documento coyuntura legal e institucional ii 2016
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Informe de coyuntura legal
e institucional
EstudiosLegales
Semestre 20162do
La preparación de este informe concluyó el10 de febrero de 2017
ISSN 2218-6859
Key title: Informe de Coyuntura Legal e InstitucionalAbbreviated key title: Inf. coyunt. legal inst.
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social FUSADES
Una publicación del Departamento de Estudios Legales • DEL
Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica
Prohibida la reproducción total o parcial de este informe, sin previa autorización de FUSADES.
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Informe de coyuntura legal
e institucional
Semestre 20162do
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págÍndice general
RESUMEN EJECUTIVOSIGLAS UTILIZADAS
ESTADO DE DERECHO
1. INDICADORES1.1. Índice de Estado de Derecho 20161.2. Latinobarómetro 2016
2. RELACIONES INTERORGÁNICAS
2.1. Intensificación del hostigamiento a la Sala de lo Constitucional2.2. Audiencia de cumplimiento de la sentencia de inconstitucionalidad del hacinamiento penitenciario2.3. Vetos y observaciones
3. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS: EL RETRASO EN LA CIRCULACIÓN DEL DIARIO OFICIAL 4. CUMPLIMIENTO DE LA LEY
4.1. Combate a la delincuencia y derechos fundamentales 4.2. Desplazamientos forzados por causa de la violencia4.3. Atraso injustificado en la elección del CNJ4.4. Atraso injustificado en la elección de la PDDH4.5. Atraso injustificado en la elección de la CCR
5. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
5.1. Trabajo jurisprudencial de las salas de la CSJ5.2. Sentencias de inconstitucionalidad
5.2.1 Inconstitucionalidad de la elección de diputados suplentes5.2.2. Inconstitucionalidad de la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz 5.2.3. Inconstitucionalidad de la elección de magistrado suplente de la CSJ
5.3. Depuración judicial y profesional 6. SISTEMA ELECTORAL
6.1. Estado de la legislación sobre temas electorales6.2. Temas sometidos a control de constitucionalidad pendientes de resolver
7. CONCLUSIONES
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223
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6
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1010
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Informe de Coyuntura Legal e Institucional • Segundo semestre 2016
TRANSPARENCIA 1. INTRODUCCIÓN 2. INDICADORES E INFORMES
2.1 Encuesta Dinámica Empresarial2.2 Índice de Percepción de la corrupción2.3. Latinobarómetro 20162.4. Índice de Estado de derecho2.5. Índice Global de Competitividad
3. ESTADO DE LAS OBLIGACIONES INTERNACIONALES EN MATERIA DE TRANSPARENCIA
3.1. MESICIC3.2. Alianza para el Gobierno Abierto (AGA)
4. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE TRANSPARENCIA, PROBIDAD Y RENDICIÓN DE CUENTAS
4.1. Estado del acceso a la información pública 4.1.1 Desclasificación de información4.1.2 Reformas al RLAIP4.1.3. Inconstitucionalidad contra la LAIP por la potestad reglamentaria del Presidente de la República4.1.4 Elección de comisionados del IAIP4.1.5 Ejercicio del derecho de acceso a la información pública4.1.6 Conclusión del proceso de amparo contra el IAIP por confirmar reserva de información de la Presidencia de la República4.1.7. Promoción del derecho de acceso a la información pública4.1.8. Acceso a la información de partidos políticos
4.2. Fiscalización de los recursos públicos 4.2.1 Gestión de la Corte de Cuentas de la República
4.3 Integridad de los servidores públicos 4.3.1 Sección de Probidad
4.3.1.1. Juicios civiles por enriquecimiento ilícito4.3.2 Ética Gubernamental
4.4 Persecución penal de la corrupción 4.4.1. Creación del Grupo contra la Impunidad4.4.2. Investigaciones en contra de ex Presidentes de la República y otros funcionarios de alto rango4.4.3. Investigaciones de corrupción en alcaldías
5. LIBERTAD DE EXPRESIÓN5.1 Elementos sobre libertad de expresión en Latinobarómetro5.2 Denuncia de Fusades y otras organizaciones por actos de espionaje
6. CONCLUSIONES
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24242425262627
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303032
3333343436363839414244
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CLIMA DE NEGOCIOS Y SEGURIDAD CIUDADANA 1. INTRODUCCIÓN
2. INDICADORES Y ENCUESTAS 2.1. Indicadores internacionales
2.1.1. Informe de Competitividad Global del World Economic Forum2.1.2. Doing Business2.1.3. Índice de Desempeño Logístico (Logistics Performance Index)
2.2. Encuestas Nacionales2.2.1. Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES
3. APUESTAS DE PAÍS
3.1. Fomilenio II3.1.1. Mejora Regulatoria
3.2. Asocio para el Crecimiento3.3. Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte3.4. Inversiones: apuesta para la competitividad
4. ESTADO ACTUAL DEL CLIMA DE NEGOCIOS
4.1. Seguridad jurídica en el sistema de pensiones es fundamental para los trabajadores
4.1.1. Reforma al sistema de pensiones4.1.2. Reformas a la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales
4.2. Cobro de las deudas y multas a favor del Estado debe hacerse de forma constitucional4.3. Consideraciones legales del proyecto de presupuesto 20174.4. Ley de Responsabilidad Social4.5. Conformación del Consejo Nacional de Salario Mínimo
5. ESTADO ACTUAL DE LA SEGURIDAD CIUDADANA
5.1. Estado de los homicidios5.2. Estado de las extorsiones5.3. FGR y el combate a los homicidios y extorsiones5.4. Nuevas medidas en el ámbito de seguridad ciudadana
5.4.1. Medidas especiales en centros penales5.4.2. Población carcelaria y Disposiciones Transitorias para el Descongestionamiento de Centros Penitenciarios
5.5. Reformas legales en materia de seguridad ciudadana 6. CONCLUSIONESNOTAS FINALES
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50
51515153535555
565657596061
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656667
68687172737374
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RESUMEN EJECUTIVO
Resumen ejecutivo • Segundo semestre 2016
En el segundo semestre de 2016 hubo numerosos acontecimientos que incidieron en el Estado de derecho. En materia de
respeto a la separación de poderes, los ataques orquestados contra la Sala de lo Constitucional han arreciado, provocando
la reacción de la sociedad civil y de funcionarios internacionales que exigen que cesen cuanto antes. Por primera vez, los
magistrados han denunciado amenazas contra su integridad, lo cual demanda una pronta investigación.
La jurisprudencia constitucional ha continuado en su línea de ampliación del derecho al voto mediante la sentencia
que ordena que los ciudadanos puedan votar directamente por los diputados suplentes, una resolución que si bien
no necesariamente es equivocada por su contenido, sí ha sido cuestionada por haber resuelto algo no pedido por
el demandante, contrariando el principio de congruencia procesal. La Sala también ha insistido en la jurisprudencia
sobre la independencia de los funcionarios que deben controlar el poder político, al declarar la inconstitucionalidad
de la elección de un magistrado suplente de la Corte Suprema de Justicia. Desde luego, en este semestre una de
las sentencias más importantes es la que expulsó del ordenamiento jurídico a la Ley de Amnistía General para la
Consolidación de la Paz, una resolución que también puede ser criticada jurídicamente, pero que teniendo carácter
definitivo, impone importantes retos legislativos y de política pública para garantizar los derechos de las víctimas del
conflicto, mantener la armonía social y potenciar los progresos democráticos alcanzados desde el Acuerdo de Paz.
En materia de apego de las instituciones públicas a la ley, se destaca el atraso de varios meses de la Asamblea
Legislativa para elegir a los miembros del CNJ, al titular de la PDDH y a los magistrados de la CCR.
El Índice de Estado de Derecho del World Justice Project muestra que El Salvador ha disminuido su ranking en 8 puestos
en relación con 2015, y que el factor que perdió más terreno es el respeto a los derechos fundamentales. Precisamente
sobre esta materia se estima que hay aspectos que deben observarse y atenderse, como los desplazamientos forzados,
una situación que reconoció la PDDH en agosto de 2016; posibles abusos en los operativos de las fuerzas de seguridad,
sobre lo cual la FGR ha iniciado procesos penales; y el hacinamiento carcelario, el cual ha sido declarado por la Sala de lo
Constitucional como un estado de cosas inconstitucional.
El presente informe también muestra datos del trabajo de las salas de la CSJ, llamando la atención sobre los problemas
que implica para una pronta y cumplida justicia el exceso de procesos acumulados, especialmente en la Sala de
lo Contencioso Administrativo. En cuanto a depuración judicial y profesional, se observa que el Departamento de
Investigación Judicial, en los últimos dos años, ha disminuido de manera relevante el número de casos pendientes de
resolver, pero tal disminución no es igualmente significativa en la Sección de Investigación Profesional.
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Informe de coyuntura legal e
institucional
El informe establece el estado de los temas electorales pendientes de ser regulados, concluyendo que, si bien desde
2015 se ha avanzado en la adecuación de las leyes a la jurisprudencia constitucional, a un año de las elecciones
legislativas y municipales de 2018, todavía existen algunos aspectos incompletos que deben solventarse con prontitud.
Esto es indispensable para que el Tribunal Supremo Electoral pueda planificar las elecciones con certeza sobre el
derecho aplicable.
En el Eje de Transparencia se resalta que en 2016, y en particular en el segundo semestre del año, se dio un impulso
decidido a la lucha contra la corrupción, dándose a conocer múltiples investigaciones e iniciándose procesos en los que
se investiga una pérdida de alrededor de US$273 millones del Estado salvadoreño por actos de corrupción. De acuerdo
con el Índice de Percepción de la Corrupción 2016, de Transparencia Internacional, la percepción de dicho flagelo
aumentó en el país, obteniendo 36/100 puntos y la posición 95 de 176 países, bajando 3 puntos y 23 posiciones con
respecto a 2015, lo cual no es de extrañar en un período en el que se descubren escándalos de corrupción.
En 2016, también se elevó la valoración del trabajo de la FGR por parte de los empresarios entrevistados para la
Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, lo que hace eco del mayor trabajo que realiza esta institución en materia
de lucha contra la corrupción. Otras instituciones continúan con una mala evaluación; su deficiente desempeño
demuestra que aún tienen mucho que aportar en la promoción de la transparencia y en la lucha contra la corrupción,
como el TEG y la CCR.
En materia de acceso a la información pública, existe incertidumbre respecto al proceso de elección de dos
comisionados del Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP). La elección de los comisionados del IAIP fue
suspendida en enero de 2017, puesto que los sectores no pudieron presentar la documentación requerida en el plazo
estipulado. Es importante que los sectores académicos y empresariales ejerzan adecuadamente el rol encomendado
por la ley y propongan a personas calificadas e independientes para integrar el IAIP. Fue hasta en febrero, luego
de las elecciones que se conocieron las reformas al Reglamento de la Ley de Acceso a la Información Pública
(RLAIP). Lo positivo fue que se concentraron en regular la elección, normativa que tenía vacíos tras la sentencia de
inconstitucionalidad del RLAIP de 2012; sin embargo, hay elementos cuestionables de las reformas y que pueden
afectar la participación en las elecciones de los comisionados del IAIP, tales como un proceso de impugnaciones de
candidaturas mal diseñado y el limitar la participación en las elecciones por medio de apoderados.
En enero de 2017, se cumplió un año de la presentación y admisión de la demanda de inconstitucionalidad de la Ley de
Probidad. No obstante, durante ese período la Sección de Probidad, la Corte Plena y la FGR han realizado un importante
trabajo de lucha contra el enriquecimiento ilícito, aplicando una ley que se mantiene viva por medio de una medida
cautelar. Luego de la sentencia, se espera contar con un nuevo marco legal en materia de probidad, el cual debe
potenciar ese trabajo y no permitir que se vuelva a la inactividad que por más de 50 años se impuso en esta materia.
En materia de libertad de expresión, el país ha sufrido un deterioro en indicadores como el Índice de Estado de
Derecho, elaborado anualmente por el Proyecto de Justicia Mundial, en el cual la protección a esta libertad se valora
con 0.59/1.00, bajando 4 puntos en relación con los informes de 2015 y 2014, cuando se obtuvo 0.63/1.00.
Informe de coyuntura legal e
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Resumen ejecutivo • Segundo semestre 2016
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En el Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana, es de señalar que en septiembre, el Foro Económico Mundial (FEM)
publicó su Índice Global de Competitividad 2016 - 2017,A IGC, que evalúa el desempeño de competitividad de 138 países
en doce aspectos distintos, como la institucionalidad, infraestructura, ambiente macroeconómico, entre otros. De acuerdo
con este informe, El Salvador se ubicó en la posición 105 sobre la base de 138 naciones evaluadas; ocupando el último
lugar en Centroamérica incluyendo a Panamá, cuando en 2003, El Salvador era el líder de la región centroamericana y una
de las naciones más competitivas de Latinoamérica. De acuerdo con el IGC, los aspectos más problemáticos para hacer
negocios en El Salvador son: la criminalidad, seguido de la corrupción y la ineficiencia burocrática de las instituciones.
En El Salvador, la inversión extranjera directa (IED) ha venido cayendo, mientras que en el resto de Centroamérica se
registra una tasa promedio anual de inversión del 24.4% sobre el PIB, entre los años 2010 y 2015; en El Salvador, la misma
tasa apenas ha logrado llegar a 14%, lo cual es un reto, ya que existe una clara desventaja con el resto de la región. En
aras de cerrar la brecha, y poder alcanzar mayores niveles de inversión, es necesario como país crear las condiciones
para lograrlo. En este semestre, hubo una serie de acontecimientos que afectaron el clima de negocios, al haber causado
incertidumbre jurídica; entre estos, cabe mencionar la amenaza del Gobierno de estatizar el sistema de ahorro para
pensiones y aprobar una ley para el cobro de deudas y multas a favor del Estado sin respetar el debido proceso.
FUSADES ha reiterado su rechazo a la propuesta del Gobierno para reformar el sistema de pensiones, por considerarla
inconstitucional e inconsulta, ya que vulnera derechos fundamentales de los trabajadores como el de propiedad
privada y el de seguridad social. Asimismo, ha expresado que si bien el sistema puede mejorarse, esto no debe hacerse
afectando derechos de los trabajadores.
En cuanto a la seguridad ciudadana, 2016 cerró con más de 5,278 víctimas de homicidios. Los datos muestran que el
total de personas que perdieron la vida es menor en un 21% respecto a 2015, lo que pone de manifiesto que si bien es
positivo que haya una baja en los homicidios, las cifras aún son muy elevadas. Las extorsiones continuaron afectando
a las familias y a las empresas salvadoreñas a lo largo de 2016. La seguridad ciudadana se ha convertido en el principal
problema que tiene El Salvador y es por ello que deben realizarse esfuerzos efectivos por parte del Estado para reducir
de forma sostenida los altos índices de criminalidad.
A World Economic Forum. (2016). The Global Competitiveness Report 2016-2017, disponible en http://www3.weforum.org/docs/GCR2016-2017/05FullReport/TheGlobalCompetitivenessReport2016-2017_FINAL.pdf
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SIGLAS UTILIZADAS • AGA: Alianza para el Gobierno Abierto • APC: Asocio para el Crecimiento • ANSP: Academia Nacional de Seguridad Pública • APP: Asocios Público Privados • ARENA: Alianza Republicana Nacionalista, partido político • ATN: Alianza para el Triángulo Norte • CAFTA-DR: Tratado de Libre Comercio de Centroamérica, República Dominicana y
Estados Unidos de América • CCR: Corte de Cuentas de la República • CE: Código Electoral • Cn.: Constitución de la República • CSJ: Corte Suprema de Justicia • DEL: Departamento de Estudios Legales de FUSADES • DEM: Diario El Mundo • D.L.: Decreto Legislativo • D.O.: Diario Oficial • EDH: El Diario de Hoy • FGR: Fiscalía General de la República • FEM: Foro Económico Mundial • FMLN: Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, partido político • FOMILENIO: Fondos del Milenio de El Salvador • FUSADES: Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social • GOES: Gobierno de El Salvador • IAIP: Instituto de Acceso a la Información Pública • LAIP: Ley de Acceso a la Información Pública • IGC: Índice Global de Competitividad • ILE: Índice de Libertad Económica • LPG: La Prensa Gráfica • MCC: Corporación Reto del Milenio* • MJSP: Ministerio de Justicia y Seguridad Pública • OEA: Organización de Estados Americanos • OMR: Organismo de Mejora Regulatoria • PNC: Policía Nacional Civil • PROESA: Organismo Promotor de Exportaciones e Inversiones de El Salvador • RLAIP: Reglamento de la Ley de Acceso a la Información Pública • SIGET: Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones • SITRAMSS: Sistema Integrado de Transporte del Área Metropolitana de San Salvador • SPCTA: Secretaría de Participación Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción • TEG: Tribunal de Ética Gubernamental • TSE: Tribunal Supremo Electoral • UAIP: Unidades de Acceso a la Información Pública • USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional* • WEF: Foro Económico Mundial*
*Por sus siglas en inglés
Siglas utilizadas • Segundo semestre 2016 EstudiosLegales
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EJE ESTADO DE DERECHO
EstudiosLegales
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Informe de coyuntura legal e
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Eje Estado de derecho • Segundo semestre 2016
1. INDICADORES
1.1. Índice de Estado de Derecho 2016
El Índice de Estado de Derecho 2016 evalúa los principios
fundamentales del Estado de derecho en 113 países
alrededor del mundo1. Se nutre de entrevistas realizadas
durante 2016 a expertos y ciudadanos de las tres principales
ciudades de cada país; para el caso de El Salvador, estas
fueron San Salvador, Santa Ana y San Miguel2.
La evaluación se traduce en una calificación en cuya escala
el mejor resultado posible es 1 y el peor es 0. En los últimos
años ha sido usual que El Salvador obtenga más o menos
la mitad de los puntos posibles, pero en relación con el
año anterior, la nota global de El Salvador bajó de 0.51 a
0.49, principalmente por una caída en el factor “derechos
fundamentales” que pasó de 0.62 a 0.57. La disminución en
el puntaje global, junto con las variaciones de otros países
ESTADO DE DERECHO
provocó que El Salvador perdiera 8 posiciones en el ranking,
comparado con los 102 países que se evaluaron en 20153.
FUSADES ha señalado que obtener calificaciones medianas
no debe verse solo como lo que nos falta por lograr, sino
también que tenemos algunas condiciones positivas de
Estado de derecho que se deben defender. Pareciera, no
obstante, que esto no está sucediendo, en cuanto el país
ha sufrido un retroceso en la calificación y una disminución
en el ranking. El mayor descenso, considerando los
factores que integran el índice, lo ha sufrido la
calificación otorgada al respeto de los derechos
fundamentales, lo cual llama la atención a problemas
que generan afectaciones sistemáticas a estos y que
deben superarse, como es el caso de los abusos de la
fuerza de los cuerpos de seguridad, la sobrepoblación
carcelaria y las medidas propuestas por el Gobierno
que amenazan la propiedad de los fondos de pensiones
y los derechos de los contribuyentes. El cuadro 1
muestra un resumen de la evaluación de El Salvador
en materia de Estado de derecho en el año 2016.
El Salvador (Encuestas realizadas en San Salvador, San Miguel y Santa Ana)
Datos generales
Cali cacióngeneral:
0.49/1
Posición mundial:
75/113
Posición en Latinoamérica:
20/30
Posición entre países de renta media baja:
10/28
Datos desglosados por factores
Cali cación Posición mundial
Posición regional
Entre países de renta media baja
Separación de poderes 0.51 74/113 22/30 12/28
Ausencia de corrupción
0.42 73/113 20/30 9/28
Gobierno abierto 0.51 61/113 16/30 8/28
Derechos fundamentales
0.57 60/113 19/30 5/28
Orden y seguridad 0.63 90/113 21/30 18/28
Aplicación de las regulaciones
0.50 63/113 17/30 6/28
Justicia civil 0.48 76/113 20/30 9/28
Justicia penal 0.34 95/113 22/30 19/28
Cuadro 1. Calificación de la situación del Estado de derecho en El Salvador, 2016
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1.2. Latinobarómetro 2016
Latinobarómetro presentó su informe correspondiente
a 20164, el cual contiene datos relevantes de la opinión
de los ciudadanos salvadoreños sobre algunos temas de
Estado de derecho.
Se muestra por ejemplo, que en El Salvador un sector de
la población pierde de vista el daño que pueden causar
los gobiernos autoritarios. Cuando se les planteó el
enunciado “No me importa un gobierno no democrático
si resuelve los problemas”, el 62% de los salvadoreños
encuestados contestó que está muy de acuerdo o de
acuerdo. Medidos con este indicador, los países con
más preferencia por el autoritarismo son El Salvador y
Honduras, que tienen el mismo porcentaje (62%). En el
extremo opuesto, el menos autoritario es Chile, donde
solo el 29% está muy de acuerdo o de acuerdo con el
autoritarismo. La media latinoamericana es 47%.
Los salvadoreños también priorizan el orden, aunque sea a
costa de algunas libertades. A la pregunta ¿Cree usted que
es mejor vivir en una sociedad ordenada, aunque se limiten
algunas libertades, o cree usted que es mejor vivir en una
sociedad donde se respeten todos los derechos y libertades,
aunque haya algún desorden?, el 60% de los salvadoreños
encuestados expresaron preferencia por un modelo político
con más orden y menos libertad, y solo el 34% dijeron estar
de acuerdo con uno que tenga más libertad, aunque haya
algún desorden. La media latinoamericana es 52% a favor
de más orden y 44% a favor de más libertad.
Por último, el informe presenta un dato sobre la
obediencia a la ley. Cuando se preguntó ¿Usted diría que
la gente debe obedecer las leyes sin excepción o que hay
ocasiones excepcionales en las que la gente puede seguir
su conciencia aunque signifique quebrar la ley?, el 65%
de los salvadoreños encuestados consideró que debía
respetarse la ley en todo caso. Este porcentaje es igual a
la media de Latinoamérica.
El Salvador (Encuestas realizadas en San Salvador, San Miguel y Santa Ana)
Datos generales
Cali cacióngeneral:
0.49/1
Posición mundial:
75/113
Posición en Latinoamérica:
20/30
Posición entre países de renta media baja:
10/28
Datos desglosados por factores
Cali cación Posición mundial
Posición regional
Entre países de renta media baja
Separación de poderes 0.51 74/113 22/30 12/28
Ausencia de corrupción
0.42 73/113 20/30 9/28
Gobierno abierto 0.51 61/113 16/30 8/28
Derechos fundamentales
0.57 60/113 19/30 5/28
Orden y seguridad 0.63 90/113 21/30 18/28
Aplicación de las regulaciones
0.50 63/113 17/30 6/28
Justicia civil 0.48 76/113 20/30 9/28
Justicia penal 0.34 95/113 22/30 19/28
Fuente: Elaboración propia con datos del Índice de Estado de Derecho 2016
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Informe de coyuntura legal e
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Eje Estado de derecho • Segundo semestre 2016
A juzgar por este informe, en El Salvador todavía
existe tolerancia a algunas características propias
de regímenes antidemocráticos, con tal que se les
resuelvan algunos problemas acuciantes. El desafío
entonces es trabajar en cultura democrática y de
legalidad, pero también realizar esfuerzos para atender
las necesidades ciudadanas, lo cual pasa, sin duda, por
mejorar la capacidad de implementar políticas públicas
por parte del Estado.
2. RELACIONES INTERORGÁNICAS
2.1. Intensificación del hostigamiento a la Sala de lo Constitucional
El 13 de julio de 2016, la Sala de lo Constitucional
emitió tres resoluciones que han motivado nuevos
hostigamientos y atentados contra su independencia.
En primer lugar, admitió para su estudio una demanda
de inconstitucionalidad contra un decreto que establecía
un aumento del 13% a la tarifa de la energía eléctrica; en
segundo lugar, declaró inconstitucional la emisión de
900 millones de dólares en bonos por la participación
injustificada de un diputado suplente en esa votación y,
de paso, declaró inconstitucional la elección de todos los
diputados suplentes, separándolos del cargo; por último,
declaró inconstitucional la Ley de Amnistía General para
la Consolidación de la Paz.
A partir de estas resoluciones se han observado
protestas reiterativas contra los magistrados de dicha
Sala: bloqueos en las calles por donde se trasladan,
denuncias sin sustento, filtración de información fiscal
reservada y declaraciones de parte de funcionarios
acusándolos de ser los responsables de los problemas
fiscales del país. Todas estas acciones son parte de
una campaña de desprestigio organizada en contra
de la institucionalidad que representa la Sala de
lo Constitucional, con el fin de afectar a una de las
principales instituciones encargadas de defender los
derechos fundamentales.
Tan intensos han sido los ataques, que han motivado
la reacción de diferentes sectores de la sociedad civil,
como FUSADES, el Centro de Estudios Jurídicos, el Instituto
Iberoamericano de Derecho Constitucional, Fedaes, un
grupo de reconocidos abogados, la red de la sociedad civil
Aliados por la Democracia y la Iglesia Católica5; incluso,
pronunciamientos de entidades internacionales. La
Relatora Especial de la ONU sobre la independencia
de los magistrados y abogados emitió un comunicado
que incluye las siguientes declaraciones: “Si bien en
un régimen democrático el derecho a manifestarse
pacíficamente es fundamental, las acciones, incluyendo
bloqueos, que impiden el adecuado funcionamiento
del poder judicial y ponen en riesgo la seguridad y la
integridad física de los magistrados constituyen un
ataque inaceptable en contra de la independencia
judicial”; “Los pronunciamientos de funcionarios públicos
al más alto nivel del Estado también podrían considerarse
una forma de intimidación”; “Insto a las autoridades a
que respeten las sentencias judiciales y garanticen la
independencia del sistema de justicia, de conformidad con
las obligaciones internacionales del país”; “Asimismo, las
autoridades deben tomar medidas urgentes para frenar los
ataques personalizados e individualizados, que ponen en
riesgo la integridad física de los magistrados y socavan su
independencia, y diligenciar una estrategia de protección”6.
El Secretario General de la Organización de Estados
Americanos (OEA) instó a respetar la independencia
de poderes del Estado, y llamó a “moderar la actual
retórica que conduce al enfrentamiento, a terminar
con las presiones, a mesurar posiciones y no alentar
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protestas que pongan en riesgo la independencia
de poderes, la seguridad en sus comunidades y la
estabilidad del país”7.
Algunos de los magistrados denunciaron ante la Fiscalía
General de la República (FGR) que el hostigamiento se
convirtió en amenazas: “Últimamente han aparecido
pancartas en distintos pueblos y carreteras donde ya se
nos amenaza a muerte de manera pública, hay mantas con
nuestras caras y nuestros nombres que dicen muerte a los
4 magistrados de la Sala de lo Constitucional”, denunció
el magistrado Florentín Meléndez8. Incluso, se señaló
que miembros del ejército podrían haber participado en
las marchas contra los magistrados, declaración que fue
rechazada por la Fuerza Armada de El Salvador9, pero que
en todo caso es una situación que se debe investigar.
No es la primera vez que se atenta contra la
imparcialidad de la Sala de lo Constitucional, ya que
durante 2011 y 2012, en el marco de las sentencias
que han transformado el sistema electoral, se emitió el
decreto legislativo 743 de 2011 que exigía unanimidad
para resolver los procesos de inconstitucionalidad,
se inició un proceso contra la Sala ante la Corte
Centroamericana de Justicia y hubo reiterados intentos
por procesar a los magistrados o trasladarlos a otras
salas de la Corte Suprema de Justicia. Tampoco es
la primera vez que se agrede personalmente a los
magistrados, pues ya en otras ocasiones se ha
intentado destituirlos, incluso procesarlos penalmente;
sin embargo, es la primera vez que se denuncian
amenazas de muerte. La situación, por lo tanto, es
peligrosa e inaceptable.
Un Estado de derecho fuerte requiere de instituciones
confiables y del respeto estricto a la separación
de poderes. Es necesario que los ciudadanos y los
funcionarios no interfieran con la independencia de la
Sala de lo Constitucional, a fin de que pueda conocer los
casos que se someten a su conocimiento y que quienes
organizan las acciones en su contra, desistan de su
propósito. Todos los ciudadanos son libres de criticar las
resoluciones de los jueces y magistrados, pero no deben
amenazar su integridad, lo cual es una conducta delictiva
que ya es investigada por la FGR.
