –especialmente en el Cono Sur- hacia un serio deterioro
del ambiente estratégico, lo cual reflejó el predominio de las concepciones tradicionales y
militarizadas de la política internacional originadas en el pensamiento geopolítico, realista y
(en su última etapa) de seguridad nacional.
otros actores capaces de proponer paradigmas en una escala global hasta el surgimiento del islamismo, o la
crisis económica y financiera del 2008. Agradezco a Claudio Fuentes por señalar la distinción.
Working Paper ICSO UDP – 2011
18
Los regímenes militares no fueron los únicos causantes de la seria situación estratégica que
recibieron los regímenes democráticos, y también pusieron en marcha algunos procesos de
cooperación. El fracaso de las formulaciones iniciales del modelo ISI (que lo concebían
asociado a un esfuerzo de integración) abrió una etapa de aumento del proteccionismo en la
región y también contribuyó decisivamente al aislamiento entre los países, y al
fortalecimiento y al predominio de concepciones nacionalistas sobre la política regional
entre las elites políticas y culturales, que tendieron a reproducir y relegitimar las
concepciones que asumían la inevitabilidad del conflicto (geopolíticas) o al menor el
carácter anárquico y conflictivo de las relaciones internacionales (realistas)15
.
El resultado fue, como han señalado algunos autores (Child 1990, Kacowicz 1998: 117),
que las democracias enfrentaron una política regional sudamericana deteriorada que aunque
exhibía rasgos de cooperación, evidenciaba asimismo una inclinación hacia dinámicas más
competitivas y de poder que tendían a reproducir y a profundizar el conflicto regional. Las
dinámicas de poder se construyeron durante el Siglo 19 como un subsistema sudamericano
(Burr 1967), organizado principalmente en torno a dos ejes verticales de tensión
(Argentina-Brasil, Chile-Perú) y dos alianzas diagonales (Chile-Brasil, Argentina-Perú)16
.
Éste comenzó a modificarse desde comienzos del Siglo 20 como consecuencia, primero, del
distanciamiento en términos de poder, entre Argentina y Brasil, por un lado, y Chile, por el
otro; y a mediados del siglo, por la consolidación de Brasil como potencia regional. En
segundo lugar, el declinante sistema de balance de poder coexistió, también desde el Siglo
19, con un regimen sudamericano de “paz negativa”, característico y exclusivo de la región,
cuya característica fundamental fue mantener la paz “sólo sobre bases inestables mediante
amenazas, disuasión, o una falta de voluntad o capacidad para iniciar un conflicto
violento”, la cual fue construida sobre la base de una cultura diplomática que fue
institucionalizada y que privilegia el derecho internacional (Kacowicz 1998: 9, 102-103).
Junto a lo anterior, aunque con matices y en contextos diferentes, los regímenes militares
del Cono Sur exhibían difíciles relaciones con Estados Unidos (especialmente Argentina y
Chile, aunque Brasil y Perú también en un grado diferente), y se encontraban relativamente
aislados de los principales centros de poder Occidentales (especialmente los que exhibían
niveles más altos de violaciones a los derechos humanos).
En el resto de América Latina, particularmente en Meso y Centroamérica, el ambiente era
similar respecto del tipo de desafíos, aunque los contextos fueron diferentes. En esa
subregión la lógica política estuvo organizada en torno a las dinámicas de la guerra civil
centroamericana: por un lado, fuertemente afectada por la lógica del conflicto este-oeste
debido a la importancia otorgada por los Estados Unidos a la Cuenca del Caribe, y su
consiguiente intervención directa; y por el otro, por las demandas de democratización.
15
Este argumento fue desarrollado por Robledo (2001). Ver también la opinión de Mares (2001), quien ha
explorado la relación entre conflicto/cooperación, y modelo de desarrollo en la región. 16
Actualizando el análisis de Burr, aunque desde una perspectiva diferente, Kacowicz señala que entre 1883 y
la década de1920 Brasil mantuvo relaciones antagónicas con Argentina y Venezuela, y alianzas con Chile y
Colombia; Argentina, antagónicas con Chily y Brasil, y alianzas con Bolivia y Perú; Chile, antagónicas con
Argentina, Perú y Bolivia, y alianzas con Brasil y Ecuador; Perú, antagónicas con Chile y Perú, y alianzas con
Argentina y Bolivia; mientras que Ecuador, antagónica con Perú y alianza con Chile (1998: 93).
Working Paper ICSO UDP – 2011
19
El fin de la Guerra Fría y la marcha de los procesos de democratización permitieron la
superación gradual del conflicto, y las instituciones regionales generadas durante este
proceso (Proceso de Contadora) terminarían engarzándose en la dinámica general de
democratización, y sentando las bases para un proceso de concertación política regional
Centro y Sudamericano. Los ejes de esta dinámica serían la democratización y la
transformación del ambiente estratégico de la región desde uno de conflicto, hacia otro de
cooperación y de relanzamiento de los procesos de integración interrumpidos tanto por el
fracaso del modelo ISI como por los regímenes autoritarios.
De esta forma, al reiniciarse la democracia en Chile, el nuevo gobierno tenía ante sí un
ambiente vecinal caracterizado por una agenda cargada de conflictos, pero contaba
asimismo con una ambiente global y latinoamericano cuyas tendencias estructurales eran,
en lo grueso, favorables.
Lo anterior no significa desconocer que durante los regimenes autoritarios también hubo
procesos de cooperación al interior de la subregión, como por ejemplo, las dinámicas de
cooperación que existieron entre Argentina y Brasil antes de la democratización (Van
Klaveren 1990), o que algunos regímenes autoritarios cooperaron con regímenes
democráticos, como Argentina y Chile a partir de la firma del Tratado de Paz y Amistad
(TPA) en 1984. El TPA tuvo una enorme importancia para la transformación de la relación
estratégica bilateral, puso en marcha –en el lenguaje de Jervis (1978)- un proceso de
“cooperación bajo dilema de seguridad”, y produjo una distensión inicial en el ambiente
bilateral17
. Sin embargo, ambos procesos –el argentino-brasileño y el argentino chileno-
parecen haber sido una condición necesaria, pero no suficiente, para la transformación
cualitativa de la política bilateral y regional que se iniciaría a partir de 1990 entre Chile y
Argentina18
. Más allá de Brasil, Argentina y Chile, la existencia de regímenes autoritarios
también en Bolivia, Perú, Paraguay y Uruguay, entre otros países de la región, introdujo un
sesgo sistémico que favoreció el conflicto y redujo las posibilidades de cooperación, y lo
relevante, desde un punto de vista de teórico y político, es observar entonces si la dinámica
de la política regional experimentó transformaciones importantes como consecuencia del
17
Nuestro argumento es similar, en este sentido, al de Kacowiz. Éste sostiene que América del Sur constituyó
una zona de paz negativa entre 1883 y la década de los 80, transformándose en una zona de paz estable desde
mediados de los 80, situando el cambio en el TPA chileno argentino, y en el entendimiento argentino
brasileño, como el punto de cambio. Luego, se interroga si la creación del MERCOSUR podría dar paso a una
comunidad pluralista de seguridad en el Con Sur (1998: 117-118), argumento que también es desarrollado
por Hurrel (1998). La zona de paz estable es definida por Kacowiz como una comunidad de estados naciones
satisfechas con el estatus quo, en la cual conflictos domésticos o internacionales pueden ocurrir, pero son
mantenidos dentro de límites no violentos” (1998: 10). 18
En su trabajo de 1990 Van Klaveren aborda el impacto de la democratización en el cambio de la relación
argentino brasileña, pero advierte que existen otros factores, destacando entre éstos a los modelos de
desarrollo, que hasta entonces habían restringido las posibilidades de la cooperación, incluso en regímenes
democráticos anteriores, así como la voluntad y las ideas políticas de los líderes políticos (1990). Al analizar
el impacto de la democratización en la relación argentino brasileña, Van Klaveren concluye que “(…) la
orientación específica de los nuevos regímenes democráticos de Argentina y Brasil contribuyó a la
profundización de una tendencia hacia la cooperación que se había comenzado a manifestar a principios de la
década” (1990: 41). Van Klaveren señala también que las críticas a la política exterior del régimen militar no
apuntan a que hubiese tenido un “comportamiento agresivo” respecto al conflicto limítrofe con Argentina,
sino que “asiló al país de la comunidad internacional, haciéndolo más vulnerable” (1990: 42).
Working Paper ICSO UDP – 2011
20
proceso de democratización y cuál fue la lógica que este proceso tuvo si acaso hubo
transformación.
3.1.2. Las necesidades del proceso político chileno, elites e ideas.
Junto a un ambiente global de transformación y uno regional demandante, el régimen
democrático chileno inició su gestión en un ambiente doméstico también especialmente
complejo, marcado por una experiencia entonces reciente de polarización, de quiebre
democrático y de violación masiva de derechos humanos por parte de agentes del Estado y,
por tanto, de serias dudas sobre la existencia de los consensos mínimos que suponía una
gobernabilidad democrática básica. Por ello, los imperativos de gobernabilidad –
especialmente de legitimidad y eficacia- parecen haber sido una variable tan o más
importante que las tradicionales (de poder, de realidades geopolítica o de principios de
derecho internacional, así como de desarrollo) en el diseño y ejecución de la política
exterior chilena en algunas de sus dimensiones más importantes, como el de la relación
entre el modelo de desarrollo y la política exterior.
Por eso, al reiniciarse el régimen democrático en 1990, la política exterior giró en torno al
problema de cómo contribuir el principal problema político del gobierno de entonces, cual
era el de impedir una regresión autoritaria, consolidar la nueva democracia, y dotarla de una
gobernabilidad al menos suficiente para asegurar su sustentabilidad y asegurar el desarrollo
económico (Boeninger 1997) 19
. De esta forma, la política exterior enfrentó
simultáneamente tres requisitos mutuamente dependientes y estrechamente
interrelacionados:
i) contribuir a la construcción de los consensos políticos mínimos necesarios
y suficientes para la estabilidad y la gobernabilidad doméstica de esa
etapa;
ii) contribuir a la estrategia de desarrollo; y
iii) asegurar un ambiente internacional funcional a los requerimientos de
democratización y desarrollo.
Es por eso que, sin rechazar la importancia que pudieron haber tenido algunas variables
tradicionales en la formulación de la política exterior, la evolución de la política exterior
chilena a partir de 1990 se explica fundamental, aunque no exclusivamente, por la lógica
que impuso el proceso de democratización. La política exterior chilena, en sus aspectos
esenciales, fue siendo organizada para alcanzar algunos de los objetivos más importantes
para la sustentabilidad política del régimen democrático que se iniciaba entonces, tanto
internos como externos, y esta lógica se vio favorecida por la concomitancia de los
procesos de democratización en el resto de la región y particularmente del Cono Sur.
Por eso, es posible analizar la política exterior desde una perspectiva de gobernabilidad
democrática nacional y regional y por eso es también posible evaluar tanto su efectividad
como su capacidad de innovación (y por tanto de transformación como política pública),
desde una perspectiva de política pública en su sentido más amplio, que el nuevo régimen
19
La literatura teórica sobre este tema es hoy abundante (Lijphart 1999). Sin embargo, existen pocas
publicaciones sobre el proceso de toma de decisiones respecto a la política exterior, calidad de la democracia
y consensos en democracia. Por eso, hemos utilizado algunas fuentes que además de ser primarias, aportan
valor interpretativo y explicativo a la toma de decisiones, como Boeninger 1997 y 2009. ver además
Working Paper ICSO UDP – 2011
21
democrático utilizó deliberadamente para modificar la realidad que recibió en marzo de ese
año; una herramienta que necesitaba transformar el estatus quo nacional, regional e
internacional, en cuanto condiciones para la legitimidad y supervivencia del régimen
democrático. La política exterior no fue una política neutra frente a las necesidades
políticas democráticas, tanto en su gestión de los problemas estratégicos como de las
demandas del desarrollo económico, sino que se vio influida tanto por las necesidades de la
democracia, como por las ideas de los responsables de conducirla acerca de las decisiones
que se debían tomar ante cada dilema que se presentaba, que fueron marcando un claro
contraste con las ideas de quienes conducían el estado hasta 1989.
Identificar las principales innovaciones de la política exterior a partir de 1990, así como sus
efectos (y deficiencias), es entonces una forma de evaluar el periodo en estudio e iniciar un
debate sobre los desafíos de la nueva etapa en la que ésta ha ingresado.
3.2. Continuidad e innovación en la política exterior a partir de 1990.
3.2.1. La existencia y la necesidad de un consenso mínimo en la democracia chilena a
partir de 1990. Elementos de continuidad de la política exterior.
En el proceso de reformulación de la política exterior y de la política regional a partir de
1990 es posible destacan algunas dimensiones especialmente innovadoras e importantes
respecto a etapas anteriores de la política exterior chilena. Sin embargo, la política exterior
mantuvo también importantes elementos de continuidad, los cuales fueron organizados en
torno a dos lógicas:
Por un lado, la necesidad del nuevo régimen democrático de subrayar la existencia y la
importancia de dichos acuerdos al iniciarse la democracia, debido a la necesidad de
construir bases mínimas de convivencia luego del prolongado periodo de polarización
democrática y ruptura. Adquirió así importancia y se introdujo en el discurso el concepto de
política de Estado, en alusión a políticas públicas que contarían con apoyo político
relativamente transversal y que, como tales, podrían ser reconocidas y aceptadas
legítimamente como políticas capaces de trascender a un gobierno específico y ser
aplicadas durante largos periodos de tiempo debido, justamente, al alto nivel de aceptación
y acuerdo político que suponen. Por el otro, la existencia de elementos sustantivos y reales
de consenso político al interior del país en torno a lo que hasta entonces habían sido
habitualmente considerados “principios de la política exterior chilenas”. De esta forma, al
iniciar su gestión el régimen democrático, la política exterior fue asumida o propuesta (sin
que hubiese muchos cuestionamientos al respecto) como una política de Estado en torno a
la cual convergían algunos acuerdos básicos pero estratégicos para el nuevo entorno
político, y jugó un papel importante favoreciendo algunos niveles básicos de
gobernabilidad mediante la reafirmación de esas bases mínimas de acuerdo en un ámbito
que, en todo caso, era decisivo en la interlocución con las elites del régimen militar,
políticas, militares y empresariales.
Los principales elementos de este consenso básico se articularon en torno a dos tipos o
grupos de temas: los principios de política exterior, y la realidad vecinal de Chile.
Working Paper ICSO UDP – 2011
22
Los principios de la política exterior de Chile se refieren a un conjunto de normas jurídicas
esenciales del derecho internacional público moderno, y suelen ser resumidos en 1) el
respeto del derecho internacional, 2) el cumplimiento de los tratados, 3) la solución pacífica
de las controversias, 4) la autodeterminación de los pueblos y 5) la no intervención (Walker
2006: 24), aunque es posible distinguir entre principios “tradicionales” y nuevos20
.
La importancia de dicho mínimo político y normativo –los principios tradicionales- es que
a pesar de que muchas veces es invocado de manera puramente formal, tiene una dimensión
sustantiva, puesto que da cuenta de la práctica histórica chilena (y latinoamericana) y del
desarrollo de un acervo diplomático chileno (y regional) en torno al cual se han organizado
tanto la práctica la política exterior chilena, como las relaciones intra latinoamericanas, y
las relaciones de la región con las potencias hegemónicas a partir de la independencia,
especialmente luego de la irrupción de los Estados Unidos a partir de la segunda mitad del
Siglo 19, y en particular en la Cuenca del Caribe. Así, más allá de las perspectivas basadas
en el derecho internacional, algunos autores han destacado que la socialización regional de
dichos principios permitió el surgimiento de una “zona de paz negativa” en América del
Sur (Kacowicz 1998), cuya característica principal es la de haber desarrollado una práctica
diplomática exitosa de prevención de conflictos intra regionales. Otros trabajos han
destacado la importancia de dichos principios para la atenuación del estado de naturaleza
de la relación de la región con Estados Unidos, y un tercer tipo de enfoques ha rescatado el
aporte de esta práctica latinoamericana al derecho internacional contemporáneo, como –por
ejemplo- en la Carta de las Naciones Unidas.
Junto a los principios de política exterior, algunos autores han subrayado que las cuestiones
territoriales –la historia de las relaciones vecinales del país- también han operado como un
“elemento de permanencia”. Como han señalado algunos autores, “es precisamente en esta
área territorial y estratégica donde se observa mayor permanencia y, hasta cierto punto,
mayor consenso de los principios y definiciones básicas de la política exterior chilena. Ésta
se ha mantenido prácticamente constante pese a los abruptos cambios políticos que ha
experimentado el país” (Van Klaveren 1998: 119). Aunque como se verá más adelante, y
como lo sostienen los mismos autores, también se observan variaciones importantes de
política exterior, es efectivo que en todo caso en la política exterior chilena existe una
agenda vecinal cuyos rasgos esenciales se originaron en la etapa de conformación de los
estados nacionales durante el Siglo 19 –y en particular durante la coyuntura de la Guerra
del Pacífico- cuyos rasgos estructurales han demostrado poseer un carácter casi
glaciológico, por la extrema resiliencia que ha demostrado y que sólo comenzaría a verse
modificada parcialmente a partir de 1990, argumento que será desarrollado en las secciones
posteriores.
20
Walker añade a los cinco principios tradicionales, cuatro nuevos adoptados luego del retorno a la
democracia: la promoción de la democracia y de los derechos humanos, el regionalismo abierto, la
solidaridad, y el multilateralismo (2006: 24-25), mientras que una publicación institucional reciente identifica
como principios 1) la vigencia y respeto de los tratados, 2) la igualdad soberana de los estados, 3) la
promoción de la democracia y el respeto de los derechos humanos, 4) la integridad territorial, 5) la solución
pacífica de las controversias y 6) la responsabilidad de cooperar (MINREL 2010b: 10-11).
Working Paper ICSO UDP – 2011
23
Es por eso que a partir de 1990 la política exterior no sólo fue asumida como una política
de Estado, sino que se llevaron adelante también algunas políticas específicas que
reafirmaron algunos de esos elementos estatales de la política exterior -como los
manifestados en los sucesivos libros de la Defensa Nacional publicados en 1997, 2003 y
2010- y que constituyeron una etapa importante del proceso de construcción de nuevos
acuerdos nacionales sobre los cuales se iría consolidando el nuevo régimen democrático.
3.2.2. Una nueva relación entre política exterior y modelo de desarrollo. Dos etapas:
1990-2008 y 2008 a la fecha.
Junto con los elementos de continuidad, a partir de 1990 la política exterior exhibió un
proceso de transformaciones que permiten identificar el desarrollo de una etapa muy
diferente a lo conocido hasta entonces.
Gran parte de esa transformaciones se originaron en el balance (y el nivel de acuerdo y de
desacuerdo) que hicieron los dirigentes de la Concertación sobre la gestión económica de la
democracia. Así, la transición democrática ocurrió en una coyuntura de crisis tanto del
paradigma marxista y de la economía centralmente planificada, como del paradigma
keynesiano –especialmente en Europa- y su reemplazo (al menos a nivel global) por la
hegemonía intelectual del neoliberalismo. A lo anterior se sumó, sin embargo, el balance
crítico de los dirigentes chilenos sobre los resultados de la primera ola del proceso de
integración latinoamericano organizado a partir de los años 60 desde una perspectiva
cepaliana (Tomassini 1985).
El análisis de la relación entre la política exterior y el modelo de desarrollo permite
identificar dos etapas: la primera, y más extensa y conocida, entre 1990 y 2008, consistente
en la adopción de la apertura regulada y del regionalismo abierto con el objeto de abrir
mercados para el modelo exportador. La segunda etapa está menos configurada y está lejos
de haber sido consolidada, pero es distinguible, y se caracteriza por mantener los rasgos
anteriores, pero se enfoca en agregar al eje cuantitativo de la política económica y
comercial exterior, otro de carácter funcional cualitativo, cual es el de lograr que la política
exterior contribuya mediante herramientas y estrategias específicas, al incremento de la
innovación y la productividad.
3.2.2.1. 1990-2008. Regionalismo abierto, apertura regulada y apertura de mercados.
El diseño puesto en marcha en 1990 significó innovaciones importantes respecto a lo
iniciado en la primera etapa de la apertura (1985-1990). Por un lado, la política elegida dio
continuidad al proceso de desregulación y apertura iniciada por el régimen militar, pero
introdujo innovaciones sustantivas y cualitativamente que la transformaron en una política
diferente. Desde una perspectiva más amplia, la desregulación fue acompañada
internamente con un segundo pilar, el de la equidad, evolucionando así desde un modelo
autoritario en lo político y neoliberal en lo económico, hacia otro que ha producido una
síntesis entre el ideario socialcristiano y socialdemócrata liberal21
, que en Chile fue
sintetizado inicialmente en el lema de crecimiento con equidad (Ffrench Davis 2003), y que
21
Utilizamos la distinción de Michael Doyle (1983: 207) sobre liberalismo conservador y liberalismo
socialdemócrata (o liberalismo liberal).
Working Paper ICSO UDP – 2011
24
posteriormente evolucionó hacia el concepto de estado democrático y social de derecho
(Díaz 2010). Hacia el exterior, la apertura unilateral iniciada en los años 80 fue remplazada
a partir de 1990 por una apertura regulada (DIRECON 2009), logrando llevar adelante un
proceso continuo de apertura de mercados sobre el cual se ha sustentado la mayor parte del
crecimiento económico chileno desde entonces, organizado en torno al concepto de
regionalismo abierto. Como han señalado otros autores (Van Klaveren 1998), la apertura
regulada surgió como política ante las limitaciones de la apertura unilateral (no exigía
reciprocidad, por lo que sus efectos eran más limitados) y el multilateralismo estricto (sus
compromisos eran demasiado graduales y restrictivos), cuya combinación no permitían
explorar todas las posibilidades de crecimiento que ofrecía un enfoque más flexible como el
adoptado.
Los datos sobre esta dimensión son conocidos y la importancia de su contribución al
desarrollo del país es sustantiva22
, siendo posible evaluarla por el porcentaje del PIB
asociado al desarrollo exportador (importaciones y exportaciones), que el año 2008
superaba el 70 por ciento (DIRECON 2009: 217). La apertura de la economía chilena
significó asimismo no sólo un incremento sistemático de la inversión extranjera directa en
Chile, sino también un incremento gradual de las inversiones chilenas en el exterior, las que
alcanzaron los US$ 48.621 el año 2009, cerca de un tercio del PIB de entonces, asociado a
un incremento importante de la internacionalización de las empresas chilenas, la mayor
parte de las cuales concentraba sus inversiones en América Latina (Ministerio de
Relaciones Exteriores 2010b). La política económica internacional puesta en marcha en
1990 fue capaz así de contribuir a un largo ciclo de crecimiento y desarrollo y, a diferencia
de otras experiencias, no tuvo el efecto de destrucción productiva y de empleo. Por el
contrario, al ser puesta en marcha después de esa primera etapa del tránsito del modelo ISI
al modelo neoliberal y que en Chile se realizó desde mediados de los 70 y durante los años
80 (Ffrench Davis 2003: 76-77), la apertura regulada fue una etapa de desarrollo
productivo y de creación neta de empleo como resultado del intercambio comercial como
del incremento de las Inversiones Extranjeras Directas (IED) (OIT 2008).
Sin embargo, a medida que el modelo político y económico del país comenzó a evolucionar
durante los últimos 20 años, el diseño económico y comercial de la política exterior
también ha comenzado a exhibir limitaciones o insuficiencias, ante lo cual se ha comenzado
a gestar una creciente demanda por la formulación de políticas más actualizadas.
En parte, el agotamiento radica en el hecho simple de que una vez alcanzado el umbral de
apertura resumido anteriormente, no es posible continuar el mismo ritmo de suscripción de
nuevos acuerdos. Éstos cubren a la mayor parte de los mercados, con la excepción de Rusia
y algunos países medianos importantes, como Sudáfrica o el Medio Oriente. Desde una
perspectiva de largo plazo, la apertura regulada está próxima a alcanzar su umbral máximo
de crecimiento, el cual introduce por sí sólo algunas demandas. Por ejemplo, la necesidad
22
La Dirección de Relaciones Económicas del Ministerio de Relaciones Exteriores informaba a comienzos
del 2011 en su sitio en Internet que Chile, un país de 16 millones, ha suscrito 21 acuerdos con 58 países,
accediendo a mercados preferentes con una población de 4.210 millones de personas, equivalente a un 62,5%
de la población mundial y 86,3% del PIB mundial. El 92,5% del intercambio de Chile se produce con países
con alguna preferencia comercial.
Working Paper ICSO UDP – 2011
25
de fortalecer el sistema multilateral de comercio, maximizar las ventajas de los acuerdos
existentes, y diseñar una política que permita profundizar las inversiones chilenas en el
exterior (DIRECON 2009: 261).
3.2.2.2. 2008-adelante: de la apertura de mercados al desarrollo de la competitividad
(capital humano y globalización de las empresas chilenas).
Con todo, el acercamiento de la primera etapa a su umbral de crecimiento está relacionado
con el debate más general sobre las limitaciones y el futuro del modelo de desarrollo
basado en las exportaciones de bajo valor agregado, y las necesidades de innovación y
aumento de la productividad de la economía chilena como requisito para continuar el
proceso de crecimiento de largo plazo.
En la última etapa del ciclo 1990-2010 se pusieron en marcha dos procesos. A partir del
2005 se inició una discusión sobre la estrategia de desarrollo en torno al Consejo Nacional
de Innovación y Competitividad (CNIC 2006, 2007, 2008, 2010), que permitió desarrollar
un espacio institucional para el debate nacional sobre la estrategia de desarrollo. Sin
embargo, el debate sobre el futuro del modelo de desarrollo chileno en el seno del CNIC no
ha logrado vincularse orgánicamente con el debate sobre el futuro de la política exterior
chilena, ni ha logrado avanzar hasta el punto de generar recomendaciones de política
específicas en un grado de detalle y funcionalidad similar a las formuladas a partir de 1990.
Sin embargo, a partir del 2008 se pudieron en marcha nuevas políticas cuyo foco comenzó
a trasladarse desde la apertura de mercados hacia la competitividad, como el Fondo
Bicentenario de Capital Humano y las Políticas de capital Humano Avanzado (Ministerio
de Relaciones Exteriores 2010ª: 139).
En su conjunto, ambas políticas iniciaron lo que podría ser considerado de manera inicial y
tentativa una segunda generación de política exterior en el ámbito económico, aunque su
mantención y consolidación en el tiempo está por verse. A diferencia de la primera etapa -
concentrada en la apertura de mercados para la exportación de materias primas-, la segunda
etapa, que alcanzó a ser formulada de manera parcial e incompleta, mantiene las políticas
anteriores, pero agrega un nuevo eje, orientando la política exterior hacia el desarrollo de
las herramientas necesarias de para la formación de capital humano, transferencia
tecnológica y asociatividad empresarial, funcionales a las nuevas demandas de expansión
de las inversiones chilenas, de mayor competitividad e innovación.
De esta forma, la política exterior asumió a partir de 1990 un papel central en el despliegue
del modelo político y económico. Desde una perspectiva de gobernabilidad, el efecto más
importante del aporte de la política económica internacional fue el de haber contribuido
exitosamente a la sustentabilidad económica y, con ello, a la legitimidad del régimen
democrático.
Working Paper ICSO UDP – 2011
26
3.2.2.3. El balance político global/regional de la nueva inserción económica.
Desde una perspectiva de política exterior, el modelo de desarrollo económico introdujo (y
con el tiempo consolidó) una relación política y cultural diferente del país con el entorno y
la política internacional y regional. Chile pasó de ser un país organizado en torno a un
modelo cultural y económicamente volcado hacia adentro, a una comunidad
económicamente inserta y estrechamente interdependiente con el proceso de
globalización23
. Asimismo, trasladar el eje de su crecimiento económico desde el mercado
interno hacia la apertura de los mercados internacionales más importantes, como estados
Unidos, Europa y el Asia Pacífico, además de América Latina, el país redefinió
dimensiones sustantivas de su interés nacional y de su posicionamiento relativo global y
regional. Lo anterior se vio acompañado por el hecho de que el modelo de desarrollo de
crecimiento con equidad y de apertura regulada elegido durante los primeros años del
proceso de democratización (y que observaba con atención los modelos de desarrollo de
algunos países del sudeste asiático), no fue seguido por el resto de los países de la región,
especialmente en América del Sur24
.
Se estructuró así una tensión –económica y también política- entre lo global y lo regional,
que dividió tempranamente las opiniones en torno a la política exterior chilena, debate que
aún persiste al interior de la discusión chilena sobre política exterior25
. Este debate se
organiza esquemáticamente entre los partidarios de priorizar los vínculos con el centro
político mundial, los que sostienen que se trata de un dilema falso y evitable, y los que
priorizan la inserción regional.
Las opciones de desarrollo económico adoptadas luego de 1990 tuvieron importantes
consecuencias en el posicionamiento internacional a medida que se avanzó en su
materialización. Por un lado, al establecer vínculos institucionales privilegiados con el Asia
Pacífico (Chile ingresó a la APEC en 1994), Europa (Acuerdo de Asociación en 1996,
separado ex profeso de la negociación de la UE con MERCOSUR), y Estados Unidos
(firma del Tratado de Libre Comercio el 2004), Chile construyó un relacionamiento político
internacional de nuevo tipo y mucho más diverso con los centros de poder mundial que el
construido en etapas anteriores de su política exterior, y no concentrado exclusivamente en
América Latina, ni focalizado en la búsqueda de espacios alternativos de autonomía política
internacional (No Alineados). Chile se integró al Grupo de Río en 1990, se asoció y firmó
un acuerdo de libre comercio con el MERCOSUR en 1996, la Unión de Naciones
Suramericanas (UNASUR) el 2008, y reingresó como miembro asociado a la Comunidad
23
Chile se ha mantenido consistentemente en los lugares más altos de los diversos índices de globalización,
entre otros, el KOF Globalization Index y el A.T. Kearney/Foreign Policy Magazine. Sin embargo, debe
distinguirse entre la idea de un modelo volcado hacia adentro, como terminó siendo el modelo económico
chileno hasta los años 70, y aislado o aislacionista, con la idea de un modelo separado de la economía y de la
política internacional. En este sentido, se mantiene vigente el aporte dependentista en el sentido de que Chile
estuvo siempre vinculado al sistema político internacional. 24
Tras producirse la transición democrática en Chile se produjo también una transición desde un modelo de
desarrollo neoliberal, hacia otro que ha sido denominado de crecimiento con equidad que conceptualmente se
origina en los paradigmas socialdemócratas y socialcristianos de estado de bienestar, pero que no reprodujo
los mismos rasgos del estado de bienestar europeo, cuya crisis era evidente el año 90. 25
El tema ha sido tratado in extenso por Van Klaveren 1998: 122-144). Para una visión crítica reciente ver
Fuentes 2010.
Working Paper ICSO UDP – 2011
27
Andina de Naciones (CAN) el año 2006. Sin embargo, a partir de 1990 su posicionamiento
internacional ha sido múltiple y, en ese sentido, más equilibrado, y en un contexto de
opciones crecientemente diversas y en evolución de relacionamiento estratégico global al
interior de la región.
3.2.3. Una nueva forma de abordar la región. Del conflicto a la cooperación e
integración.
Si en el plano económico la política exterior puesta en marcha a partir de 1990 constituyó
entonces un ejemplo de innovación en la política exterior, la aproximación hacia la región
iniciada en 1990 introdujo la transformación más sustantiva que ha experimentado la
práctica de la política exterior desde la década de 1820, cuando concluyó el proceso de
cooperación regional que dio origen a los estados de la región.
A pesar de haber mantenido los importantes rasgos de continuidad en algunos principios de
política exterior y de la agenda vecinal ya reseñados, la política regional desplegada a partir
de 1990 logró contribuir, junto al resto de los estados democráticos de la región, a una
transformación cualitativa de las relaciones estratégicas y, en definitiva, de la identidad de
la región, desde una organizada en torno al conflicto, hacia otra basada en la cooperación,
en la cual predominaron prácticas de cooperación y se observó una disminución sustantiva
de las dinámicas conflictivas. Este proceso sólo se vería interrumpido al comienzo de la
década del 2000, con las crisis de los procesos democráticos en un grupo importante de
países de la región. Lo anterior fue posible por el alcance regional que adquirió el proceso
de democratización, permitiendo la estructuración de un proceso convergente de
transformación política, estratégica, económica y global. Como resultado, la política
exterior iniciada en 1990 puso en marcha un proceso de cambio cualitativo en la relación de
Chile con sus vecinos, o al menos parte de ellos, emergiendo por primera vez en la historia
del país un camino de superación de los dilemas de seguridad generados desde el Siglo 19.
Este proceso tuvo resultados positivos, aunque limitados. Desde una perspectiva de política
exterior chilena, el más importante fue la transformación de la relación con Argentina desde
el conflicto hacia la cooperación, proceso que se ha visto debilitado en los últimos años
pero que, dependiendo de las condiciones, podría eventualmente avanzar la asociación
política26
. Desde una perspectiva de política regional, el resultado más importante fue la
generación de un nuevo tipo de gobernabilidad regional.
26
Es importante señalar que algunos trabajos recientes han intentado identificar variables causales en las
relaciones estratégicas de la región. Mares (2001) analiza el conjunto de la región y concluye que una revisión
empírica de los conflictos en la región no permite validar algunas de las principales las teorías sobre conflicto
y cooperación aplicadas a la región, incluyendo las teorías sobre paz democrática (Doyle 1983) ni aquellas
derivadas del pacifismo comercial schumpeteriano y del neo-funcionalismo europeo, cuya versión
contemporánea sostiene que el aumento de la interdependencia favorece la paz (Rosecrane 1986). Nuestro
argumento es diferente en al menos dos sentidos respecto al de Mares. Primero, es contingente, y no pretende
proponer generalizaciones para periodos más prolongados que el definido en el estudio. Y segundo, reduce la
base empírica a los casos relevantes para la política exterior chilena, fundamentalmente el Cono Sur.
Working Paper ICSO UDP – 2011
28
3.2.3.1. Democratización regional, gobernabilidad, surgimiento de comunidades políticas y
epistémicas democráticas y transformación de identidad.
Como se señaló en las secciones anteriores, el proceso de democratización que se inició en
la región encontró a los gobiernos democráticos ante un ambiente latinoamericano y
sudamericano deteriorado. En esa circunstancia, cargaron con una herencia de difícil
gestión y resolución. Sin embargo, el recambio sucesivo de gobiernos que fue produciendo
la democratización regional significó la llegada al poder de partidos democráticos y, con
ello, de una elite política que cargaba con una herencia cultural política diferente a la que
dirigió los regímenes autoritarios. De esta forma, a medida que se extendía a cantidad de
regímenes democráticos, se fue constituyendo una comunidad regional política y
epistémica democrática relativamente homogénea que compartía dos rasgos constitutivos.
En primer lugar, cargaban una agenda de conflictos heredados y que no podían ser
desconocidos; que también en gran medida se explicaban como resultado de los procesos
sociales y de las ideas de los gestores anteriores; y que introducían una demanda común
importante de gobernabilidad a las nuevas democracias en el ámbito de la política regional.
Segundo, compartían demandas políticas urgentes y similares de consolidación
democrática, así como una cultura política democrática y un bagaje valórico e ideacional
mayoritariamente familiarizado y favorable a la cooperación internacional.