2.2. Audiencia de cumplimiento de la sentencia de inconstitucionalidad del hacinamiento penitenciario
La Sala de lo Constitucional realizó una audiencia de
seguimiento al cumplimiento de la sentencia de Habeas
Corpus 119-2014. En esa sentencia la Sala declaró que la
condición de hacinamiento en la que se encuentran las
personas privadas de libertad recluidas en bartolinas
policiales y en centros penitenciarios es contraria a la
Constitución. En la audiencia se verificó si la sentencia
estaba siendo acatada por las autoridades a las que fue
dirigida, entre estas, el Ministro de Justicia y Seguridad
Pública, el Director General de la Policía Nacional Civil (PNC),
el Director General de Centros Penales, representantes
de la FGR, del Ministerio de Salud y jueces de vigilancia
penitenciaria. La presidenta de la Asamblea Legislativa
estaba convocada, pero no asistió a la audiencia.
El Director General de Centros Penales indicó que se
ha tomado medidas extraordinarias para el control
de cárceles, que se han reclasificado a los detenidos de
acuerdo a la peligrosidad, se han realizado traslados
de reos y que se están haciendo inversiones para habilitar
nuevos cupos en el sistema. El Director General de la PNC
expuso la complejidad del problema del hacinamiento
en bartolinas10. En síntesis, no parece que las
autoridades estén haciendo más de lo que tenían
programado ni que se hayan tenido logros
6
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Estado de derecho • Segundo semestre 2016
significativos que se reflejen en la transformación
de la realidad del hacinamiento.
Los magistrados acordaron emitir un informe para
hacer del conocimiento de la Asamblea Legislativa
la importancia de aprobar normas orientadas a
disminuir el hacinamiento carcelario y exhortaron
a los jueces a que apliquen la privación de libertad
preventiva únicamente en casos excepcionales.
Este tipo de audiencias, que no se habían realizado
antes por una Sala de lo Constitucional, encuentra
sustento en la facultad constitucional de los tribunales
de hacer cumplir lo juzgado (art. 172 Cn.), y tienen
pleno sentido en casos de sentencias estructuradas
según las cuales diversas autoridades deben realizar
acciones concretas para superar una situación de
afectación sistemática a derechos fundamentales.
Tales acciones son, en realidad, intervenciones de
política pública, por lo que el valor del seguimiento de
la Sala está en mantener el tema en la agenda de los
tomadores de decisión. Como se trata de una situación
compleja que todavía no se ha resuelto, no sería extraño
que hubieran otras audiencias de seguimiento en el
futuro.
2.3. Vetos y observaciones
Durante el segundo semestre de 2016, el Presidente
de la República vetó un decreto legislativo cuyo
detalle se presenta en el cuadro 2. En el mismo
periodo observó 5 decretos legislativos, los cuales se
presentan en el cuadro 3. Desde su toma de posesión,
el Presidente de la República ha realizado 4 vetos y 20
observaciones. Tales números, al no ser elevados,
indican que no existe una confrontación entre los
Órganos Legislativo y Ejecutivo que pueda causar
algún problema de gobernabilidad, sino más bien
muestran que el Ejecutivo tiene suficientes apoyos
para impulsar la mayoría de sus políticas públicas.
Cuadro 2. Vetos a decretos legislativos durante el segundo semestre de 2016
Conteo AsuntoFecha de presentación
del veto
1 27 de septiembre de 2016 Veto por razones de inconstitucionalidad al D.L. 475de fecha 8-06-2016, el cual contiene la Ley de ImpuestosMunicipales del Municipio de San Juan Nonualco,Departamento de La Paz.
Fuente: Elaboración propia con base en piezas de correspondencia presentadas a la Asamblea Legislativa.
Cuadro 3. Observaciones a decretos legislativos durante el segundo semestre de 2016
Conteo AsuntoFecha de presentación
del veto
1 11 de julio de 2016 Observación al D.L. 414, del 22-06-2016, sobre la prórrogahasta el 31 de diciembre de 2016 de los efectos del art. 2de la Ley Transitoria para la Estabilización de las Tarifas delServicio Público de Transporte Colectivo de Pasajeros.
2 7 de septiembre de 2016 Observación al D.L. 456, del 17-08-2016, sobre la reforma ala “Ley Especial para la Desafectación y Transferencia de losTerrenos Ferroviarios en Desuso y sin Viabilidad Ferroviaria”
3 14 de septiembre de 2016 Observación al D.L. 469, del 25-08-2016 por medio del cualse autoriza a la Corporación Salvadoreña de Inversiones
Irrevocable, a favor de la Policía Nacional Civil (PNC), cincoinmuebles de naturaleza rústica.
4 26 de octubre de 2016 Observación al D.L. 498, del 06-10-2016, que pretendeincorporar reformas a la Ley de la Caja Mutual de losEmpleados del Ministerio de Educación.
5 8 de diciembre de 2016 Observación al D.L. 542, del 17-11-2016, que contienereformas a la Ley General de Electricidad.
7
EstudiosLegales
3. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS: EL RETRASO EN LA CIRCULACIÓN DEL DIARIO OFICIAL
Es generalmente aceptado que en un Estado de derecho,
las leyes deben ser claras, públicas y dictadas conforme
con la Constitución. Una evaluación completa de este
elemento requeriría abordar tanto los procedimientos
legislativos como realizar un análisis constitucional de cada
decreto, pero no siendo posible en este informe semejante
tarea, sí se aborda lo más relevante. Por ejemplo, en cuanto
a procedimientos legislativos, se analizan las elecciones
fuera de plazo de funcionarios de segundo grado, y en
cuanto al apego de las leyes a la Constitución, se analizan
algunas sentencias de inconstitucionalidad. Es necesario
eso sí, retomar un asunto de suma importancia, uno
que en muchas ediciones de este informe ya se ha
referido, y es el retraso irrazonable en la circulación
del Diario Oficial, instrumento por medio del cual
los aplicadores y los sujetos de la ley, conocen
oficialmente el contenido de esta.
Al 30 de enero de 2017, según la página web de la
Imprenta Nacional, el último Diario Oficial puesto
en circulación era del 23 de diciembre de 2016,
lo que implica un retraso de un mes y 7 días. Si se
toma en cuenta que el requerimiento constitucional
para que una ley permanente entre en vigencia
es que hayan pasado al menos ocho días desde
su publicación en el Diario Oficial (art. 140 Cn.), el
problema se agrava porque leyes vigentes podrían
ser oficialmente desconocidas todavía. Desde luego,
puede interpretarse que una ley no entre en vigencia sino
hasta su publicación material, pero eso no exonera de
su responsabilidad a la Imprenta Nacional, en la medida
que tal situación generaría otros inconvenientes, como
impedir materialmente la posibilidad constitucional de
Conteo AsuntoFecha de presentación
del veto
1 11 de julio de 2016 Observación al D.L. 414, del 22-06-2016, sobre la prórrogahasta el 31 de diciembre de 2016 de los efectos del art. 2de la Ley Transitoria para la Estabilización de las Tarifas delServicio Público de Transporte Colectivo de Pasajeros.
2 7 de septiembre de 2016 Observación al D.L. 456, del 17-08-2016, sobre la reforma ala “Ley Especial para la Desafectación y Transferencia de losTerrenos Ferroviarios en Desuso y sin Viabilidad Ferroviaria”
3 14 de septiembre de 2016 Observación al D.L. 469, del 25-08-2016 por medio del cualse autoriza a la Corporación Salvadoreña de Inversiones
Irrevocable, a favor de la Policía Nacional Civil (PNC), cincoinmuebles de naturaleza rústica.
4 26 de octubre de 2016 Observación al D.L. 498, del 06-10-2016, que pretendeincorporar reformas a la Ley de la Caja Mutual de losEmpleados del Ministerio de Educación.
5 8 de diciembre de 2016 Observación al D.L. 542, del 17-11-2016, que contienereformas a la Ley General de Electricidad.
Conteo AsuntoFecha de presentación
del veto
1 11 de julio de 2016 Observación al D.L. 414, del 22-06-2016, sobre la prórrogahasta el 31 de diciembre de 2016 de los efectos del art. 2de la Ley Transitoria para la Estabilización de las Tarifas delServicio Público de Transporte Colectivo de Pasajeros.
2 7 de septiembre de 2016 Observación al D.L. 456, del 17-08-2016, sobre la reforma ala “Ley Especial para la Desafectación y Transferencia de losTerrenos Ferroviarios en Desuso y sin Viabilidad Ferroviaria”
3 14 de septiembre de 2016 Observación al D.L. 469, del 25-08-2016 por medio del cualse autoriza a la Corporación Salvadoreña de Inversiones
Irrevocable, a favor de la Policía Nacional Civil (PNC), cincoinmuebles de naturaleza rústica.
4 26 de octubre de 2016 Observación al D.L. 498, del 06-10-2016, que pretendeincorporar reformas a la Ley de la Caja Mutual de losEmpleados del Ministerio de Educación.
5 8 de diciembre de 2016 Observación al D.L. 542, del 17-11-2016, que contienereformas a la Ley General de Electricidad.
Fuente: Elaboración propia con base en piezas de correspondencia presentadas a la Asamblea Legislativa
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Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Estado de derecho • Segundo semestre 2016
que ciertas leyes entren en vigencia ocho días después
de su publicación. Y es que la aplicación de la citada
disposición constitucional, no puede significar otra cosa
que la principal obligación de la Imprenta Nacional es
tomar las medidas necesarias para que los ciudadanos
y funcionarios conozcan los textos legales a partir del
mismo día en que estos son publicados nominalmente.
Su función, al fin, es resguardar la seguridad jurídica
mediante leyes claras y públicas.
4. CUMPLIMIENTO DE LA LEY
4.1. Combate a la delincuencia y derechos fundamentales
La PNC informó que en 2016, 47 miembros de la
institución fueron víctimas de homicidio11, mientras
que por el otro lado, 615 personas murieron en
enfrentamientos con policías12. Tales datos se atribuyen
a una lucha entre grupos criminales y las fuerzas de
seguridad, pero también existen cuestionamientos
sobre si existen ejecuciones extrajudiciales y abusos de
autoridad13, algo que la PDDH ya ha concluido14 y sobre lo
que la FGR ha iniciado procesos judiciales15. En el mismo
sentido, la Sala de lo Constitucional emitió la sentencia
del 13 de enero de 2017 en el proceso de habeas corpus
40-2015, en el que falló que se tenía por establecida la
desaparición forzada de tres jóvenes atribuida a miembros
que prestaron servicio en el Destacamento Militar No. 6
de la Fuerza Armada de El Salvador.
A 25 años del Acuerdo de Paz, es necesario recordar
que uno de los principales cambios en ese contexto
fue la transformación de los cuerpos de seguridad,
para que su actuación fuera siempre apegada a
la ley y esta, a su vez, respetuosa de los derechos
fundamentales. De ahí el imperativo de que la policía sea
eficaz sin apartarse de sus mandatos legales. No está de
más tener presente el art. 15 de la Ley Orgánica de la
Policía Nacional Civil, de acuerdo con el cual los policías
deben utilizar, en la medida de lo posible, medios no
violentos antes de recurrir al empleo de la fuerza; que no
usarán las armas sino en defensa propia, de otras personas
o para evitar un delito que ponga en riesgo la vida; y que
cuando tengan que hacer uso de las armas de fuego,
lo harán reduciendo al mínimo los daños y lesiones.
Respetar en todo caso estas reglas es un imperativo del
Estado de derecho e investigar que así sea, es un deber
de la institucionalidad designada para ello, iniciando con
la Inspectoría General de Seguridad Pública.
4.2. Desplazamientos forzados por causa de la violencia
Los medios de comunicación han reportado varios casos
de desplazamientos forzados por la violencia. Por ejemplo,
solo en septiembre informaron que 40 familias tuvieron
que abandonar sus casas en Panchimalco, San Salvador16,
mientras que al menos otras ocho fueron desplazadas de
sus hogares en Caluco, Sonsonate17.
La Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados
(ACNUR) define a los desplazados internos como “los
individuos o grupos de personas que han sido forzados
a huir de sus hogares para escapar del conflicto armado,
la violencia generalizada, los abusos de los derechos
humanos o los desastres naturales o provocados por el ser
humano”. Aunque abandonan sus hogares por las mismas
razones que los refugiados, estos últimos traspasan la
frontera nacional en busca de asilo en otro país18.
La PDDH presentó un informe en agosto de 2016, en
el cual reconoce la existencia de desplazamientos
forzados y las violaciones a derechos fundamentales
que causa. “Esta Procuraduría considera que sí existe
9
EstudiosLegales
4.3. Atrasos injustificados en la elección del CNJ
El 22 de septiembre de 2016, los diputados de la Asamblea
Legislativa eligieron a los siete consejeros propietarios
y los siete suplentes del Consejo Nacional de la Judicatura
(CNJ)22. El atraso en la integración de esta importante
institución fue histórica: un año para cinco de los siete
titulares y más de un mes para los otros dos.
Es notoria la irresponsabilidad de la Asamblea
Legislativa al no cumplir su obligación de integrar
a tiempo las instituciones fundamentales para el
funcionamiento del Estado, en este caso, el CNJ.
Varios abogados que forman parte de organizaciones
de la sociedad civil presentaron una demanda de
inconstitucionalidad por la omisión consistente en la
falta de elección a tiempo, la cual fue admitida por la
Sala de lo Constitucional y está pendiente de sentencia
definitiva23, un precedente que, aunque la elección ya
fue realizada, sería valioso para establecer que los
desfases de este tipo violentan la Constitución y que,
por ende, pueden conllevar responsabilidades legales.
Luego, se presentó una demanda contra la elección
efectuada, pero la Sala la declaró improcedente24.
Una segunda demanda de inconstitucionalidad fue
interpuesta por miembros del Centro de Estudios
Jurídicos en enero de 2017, alegando que la Asamblea
evadió su responsabilidad de motivar los criterios que
utilizó para elegir a unos candidatos con preferencia
sobre los demás25.
el fenómeno de desplazamiento forzado interno
a causa de la violencia delictiva en El Salvador y
que un problema de información lo representa la
deficiencia de registros sobre la problemática, en
todas las instituciones del Estado, incluida la misma
PDDH”19. El mismo informe contiene la afirmación de
que no hay políticas públicas para la protección de las
víctimas del desplazamiento y que, aunque en el eje 4
del Plan El Salvador Seguro se considera atenderlas, tales
actividades carecen de financiamiento. Entre 2014 y el
primer trimestre de 2016, la PDDH registró 124 casos
de desplazamiento forzado, los cuales, al tratarse
normalmente de familias enteras, sumaban 427 víctimas.
Las reacciones del Gobierno han sido, en general,
minimizando el problema. En el contexto de los
desplazamientos, el Director General de la Policía
Nacional Civil expresó que “Lamentablemente, hay
casos en los cuales se ha dimensionado a proporciones
que no corresponden a la realidad”20. Por su parte, el
Vicepresidente de la República dijo que “No podemos
mandar un mensaje que es un tema masivo” […]
“tampoco estamos en Afganistán”21.
Es necesario que las instituciones reconozcan
la existencia del problema y generen los datos
necesarios para dimensionarlo objetivamente,
debido al subregistro que existe siempre en
estos casos. Para cada familia desplazada se trata
de un problema severo de afectación a sus derechos
fundamentales, por lo que no debe justificarse la falta
de acciones con que el problema todavía no es masivo.
Es más, debe atenderse, precisamente ahora que
todavía no se ha desbordado.
10
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Estado de derecho • Segundo semestre 2016
No debe perderse de vista la enorme responsabilidad
que tienen los consejeros del CNJ, quienes tendrán
un papel determinante en la elección de magistrados
de la CSJ en 2018, en la medida que elegirán quince
de los 30 candidatos de entre los cuales la Asamblea
Legislativa deberá elegir a cinco magistrados, incluidos
cuatro magistrados de la Sala de lo Constitucional.
4.4. Atrasos injustificados en la elección de la PDDH
El 22 de septiembre de 2016, la Asamblea Legislativa
eligió a la abogada Raquel Caballero de Guevara como
titular de la PDDH, para el periodo que inicia esa misma
fecha y concluye el 21 de septiembre de 2019. La
institución pasó un mes y medio sin su titular, en un caso
más de violación a la ley y a la Constitución en cuanto a
los plazos que la Asamblea Legislativa debe cumplir para
elegir funcionarios.
La nueva Procuradora enfrentará desafíos de
gran trascendencia para el Estado de derecho. La
inconstitucionalidad de la Ley de Amnistía General
para la Consolidación de la Paz de 1993 requerirá
de investigaciones imparciales y transparentes. Por
otro lado, los informes sobre abuso de autoridad en
el combate a la delincuencia deberán ser una línea
primaria de trabajo, pues ya desde el periodo del
procurador anterior se han realizado investigaciones
confirmando casos de abusos26. Por último, la
situación penitenciaria es sumamente grave, a tal
grado que se ha declarado un estado de cosas
inconstitucional, lo cual demanda de una serie de
medidas orientadas a evitar la violación sistemática
de derechos fundamentales en las prisiones.
4.5. Atraso injustificado en la elección de la CCR
El 24 de junio de 2016, la Sala de lo Constitucional emitió
la sentencia de inconstitucionalidad en el proceso 3-2015
y acumulados, mediante la cual estableció que la elección
de los magistrados de la CCR era inconstitucional. La
Sala reiteró que la Asamblea Legislativa tiene el deber
de acreditar la no vinculación partidaria de las personas
que elige para ese cargo, así como de documentar su
cualificación técnica y profesional. Al no haberlo realizado,
la elección era inconstitucional.
La Sala estableció un plazo judicial, pues ordenó que
se eligieran los nuevos magistrados antes del 29 de
julio de 2016; pero la elección se realizó hasta el 24
de noviembre del mismo año, casi 4 meses después.
Durante todo ese tiempo, el funcionamiento de la CCR
no pudo ser pleno, tal como se analiza con más detalle
en el Eje de Transparencia.
5. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
5.1 Trabajo jurisprudencial de las salas de la CSJ
A través de solicitudes de acceso a la información
pública se ha monitoreado el trabajo realizado por las
salas de la CSJ durante el segundo semestre de 2016,
dato que se relaciona principalmente con la cantidad
de casos activos que tiene cada una. Esto permite
aproximarnos a dimensionar el tiempo que se tardarían
11
EstudiosLegales
en resolver los casos pendientes y se asoma a esbozar la
situación de mora dentro de ellas.
Los procesos se entienden del siguiente modo: en la
Sala de lo Constitucional, se trata de los casos de habeas
corpus, amparos e inconstitucionalidades; en la Sala de
lo Contencioso Administrativo, del juicio contencioso
administrativo; en la Sala de lo Penal, de las apelaciones
y casaciones en todos los procesos para los que es
competente; y en la Sala de lo Civil, de las apelaciones
y casaciones de todas las materias que le corresponde
conocer. No se incluyen otras actividades o diligencias
varias que realizan algunas salas27. Los ingresos y
egresos de casos se refieren a los procesos iniciados y
a los finalizados por cualquier forma de terminación,
respectivamente; mientras que los casos “activos al final”
consisten en el número de casos que cada Sala tiene
en trámites hasta la fecha en la cual respondieron a la
solicitud, la cual, esta vez, como se indica en los títulos
de las gráficas, varía algunos días de una a otra, pero en
ningún caso es anterior al 15 de diciembre de 2016.
Una lectura de los datos reportados indica que la
Sala de lo Contencioso Administrativo, cuya situación
se presenta en la gráfica 2, es la que tiene el mayor
número de casos pendientes al final del semestre.
Se observa también que el número de casos que
resolvió, es decir, 275, no ayuda a disminuir su
abultado número de expedientes, sobre todo si se
nota que durante el semestre recibió, incluso, más
casos que los que resolvió. Si se compara con la Sala
de lo Constitucional (gráfica 1), se nota que, a pesar que
recibió casi 3 veces más casos en el mismo periodo, su
cantidad de expedientes pendientes al final de este, es
cerca de la mitad de los de la Sala de lo Contencioso. La
comparación no demuestra que una Sala es más eficiente
que otra, dadas las diferencias de los procesos y recursos
asignados, pero sugiere que una puede responder más
pronto a la demanda de justicia. Así, es necesario que la
Sala de lo Contencioso Administrativo haga los ajustes
necesarios, ya sea mejorando la eficiencia o asignando
más recursos, con tal que pueda avanzar en la reducción
de expedientes activos.
Las Salas de lo Penal y de lo Civil (gráficas 3 y 4) aparecen
con números de expedientes activos razonables y el
número de casos que resolvieron supera al número de
casos nuevos que ingresaron en el mismo periodo.
Gráfica 1. Casos en la Sala de lo Constitucional entre el 1 de julio y el 23 de diciembre de 2016
Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de acceso a la información pública a la CSJ.
Ingresos
Egresos
Activos al �nal
47colaboradores
771
252
1,195
12
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Estado de derecho • Segundo semestre 2016
Gráfica 2. Casos en la Sala de lo Contencioso Administrativo entre el 1 de julio y el 15 de diciembre de 2016
Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de acceso a la información pública a la CSJ.
Ingresos
Egresos
Activos al �nal
38colaboradores
2303
295
275
Gráfica 3. Casos en la Sala de lo Penal entre el 1 de julio y el 31 de diciembre de 2016
Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de acceso a la información pública a la CSJ.
Ingresos
Egresos
Activos al �nal
28colaboradores
129
225
230
Gráfica 4. Casos en la Sala de lo Civil entre el 1 de julio y el 15 de diciembre de 2016
Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de acceso a la información pública a la CSJ.
Ingresos
Egresos
Activos al �nal
25colaboradores
370
251
567
5.2. Sentencias de inconstitucionalidad
Las sentencias de inconstitucionalidad tienen el poder de
transformar el ordenamiento jurídico, lo cual ha estado
pasando intensamente en los últimos años sobre temas
de gran relevancia para los derechos y deberes de todos
los salvadoreños. En respuesta a una solicitud de acceso
a la información pública, la Sala de lo Constitucional
reportó que durante el segundo semestre de 2016,
emitió 13 sentencias de inconstitucionalidad definitivas,
cuyo detalle se encuentra en el Observatorio Judicial28.
Un comentario de las más destacadas se presenta en los
siguientes acápites.
13
EstudiosLegales
5.2.1. Inconstitucionalidad de la elección de diputados suplentes
El 13 de julio de 2016, la Sala de lo Constitucional
emitió sentencia en el proceso 35-2015, declarando
inconstitucional el decreto por medio del cual la
Asamblea Legislativa autorizó al Ministerio de Hacienda
para que emitiera US$ 900 millones en títulos valores.
La Sala resolvió que dicho decreto violaba, por un lado,
el art. 131 ord. 4º Cn. en razón de que fue aprobado con
votos de diputados suplentes, cuya participación no
estaba justificada y, por otro lado, el art. 148 inc. 2º Cn.,
ya que el quorum de decisión fue alcanzado con la
votación de diputados suplentes cuya elección popular
no fue directa. Así, la Sala establece con esta sentencia
cuatro precedentes relevantes.
El primero de estos precedentes se refiere al
procedimiento legislativo y es que cuando un proyecto
de decreto se somete a votación del pleno, no debe
interpretarse que la falta de votos para aprobarlo
equivale a una decisión de desecharlo. La relevancia
jurídica de esto es que el art. 143 Cn. establece que
“Cuando un proyecto de ley fuere desechado o no fuere
ratificado, no podrá ser propuesto dentro de los próximos
seis meses”. La sentencia deja claro que un proyecto de
decreto puede someterse a reconsideración o devolverse
al estudio de la comisión legislativa que lo estudia de
conformidad con el artículo 89 del Reglamento Interior
de la Asamblea Legislativa.
El segundo precedente se refiere también al
procedimiento legislativo para aprobar decretos.
En ese sentido, queda establecida la obligación
constitucional que tiene la Asamblea Legislativa de
llamar a los suplentes únicamente cuando exista
una causa justificada, como son los casos de muerte,
renuncia, nulidad de su elección, permiso temporal
o imposibilidad de concurrir de los propietarios,
todo lo cual debe ser debidamente fundamentado
y documentado. De lo contario, se defraudará el
mencionado art. 131 ord. 4° Cn. que establece esas
causales para los llamamientos. Este precedente busca
corregir al menos tres situaciones contrarias a los principios
democráticos y representativos: primero, la práctica de que
ciertos diputados propietarios dediquen todo su tiempo
a actividades partidarias y muy poco al trabajo legislativo,
delegando este en su suplente; segundo, que ciertos
diputados prometan públicamente no apoyar determinado
proyecto, pero a la hora de la votación simplemente no
se presentan y delegan a su suplente para que vote de
manera diferente a la que declararon ante la población;
tercero, los casos de fraude a la Constitución en los que
para alcanzar determinado quorum de decisión, se obliga
a un diputado titular que no quiere votar en determinado
sentido a ausentarse para que un suplente vote conforme
al lineamiento de su fracción legislativa.
El tercer precedente extiende a los diputados
suplentes el requerimiento de que los votos
ciudadanos que hayan recibido sean directos, es decir
que aparezcan en la papeleta. Una forma de votación
diferente afectará el quorum de las decisiones en las que
hayan participado, en el caso concreto que resolvió la
Sala, se afectaba el quorum exigido en el art. 148 inc. 2° Cn.
para aprobar empréstitos por lo que tal aprobación se
expulsó del ordenamiento jurídico. Además del efecto
inmediato, este precedente hizo cesar en sus funciones
a los diputados suplentes elegidos para el periodo
2015-2018 y manda a que en 2018, los diputados
suplentes sean elegidos por voto directo.
El cuarto precedente es de carácter procesal
constitucional y consiste en la vulneración del
principio de congruencia que debe ser exigible a
todos los jueces y magistrados. La declaratoria de
inconstitucionalidad de los diputados suplentes no fue
solicitada por el demandante. De hecho, los motivos
14
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Estado de derecho • Segundo semestre 2016
de inconstitucionalidad presentados en la demanda
fueron denegados íntegramente y todo lo que se resolvió
fue agregado por la Sala en contra del principio de
congruencia que predica que los jueces deben resolver
únicamente sobre lo solicitado. La Sala arguye que
la ruptura del principio de congruencia se justifica
porque tiene carácter de “guardián de la Constitución”
y porque “la singularidad del papel democrático que
este tribunal posee y las funciones que la Constitución
está llamada a cumplir, impiden la aplicación rígida y
estricta del principio de congruencia en el proceso de
inconstitucionalidad”. No se comparte el anterior criterio
ni justificación, pues se considera que todo tribunal se
debe circunscribir a los principios que rigen al Órgano
Judicial, entre ellos, la congruencia procesal.
5.2.2. Inconstitucionalidad de la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz
La Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz
de 1993 fue declarada inconstitucional el 13 de julio de
2016, al resolverse el proceso 44-2013/145-2013. La Sala de
lo Constitucional parte del supuesto de que dicha amnistía
no tuvo ningún rol relevante para conseguir o mantener
la paz, por lo que constituye una afectación injustificada
a derechos fundamentales. La sentencia se refiere a
prácticamente todas las disposiciones de la Ley de Amnistía
General, tal como se señala en los siguientes párrafos.
1. Declara inconstitucional el art. 1 en la parte que expresa:
“Se concede amnistía amplia, absoluta e incondicional
a favor de todas las personas que en cualquier forma
han participado en la comisión de delitos….”, porque
dicha extensión de la amnistía es contraria al derecho
de acceso a la justicia, a la tutela judicial de los derechos
fundamentales y al derecho de reparación integral de
las víctimas de crímenes de lesa humanidad y crímenes
de guerra constitutivos de graves violaciones al derecho
internacional humanitario, pues impide el cumplimiento
de las obligaciones estatales de prevención, investigación,
enjuiciamiento, sanción y reparación integral previstos
en la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el
Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra, relativo
a la Protección de Víctimas de los Conflictos Armados sin
Carácter Internacional, lo que supuestamente viola los
arts. 2 inc 1° y 144 inc. 2° Cn.
2. Declara inconstitucional el art. 4 literal “e” de la misma
ley, en la parte que dispone que la amnistía “extingue
en todo caso la responsabilidad civil” porque impide la
reparación integral de las víctimas reconocidas por la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, lo que
supuestamente viola los arts. 2 inc. 3° y 144 inc. 2° Cn.
3. Declara inconstitucional por conexión el art. 6 de la
misma ley, en la parte que deroga el inc. 1° del art. 6 de
la Ley de Reconciliación Nacional de 1992, porque dicha
disposición reproduce el contenido inconstitucional de la
parte final del art. 1 de la Ley de Amnistía de 1993, lo que
implica una vulneración al derecho a la protección judicial
y no jurisdiccional y a las obligaciones internacionales
del Estado frente a los crímenes de lesa humanidad y
crímenes de guerra constitutivos de graves violaciones al
derecho internacional humanitario.