La combinación de ambos rasgos creó las condiciones y los incentivos para que, mediante
una gestión apropiada, esta comunidad se desarrollara. Fue eso, precisamente, lo que
ocurrió a partir de 1983, con la decisión del Presidente de Argentina, Raúl Alfonsín, de
poner en marcha una política exterior de cooperación con Chile y de integración con Brasil
luego de la derrota del régimen militar en las Islas Malvinas. Sea por necesidad o por
convicción –la información disponible señala que por ambas razones- el nuevo gobierno
democrático argentino desplegó una política exterior orientada a desmilitarizar la agenda
internacional del país, buscando con ello aumentar los grados de seguridad exterior, así
como fortalecer el proceso democrático mediante la desmilitarización de la agenda política
exterior, con la consiguiente reducción de su peso en la agenda interna y de la presencia
militar en la política nacional (Barletta 1999, 2000, Fournier 1999). Luego de asumir en
1983, el Presidente Alfonsín puso en marcha una estrategia vecinal doble y simultánea con
Brasil y con Chile27
. En el caso de Brasil, puso en marcha el diálogo bilateral con el
Presidente José Sarney, tanto para detener la competencia nuclear militar (Barletta 1999,
Paul 2000) como para iniciar el proceso de integración que culminaría en la creación del
MERCOSUR en 1991. En el caso de Chile, sometió la mediación papal a referendo
nacional abogando ante su país por su ratificación, tras lo cual pudo suscribir el Tratado de
Paz y Amistad con el régimen del general Augusto Pinochet en 1984. La consistencia
transformadora de la política exterior del Presidente Alfonsín permitió que Argentina
desactivara las dos principales fuentes de conflicto que la continuaban amenazando luego
de la Guerra de las Malvinas. Sin embargo, sus alcances fueron mucho más extensos. La
dinámica de desnuclearización y cooperación del Cono Sur puso en marcha una
transformación estratégica más profunda de América del Sur y de América Latina, abriendo
27
En esta sección no se pretende realizar un análisis pormenorizado de la política exterior del Presidente Raúl
Alfonsín -que fue naturalmente más amplia y compleja-, sino destacar los aspectos importantes para los
efectos del cambio del ambiente estratégico en la región.
Working Paper ICSO UDP – 2011
29
paso a una etapa de desarrollo de nuevos regímenes de seguridad cooperativa, y
permitiendo la consolidación de la región como una zona de paz. Tras los acuerdos
nucleares argentino-brasileños de 1985, ambos países adhirieron al TNP y ratificaron el
Tratado de Tlatelolco, incorporándose al regimen global de desarme y no proliferación,
suspendiendo la nuclearización de América Latina. Por último, tras recuperar la
democracia, Argentina y Brasil se incorporaron a la dinámica iniciada por el Proceso de
Contadora, sentando las bases para la articulación de una comunidad democrática
latinoamericana mediante la creación del Grupo de Río, cuya tarea fundamental fue
construir espacios de concertación política, y promover la democracia y la integración de la
región (Frohman 1990, Robledo y Rojas 2004).
El impacto de la transformación estratégica argentina y de la región en el relacionamiento
con Chile no sería, sin embargo, mecánico. En el caso de la relación con Argentina, la firma
del TPA mejoró sustancialmente la relación con el régimen militar chileno, pero las
relaciones bilaterales se mantuvieron distantes debido a las diferencias ideológicas de
ambos gobiernos, y los dispositivos militares continuaron básicamente alertas durante los
primeros años, incluso luego de la puesta en marcha de las primeras medidas de confianza
mutua consideradas en el Tratado. En el caso de Chile, el régimen militar había
experimentado una sucesión de crisis vecinales que, a pesar de haber sido superadas, habían
profundizado la percepción de amenaza, reforzando así las miradas tradicionales de la
cultura política y estratégica chilena que subrayaban las dimensiones geopolíticas del
conflicto y la importancia de los factores de poder, especialmente los de carácter militar.
Las condiciones cambiaron, sin embargo, tras la democratización en Chile. Los líderes
chilenos asumieron entonces el gobierno teniendo como contrapartes a gobiernos
democráticos –entre otros países- en Argentina, Brasil, Perú y Bolivia, todos los cuales
participaban en 1990 en el Grupo de Río, y con ello a elites políticas que finalmente, y a
pesar de diferencias bilaterales históricas, compartirían experiencias históricas, valores,
ideas y políticas similares. Una parte de esas elites había participado en el lanzamiento de
los procesos de integración regional a partir de los 60, y otra parte importante había
compartido también la experiencia del exilio durante los regímenes militares –en muchos
casos de formación en universidades europeas y estadounidenses-, por lo que al
reencontrarse en el poder existía una comunidad regional democrática no sólo política, sino
que también epistémica28
.
Sin embargo, aún así, eso no fue suficiente. El inicio de una transformación sustantiva de la
relación de Chile con su entorno sólo sería posible en la medida de que el gobierno que
asumiera en 1990 comenzara a poner en marcha una política exterior convergente, en
términos generales con las que ya estaban desarrollando el resto de los gobiernos
democráticos.
Los principales rasgos que compartieron las políticas exteriores de los gobiernos
democráticos, incluyendo el de Chile, fueron –entre otros- los siguientes: i)
28
En este punto adquieren importancia las investigaciones sobre las principales tendencias del pensamiento
político latinoamericano señaladas, por ejemplo, por Muñoz (1980) y Tickner (2003 a, 2003b). Utilizamos el
concepto de comunidad epistémica acuñado por Haas (1989).
Working Paper ICSO UDP – 2011
30
Democratización y protección de los derechos humanos, ii) Prevención de conflictos y
desarrollo de instituciones de seguridad cooperativa; iii) Abandono del ISI, liberalización
económica e integración; iv) Construcción de regímenes multilaterales de gobernabilidad
global más democráticos e incorporación condicionada al regimen occidental de
gobernabilidad global.
i) Gobernabilidad regional: Democracia, derechos humanos e integración.
Las decisiones de política exterior que fueron siendo adoptadas por los gobiernos
latinoamericanos se enfocaron rápidamente en la construcción de instituciones regionales
de gobernabilidad regional, tanto políticas como estratégicas. En el ámbito político, lo
anterior comenzó con el nacimiento y ampliación del Grupo de Río, uno de cuyos
principales objetivos fue la promoción de la democracia y de los derechos humanos, y el
relanzamiento de los procesos de integración a partir de 1985. A éste se sumó, a partir de
1991, el desarrollo de nuevos regímenes continentales y regionales de protección de la
democracia y los derechos humanos.
Chile contribuyó de manera importante a partir de 1990 en ese proceso. Incorporándose
primero al Grupo de Río, pero jugando también un papel decisivo en la adopción de la
Declaración de Santiago y la Adopción de la Resolución 1080 en la Asamblea General de
la OEA en 1991. Posteriormente se adoptarían nuevas y numerosas iniciativas de
protección de la democracia, pero la Declaración de Santiago constituyó un salto cualitativo
en los regímenes regionales de protección de derechos humanos al ser el primer regimen
interamericano que legitimó el derecho de intervención de la comunidad internacional en
defensa de la democracia y de los derechos humanos (Farer 1996, Muñoz 1996) luego del
prolongado periodo autoritario de violaciones de los derechos humanos.
Luego de ese precedente, MERCOSUR incorporaría en 1998 una cláusula democrática en
el Tratado de Asunción, y UNASUR actuaría de manera decisiva ante la crisis boliviana el
año 2008. A nivel interamericano en los años siguientes se avanzaría hacia la adopción de
la Carta Democrática Interamericana y más recientemente de legislaciones más avanzadas
como la responsabilidad de proteger, adoptada por la ONU el 2005 con el apoyo de los
países de la región, aunque con importantes diferencias respecto a su aplicación29
. En el
caso de Chile, la “promoción de la democracia y los derechos humanos” se transformaría
en un nuevo principio de la política exterior (Walker 2006).
ii) Gobernabilidad regional: Prevención de conflictos y desarrollo de instituciones de
seguridad cooperativa.
En el ámbito estratégico, el proceso de democratización dio paso a un nuevo tipo de
relacionamiento estratégico regional. Junto con la pacificación de Centroamérica, en
América del Sur se inició el acercamiento argentino brasileño y la distensión argentino
chilena. Sin embargo, a partir de 1990 el aporte de Chile a la transformación estratégica
29
Para un análisis sobre la evolución de la postura de la región sobre el tema, ver Arredondo, Rodríguez y
Serbín 2011.
Working Paper ICSO UDP – 2011
31
regional adquiere un ímpetu mucho mayor en dos planos: bilateral o vecinal, y regional y
hemisférico.
a. Instituciones y procesos de cooperación bilaterales.
Argentina. En lo bilateral se inicia la transformación cualitativa de la relación con
Argentina. Por un lado, los gobiernos se reúnen en 1990 y concuerdan en la voluntad
política de resolver los litigios territoriales pendientes, identificando 24 problemas
vinculados a la demarcación del límite internacional, y resolviendo 22 directamente en
1991, mientras los otros dos (Laguna del Desierto y Campo de Hielos Sur) fueron resueltos
mediante arbitraje internacional en 1994 y un tratado en 1998, respectivamente (Van
Klaveren 1998: 129). En 1995, y continuando con el desarrollo de medidas de fomento de
la confianza mutua (MCM) establecidas en el Tratado de Paz de Amistad de 1984, se
constituiría el Comité Permanente de Seguridad Chileno Argentino (COMPERSEG), a
partir del cual se desarrollaría un conjunto de iniciativas orientadas a incrementar la
transparencia de la relación estratégica bilateral y, con ello, reducir la desconfianza y
permitir el avance hacia relaciones más avanzadas, con destacando la elaboración de la
Metodología Estandarizada Común para la Medición de los Gastos de Defensa, con el
apoyo de la Comisión Económica Para América Latina (CEPAL 2001), y la publicación
sucesiva de los respectivos libros de la defensa en Chile en 1997 y en Argentina en 1999.
Finalmente, el año 2004, y a partir de la experiencia de trabajo conjunto generado en la
Misión de Observación de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH), y a pesar de las
dificultades que comenzarían a surgir en la relación bilateral en el ámbito gasífero, ambos
países acordarían constituir una fuerza militar combinada y conjunta para operaciones de
paz (“Brigada Cruz del Sur”).
Existe cierto consenso entre numerosos autores en torno a la idea de que, si se consideran
todas las dimensiones (política, estratégica y económica -que será analizada más adelante-,
pero también desde una perspectiva cultural e identitaria), se puede afirmar que la relación
entre Chile y Argentina dio un salto cualitativo (Van Klaveren 1998: 129).
Sin embargo, aunque correcta, esa definición es insuficiente y no describe el cambio en
toda su profundidad. Lo que experimentó la relación chileno argentina fue una evolución
gradual desde conflicto; a cooperación bajo dilema de seguridad; a la seguridad
cooperativa; y a la asociación; para quedar en condiciones de avanzar hacia una etapa aún
más avanzada, eventualmente, de integración.
El paso desde la cooperación bajo dilema de seguridad hacia la seguridad cooperativa fue
resultado del largo proceso iniciado tímidamente en 1984 y relanzado con ímpetu a partir
de 1990, y se cristalizó sólo recién al terminal el Siglo 20. En 1999 Argentina publicó su
primer Libro de la Defensa Nacional, afirmando, por primera vez en la historia de la
relación bilateral, que ya no tenía hipótesis de conflicto con Chile. Y en año 2000, y en el
primer viaje al exterior luego de asumir, el Presidente Ricardo Lagos realizó una visita de
Estado, declarando ante el Congreso Pleno de la Argentina, que Chile ya no tenía hipótesis
de conflicto con Argentina (Lagos 2000).
Working Paper ICSO UDP – 2011
32
El tránsito hacia asociación La constitución de la Brigada Cruz del Sur corresponde
conceptualmente a una etapa de asociación política, puesto que en éste ambos estados
comienzan actuar de manera conjunta y coordinada, junto a Brasil y a un número
posteriormente creciente de países, en escenarios como el de Haití. Sin embargo, a partir
del año 2004 la velocidad del progreso se redujo y casi se detuvo.
En lo puntual, debido al deterioro transitorio de la relación bilateral tras la disminución de
los envíos de gas. Como trasfondo más general, sin embargo, lo anterior terminó
expresando un reacomodo en la relación bilateral luego del recambio político en Argentina
tras la crisis del 2001 y la llegada de un liderazgo político a la Casa Rosada con una visión
de política exterior diferente a la ejecutada desde 1983 hasta el año 2000. La llegada del
Presidente Néstor Kirchner significó un cambio en el posicionamiento vecinal, regional y
global desarrollado por Argentina hasta entonces, cambio que ha sido continuado por la
Presidenta Cristina Fernández. La relación bilateral, recibiría un nuevo impulso a partir del
año 2009, con la firma del Tratado de Integración de Maipú, pero no ha logrado
estabilizarse y retomar el ritmo ascendente que mantuvo comienzos de la década del 2000.
El año 2010 el recambio del gobierno en Chile y llegada del Presidente Sebastián Piñera
introdujo nuevas interrogantes y problemas. Sin embargo, con todo, el carácter estructural
de la transformación estratégica bilateral no se ha visto alterado.
Sin embargo, lo relevante, desde una perspectiva tanto conceptual como política, es que a
partir de 1990 las políticas de cooperación desplegadas por Chile y Argentina han
permitido a ambos países superar por primera vez en sus respectivas historias bilaterales el
dilema de seguridad que vivieron a medida que comenzaron a consolidar su estructura
territorial como estados independientes30
. Como se ha señalado en otros trabajos (Robledo
2010), Chile y Argentina no nacieron como estados bajo un dilema de seguridad. Por el
contrario, ambos países pudieron constituirse como tales como consecuencia de un proceso
que, conceptualmente, correspondió a una etapa de cooperación y asociación, como fue la
experiencia del Ejército Libertador, en un contexto regional similar, y que se expresó en la
campaña de la independencia que culminaría en la expulsión de las fuerzas españolas de
América tras la Batalla de Ayacucho. Es por eso que, conceptual e históricamente, el
periodo en estudio marca un cambio cualitativo estratégico en la política exterior chilena.
Perú. La política exterior chilena también desplegó iniciativas importantes en la relación
bilateral con Bolivia y Perú a partir de 1990, aunque más limitadas y con resultados menos
exitosos. Muy resumidamente, destacan, en la relación con Perú dos procesos, uno positivo,
y otro complejo, al menos desde una perspectiva chilena. El proceso positivo fue la
reanudación en 1992 de las negociaciones para completar la ejecución de las entonces
cláusulas pendientes del Tratado de 1929, que permitiría la suscripción en 1993 de las
Convenciones de Lima y del Acta de Ejecución de 1999, con la expectativa de poner en
marcha un proceso similar al que se encontraba en marcha con Argentina. En esa misma
lógica Chile promovió un proceso de cooperación en el ámbito de la Defensa que consideró
30
Desde esta perspectiva, la transformación estratégica ha sido más completa, profunda y exitosa en
Argentina, porque incluyó tanto a Chile como Brasil, quedando pendiente la cuestión de las Islas Malvinas.
Como se verá más adelante, en el caso de Chile, a pesar de los esfuerzos que han sido desarrollados con
Bolivia y Perú, los resultados han sido diferentes.
Working Paper ICSO UDP – 2011
33
el desarrollo de medidas de confianza mutua entre las fuerzas armadas, y un proceso de
diálogo institucional entre autoridades de defensa similar el desarrollado con Argentina,
constituyéndose el Comité Permanente de Seguridad y Defensa (COSEDE) el 2002. La
agenda del Comité también fue amplia, e incluyó la cooperación militar y medidas más
avanzadas de transparencia, similares a las desarrolladas con Argentina, incluyendo un
acuerdo preliminar para “iniciar la consideración del procedimiento de estandarización del
sistema de medición de los gastos de defensa” (Ministerio de Relaciones Exteriores del
Perú 2002). Asimismo, ambos países desarrollaron un proceso de cooperación económica
hasta firmar un Tratado de Libre Comercio el año 2006, al tiempo que ser produjo un
incremento gradual pero sustantivo de las inversiones chilenas en el país, que alcanzaron
los casi US$ 10 mil millones el año 2010 (DIRECON 2011). No obstante los avances
reseñados, el año 2004 Perú entregó a Chile una propuesta formal para iniciar en un plazo
de 60 días negociaciones y solucionar la "controversia jurídica" sobre la delimitación
marítima, y en enero del 2008 presenta una demanda ante la Corte Internacional de Justicia
(CIJ) solicitando que el tribunal establezca la frontera marítima con Chile. Más allá de las
consideraciones jurídicas invocadas por Perú, que Chile rechaza, y de la voluntad política
que los sucesivos gobiernos de ambos han manifestado tener para llevar adelante un
proceso de cooperación, la relación chileno peruana no ha logrado, sin embargo, cambiar su
calidad, y a partir del 2008 claramente experimenta un deterioro, al producirse un
cuestionamiento por parte de Perú, por primera vez desde el Tratado de 1929, del estatus
territorial del Estado chileno.
Bolivia. En el caso de la relación chileno boliviana, y luego de la ruptura diplomática de
1978, entre 1990 y el 2010 los vínculos experimentaron una mejora general producto del
cambio político y del ambiente estratégico regional, pero no se modificó su dinámica
central, cual es la organización de la agenda bilateral en torno a la demanda marítima
boliviana de acceso soberano al Océano Pacífico. En 1993 se suscribió el Acuerdo de
Complementación Económica (ACE) 33, en 1994 se estableció el Mecanismo de Consultas
Políticas, retomándose la agenda derivada del cumplimiento del Tratado de 1904 (libre
acceso no soberano de Bolivia al Océano Pacífico) y en el ámbito económico privado se
realizaron inversiones chilenas en algunas áreas que posteriormente serían revertidas. En el
último tercio del periodo en estudio se registraron algunos avances bilaterales importantes,
pero no alcanzaron a modificar sustancialmente la relación. Tal fue el caso de la visita del
Presidente de la República Ricardo Lagos escobar a Bolivia el año 2005, la primera de un
Jefe de Estado chileno desde la Guerra del Pacífico, etapa en la que se exploró la
posibilidad de generar una dinámica nueva a partir de la cooperación para una salida de gas
natural boliviano a través de puertos chilenos (Walker: 30). La relación bilateral tuvo un
impulso importante durante la presidencia de Michelle Bachelet y Evo Morales, etapa en
que se concordó, el año 2006, la denominada Agenda de 13 puntos, la cual incluyó el tema
marítimo y fue acompañada por un diálogo reservado que concluyó el 2010. La agenda
abarcó un espectro amplio de temas que dieron cuenta de la complejidad y riqueza de la
evolución de la relación bilateral, incluyendo, en esta etapa, una incipiente cooperación
también en el ámbito de la defensa31
.
31
Ver el detallado recuento en Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile (2010ª: 13-15)
Working Paper ICSO UDP – 2011
34
Durante ese último periodo se produjo asimismo un enfriamiento sin precedentes de la
relación peruano-boliviana, cuyo origen fue tanto político e ideológico (las diferencias entre
los presidentes en ejercicio), pero también de política exterior, debido a las críticas del
Presidente de Bolivia a la presentación de la demanda de Perú contra Chile ante la Haya32
,
motivando críticas públicas del Presidente de Perú, Alan García, a la gestión del Presidente
Evo Morales sobre la relación con Chile33
.
De este modo, aunque lentamente, el Cono Sur ha experimentado una transformación del
escenario estratégico, con la desactivación de la tensión argentino-brasileña34
y argentino
chilena, a lo que se suma también el exitoso proceso, de similares características
desarrollado por Perú y Ecuador, luego de la última Guerra del Cóndor. La superación del
dilema de seguridad es más claro entre Argentina Brasil y Chile, Ecuador y Perú, que entre
el resto de los países del subsistema de balance de poder identificado por Burr (1967). El
relacionamiento de Chile con Perú y Bolivia -lo que Child (1990) llamaría el eje de tensión
vertical en el Pacífico- ha tenido avances importantes. El más importante han sido los
avances de Perú y Ecuador35
, que también constituye una transformación cualitativa. Y
entre Chile y sus vecinos del norte se ha producido un incremento de la interdependencia
económica, y con ello se han introducido incentivos que, según algunas perspectivas,
podrían transformar la calidad de la relación en el largo plazo36
. El relacionamiento es, sin
embargo, aún deficitario, y las dificultades para avanzar parecen ser políticas37
.
En el caso de Chile y Bolivia, las dificultades se relacionan con la centralidad que ha
mantenido la demanda marítima en la agenda política y bilateral boliviana. Y en el caso de
Chile y Perú, con la persistencia de una percepción de relación de conflicto con Chile
basada en elementos que -desde la percepción chilena-, subyacen y están latentes, pero no
son siempre son explicitados (como en el caso de la demanda marítima) y que, desde una
32
Ver diario El País, “Morales critica a Perú por parar la salida al mar de Bolivia”. 24.03.2009. Disponible en
http://www.elpais.com/articulo/internacional/Morales/critica/Peru/parar/salida/mar/Bolivia/elpepuint/2009032
4elpepuint_5/Tes
33 Ver Terra, “Alan García: „Bolivia hace rato renunció al mar‟. 25.03.2009. Disponible en
http://www.terra.com.pe/noticias/noticias/act1692794/alan-garcia-bolivia-hace-rato-renuncio-al-mar.html 34
La mayor parte de los autores coincide en que el balance de poder sudamericano comenzó a desdibujarse en
la medida que Brasil comenzó a distanciarse del resto de la región, luego de la Segunda Guerra Mundial. Sin
embargo, desde un punto de vista estratégico, esa tendencia sólo se consolidó luego del reacercamiento
argentino-brasileño y el término de la carrera nuclear en 1985. 35
La rivalidad peruano-ecuatoriana no recibió la misma importancia en el trabajo de Burr ni en el de Child
sobre el Cono Sur, pero en la lógica tradicional de balance de poder subregional ha sido un factor importante. 36
La teoría funcionalista y neofuncionalista de integración fueron construidas sobre la lógica de que el
incremento de la interdependencia produciría casi mecánicamente incentivos a la cooperación, dinpamica que
fue resumida como un spillover o espiral positiva. Sin embargo, sería la propia experiencia europea la que
señalaría en 1966, con la primera crisis del proyecto de integración, originado en las diferencias estratégicas y
políticas entre Francia y Estados Unidos en torno a la estrategia de contención en Europa, las limitaciones del
funcionalismo, y el carácter en última instancia político de los procesos de integración. Ver Keohane y
Hoffman 1991 y McCormick 1999. 37
Es importante señalar en este punto que la mayor parte de las escuelas teóricas que estudian el fenómeno
del conflicto y la cooperación coinciden en la dimensión política, es decir, volitiva, y no mecánica, de la
cooperación. Es el caso de los realistas defensivos al analizar las condiciones bajo las cuales es posible la
cooperación bajo dilema de seguridad (Jervis 1978), de las teorías intergubermentalistas (institucionalistas)
sobre integración (Keohane y Hoffman 1991, Moravsick 1991) y de las teorías constructivistas (Wendt 1992).
Working Paper ICSO UDP – 2011
35
perspectiva peruana, parecen ser reafirmados y recreados regularmente por la conducta de
Santiago percibida desde Lima.
De esta forma, la relación chileno-peruana exhibe avances importantes, especialmente en el
ámbito económico, pero razones diversas -políticas, pero también institucionales y de otro
tipo- frenan el spillover económico y permanece atrapada en lo que podría corresponder a
un dilema de seguridad tradicional, por lo que no ha logrado la transformación exitosa de la
identidad en el relacionamiento entre los dos actores desde el conflicto a la cooperación, y
no parece clara la existencia de voluntad concomitante de las partes. Más aún, los intentos
realizados desde Chile por llevar adelante lo que desde este país se entiende como una
estrategia de superación del dilema de seguridad y de transformación identitaria similar a la
experimentada entre Chile y Argentina, no han dado resultados positivos en el caso de la
relación con Perú, y apenas han podido ser siquiera desplegados en el caso de la relación
con Bolivia.
b. Instituciones y procesos de cooperación multilaterales. De la seguridad colectiva a la
arquitectura flexible de seguridad.
De manera consistente con el ámbito bilateral, a partir de 1990 la política exterior chilena
puso un fuerte énfasis en el fortalecimiento y creación de instituciones de cooperación a
nivel subregional, regional, e interamericano, integrándose así a una tendencia política
regional en la cual adquiría especial importancia la construcción de instituciones de
seguridad de carácter cooperativo38
.
A nivel interamericano se desarrollaría un conjunto de regímenes de seguridad para
responder a los desafíos que se percibían en esa etapa, en dos planos: el de la agenda de
seguridad inter-estatal o tradicional, y el de la agenda que planteaba el surgimiento de lo
que entonces fueron denominadas las nuevas amenazas, generalmente de origen societal y
de alcance transnacional (Bachelet 2002b).
En la agenda tradicional, uno de los primeros esfuerzos estuvo orientado, por parte de
Chile y otros países, al desarrollo en una escala regional de las medidas de confianza
mutua. Luego de varias reuniones académicas realizadas en Argentina y Chile39
, en 1995 se
realizó en Santiago la I Conferencia Regional de Medidas de Confianza Mutua, iniciándose
así una dinámica que continuaría en 1999 y 2001, se extendería y consolidaría en la región
a partir de entonces y que sería finalmente institucionalizada en el Sistema Interamericano a
partir de la Conferencia Especial de Seguridad hemisférica de 2003. A este regimen se
sumaría el apoyo de Chile a la Convención Interamericana sobre Transparencia en las
Adquisiciones de Armas Convencionales, adoptada en 1999; así como al proceso de
Cumbres de las Américas, iniciado en 1994, daría cuenta, asimismo, de una nueva dinámica
de cooperación entre Estados Unidos y la región, la cual también sería extendida al ámbito
38
El concepto de seguridad cooperativa fue acuñado durante la década de los 80 luego del informe de la
Comisión Palme. A diferencia de la seguridad colectiva (alianza contra un enemigo común), y de la lógica del
balance de poder del conflicto Este-Oeste, Palme planteó la necesidad de construir instituciones que
proveyeran seguridad a todas las partes, y que generaran así una seguridad común, o de manera cooperativa.
En la región el concepto fue introducido en los años 90. Ver Carter y Perry 1992. 39
Sobre el debate en esa etapa ver Varas y Caro 1994.
Working Paper ICSO UDP – 2011
36
de la seguridad, con el desarrollo de las conferencias ministeriales de defensa a partir de
1995. En cuanto a las nuevas amenazas, Chile promovió junto a otros estados la
Convención Interamericana de Control del Tráfico de Armas Livianas (1997); así como el
mecanismo multilateral de certificación (concordado en 1998), cuya supervisión fue
radicada en la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas, CICAD).
Asimismo, el conjunto de regímenes relacionados con la protección de la democracia y los
derechos humanos que durante los 90 fueron aplicados a partir de la Declaración de
Santiago en los casos de Perú, Haití, Guatemala y Venezuela, también contribuyeron a
incrementar la estabilidad regional, produciendo de esa forma efectos estratégicos
indirectos.
En el plano regional40
también hubo un desarrollo de la cooperación, aunque los logros más
relevantes han estado en la agenda tradicional. Luego del término de la competencia
nuclear argentino-brasileña, con la incorporación de plena de ambos países al régimen de
no proliferación nuclear regional, el Tratado de Tlatelolco41
, creando las condiciones para
una rápida incorporación de Chile y, unos años más tarde, de otros países, como Cuba42
,así
como para la culminación de la incorporación del conjunto de los países de la región, a los
regímenes regionales e internacionales de prohibición de armas de destrucción masiva
(nucleares, biológicas y químicas): el Tratado de No Proliferación Nuclear, y la
Convención de Armas Químicas, lo cual fue complementado con un regimen ABC sobre
armas químicas y biológicas, como el Compromiso de Mendoza, suscrito por Argentina,
Brasil y Chile43
. De esa forma, América Latina se consolidó como zona de paz y completó
un prolongado proceso de transformación estratégica y transformación de la política
regional en el ámbito estratégico44
.
Luego de la década de los 90, la política exterior chilena y la política regional avanzaron
hacia una segunda etapa, marcada por el inicio de la cooperación latinoamericana en
operaciones de paz, específicamente en torno a Haití y MINUSTAH el 200445
. Aunque las
operaciones de paz son parte del sistema de seguridad colectivo, en algunos casos exhiben
rasgos cooperativos desde el momento en que no son concebidas como alianzas militares
contra un enemigo común, sino generadoras de una seguridad común y, bajo ciertas
40
El nivel regional considera analíticamente a América Latina y el Caribe, y se diferencia del interamericano
por excluir a Estados Unidos y Canadá, e incorporar a Cuba. 41
Establecido en 1967, el Tratado creó la primera Zona de Paz, o zona libre de armas nucleares a nivel
internacional. El acuerdo regional, del cual se marginaron entonces Argentina, Brasil, Chile y Cuba, fue
seguido entonces en otras regiones, desarrollándose nuevas zonas libres de armas nucleares en África a través
del Tratado de Pelindaba, el sudeste Asiático a través del Tratado de Bangkok, y el Pacífico Sur a través del
Tratado de Rarotonga (Cubillos 2005). 42
Chile adhirió al TNP en 1993, Argentina en 1995, Brasil en 1997, y Cuba el 2002. 43
Declaración conjunta sobre la prohibición completa de las armas químicas y biológicas. Compromiso de
Mendoza. Para información detallada sobre los acuerdos regionales en este ámbito ver
http://npsglobal.org/esp/index.php?option=com_content&view=article&id=57&Itemid=10 44
Para estudios sobre otras experiencias regionales de construcción social de la política internacional, ver
Paul 2000. 45
La participación de la región en Haití tuvo dos etapas. Primero, la iniciada con la Resolución 1529 del
Consejo de Seguridad de la ONU, autorizando el despliegue de una Fuerza Multinational Interina integrada
por tropas de Estados Unidos, Francia, Canadá y Chile. La segunda se inició tras la Resolución 1542 que
estableció la MINUSTAH, a la cual se incorporaron Brasil y Argentina, y a la cual se incorporaría
posteriormente otros 9 países de la región, incluyendo Perú.
Working Paper ICSO UDP – 2011
37
condiciones, como las señaladas en el caso de Chile y Argentina con la Fuerza Cruz del
Sur, pueden dar paso a procesos de asociación política.
A partir del año 90 la política exterior chilena contribuyó entonces a los procesos de
cooperación bilaterales, subregionales, regionales e interamericanos que se sumaron a las
instituciones de prevención y administración de conflictos establecidas en el Sistema
Interamericano, como el Tratado de Asistencia Recíproca, o el Pacto de Bogotá; y el de
Naciones Unidas (Carta de la ONU).
Esa dinámica permitió avanzar desde una política regional militarizada y altamente
conflictiva, hacia una nueva dinámica continental de mayor cooperación, de disminución de
los conflictos inter-estatales tradicionales (la mayor parte territoriales), de desarrollo de
nuevos regímenes ante los problemas societales y transnacionales; y, en definitiva, de
creciente gobernabilidad, dinámica que entonces fue resumida en el concepto de
arquitectura flexible de seguridad, que describió de esa forma el surgimiento de una red de
regímenes cooperativos y colectivos que operaban simultáneamente en distintos niveles
(Bachelet 2002)46
.
iii) Gobernabilidad y liberalización económica. Del ISI y la competencia geopolítica, a la
apertura y la integración, y a la crisis del proceso de integración.
La transformación económica que experimentaron Chile y en mayor o menor medida el
resto de la región fue, como se señaló en la sección anterior, otro factor estratégico en la
percepción y relacionamiento político y estratégico de Chile con la región, así como al
interior de toda la región, siendo especialmente importante para el Cono Sur a partir del
relanzamiento del proceso de integración en 1985, y la creación del MERCOSUR en 1991.
La transformación del modelo de desarrollo de Chile modificó los intereses económicos y
por tanto creó las bases materiales que permitirían modificar la forma en que el país se
aproximaba a la región, así como la percepción de la región respecto al país. El abandono
del modelo ISI, primero en Chile y luego en el resto de la región, y la puesta en marcha de
procesos de apertura y desregulación de manera relativamente simultánea, aunque con
diferencias importantes, creó las condiciones para que se invirtiera la lógica nacionalista y
de competencia geopolítica, por otra más liberal, entroncada en el pacifismo comercial47
, y
en la tradición liberal europea de la integración económica.
46
El concepto de un arquitectura flexible de seguridad. Fue planteado por primera vez en un documento de
trabajo de carácter interno del Ministerio de Defensa, preparado por el autor de este trabajo, durante la
preparación de la Cumbre Ministerial de Defensa de las Américas del año 2002, en Santiago. El concepto fue
acogido por la entonces Ministra de Defensa, Michelle Bachelet, y presentado durante su intervención de ese
año en la Academia de Guerra en un seminario organizado por el Comandante en Jefe y, posteriormente, en la
V Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas (Bachelet 2002: 5-6 y , 2003: 17). A partir de
entonces, sería socializado a nivel nacional (Walker 2006: 21) e interamericano, al ser incorporado en la
Declaración de la Conferencia Especial de seguridad de las Américas el 2003, N° II. 1: “Los Estados del
Hemisferio reconocen diferentes perspectivas sobre las amenazas y prioridades a su seguridad. La
arquitectura de seguridad en nuestro Hemisferio deberá ser flexible y contemplar las particularidades de cada
subregión y de cada Estado” (OEA 2003). Ver también Rojas (2006:180). 47
Doyle (1997) identifica el pacifismo comercial como una de las tres grandes tradiciones liberales en las
relaciones internacionales, trazando su origen en la teoría neoclásica de Adam Smith, y situando entre sus
Working Paper ICSO UDP – 2011
38
De esta forma, durante una larga etapa -que comienza en 1985 y tiene como hito la
creación del MERCOSUR, al cual Chile se integra en 1996 como miembro asociado y
suscribe un acuerdo de libre comercio (ACE 35), luego de una prolongada y compleja
negociación, hasta cuando se produce la primera crisis del bloque en 1999-, la región
experimentó un proceso efectivo de spillover económico y político sobre el cual se basó
una parte importante del crecimiento económico del periodo y contribuyó a legitimar,
consolidar y sustentar la transformación estratégica de la región y el desarrollo de la
comunidad política y epistémica democrática (Milet, Gaspar y Rojas 1997, Robledo 1997,
Castro 1998). MERCOSUR jugó un importante papel para el crecimento Argentino y
Brasileño en los 90 y, a pesar de la Crisis Asiática y de la más reciente del 2008, continúa
sustentando parte importante (aunque desiguales) de las economías de sus respectivos
miembros. En el caso de Chile y MERCOSUR, la evaluación del intercambio comercial
también ha sido positiva, exhibiendo un crecimiento acumulado de 108,7% en el período
1996-2009, con una tasa de media de expansión anual de 5,8%, aunque con una balanza
permanentemente a favor del bloque. Entre 1990 y 2010, el sector privado chileno invirtió
en el MERCOSUR el 49,7% del total de los US$ 56.789 millones de dólares invertidos en
el exterior, cerca de un tercio del PIB chileno (DIRECON 2010a). Asimismo, confirmando
las expectativas iniciales del sector privado (Robledo 1997), el año 2009 Chile exportó al
MERCOSUR un total de 2.902 productos elaborados por 2.570 empresas.
Desde una perspectiva más general, la liberalización comercial con la región tuvo efectos
macroeconómicos positivos para Chile. Mientras en 1990 Chile enviaba el 12 por ciento de
sus exportaciones a América Latina, el 2008 el porcentaje había aumentado al 22%.