4. Declara inconstitucionales por conexión, los arts. 2,
3, 4, 5 y 7 de la Ley de Amnistía, porque su función es
concretizar el alcance de la amnistía que se ha declarado
inconstitucional.
En síntesis, la Sala declara inconstitucional el alcance
amplio de la ley, bajo el argumento de que la facultad
constitucional de la Asamblea Legislativa de otorgar
amnistías tiene límites adicionales en la Constitución a
aquellos que se enuncian expresamente en ella. De este
15
EstudiosLegales
general, la cual tiene una excepción expresa: la
amnistía, misma que deberá tener el alcance que
sea necesario para servir precisamente al art. 2 y
evitar toda posibilidad de que se continúe con las
violaciones a los derechos humanos”30.
En cuanto a la afectación por efecto reflejo al art. 144
inc. 2° Cn., la verdad es que ninguno de los tratados
invocados por la Sala, ya suscritos por El Salvador en
1993, limitaba la facultad de los Estados de otorgar
las amnistías que sirvieran para consolidar la paz.
Por el contrario, el Protocolo II de 1977, adicional a los
Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativos
a la Protección de las Víctimas de los Conflictos Armados
sin Carácter Internacional establece que a la cesación de
las hostilidades, las autoridades en el poder procurarán
conceder la amnistía más amplia posible. La prohibición de
amnistías generales proviene principalmente de una línea
jurisprudencial de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, pero El Salvador no reconocía su jurisdicción
en 1993, sino hasta 1995, luego que fuera, de hecho, una
de las recomendaciones de la Comisión de la Verdad.
La declaración de inconstitucionalidad tiene el efecto
de excluir de la amnistía los hechos que puedan ser
calificados como crímenes de lesa humanidad y crímenes
de guerra constitutivos de graves violaciones al derecho
internacional humanitario, sin importar la parte en
conflicto a la que se le atribuyan. Estos son los casos
contenidos en el Informe de la Comisión de la Verdad,
así como otros de igual gravedad y trascendencia
y deberán ser considerados como imprescriptibles.
Para dar sustento a esta regulación, se revive la Ley de
Reconciliación Nacional de 1992, en la cual se había
otorgado una amnistía más limitada, en la medida que
tomaba en cuenta esta excepción.
La Sala se ve obligada a lidiar con la arbitrariedad que
puede haber al seleccionar los casos perseguibles.
modo, el acceso a la justicia, la tutela judicial de los
derechos fundamentales y el derecho de reparación de
las víctimas deben entenderse como límites a la facultad
legislativa de otorgar amnistías. Una ley de amnistía
que no considere estos límites es contraria al art. 2
incisos 1° y 3° Cn., y en la medida que estas obligaciones
también están establecidas en tratados internacionales,
una ley que los contraríe impacta mediante efecto reflejo
el art. 144 inc. 2° Cn., que establece que “La ley no podrá
modificar o derogar lo acordado en un tratado vigente
para El Salvador. En caso de conflicto entre el tratado y la
ley, prevalecerá el tratado.”
A diferencia de lo que enuncia la Sala, se considera que
la amnistía general sí tuvo un rol relevante en lograr
que se mantuvieran e implementara el Acuerdo de
Paz. La Sala no analiza el contexto en el que la ley fue
emitida y no sopesa los bienes constitucionalmente
legítimos como la armonía social y la reconciliación
nacional a los que esta estaba destinada a servir. No
debe perderse de vista que cuando recién terminaba
el conflicto, la institucionalidad todavía era endeble,
había amenazas de golpe de Estado y todo era
reversible29. Terminar las violaciones a derechos
fundamentales, aun al precio de la amnistía, tenía
pleno sentido jurídico.
Las limitaciones a la facultad de amnistiar están
contenidas en los arts. 131 ord. 26° y 244 Cn. y
consisten en que los delitos que se amnistíen sean
políticos o comunes conexos con estos, o delitos
comunes cometidos por un número de personas
que no baje de veinte y que no es posible la amnistía
por los hechos cometidos en el mismo periodo
presidencial que aquel en el que se otorga. “Las
disposiciones del art. 2 referentes a garantizar y
proteger los derechos fundamentales, de ningún
modo pueden considerarse como límites a la
facultad de amnistiar, sino que deben ser la regla
16
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Estado de derecho • Segundo semestre 2016
Para ello determina un criterio de imputación
penal consistente en la existencia de un aparato
organizado de poder: jerarquía, inobservancia del
derecho, fungibilidad del ejecutor y disponibilidad
del ejecutor. A pesar de estos intentos, la Sala no
elimina el riesgo de arbitrariedad en la persecución
penal, en la medida que existen indeterminaciones,
por ejemplo, en cuanto a qué se debe entender como
un caso “similar” a los del Informe de la Comisión de
la Verdad. Por otro lado, los procesos judiciales pueden
iniciarse a pesar que no quepan dentro de los parámetros
que da la Sala, así solo sea con el propósito de crear
desventajas a oponentes políticos.
El segundo efecto de la sentencia es que no puede
alegarse la prescripción de los delitos que quedan
excluidos de la amnistía, sin importar el tiempo que
haya transcurrido. La Sala sostiene este punto en tres
argumentos planteados subsidiariamente: A) Es aplicable
la imprescriptibilidad de crímenes de guerra y crímenes
de lesa humanidad, aun sin haber sido ratificada la
convención, porque son normas de ius cogens. A esto
puede responderse que la Sala es un tribunal nacional
y se rige por la Constitución, norma suprema que ha
determinado el modo en el que el derecho internacional
surte efectos en El Salvador, algo que la Sala ya ha
reconocido en otros procesos. B) El art. 4 del Protocolo II
prohibió en todo tiempo y lugar la afectación a los
derechos fundamentales. A esto puede replicar que las
amnistías no implican la ausencia inicial de la obligación
de sancionar ciertas conductas o proteger determinados
derechos, sino que a pesar de ello, el Estado renuncia a
perseguirlas con tal de lograr y mantener la paz. C) Un
delito no puede prescribir mientras hayan obstáculos de
hecho o de derecho que impidan su persecución. A esto
se puede contraargumentar que sostener que una ley
vigente anula los plazos de prescripción ya cumplidos,
es abrir una puerta inmensa a la inseguridad jurídica.
La sentencia ha sido emitida y debe cumplirse, pero
más allá de la discusión jurídica, la amnistía es también
un tema político y humano. FUSADES ha expuesto
que El Salvador debe avanzar hacia la armonía y
la unidad y construir un país con oportunidades,
especialmente para las personas que más sufrieron
en el conflicto armado. Ello supone interpretar el
contenido de la sentencia, los mandatos al legislador y
los márgenes de acción de este. La sentencia considera
que el legislador puede “conservar un ‘margen de
apreciación’ adecuado para definir la forma de
ejecución de las sanciones aplicadas, según el grado
de responsabilidad de los autores, e incluso tomando
en cuenta parámetros de la justicia transicional”. El
legislador y el resto de instituciones del Estado deben
estar dispuestos a establecer las normas y a realizar las
acciones en las que se determinen las medidas para
garantizar los derechos de las víctimas, manteniendo
la armonía social y los progresos democráticos y políticos
alcanzados desde el Acuerdo de Paz31. Esto es
importante en el corto plazo, porque al cierre de este
informe ya se habían iniciado algunos procesos. Según
reportan algunos medios, el Instituto de Derechos
Humanos de la Universidad Centroamericana José Simeón
Cañas ha iniciado al menos cinco procesos32; un ciudadano
que fue secuestrado ha presentado una denuncia contra
la comandancia del FMLN33; y se ha reabierto el caso de la
masacre de El Mozote, en el Juzgado Segundo de Primera
Instancia de San Francisco Gotera34.
El Presidente de la República, en el contexto de la
celebración del 25° aniversario del Acuerdo de Paz, declaró
que existe un anteproyecto de Ley de Reconciliación
Nacional orientado a reparar a las víctimas, conocer
la verdad y hacer justicia, el cual será dado a conocer
próximamente a las instancias del Estado35.
17
EstudiosLegales
De ese modo, establecida la vinculación y el criterio, la
Sala concluye que se violaron los arts. 172 inc. 3° y 85 inc.
1° Cn., que contienen los principios de independencia
judicial, y el art. 218 Cn. relativo a que los funcionarios se
encuentran al servicio del Estado y no de una fracción
política determinada. Por lo tanto, ordena a la Asamblea
Legislativa que nombre un nuevo magistrado suplente
para terminar el periodo que concluye el 30 de junio de
2021, lo cual, al cierre de este informe, aún se encuentra
pendiente.
La sentencia reafirma la jurisprudencia sobre la
necesidad de independencia de los funcionarios que
tienen atribuciones de control del poder político y
deja establecido que tal criterio es aplicable también
a los suplentes. Esta línea jurisprudencial, sin
embargo, todavía debe precisarse en el futuro, por
ejemplo, en cuanto al tiempo que se considerará
que la imparcialidad de un candidato se encuentra
comprometida, luego de haber estado en una situación
de vinculación material o formal con un partido.
5.3. Depuración judicial y profesional
Un Estado de derecho requiere del buen funcionamiento
del sistema de justicia, para lo cual es indispensable
la corrección de los jueces, abogados y notarios. En El
Salvador, la acción disciplinaria contra estos funcionarios
y profesionales corresponde a la CSJ, para lo cual cuenta
con el Departamento de Investigación Judicial y la
Sección de Investigación Profesional; sin embargo, en los
últimos años se ha venido señalando que sus retos son
grandes y sus progresos son tímidos todavía.
Como se muestra en el cuadro 4, el Departamento de
Investigación Judicial reportó haber finalizado 309
procesos. De entre los que tuvieron una resolución de
5.2.3. Inconstitucionalidad de elección de magistrado suplente de la CSJ
El magistrado suplente de la CSJ, Ricardo Iglesias,
dejó su cargo a consecuencia de la sentencia de
inconstitucionalidad pronunciada el 25 de noviembre
de 2016, en el proceso 56-2016.
La Sala, al resolver sobre los argumentos del demandante,
estimó que se había establecido una vinculación material
del magistrado suplente con el partido FMLN. Tal nexo
consiste en que el magistrado es asesor del Grupo
Parlamentario del FMLN y que representó a ese partido en
la Junta Electoral Departamental en las elecciones de 2012,
hechos que fueron admitidos por el propio interesado,
quien no consideró que tuvieran algún efecto en su
independencia como magistrado.
La Sala continuó con su línea jurisprudencial
consistente en que “en un Estado constitucional
de derecho, el ejercicio de la función jurisdiccional
por parte de personas con una vinculación formal o
material con partidos políticos es un contrasentido” y en
que la Asamblea Legislativa, al nombrar, debe verificar
el cumplimiento de la exigencia de independencia y
tomar en cuenta los elementos objetivos existentes que
acreditan su incumplimiento o contradicción.
Por vinculación material, la Sala entiende “toda situación
que genere o constituya una relación de dependencia
o subordinación con un partido político, así como
la realización de conductas (acciones, omisiones o
manifestaciones) que demuestren objetivamente una
identificación de compromiso militante o defensa activa
de un proyecto partidario –más allá de una mera afinidad
o simpatía ideológica–, que sea capaz de fundar una
duda razonable sobre la imparcialidad de una persona y
que no se refiera al ingreso formal al mismo (afiliación)”.
18
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Estado de derecho • Segundo semestre 2016
fondo, se impusieron 18 sanciones de suspensión, 8
de remoción y 42 de exoneración. Se puede observar
que en este Departamento se han hecho progresos
significativos para reducir los expedientes activos en
los últimos 3 años: al 20 de diciembre de 2016 había
636 casos, lo cual es mucho menos que los 1,154 que
esperaban ser resueltos en junio de 201536.
Por su parte, la Sección de Investigación Profesional,
como lo muestra el cuadro 5, tiene un desafío mayor.
Resolvió solo 260 expedientes sobre abogados y
notarios. De los que terminaron con una resolución de
fondo, 31 significaron sanción de suspensión, 18 de
inhabilitación y 89 fueron exoneraciones. En cuanto al
trabajo pendiente, al 15 de diciembre habían 1,681
expedientes activos, y aunque es un número inferior a
los 1,730 que habían en junio de 2015, es todavía una
disminución mínima en relación al trabajo por hacer.
6. SISTEMA ELECTORAL
FUSADES expone cada semestre las trasformaciones del
derecho electoral de El Salvador, pero en esta ocasión
estima pertinente, además, presentar una síntesis de
la situación actual de varios temas relevantes para las
elecciones de 2018. Desde las últimas votaciones, ha
habido cambios significativos en las normas electorales,
pero también reformas impulsadas desde la jurisprudencia
constitucional que permanecen pendientes. Se abordan
aquí, los temas que no estaban legislados para las
elecciones de 2015.
La Asamblea Legislativa reformó el Código Electoral el 21
de mayo de 2016, estableciendo, entre otras normas37,
que un año antes de cualquier tipo de elección no se
admitirá ninguna modificación a las reglas que rigen
el proceso electoral, salvo las que sean estrictamente
necesarias para ejecutar algún aspecto de la elección,
creando una especie de “veda electoral”, cuya finalidad
es que los competidores y la autoridad responsable de
organizar las elecciones, tengan certidumbre acerca
de las reglas a las que se someterán. Sin embargo, esta
reforma, tal y como se redactó, tiene apenas un valor
simbólico, en la medida que cualquier modificación
podría calificarse como necesaria, siempre que haya
consenso político para ello, y porque al ser de carácter
secundario, podría derogarse en cualquier momento.
Si quisiera respetarse esta regulación, la legislación que
regirá las elecciones de 2018 debería estar lista antes
de marzo de 2017. En todo caso, como ya se dijo, lo
verdaderamente relevante es que las normas se emitan
con suficiente antelación como para que el TSE pueda
planificar su aplicación.
Cuadro 4. Trabajo del Departamento de Investigación Judicial entre el 1 de julio y el 20 de diciembre de 2016
Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de acceso a la información pública a la CSJ
Total de procesos finalizados 309 Sanciones de suspensión 18 Sanciones de remoción 8 Exoneraciones 42 Expedientes activos 636
Cuadro 5. Trabajo de la Sección de Investigación Profesional entre el 1 de julio y el 15 de diciembre de 2016
Total de procesos finalizados 260 Sanciones de suspensión 31 Sanciones de inhabilitación 18 Exoneraciones 89 Expedientes activos 1,681
Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de acceso a la información pública
19
EstudiosLegales
6.1. Estado de la legislación sobre temas electorales
Ciudadanización de los organismos electorales temporales: parcialmente legislado
El 22 de julio de 2015, la Sala de lo Constitucional emitió
la sentencia en el proceso de inconstitucionalidad
139-2013, mediante la cual estableció que deben
ciudadanizarse los organismos electorales temporales,
una resolución que complejiza la logística para las
elecciones, en la medida que dificultará la selección de
los miembros de estos organismos. Esto significa que
las personas que integren las Juntas Receptoras de
Votos, las Juntas Electorales Municipales y las Juntas
Electorales Departamentales no deben tener vínculos
materiales o formales con los partidos políticos.
La Asamblea Legislativa reguló el tema mediante
decretos del 7 de julio y 11 de agosto de 201638.
Aunque los elementos más relevantes fueron
incorporados, no se legislaron los medios que el TSE
debe emplear para determinar que un aspirante a los
organismos no tiene una vinculación material con los
partidos políticos, por lo que existe la posibilidad de
que este mecanismo lo establezca el TSE. No obstante
esa alternativa, FUSADES presentó en junio de 2016
una propuesta de reforma legal en la que recomendó
debatir si la prohibición de participar en los Organismos
Electorales Temporales únicamente debería ser aplicable
a quienes ejerzan cargos de dirección en los partidos, a
los candidatos nombrados para competir en las elecciones
o a aquellos que ya estuvieran ejerciendo una función en
el Estado, como consecuencia de su triunfo en las urnas,
que es la manera en la que se ha legislado en la mayoría
de ordenamientos jurídicos latinoamericanos39.
Listas abiertas o voto por rostro: parcialmente legislado
En 2015, por primera vez fue posible votar en listas
abiertas. A pesar de ello, el tema no se había legislado,
sino que fue delegado por la Asamblea Legislativa
para que, con base en jurisprudencia constitucional, lo
hiciera operativo el TSE. Esta ampliación del derecho
al voto fue regulada mediante el decreto legislativo
291, emitido el 25 de febrero de 201640. En realidad,
se incorporó a la ley lo practicado en 2015 por el TSE,
respetando los grandes lineamientos que la Sala
de lo Constitucional incorporó en la jurisprudencia
que impulsó las listas abiertas. FUSADES también
incluyó en el documento de reforma mencionado
en el acápite anterior, una serie de propuestas
para cumplir a cabalidad la sentencia de la Sala
y para facilitar su implementación. Por ejemplo,
se recomendó que se estableciera la necesidad de
usar tecnologías para el conteo de votos en la Juntas
Receptoras de Votos y que se adecuara la regulación del
escrutinio preliminar a lo que sucede en la práctica41.
Participación de candidatos no partidarios en planillas: no legislado
La sentencia de inconstitucionalidad 59-2014, del
17 de noviembre de 2014, realizó una interpretación
conforme con la Constitución del art. 217 letra b) del
Código Electoral, según la cual debe entenderse que
los candidatos no partidarios participarán en listas o
planillas, a fin de asegurar igualdad de competencia
con los partidos y coaliciones. Más allá de las críticas
que esta resolución puede generar, como el hecho de
que candidatos de ideologías contrapuestas pueden
20
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Estado de derecho • Segundo semestre 2016
converger en una misma lista, lo cierto es que es un tema
que no se ha regulado. En las elecciones de 2015 no se
presentó una situación donde fuera relevante, pero si en
2018 se presentara el caso, el TSE deberá tener en cuenta
la sentencia al inscribir a los candidatos independientes y
al asignar escaños.
Democracia interna: parcialmente legislada
Mediante la sentencia de inconstitucionalidad 43-2013, del
22 de agosto de 2014, la Sala de lo Constitucional ordenó
regular los principios de democracia interna de los partidos
políticos. Esto se llevó a cabo cuando el 29 de octubre de
2015 se emitió un decreto de reforma a la Ley de Partidos
Políticos42. A partir de esta legislación, los candidatos
que los partidos inscriban para diputados y concejos
municipales deberán ser fruto de elecciones internas por
medio de voto libre, directo, igualitario y secreto.
No obstante esa regulación, FUSADES considera que
existen ciertos ajustes que podrían mejorar su
aplicación. En junio de 2015 se propuso que el registro
de miembros o afiliados sea puesto a a disposición de
estos con antelación al día de la votación, con el fin de que
cada persona pueda verificar su inclusión en el mismo y
solventar cualquier error. Por otra parte, el art. 37 de la Ley
de Partidos Políticos establece que el voto, en cualquier
elección interna, debe ser libre, directo, igualitario y
secreto, pero el art. 37-G de la misma ley, establece
que las formas válida de votar dependen del tipo de
elección de que se trate, lo cual deberá regularse en el
respectivo reglamento de cada partido político. Aunque
la interpretación correcta es que esa facultad dada en el
art. 37-G es posible solo si se respetan las características
de libre, directo, igualitario y secreto, no estaría demás
aclararlo en el texto legal para impedir interpretaciones
interesadas en defraudar la democracia interna43.
Financiamiento de los partidos políticos: parcialmente cumplida
La Sala de lo Constitucional ordenó que se regularan
mecanismos de transparencia del financiamiento
de los partidos políticos, mediante la sentencia de
inconstitucionalidad 43-2013, del 22 de agosto de
2014. En respuesta, la Asamblea Legislativa reguló
estos mecanismos de un modo que condicionaba la
entrega de información de los financistas a que estos
lo aprobaran, lo cual fue considerado por la Sala como
un incumplimiento de su sentencia y lo dejó sin efecto
mediante resolución del 2 de febrero de 2016. El 26 de
septiembre de ese mismo año, en una nueva resolución
de seguimiento al cumplimiento de la sentencia, la
Sala consideró que esta no se había cumplido todavía,
suspendió provisionalmente el financiamiento público
de los partidos políticos y ordenó que antes del 31 de
diciembre de 2016, los partidos entregaran al TSE los
“listados completos de sus donantes, con detalle del
tipo de donación, de las cuantías de cada una de éstas
y el destino de dichos fondos” y al TSE mandó que
verificara esos informes y los notificara a la Sala.
A finales de diciembre, el informe fue remitido, pero al
cierre de este documento no se tenía una resolución de
la Sala considerando como satisfactoria o insatisfactoria
la información presentada. Por su parte, la organización
Acción Ciudadana le ha solicitado que tenga el fallo
por no cumplido, alegando vacíos en la información
presentada por los partidos44. La Sala debe resolver,
ya sea levantando la suspensión del financiamiento
público, o en sentido contrario, endureciendo las
medidas para el cumplimiento de la sentencia, lo cual,
según se enunció en la resolución de seguimiento del
26 de septiembre de 2016 en el mencionado proceso
21
EstudiosLegales
43-2013, puede consistir en imposibilitar la inscripción
de candidatos de los partidos que no presenten la
información. Igualmente, está explícito un mandato a
la Asamblea para realizar las adecuaciones normativas
pertinentes para regular lo relativo al derecho de acceso
a la información financiera de los partidos políticos, algo
sobre lo que FUSADES también presentó un pliego de
propuesta de reforma45.
Desde que la Sala de lo Constitucional empezó
a dar seguimiento a sus sentencias, ha utilizado
las resoluciones para determinar el estado del
cumplimiento, pero también para establecer
condiciones que incentiven a cumplir las
resoluciones. Se trata de medidas innovadoras
a las que debe prestarse atención, por ejemplo,
en cuanto a que respeten el principio de
proporcionalidad, en la medida que no existe un
desarrollo normativo que dé certeza sobre las que
pueden adoptarse y las que no.
Diputados suplentes: no legislado
El 13 de julio de 2016, la Sala de lo Constitucional emitió
la sentencia en el proceso de inconstitucionalidad
35-2015, mediante la cual ordena que los diputados
suplentes se elijan de la misma forma que los titulares, es
decir, mediante voto popular directo. Actualmente está
regulado en el art. 186 del Código Electoral que en la
papeleta, a la par de la foto del candidato a diputado
titular, se presentará el nombre del candidato a
diputado suplente. Parece ser que es necesaria una
regulación más específica para viabilizar lo establecido en
la sentencia.
Voto en el exterior para elecciones legislativas y municipales: pendiente de legislar
Mediante la sentencia de inconstitucionalidad 156-2012
del 23 de diciembre de 2016, la Sala de lo Constitucional
decidió que es una omisión inconstitucional que no se
haya regulado el voto en el exterior para las elecciones
legislativas y municipales (debe recordarse que esta
posibilidad ya está legislada únicamente para las
elecciones presidenciales). Manda, por lo tanto, a la
Asamblea Legislativa que regule el asunto antes del
31 de julio de 2017, para que se implemente el 2018,
salvo que eso no sea materialmente posible, en cuyo
caso deberá hacerse para 2021. Al cierre del informe,
la Asamblea Legislativa no había legislado el tema, pero
los magistrados del TSE dieron algunas declaraciones que
coinciden con el presidente de la Asamblea Legislativa en
cuanto a que deberá implementarse hasta en 202146.
Votación de policías y militares: legislada
La Sala de lo Constitucional declaró, mediante la
sentencia de inconstitucionalidad 15-2014 del 22 de
junio de 2016, que existe una omisión inconstitucional
al no incluirse en la ley la posibilidad de que los policías
y militares que realicen tareas de seguridad en los
centros de votación puedan ejercer el sufragio en ellos.
La Asamblea Legislativa reguló dicha posibilidad el 12
de enero de 2017, estableciendo que cuando se trate de
elecciones presidenciales o de diputados del PARLACEN
podrán hacerlo en todo caso, y cuando sea de concejos
municipales o elecciones legislativas, solo votarán si
están prestando seguridad en un centro perteneciente al
municipio en el cual tienen su domicilio.
22
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Estado de derecho • Segundo semestre 2016
6.2. Temas sometidos a control de constitucionalidad pendientes de resolver
Además del estado de la legislación electoral
presentada, existen varias normas sometidas a
control de constitucionalidad que podrían generar
nuevas necesidades de reforma. Se trata de las
que regulan el transfuguismo municipal47, las
circunscripciones electorales48, las listas abiertas
en elecciones municipales49 y la ampliación del
periodo de alcaldes y diputados50. Idealmente, estas
sentencias no deberían afectar el calendario electoral
para las elecciones de 2018.
7. CONCLUSIONES • Los ataques orquestados contra la Sala de lo Constitucional han arreciado, provocando
la reacción de la sociedad civil y de funcionarios internacionales que exigen que cesen
cuanto antes, como es indispensable en un país respetuoso de la separación de poderes
establecida en la Constitución.
• La jurisprudencia constitucional ha continuado en sus líneas ya consolidadas: ampliación del
derecho al voto e independencia de los funcionarios que deben controlar el poder político,
entre otras.
• La calificación en materia de derechos humanos en el Índice de Estado de Derecho
ha disminuido, afectando el puntaje global. Consideramos que hay aspectos que
deben observarse y atenderse, como es el caso de los desplazamientos forzados, los
operativos de las fuerzas de seguridad, el hacinamiento carcelario y evitar amenazas
sobre los fondos de pensiones y derechos de los contribuyentes.
• Aunque varios temas electorales se han regulado, a un año de las elecciones de 2018,
todavía existen algunos aspectos pendientes que deben solventarse con prontitud. Esto
es indispensable para que el TSE pueda planificar las elecciones con certeza sobre el
derecho aplicable.
EJE DE TRANSPARENCIA
24
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Transparencia • Segundo semestre 2016
1. INTRODUCCIÓNSon innegables los avances legales e institucionales que
se han tenido en materia de transparencia, acceso a la
información y lucha contra la corrupción en los últimos
25 años; y si bien se han logrado cambios positivos,
también en gran medida fueron insuficientes para
resolver problemas más estructurales, que se relacionan
con la debilidad institucional y una cultura de opacidad y
corrupción51. El año 2016 ha sido caracterizado como
el año del “destape de la corrupción”, por los múltiples
casos que fueron revelados al público y que implican,
de acuerdo a un cálculo, una pérdida de alrededor
de US$273 millones al Estado salvadoreño52. Con los
hallazgos de 2016 quedó en evidencia que la corrupción
no es un problema disperso, sino uno estructural. En
la lucha contra la corrupción en El Salvador han sido
clave ciertos funcionarios dispuestos a perseguirla,
como también la creación de nuevos mecanismos
institucionales, como el acceso a la información y, por
otra parte, la mayor demanda de transparencia por
parte del periodismo investigativo y del trabajo de
organizaciones de la sociedad civil que los han activado.
2. INDICADORES E INFORMES2.1. Encuesta Dinámica Empresarial
La Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, en una de
sus preguntas, pide a los empresarios que valoren en una
escala del 1-10 la actuación de diversas instituciones. En la
gráfica 1 se muestran los resultados para las instituciones
encargadas de velar por la transparencia en el país hasta el
4° trimestre de 2016. La Fiscalía General de la República
(FGR), es la institución mejor evaluada con 5.9 y la
Asamblea Legislativa, la peor evaluada con 4.0.
TRANSPARENCIA
Gráfica 1. Valoración de las instituciones de transparencia
Fuente: elaboración propia con base en datos de la Encuesta Dinámica Empresarial, FUSADES.
25
EstudiosLegales
Asimismo, en la encuesta se pide a los empresarios
valorar 16 obstáculos para la operación y crecimiento
de las empresas en una escala de 0 – 10, según
su importancia, pregunta que se plantea en los
cuestionarios del primer y tercer trimestre de cada año.
Dentro de dichos obstáculos se incluye la “corrupción
de instituciones públicas”. En el tercer trimestre de
2016, la percepción de que la corrupción es un
obstáculo para la operación y crecimiento subió a
5.5, ubicándose como el segundo obstáculo para las
empresas, superado en gravedad por la delincuencia
(7.2) y seguido por las bajas ventas (5.4) (ver gráfica 2).
Los procesos de compras del Gobierno también fueron
valorados por los empresarios en una escala de 0 a 10,
donde 0 es falta total de transparencia y 10 completa
transparencia en la tramitación de los mismos. En el
cuarto trimestre de 2016 se evaluó en un 6.4.