La transformación de las relaciones económicas desde la última etapa del modelo ISI, y al
aumento de la interdependencia producido con el relanzamiento de la integración y la
apertura económica, significó también una transformación del pensamiento estratégico
regional. La última etapa del modelo ISI estuvo también fuertemente mercada por el
predominio de las visiones geopolíticas que asumían la inevitabilidad del conflicto
territorial como consecuencia de la expansión económica y demográfica de los estados. El
reinicio del proceso de integración y la su consecuente apertura comercial significó la
inversión de esa lógica, puesto que a partir del entonces el crecimiento económico
dependería del acceso recíproco de bienes y servicios. Reflejando la transformación, en este
caso en Argentina, el Secretario de Planeamiento Estratégico de Argentina afirmaba que “la
asociación con Chile y Brasil les abre a las provincias nuevos mercados y favorece la
comercialización internacional de sus productos, facilitada por el acceso directo, sin pasar
por la Aduana porteña, a los puertos brasileños sobre el atlántico y a los chilenos sobre el
Pacífico, la vía oceánica que comunica con los mercados del Asia-Pacífico, la región del
planeta que es hoy la principal locomotora de la demanda mundial, especialmente en
materia de alimentos” (Castro 1998: 43).
continuadores a Joseph Schumpeter y Richard Rosecrane. Su argumento central es que el desarrollo del libre
comercio (en oposición al mercantilismo y al proteccionismo) es un poderoso incentivo para la cooperación y
la paz internacional.
Working Paper ICSO UDP – 2011
39
El cambio del modelo económico hacia la integración y liberación comercial regional
proveyó así a la Argentina del acceso de sus productos al Océano Pacífico que le había sido
negado durante el conflicto del Beagle, pero ese tipo de acceso era ahora bien recibido por
Chile, que a su vez comenzó a concebirse a sí mismo como una plataforma de servicios y
puente con América Latina, tanto para el Asia Pacífico, como para inversionistas globales
en la región. Para ambos países el cambio de modelo estructuró entonces una relación
económica y estratégica mutuamente beneficiosa. El crecimiento de ambos descansaría de
manera importante en un aumento de su interdependencia económica, y ésta favorecería y
dependería simultáneamente de una relación estratégica positiva. De esta forma, luego de
más de un siglo de competencia y conflicto, y en el lapso de un poco más de una década,
los países del ABC superaron con éxito sus dilemas de seguridad y construyeron un sistema
político regional cooperativo, originando incluso expectativas acerca de si la subregión
estaba avanzando hacia la constitución de una comunidad de seguridad (Hurrell 1998).
La transformación del ambiente político fue más amplia que la zona exclusivamente
sudamericana y latinoamericana, y alcanzó también a la relación con Estados Unidos. La
articulación de la región en torno a la lógica democracia, apertura e integración que
caracterizó a los 90, así como el apoyo de los Estados Unidos a los procesos de
democratización, consolidó la distensión que siguió en la región tras el fin de la Guerra
Fría, y creó las condiciones para la estructuración de un proceso más cooperativo entre
Washington y la región, cuya manifestación programática y orgánica sería el proceso de
Cumbres de las Américas, en el cual Chile tuvo un papel importante. Fue sede de la II
Cumbre de las Américas, sino que apoyaría, a diferencia del MERCOSUR, el Área de
Libre Comercio de las Américas (ALCA), y posteriormente firmaría el Tratado de Libre
Comercio entre Chile y Estados Unidos el 2004.
Con todo, las dimensiones positivas de la transformación regional tuvieron limitaciones.
Por un lado, a pesar de la existencia de un proyecto común regional básico, al interior de la
región persistieron diferencias importantes en torno a la estrategia de desarrollo y el
relacionamiento con el centro político global. En el caso de Chile eso fue evidenciado por
la decisión adoptada a mediados de los 90 de negociar un acuerdo de Asociación con la
Unión Europea separado del MERCOSUR. Junto al TLC con Estados Unidos, ambos
procesos produjeron a un distanciamiento político entre Chile y el bloque subregional (que
ya estaba sometido a su primera crisis importante desde 1999), aunque especialmente con
Brasil (Argentina se había convertido en 1997 en Aliado Mayor Extra OTAN pero esa
política comenzaría a ser abandonada por el Gobierno de Presidente Kirchner).
Desde Chile, la inserción en la región sería moderada por el dilema (y el consiguiente
debate) entre la necesidad de fortalecer la inserción económica (y política) en el primer
mundo y en las regiones emergentes más dinámicas como el Asia Pacífico; y la necesidad
de acelerar la integración y fortalecer los vínculos con la región. El resultado fue una
opción por avanzar “sostenidamente” con la región, “pero teniendo muy claro que la
apertura comercial chilena al mundo era irrenunciable y que el país no podía asumir
opciones de integración que obstaculizaran la potenciación de los vínculos con otras
regiones” (Van Klaveren 1998: 132). Sin embargo, en el balance, el debate parece haber
girado, en algún grado, en torno a un falso dilema, puesto que desde la perspectiva chilena
el principal impedimento para un mayor acercamiento con la región no radicó en una
Working Paper ICSO UDP – 2011
40
cuestión ideológica o de principios, sino en el los diferentes timings del proceso de apertura
(iniciado en Chile en 1975 mientras que en Argentina durante los 90 y en Brasil sólo muy
parcialmente en los 90) y en virtual ausencia (Chile) o existencia (Argentina y en mayor
medida, Brasil) de una industria en etapa inicial que proteger. Por eso Chile no pudo
retroceder en su apertura ni concordar una política aduanera común e integrarse
tempranamente como miembro pleno al MERCOSUR. En segundo lugar, la experiencia de
la primera ola de integración latinoamericana y la evolución político- institucional de la
región indicaron la necesidad de promover estrategias prudentes y sustentables de
integración, lo cual demandaba democracias institucionalmente sólidas y capaces de
sustentar los compromisos internacionales en el largo plazo, en una región caracterizada
por la inestabilidad político institucional48
.
Con todo, lo relevante es que, en el balance, las dificultades resumidas anteriormente no
amenazaron ni afectaron la dinámica de transformación del relacionamiento político,
económico y estratégico producido por la comunidad democrática de la región durante la
década de los 80 y los 90, sino hasta la aparición de otro fenómeno: el debilitamiento de los
modelos neoliberales adoptados por algunos países tras el proceso de democratización.
El comienzo de la década del 2000 marcaría, en ese sentido, el término paulatino de la
primera etapa del proceso de democratización, reforma económica, apertura comercial e
integración y transformación estratégica regional. A partir de esa etapa, la región transitaría
hacia un periodo diferente, una de cuyas principales características ha sido el de un estrecho
vínculo entre la crisis de algunos procesos de consolidación democrática –y en distintos
grados- de la región, y el fin del proyecto regional relativamente homogéneo que
caracterizó al periodo 1983-2000, afectando también de manera limitada la estabilidad
estratégica alcanzada durante los años 90.
3.2.4. La transformación de la inserción política global. Nuevas fronteras de la política
exterior.
Junto a la necesidad de asegurar la gobernabilidad democrática, a la creación de un nuevo
modelo de desarrollo, y a la puesta en marcha de una nueva relación con la región, la
política exterior iniciada en 1990 puso en marcha una nueva inserción política global del
país. Esta se vio favorecida por la acogida favorable que la comunidad internacional brindó
a la nueva democracia chilena, pero ese cambio se produjo en una coyuntura internacional
también especial, cual fue la de transformación del sistema internacional desde la
bipolaridad hacia otro de primacía estadounidense, de consolidación normativa global de la
democracia, y de universalización del capitalismo como organización básica de la
economía.
48
Según Van Klaveren, “la integración regional no debía ser sólo el producto de la voluntad política ni
orientarse hacia el logro de metas demasiado ambiciosas que en definitiva no pudieran cumplirse. Por el
contrario, ella requería flujos de comercio (…) verdaderamente significativos, de la adopción de políticas
económicas compatibles, de la estabilidad económica de los socios, de la disposición a someterse a
mecanismos u disciplinas colectivas y de una convicción profunda de que los esquemas de integración debían
estimular la competitividad” (1998: 133).
Working Paper ICSO UDP – 2011
41
De este modo, si el régimen militar se había visto sometido a un fuerte proceso de
aislamiento internacional (que además debilitó la postura regional del país) como resultado
de la condena internacional al quiebre democrático y a las violaciones a los derechos
humanos, el régimen democrático construyó su inserción internacional en una coyuntura
internacional que le permitió generar un proceso de integración exitoso entre la identidad
chilena del periodo de transición democrática y apertura económica, a la transformación de
la identidad global desde la bipolaridad, hacia el nuevo escenario de globalización. De esta
forma, en 1990 Chile no regresó mecánicamente a las políticas preexistentes no sólo
durante el régimen militar, sino también a las ejecutadas antes de 1973, sino que construyó
un nuevo posicionamiento internacional.
En lo grueso, el país transitó hacia una postura intermedia que no significó la alineación
internacional con las potencias hegemónicas, como lo harían otros países en la región, pero
significó una opción informal y de hecho al regimen de gobernabilidad global occidental
de post Guerra Fría (Robledo y Rojas 2002). Los fundamentos de dicha inserción fueron 1)
la adhesión y defensa institucional de la democracia y de los derechos humanos, incluyendo
la promoción de los derechos sociales; 2) la inserción en los regímenes globales de
seguridad internacional, sólo posibles luego de la transformación estratégica regional; 3) la
incorporación acelerada al proceso de globalización de la economía internacional; y 4) una
opción preferente –y en esto estableció diferencias y marcó un nivel importante de
autonomía que ha perdurado- por la construcción de instituciones multilaterales y
equitativas (proyectando así su política de crecimiento con equidad a un nivel global) como
estrategia de gobernabilidad global de largo plazo.
En el caso de los regimenes de promoción o defensa de la democracia y los derechos
humanos destacan no solamente los desarrollados en la región, que por sí mismos y junto a
otras iniciativas han contribuido a la generación de un regimen de gobernabilidad global de
protección y promoción de los derechos humanos. Destacan a nivel global la participación
y apoyo de Chile a la Comunidad de las Democracias; el apoyo a la preparación y
desarrollo de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Derechos Humanos en Viena
(1993); el apoyo activo al desarrollo de nuevos regímenes, entre otros, el Tratado de Roma
que creó la Corte Penal Internacional; el apoyo al desarrollo del derecho de intervención
humanitaria formulado como responsabilidad de proteger (Muñoz 2010, Arredondo,
Rodríguez y Serbín 2011); y el apoyo a la creación del Consejo de Derechos Humanos, así
como una conducta consistente en este ámbito que ha sido destacada por instituciones
independientes de la sociedad civil en este ámbito (HRW 2010). En el ámbito de la
seguridad en el nivel internacional, durante la década de los 90 Chile adhirió y/o ratificó –
junto a la región- los regímenes internacionales más relevantes en materia de no
proliferación y limitación de armamentos de destrucción masiva del sistema de Naciones
Unidas. Entre éstos se cuentan el Tratado de No Proliferación Nuclear, el Tratado de
Prohibición de Ensayos Nucleares, la Convención de Armas Químicas, y la Convención de
Armas Biológicas. Igualmente, se incorporó masivamente a otros regímenes
internacionales, como la Convención de Minas Antipersonal, ha manifestado su voluntad
de sumarse al Régimen de Control de Tecnología de Misiles (al que se sumó Argentina) y
ha incrementado sustantivamente su contribución a las operaciones de paz de Naciones
Unidas. Asimismo, luego de los atentados del 2001, Chile apoyó los regímenes más
Working Paper ICSO UDP – 2011
42
importantes adoptados por el Consejo de Seguridad de la ONU, destacando, entre otros, la
Proliferation Security Initiative.
En el ámbito económico Chile complementó su política de apertura regulada y
regionalismo abierto, con una política a favor de la construcción de regímenes
multilaterales a favor de la liberalización del comercio internacional (y por tanto del acceso
de sus exportaciones a los mercados desarrollados más protegidos), así como de la
democratización de las instituciones financieras internacionales, asumiendo en este ámbito
una postura que también se replicaría en otros ámbitos multilaterales: la de un
posicionamiento equidistante entre la agenda y los intereses del mundo desarrollado, y la de
los países de claro sesgo antiestadounidense y europeo (en particular del NOAL). El
denominador común o rasgo fundamental de ese posicionamiento ha sido una opción
preferente por el derecho internacional; y la construcción de regímenes internacionales
multilaterales, y un acento en el incremento de la equidad tanto en las instituciones como en
las políticas públicas globales, como parte de un proceso de construcción de un regimen de
gobernabilidad global.
Esta postura fue manifestada en todo el espectro de la agenda internacional: en la reforma
de las Naciones Unidas y su Consejo de Seguridad; en la necesidad de una agenda social
global, manifestada tanto en la iniciativa para convocar la Cumbre de Desarrollo Social el
2003, como en el alto protagonismo desarrollado en torno a la Cumbre del Milenio y sus
Objetivos de Desarrollo del Milenio por los dos últimos gobiernos hasta el 2010; como en
las negociaciones sobre el regimen global sobre desarrollo sustentable a partir de los años
90 y, más recientemente, sobre cambio climático.
Desde la perspectiva propuesta por este trabajo, el posicionamiento global de Chile a partir
de 1990 fue una consecuencia de su estrategia de desarrollo político (democracia y
derechos humanos) y económico (inserción acelerada en la globalización). Al mismo
tiempo, fue a su vez una herramienta funcional tanto para la viabilización del proceso
doméstico de crecimiento con equidad; como para la construcción de una nueva identidad
de cooperación regional; como convergente con las tendencias fundamentales que
marcaban los foros globales en ese periodo. La aplicación contínua de dicha política
permitió al país un posicionamiento muy sólido que con el paso del tiempo se vería
consolidado por la transformación de los indicadores de desarrollo y la transición del país
desde una economía subdesarrollada, a una de desarrollo intermedio.
3.3. Desafíos no resueltos de la política exterior.
Junto a los rasgos identitarios que definieron la política exterior chilena durante el periodo,
parece importante subrayar asimismo algunas dimensiones deficitarias, no resueltas o no
abordadas, que han afectado el despliegue de política exterior de Chile y que permanecen,
por lo tanto, como aspectos pendientes.
Working Paper ICSO UDP – 2011
43
3.1.1. Regimen político y formulación de política: ¿política de Estado, política pública
o política de elites?
Una primera dimensión deficitaria se relaciona con las dificultades institucionales que
rodean el proceso de toma de decisiones de la política exterior chilena desde una
perspectiva de política pública. Como ha sido advertido por otros autores (Wilhelmy 1996),
la formulación de la política exterior en Chile es un proceso complejo que comenzó muy
marcado por su carácter oligárquico durante el Siglo 19, pero al cual se ha ido incorporando
un número creciente de actores además de la burocracia del Ejecutivo (del Ministerio de
Relaciones Exteriores y las Fuerzas Armadas y las autoridades económicas) y el Congreso
Nacional. Algunos desde la cúpula decisoria, como las asesorías presidenciales formales o
informales; y la gran mayoría desde un número creciente de ministerios o agencias
provenientes del Ejecutivo.
Sin embargo, y a diferencia de otros sectores, en los cuales hubo experiencias de
modernización institucional, y/o en los cuales se pusieron en marcha procesos más amplios
de participación en el diseño de políticas públicas, con diferentes grados de
institucionalización, pero generalmente con la participación de las instituciones de la
sociedad civil vinculadas al sector49
, en el caso de la política exterior la mayoría de los
nuevos actores han provenido mayormente exclusivamente desde el estado chileno50
, y no
ha habido resultados exitosos en los esfuerzos de modernización emprendidos desde
199051
. Durante este periodo se desarrollaron procesos de consultas y coordinación con
actores no estatales, especialmente con el sector privado. Aunque esta práctica comenzó
luego de la creación de la Asociación latinoamericana de Comercio en 1960, tuvo un
impulso muy fuerte con la puesta en marcha de la apertura regulada (a partir de las
negociaciones comerciales iniciadas con México y Venezuela), y que incluso fue
adquiriendo crecientes grados de institucionalización en 1992 y en 199552
(DIRECON
2009: 207-212, Robledo 1996). Al sector privado se sumarían posteriormente otros actores,
como el movimiento sindical durante la negociación con Estados Unidos. Existen áreas
adicionales en las cuales también ha habido procesos de consulta. Entre otras, democracia,
derechos humanos, comunidades de chilenos en el exterior53
, o la política antártica, en la
cual el Consejo Política Antártica también ha institucionalizado un espacio de consulta y
coordinación.
Aunque importantes, los avances anteriores, son parciales, y los actores políticos y no
estatales no han sido convocados a un proceso general, sistemático e institucionalizado de
49
Nos referimos a las numerosas comisiones presidenciales constituidas a partir de 1990 en muchos ámbitos
de política pública, y a también numerosos procesos de consulta y participación llevados a cabo tanto en el
Ejecutivo como en el Legislativo. Para el periodo de la Presidenta Michelle Bachelet ver Aguilera (2009).
Para un examen más amplio sobre nuevas formas de relación del estado y los ciudadanos en Chile, ver Varas
et al (2006). No existen, sin embargo, análisis específicos y sistemáticos sobre este ámbito en el área de la
política exterior. 50
Destaca en este ámbito la creación del Comité Interministerial de Relaciones Exteriores. 51
Entre 1990 y 2010 se envió un solo proyecto de reforma del Ministerio de Relaciones Exteriores, el año
2009. Se trató de un proyecto corto es decir, con objetivos moderados de reforma. Sin embargo, aún así, el
proyecto fue frustrado en el Congreso por una coalición política y burocrática que asumió una postura
conservadora ante la reforma. Sobre la reforma de la Cancillería ver Fuentes 2008a. 52
En 1995 se crea el Comité Interministerial de Negociaciones Económicas Internacionales. 53
El año 2009 fue creado el Comité Interministerial para Comunidades chilenas en el Exterior.
Working Paper ICSO UDP – 2011
44
discusión política sobre la política exterior, y los organismos existentes que podrían dar
cabida a un proceso de ese tipo, como el Consejo de Política Exterior, no han sido
consultados regularmente si han sido concebidos con el propósito de ser parte de un
proceso de debate regular sobre política pública.
El resultado tiene varias dimensiones. Por un lado, la ausencia de una institucionalidad
amplia de consulta y participación, ha reproducido el carácter esencialmente estatal (y en
menor medida, política) de las elites que participan en el proceso de toma de decisiones
sobre política exterior. Por el otro, el resultado ha sido la desarrollo de un conjunto de
decisiones que no siempre satisfacen los estándares de lo que se espera de una política
pública en forma: ausencia de institucionalidad de participación y debate público regular54
;
elaboración de un conjunto de objetivos explícitos para ser alcanzados en un plazo
relativamente determinado; y mecanismos de evaluación públicos y regulares de dichos
objetivos de política.
Así, por ejemplo, el Ministerio de Relaciones ha publicado en distintos momentos diversos
documentos de política exterior. Sin embargo, ninguno de los documentos responde a lo
que podría entenderse como un libro blanco de política exterior en forma, algo que sí
ocurrió en el ámbito de la defensa y en tres oportunidades a partir de 199055
.
De esta forma, la formulación de la política exterior chilena exhibe algunos rasgos de
continuidad y consenso (analizados anteriormente) que permiten sostener que es una
política pública con rasgos de política de estado. Sin embargo, tanto su carácter estatal, así
como su mismo carácter de política pública, se ven debilitados al no contar con una
institucionalidad que garantice un adecuado nivel de participación y accountability no sólo
ex post, sino también ex ante. Si lo anterior se sitúa en un contexto más amplio de
debilidades de las instituciones democráticas chilenas, especialmente las de
representación56
, el cuadro resultante es el de una dificultad mayor de representación de la
política exterior respecto a otros ámbitos de política pública.
54
El Ministerio de Relaciones Exteriores cuenta con algunos espacios de consulta, como el Consejo de
Política Exterior, la reunión de ex Cancilleres, o el Consejo Asesor del Límite Marítimo. El primero ha sido
convocado en forma irregular y distante. El segundo es un espacio informal, y el tercero es un espacio de
asesoría de expertos. Ninguno cumple las características de un proceso institucional de consulta amplia y
permanente sobre todas las dimensiones de política exterior. Probablemente el espacio más importante de
accountability sea el que provee la relación permanente del Congreso Nacional con el gobierno (y en
particular del Ministerio de RREE). Finalmente, existe la Dirección de Regiones, que cumple, entre otras
tareas, la función de constituir un puente entre la sensibilidad regional sobre política exterior, aunque su
impacto ha sido reducido en el proceso de formación de política. 55
El Ministerio de Defensa desarrolló tres procesos de elaboración de libros de la defensa, los cuales
culminaron con los documentos publicados en 1997, 2003 y 2010. En cada oportunidad se realizó un ciclo de
talleres con participación de representantes de las instituciones estatales, parlamentarias, políticas académicas
y de la sociedad civil. 56
El sistema presidencial chileno, marcado por un desbalance a favor del Ejecutivo en desmedro del
Legislativo, confiere una autoridad especialmente gravitante al Jefe del Estado en la conducción de la política
exterior.
Working Paper ICSO UDP – 2011
45
3.3.4. La difícil posmodernidad en la agenda de política exterior chilena.
La combinación de una burocracia dotada de una cultura estratégica conservadora, un
proceso de toma de decisiones relativamente aislado que debilitan tanto el carácter estatal
como de política pública de la política exterior, en un cuadro de limitaciones más amplias
del representación del sistema político, ha tenido consecuencias importantes en la
definición de contenidos de la política exterior, introduciendo limitaciones de diverso tipo.
En términos generales, las deficiencias de participación que pueden ser ordenadas en torno
a la dicotomía modernidad - posmodernidad.
En esta dicotomía la institucionalidad chilena parece estar mejor concebida para abordar la
agenda moderna tradicional de política exterior, destacando en forma especial las
cuestiones territoriales y de poder, las económicas y las relacionadas con el derecho
internacional, así como la existencia de comunidades epistémicos estatales entrenadas en
las claves modernas.
Por el contrario, las debilidades institucionales de representación en la formulación de
política exterior parecen producir una creciente dificultad para incorporar la agenda política
posmoderna en la agenda de política exterior, puesto que generalmente se relaciona menos
con la territorialidad; es crecientemente global; y aborda contenidos que escapan a las áreas
habituales de interés desde la perspectiva de parte importante de las elites que dirigen el
estado moderno. Con la excepción de la política económica internacional, que recibe un
consenso nacional relativamente amplio y vincula al país con la economía posmoderna
global, existen entonces muchas dimensiones posmodernas de la política exterior puesta en
marcha a partir de 1990 que han sido procesadas con dificultad al interior de la
institucionalidad y de la burocracia chilena, y han sido objeto de una débil
institucionalización, por lo que pierden rápidamente la centralidad que han recibido si acaso
se modifica la conducción política, lo cual plantea interrogantes sobre el carácter estatal de
la política exterior en el Siglo que se inicia. Más aún, existen ámbitos centrales en la agenda
política global que o no han sido o han sido muy débilmente asumidos: la generación de
bienes públicos globales, con la consiguiente asignación efectiva de importancia a la
agenda multilateral; la agenda internacional de cambio climático y el calentamiento global;
la agenda de redistribución y de equidad internacional; la agenda de promoción de la
inclusión de género y de las minorías y de participación creciente de la sociedad civil; la
agenda de seguridad humana internacional, incluyendo la responsabilidad de proteger y el
desarrollo de modalidades posmodernas del uso de la fuerza como las operaciones de paz; o
el fenómeno migratorio, son algunos ejemplos de ámbitos de política exterior que se han
transformado en temas centrales de la política internacional, pero que han sido procesados e
incorporados con dificultad –o simplemente han sido negados- por la institucionalidad y
tienden a perder rápidamente relevancia en la agenda moderna, a pesar del impacto de cada
una de esa dimensiones en los intereses del país. Más aún, y como se verá en las secciones
posteriores, la política exterior chilena incluso encuentra dificultades para procesar a
tiempo transformaciones típicas de la lógica moderna, como la transformación de la
estructura del sistema internacional, debido a la tendencia a concentrar las miradas casi
exclusivamente en la agenda territorial y económica.
Working Paper ICSO UDP – 2011
46
4. La región y el mundo 20 años después. Cambios estructurales y nuevos desafíos de
la política exterior.
El balance preliminar propuesto en la primera parte de este trabajo intenta dar cuenta de
algunos rasgos fundamentales de la política exterior del periodo en estudio, situándolos
dentro del contexto global y, especialmente, regional en el cual se desenvolvieron, e
identificando si en el desarrollo de la dinámica política, especialmente regional, se
producen transformaciones de identidad de carácter sistémico. El balance de la primera
etapa (1990-2010) es entonces positivo.
Sin embargo, la política exterior chilena ha ingresado en un periodo diferente debido a un
proceso simultáneo de cambios en dos niveles: la transformación del sistema global desde
uno de primacía efectiva a otro de primacía cuestionada o debilitada y transición hacia una
estructura diferente; y la transformación del sistema regional y consecuente crisis de la
relativa convergencia y homogeneidad que caracterizó la primera etapa del proceso de
democratización.
Ambas dinámicas se producen asimismo en un contexto de dificultades institucionales de la
política exterior chilena para procesar los cambios, lo cual dificulta el debate público sobre
las adecuaciones necesarias ante el cambio de los supuestos que la enmarcaron a partir de
1990. Se trata de una etapa de demanda de redefiniciones y de incertidumbre sobre las
posibilidades de establecer una identidad común entre el proyecto nacional y los proyectos
regionales; con las tendencias dominantes de la política global; así como sobre la
posibilidad de avanzar hacia una nueva síntesis entre los elementos de continuidad y
cambio de la política exterior.
4.3. Cambios estructurales en el sistema internacional.
El primer dato importante de la política exterior que ha comenzado a verse modificado es el
de la efectividad de la primacía estadounidense en la política internacional. La política
exterior chilena iniciada en 1990 coincidió con un momento de transformación sistémica
desde el sistema bipolar al de primacía estadounidense, y existen numerosas señales en el
sentido de que el sistema internacional ha ingresado a una etapa de transición hacia una
estructura multipolar, aunque la mayoría de las opiniones coinciden en que la primacía
estadounidense será el rasgo estructural al menos durante una o dos décadas más. Las
razones de la declinación de la hegemonía estadounidense han originado muchos debates,
pero desde un punto de vista analítico se pueden distinguir dos etapas.
4.3.1. Globalización con primacía y sin normas: 1990-2008.
La primera etapa corresponde al prolongado periodo entre 1990 y el 2008, es decir, el fin de
la Guerra Fría y la crisis financiera. Se trata de un periodo durante el cual la hegemonía
estadounidense fue indiscutida y, en lo esencial, la gobernabilidad política global descansó
en el ejercicio unilateral del poder estadounidense, cuya máxima expresión fue la gestión de
la Presidencia de George W. Bush luego de los atentados del 200157
. Junto a lo anterior, no
57
La Administración Clinton desarrolló una gestión con una actividad multilateral mayor, pero no modificó
sustantivamente la irrelevancia en que devino el sistema multilateral internacional durante la primera etapa
triunfalista de la primacía. Sobre esta etapa existe una extensa literatura. Ver Huntington, 1993, Wohlforth
Working Paper ICSO UDP – 2011
47
se produjeron modificaciones de las instituciones de gobernabilidad política internacional.
El debate más importante, el de la reforma del Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas, permaneció estancado y se observó un debilitamiento generalizado de las
instituciones multilaterales.
Luego de 20 años de un proceso de globalización sin instituciones regulatorias
multilaterales y la utilización de mecanismos de mercado para la construcción de
soluciones, el resultado fue un incremento de las crisis sectoriales de gobernabilidad en casi
todos los ámbitos, y una percepción generalizada de crisis política global de liderazgo y
gobernabilidad. Se ha producido un deterioro de la seguridad global (han disminuido los
conflictos modernos interestatales, pero han surgido las amenazas asimétricas, se han
producido las intervenciones en Irak y Afganistán, y se ha generado una crisis de los
regímenes de desarme y no proliferación), el del medio ambiente (crisis de cambio
climático y calentamiento global), migratoria (crisis migratoria EEUU-México, Europa-
África), comercial (estancamiento de la Ronda de Doha), el social (profundización de la
desigualdad entre y al interior de los países) y, finalmente, la crisis económica y financiera
en una escala global, poniendo término al prolongado periodo de crecimiento global sin
instituciones regulatorias eficaces en lo económico y en lo financiero58
.
4.3.2. Primacía II: 1998-adelante. La difícil construcción de una globalización con
reglas.
Los efectos de la crisis iniciada el 2008 han sido sin embargo, más profundos, y de carácter
político. Evidenciaron la inviabilidad de un tipo de globalización sin una gobernabilidad no
sólo eficaz, sino que también legítima, y plantearon la necesidad de poner en marcha una
dinámica multilateral mínima como única estrategia para impedir una implosión y asegurar
una gobernabilidad mínima del proceso de globalización. Esta fue ejecutada a través de la
creación del G-20 el año 2009. No obstante, el inicio de esta nueva etapa está demostrando
ser un proceso difícil y complejo, debido a un conjunto de fenómenos que, para efectos
analíticos, pueden ser organizados de la siguiente manera:
4.3.2.1. Limitaciones al poder de EEUU, Europa y Japón. Crisis de eficacia de la
gobernabilidad hasta 2008.
La crisis de eficacia de la etapa abierta el 2008 se explica por dos razones. Por un lado, a
diferencia de 1990, Estados Unidos ya no dispone de los recursos de poder que tuvo en
1990 para dirigir ese proceso unilateralmente, ni mediante las alianzas construidas durante
la Guerra Fría, especialmente la transatlántica. En el primer caso, y utilizando el concepto
propuesto Keohane y Nye (1977), las limitaciones de poder de Estados Unidos no
solamente se relacionan con la dimensión suave, sino que han alcanzado las duras
(militares), y se han manifestado en la imposibilidad de ese país para sostener en el tiempo
dos conflictos asimétricos (Irak y Afganistán), lo que augura al menos una mayor
posibilidad de potenciales conflictos que bajo condiciones de hegemonía dura no serían
1999, y Ikenberry 2003. Para una mirada crítica y solitaria durante el periodo de triunfalismo estadounidense,
pero que hoy adquiere vigencia, ver Layne 1993. 58
Working Paper ICSO UDP – 2011
48
posibles. El caso de Corea del Norte ha sido citado como ejemplo59
. En el caso de Europa,
la disminución de la eficacia se origina en las dificultades que ha encontrado el proceso de
integración para articular una política exterior y de seguridad común (PESC) de alcance
global y no limitada sólo a la periferia europea, mientras que en el caso de Japón, el origen
de sus limitaciones radica en su prolongada crisis económica pero, por sobre todo, en la
ausencia de acuerdo interno acerca del rol del país en la política internacional.
La segunda fuente de la crisis de la eficacia se relaciona con la primera, y se relaciona con
el carácter global de la agenda política internacional, lo cual demanda por definición una
creciente capacidad de los regímenes multilaterales, sea éstos impuestos, concertados o
espontáneos. Sin embargo, el unilateralismo de la primera etapa debilitó seriamente la
eficacia de las instituciones multilaterales (Ikenberry 2003), e incluso el multilateralismo
posterior a la crisis del 2008 está demostrando ser también mucho más limitado,
privilegiando la gestión de la política internacional a través de la creación de regímenes
intermedios entre los globales, como el G-20, que al desarrollar un multilateralismo de
cartel, también han continuado debilitando al resto de los foros globales.
4.3.2.3. La emergencia del segundo mundo y las interrogantes sobre su posicionamiento
global.
La crisis de eficacia y legitimidad también se relaciona con la emergencia del segundo
mundo (Khanna 2008, Commission on Growth and Development 2008, Navarrete 2008),
que desde una perspectiva realista constituye una clara redistribución del poder económico
y una transición hacia un sistema multipolar al menos en esa dimensión de los factores de
poder60
, aunque la estructura definitiva es aún materia de debate (Haas 2008). La
manifestación más visible de la emergencia del segundo mundo, aunque no la única, ha sido
el surgimiento de potencias medianas, inicialmente agrupadas en el G-5 (Brasil, China,
India, Rusia y Sudáfrica). Su articulación política es aún inicial y cambiante, pero cuyo
número e importancia con toda probabilidad continuará aumentando a medida que continúe
incrementándose el número de miembros en el futuro. De esta forma, la eficacia de la
gobernabilidad futura descansará crecientemente en la capacidad del sistema internacional
para construir acuerdos que cuenten con una masa crítica que asegure dicha gobernabilidad,
la que podrá ir variando, pero deberá tomar en consideración en forma creciente al segundo
mundo.
Sin embargo, a semejanza del primer mundo, que tiene una historia al menos conocida de
gestión política global, las potencias emergentes parecen tener una agenda básica común
con la cual intentan mejorar sus posiciones nacionales en las negociaciones internacionales
(Navarrete 2008), pero sus acuerdos aún parecen ser pocos y es posible observar no sólo
regímenes políticos, intereses y políticas exteriores muy diversos e incluso contradictorios,
sino que también grados muy desiguales de estructuración de las agendas de política
exterior y de articulación política global61
.
59
Para un análisis crítico ver Korb, Juul, Conley, Caggins y Duggan 2008. 60
Fogel sostiene que el año 2040 China representará el 40 por ciento y Estados Unidos el 14 por ciento del
PIB mundial (2007: 4). Goldman Sachs proyecta que el 2050 el PIB de China será de 70 trillones. Mientras
que el de Estados Unidos e India de 40 trillones (2007: 9). 61
El tema ha sido subrayado por un número crecientes de autores, siendo el episodio más reciente la
abstención del BRIC en la votación del Consejo de Seguridad de la ONU sobre Libia, en marzo de 2011. ver
Working Paper ICSO UDP – 2011
49
Junto a lo anterior, existe un relativo consenso en que la configuración misma de los actores
del segundo mundo se encuentra en pleno desarrollo, lo cual genera una incertidumbre
adicional sobre la dinámica política del Siglo 21. Si proceso es asumido en una perspectiva
de largo plazo, al mirar hacia atrás es posible señalar que las primeras señales se pueden
trazar a la aparición de los NIC´s62
, que la configuración actual se concentra en el G-5, el
BRICS63
o el IBSA, pero que en el futuro es posible esperar un papel aún mayor de otras
potencias medianas que podrían asumir roles globales en forma gradual64
, y que la
emergencia de China como competidor global de los Estados Unidos será seguida por la de
India, que alcanzará una estatura similar u superior a fines del Siglo 21 (Tammen et al
2000, Heine 2009, Dadusch y Stancil 2010).
El contenido político que tendrá la emergencia del segundo mundo se encuentra entonces es
incierto, a pesar de que podría ser vista inicialmente como una contribución importante a
una mayor gobernabilidad debido a un mayor grado de democratización en la toma de
decisiones internacionales65
.
4.3.2.4. Crisis de los paradigmas políticos y de desarrollo.
El agotamiento del paradigma de globalización desregulada que hizo crisis el año 2008 se
ha visto acompañada de una crisis de los supuestos ideológicos y normativos que
acompañaron esa etapa.