2.2. Índice de Percepción de la Corrupción
Para el 2016, Transparencia Internacional (TI) evaluó a
176 países en su Índice de Percepción de la Corrupción
(IPC) y los resultados muestran que dos tercios de estos
obtienen una nota de 50, dentro de su escala donde 0
es muy corrupto y 100 es nada corrupto, el promedio
mundial es de 43 y más países bajaron sus resultados que
aquellos que mejoraron. El informe resalta la conexión
entre corrupción e inequidad, cuya interrelación crea un
ciclo vicioso entre la corrupción y la distribución desigual
de poder y riqueza en las sociedades, lo cual a su vez
alimenta el populismo53.
El Salvador fue uno de los países que empeoró su
resultado en 2016, con 36 puntos, 3 puntos debajo
de los 39 que obtuvo en los dos años previos y el
peor resultado desde 2012, año desde que se usa la
Gráfica 2. Corrupción como obstáculo para la operación y crecimiento de las empresas
Fuente: elaboración propia con base en datos de la Encuesta Dinámica Empresarial, FUSADES.
26
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Transparencia • Segundo semestre 2016
misma metodología. A nivel de posicionamiento global,
El Salvador se ubica en la posición 95, bastante más bajo
que la posición 72/168 que obtuvo en 2015 y 80/175
en 2014. El Salvador se encuentra en tercer lugar en
Centroamérica, como se puede ver en la gráfica 3, en la
que se presentan los resultados de la región.
La Fundación Nacional para el Desarrollo, FUNDE, el
capítulo nacional de TI, al presentar los resultados reconoció
que a “esta percepción podrían haber contribuido
diferentes casos que fueron noticia en el año 2016”54.
2.3. Latinobarómetro 2016
Este estudio es producido por la Corporación
Latinobarómetro, con sede en Santiago de Chile, a partir
de encuestas de opinión en 18 países de Latinoamérica,
sobre temas relacionados con la calidad de la democracia
en la región55. En cuanto a conocimiento de actos de
corrupción, el 18% de los salvadoreños encuestados
contestaron que sí a la pregunta “¿Ha sabido Ud., o algún
pariente de algún acto de corrupción en los últimos doce
meses?”. Refiriéndose a la tolerancia a la corrupción,
45% respondieron estar de acuerdo o muy de acuerdo
con la afirmación que “se puede pagar el precio de
cierto grado de corrupción en el gobierno siempre que
se solucionen los problemas del país”. El promedio de
la región es 39%, por lo que El Salvador se presenta
como uno de los países con mayor tolerancia a
la corrupción. En una nota esperanzadora, un 58%
respondió que estaba de acuerdo o muy de acuerdo con
que es posible erradicar la corrupción de la política.
2.4. Índice de Estado de Derecho
En el Eje Estado de Derecho se desarrollaron los
resultados del Índice de Estado de Derecho del World
Justice Project para 2016. De los ocho factores evaluados
en esta medición, son relevantes para este apartado dos
de ellos: “ausencia de corrupción” y “gobierno abierto”. En
el cuadro 1 se pueden apreciar los subindicadores para
estos dos factores.
En cuanto al factor de ausencia de corrupción, se obtuvo
un puntaje global de 0.42 de 1, obteniendo con ello la
posición 20 de 30 países evaluados en la región, 9 de
28 países en el rango de ingresos medio bajos y 73 de
113 países evaluados a escala mundial. La ausencia de
Gráfica 3. Índice de Percepción de la Corrupción de países centroamericanos 2015 - 2016
Fuente: Elaboración propia con datos del IPC de TI, 2016.
27
EstudiosLegales
corrupción en el Órgano Legislativo es el subfactor con
menor puntaje con un 0.22 de 1. En el factor gobierno
abierto, se alcanzó un puntaje global de 0.51, lo que
coloca a El Salvador en la posición 61 de 113 países
evaluados, 16 de 30 países en la región y 8 de 28 países
en el rango de ingresos medio bajos. El subindicador
peor evaluado en este factor es la publicidad de las leyes
y de la data gubernamental.
2.5. Índice Global de Competitividad
Según el Índice Global de Competitividad elaborado por
el Foro Económico Mundial, que se publicó en octubre
de 2016, El Salvador está entre los 10 países con mayores
niveles de corrupción, ocupando la posición 121 de 138
países, donde el último es el más corrupto, obteniendo
2.5 de 7 en este indicador. Además, se identifica a la
corrupción como el segundo factor más problemático para
el clima de negocios después del tema de inseguridad56.
3. ESTADO DE LAS OBLIGACIONES INTERNACIONALES EN MATERIA DE TRANSPARENCIA
3.1. MESICIC
La adopción de medidas para la lucha contra la
corrupción por El Salvador está siendo valorada en la
5ª ronda de análisis del Mecanismo de Seguimiento de
la Implementación de la Convención Interamericana
contra la Corrupción (MESICIC), proceso en el que se
analiza si los marcos jurídico-institucionales se adecúan
a los compromisos adoptados en dicha convención,
se evalúan los resultados y si el Estado ha retomado
recomendaciones de rondas de evaluación previas. En
esta ocasión, expertos de Bolivia y Guyana evaluarán el
desempeño del país.
En junio de 2016, el Estado de El Salvador presentó sus
respuestas al cuestionario diseñado para esta ronda por
el MESICIC, que en esta ocasión tiene por temática los
avances en el cumplimiento de los párrafos 3 y 12 del
artículo III de la Convención, sobre medidas preventivas,
específicamente las referidas a las instrucciones
al personal sobre normas éticas y medidas para la
remuneración equitativa y también evaluar avances
con respecto a la evaluación de la 2ª ronda. El informe
del Estado ha sido respondido fraccionadamente por
el Tribunal de Ética Gubernamental (TEG), la Corte de
Cuentas de la República (CCR) y el Instituto de Acceso
a la Información Pública (IAIP). Esto lleva a una difícil
lectura y a que se omita responder sobre temas por no ser
competencia de estas tres entidades. A pesar de haberse
creado una mesa interinstitucional en enero de 2016,
para darle seguimiento a las convenciones contra
la corrupción, no se ha brindado una respuesta
integral a los temas abordados en esta ronda57.
Por otra parte, una agrupación de organizaciones
Cuadro 1. Subindicadores de ausencia de corrupción y gobierno abierto
Fuente: World Justice Project, 2016.
Factor: ausencia de corrupción 0.42 Factor: gobierno abierto 0.51
2.1 Ausencia de corrupción en el O. Ejecutivo 0.49 3.1 Publicidad de leyes y datos gubernamentales
0.37
2.2 Ausencia de corrupción en el O. Judicial 0.41 3.2 Derecho a la información 0.51
2.3 Ausencia de corrupción en la policía/fuerza armada
0.57 3.3 Participación cívica 0.55
2.4 Ausencia de corrupción en la legislatura 0.22 3.4 Mecanismos de queja 0.62
28
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Transparencia • Segundo semestre 2016
presentó un informe que se refería a algunos puntos
del mencionado cuestionario58. A mediados de octubre
de 2016, se realizaron reuniones entre los expertos
delegados por los estados evaluadores y diversos
actores, como parte de la visita in situ. Lastimosamente,
los expertos solo se reunieron con las organizaciones
que realizaron el informe, y no con otras instituciones
que sí habían sido consultadas en rondas anteriores. El
informe final será adoptado por el MESICIC a más tardar
en marzo de 2017.
3.2. Alianza para el Gobierno Abierto (AGA)
El Gobierno de El Salvador presentó el 11 de noviembre
de 2016 el Plan de Acción 2016-2018 para la Alianza
para el Gobierno Abierto (AGA). La AGA es una iniciativa
multilateral que en septiembre de 2016 cumplió 5
años de haber sido lanzada, la cual busca promover
compromisos gubernamentales concretos en materia
de transparencia, rendición de cuentas, participación
ciudadana y uso de nuevas tecnologías. A la fecha, son 75
países los que participan en la AGA. El 30 de junio de 2016
debía presentarse el tercer plan de acción por El Salvador,
pero terminó presentándose el nuevo plan con poco más
de cuatro meses de retraso59.
El plan recién publicado fue fruto de una consulta
nacional por parte de la Secretaría de Participación
Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción (SPCTA), en
coordinación con las organizaciones miembros del
Observatorio del Gobierno Abierto (OGA), el cual
está compuesto por 25 organizaciones de la sociedad
civil y nueve instituciones públicas. El plan aprobado
se compone de 16 compromisos en 6 áreas temáticas
que son: transparencia, desarrollo económico y social,
mejora en los servicios públicos, medioambiente
sustentable, transparencia en el sector privado y
participación ciudadana. Varios compromisos se refieren
a crear espacios de participación y contraloría ciudadana
en cuanto a la redacción de normativas, en materia
ambiental y de educación. Otro ámbito busca incorporar
el uso de tecnologías de información en la provisión de
servicios públicos.
El plan también incorpora más compromisos sobre
la transparencia para entidades privadas tanto de la
academia, sociedad civil y sector privado; esto hace
eco de las expresiones de funcionarios que hacen
llamados para que otros se transparenten, olvidando
que la obligación de transparencia del Estado es
esencial, mientras que otras entidades, con o sin fines
de lucro, tienen una naturaleza jurídica diferente,
por lo que conservan un ámbito de privacidad y, en
tanto no se fondeen con recursos públicos, tienen sus
mecanismos propios de transparencia y rendición de
cuentas. El plan propone una ley para organizaciones
sociales, que agregará obligaciones de transparencia y
que hará más expedito su registro; sin embargo, habrá
que tener cautela puesto que no debe restringirse el
derecho de libre asociación. A finales de noviembre de
2016, la SPCTA convocó a una sesión de consulta sobre el
anteproyecto de ley.
4. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE TRANSPARENCIA, PROBIDAD Y RENDICIÓN DE CUENTAS4.1. Estado del acceso a la
información pública 4.1.1. Desclasificación de información
En septiembre de 2016 la SPCTA anunció, acompañada
por un comisionado del IAIP, la reducción del 76% de
las reservas de información de 86 instituciones del
Órgano Ejecutivo. Iniciando con 5,467 reservas de
información, luego de un proceso de revisión en el que la
SPCTA trabajó con las instituciones con más número de
29
EstudiosLegales
reservas, estas se disminuyeron a un total de 1,329. Este
proceso surgió luego de duras críticas por las reservas
de información abultadas de algunas instituciones y
citando causales sin mayor fundamento60. Esta práctica
no es necesariamente mejor para el ejercicio del
derecho de acceso a la información pública, puesto que
tiende a generar reservas genéricas, ya proscritas en la
jurisprudencia del IAIP.
4.1.2. Reformas al RLAIP
En octubre de 2016, se lanzó la “Consulta para la Reforma
al Reglamento de la Ley de Acceso a la Información
Pública (RLAIP)”, por la Secretaría de Participación
Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción (SPCTA),
con el apoyo del IAIP y el OGA. La sentencia definitiva
del proceso de inconstitucionalidad 13-2012 declaró
inconstitucionales varios artículos del RLAIP, algunos
estaban referidos a la elección de comisionados,
ejercicio que debía iniciar en diciembre de 2016. Cuando
el expresidente Mauricio Funes aprobó el RLAIP el 1 de
septiembre de 2011, lo hizo sin realizar la consulta
que había prometido su entonces Subsecretario de
Transparencia. Si bien en esta ocasión hubo consulta,
esta careció de método y claridad en cuanto al alcance
y objetivos de la misma. La consulta consistió en una
página en Facebook donde se recibieron 45 aportes y 19
mil visitas61. Se realizaron tres talleres, uno con oficiales de
información y dos con el IAIP y miembros del OGA. Si bien
el Grupo Promotor de la LAIP, del cual FUSADES es parte,
decidió no participar en la consulta, sí envió una propuesta
por escrito. El 21 de diciembre de 2016, la SPCTA brindó
una conferencia de prensa en la que presentó los temas
de que trataría la reforma, y reportó que de 56 propuestas
se habían retomado 22. El borrador que se dio a conocer
con fecha de 20 de diciembre de 2016, incluía una
amplia gama de modificaciones, desde positivas como
la eliminación de la firma autógrafa de las solicitudes, la
regulación de las audiencias de avenimiento, y hasta
otras cuestionables, como la creación de comités de
clasificación de información y mayores atribuciones para
la SPCTA.
A inicios de febrero de este año, se ha conocido que el
23 de enero de 2017 se aprobaron reformas al RLAIP62.
No obstante la amplitud del borrador difundido en
diciembre, el decreto de reformas se limita a regular
el proceso de elección de comisionados. Entre las
cuestiones positivas es que se subsanan los vacíos que
quedaban tras la inconstitucionalidad 13-2012 a la
que ya nos referimos y que se incluyen los principios
de publicidad, participación ciudadana y rendición de
cuentas como rectores del proceso. Entre los aspectos
cuestionables se pueden señalar que se restringe la
posibilidad de votar por medio de poderes y debe
ser el propio representante legal. Según lo expuso un
representante de Presidencia, ello se debió en que en la
elección anterior una sola persona llegó con más de 20
poderes. Si este era el problema a corregir, la solución
podría ser el número de poderes que se puede otorgar
a una persona, más no limitar que las organizaciones
puedan tener apoderados debidamente acreditados y
que con ello no se restrinja el derecho a expresar su voto.
Otra modificación que llama la atención es la habilitación
de un procedimiento para impugnación de candidatos,
que por no estar regulado adecuadamente en el texto se
puede prestar para un uso malicioso, puesto que no hay
mecanismos para evitar las impugnaciones de mala fe, ni
las garantías suficientes para el candidato63.
30
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Transparencia • Segundo semestre 2016
4.1.3. Inconstitucionalidad contra la LAIP por la potestad reglamentaria del Presidente de la República
En el marco del proceso de reforma del RLAIP, el 27 de
enero de 2017 se dio a conocer la admisión por la Sala
de lo Constitucional de una demanda interpuesta por
representantes de la organización Acción Ciudadana,
en la que se alega la inconstitucionalidad del artículo
109 de la LAIP, que faculta al Presidente a la República
para dictar el reglamento de la ley, además, por
conexión, se alega la inconstitucionalidad del reglamento
vigente64. La postura de los demandantes es que
la emisión del reglamento de la LAIP debería ser
facultad del IAIP. En la admisión de la demanda, la Sala
denegó la medida cautelar solicitada de suspender los
efectos del art. 109 LAIP y solicitó informe a la Presidencia
y a la Asamblea Legislativa. En siguientes informes
daremos seguimiento a este proceso.
4.1.4. Elección de comisionados del IAIP
El 23 febrero de 2017 vence el plazo de los
comisionados Jaime Campos, nominado por gremiales
empresariales, y Mauricio Antonio Vásquez López,
nominado por universidades; asimismo, culmina
el período para sus respectivos suplentes: Deysi
Lorena Cruz Heredia de Amaya y Julio César Grande
Rivera. Dando cumplimiento a lo dispuesto en la LAIP, el
23 de diciembre de 2016, el Ministerio de Educación
(MINED) convocó a la Universidad de El Salvador y a
las universidades privadas y el Ministerio de Economía
(MINEC) convocó a las asociaciones empresariales, de
tal manera que se invitó a los dos sectores electores
para que pudieran inscribir candidatos y enviar cartas de
intención de participar en los procesos.
Para presentar candidatos, las entidades proponentes
deberán anexar una serie de documentación, la cual
se hizo muy difícil de obtener en tiempo, pues las
vacaciones de fin de año restaron dos semanas para
poder solicitarla. Otra dificultad fue el retraso en la
aprobación del reglamento, por lo que se inició el
proceso con la incertidumbre de si se aprobarán reglas
que aclaren los mecanismos de elección. El 18 de enero
de 2017, el MINEC anunció que suspendía el proceso
de elección, sin establecer plazo de reapertura,
puesto que las propuestas del sector de gremiales
no contenían la documentación completa a la fecha
de cierre de inscripciones de candidatos65. El 23
de enero de 2017, el MINED anunció que también
suspendía el proceso, por no haberse presentado
suficientes candidatos y tener la documentación
incompleta66. La LAIP, en su art. 53 establece que:
“si por cualquier motivo se atrasare la elección de los
Comisionados, continuarán en el cargo los titulares
del período anterior hasta que se elijan los nuevos
funcionarios”; sin embargo, lo ideal y correcto es que
no haya un retraso en la misma. El reto más importante
es asegurar la excelencia académica, profesional,
probidad, independencia y la moralidad intachable de
los candidatos, de manera que las mejores personas
puedan ocupar estos cargos.
4.1.5. Ejercicio del derecho
En diciembre de 2016, el IAIP publicó el resultado
de su segundo informe del año sobre transparencia
institucional67. En esta ocasión, se evaluaron 75 instituciones
que incluyen los 3 órganos fundamentales, el ministerio
público, dependencias del Ejecutivo e instituciones
autónomas. Este es el tercer informe de este tipo por
parte del IAIP, en el que progresivamente abarca a más
instituciones, habiendo iniciado con 21 instituciones en
noviembre de 2015 y 45 en mayo de 2016.
31
EstudiosLegales
En el cuadro 2 se pueden consultar las posiciones y
resultados de las instituciones evaluadas. La nota
promedio fue de 5.63, la mayor nota la obtuvo el
Fondo de Protección de Lisiados y Discapacitados
a Consecuencia del Conflicto Armado, con 8.79
y la menor nota fue la del Centro Internacional
de Ferias y Convenciones, con 1.60. Las notas
han disminuido sustancialmente al compararlas
con las de los reportes anteriores, dado que en
esta ocasión no solo se evalúa la publicación de
información oficiosa sino que también se incluyen
obligaciones en materia de gestión documental y
de archivos. Otras diferencias consistieron en que se
excluyó a las municipalidades, puesto que se elaborará
un modelo de fiscalización especial para ellas. Se
identificaron como fallas comunes en la publicación
de información oficiosa que la misma se presenta de
manera incompleta, sin actualizar y sin ser seleccionable.
En cuanto a la publicación de información oficiosa, es
posible comparar los resultados del semestre anterior
en algunas instituciones, se destaca por su mejora el
Viceministerio de Transporte con una mejora del 40%
y la Superintendencia de Competencia se destaca por
ser la que empeoró en un 28%. Se evidenció un menor
grado de cumplimiento con los estándares de gestión
documental y archivos, siendo la principal falla la
debilidad de los medios de verificación para comprobar
las actividades realizadas en cumplimiento de los
lineamientos que sobre la materia ha emitido el IAIP.
Desde su creación en febrero de 2013, hasta
diciembre de 2016, el IAIP atendió 1,285 casos,
cada año aumentando notablemente su carga de
trabajo, como se puede ver en el cuadro 3. La mayoría
de los casos se tratan de apelaciones sobre acceso a la
información, seguidos por los de faltas de respuesta. En
el cuadro 3, se pueden apreciar los casos resueltos por
año, que totalizan 1,073 desde la creación del IAIP hasta
diciembre de 2016, quedando 206 casos en trámite.
En el segundo semestre de 2016, ingresaron un total de
199 casos y se finalizaron 182 casos, como se puede ver
en la gráfica 4.
P. 10 mejores resultados Nota P. 10 peores resultados Nota
1 Fondo de Protección de Lisiados y Discapacitados a Consecuencia del Con�icto Armado
8.79 66 Autoridad de Aviación Civil 3.46
2 Instituto Salvadoreño de Formación Profesional
8.78 67 Instituto Salvadoreño de Turismo 3.43
3 Centro Nacional de Tecnología Agrícola y Forestal, Enrique Álvarez Córdova
8.21 68 Ministerio de Gobernación y Desarrollo Territorial
3.43
4 Instituto de Acceso a la Información Pública 8.07 69 Superintendencia de Competencia 3.18
5 Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada
8.05 70 Consejo Nacional de Atención Integral a la Persona con Discapacidad
3.10
6 Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal
7.99 71 Instituto Salvadoreño de Fomento Cooperativo
3.08
7 Fondo Social para la Vivienda 7.85 72 Corporación Salvadoreña de Turismo 2.83
8 Corporación Salvadoreña de Inversores 7.70 73 Organismo Promotor de Exportaciones e Inversiones de El Salvador
2.76
9 Centro Farmacéutico de la Fuerza Armada 7.52 74 Academia Nacional de Seguridad Pública 2.64
10 Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano
7.22 75 Centro Internacional de Ferias y Convenciones
1.60
Fuente: IAIP, diciembre de 2016.
Cuadro 2. Mejores y peores resultados del segundo diagnóstico sobre transparencia institucional
32
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Transparencia • Segundo semestre 2016
Gráfica 4. Casos ingresados y finalizados por el IAIP en el segundo semestre de 2016
Fuente: elaboración propia con datos del IAIP.
4.1.6. Conclusión del proceso de amparo contra el IAIP por confirmar reserva de información de la Presidencia de la República
El 1 de septiembre de 2016, la Sala de lo Constitucional
pronunció la sentencia de amparo 713-2015, la cual resolvió
un caso relacionado con la protección constitucional
del derecho de acceso a la información, que duró más
de 2 años desde sus inicios, al cual nos referimos en
la edición anterior de este informe. En este fallo, el
tribunal desarrolló con más detalles los contornos que
presenta este derecho, los requisitos que deben cumplir
las limitaciones que pretendan afectarlo y reprochó
al IAIP la débil protección que brindó al derecho de
acceso a la información pública de los peticionantes,
al haber confirmado las decisiones pobremente
fundamentadas por la Presidencia de la República.
TIPO DE CASO AÑO
2013 2014 2015 2016 Ingresados Resueltos Ingresados Resueltos Ingresados Resueltos Ingresados Resueltos
Apelaciones acceso a la información
75 75 206 206
283 281
397 242
Apelaciones datos personales
- - - -
7 7
27 16
Denuncias 14 14 23 23 26 22 31 13 Faltas de respuesta 8 8 21 21 77 77 71 60 O�ciosos 2 2 4 4 0 0 12 0 TOTAL 99 99 254 254 394 387 538 333
Cuadro 3. Casos ingresados y resueltos por el IAIP
Fuente: IAIP.
33
EstudiosLegales
Finalmente, este caso puso en evidencia que, a pesar
de tener en papel una de las mejores leyes de acceso
a la información en el mundo, en la realidad todavía
existen resistencias muy fuertes a dar información en
casos sensibles políticamente.
4.1.7. Promoción del derecho de acceso a la información pública
El IAIP ha continuado brindando capacitaciones
sobre el derecho de acceso a la información pública
y los mecanismos establecidos por la LAIP, sobre
gestión documental y de archivos y también sobre sus
lineamientos y criterios resolutivos. En 2016, el IAIP
capacitó a un total de 3,210 personas, siendo un 53%
mujeres y un 73% servidores públicos. En la gráfica 5
se puede ver la cantidad de personas capacitadas, por
sector y sexo. Además, se capacitó a 239 personas en
modalidad virtual, donde la población atendida también
fue mayoritariamente femenina.
4.1.8. Acceso a la información de partidos políticos
En ediciones anteriores de este informe, se ha dado
seguimiento al cumplimiento de la sentencia de
inconstitucionalidad 43-2013, la cual ordenó al TSE
y a los partidos políticos que garantizaran el acceso
a la información sobre su financiamiento público y
privado68. A pesar de haber transcurrido más de 2 años
desde la fecha de la sentencia, los partidos aún no
dan información completa sobre sus financistas
privados, por lo que la obligación establecida en la
sentencia solo ha sido parcialmente cumplida, tal
como se menciona en el Eje de Estado de Derecho. El
desarrollo más reciente sobre el tema, ha permitido
conocer que la información brindada por los partidos
al TSE y la que presentaron al Ministerio de Hacienda
no corresponde69. Este es otro ejemplo de la falta de
voluntad real para garantizar el derecho de acceso a la
información por parte de algunos entes obligados por la
LAIP, así como de la resistencia a cumplir a cabalidad las
sentencias de la Sala de lo Constitucional.
650
518
143
199
488
685
198
329
0 200 400 600 800 1000 1200 1400
Servidores públicos y funcionarios de municipalidades
Servidores públicos de gobierno central y autónomas
Sociedad civil en general
Sector educativo (público y privado)
Hombres Mujeres
Gráfica 5. Personas capacitadas por el IAIP en 2016.
Fuente: IAIP.
34
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Transparencia • Segundo semestre 2016
4.2. Fiscalización de los recursos públicos
Durante el semestre, se conocieron diversas prácticas
cuestionables en el manejo de los fondos públicos. Por
una parte, se ha revelado que los pagos en concepto de
sobresueldos no contemplados en la Ley de Salarios
a funcionarios y empleados del Ejecutivo ha sido
una práctica carente de transparencia, incorrecta e
injustificada por varias décadas que debe corregirse,
pues todos los salarios de dicho órgano de Estado
deben ser aprobados por la Asamblea Legislativa y,
por ende, tener sustento en la ley, pues los recursos del
Estado siempre deben transparentarse. Por otra parte,
los pagos que pueda hacer el Ejecutivo a funcionarios
o empleados de instituciones del Estado que deben
ser independientes o que ejercen funciones de control,
pueden ser constitutivas del delito de soborno y debe
ser investigado por la FGR70; además corrompen el
sistema de frenos y contrapesos.
4.2.1. Gestión de la Corte de Cuentas de la República
El deficiente funcionamiento histórico de la CCR recibió
mucha atención el semestre pasado, debido a varias
situaciones que continuaron afectando a la institución
en el segundo semestre de 2016. En primer lugar, el 24
de junio de 2016, la Sala de lo Constitucional emitió
la sentencia de inconstitucionalidad 3-2015 Ac., la
cual, por 4ª vez, estableció que la elección de los
magistrados de esta institución era inconstitucional,
por haber elegido a personas con vínculos partidarios,
por lo que para asegurar su funcionamiento, la Asamblea
Legislativa emitió un decreto legislativo transitorio
que tenía por propósito solventar el funcionamiento
administrativo de la CCR71. La actividad contralora
requiere de la presencia del presidente y de los otros
2 magistrados, por lo que en ausencia de los titulares,
dicha actividad no se pudo ejercer durante varios meses,
puesto que los nuevos magistrados fueron electos hasta
el 24 de noviembre de 2016. Una vez realizada la elección
de los nuevos magistrados, surgieron cuestionamientos
por algunos nombramientos realizados por el nuevo
presidente de la institución que supuestamente se
hicieron con criterio político y que implicaron el despido
de empleados de la institución, que han dado lugar a
procesos de amparo en contra del titular72.
En segundo lugar, por medio de notas periodísticas, se
tuvo conocimiento que una gran cantidad de juicios
de cuentas habían caducado por falta de impulso de
parte del ente contralor, lo cual, tal como se mencionó
el semestre pasado, había sido denunciado por un
expresidente de la entidad contralora. Esto motivó una
investigación penal en contra de varios jueces de cuentas
para el periodo 2005-200773. Durante este semestre, se
conoció que para reducir la mora existente y evitar que
este mismo problema se volviera a producir, se había
recurrido a contratar personal por servicios profesionales.
Al 29 de julio de 2016, fecha cuando concluyeron su
periodo los magistrados cuyo nombramiento fue declarado
inconstitucional, los US$81,200 pagados por 7 contratos de
servicios profesionales de asistencia técnico jurídica para el
“diligenciamiento administrativo” de la mora procesal de la
Cámara de Segunda Instancia, sirvieron para reducir en un
63.7 % los procesos pendientes, quedando sin resolver el
36.2 % de los casos74.
Entre agosto y noviembre de 2016, se informó que la
contraloría había emitido únicamente 26 sentencias,
durante la acefalía del ente. Esto significa que las
7 cámaras de primera instancia pasaron de un
ritmo de aproximadamente 51 sentencias por mes,
a solo 6.5 sentencias por mes en este periodo. Por
35
EstudiosLegales
otra parte, también se le reprochó no estar auditando
oportunamente ni adecuadamente los fondos para la
seguridad, aprobados por la Asamblea Legislativa por
medio del D.L. 388 del 23 de mayo de 2016, en el cual se
estableció que la CCR debe rendir un informe al Órgano
Legislativo cada 90 días. Sin embargo, al cierre de 2016,
ningún informe había sido presentado, a pesar de haberse
contratado una consultoría con un costo de US$12,000
para fiscalizar dichos fondos75.
A través de investigaciones periodísticas, se tuvo
conocimiento que en los últimos 5 años, el número de
juicios de cuentas había venido disminuyendo cada año,
hasta reducirse a más de la mitad en 2016, hasta la salida
del anterior presidente, Johel Valiente, tal como se puede
observar en la gráfica 6.
En tercer lugar, porque a través de solicitudes de acceso
a la información pública se conocieron casos de gastos
excesivos por parte de la entidad a cargo de controlarlos;
por ejemplo, más de US$110,000 en remodelaciones de
oficinas y compras de vehículos76. Estos cuestionamientos
se suman a otros realizados durante el primer semestre
del 2016, relativos a gastos totalmente innecesarios en
dicha institución. Parte del problema que existe es que
si bien se han practicado 4 auditorías a la CCR en los
últimos años, los diputados no imponen sanciones ni
correctivos porque manifiestan carecer de atribuciones
en esta materia77. Por todo ello, además de nombrar
a personas idóneas e independientes al frente de
esta institución, también sería provechoso revisar la
ley de la CCR, para proponer reformas profundas que
permitan fortalecer y modernizar su funcionamiento,
incluyendo las consecuencias de los hallazgos de sus
auditorías, para que la entidad contralora no quede
exenta de control.
Finalmente, hay que resaltar el inadecuado trabajo que
ha hecho la institución en la parte que le corresponde en
el combate de la corrupción; por ejemplo, ha sido muy
cuestionada la decisión de anteriores presidentes de la
CCR de otorgar finiquitos “exprés” a los expresidentes
de la República Mauricio Funes Cartagena y Elías
Antonio Saca, quienes enfrentan juicios civiles por
enriquecimiento ilícito, así como una investigación fiscal
el primero y un proceso penal, el segundo, por el delito
de enriquecimiento ilícito78.
En la misma plenaria legislativa durante la cual se eligió
a los nuevos magistrados, el 24 de noviembre de 2016,
se aprobó también el D.L. 548, por medio del cual se
reformaron algunos artículos de la ley de la CCR, para
reducir el presidencialismo en la toma de decisiones
de la institución, dentro de la etapa de fiscalización
765 726644
561
328
0
200
400
600
800
1000
2012 2013 2014 2015 2016
Gráfica 6. Juicios de cuentas, enero de 2012- julio de 2016
Fuente: DEM, 27 de diciembre de 2016
36
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Transparencia • Segundo semestre 2016
0.0%20.0%40.0%60.0%80.0%
100.0%
PENDIENTES DE DECLARAR
DECLARACIONES PRESENTADAS
Gráfica 7. Cumplimiento de la presentación de declaración patrimonial de toma de posesión, de julio a diciembre de 2016
Fuente: elaboración propia con datos de la CSJ.
de los fondos públicos. Sin embargo, también se
hicieron algunas modificaciones y derogaciones
que podrían venir a debiitar la institución, como la
eliminación expresa de la autonomía presupuestaria
en el art. 2 de la ley de la CCR y la derogación del
art.53, que elimina una atribución esencial de la
institución, la cual consistía en poder establecer
las responsabilidades que se deducían de los
juicios79. En virtud del débil funcionamiento de la
CCR, organizaciones de la sociedad civil lamentaron
que esta institución no se haya contagiado con
los esfuerzos anticorrupción llevados a cabo
esencialmente por la Sección de Probidad y la FGR
durante 2016.
4.3. Integridad de los servidores públicos
4.3.1. Sección de Probidad
Continúa el proceso de inconstitucionalidad 6-2016,
planteado contra la Ley de Probidad y admitido en
enero de 2016, razón por la que en octubre de
2016, los demandantes instaron a la Sala de lo
Constitucional para que se proceda a resolver el caso
a la brevedad. El motivo de la inconstitucionalidad es
que se elimina el juicio civil por enriquecimiento ilícito
al que se refiere la Constitución. La Sección de Probidad
continúa aplicando la Ley sobre el Enriquecimiento
Ilícito de Funcionarios y Empleados Públicos (LEIFEP),
puesto que como medida cautelar en el proceso de
inconstitucionalidad se congeló la entrada en vigencia
de la Ley de Probidad. Esto es lo que ha permitido
que la Corte Plena haya ordenado el inicio de nuevos
juicios civiles por enriquecimiento ilícito en 2016. La
Sección de Probidad ha visto su carga de trabajo
crecer exponencialmente en este último año, al haber
entregado más de 11,838 declaraciones juradas en
versión pública en 2016 y tramitar 60 auditorías
patrimoniales; actividades que por más de 50 años no
realizaba80. Sin embargo, al cierre de este informe, aún no
ha recibido el refuerzo presupuestario ni la infraestructura
necesaria para responder a esta nueva demanda81.
En el segundo semestre de 2016, entraron 472 funcionarios
a la Administración Pública y cesaron 486 funcionarios,
todos con la obligación de presentar una declaración
patrimonial. De estos, 299 funcionarios y exfuncionarios
no presentaron su declaración82. En la gráfica 7 se muestra
el nivel de cumplimiento de la presentación de las
declaraciones patrimoniales en la toma de posesión y la
gráfica 8 lo muestra al cese de funciones. Las autónomas
presentan el menor nivel de cumplimiento en los dos
momentos, seguidas por las alcaldías.
37
EstudiosLegales
De enero a diciembre de 2016, se han sometido a examen
de veracidad las declaraciones patrimoniales de 60
funcionarios. En el cuadro 4 se presentan las instituciones
cuyos funcionarios o exfuncionarios están siendo
investigados y el estado en que se encuentran. De los
investigados, 4 son mujeres y 56 hombres, 12 continúan
en el ejercicio del cargo sujeto a investigación y 48 han
cesado en el mismo, aunque algunos de ellos ocupan
un cargo distinto en la actualidad. Entre los casos se
encuentran funcionarios y exfuncionarios de alto perfil.
0.0%20.0%40.0%60.0%80.0%
100.0%
PENDIENTES DE DECLARAR
DECLARACIONES PRESENTADAS
Gráfica 8. Cumplimiento de la presentación de declaración patrimonial de cese de funciones, de julio a diciembre de 2016
Fuente: elaboración propia con datos de la CSJ.
Institución Estado del examen de veracidad
Pendiente Procesado Depurado Alcaldía 7 1 1 9
Asamblea Legislativa
14 4 2 20
Presidencia 3 4 1 8
Órgano Judicial 2 2 0 4
CNJ 1 1
FGR 1 1
Ministerios 3 1 0 4
Autónomas 11 2 0 13
Total 41 14 5 60
Total
Cuadro 4. Estado de los exámenes de veracidad de las declaraciones de patrimonio
Fuente: elaboración propia de datos de la CSJ.
38
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Transparencia • Segundo semestre 2016
4.3.1.1. Juicios civiles por enriquecimiento ilícito
La CSJ, a través de las investigaciones de la Sección
de Probidad, ha establecido una presunción de
enriquecimiento a 10 funcionarios que asciende a
más de US$26 millones83. Se destaca que en este
semestre se dio la primera condena en un juicio
civil por enriquecimiento ilícito desde la vigencia
de la LEIFEP, al haberse condenado al exdirector
del ISSS, Leonel Flores y a su esposa a restituir al
Estado US$812,740.62, cuyo origen lícito no pudo
ser comprobado en el proceso. A diciembre de 2016,
8 procesos se encontraban en curso. En el caso del
expresidente Francisco Flores, por haber prescrito, no
se pudo iniciar juicio civil, pero la CSJ informó a la FGR
para que esta pueda iniciar una acción de extinción de
dominio84. En el cuadro 5 se observa el estado actual
de estos procesos.
Caso Estado actual
1
Reynaldo Cardoza
El 6 de octubre de 2015, la CSJ ordenó el inicio del primer caso de enriquecimiento ilícito. Sin embargo, el peritaje en este caso ha retrasado el proceso que tramita la Cámara 2ª de lo Civil. Mientras tanto, el Sr. Cardoza sigue ejerciendo como diputado, incluso asumiendo un cargo en la junta directiva de la Asamblea Legislativa.
2
Leonel Flores
El 5 de diciembre de 2016, el exdirector del ISSS y su esposa fueron condenados por la Cámara 2ª de lo Civil por enriquecimiento ilícito, por US$812,740.62 que deberán restituir. Además, ambos fueron inhabilitados para ejercer cualquier cargo público por 10 años. También se noti caría a varias instituciones: a la FGR para que investigue posibles delitos; al TEG para que se investigue las posibles faltas a la ética y al Ministerio de Hacienda para que se determine si incumplió obligaciones tributarias. El proceso duró un poco más de un año desde que la CSJ ordenara el inicio85.
3
Mauricio Funes
La Sección de Probidad encontró un presunto enriquecimiento ilícito por US$700,000 en el patrimonio del expresidente, su exesposa y de uno de sus hijos. El 6 de septiembre de 2016, el Gobierno de Nicaragua concedió asilo al Sr. Funes, a su compañera de vida y a tres de sus hijos. El 19 de septiembre de 2016, la Cámara 2a. de lo Civil admitió toda la prueba de la FGR contra el expresidente por enriquecimiento ilícito. El 17 de enero de 2017 se suspendió por 3ª vez la audiencia probatoria en la que se conocería el peritaje ordenado.
4
Elías Antonio Saca
El monto del presunto enriquecimiento ilícito del expresidente y su núcleo familiar es por US$4.6 millones, caso que conoce la Cámara 1ª de lo Civil. En febrero de 2016, la CSJ ordenó iniciar el juicio por enriquecimiento ilícito ante la Cámara 1ª de lo Civil y la anotación preventiva de un inmueble, la inmovilización de varias cuentas bancarias y el embargo de acciones. El caso no ha avanzado, pues se presentó un recurso ante la Sala de lo Civil en el que se solicita excluir a los hijos del expresidente del juicio civil86.
5 Enrique Alberto Beltrán
El 12 de octubre de 2016, el exjuez especializado de sentencia de San Miguel y su esposa fueron demandados en la Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente, por un presunto enriquecimiento ilícito de US$298,941.82.
6
Elmer Charlaix
El 13 de octubre de 2016, el Pleno de la CSJ envía a juicio civil al exsecretario privado del expresidente Antonio Saca, por no just car US$18.7 millones en sus cuentas. La demanda fue presentada por la FGR el 29 de noviembre de 2016 ante la Cámara Primera de lo Civil de San Salvador. Es el caso con la suma más elevada de los investigados por Probidad hasta la fecha87.
7
Douglas Avilés
El 24 de noviembre de 2016, la CSJ ordenó iniciar un juicio civil contra el exdiputado del partido Cambio Democrático (CD) y su esposa, por un presunto enriquecimiento ilícito por US$315,222.69. El 16 de enero de 2017, la FGR presentó la demanda ante la Cámara de la Cuarta Sección del Centro de Santa Tecla88.
8 Luis Martínez
El 29 de noviembre de 2016, la CSJ ordenó iniciar un juicio civil contra el ex scal, por un presunto enriquecimiento ilícito de US$486,213.80.
9 Marvin Rodríguez
El 15 de diciembre de 2016, la CSJ ordenó iniciar un juicio civil contra el Alcalde de Olocuilta, por un presunto enriquecimiento ilícito por US$207,000. Aún no se ha presentado la demanda por parte de la FGR.
N°
Cuadro 5. Estado de los procesos por enriquecimiento ilícito
39
EstudiosLegales
4.3.2. Ética Gubernamental
El TEG resolvió uno de sus casos más emblemáticos en
10 años de funcionamiento, cuando en julio de 2016
sancionó con la multa máxima de US$8,964 al exfiscal Luis
Martínez, porque encontró que el exfuncionario recibió
beneficios indebidos a cambio de la inactividad fiscal en
los casos en que el empresario Enrique Rais era imputado,
pero actuando en aquellos que era víctima89. Al cierre
del semestre pasado, el exfiscal había presentado un
recurso de reconsideración de la sanción y recusado
al presidente del TEG, para conocer de la sanción en
su contra, puesto que en 2015, el Dr. Marcel Orestes
Posada habría sido denunciado también ante la FGR90.
Mediante solicitud de información hecha al TEG, se
tuvo conocimiento que la recusación interpuesta
fue declarada improcedente el 27 de julio de 2016,
mientras que la reconsideración fue desestimada
el 28 de julio del mismo año91, por lo que la sanción
impuesta en esa sede no fue modificada. Al cierre del
año, la multa aún estaba pendiente de pago92.
En septiembre de 2016, y luego de más de un año
de haberse iniciado el caso, el TEG impuso una multa
al Alcalde de San Salvador, Nayib Bukele, por haber
infringido el literal h) del art. 6 de la Ley de Ética
Gubernamental, al contratar a su hermano como
presidente del Instituto Municipal de Deportes y
Recreación (IMDER)93. La sanción consistió en una multa
de US$2,517 pero no invalidó el nombramiento, puesto
que el TEG considera que la LEG no le otorga tales
atribuciones94. Sigue estando pendiente otra investigación
en contra del alcalde, por violación a la misma disposición
por haber nombrado a un primo y a su cuñada en cargos
en la alcaldía. La CCR también se encontraba conociendo
posibles infracciones por los mismos nombramientos95.
Por medio de una solicitud de información a la CCR,
se tuvo conocimiento que al cierre del año, el caso se
encontraba aún en la Cámara de 1ª Instancia de dicha
entidad contralora96.
Según notas de prensa, a finales de 2016, había 50
funcionarios públicos que aún adeudan el pago de las
multas impuestas. Algunos ya están fuera del plazo legal
para pagarlas, mientras que otros no. Por otra parte,
Caso Estado actual
1
Reynaldo Cardoza
El 6 de octubre de 2015, la CSJ ordenó el inicio del primer caso de enriquecimiento ilícito. Sin embargo, el peritaje en este caso ha retrasado el proceso que tramita la Cámara 2ª de lo Civil. Mientras tanto, el Sr. Cardoza sigue ejerciendo como diputado, incluso asumiendo un cargo en la junta directiva de la Asamblea Legislativa.
2
Leonel Flores
El 5 de diciembre de 2016, el exdirector del ISSS y su esposa fueron condenados por la Cámara 2ª de lo Civil por enriquecimiento ilícito, por US$812,740.62 que deberán restituir. Además, ambos fueron inhabilitados para ejercer cualquier cargo público por 10 años. También se noti caría a varias instituciones: a la FGR para que investigue posibles delitos; al TEG para que se investigue las posibles faltas a la ética y al Ministerio de Hacienda para que se determine si incumplió obligaciones tributarias. El proceso duró un poco más de un año desde que la CSJ ordenara el inicio85.
3
Mauricio Funes
La Sección de Probidad encontró un presunto enriquecimiento ilícito por US$700,000 en el patrimonio del expresidente, su exesposa y de uno de sus hijos. El 6 de septiembre de 2016, el Gobierno de Nicaragua concedió asilo al Sr. Funes, a su compañera de vida y a tres de sus hijos. El 19 de septiembre de 2016, la Cámara 2a. de lo Civil admitió toda la prueba de la FGR contra el expresidente por enriquecimiento ilícito. El 17 de enero de 2017 se suspendió por 3ª vez la audiencia probatoria en la que se conocería el peritaje ordenado.
4
Elías Antonio Saca
El monto del presunto enriquecimiento ilícito del expresidente y su núcleo familiar es por US$4.6 millones, caso que conoce la Cámara 1ª de lo Civil. En febrero de 2016, la CSJ ordenó iniciar el juicio por enriquecimiento ilícito ante la Cámara 1ª de lo Civil y la anotación preventiva de un inmueble, la inmovilización de varias cuentas bancarias y el embargo de acciones. El caso no ha avanzado, pues se presentó un recurso ante la Sala de lo Civil en el que se solicita excluir a los hijos del expresidente del juicio civil86.
5 Enrique Alberto Beltrán
El 12 de octubre de 2016, el exjuez especializado de sentencia de San Miguel y su esposa fueron demandados en la Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente, por un presunto enriquecimiento ilícito de US$298,941.82.
6
Elmer Charlaix
El 13 de octubre de 2016, el Pleno de la CSJ envía a juicio civil al exsecretario privado del expresidente Antonio Saca, por no just car US$18.7 millones en sus cuentas. La demanda fue presentada por la FGR el 29 de noviembre de 2016 ante la Cámara Primera de lo Civil de San Salvador. Es el caso con la suma más elevada de los investigados por Probidad hasta la fecha87.
7
Douglas Avilés
El 24 de noviembre de 2016, la CSJ ordenó iniciar un juicio civil contra el exdiputado del partido Cambio Democrático (CD) y su esposa, por un presunto enriquecimiento ilícito por US$315,222.69. El 16 de enero de 2017, la FGR presentó la demanda ante la Cámara de la Cuarta Sección del Centro de Santa Tecla88.
8 Luis Martínez
El 29 de noviembre de 2016, la CSJ ordenó iniciar un juicio civil contra el ex scal, por un presunto enriquecimiento ilícito de US$486,213.80.
9 Marvin Rodríguez
El 15 de diciembre de 2016, la CSJ ordenó iniciar un juicio civil contra el Alcalde de Olocuilta, por un presunto enriquecimiento ilícito por US$207,000. Aún no se ha presentado la demanda por parte de la FGR.
N°
Caso Estado actual
1
Reynaldo Cardoza
El 6 de octubre de 2015, la CSJ ordenó el inicio del primer caso de enriquecimiento ilícito. Sin embargo, el peritaje en este caso ha retrasado el proceso que tramita la Cámara 2ª de lo Civil. Mientras tanto, el Sr. Cardoza sigue ejerciendo como diputado, incluso asumiendo un cargo en la junta directiva de la Asamblea Legislativa.
2
Leonel Flores
El 5 de diciembre de 2016, el exdirector del ISSS y su esposa fueron condenados por la Cámara 2ª de lo Civil por enriquecimiento ilícito, por US$812,740.62 que deberán restituir. Además, ambos fueron inhabilitados para ejercer cualquier cargo público por 10 años. También se noti caría a varias instituciones: a la FGR para que investigue posibles delitos; al TEG para que se investigue las posibles faltas a la ética y al Ministerio de Hacienda para que se determine si incumplió obligaciones tributarias. El proceso duró un poco más de un año desde que la CSJ ordenara el inicio85.
3
Mauricio Funes
La Sección de Probidad encontró un presunto enriquecimiento ilícito por US$700,000 en el patrimonio del expresidente, su exesposa y de uno de sus hijos. El 6 de septiembre de 2016, el Gobierno de Nicaragua concedió asilo al Sr. Funes, a su compañera de vida y a tres de sus hijos. El 19 de septiembre de 2016, la Cámara 2a. de lo Civil admitió toda la prueba de la FGR contra el expresidente por enriquecimiento ilícito. El 17 de enero de 2017 se suspendió por 3ª vez la audiencia probatoria en la que se conocería el peritaje ordenado.
4
Elías Antonio Saca
El monto del presunto enriquecimiento ilícito del expresidente y su núcleo familiar es por US$4.6 millones, caso que conoce la Cámara 1ª de lo Civil. En febrero de 2016, la CSJ ordenó iniciar el juicio por enriquecimiento ilícito ante la Cámara 1ª de lo Civil y la anotación preventiva de un inmueble, la inmovilización de varias cuentas bancarias y el embargo de acciones. El caso no ha avanzado, pues se presentó un recurso ante la Sala de lo Civil en el que se solicita excluir a los hijos del expresidente del juicio civil86.
5 Enrique Alberto Beltrán
El 12 de octubre de 2016, el exjuez especializado de sentencia de San Miguel y su esposa fueron demandados en la Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente, por un presunto enriquecimiento ilícito de US$298,941.82.
6
Elmer Charlaix
El 13 de octubre de 2016, el Pleno de la CSJ envía a juicio civil al exsecretario privado del expresidente Antonio Saca, por no just car US$18.7 millones en sus cuentas. La demanda fue presentada por la FGR el 29 de noviembre de 2016 ante la Cámara Primera de lo Civil de San Salvador. Es el caso con la suma más elevada de los investigados por Probidad hasta la fecha87.
7
Douglas Avilés
El 24 de noviembre de 2016, la CSJ ordenó iniciar un juicio civil contra el exdiputado del partido Cambio Democrático (CD) y su esposa, por un presunto enriquecimiento ilícito por US$315,222.69. El 16 de enero de 2017, la FGR presentó la demanda ante la Cámara de la Cuarta Sección del Centro de Santa Tecla88.
8 Luis Martínez
El 29 de noviembre de 2016, la CSJ ordenó iniciar un juicio civil contra el ex scal, por un presunto enriquecimiento ilícito de US$486,213.80.
9 Marvin Rodríguez
El 15 de diciembre de 2016, la CSJ ordenó iniciar un juicio civil contra el Alcalde de Olocuilta, por un presunto enriquecimiento ilícito por US$207,000. Aún no se ha presentado la demanda por parte de la FGR.
N°
Fuente: elaboración propia.
40
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Transparencia • Segundo semestre 2016
la FGR también tiene pendiente el cobro de más de
US$25,000.00 por concepto de multas a 18 funcionarios y
exfuncionarios impuestas por el TEG97.
A finales de noviembre de 2016, concluyó su
mandato la Magistrada Jennifer Giovanna Vega
Hércules, miembro del Pleno del TEG, nombrada
por la CSJ en noviembre de 2011, quien emitió
algunos votos razonados en procesos seguidos ante
el TEG98. A mediados de diciembre de 2016, la Corte
en Pleno eligió a la licenciada Karina Burgos de
Olivares como nueva magistrada del TEG99. En 2017
deben renovarse los demás miembros del Pleno del
tribunal, a cuyo nombramiento se dará seguimiento
en la siguiente entrega de este informe.
En el cuadro 6 se presentan los resultados del
desempeño del TEG de forma cuantitativa, entre el 1
de julio y el 31 de diciembre de 2016, mientras que en
el cuadro 7 se resalta el tipo de infracciones a la LEG
cometidas en el mismo periodo, a efecto de establecer el
tipo de violaciones éticas más comunes.
Puede notarse un incremento numérico respecto
de periodos anteriores, pero en forma cualitativa,
falta que el TEG demuestre voluntad de sumarse a
la lucha contra la corrupción siendo efectivo en la
promoción de la ética pública. Durante el semestre, se
conoció un caso que vincula al actual presidente de la
Asamblea Legislativa, Guillermo Gallegos, quien en 2015
votó a favor del presupuesto general de ese año, el cual
INGRESOS: 255 CASOS FINALIZADOS: 171
Denuncias 87 Terminación anormal 133 Avisos 154 Terminación normal 38 De o�cio 14 Absolutorias 20
Condenatorias 18
Cuadro 6. Procedimientos sancionatorios del TEG
Cuadro 7. Tipo de infracciones a la Ley de Ética Gubernamental
Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por el TEG.
Artículo de la LEG infringido N°. de sanciones
Artículo de la LEG infringido N°. de sanciones
Art. 5/a: Utilizar los bienes, fondos, recursos públicos o servicios contratados únicamente para el cumplimiento de los nes institucionales para los cuales están destinados
2 Art. 6/e: Realizar actividades privadas durante la jornada ordinaria de trabajo, salvo las permitidas por la ley
8
Art. 5/c: Excusarse de intervenir o participar en asuntos en los cuales él, su cónyuge, conviviente, parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de a nidad o socio, tengan algún con cto de interés
6 Art. 6/f: Exigir o solicitar a los subordinados que empleen el tiempo ordinario de labores para que realicen actividades que no sean las que se les requiera para el cumplimiento de los nes institucionales
1
Art. 6/a: Solicitar o aceptar, directamente o por interpósita persona, cualquier bien o servicio de valor económico o bene cio adicional a los que percibe por el desempeño de sus labores, por hacer, apresurar, retardar o dejar de hacer tareas o trámites relativos a sus funciones
1 Art. 6/g: Aceptar o mantener un empleo, relaciones contractuales o responsabilidades en el sector privado, que menoscaben la imparcialidad o provoquen un con cto de interés en el desempeño de su función pública.
12
Art. 6/c: Percibir más de una remuneración proveniente del presupuesto del Estado, cuando las labores deban ejercerse en el mismo horario, excepto las que expresamente permita el ordenamiento jurídico
1 Art. 6/h: Nombrar, contratar, promover o ascender en la entidad pública que preside o donde ejerce autoridad, a su cónyuge, conviviente, parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de a nidad o socio, excepto los casos permitidos por la ley
1
Total de sanciones: 32100
41
EstudiosLegales
incluía la donación de fondos a una fundación dirigida
por su esposa y otras personas vinculadas con su persona
y a su partido101. Según el Reglamento Interior de la
Asamblea Legislativa y la Ley de Ética Gubernamental,
el diputado debió excusarse de participar en una
decisión con un evidente conflicto de intereses.
Es importante que la CCR y el TEG investiguen esta
situación que involucra un cuestionable uso de recursos
públicos, la cual fue denunciada ante ambas instituciones
en diciembre de 2016102. Al respecto, en comunicado
del 24 de enero de 2017, la CCR informó que procederá
a realizar las auditorías, priorizando las organizaciones
que en el presupuesto se les asignaron más de US$100
mil y que han sido denunciadas103. En esta materia se
precisa de una regulación adecuada que establezca
las instituciones con competencia para realizar
donaciones, el objeto de las mismas, que haya
criterios objetivos para la asignación de donaciones
y obligaciones de transparencia al proceso, por
ejemplo, a través de concursos públicos.
4.4. Persecución penal de la Corrupción
Durante el segundo semestre de 2016, el nuevo
Fiscal General de la República abordó frontalmente
algunos casos de corrupción de alto perfil, como la
investigación por enriquecimiento ilícito en contra
de los expresidentes de la República Mauricio Funes
Cuadro 8. Cantidad de servidores públicos capacitados y de eventos divulgativos del TEG
Artículo de la LEG infringido N°. de sanciones
Artículo de la LEG infringido N°. de sanciones
Art. 5/a: Utilizar los bienes, fondos, recursos públicos o servicios contratados únicamente para el cumplimiento de los nes institucionales para los cuales están destinados
2 Art. 6/e: Realizar actividades privadas durante la jornada ordinaria de trabajo, salvo las permitidas por la ley
8
Art. 5/c: Excusarse de intervenir o participar en asuntos en los cuales él, su cónyuge, conviviente, parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de a nidad o socio, tengan algún con cto de interés
6 Art. 6/f: Exigir o solicitar a los subordinados que empleen el tiempo ordinario de labores para que realicen actividades que no sean las que se les requiera para el cumplimiento de los nes institucionales
1
Art. 6/a: Solicitar o aceptar, directamente o por interpósita persona, cualquier bien o servicio de valor económico o bene cio adicional a los que percibe por el desempeño de sus labores, por hacer, apresurar, retardar o dejar de hacer tareas o trámites relativos a sus funciones
1 Art. 6/g: Aceptar o mantener un empleo, relaciones contractuales o responsabilidades en el sector privado, que menoscaben la imparcialidad o provoquen un con cto de interés en el desempeño de su función pública.
12
Art. 6/c: Percibir más de una remuneración proveniente del presupuesto del Estado, cuando las labores deban ejercerse en el mismo horario, excepto las que expresamente permita el ordenamiento jurídico
1 Art. 6/h: Nombrar, contratar, promover o ascender en la entidad pública que preside o donde ejerce autoridad, a su cónyuge, conviviente, parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de a nidad o socio, excepto los casos permitidos por la ley
1
Total de sanciones: 32100
Artículo de la LEG infringido N°. de sanciones
Artículo de la LEG infringido N°. de sanciones
Art. 5/a: Utilizar los bienes, fondos, recursos públicos o servicios contratados únicamente para el cumplimiento de los nes institucionales para los cuales están destinados
2 Art. 6/e: Realizar actividades privadas durante la jornada ordinaria de trabajo, salvo las permitidas por la ley
8
Art. 5/c: Excusarse de intervenir o participar en asuntos en los cuales él, su cónyuge, conviviente, parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de a nidad o socio, tengan algún con cto de interés
6 Art. 6/f: Exigir o solicitar a los subordinados que empleen el tiempo ordinario de labores para que realicen actividades que no sean las que se les requiera para el cumplimiento de los nes institucionales
1
Art. 6/a: Solicitar o aceptar, directamente o por interpósita persona, cualquier bien o servicio de valor económico o bene cio adicional a los que percibe por el desempeño de sus labores, por hacer, apresurar, retardar o dejar de hacer tareas o trámites relativos a sus funciones
1 Art. 6/g: Aceptar o mantener un empleo, relaciones contractuales o responsabilidades en el sector privado, que menoscaben la imparcialidad o provoquen un con cto de interés en el desempeño de su función pública.
12
Art. 6/c: Percibir más de una remuneración proveniente del presupuesto del Estado, cuando las labores deban ejercerse en el mismo horario, excepto las que expresamente permita el ordenamiento jurídico
1 Art. 6/h: Nombrar, contratar, promover o ascender en la entidad pública que preside o donde ejerce autoridad, a su cónyuge, conviviente, parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de a nidad o socio, excepto los casos permitidos por la ley
1
Total de sanciones: 32100
Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por el TEG.