El más afectado ha sido el pensamiento neoliberal y la idea de la primacía del mercado
sobre la política (Oppenheimer 2008). Durante la primera etapa que se inició con la crisis
del 2008 y siguió con la elección del Presidente Barack Obama en Estados Unidos, y luego
de la respuesta neo o post keynesiana –o socialdemócrata- gestada desde el G-20 para
impedir una depresión y poner en marcha una respuesta económica y social contracíclica
que reactivara la economía internacional y minimizara su efecto social regresivo, la mirada
del capitalismo regulado pareció instalarse como una alternativa al pensamiento neoliberal
(Saxer 2009), lo cual se vio reafirmado por la aceptación internacional del cambio climático
Cecire 2011. Ex el Canciller mexicano Jorte Castañeda ha resumido la situación señalando que "given this,
granting emerging economic powers g greater role on the world stage would probably weaken the trend
toward a stronger multilateral system and an international legal regime that upholds democracy, human rights,
nuclear nonproliferation and environmental protection" (Castañeda 2010). 62
Acrónimo utilizado para referirse a los Newly Industrialized Countries del sudeste asiático. 63
El BRIC (Brasil, Rusia, India, China) aceptó el ingreso de Sudáfrica durante la reunión cumbre del 14 de
abril del 2011 en Hainan, China. Ver Andrew Cooper, “The Diplomatic Logic of South Africa's Entry Into
BRICS”. World Politics Review, disponible en http://www.worldpoliticsreview.com/articles/print/8505 64
Luego de proponer el concepto de BRICS el el 2001, Goldman Sachs divulgó el 2007 una nueva
taxonomía, “The Next 11”, incluyendo a Bangladesh, Egipto, Indonesia, Irán, Corea del Sur, México, Nigeria,
Pakistán, Filipinas, Turquía y Vietnam, y afirmando que su PGB alcanzará el del G-7 alrededor del año
2050.(Goldman Sachs Global Economics Group 2001, 2007). Luego de la crisis, las proyecciones sobre
overtaking (o sobrepasamiento) del mundo emergente se estaban acelerando. “It is now possible that China
will become as big as the US by 2027, and the BRICs as big as the G7 by 2032” (2009: 1). 65
India se ha encargado de subrayar la importancia del IBSA (India, Brasil, Sudáfrica) frente al carácter no
democrático de varios miembros del BRIC (Brasil, India, China Rusia). Ver The Times of India, “PM against
merger of IBSA, BRIC blocs”, April 17, 2010. Disponible en
http://articles.timesofindia.indiatimes.com/2010-04-17/india/28133294_1_bric-countries-ibsa-populations-
and-diverse-societies
Working Paper ICSO UDP – 2011
50
como una realidad, previamente negado por miradas conservadoras como la del ex
Presidente George W. Bush. Sin embargo, después de ese periodo inicial, la hegemonía de
la respuesta socialdemócrata comenzó a ser cuestionada desde Europa, cuyos gobiernos –
creciente y mayoritariamente de derecha- apoyaron la estrategia reactivadora global inicial,
pero finalmente se desacoplaron y priorizaron una respuesta neoliberal de ajuste estructural
a la crisis europea, diferencias que quedaron en evidencia el año 2010 con el estallido de la
crisis Griega y, con mayor claridad, a partir del 201166
.
Junto con la coexistencia neoliberal y socialdemócrata, y hasta antes del estallido del
proceso de democratización en el Medio Oriente, otros autores habían incorporado en el
análisis la crisis o el término de la Tercera Ola de democratización (Diamond 2008),
advirtiendo tanto una disminución en la progresión democrática, y la persistencia de
regímenes no democráticos (y un incremento del capitalismo de Estado) en algunos de los
estados más importantes del mundo no desarrollado, además del surgimiento de nuevas
ideologías no democráticas (Gat 2007). De esta forma, si bien la democracia y los derechos
humanos permanecen como paradigmas normativos indisputados a nivel global, son
cuestionados desde diversos ángulos y de manera creciente.
Por ello, y a diferencia de la hegemonía alcanzada por los paradigmas prevalecientes en
1990, la nueva etapa de la política mundial iniciada tras la crisis del 2008 se caracteriza por
el agotamiento de los paradigmas normativos dominantes, y por la inexistencia de un
paradigma dominante en torno al cual se organicen los proyectos políticos a nivel global67
.
4.3.2.5. Estancamiento de la construcción de bienes públicos globales en una etapa de
incremento de la demanda de bienes públicos globales.
Toda la información disponible indica que, a pesar de los efectos de la crisis iniciada el
2008, la economía mundial se encuentra en una etapa prolongada de crecimiento. Parte de
dicho crecimiento se originará en las economías actualmente desarrolladas, pero otra gran
parte provendrá de la demanda generada por el aumento del número de países de renta
media, cuyas consecuencias políticas, sociales y ambientales están recién comenzando a ser
advertidas68
. Desde una perspectiva económica, el crecimiento adquirirá dimensiones no
conocidas anteriormente en la historia. Aunque existen visiones diferentes según los
supuestos utilizados, las proyecciones de crecimiento del PIB mundial indican que éste se
multiplicará, aumentando desde los casi US$ 50 trillones del año 2000, a niveles que según
algunos autores podrían superar los US$ 300 trillones el año 2040 (Fogel 2007, 2010).
Desde una perspectiva demográfica las proyecciones reúnen más consenso, pero indican
tendencias similares de aumento sustantivo, esperándose que el año 2050 la población
mundial haya disminuido su velocidad de crecimiento, pero haya superado al mismo
tiempo los 9 mil millones de personas el año 2050 (FNUAP 2001). Y desde una perspectiva
ambiental, las proyecciones son aún más complejas, existiendo un consenso relativamente
66
Para un análisis de la división latinoamericana en el debate global ver Rosenthal 2010. 67
La crisis de las narrativas modernas es un tema largamente estudiado por la teoría crítica y el post
estructuralismo. Sin embargo en este trabajo el esfuerzo está centrado en la manifestación histórica y
coyuntural de dicho debate. Ver también Heine (2009: 13). 68
Este antecedentes es el tema central del informe de la Comisión Spence (Commission on Growth and
Development 2008). Ver también Dadusch and Stancil 2010.
Working Paper ICSO UDP – 2011
51
establecido en torno a la existencia de un proceso de calentamiento global (Stern 2006,
PICC 2007).
Sin embargo, el aumento de la demanda de bienes públicos globales (Kaul, Grunberg y
Stern 1999) no se ha visto acompañada por un incremento similar de la gobernabilidad
global.
Como han advertido otros autores (Bremmer and Roubini 2011), luego de su creación, y
tras concordar un plan para impedir una depresión y reactivar la economía, el G-20 no ha
sido capaz de avanzar de manera sustantiva ni alcanzar acuerdos en ningún área de trabajo.
Del mismo modo, y a pesar de algunos esfuerzos exitosos, como el acuerdo entre Estados
Unidos y Rusia sobre desarme, el resto de la agenda global permanece sin acuerdo.
Luego del deterioro de las instituciones multilaterales hasta el 2008, un breve repunte tras
la creación del G-20 (que permitió abrigar expectativas acerca de un renacimiento
multilateral), y un casi inmediato estancamiento luego de que el momento más grave de la
crisis fuera superado, la combinación de la declinación relativa de Estados Unidos y
Europa, la emergencia de un segundo mundo políticamente heterogéneo, y la crisis de los
paradigmas que emergieron en la etapa de primacía, han conducido a una compleja etapa
política internacional caracterizada por una renovada dificultad para construir bienes
públicos globales. En esta etapa, todo indica que si bien es posible que se logre construir
algunos acuerdos en distintos momentos, los rasgos estructurales que producen el déficit de
gobernabilidad permanecerán por largo tiempo, tornando el futuro previsible del Siglo21 en
una etapa de gran incertidumbre69
.
4.4. Cambios en el sistema regional. De la convergencia relativa a la inserción
segmentada.
4.4.1. Crisis de la consolidación democrática, de los modelos de desarrollo, de la
integración y deterioro estratégico.
Junto con la crisis política global, el contexto internacional de la política exterior chileno se
vio modificado asimismo por la transformación de la región desde fines de los años 90. La
situación puede ser descrita como una fragmentación entre las dinámicas subregionales.
Mientras América Central y el Caribe han profundizado cada una su integración, y junto a
México se han integrado a la zona NAFTA, en América del Sur el origen de la crisis
regional puede situarse en las dificultades de los procesos de consolidación democrática.
Luego del periodo de convergencia relativa desde fines de los 80 hasta mediados de los 90,
69
La tendencia a la estructura multipolar del sistema internacional ha replanteado el antiguo debate acerca de
la estabilidad asociada a los distintos tipos de estructuras. Mientras autores como Wohlforth (1999) defienden
la estabilidad de la primacía, y Deutsch y Singer (1964) afirman que los sistemas multipolares son más
estables, Waltz (1964, 1979) sostiene que la multipolaridad es el más inestable de todos, idea que ha sido
respaldada por algunos realistas tradicionales como Layne (1993, 2006). Otros autores más recientes ha
vinculado el nivel de estabilidad o inestabilidad (y la posibilidad de guerra) de la política internacional en la
satisfacción o insatisfacción del poder emergente cuando se produce el sobrepasamiento (Tammen et al
2000), idea que se ha visto reafirmada por otros estudios que identifican la satisfacción como una variable
explicativa en los casos de desarme voluntario de estados nucleares del Tercer Mundo (Paul 2000).
Working Paper ICSO UDP – 2011
52
las dificultades que experimentaron los modelos de desarrollo organizados en torno al
Consenso de Washington, generaron la emergencia de proyectos políticos alternativos y
críticos al proyecto capitalista regional, incluyendo los procesos de integración70
. Las crisis
democráticas y la división de la región entre un bloque de izquierda tradicional y populista,
otro de modelos socialdemócratas; y países con gobiernos de centro derecha e incluso
conservadores, explican así una parte de la crisis regional, como las divergencias que han
producido la división de la Comunidad Andina; la crisis definitiva del ALCA y el
prolongado letargo del proceso de Cumbres de las Américas; el distanciamiento del bloque
del ALBA de la OEA; o la imposibilidad de construir una institucionalidad suprapartidaria
en UNASUR dada la ausencia de acuerdo sustantivo para la delegación de poder, y su
limitación a regimen de gobernabilidad71
. A pesar de lo establecido en su estatuto,
UNASUR no constituye un regimen de integración, sino un regimen intergubernamental
dotado de una agenda minimalista y orientado a generar los niveles mínimos de
gobernabilidad necesarios para la América del Sur de esta etapa, tarea en la cual goza de
mayor legitimidad que los regímenes continentales como la OEA, de mayor eficacia que el
Grupo de Río, y alcance que MERCOSUR.
Con todo, la división política e ideológica de la región no explican toda la crisis. Otra parte
del fin de la segunda ola de integración concebida en los 80 y 90 se tiene más relación con
la incapacidad institucional de los países para cumplir los acuerdos asumidos, como en el
caso del MERCOSUR (Foxley 2010), y que a su vez se explica también por la persistencia
de modelos de apertura muy limitada, como en Brasil; o los intentos de reindustrialización,
como en la Argentina post 2000, lo cual da cuenta de una nueva etapa de revisión y
segmentación de las estrategias de desarrollo y de inserción en la economía internacional,
fenómeno que, en este caso, no es sólo sudamericano (Foxley y Cardoso 2009: 21, Motta
Veiga y Ríos 2009).
La crisis política, de paradigmas, de modelo de desarrollo y de integración, significó
asimismo una rápida regresión en la calidad de la gobernabilidad sobre seguridad regional
que se había construido en los 90, generándose en algunos casos una reaparición de los
problemas tradicionales (inter estatales) de seguridad que la región creía haber superado
casi definitivamente (Fuentes 2008b, Sotomayor 2008) y, en otros, un deterioro en los
avances alcanzados.
Ambos tipos de consecuencias estratégicas afectaron a Chile. Por un lado, se desarrolló la
situación ya resumida respecto a la relación con Bolivia y Perú. Y el año 2004 marcó el
inicio de un proceso de enfriamiento de la relación con Argentina72
. El cambio de la postura
70
La literatura sobre este proceso es abundante. Uno de los primeros trabajos comparados sobre el deterioro
democrático incluyendo a la región fue el de Zakaria (1997). Ver también Álvarez y Marsteintredet (2009).
Para una evaluación global reciente ver PNUD, OEA (2010). 71
Sobre esta dimensión ver Pérez Llana (2008). Nuestro argumento es que a pesar de lo establecido en su
estatuto, UNASUR no constituye un regimen de integración, sino que un regimen intergubernamental
orientado a generar gobernabilidad en América del Sur, tarea en la cual goza de mayor legitimidad que los
regímenes continentales como la OEA, de mayor eficacia que el Grupo de Río, y alcance que MERCOSUR. 72
Ese año el Gobierno del Presidente Néstor Kirchner comenzó a reducir al mínimo las exportaciones de gas
natural que estaban en marcha desde fines de los 90 hacia Chile, argumentando una disminución de las
reservas. La racionalidad de las autoridades argentinas, fue que Chile se debía convertirse en la “variable de
Working Paper ICSO UDP – 2011
53
argentina no modificó de manera importante la percepción estratégica, pero el
relacionamiento que sólo sería retomado al finalizar el último gobierno de la Concertación,
entre las Presidentas Cristina Fernández y Michelle Bachelet. Sin embargo, desde la
perspectiva de la creación de identidad común, la transformación es más profunda en cada
una de las dimensiones propuestas inicialmente. La adhesión democrática se mantiene, pero
los conceptos de democracia no parecen ser los mismos. Los modelos de desarrollo se han
distanciado, y las inversiones chilenas en Argentina se han visto cuestionadas y en algún
grado afectadas, aunque el intercambio comercial mantiene su vigor. En el ámbito
estratégico la cooperación se ha mantenido estable, y en el complejo tema de la
demarcación de Campo de Hielos Sur las partes no han innovado sus acuerdos; e incluso se
han dado pasos como la creación de la Brigada Cruz del Sur. Sin embargo, la calidad de la
cooperación permanece detenida en el mismo nivel del 2004. Por último, en la inserción
internacional se ha producido una diferenciación creciente.
4.4.2. Inserción segmentada, consecuencias políticas y alternativas eventuales.
El análisis de la evolución esperable de la inserción internacional de la región plantea,
además, que el escenario más probable, si no se produce un cambio en las tendencias
descritas, sea el de la profundización de la integración segmentada al sistema –y no sólo a
la economía- internacional, abriéndose así una etapa muy diferente a lo que ha sido la
historia de la relación de la región con el mundo desde el siglo 19, caracterizada por
relaciones de subdesarrollo, y marginalidad y fragmentación política, económica y
estratégica. La evolución de la crisis regional descrita anteriormente permite identificar al
menos tres tipos de inserción internacional.
Por un lado, la inserción crítica del centro político global y organizada en torno a modelos
de desarrollo de capitalismo de estado, en general de bajos niveles de innovación e
incremento de la productividad, y con regímenes democráticos que oscilan entre niveles
medios y bajos o negativos de calidad.
En segundo lugar, regímenes democráticos con niveles diversos de calidad institucional,
pero dotados de estrategias de inserción crecientemente activas aunque diferenciadas de
inserción económica (México y Centroamérica, Colombia, Perú y Chile), y políticamente
convergentes en el debate neoliberal-socialdemócrata global.
En tercer lugar, es posible diferenciar la inserción internacional de Brasil y México, cuyo
peso global irá incrementándose sostenidamente. En el caso de Brasil, según estimaciones
del año 2007 (Goldman Sachs (2007: 9) y que la crisis confirmó y adelantó en sus plazos, el
año 2050 Brasil será la cuarta economía mundial (con un PIB de US$ 11 trillones), después
ajuste” y que ante la escasez del gas natural, el gobierno argentino debía priorizar las necesidades del pueblo
argentino, un argumento políticamente comprensible, pero lejano a la lógica de la integración, en la cual todas
las ciudadanías son ecualizadas y se integran en una identidad común. La nueva política argentina dio cuenta
de un replanteamiento de los términos de la asociación con Chile, aunque en el marco de un ajuste tanto del
modelo de desarrollo, como del posicionamiento internacional de la Argentina. La nueva administración
formularía una dura crítica a la gestión del Presidente Carlos Menem y apostaría por un proceso de
reindustrialización. En materia de política exterior se distanciaría de Estados Unidos y mantendría la alianza
estratégica con Brasil (y con el MERCOSUR), pero cambiaría la alianza con Chile por otra con Venezuela
Working Paper ICSO UDP – 2011
54
de China (70 trillones), Estados Unidos (40) e India (40). Otras estimaciones más recientes
(Goldman Sachs 2009: 23), indican que el PIB de Brasil sobrepasará el de Italia, Francia,
Alemania y Gran Bretaña el año 2025, 2031 y 2036, respectivamente. México, en tanto,
será la quinta economía, con un PIB cercano a los 9 trillones. Entre las 22 mayores
economías del 2050, las proyecciones actuales sólo incluyen a estos dos países, y excluyen
a el tercer actor actualmente miembro del G-20, Argentina.
De esta forma, las tendencias actuales indican que, salvo que se modifiquen algunas
condiciones, América Latina profundizará su proceso de fragmentación, ideológica y
política, de estrategias de desarrollo, e incremento de la asimetría entre Brasil y México y el
resto de la región, a niveles anteriormente desconocidos, consolidando así una inserción
internacional fragmentada y no como bloque. La dinámica descrita está en marcha, y una de
sus expresiones más importantes ha sido el que, a pesar de la existencia de instituciones
regionales de concertación como la OEA, el Grupo de Río, la recientemente creada Cumbre
de América Latina y el Caribe, o la ampliación del MERCOSUR, México, Brasil y
Argentina no han llevado adelante esfuerzos de coordinación ante el G-20, ni entre ellos, ni
con el resto de la región.
Lo anterior no supone, desde luego, que las tendencias no puedan ser modificadas, puesto
que coexistirán con otros incentivos para el desarrollo de la cooperación. Algunos de esos
incentivos se relacionan con la necesidad de asegurar algunos niveles de gobernabilidad sea
tanto en la agenda global de negociaciones, como en la regional, aunque lo nuevo, respecto
a otros esfuerzos previos de cooperación regional, será el aumento permanente de la
asimetría entre Brasil y México73
por un lado, y el resto de la región, por el otro. La postura
negociadora de ambos países será crecientemente compleja y autónoma, y su
posicionamiento se trasladará desde un eje identitario regional, hacia otro global, en el cual
la negociación no sólo es norte sur, sino con un número creciente de polos. En este
contexto, el carácter de los regímenes intrarregionales -hegemónicos, cooperativo o
espontáneos-, y el tipo de articulación del resto de la región con el sistema internacional,
están aún por verse, porque dependerán tanto de las políticas de Brasil y México, pero
también del posicionamiento que elija el resto de los países.