Cantidad de servidores públicos capacitados por comisiones de ética 8,257
Cantidad de asistentes a eventos divulgativos del TEG 1,821
Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por el TEG.
42
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Transparencia • Segundo semestre 2016
Cartagena y Elías Antonio Saca, la investigación por
obstrucción de la justicia en contra del exfiscal Luis
Martínez, en la cual se vio involucrado el empresario
Enrique Rais, así como investigaciones por actos de
corrupción ocurridos en algunas alcaldías del país. El
Fiscal General de la República informó también que
existía una investigación abierta en contra de varias
personas en el caso de desvío de $10 millones donados
por el Gobierno de Taiwán104. Las investigaciones
iniciaron durante el segundo semestre del año, pero al
cierre del mismo ninguna de ellas había concluido aún
en sede judicial, por lo que no se conocen los resultados
definitivos. Sin embargo, hay que resaltar que en la más
reciente encuesta del Instituto de Opinión Pública de
la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas,
se evidencia una evaluación positiva del trabajo del
Fiscal General de la República y un fuerte apoyo de los
ciudadanos a los esfuerzos emprendidos en materia de
lucha contra la corrupción: el 69.3% de los encuestados
califica su trabajo como bueno o muy bueno y el
75.1% considera que hay que apoyar algo o mucho a
la institución en la persecución penal de funcionarios y
exfuncionarios señalados por corrupción105.
En el marco de algunas de las investigaciones, el Fiscal
General de la República señaló que, a su juicio, había
corrupción en el sistema judicial, lo cual no permite
que los casos que la FGR presenta sean conocidos
adecuadamente. Esto generó una ola de rechazos
por parte de los jueces del país106; sin embargo, unas
semanas después de las declaraciones del Fiscal General
de la República y a lo largo del semestre, la CSJ destituyó
a varios jueces y ordenó una serie de traslados de varios
funcionarios judiciales, incluyendo una de las juezas que
había conocido la audiencia inicial en contra del exfiscal
Luis Martínez y de Enrique Rais107. El Fiscal General de la
República, por su parte, denunció a 2 magistrados de la
CSJ, por intervenir en las investigaciones108. Estadísticas
sobre depuración judicial se incluyen en el Eje de Estado
de Derecho de este informe.
Mediante una solicitud de información a la FGR, se
obtuvieron estadísticas sobre delitos relacionados
con actos de corrupción, los cuales se reflejan en las 2
gráficas siguientes. En la gráfica 9 puede verse que, al
igual que el semestre pasado, el delito relacionado con
actos de corrupción más frecuente, es el peculado, el
cual implica la apropiación por parte de un funcionario
o empleado público de valores, dinero u otra cosa
mueble de cuya administración estuviese encargado,
en beneficio propio o ajeno. Sin embargo, llama la
atención el incremento de casos, ya que en el primer
semestre la cantidad de casos iniciados por peculado
fue de 39, mientras que este semestre es de 56. De
forma general, en el primer semestre hubo 100
casos iniciados por delitos relacionados con actos de
corrupción, mientras que en el segundo semestre de
2016, la cifra aumentó a 142; es decir un 42% más.
Por otra parte, también se hace notar que la forma
de inicio más común sigue siendo la denuncia, lo
cual puede entenderse como un voto de confianza
de la ciudadanía en la institución y que el número de
casos iniciados de oficio por la FGR pasó del 1% en el
primer semestre, a 17%, en el segundo, demostrando
mayor proactividad (ver gráfica 10).
4.4.1. Creación del Grupo contra la Impunidad
Mediante acuerdo N°.114 de la FGR, del 21 de septiembre
de 2016, se creó a partir del 1 de octubre de 2016, el
“Grupo contra la Impunidad”, directamente dependiente
del Fiscal General de la República, el cual tendrá como
principal función “identificar, investigar y judicializar los
43
EstudiosLegales
24%
49%
5%
17%
5%
Aviso Denuncia Parte policial O�ciosamente Certi�cación de expediente
Gráfica 9: Casos iniciados por delitos de corrupción julio-diciembre 2016: total 142*
*Arts. 325 al 336 Código Penal, hasta el 23.12.2016, fuente: elaboración propia con datos de FGR
56
27
13
9
9
9
7
5
4
2
1
0 10 20 30 40 50 60
Peculado
Cohecho propio
Cohecho impropio
Negociaciones ilícitas
Malversación
In�delidad en custodia o registro o doc. Pub.
Enriquecimiento ilícito
Trá�co de in�uencias
Cohecho activo
Concusión
Exación
Gráfica 10: Forma de inicio de los casos por delitos de corrupción, julio-diciembre 2016*
*Arts. 325 al 336 Código Penal, hasta el 23.12.2016, fuente: elaboración propia con datos de FGR
44
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Transparencia • Segundo semestre 2016
casos que atendiendo su grado de afectación a la sociedad
o al Estado y que por su naturaleza la investigación de
estos sea compleja y deban ser manejados por un alto
nivel de confidencialidad”. Según consta en el acuerdo
de creación, dicho grupo estará integrado por Agentes
Auxiliares del Fiscal General de la República, personal
técnico, auditores, analistas, informáticos, asesores y
personal de apoyo109. Al cierre de este informe, y según
solicitud de información realizada a la FGR, se tuvo
conocimiento que el grupo tiene 6 casos asignados y está
integrado por 1 coordinador y 4 fiscales110. Esta nueva
dependencia de la FGR ha sido vista por algunos
políticos y analistas como una entidad similar a
una Comisión Internacional contra la Corrupción e
Impunidad o CICIES; sin embargo, el Fiscal General
de la República niega rotundamente que esta sea su
naturaleza, ya que no es una comisión internacional,
sino una dependencia propia de la FGR111.
4.4.2. Investigaciones en contra de expresidentes de la República y otros funcionarios de alto rango
En dos hechos históricamente poco usuales para nuestro
país, además de las investigaciones abiertas por la CSJ en
materia de probidad, las cuales únicamente habilitan un
juicio civil que permite recuperar los montos ilícitamente
obtenidos por los funcionarios durante su cargo, la
FGR inició 2 investigaciones penales en contra de los 2
últimos expresidentes de la República.
Caso 1: Mauricio Funes Cartagena, expresidente de la República
En el caso de la investigación en contra del expresidente Mauricio Funes, se llevaron a cabo registros y allanamientos en propiedades y empresas vinculadas con su persona, altamente publicitados. Sin embargo, no fue arrestado, porque no existe orden de captura en su contra. Salió del país con su grupo familiar, con dirección a Nicaragua donde el Gobierno le otorgó la condición de asilado político, en menos de 24 horas desde la presentación de la solicitud, la cual justi có por "considerar estar en peligro su vida e integridad física y la de su familia, por luchar en pro de la democracia, la paz, la justicia y los derechos humanos, y su ación política en la república de El Salvador"112. En informes posteriores se dará seguimiento a los avances de esta investigación.
Caso 2: Elías Antonio Saca, expresidente de la República
El 30 de octubre del año en curso, la PNC arrestó al expresidente de la República, junto a otros dos exfuncionarios de su administración -Julio Rank y César Funes- y a 3 empleados actuales de Casa Presidencial que trabajaron durante la presidencia del señor Saca. El señor Elmer Charlaix, quien tiene también un juicio civil por enriquecimiento ilícito, se presentó voluntariamente a la PNC al día siguiente de estos arrestos y también se encuentra detenido113. En el caso del expresidente Saca, la FGR ha presentado un requerimiento por varios delitos, incluyendo enriquecimiento ilícito. En la audiencia inicial, la Jueza 4ª de Paz de San Salvador ordenó la instrucción con detención provisional. La FGR estima que los montos de los delitos investigados superan los US $240 millones 114. Al cierre de este informe, todos los imputados en esta investigación permanecían en detención provisional, en un centro penal.
Caso 3: Luis Martínez, ex scal General de la República
En agosto de 2016, se arrestó al ex scal, quien está siendo investigado y procesado judicialmente por varios delitos y casos diferentes: 1) por omisión en la investigación; 2) fraude procesal en un caso relacionado con el empresario Enrique Rais; 3) por lavado de dinero; y 4) por divulgación de material reservado115. En los 2 primeros casos ya se llevaron a cabo las audiencias iniciales, en las cuales se decretaron inicialmente medidas sustitutivas. Sin embargo, en enero de 2017, la Cámara Primera de lo Penal de San Salvador modi có la medida impuesta y ordenó la detención provisional para el ex scal, quien fue recluido en un centro penal116. Los procesos judiciales por estos dos delitos siguen su curso, mientras que en la investigación por lavado de dinero, por el momento solo se han embargado cuentas bancarias y bienes inmuebles, pero todavía no se ha llevado a cabo la audiencia inicial, porque, según informa la FGR, “el caso no ha sido judicializado”117. Al cierre de este informe, la FGR informó que pidió al juez del caso una orden de captura internacional en contra del empresario Enrique Raís, quien no fue localizado en el territorio nacional, para hacer efectiva su recaptura118.
Cuadro 9: Estado de los procesos penales en contra de exfuncionarios de alto rango
45
EstudiosLegales
4.4.3. Investigaciones de corrupción en alcaldías
Desde hace varios meses, la FGR ha informado que se
encuentra investigando posibles actos de corrupción
en varias alcaldías del país. Durante el semestre, se
arrestó al alcalde y a varios funcionarios de la alcaldía
de San Antonio Masahuat, por peculado119. En informes
posteriores, se dará seguimiento a estas investigaciones.
5. LIBERTAD DE EXPRESIÓNEl Gobierno actual se ha caracterizado por mantener
una relación tensa con algunos medios de prensa y con
los periodistas que critican su gestión. En la 72 reunión
anual de la Sociedad Interamericana de Prensa
(SIP), realizada en México, en octubre de 2016, se
advirtió que en El Salvador ha aumentado “la presión
sobre los medios informativos que han mostrado al
público las irregularidades en su administración [del
Gobierno]”120. En el mismo sentido, en un comunicado,
también de octubre de 2016, el Relator de la ONU para
la Libertad de Expresión, manifestó su preocupación
por las crecientes restricciones injustificadas en contra
de la libertad de expresión que se detectan a nivel
global en casos de opiniones contrarias al oficialismo o
ante críticas a los gobiernos121.
Por su parte, el vicepresidente regional de la SIP por
El Salvador presentó, en la mencionada reunión anual,
un informe de casos concretos en los cuales han existido
ataques o intimidaciones a la prensa en el país, como
por ejemplo, los intentos por desacreditar el trabajo
periodístico durante la celebración de los 36 años
de fundación del partido oficialista o la conferencia
a la que convocó el Ministro de la Defensa Nacional,
acompañado por otros 86 militares de alto rango, para
criticar los artículos periodísticos que informaban sobre
el faltante de más de 1,500 armas de los inventarios de la
Fuerza Armada. En el evento también se hizo referencia
a los ciber ataques de los cuales fue víctima uno de los
principales medios de prensa escrita del país y a los
ataques en contra de la Sala de lo Constitucional, “que
junto con los ataques a la prensa independiente, son los
blancos más frecuentes del oficialismo”122.
Caso 1: Mauricio Funes Cartagena, expresidente de la República
En el caso de la investigación en contra del expresidente Mauricio Funes, se llevaron a cabo registros y allanamientos en propiedades y empresas vinculadas con su persona, altamente publicitados. Sin embargo, no fue arrestado, porque no existe orden de captura en su contra. Salió del país con su grupo familiar, con dirección a Nicaragua donde el Gobierno le otorgó la condición de asilado político, en menos de 24 horas desde la presentación de la solicitud, la cual justi có por "considerar estar en peligro su vida e integridad física y la de su familia, por luchar en pro de la democracia, la paz, la justicia y los derechos humanos, y su ación política en la república de El Salvador"112. En informes posteriores se dará seguimiento a los avances de esta investigación.
Caso 2: Elías Antonio Saca, expresidente de la República
El 30 de octubre del año en curso, la PNC arrestó al expresidente de la República, junto a otros dos exfuncionarios de su administración -Julio Rank y César Funes- y a 3 empleados actuales de Casa Presidencial que trabajaron durante la presidencia del señor Saca. El señor Elmer Charlaix, quien tiene también un juicio civil por enriquecimiento ilícito, se presentó voluntariamente a la PNC al día siguiente de estos arrestos y también se encuentra detenido113. En el caso del expresidente Saca, la FGR ha presentado un requerimiento por varios delitos, incluyendo enriquecimiento ilícito. En la audiencia inicial, la Jueza 4ª de Paz de San Salvador ordenó la instrucción con detención provisional. La FGR estima que los montos de los delitos investigados superan los US $240 millones 114. Al cierre de este informe, todos los imputados en esta investigación permanecían en detención provisional, en un centro penal.
Caso 3: Luis Martínez, ex scal General de la República
En agosto de 2016, se arrestó al ex scal, quien está siendo investigado y procesado judicialmente por varios delitos y casos diferentes: 1) por omisión en la investigación; 2) fraude procesal en un caso relacionado con el empresario Enrique Rais; 3) por lavado de dinero; y 4) por divulgación de material reservado115. En los 2 primeros casos ya se llevaron a cabo las audiencias iniciales, en las cuales se decretaron inicialmente medidas sustitutivas. Sin embargo, en enero de 2017, la Cámara Primera de lo Penal de San Salvador modi có la medida impuesta y ordenó la detención provisional para el ex scal, quien fue recluido en un centro penal116. Los procesos judiciales por estos dos delitos siguen su curso, mientras que en la investigación por lavado de dinero, por el momento solo se han embargado cuentas bancarias y bienes inmuebles, pero todavía no se ha llevado a cabo la audiencia inicial, porque, según informa la FGR, “el caso no ha sido judicializado”117. Al cierre de este informe, la FGR informó que pidió al juez del caso una orden de captura internacional en contra del empresario Enrique Raís, quien no fue localizado en el territorio nacional, para hacer efectiva su recaptura118.
Fuente: elaboración propia.
46
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Transparencia • Segundo semestre 2016
Durante el semestre, también se conoció el caso de
varios periodistas, que si bien trabajan en medios
de prensa independientes, están en la nómina de
empleados de una institución pública, lo cual generó
muchas críticas de parte del gremio, puesto que esta
situación podría afectar su independencia real, aunque
el vocero de algunos de estos periodistas expresó que
no ven el conflicto de interés, puesto que “el contrato no
obliga a hablar bien de la institución contratante”123.
Finalmente, continúa la investigación por las posibles
vinculaciones de personal de la Alcaldía de San Salvador
en el caso de los ciber ataques en contra de un rotativo
nacional, en cuyo caso ya existe un proceso penal en
curso. El mismo alcalde está bajo investigación, lo cual
ha producido confrontaciones públicas entre el edil y la
FGR. Al cierre del semestre las investigaciones continúan,
así como el mencionado proceso penal124.
5.1. Elementos sobre libertad de expresión en el Latinobarómetro
A inicios de septiembre de 2016, la Corporación
Latinobarómetro publicó su informe para 2016125. Este
estudio se lleva a cabo a partir de encuestas realizadas
sobre diversos temas en toda América Latina, incluyendo
aspectos relacionados con la libertad de expresión, a partir
de preguntas concretas. Hay un indicador que llama
la atención, puesto que ubica a nuestro país entre
los 3 países de América donde la percepción de que
existe poca libertad para criticar al poder político en
el país es más alta, siendo estos Ecuador, con un 34%;
Guatemala y El Salvador, con 38%, respectivamente.
En el extremo opuesto se encuentran Uruguay y
Costa Rica, con el 70% y el 69%, respectivamente,
de la población que considera que hay libertad para
criticar. A partir de estos datos, el informe concluye que
7069
6363
5958
535353
5147
4443
4139
3834
38
61
0 10 20 30 40 50 60 70 80
UruguayCosta RicaParaguay
Rep. DominicanaArgentina
Chile Panamá
NicaraguaPerú
VenezuelaColombia
BrasilBolivia
HondurasMéxico
El SalvadorGuatemala
EcuadorLatinoamérica
Siempre/casi siempre
Gráfica 11: Pregunta de Latinobarómetro: ¿Cómo cree que son las cosas en su país? ¿Se puede decir y criticar lo que uno quiere? Respuestas “siempre” y “casi siempre”.
Fuente: Latinobarómetro 2016
47
EstudiosLegales
“la capacidad de criticar es un importante capital de la
sociedad que las culturas latinoamericanas ejercen con
debilidad”. En El Salvador es preocupante el dato que
refleja este indicador, el cual nos sitúa muy por debajo de
la media regional. Dado que el indicador establece que
solo un 38% de la población considera que pueden decir
lo que quieran “siempre o casi siempre”, el restante 62%
-casi 2/3- de la población siente que en el país no hay
o hay muy poca libertad para decir lo que uno quiere o
libertad para criticar al Gobierno (ver gráfica 11).
De forma complementaria, en el Índice de Estado de
Derecho elaborado anualmente por el Proyecto de
Justicia Mundial, en el componente sobre derechos
fundamentales, se evalúan 8 derechos que estarían más
relacionados con el Estado de derecho, entre ellos la
libertad de opinión y de expresión. Los resultados de
2016 son reveladores de una tendencia a la baja en este
indicador y deberían alertarnos, ya que según el informe
de 2016, en libertad de expresión obtuvimos una nota de
0.59/1.00, bajando 4 puntos en relación con los informes
de 2015 y 2014, en los cuales obtuvimos 0.63/1.00126.
5.2. Denuncia de FUSADES y otras organizaciones por actos de espionaje
En el mes de enero de 2017, FUSADES presentó un
aviso ante la FGR, por distintos delitos a raíz de actos
de espionaje y acoso político en sus instalaciones,
al encontrar un micrófono oculto e ilegalmente
instalado en una de las salas de reunión. Este hallazgo
constituye una grave violación a diversos derechos
constitucionales que protegen la privacidad, el
derecho de reunión y asociación, así como el de libre
expresión. Se considera que al menos se han cometido
los siguientes delitos: allanamiento de lugar de trabajo,
captación de comunicaciones e intervención ilegal
de telecomunicaciones127. Luego de este hallazgo, la
Cámara de Comercio de El Salvador, la Asociación
Nacional de la Empresa Privada (ANEP), la Fundación
Nacional para el Desarrollo (FUNDE) y la Asociación
Bancaria Salvadoreña (ABANSA), también encontraron
dispositivos ocultos para realizar espionaje, habiendo
presentado los correspondientes avisos a la FGR para
que iniciara las respectivas investigaciones. Connotados
juristas y organizaciones de la sociedad civil nacionales
e internacionales se sumaron expresando su rechazo
por las acciones de espionaje128. Ante estos hechos
constitutivos de delitos y violatorios de las libertades
individuales, el 30 de enero, el Fiscal General de la
República informó en la Asamblea Legislativa que dicha
institución ha abierto una investigación penal129.
48
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Transparencia • Segundo semestre 2016
6. CONCLUSIONES • El 2016 cerró con grandes retos en materia de acceso a la información pública,
principalmente: la elección de nuevos comisionados del IAIP y la propuesta de reforma al
RLAIP. En febrero de 2017 se conoció que las reformas al RLAIP, aprobadas el 23 de enero, se
habían limitado a la elección de comisionados, lo cual es positivo, pero contiene normas que
pueden afectar la participación en dicha elección, por lo que deben reformarse. En materia
de transparencia y acceso a la información no se pueden permitir retrocesos. Es por ello que
debe asegurarse la elección de personas calificadas y, sobre todo, con el temple moral, para
asegurar que el IAIP permanezca independiente y velando por el derecho humano de los
ciudadanos a conocer lo que acontece en sus instituciones públicas y con la administración
de sus fondos.
• Es importante que la Sala de lo Constitucional resuelva con prontitud la inconstitucionalidad
en contra de la Ley de Probidad. El marco legal que resulte luego de la sentencia, debe
potenciar el trabajo de lucha contra el enriquecimiento ilícito que han venido realizando
la Sección de Probidad, la CSJ y la FGR desde 2015,y no dar cabida a que se vuelva a la
inactividad que por más de 50 años reinó en esta materia.
• Hay instituciones que han cobrado fuerza en la lucha contra la corrupción, particularmente
se resalta la actividad de la FGR en 2016. La buena recepción que ello ha tenido debe
motivar a otras entidades, particularmente a la CCR y el TEG, a sumarse y cumplir con el
objetivo con el que fueron creadas.
• Indicadores internacionales muestran cierto deterioro en la libertad de expresión en nuestro
país, por lo que autoridades y ciudadanos debemos estar atentos a garantizar su ejercicio
más amplio.
EJE CLIMA DE NEGOCIOS Y SEGURIDAD CIUDADANA
50
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Segundo semestre 2016
1. INTRODUCCIÓNPara tener una buena perspectiva del clima de negocios,
es indispensable conocer el grado de libertad económica
en El Salvador como garantía de crecimiento para las
inversiones nacionales e internacionales. Al respecto, el
Índice de Libertad Económica 2016 (ILE), publicado
por The Heritage Foundation, califica a El Salvador
como “moderadamente libre”, ubicándolo en la
posición 63 de un total de 178 países estudiados,
calificándolo con 65.1 en una escala del 1 al 100.
A pesar de ello, El Salvador es el país más libre,
económicamente hablando, en toda Centroamérica.
Panamá, Guatemala y Costa Rica se consideran
moderadamente libres al igual que El Salvador aunque
tengan un peor puntaje en el ranking. Nicaragua y
Honduras han descendido a una libertad “mayormente
controlada”, pues sus puntuaciones son menores a 60
(Gráfica 1). Esto da buenos indicios para un clima de
negocios favorable, en el sentido que los inversionistas
cuentan con libertad para iniciar sus negocios e innovar
el mercado, trayendo así prosperidad y mejor calidad de
vida para los ciudadanos. Sin embargo, hay muchos más
factores a considerar dentro de estas libertades como el
Estado de derecho, el tamaño del gobierno y la eficacia
reguladora; elementos que, a escala mundial y según el
mismo informe, han empeorado o no han tenido mejoras
significativas a lo largo de los últimos años.
CLIMA DE NEGOCIOS Y SEGURIDAD CIUDADANA
Fuente: elaboración propia con base en el índice 2016 de Libertad Económica, publicado por The Heritage Foundation.
Gráfica 1: Índice de Libertad Económica
0
20
40
60
80
100
120
Puntaje Ranking
El Salvador
Panamá
Guatemala
Costa Rica
Nicaragua
Honduras
51
EstudiosLegales
2. INDICADORES Y ENCUESTAS2.1. Indicadores internacionales
2.1.1. Informe de Competitividad Global del World Economic Forum
En septiembre de 2016, el Foro Económico Mundial
(FEM) publicó su Informe de Competitividad
Global 2016 - 2017130, que evalúa el desempeño de
competitividad de 138 países en doce aspectos distintos
como la institucionalidad, infraestructura, ambiente
macroeconómico, entre otros. De acuerdo a este informe,
los resultados del Índice Global de Competitividad
2016-2017 (IGC) muestran que El Salvador se ubicó
en la posición 105 sobre la base de 138 naciones
evaluadas; ocupando el último lugar en Centroamérica
incluyendo a Panamá (Gráfica 2), lo cual es un retroceso
en competitividad. Es importante señalar que en 2003,
El Salvador era el líder de la región centroamericana y una
de las naciones mejor ubicadas en América Latina (quinto
lugar). El problema del continuo retroceso de El Salvador,
ha sido la suma de varios factores, entre ellos, la reducción
de medidas económicas relacionadas directamente con
la competitividad como la inversión en capital humano,
infraestructura, innovación e institucionalidad; por otra
parte, el deterioro del clima de inversión por la falta de
predictibilidad de las políticas públicas, más los altos
índices de la delincuencia. Por el contrario, la mayoría
de países de América Latina impulsaron agendas para
mejorar la productividad y competitividad, situación que
se materializó en un aumento del crecimiento, en una
amplia generación de empleos y reducción de la pobreza.
De acuerdo con el Informe de Competitividad Global (ICG),
los aspectos más problemáticos para hacer negocios en
El Salvador son: la criminalidad, seguido de la corrupción
y la ineficiencia burocrática de las instituciones, aunque
tales factores han tomado mayor relevancia desde el
reporte de 2014-2015, dejando de lado una restrictiva
regulación laboral y el mal acceso a financiamientos
(Gráfica 3 e Ilustración 1).
Es importante destacar que El Salvador es el único país
en la región que tiene el problema de “inestabilidad
política” como uno de los cinco principales problemas
de la zona, y esto tiene relación con la falta de diálogo
en temas importantes de país, los cuales se abordarán más
adelante en el informe, en el acápite 4 del presente capítulo.
Gráfica 2: Índice Global de Competitividad de países centroamericanos
Fuente: Elaboración propia con base en los informes de Competitividad Global desde 2003 hasta 2016, del Foro Económico Mundial.
52
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Segundo semestre 2016
Ilustración 1: Principales problemas para hacer negocios 2016-2017
Fuente: Elaboración propia con base en los Reportes de Competitividad del Foro Económico Mundial desde 2013-2014 hasta 2016-2017.
Gráfica 3: Aspectos más problemáticos para hacer negocios
Fuente: Reporte Global de Competitividad, World Economic Forum. 2016-2017
53
EstudiosLegales
2.1.2. Doing Business
En el segundo semestre de 2016, el Banco Mundial publicó
su informe Doing Business 2017, el cual da el panorama
de cómo está el clima de negocios en El Salvador ante el
mundo. De un total de 190 países estudiados, El Salvador
se ubica en la posición 95, descendiendo así 9 posiciones
respecto al informe 2016. En general, se destaca que existe
relativa facilidad para hacer negocios transfronterizos y
para obtener créditos, ubicando al país en la posición 44
en ambos temas. Sin embargo, El Salvador cuenta
con serios problemas para abrir negocios y, peor
aún, para obtener los permisos de construcción, por
la diversidad de trámites engorrosos y burocráticos,
colocándolo en los lugares 129 y 156, respectivamente
(Gráfica 4).
El informe revela que El Salvador ha empeorado frente
a otros países, por no contar con nuevas iniciativas. Los
puntajes con los que se ha clasificado al país muestran
variaciones mínimas respecto al informe 2016, por
lo que en realidad otros estados han implementado
iniciativas que les han permitido mejorar sus indicadores
para atraer la inversión nacional y extranjera (Gráfica 5).
De acuerdo con el índice de Desempeño Logístico, el
manejo de los tiempos en los negocios transfronterizos
ha mejorado considerablemente, pero según el informe
Doing Business, el funcionamiento de las aduanas no
ha mostrado mejoras en general. En pocas palabras, en
el segundo semestre de 2016 continúan los retos para
mejorar el clima de negocios, y para facilitar y promover
el comercio en El Salvador.
2.1.3. Índice de Desempeño Logístico (Logistics Performance Index)
Otro indicador clave para conocer el estado actual del
clima de negocios es el Índice de Desempeño Logístico
(LPI por sus siglas en inglés), publicado en septiembre
por el Banco Mundial. De los 160 países que incluye la
investigación, El Salvador se encuentra en la posición 83
0
50
100
150
Clasi�cación Doing Business
Apertura de un negocio
Manejo de permisos de construcción
Obtención de Electricidad
Registro de propiedades
Obtención de créditoProtección a
inversionistas minoritarios
Pago de impuestos
Comercio transfronterizo
Cumplimiento de contratos
Resolución de insolvencias
2017
2016
Gráfica 4: Clasificación de El Salvador en el Informe Doing Business 2017
Nota: La escala de la clasificación asciende de 1 a 190, de adentro hacia afuera, por ser este el total de países comprendidos en el informe Doing Business 2017Fuente: Elaboración propia con base en el informe Doing Business 2017
54
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Segundo semestre 2016
012345
Puntaje LPI
Aduanas
Infraestructura
Envíos internacionales
Competencia logística
Rastreo de envíos
Tiempos
2014
2016
con una calificación de 2.71 (en escala de 1-5), superando
así a todos los países de Centroamérica, salvo por Panamá
cuyo lugar es el 40 con 3.34 puntos.
Este índice nos permite identificar las fortalezas y
debilidades para corregir los procesos logísticos. Si bien
El Salvador ha mejorado en el manejo de tiempos
para los movimientos logísticos, en comparación con
2014, ha empeorado en todos los demás sentidos,
especialmente en aduanas e infraestructura (Gráfica 6).