5. Conclusiones. Crisis de la identidad regional y política exterior de Chile.
Como es posible observar, los elementos identitarios de los actores regionales sobre los
cuales descansó la construcción de la gobernabilidad regional de los 90 y la política exterior
de Chile hacia la región a partir de 1990 es sustantiva. Se han debilitado las identidades
comunes, y con ello, la gobernabilidad de la región, ingresando en una etapa más parecida a
la que precedió al surgimiento de los regímenes autoritarios (de mayor diferenciación), que
a la que los sucedió (de mayor convergencia), confirmando el carácter contingente y social
73
El conflicto entre el estado mexicano y el narcotráfico ha conducido a una crisis cuyas consecuencias son
difíciles de calcular en el largo plazo. Sin embargo, los antecedentes disponibles hasta ahora no permiten
afirmar que con ello se comprometan las tendencias de largo plazo del estado mexicano. La comparación con
Colombia es, en este sentido, interesante. Todo indica que luego de su periodo de enfrentamiento con el
narcotráfico en los años 80 y 90, el Estado colombiano se ha visto fortalecido. Para una discusión de mediano
plazo sobre la política exterior de México ver Castañeda 2007.
Working Paper ICSO UDP – 2011
55
de la política internacional. Un proceso similar ha ocurrido a nivel internacional.
Democracia, desarrollo, seguridad e inserción internacional son entendidas hoy de una
forma muy diferente en el mundo, en la región, y entre los países vecinos de Chile, siendo
necesario, por lo tanto, un esfuerzo de renovación de la política exterior para responder a
los desafíos del nuevo escenario, identificando –una vez más- los elementos de continuidad
y los de cambio, como parte de un proceso contínuo de identificación de estrategias de
recreación de la gobernabilidad regional y global.
El desarrollo de las propuestas desagregadas de política exterior escapa, sin embargo, a los
propósitos de este trabajo, y constituye más bien parte de la agenda de investigación que se
espera desarrollar a lo largo de los talleres considerados en este proyecto. Sin embargo, de
manera preliminar, se problematizan algunas dimensiones relevantes para un proceso de ese
tipo.
5.1. Continuidad y cambio de los objetivos de política exterior, recreación de
consensos y la política exterior como política pública en forma.
El punto de referencia permanente para el debate sobre la política exterior chilena es la
evolución de la democracia chilena y de su capacidad o incapacidad para renovar los
acuerdos. Es la evolución de la redefinición de esos acuerdos nacionales (o su carencia) lo
que definirá si los intereses y los objetivos de la política exterior chilena son más o menos
representativos, por lo que en último término la calidad de la política exterior (más allá de
los intereses más esenciales y de la evolución de sus principios) termina siendo una variable
dependiente, sino esencialmente en la calidad de la democracia chilena.
Y en este ámbito, las evaluaciones suelen ser diversas. Por un lado, la comparación regional
señala un vaso medio lleno, aunque una aproximación más cuidadosa revela que existen
numerosas señales sobre un prolongado e inicialmente imperceptible proceso de deterioro
de la calidad del sistema político chileno, incluyendo la calidad de su representación, y,
muy especialmente, de la ciudadanía política, fortaleciendo institucionalmente la
participación en los procesos de formulación, ejecución y evaluación de la política exterior.
Lo anterior supone una modernización burocrático-institucional (y en particular, aunque no
exclusivamente del Ministerio de Relaciones Exteriores), pero excede esa dimensión, y se
extiende a la modernización del Estado y su centro de gobierno (Aninat y Rivera 2009), así
como a la creación de procesos de participación institucionalizados que incluyan a la
sociedad civil ex ante y ex post y que permitan que la política exterior sea motivo de un
debate público e informado, sin que por ello se vean disminuidas las prerrogativas que el
sistema democrático provee al Poder Ejecutivo. Lo anterior significa que, por ejemplo,
además de tener un Libro de la Defensa, Chile debería elaborar periódicamente un Libro
Blanco de Política Exterior que no solamente explicite las políticas públicas74
, sino que
74
El Ministerio de Relaciones Exteriores ha realizado algunos esfuerzos en esa dirección, como los textos
publicados al final de la administración de la Presidenta Michelle Bachelet (Ministerio de Relaciones
Exteriores de Chile 2010ª, 2010 b). Sin embargo, se trata de textos elaborados exclusivamente por el
Ministerio y su carácter es fundamentalmente ex post.
Working Paper ICSO UDP – 2011
56
además considere un proceso amplio de consulta, participación y representación estatal y
no estatal, pero también exige que –consecuentemente- la planificación estratégica del país,
que traduce en orientaciones específicas las políticas generales, sea discutida ex ante por el
conjunto de las instituciones estatales relacionadas.
La evolución de la calidad de la democracia chilena no será, sin embargo, un asunto
puramente interno, sino que constituirá además una dimensión importante, tal como lo fue
el año 90, en la percepción internacional que se desarrolle sobre Chile en los próximos años
y continuará constituyendo una variable fundamental en la evolución de la identidad
integrada o fragmentada, regional y global, especialmente en una etapa de crisis, pero
también de enfrentamiento de paradigmas ideológicos y políticos75
.
5.2. Modelo de desarrollo en una economía global en proceso de reordenamiento.
La evolución del modelo de desarrollo chileno continuará siendo otra dimensión decisiva
para la dialéctica del posicionamiento internacional del país, destacando como relevantes al
menos las siguientes dimensiones:
-La etapa exportadora está finalizando un ciclo y es necesario avanzar hacia otro cuyo eje
es la innovación. Sin embargo la primera etapa aún presenta aspectos no bien resueltos que
es necesario mejorar. Entre otras dimensiones, destaca la necesidad de diversificar la
canasta de las principales exportaciones, actualmente la segunda de mayor concentración en
un grupo reducido de materias primas en la región (Foxley 2009b: 263).
-La transición de una economía exportadora concentrada en pocos productos de bajo valor
agregado hacia otra de mayor productividad demanda una mayor coordinación entre los
debates y los procesos de toma de decisiones en este ámbito, y los de la política exterior.
Los esfuerzos desplegados hasta ahora no han sido coordinados, y no existe un dialogo
institucionalizado al respecto.
-La nueva etapa de la inserción internacional económica del país supone también un mayor
protagonismo del sector privado, dado el creciente nivel de internacionalización
(especialmente regional, pero también global) del sector privado chileno.
-El nuevo contexto internacional (estancamiento de los acuerdos globales y crisis del
regionalismo latinoamericano) replantea, pero no cierra las estrategias de apertura de
mercados hacia América Latina. Este nuevo escenario, no presupone, sin embargo, que
hayan desaparecido las condiciones que favorecen el incremento de la interdependencia
económica (de hecho es probable que el crecimiento de Brasil impacte de manera
importante a la región), sino que probablemente éste será menos homogéneo y más
selectivo. Por eso, algunos autores han propuesto el diseño de nuevas estrategias de
integración regional (Rosales 2010, Foxley 2010a), así como la necesidad de explorar
acuerdos entre grupos de países afines para construir nuevos acuerdos regionales de libre
comercio en la región latinoamericana (incluyendo el desarrollo de la conectividad), y el
75
En este sentido, la incorporación de los principios de política exterior propuestos por Walker (2006)
adquiere importancia y ameritan una discusión sustantiva.
Working Paper ICSO UDP – 2011
57
Asia Pacífico, marcando una diferencia importante respecto de la estrategia de los 90, cuyo
foco estaba en la apertura de mercados en los países desarrollados (Foxley 2010a).
5.3. Inserción regional segmentada y estrategias de recreación de la identidad y de la
gobernabilidad comunitaria.
En el plano de la política exterior hacia la región, el desdibujamiento de los elementos de la
identidad (y gobernabilidad) regional plantea la necesidad de identificar las condiciones
bajo las cuales es posible –como mínimo- mantener esa gobernabilidad y –como máximo
deseable- reconstruirla. Dos cuestiones aparecen como especialmente relevantes:
-Relaciones vecinales, superación de dilemas de seguridad y posicionamiento regional. La
primera cuestión se relaciona con la capacidad de generar acuerdos nacionales en torno a
las políticas vecinales. Si bien es posible identificar una cierta política desde los gobiernos
de la Concertación entre 1990 y 2010 en este ámbito, los actores chilenos no parecen tener
un acuerdo sustantivo en aspectos tan decisivos como la relación con Argentina, Bolivia,
Perú, o Brasil y UNASUR y, por el contrario, parecen existir desacuerdos permanentes,
aunque de diversa profundidad, destacando, en forma especial, la polarización relativa que
se observa ante el tema del acceso soberano o no soberano de Bolivia al Océano Pacífico.
Este desacuerdo ha persistido con posterioridad, ha debilitado las relaciones con Argentina,
y ha hecho más difícil la formulación de una política exterior sustentable en el tiempo
frente a Perú y Bolivia.
-La política continental y el posicionamiento relativo ante la transformación de Brasil,
México (y Argentina).
Junto a lo vecinal, y más allá de las cuestiones económicas y comerciales, la política
exterior chilena tampoco ha generado consenso en torno a su gran estrategia regional.
Chile comunicó el apoyo al ingreso de Brasil al Consejo de Seguridad de la ONU en 1999,
dos años después del anuncio del ingreso de Argentina como Aliado Mayor Extra OTAN
(revertido de hecho pocos años más tarde (y aún permanece legalmente vigente). Junto a las
indefiniciones mexicanas y argentinas de entonces, las decisiones chilenas cerraron así la
posibilidad de una coordinación argentino-chilena-mexicana para balancear la hegemonía
de Brasil.
Ante al nuevo escenario de la transformación de Brasil en la cuarta economía mundial el
2050, los países de la región, y especialmente los sudamericanos, probablemente deberán
reevaluar sus estrategias de relacionamiento, y acentuar políticas de acercamiento (Chile y
Argentina han proclamado una asociación y una alianza estratégica con Brasil,
respectivamente), y combinarlas en un equilibrio difícil con otras de balanceo, como
estrategias para cautelar una mínimo de autonomía. Lo primero, el acercamiento a Brasil,
se basa en la existencia de un liderazgo sudamericano indiscutido76
que impone la
obligación de (junto a una competencia por) un entendimiento e idealmente, de un proyecto
común. Lo segundo –la mantención de espacios de autonomía al interior de América del
Sur- obligará a considerar tanto a México (especialmente a medida que consolide su
esperable proyección global como quinta posible economía al 2050) y a la Argentina
76
Ver en este sentido Flisfisch 2011.
Working Paper ICSO UDP – 2011
58
(ambos partidarios de una representación regional rotatoria en el Consejo de Seguridad), así
como a Estados Unidos y otros actores regionales medianos. Desde algunas perspectivas
argentinas, el traslado del eje desde Chile a Venezuela no ha modificado la esencia del
cálculo de un necesario equilibrio ante Brasil que evite tanto los riegos de un exceso de
cercanía (con riesgos de reducción del margen de maniobra, como en 1999), como la
pérdida de las oportunidades que conlleva la distancia excesiva. De una u otra forma, el
dilema será enfrentado por todos los países de la región, lo que hace presumir una etapa
más dinámica de un antiguo tema latinoamericano.
-Con todo, el desafío más importante de la política exterior chilena, si acaso el objetivo es ir
más allá de una exclusiva política de poder, será el desarrollo de una política regional
comprehensiva (con dimensiones globales, inter-regionales, políticas, estratégicas y
comerciales), que aspire a reconstruir una identidad y, con ello, la gobernabilidad y el
sentido de comunidad regional.
5.4. Gobernabilidad global. Efectividad y legitimidad. Multilateralismo global o
cartelización.
El nuevo escenario de mayor protagonismo de las economías emergentes ha planteado
nuevos tipos de dilemas políticos globales.
Ha emergido una nueva tensión entre eficacia y legitimidad del sistema internacional,
debido a la tendencia que se ha generado, a partir de la creación del G-20, hacia la creación
de instituciones ad hoc, con una clara preferencia por la cartelización de la política
internacional. Es efectivo que parte de esa nueva preferencia por el “minilateralismo”
(Naím 2009) se fundamenta en la dificultad adicional que presenta la construcción de
acuerdos en una etapa de polarización global. El resultado real es, sin embargo, doblemente
negativo para los actores excluidos del cartel.
Por un lado, son marginalizados del nuevo sistema de toma de decisiones, generando
efectos internos y regionales poco analizados hasta ahora. Por el otro, la cartelización ha
terminado por debilitar aún más a las instituciones multilaterales globales preexistentes,
especialmente al sistema de Naciones Unidas, precisamente en una coyuntura global en que
éstas son más necesarias que nunca debido al incremento de la demanda de regímenes
internacionales, pero también para los países rule takers, para los cuales las instituciones
internacionales tiene un valor como variables intervinientes o incluso a veces
independientes, considerablemente mayor que para las potencias, antiguas y nuevas. Al
reproducirse la crisis multilateral, los rule takers quedan marginalizados de todos los
espacios de toma de decisiones, y expuestos al doble efecto de la hegemonía de las
potencias tradicionales y de las emergentes, con muchas de las cuales existen además
diferencias importantes de intereses y de política exterior.
Las relaciones sur-sur adquirirán de esta forma, una nueva dinámica. Las potencias
emergentes se han convertido en actores globales, sin tener políticas públicas globales,
siendo esperable por lo tanto el surgimiento de un diálogo sur-sur más político, más
Working Paper ICSO UDP – 2011
59
complejo y más contradictorio77
, en torno a todo el espectro de temas globales78
. Esto
demandará una revisión detallada de la evolución del posicionamiento de los emergentes en
todo el espectro de la agenda global, así como de las relaciones entre emergentes, entre
regiones y entre emergentes y el aún enorme segmento de países que no ha alcanzado un
nivel de desarrollo intermedio.
5.5. ¿Tiene Chile consensos sustentables en el ámbito de la política global?
Como es posible intuir, es difícil sostener que la política exterior chilena tenga definiciones
claras sobre el conjunto de la agenda global aludida anteriormente. En parte, porque varios
temas son recientes, pero fundamentalmente por las debilidades institucionales del proceso
de formulación de política, que dificulta el debate público torna difícil la construcción de
acuerdos. Por eso, hay un déficit de representación en el proceso público, pero al mismo
tiempo hay un déficit en el ritmo del debate y las redefiniciones, lo cual debilita el
posicionamiento global del país.
País global o regional. Así, no es claro que exista consenso acerca de cuán global y cuán
regional deba ser la política exterior, lo que se relaciona con la intensidad y calidad del
perfil político del país en los foros globales. No cabe duda que la perspectiva económica del
modelo de desarrollo ha sido global desde 1990. Sin embargo, el despliegue de las políticas
en este ámbito ha sido muy desigual. Como se señaló anteriormente, el país procesó mejor
las demandas modernas, pero no ha sido capaz de procesar con la misma facilidad las
demandas posmodernas, en particular el cambio climático, y las políticas de equidad global,
incluyendo en esto las demandas de las minorías étnicas.
Ausencia de consenso entre neoliberalismo y liberalismo socialdemócrata. En segundo
lugar, los consensos básicos sobre democracia, mercado e inserción regulada de los años 90
no han resuelto el debate entre los dos proyectos que desde entonces hasta hoy se han
configurado como hegemónicos en la sociedad chilena, el liberalismo conservador y la
síntesis socialcristiana/socialdemócrata. De esta forma, en el país se reproducen las mismas
divisiones ideológicas que a nivel internacional han conducido a la crisis de la
gobernabilidad global.
Es posible que esa diferenciación permita, sin embargo, construir algunos acuerdos en torno
a la agenda global (y muy especialmente regional) sobre democracia y derechos humanos.
Sin embargo, no existe claridad si ese consenso alcanza al concepto de la necesidad de
políticas públicas globales –es decir, de una globalización regulada y entregada al mercado-
. Entre el año 2000 y el 2010 Chile promovió activamente el desarrollo de políticas globales
(y no solamente nacionales) contracíclicas (French Davis 2009), y no es claro si dichas
políticas continuarán o serán modificadas.
77
Osvaldo Rosales advierte que algunos rasgos de la relación entre China y América Latina plantean la
pregunta de si podría reproducirse un “nuevo ciclo centro-periferia en siglo XXI” /2011: 15). 78
Un ejemplo en este sentido son las diferencias que han surgido bilateralmente entre Chile y varios países de
América Latina con China respecto a su política de inversiones en la región. Ver al respecto Rosales y
Kuwayama 2007, Rosales 2011.
Working Paper ICSO UDP – 2011
60
Interdependencia entre desarrollo nacional y construcción de identidad común regional.
Finalmente, el conjunto de las hipótesis exploratorias de este ensayo han intentado subrayar
la importancia de la relación entre la efectividad de los esfuerzos de política exterior
chilena, y su capacidad para influir en la región, la cual se encuentra estrechamente
relacionada con su capacidad para entenderse como un esfuerzo colectivo y relativamente
permanente de construcción y reconstrucción de una identidad regional y no sólo global. En
este sentido, la calidad de la política regional (y su carácter conflictivo o cooperativo)
continuará siendo un asunto esencialmente contingente y dependiente de la voluntad
política de los actores regionales, principal, pero no exclusivamente estatales. Por eso, más
que un dilema entre América Latina y el mundo, lo que la política exterior chilena parece
demandar es una consolidación de su capacidad para influir en la región, lo que exige a su
vez un esfuerzo que hasta ahora no siempre parece haber sido adecuadamente
comprendido.
##########
6. Referencias
Adler, Emanuel, y Barnett, Michael (Eds.), 1998. Security Communities. Cambridge:
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