Por ello, se deberán enfocar esfuerzos en mejorar tales
índices para hacer más atractivo el clima de negocios,
especialmente en transacciones internacionales,
para mejorar la calidad de vida y generar mayores
oportunidades a la población.
De acuerdo con la Encuesta de Competitividad que lleva
a cabo FUSADES, una de las dificultades que ha sido
evidente en los empresarios es el número de días
que pasó la mercadería en la aduana; para 2015, por
ejemplo, el número promedio fue de 7.7 días, el más
alto durante el período 2011-2015, comparado con
5.2 días promedio en 2014, y con 2.7 días promedio
en 2011, lo cual se convierte en uno de los principales
Gráfica 5: Puntajes de El Salvador en Informe Doing Business
Nota: La escala de la clasificación asciende de 0 a 100 por ser este el máximo puntaje posible en el informe Doing Business 2017. Fuente: Ibídem.
Gráfica 6: Índice de Desempeño Logístico
Fuente: Elaboración Propia con base en el Índice de Desempeño Logístico publicado por el Banco Mundial en 2014 y en 2016.
55
EstudiosLegales
problemas más señalados por el sector privado (Gráfica
7)131 , ya que les resta competitividad y los ubica en una
situación de desventaja frente a sus competidores.
Si bien el país cuenta con una ubicación estratégica
debido a la cercanía con socios comerciales
importantes, esta se ve disminuida al no tener una
aduana ágil que responda a las demandas a nivel
internacional de “speed to market”. Aduana es la puerta
de entrada y de salida del país, por lo que es necesario
atender este problema si El Salvador quiere aprovechar
más sus ventajas competitivas.
2.2. Encuestas nacionales
2.1.1. Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES
Al cierre de 2016, la Encuesta Dinámica Empresarial
de FUSADES indicó que la percepción sobre el clima
de inversión se mantiene desfavorable de manera
consecutiva desde 2008. De acuerdo con la encuesta,
el 52.69% de los empresarios entrevistados por FUSADES
perciben que el clima de inversión es desfavorable,
mientras que solo el 4.41% lo perciben como favorable,
Gráfica 7: Días promedio que pasó el producto en la aduana
Fuente: Encuesta de Competitividad Empresaria de FUSADES, módulo: logística y transporte.
Gráfica 8: La percepción del clima de inversión de los empresarios continúa desfavorable
*Saldo neto es la diferencia entre el porcentaje de empresas que lo percibe favorablemente y el que lo percibe desfavorablemente.Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, IV trimestre de 2016.
56
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Segundo semestre 2016
dando como resultado un saldo neto de -48.3%. Dichos
resultados coinciden con los resultados de los indicadores
internacionales antes mencionados (Gráfica 8).
El clima de negocios continúa presentando
indicadores negativos al cierre del informe, afectado
por factores tales como la alta inseguridad en primer
lugar y las políticas económicas erradas por parte del
gobierno, en segundo lugar. Por primera vez desde
2008, las políticas económicas erradas pasan a ser el
segundo factor que más influye de forma negativa en la
percepción del clima de negocios, esto puede tener su
explicación debido a propuestas del Gobierno, que de
materializarse, afectarían derechos fundamentales de
los ciudadanos, como el pretender estatizar los fondos
de los ahorros de pensiones de los trabajadores, por
una parte, y el querer aprobar una ley para el cobro
de deudas y multas a favor del Estado, que no respeta
el debido proceso y le otorga facultades excesivas a la
Administración Pública, por otra parte (esto se abordará
con más detalles en el acápite 4 del presente capítulo).
Asimismo, la percepción desfavorable del clima de
inversión está influida por el ciclo económico y la
incertidumbre política y económica. (Gráfica 9).
3. APUESTAS DE PAÍSEn este semestre han acontecido hechos relevantes
respecto a tres de las apuestas que El Salvador tiene en
materia de oportunidades, que son Fomilenio II, el Asocio
para el Crecimiento y el Plan para la Prosperidad del
Triángulo Norte. A continuación, un breve resumen de
dichos acontecimientos.
3.1. Fomilenio II
Al cierre de 2016, a dos años de haberse firmado el
convenio entre el Gobierno de Estados Unidos, a
través de la Corporación del Reto del Milenio (MCC,
por sus siglas en inglés), y El Salvador, que dio vida a
FOMILENIO II, bajo el cual el país recibirá US$277 millones
que se invertirán en crear las condiciones para atraer
inversiones que generen empleos de calidad, mejorar la
calidad de la educación y agilizar el paso de mercancía por
la carretera del litoral y la frontera El Amatillo, cabe hacer
una evaluación del estado actual del mismo. Para medirsu
desempeño, la MCC utiliza 20 indicadores. Para determinar
los avances, la Corporación se basa en calificaciones
hechas por organismos internacionales y las agrupa en tres
Gráfica 9: Factores que influyen en la percepción desfavorable del clima de inversión
Fuente: FUSADES, Encuesta Dinámica Empresarial, IV trimestre de 2016.
57
EstudiosLegales
categorías: gobernabilidad, inversión en la gente y libertad
económica. Al cierre de 2016, El Salvador aprobó 15 de los
20 indicadores de desempeño de país, que mide cada
año. Los resultados de los indicadores de desempeño
de El Salvador confirman la continuidad del donativo
de MCC132.
De acuerdo con la información publicada por Fomilenio
II, en la evaluación correspondiente al año fiscal 2017
(que inició el 1 de octubre pasado) el desempeño de El
Salvador se mantiene similar al del año fiscal 2016, con
15 indicadores aprobados y cinco en rojo. En detalle, el
área Libertad Económica abarca ocho indicadores; de
estos, seis están en verde: Inflación, Calidad Regulatoria,
Política Comercial, Género en la Economía, Derecho y
Acceso a Tierras y Acceso al Crédito. Los indicadores que
quedaron en rojo son: Política Fiscal e Iniciar un Negocio.
En la categoría de Gobernar con Justicia, cinco de los seis
indicadores que abarca están en verde: Derechos Políticos,
Libertades Civiles, Libertad de Información, Efectividad
Gubernamental y Control de Corrupción. En rojo quedó
Estado de derecho133.
Otra de las oportunidades que se evaluaron en este
semestre por parte de Fomilenio II, fue la posibilidad
de llevar a cabo asocios público privados para el
tratamiento de aguas negras, para lo cual se sostuvo
una reunión con actores claves para analizar el tema
y conocer experiencias de otros países134. Al respecto, es
importante destacar que para que esto pueda ser
una posibilidad, deberá hacerse una reforma a la Ley
Especial de Asocios Público Privados vigente, que
excluye esta posibilidad y que además contiene otras
deficiencias. Al cierre del semestre, el Órgano Ejecutivo,
por medio de PROESA, estaba analizando posibles
reformas a dicha ley. Esta reforma busca cuatro
objetivos fundamentales: agilizar el procedimiento
para el desarrollo de los proyectos de APP; permitir al
Estado realizar APP en sectores actualmente excluidos;
brindar seguridad jurídica en las distintas fases del
proceso y otorgar nuevas facultades a PROESA, que
es el ente encargado en materia de asocios público
privados.
En el tema del suministro de agua potable, la reforma
a la Ley APP busca que se puedan financiar, diseñar,
construir, operar y mantener plantas de tratamiento,
desalinización, reservorios y sistemas de irrigación.
Asimismo, propone que la entrega de agua potable al
usuario final quede a cargo de la Administración Nacional
de Acueductos y Alcantarillados, ANDA.
En el primer semestre de 2017, le daremos seguimiento
al estudio de las reformas, las cuales son importantes si
se quiere potenciar el uso de este nuevo mecanismo de
inversión, que de usarse bien, traería beneficios al país
y aliviaría las finanzas públicas del Estado, para poder
enfocarse en otros proyectos.
3.1.1. Mejora Regulatoria
Dentro del componente del Clima de Negocios, el 13 de
junio de 2016 el Consejo de Mejora Regulatoria, la entidad
rectora del sistema de mejora regulatoria, conformada por
representantes de alto nivel del sector público y privado,
seleccionó los temas de trabajo para este semestre: creación
de nuevas empresas y cumplimiento de obligaciones
periódicas de empresas; permisos de construcción;
procedimiento sancionatorio por discrepancia de pesos
en mercancías importadas y exportadas; e importación de
muestras sin valor comercial135.
La labor del Organismo de Mejora Regulatoria (OMR)
va mucho más allá de proveer un diagnóstico de
problemas, contempla la adopción de soluciones
concretas y el acompañamiento a las instituciones
durante su implementación. Durante el segundo
semestre de 2016, el OMR en conjunto con las
58
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Segundo semestre 2016
entidades públicas competentes para cada uno de
los temas, realizaron el primer ejercicio de análisis
regulatorio combinando un ejercicio participativo y
fundamentado en evidencia para abordar problemas
prácticos del sector empresarial.
En cada uno de los cuatro temas, los análisis proponen
un conjunto de medidas regulatorias y no regulatorias
con base en evidencia que facilitarán la prestación del
servicio público y mejorarán la actividad estatal, y se
espera que sean implementadas en el próximo semestre.
La Tabla 1 describe algunas medidas propuestas.
Fuente: elaboración propia.
Tabla 1: Medidas propuestas por el OMR
••Impulsar el uso de MiEmpresa.gob.sv••Reforma normativa para facilitar la creación de empresas
••Habilitar el uso de MiEmpresa.gob.sv para la obligación anual ante CNR, DIGESTYC y MTPS
••Publicidad de información en página web••Reforma normativa ANDA, MARN y VMVDU
••Aprobación de una Disposición Administrativa de Carácter General sobre procedimiento sancionatorio abreviado que agilice las sanciones administrativas, incluyendo la discrepancia de pesos
••Publicidad de información en página web y capacitación a funcionarios
••Aprobación de una Disposición Administrativa de Carácter General para facilitar el despacho y tránsito a regímenes especiales
••Publicidad de información en página web y capacitación a funcionarios
Creación de nuevas empresas
Cumplimiento de obligaciones periódicas de empresas
Obtención de permisos de construcción
Procedimiento sancionatorio por discrepancia de pesos en mercancías importadas y exportadas
Importación de muestras sin valor comercial
Los temas que han sido identificados por el OMR son de
vital importancia, ya que contempla enfocar esfuerzos en
mejorar trámites y marcos regulatorios de instituciones
con las que los empresarios trabajan de cerca y muchas
veces son consideradas excesivamente burocráticas.
De acuerdo con la Encuesta Dinámica Empresarial de
FUSADES, los empresarios califican al Ministerio de
Medio Ambiente, a ANDA y a la Dirección General de
Aduanas, con una nota abajo del 7, siendo 10 la mejor
calificación y 0 la peor en cuanto al tiempo que tardan
los procedimientos administrativos en las respectivas
instituciones (Tabla 2).
59
EstudiosLegales
El OMR, con el apoyo de la firma internacional Jacobs,
Cordova & Asociados, organizó talleres y seminarios
sobre mejora regulatoria para iniciar la capacitación de
funcionarios públicos y ciudadanía en general sobre los
principios y prácticas internacionales para mejorar el
clima de negocios a través de regulaciones eficientes y
trámites ágiles136. Al respecto, la embajadora de Estados
Unidos en El Salvador destacó la importancia de sentar
las bases para que el país sea un destino competitivo y
atractivo para las inversiones: “En la medida que un país
genera condiciones favorables para los inversionistas,
con regulaciones ágiles y eficientes, el progreso llega a
toda la población, pues las inversiones generan un efecto
multiplicador que permite abrir oportunidades laborales
y una mejor condición de vida”137.
A inicio del año 2017, el OMR lanzará la consulta nacional
electrónica: “El trámite más difícil para hacer negocios”,
para identificar los obstáculos que tienen empresarios y
emprendedores para iniciar un negocio en el país138. Esta
información, junto con insumos de las entidades públicas
y las gremiales empresariales, conformará el plan de
trabajo del OMR para 2017.
En 2017, un reto importante que tiene el OMR es lograr
impulsar la Ley de Procedimientos Administrativos, la
cual es necesaria para que pueda existir una verdadera
eficiencia administrativa y se logren homogenizar
procedimientos, tiempos y se reduzcan costos. Esta ley
permitirá reducir las discrecionalidades administrativas
y transparentar los requisitos en los procedimientos.
Es necesario que el Órgano Ejecutivo impulse dicha ley y
la presente a la Asamblea Legislativa para su aprobación.
En el siguiente informe se le dará seguimiento a este tema.
3.2. Asocio para el CrecimientoEn noviembre de 2016, se cumplió la fecha en la que
se finalizó el plazo de los cinco años de suscripción
del Asocio para el Crecimiento (APC). El APC busca
aportar en la superación, de forma focalizada, de las
dos principales restricciones al crecimiento económico
Tabla 2: Calificación del tiempo que tardan procedimientos administrativos en diversas instituciones públicas
Fuente: elaboración propia con base en resultados de la Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, cuarto trimestre de 2016
60
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Segundo semestre 2016
en el país: la baja productividad de los bienes del sector
transable y el crimen e inseguridad. Ambas restricciones
fueron identificadas en el diagnóstico efectuado de forma
conjunta con expertos de Estados Unidos y El Salvador.
Al cierre del semestre se estaba trabajando en el informe
final, el cual aún no había sido publicado. En este informe,
se hará una valoración de las 20 metas que se buscaban
alcanzar bajo esta iniciativa, 14 relativas a seguridad
ciudadana y 6 relacionadas con el clima de negocios.
Una de las metas más importantes en el tema de clima
de negocios, fue la de conformar el Consejo Nacional
para el Crecimiento (CNC), el cual buscaba impulsar el
crecimiento económico inclusivo, partiendo de la premisa
que esto solo se logra cuando hay un consenso nacional,
en particular, con los sectores productivos del país. Fue así
como surgió la iniciativa de conformar un foro de diálogo
entre el Gobierno y el sector privado, y nace por Decreto
Ejecutivo Nº 169, en noviembre de 2011 el CNC. Este
consejo está compuesto actualmente por siete titulares
de instituciones del Gobierno y siete empresarios. Con la
terminación del APC, uno de los temas a considerar es el
futuro de este espacio de diálogo.
Dentro de los aspectos a tomar en cuenta está
el hecho que según el Informe 2016-2017 del
Foro Económico Mundial, tal como se mencionó
anteriormente, El Salvador ha caído en niveles de
competitividad, alcanzando la posición 105 de los
138 países que el informe abarca. En él se destaca
que el principal factor que afecta la competitividad
es la criminalidad en el país, seguida de la corrupción
y los altos niveles burocráticos en las instituciones
públicas, siendo estos de los primordiales pilares de
trabajo del Asocio para el Crecimiento. El Salvador
enfrenta grandes retos para mejorar y deberá orientar
su agenda de trabajo a reactivar la economía del país.
A la fecha, no existe otro espacio de diálogo en el cual
se aborde la agenda de competitividad del país, por lo
que es importante definir como país qué pasará con el CNC.
3.3. Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte
Además del Asocio para el Crecimiento y de Fomilenio II,
Estados Unidos está apoyando a mejorar el clima de
inversión en El Salvador por medio de la Alianza para la
Prosperidad del Triángulo Norte (APTN), proyecto que
incluye también la cooperación del país norteamericano
con Honduras y Guatemala. Dentro de sus objetivos
principales está el bienestar y arraigo de la población
para prevenir migraciones, aumentar la confianza en las
instituciones del Estado y la generación de oportunidades,
haciendo énfasis en la juventud. Actualmente, el país
se encuentra en una etapa de priorización de metas,
determinando cuáles requerirán apoyo inmediato.
Como parte del funcionamiento de la APTN, se conformó
un Grupo Consultivo compuesto por representantes del
sector privado, del sector académico y del Gobierno,
para que sirva de espacio de diálogo en el marco de esta
iniciativa. Su finalidad es verificar el avance de los planes,
analizarlos, presentar comentarios, y proponer mejoras
para la ejecución de las metas. Asimismo, se crearon
cuatro comités que ayudarán al Grupo Consultivo a
enfocar sus esfuerzos en los planes prioritarios en temas
relacionados con: i) Dinámica Productiva, ii) Desarrollo de
Capital Humano, iii) Mejora de Seguridad Ciudadana
y iv) Fortalecimiento Institucional.
Los retos más grandes radican en que las medidas
que se tomen bajo esta Alianza, sean sostenibles en
el tiempo, y ayuden realmente a frenar la pérdida
diaria de salvadoreños que salen del país en busca de
oportunidades. En febrero del 2017, se llevará a cabo un
foro público con la sociedad civil, para dar a conocer el
estado actual de dicha iniciativa.
61
EstudiosLegales
3.4. Inversiones: apuesta para la competitividad
En El Salvador, la inversión extranjera directa (IED)
ha venido cayendo. Mientras que en Centroamérica
se registra una tasa promedio anual de inversión del
24.4% sobre el PIB, entre los años 2010 y 2015, en
el país la misma tasa apenas ha logrado llegar a
un 14%, lo cual es un reto, ya que existe una clara
desventaja con el resto de la región. Esto contrasta
incluso con países como Panamá, quienes gracias a
su economía dolarizada y su agenda de facilitación y
promoción de inversiones, elevaron su tasa de inversión a
44.4% del PIB.
Durante el 2016, INCAE llevó a cabo un “estudio de caso” en
el que realizó una investigación sobre por qué El Salvador
tiene los niveles más bajos de inversión en la región y
cuáles son las ventajas competitivas que tiene el país para
atraer inversiones139. Este estudio partía de establecer
cuál debería ser la meta de IED y, con ello, elaborar una
estrategia de competitividad y de desarrollo que permita
alcanzar dicha meta.
El Salvador tiene varios años de estar a la zaga de
Centroamérica en atracción de inversiones, por lo que
el estudio llevado a cabo por el INCAE es un ejercicio
oportuno para enfocar esfuerzos en aquellos aspectos en
los cuales se es competitivo y se tiene potencial (Gráfica 10).
Dentro de las ventajas que se identificaron destaca la
ubicación estratégica por estar cerca de Estados Unidos,
el aeropuerto por su potencial de crecimiento, la zona
horaria, la fuerza laboral de calidad, y el precio de la
energía eléctrica en comparación con el resto de la región,
entre otros aspectos. En el estudio de caso se hacía énfasis
que si bien había ventajas, estas se podrían potenciar
aún más si el país contara con una estrategia enfocada
en tres o cuatro sectores que sean el punto medular
de la estrategia nacional de promoción y atracción de
inversiones. Se destaca que El Salvador debe adoptar
una visión de largo plazo y estrategia económica
de desarrollo que incluya una meta de atracción de
inversiones de por lo menos 1,200 millones de dólares,
lo que significaría un aumento significativo al 18%
del PIB, lo cual permitiría un crecimiento económico
de más de 5% y posibilitaría generar 60,000 empleos
formales cada año140.
Gráfica 10: Centroamérica: flujos netos de inversión extranjera directa
Nota: Los datos estan expresados en millones de US$ y corresponden al tercer trimestre de cada año.Fuente: Secretaría del Consejo Monetario Centroamericano.
62
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Segundo semestre 2016
En aras de cerrar la brecha y poder alcanzar esta meta
de IED, es necesario como país crear las condiciones para
lograrlo. De acuerdo al estudio realizado por el INCAE,
un país para ser atractivo a inversionistas nacionales y
extranjeros, requiere de 5 elementos claves: estabilidad
política, estabilidad económica, estabilidad social,
libertad y estabilidad legal. La libertad se refiere a que
exista representación política, igualdad de todos ante la
ley, libertad de expresión, libertad de culto y libertad de
asociación. La estabilidad legal se refiere a que exista Estado
de derecho, protección a la propiedad privada, protección
de la propiedad intelectual y leyes laborales funcionales.
En este sentido, la pregunta que surge es ¿El Salvador
cumple con las condiciones esenciales para ser atractivo
a la IED? En este semestre hemos identificado ciertos
hallazgos que minan la seguridad jurídica, lo cual
ciertamente tiene un efecto negativo en la inversión.
La pregunta entonces es ¿qué haremos como país para
enrumbarnos en una agenda de competitividad?
De acuerdo a la Encuesta Dinámica Empresarial, hubo
un aumento de 4.6 puntos porcentuales en las empresas
que no tienen interés de invertir, representando un 49.4%
del total de las empresas y un aumento de 2.7 puntos
porcentuales en aquellas que han detenido inversiones
que planeaban realizar. Las disminuciones se observaron
en aquellas empresas que ejecutan inversión y las que
evalúan realizar inversiones como se observa en la Tabla 3.
Si el país quiere que las empresas continúen invirtiendo,
se requiere de un clima favorable con reglas claras.
El Salvador requiere una agenda nacional para la
atracción de inversiones, con una meta clara y con
sectores estratégicos focalizados. Debe existir una
visión conjunta de largo plazo que permita enfocarse
en solventar los problemas que están limitando el
potencial del país.
4. ESTADO ACTUAL DEL CLIMA DE NEGOCIOSPara que un país cuente con un clima de negocios
favorable, requiere que haya seguridad jurídica y
certidumbre en las reglas del juego, y que haya total
transparencia en las políticas y decisiones que los
gobernantes adopten. En este sentido, cabe destacar,
que en este semestre, hubo una serie de acontecimientos
que afectaron el clima de negocios en el país, a
continuación se comentan tres de ellos en el tema de
pensiones y en materia de cobro tributario.
Tabla 3: Interés de empresas en invertir
Fuente: FUSADES, Encuesta Dinámica Empresarial.
63
EstudiosLegales
4.1. Seguridad jurídica en el sistema de pensiones es fundamental para los trabajadores
4.1.1. Reforma al sistema de pensiones
Al cierre de este informe, continúa el riesgo de que la
Asamblea Legislativa apruebe la reforma de pensiones,
que significaría una confiscación de los ahorros de los
trabajadores que cotizan en el sistema de pensiones.
Además generan alarma las declaraciones de
funcionarios de Gobierno reiterando que de no llegarse
a un acuerdo de reforma de pensiones, la salida sería la
estatización de las mismas141.
La propuesta de reforma que el Órgano Ejecutivo
presentó a la Asamblea Legislativa en febrero de 2016,
vulnera derechos fundamentales de los trabajadores
al pretender transformar el sistema actual de
pensiones, que se basa en un régimen de cuentas
individuales de ahorro, en donde cada trabajador que
cotiza, es dueño exclusivo de sus ahorros, a un sistema
mixto en donde una porción del dinero ahorrado por
los trabajadores cotizantes, pasaría a un fondo común
que es manejado por el Estado, bajo la promesa de
que se pagará una pensión en el futuro, perdiendo
la propiedad privada y exclusiva que se tiene de sus
ahorros para su pensión.
La idea de reformar el sistema de pensiones se viene
señalando por el Ministerio de Hacienda desde hace
más de un año y al respecto distintos sectores han
expresado que la discusión debe realizarse con la mayor
transparencia y bajo un sustento estrictamente técnico,
para que el resultado sea una propuesta que fortalezca
el sistema previsional y que no perjudique a los
trabajadores.
Sin embargo, lo anterior no ha sucedido, ya que el
proyecto de reformas a la Ley SAP fue elaborado de forma
inconsulta y no se dieron a conocer los documentos
técnicos que respaldan dicha propuesta. De acuerdo a la
encuesta del IUDOP, se consultó a los salvadoreños qué
tanto conocen de la reforma a la Ley de Pensiones que está
proponiendo el Gobierno, resultando que solo el 12.2%
dijo conocer mucho; el 18.8%, algo; el 38.4%, poco; el
29.3%, nada; y el 1.3% restante, no sabe o no responde142.
Preocupa que dicha propuesta implica una confiscación
de los ahorros de los trabajadores, tal como FUSADES
los expresó desde febrero de 2016143. FUSADES ha
reiterado su rechazo a dicha reforma por considerarla
una propuesta inconstitucional e inconsulta, ya que
vulnera derechos fundamentales de los trabajadores
como lo son el de propiedad privada y el de seguridad
social. Asimismo ha reiterado que si bien el sistema
puede mejorarse, esto no debe hacerse afectando
derechos de los trabajadores.
En aras de brindar una propuesta que respondiera a las
necesidades actuales y tuviera al trabajador al centro, la
Iniciativa Ciudadana para las Pensiones, ICP, integrada
por COMTRADEFOP, ASAFONDOS, ANEP y FUSADES,
ha estado trabajando en una propuesta que nace de
la sociedad civil, y que constituirá una reforma integral
y técnica con medidas enfocadas en garantizar a los
trabajadores las condiciones que aseguren un retiro
seguro y se les respeten sus derechos constitucionales
de seguridad social y propiedad privada.
La propuesta de la ICP está siendo elaborada con los
insumos obtenidos de una amplia consulta ciudadana
en la que se contemplan aspectos que fueron señalados
por las personas provenientes de distintos sectores de
la sociedad civil y que participaron en la misma. Dicha
propuesta será presentada públicamente en el primer
trimestre del año 2017 y se espera que sirva de base para
aprobar una reforma que beneficie a los trabajadores,
respetándoles sus derechos constitucionales y
garantizándoles su derecho a la seguridad previsional.
64
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Segundo semestre 2016
4.1.2. Reformas a la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales
En el Presupuesto 2016, el Ministerio de Hacienda no
incluyó la totalidad de los recursos necesarios para pagar
las amortizaciones de capital y el pago de intereses de la
deuda que el Estado tiene con los fondos de pensiones,
por los Certificados de Inversión (CIP), para el pago de las
pensiones del ISSS e INPEP. Únicamente se presupuestaron
US$106 millones, faltando US$71 millones, lo cual
es contrario a la Constitución que establece que el
Presupuesto debe contemplar todos los ingresos y gastos.
El pasado 29 de septiembre de 2016, el Ministerio de
Hacienda envió a la Asamblea Legislativa un proyecto
de reforma a la Ley del Fideicomiso de Obligaciones
Previsionales (Ley FOP). En la plenaria de ese mismo día
se modificó la agenda, a propuesta del FMLN, apoyado
por GANA, PCN y PDC. Haciendo uso sin justificación
del mecanismo de dispensa de trámites, se sometió a
votación dicha reforma, sin discusión y sin contar con
una base técnica que lo motivara, habiéndose aprobado
con 46 votos. Esto se hizo bajo la excusa injustificada que
urgía el dinero para pagarle a los 160,000 pensionados
del sistema público de pensiones, cuando en realidad
los fondos no eran para este destino, sino que para
solventar el problema de falta de liquidez que tiene
el Estado, que lo coloca en la situación de buscar
una vía rápida para pagar capital e intereses, que se
vencían a partir del 7 de octubre de 2016, para pagar
a los trabajadores por el dinero que le han prestado
al Gobierno para el pago de pensiones del antiguo
sistema. Los diputados manifestaron que era urgente
dicha reforma por ser la única vía viable para no caer en
impago de las pensiones144.
Esta es una reforma que se considera inconstitucional
por vulnerar dos derechos fundamentales de los
trabajadores, como es el derecho a la seguridad
social y el derecho a la propiedad privada,
desprendiéndose de este último la garantía que este
derecho otorga de la prohibición a la confiscación145.
El decreto de reforma es un claro ejemplo que los
trabajadores y su bienestar no es la prioridad del
Estado, ya que en el decreto aprobado el objetivo
primordial fue solventar un problema de índole fiscal
perjudicando a los trabajadores.
De acuerdo a la encuesta del Instituto Universitario de
Opinión Pública, IUDOP, el 79.4% de los encuestados
está en desacuerdo con la decisión de la Asamblea
Legislativa de pagar la deuda de pensiones con los
ahorros de los cotizantes146.
Al cierre de este informe, está pendiente que la Sala
de lo Constitucional falle sobre la inconstitucionalidad
presentada a las reformas de la Ley del FOP, pues
solamente ha admitido la demanda y adoptó medidas
cautelares147, que abre la puerta para que el Estado
pague capital e intereses de la deuda previsional por
medio de un mecanismo que le habilita al mismo a prestar
dinero del fondo de pensiones para dicho pago148. Se dará
seguimiento al tema en el primer semestre de 2017.
4.2. Cobro de las deudas y multas a favor del Estado debe hacerse de forma constitucionalEn junio de 2016, fue presentado ante la Asamblea
Legislativa, el proyecto de Ley para el Cobro de las
Deudas Tributarias y Multas a favor del Estado, ante lo
cual FUSADES se pronunció por los evidentes vicios de
inconstitucionalidad que el mismo presenta149..
Este proyecto busca un mecanismo “express” que les
permita cobrar eficientemente sin la intervención del
control judicial. Es preocupante que este proyecto no
respeta la Constitución y deje en indefensión a los
ciudadanos y a las empresas al cobrarles una deuda
que aún no está firme. El Estado no debe usar su poder
de imperio para atropellar derechos de los ciudadanos,
todo poder que la Constitución le confiere debe ser
usado para defender vehementemente los derechos
fundamentales de los ciudadanos, como debe ser en
todo Estado democrático.
65
EstudiosLegales
Si bien es fundamental que el Estado ejerza su rol de
recaudación fiscal, debe hacerlo respetando los límites
que estable la Constitución. El proyecto de ley crea un
retroceso en materia de garantías de los derechos del
ciudadano frente al Estado y no debería ser aprobado
como ha sido presentado, por vulnerar la Constitución.
No basta modificar marcos legales para solucionar
problemas de esta naturaleza, ya que requiere hacer
una revisión profunda de los procesos actuales y
diagnosticar qué está fallando en la actualidad
para corregirlos. Asimismo, se requiere contar con los
funcionarios adecuados que puedan implementar las
leyes de forma correcta bajo un espíritu de eficiencia y
transparencia.
A ello se suma que el 17 de agosto de 2016, el Ministro
de Hacienda remitió a la Asamblea Legislativa, con
iniciativa de ley, un proyecto de reformas al Código
Penal, las cuales fueron cuestionadas por FUSADES
porque pueden prestarse a abuso por parte del Estado
institucionalizando penalmente el cobro de las deudas
a su favor, es decir, que se podría utilizar el proceso
penal con fines únicamente recaudatorios y no como el
mecanismo de protección de bienes jurídicos, afectando
así derechos fundamentales de los contribuyentes150.
Como se ha sostenido con anterioridad, el combate a
la evasión fiscal es un tema de gran importancia a nivel
nacional, por lo que el Estado debe enfocar correctamente
sus esfuerzos para garantizar una recaudación eficiente sin
que esto conlleve a la violación de derechos y principios
constitucionales que rigen a todo nuestro ordenamiento
jurídico y, por ende, son elementos clave para mantener y
fortalecer el Estado de Derecho.
Es en ese sentido que el cobro de deudas tributarias y
multas debe considerar el respeto a la seguridad jurídica
y el debido proceso. Es decir, los medios que el Estado
emplee para cobrar las obligaciones a su favor deberán
garantizar a los deudores la posibilidad de defenderse
ante cualquier error que la Administración Tributaria
pueda cometer.
Al cierre de este informe, la Asamblea Legislativa seguía
analizando la propuesta de ley y las reformas151. Se le
dará seguimiento en el siguiente informe.
4.3. Consideraciones legales del proyecto de presupuesto 2017
El proyecto de presupuesto general fue presentado a la
Asamblea Legislativa con un déficit de aproximadamente
US$1,146.3 millones152, producto de un desbalance
que artificialmente se había superado mediante la
sobreestimación de ingresos y la subestimación de
gastos, infringiendo así principios constitucionales
de veracidad y equilibrio presupuestario. A partir de
estos hechos, entidades de la sociedad plantearon
la necesidad de que el Órgano Ejecutivo corrigiera el
proyecto presentado, y se volviera a presentar de forma
balanceada y apegada a la Constitución, ya que no
existe una prohibición constitucional de que el Órgano
Ejecutivo pueda presentar a la Asamblea Legislativa
modificaciones al proyecto de presupuesto, toda vez que
estas puedan ser estudiadas y discutidas y siempre que
se haya presentado el proyecto inicial con tres meses de
anticipación al final del año fiscal153.
No obstante la presión de algunos sectores de la
sociedad civil destacando las irregularidades del
presupuesto, el 18 de enero de 2017 se aprueba
con 47 votos dicho presupuesto, con un monto de
US$4,957.8 millones de gasto aprobado para el
Gobierno Central, volviéndose a repetir los errores
de años anteriores, en los que dichos desbalances
han llevado a que el Estado quede desfinanciado a
mitad del año fiscal. Preocupa que una vez más, el
presupuesto aprobado es irreal y viola el artículo
227 de la Constitución, que establece que deben
incorporarse todos los ingresos y egresos. Al presentarse
el presupuesto incompleto, también está desfinanciado,
ya que el gobierno queda con la obligación de realizar
gastos para lo cual no se ha obtenido el financiamiento;
en este sentido, también se está evadiendo la obligación
constitucional de aprobación del presupuesto por mayoría
66
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Segundo semestre 2016
calificada, cuando este requiere de financiamiento, según
el Art. 148 de la Constitución.
Un claro ejemplo de dichas omisiones es el monto
para pagar amortización e intereses del Fondo de
Amortización y del Fideicomiso de Obligaciones
Previsionales (FOP), al cual, según la ley y los saldos
acumulados, le toca un pago de aproximadamente US$250
millones, y la mencionada ley asigna únicamente mil
dólares (US$1,000.00), dejando sin financiamiento al Estado
para hacer válidos estos pagos154.
La Ley de Presupuesto 2017, además de lo mencionado
anteriormente, tiene omisiones de gasto en otros
rubros, cuyos montos asignados son insuficientes, y no
corresponden con la realidad, como en la devolución
de impuesto sobre la renta y de IVA a los exportadores,
entre otros; y también, tiene una sobrestimación en
los ingresos tributarios de al menos US$137 millones.
La suma de todos estos rubros dejará un vacío en
el financiamiento del presupuesto, provocando un
problema de liquidez de las finanzas públicas, pero
también son un reflejo de serias debilidades en la
institucionalidad del proceso presupuestario155.
El principio de legalidad es parte de la columna
vertebral del quehacer del Estado. Todo acto de los entes
públicos debe estar acorde con la Constitución y debe
estar enmarcado en el respeto al Estado de derecho. La
aprobación del presupuesto violentando principios
constitucionales, es claramente una vulneración a la
institucionalidad del país al no haberse respetado
lo establecido en el artículo 227 inciso 1 de la
Constitución, pues manda que el Órgano Ejecutivo debe
incluir para cada ejercicio fiscal la estimación de todos los
ingresos que se espera percibir de conformidad con las
leyes vigentes a la fecha en que sea votado, así como
la autorización de todas las erogaciones que se juzguen
convenientes para realizar los fines del Estado. Si un
presupuesto no respeta este principio constitucional,
viola el principio de veracidad presupuestaria.
4.4 Ley de Responsabilidad Fiscal La Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) fue aprobada
con 76 votos el 10 de noviembre de 2016, como parte
del Acuerdo Marco para la Sostenibilidad Fiscal,
Desarrollo Económico y Fortalecimiento de la liquidez
al Gobierno de El Salvador, en aras de buscar soluciones
a la preocupante situación fiscal que vive el país. A
diferencia de la gran mayoría de países en el ámbito
internacional, que contemplan reglas de deuda, gasto
y balance presupuestario, la LRF aprobada en el país
además de las anteriores, contempla una regla de ingreso,
la cual no es muy utilizada internacionalmente, ya que los
ingresos tienen un gran componente cíclico, fluctuando
ampliamente con el ciclo económico.
Dicha ley se implementará en dos tramos, el primero es
un período de consolidación de tres años, a partir del
primero de enero de 2017 al 2019, en el cual el país
tendrá que hacer un ajuste de tres por ciento del PIB, por
medio de la implementación de medidas de ingresos y
gastos. Asimismo, en este período, la deuda del Sector
Público no financiero no podrá ser mayor al cuarenta y
cinco por ciento del PIB. En el segundo período, del
2020 al 2026, será un período de sostenibilidad fiscal
en el cual la deuda del SPNF no podrá ser mayor del
cuarenta y dos por ciento y con pensiones no podrá ser
mayor del sesenta y cinco por ciento.
Adicionalmente, la ley establece un límite del 20%
para los LETES de los ingresos corrientes, no obstante,
preocupa que el mismo puede modificarse en caso no
se aprueben préstamos de apoyo presupuestario. Es
decir, que la misma ley deja una salida de escape al límite
establecido en la ley, lo cual podría prestarse a abusos en
la práctica. Se perdió la oportunidad de legislar bien sobre
un tema medular, que en la práctica es una de las vías
utilizadas para cubrir gastos corrientes que tiene la
Administración, y que no presupuestaron.
Dentro de los aspectos positivos de la LRF están: i) que
se refuerza la responsabilidad del MH en la formulación,
ejecución y evaluación del presupuesto; ii) se establece
67
EstudiosLegales
un límite de gasto en ejercicios fiscales que concurra la
transición presidencial (40% del total anual del gasto
corriente), se exigen informes de rendición de cuentas
y transparencia fiscal; iii) hay una prohibición de crear
gastos sin contar con fuentes de financiamiento; iv)
hay una obligación de los gobiernos municipales
de informar; v) La SSF, por medio del MH, presentará
junto al informe de la Gestión Financiera del Estado
del ejercicio anterior, un informe actuarial del sistema
previsional. Asimismo, el Ministro de Hacienda deberá
velar por el cumplimiento de lo establecido en la LFR
y podrá ser interpelado, la Asamblea Legislativa dará
su recomendación al Presidente para que lo sancione
sin ser vinculante, lo cual ya está contemplado en la
Constitución, por lo que no es una novedad. El Ministro
deberá presentar una declaración jurada de fiel
cumplimiento a lo establecido en el Art. 227 Cn. y de
veracidad e inclusión completa de todos los gastos.
No obstante haber entrado en vigor la ley en enero
de 2017, es una ley que no le aplicó al presupuesto
general de la Nación aprobado, alegando que el
presupuesto había sido enviado a la Asamblea en
septiembre de 2016, fecha en la cual la LRF aún
no había entrado en vigor. Además, se perdió la
oportunidad de aprobar una normativa con un
régimen sancionatorio más robusto. Si bien la LRF
es un paso para ordenar el sistema presupuestario
del país y sienta las bases para un buen manejo de las
finanzas públicas, debe reiterarse que esta no reemplaza
el compromiso político con la sostenibilidad de las
finanzas públicas. De poco servirá la LRF si no se presentan
presupuestos reales, balanceados y constitucionales.
4.5. Conformación del Consejo Nacional de Salario Mínimo
En el segundo semestre de 2016, el 18 de noviembre, el
Ministerio de Trabajo presentó la comisión encargada
de la elección de los miembros del Consejo Nacional
del Salario Mínimo (CNSM), sólo con representantes
del sector gubernamental, lo cual fue señalado con
preocupación por ANEP.
El 5 de diciembre de este mismo año, se llevó a cabo la
elección para la representación laboral y patronal en
el Consejo, el cual fue juramentado, dos días después,
por el Ministerio de Trabajo. La conformación de dicho
Consejo, ha sido cuestionado por los representantes del
sector privado, por considerarla ilegal alegando que los
nuevos miembros del Consejo son afines al partido de
gobierno156.
Los nuevos representantes del sector laboral, dentro del
CNSM y del Gobierno, aprobaron el 15 de diciembre, un
incremento que llegaría hasta los trescientos dólares
(US$300.00). Al día siguiente, el acuerdo fue ratificado
por el Ejecutivo, en el cual se disponía que el aumento
entraría en vigor a partir del 1 de enero de 2017157.
Asimismo, los representantes del sector privado,
denunciaron las irregularidades que se dieron en el
proceso de elección del Consejo, debido a los cambios
de las reglas del mismo, en las que no se respetó el
procedimiento establecido en el “Reglamento para
Elegir Representantes del Interés de los trabajadores y
del de los patronos en el Consejo Nacional del Salario
Mínimo”158.
En este sentido, en el mes diciembre, la Sociedad de
Comerciantes e Industriales Salvadoreños (SCIS) pidió
anular el actual CNSM debido a las irregularidades
presentadas en su elección. Asimismo, se ha señalado
que hubo cambio en las reglas del proceso debido a que,
con fecha 30 de septiembre, se elaboró un instructivo
donde se incorporaban elementos que no eran del
conocimiento de los miembros del CNSM, y el cual no les
fue notificado sino hasta pocos día antes de la elección
del nuevo Consejo.
En El Salvador, el único ente tripartito de dialogo social
institucionalizado en materia laboral que está en pleno
funcionamiento, es el CNSM, por lo que preocupa, tal y
como se señaló en la demanda presentada ante la Sala
de lo Constitucional, por tres ciudadanos salvadoreños,
el 20 de diciembre de 2016, su desnaturalización al
incorporar miembros que no representan al sector
68
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Segundo semestre 2016
laboral privado. Este tipo de actuaciones, va en contra
del espíritu de diálogo basado en la confianza que se
requiere para abordar temas primordiales de país.
5. ESTADO ACTUAL DE LA SEGURIDAD CIUDADANAComo ha quedado evidenciado en los indicadores
nacionales e internacionales, la violencia y la inseguridad
ciudadana continúan siendo el factor que más afecta la
calidad de vida de los salvadoreños y a su vez, es el factor
que más está afectando el clima de negocios y limitando
oportunidades de empleo e inversión. De acuerdo con
el Instituto Universitario de Opinión Pública (IUDOP), 6
de cada 10 ciudadanos consideran que la situación del
país, en general, empeoró durante el año 2016, 3 de esos
10 consideran que sigue igual, mientras que el 1 restante
cree que todo ha mejorado159.
Cabe mencionar que, según el IUDOP, por un lado
quienes afirman que el país ha empeorado, consideran
que ha aumentado la delincuencia, la burocracia del
gobierno y la tasa de desempleo. Por el otro lado, la
pequeña cifra que ve mejoras en El Salvador, señala
avances en la seguridad y la buena gestión del Gobierno
y los programas sociales. A pesar de las diferencias, de los
1267 encuestados, el 63.1% considera que la PNC ha sido
más efectiva este año en comparación con 2015.
A continuación, se hará el análisis del estado actual de
la seguridad ciudadana, centrando el informe en los dos
delitos que más han afectado a la población durante
el segundo semestre de 2016: los homicidios y las
extorsiones. Asimismo, se hará un breve resumen de las
medidas legales que se han tomado para contrarrestar
dicha situación de inseguridad.
5.1. Estado de los homicidios
Al cierre de 2016, con un total de 5,278 homicidios,
se advierte una reducción importante en comparación
con el año 2015, cuando se registraron 6,643 víctimas,
lográndose así una disminución del 21%. Sin
embargo, continúa existiendo un número alto
de homicidios, incluso mayor al de los años 2014
y 2013, en los que hubo 3,912 y 2,488 homicidios,
respectivamente (Gráfica 11).
Gráfica 11: Homicidios en El Salvador 2014-2016
Fuente: Elaboración propia con datos oficiales de la Policía Nacional Civil al 31 de diciembre de 2016.
69
EstudiosLegales
Los homicidios se han reducido levemente durante el
segundo semestre del año frente al primero, pues se
reportaron 2,217 y 3,061 casos, respectivamente160. Del
total de 5,278 víctimas de homicidio durante 2016, 523
fueron mujeres, 4,750 eran hombres, mientras que de
las 5 víctimas restantes no pudo ser identificado su sexo
(Ilustración 2).
En 2016, se redujeron en 25% los homicidios cometidos en
perjuicio de miembros policiales, reportándose 47 decesos
al cierre de 2016, mientras que en 2015 hubo 63 policías
asesinados. Durante este año también se registraron 23
miembros de la Fuerza Armada fallecidos161.
Otro dato importante de los homicidios es que la PNC
reporta que 1,712 presuntos pandilleros fueron víctimas
de homicidios en 2016, de los cuales 615 fueron dados
de baja en enfrentamientos armados con las autoridades
de seguridad. Además, de las 5,278 víctimas: 612 eran
menores de 18 años de edad; 4,257 de entre 18 y
60 años; 188 adultos mayores de 60 años; y los 221
restantes, no están determinados162.
Asimismo, 2016 finalizó con 2,762 capturas por el delito
de homicidio, a los que se le suman 94 detenciones por
el delito de feminicidio. Es importante recordar que
la calificación jurídica final de los delitos corresponde
al juez sentenciador y que el asesinato de una mujer
no siempre será feminicidio, por lo que dentro del
primer dato es probable que existan personas del sexo
femenino. Lo que sí es seguro es que se inició el proceso
penal para un total de 2,766 personas, de las cuales 2,642
son hombres y solo 124 son mujeres (Gráfica 12).
Al cierre de 2016, El Salvador continúa con un reto
importante para atender el problema de inseguridad y
de los altos niveles de delincuencia. En el Índice Global
de Competitividad del Foro Económico Mundial, se
destaca que para 2016, la institucionalidad en El Salvador
es uno de los pilares más rezagados (lugar 132) de los
12 que miden la competitividad; si bien observó un
retroceso de 15 posiciones respecto al año 2015, registró
un retroceso de 70 posiciones respecto al 2006; y una de
las cosas que se miden en el pilar de institucionalidad es
el de “seguridad y crimen”. El informe apunta que en el
indicador de seguridad y crimen, se contemplan los dos
subíndices con mayor rezago, ubicándose el país en la
posición 138 en “crimen organizado”, y en la posición 137
en los costos económicos del crimen (Tabla 4). Esto indica
que en materia de seguridad, el país se encuentra en
las últimas posiciones de los 138 países evaluados, lo
cual requiere de un combate estratégico del Gobierno
para atender y revertir esta situación.
Ilustración 2: Homicidios a hombres y mujeres en El Salvaor, 2016
4750 víctimas masculinas
523 víctimas femeninas
5 víctimas no identi�cadas ? Hombres, 3857
Mujeres, 288
Fuente: Elaboración propia con datos oficiales de la Policía Nacional Civil al 31 de diciembre de 2016.
Gráfica 12: Personas capturadas por el delito de homicidio
Fuente: elaboración propia con base en datos oficiales de la Policía Nacional Civil al 31 de diciembre de 2016.
70
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Segundo semestre 2016
En concordancia con lo anterior el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) ha estimado que la región de
Latino América y el Caribe “tiene el 9% de la población
mundial pero registra un tercio de las víctimas de
homicidios a nivel global”163. Es así que en El Salvador,
el crimen representa un costo de 6.16% de su PIB164,
posicionándolo en el segundo lugar dentro de la región
con un mayor costo proporcional, siendo superado solo
por Honduras con 6.51% de su PIB (Gráfica 13).
Tabla 4: Pilares Índice Global de Competitividad
Gráfica 13: Costos del crimen (rango superior) como porcentaje del PIB, 2014
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo, estudio de los costos del crimen y de la violencia.
71
EstudiosLegales
Si bien es positiva la reducción de homicidios observada
en el año 2016 y en el semestre, los esfuerzos deben
continuar para lograr una mayor reducción, pues
las cifras de homicidios aún son muy altas y continúa
siendo el factor que más vulnera la calidad de vida de los
salvadoreños.
5.2. Estado de las extorsiones
Otro de los delitos que más afecta a la población
salvadoreña es la extorsión. Desde el año 2013, los
casos de extorsión denunciados ante las autoridades
de seguridad han ido a la baja durante 2014 y 2015.
De tal forma, la variación ha ido de 2,709 casos a 2,438
y 2,121 respectivamente. Sin embargo, durante el 2016
las denuncias volvieron a crecer, pues la PNC reportó un
total de 2,183. Esto representa un incremento porcentual
de 3 puntos en comparación con el año pasado; pero
sí se consideraría como una disminución del 19% si lo
comparamos con el año 2013 (Gráfica 14)165.
Como respuesta a una solicitud de acceso a la información
pública efectuada a la PNC, la institución brindó nuevos
datos acerca de las extorsiones. De las 2,183 denuncias
recibidas 210 fueron interpuestas por empresarios, de
los cuales 102 pertenecen específicamente al sector de
transporte, pero el resto mayoritario de 1,973 casos es
promovido por personas naturales no empresarias.
Se intentó conocer cuántas de las extorsiones son
cometidas contra mujeres y hombres, pero el dato no
es contabilizado en su totalidad por la PNC, pues la
mayor parte de las víctimas cuentan con régimen de
protección. Sin embargo, sí se contabilizaron como
víctimas a 98 mujeres y a 133 hombres, pero quedan
1,952 sin clasificar. La PNC no ha reportado denuncias
o avisos de extorsión, interpuestas por o dirigidas en
contra de menores de edad.
Con datos concretos, durante el segundo semestre
del año, la PNC capturó a 552 hombres y a 79 mujeres
como presuntos autores del delito de extorsión. Al
sumar las cantidades del primer semestre, 663 y 85
respectivamente, se concluye que el año finalizó con
1,215 (88%) hombres y 164 (12%) mujeres detenidas,
haciendo un total de 1,379 posibles delincuentes que
iniciaron un proceso penal (Gráfica 15).
Gráfica 14: Comparativo de extorsiones 2013, 2014, 2015 y 2016
Fuente: elaboración propia con base en datos oficiales de la Policía Nacional Civil al 31 de diciembre de 2016.
50
100
150
200
250
300
2013
2014
2015
2016
Promedio
72
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Segundo semestre 2016
El combate contra el delito de extorsión es complejo
y deben enfocarse esfuerzos en su prevención para
proporcionar un país seguro para la ciudadanía y, con ello,
mejorar el clima de negocios. La confianza en la justicia
es un tema fundamental para que todas las víctimas, sin
distinción, tengan la posibilidad de denunciarlo como
cualquier otro delito. De acuerdo con la Encuesta Dinámica
Empresarial, al cierre de 2016, los encuestados ponderaron
la labor de la PNC con un puntaje de 5.4, siendo 10 la mejor
calificación y 1 la peor; y la FGR con un puntaje de 5.9. Estas
calificaciones denotan que existen espacios de mejora
para contar con la confianza de los salvadoreños, lo cual es
fundamental ya que ambas son instituciones medulares
para el combate del crimen y delincuencia en el país.
5.3. FGR y el combate a los homicidios y extorsiones
Durante el segundo semestre de 2016, la FGR, la PNC y
la FAES montaron fuertes operativos para combatir el
crimen, atacando principalmente su financiamiento ilícito.
Fue así que en julio, mediante la “Operación Jaque”
liderada por la FGR, se inició con el proceso de
desarticulación de las más grandes fuentes de ingreso
de las pandillas, girándose más de 150 órdenes de
captura, haciendo efectivas la mayoría de ellas hasta la
fecha. En un inicio, con tal operativo se lograron incautar
buses y mototaxis, se ha decomisado dinero en efectivo
que presuntamente provenía del cobro de extorsiones
y se intervinieron varios negocios relacionados con
las actividades ilícitas. De esta forma, se ha declarado
que por primera vez se ha atacado una gran fuente de
ingresos de una pandilla en El Salvador166, aunque estos
casos todavía están pendientes de ser sentenciados.
También, durante el segundo semestre de 2016 se creó la
Fuerza de Tarea Trinacional contra el crimen organizado
en la región como el narcotráfico y las pandillas. Su apoyo
reside en los tres países que conforman el Triángulo Norte:
Guatemala, Honduras y El Salvador. Con esto se espera
mejorar el control fronterizo del tráfico de ilícitos entre los
tres países, y ejercer una mayor presión en el ataque contra
las pandillas y sus negocios contrarios a derecho167.
En el informe de la APTN se señala que la tasa de
homicidios en el Triángulo Norte es 3 veces más alta
que en el resto de Centroamérica. Adicionalmente, en la
región, el bajo crecimiento económico ha imposibilitado
generar el empleo necesario para absorber a la creciente
población y es justamente esta falta de oportunidades,
junto con la violencia, que empuja a muchos salvadoreños
a buscar dichas oportunidades en otros lugares fuera
de nuestras fronteras. Es por ello que bajo el Plan para la
Prosperidad del Triángulo Norte (PPTN) se busca resolver
-y no simplemente mitigar- los principales retos de estos
países, como lo son el bienestar y arraigo de la población,
aumentar la confianza en las instituciones y la generación
de oportunidades, con énfasis en la juventud.
Hombres, 1215
Mujeres, 164
Gráfica 15: Personas capturadas por el delito de extorsión
Fuente: ibídem
73
EstudiosLegales
Para entender el fenómeno debe haber una visión
integral desde los diferentes ángulos, por ejemplo, deben
analizarse los efectos de la delincuencia y la inseguridad
ciudadana en lo social, en lo económico y en el clima
de negocios del país. Asimismo, es necesario que las
instituciones cuenten con el adecuado presupuesto, que
hagan un uso eficiente de los recursos y que se planteen
prioridades, para que esto les permita combatir los altos
índices de homicidios y de delincuencias que se viven
en el país. Es importante que se realice un análisis para
determinar si el presupuesto de dichas instituciones es
suficiente ante el reto que tienen de combatir el crimen
en El Salvador168. El titular de la FGR ha señalado que su
presupuesto es insuficiente, ya que es necesario reforzar
áreas como la formación de los fiscales en técnicas
de investigación criminal, la evidencia científica, la
tecnología, entre otros aspectos. Asimismo, es necesario
fortalecer las capacidades institucionales de análisis
para el diseñar estrategias, políticas y planes efectivos y
eficaces. No basta con fortalecer el presupuesto, sino que
se requiere que haya un uso eficiente de los recursos y
establecer prioridades.
5.4. Nuevas medidas en el ámbito de seguridad ciudadana
5.4.1. Medidas especiales en centros penales
En octubre, la Embajada Británica ofreció una conferencia
titulada “El Papel de los Centros Penitenciarios en el Siglo
XXI: ¿Qué hemos aprendido?”169, de la cual podemos
extraer que todo sistema penitenciario, para que sea
eficiente, necesita equilibrio en los siguientes puntos:
1. Personal capacitado para todas las áreas
penitenciarias, lo cual incluye sector
administrativo y judicial, no solo los custodios.
2. Infraestructura adecuada para albergar
prisioneros, con acceso a servicios básicos
y con espacio decente para la reclusión,
recreación y rehabilitación.
3. Gestión penitenciaria transparente, sin
corrupción y capacitada.
4. Normativa penitenciaria actualizada y en
constante revisión para acoplarse a las
nuevas estructuras criminales y evitar así su
fortalecimiento dentro de las prisiones.
Estos fueron insumos importantes para mejorar el
estado actual de los centros penitenciarios del país,
especialmente para humanizar la calidad de vida de los
internos, promover programas de rehabilitación y evitar
la comisión de delitos desde el interior de las cárceles.
Como medidas para combatir los homicidios y las
extorsiones, siendo los principales delitos que inciden en
la percepción de seguridad ciudadana, durante el segundo
semestre de 2016 destaca la continuidad a las medidas
especiales adoptadas en los centros penales para prevenir
la comisión de delitos desde su interior. En septiembre
se prohibió el uso del internet inalámbrico dentro de los
100 metros perimetrales de las penitenciarías. Con esto
se pretendía disminuir las extorsiones cometidas por
los mismos reos a través de aplicaciones móviles que
permiten una fácil comunicación y monitoreo de la vida
personal de sus víctimas. En la realidad, esta medida no ha
reflejado una disminución en la comisión del ilícito penal,
quedando claro que su práctica ocurre mayormente fuera
de las cárceles170.
Lo anterior se suma a las medidas especiales que se han
adoptado dentro de ocho centros penales que desde
el semestre pasado fueron declarados en emergencia,
con la finalidad de desarticular las estructuras
delincuenciales que se han conformado en su interior. Por
ello, se suspendieron las visitas de familiares, se aisló a los
pandilleros identificados como líderes o cabecillas y se
restringió la señal de la telefonía en los alrededores de las
áreas penitenciarias. Todas estas medidas estarán vigentes
74
Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Segundo semestre 2016
hasta el 8 de enero de 2017 en los centros penales: Ciudad
Barrios, La Esperanza, Quezaltepeque, Izalco, Zacatecoluca,
Gotera, Chalatenango y Cárcel de Mujeres; sin embargo, es
probable que las mismas vuelvan a ser prorrogadas, pues
las autoridades afirman que han contribuido a disminuir
la comisión de delitos desde los centros penales171.
Estas medidas transitorias y excepcionales han sido
justificadas por la grave situación de inseguridad que
vive el país, las cuales deben implementarse en apego al
respeto a los derechos fundamentales y no debe perderse
de vista su temporalidad.
5.4.2. Población carcelaria y Disposiciones Transitorias para el Descongestionamiento de Centros Penitenciarios
Al 31 de diciembre de 2016, la Dirección General de
Centros Penales reportó que el año cerró con 36,824
personas detenidas, de las cuales 24,744 ya están
cumpliendo una condena dictada por sentencia firme,
mientras que 12,089 aún están siendo procesadas bajo
la medida cautelar de prisión preventiva. Con esas cifras,
la población carcelaria creció aproximadamente en 12%
durante el año, es decir, casi 4,000 personas.
Dentro de las personas que guardan prisión, las mujeres
representan solo el 9.8%, pues se trata solamente de
3,632. El 91.2% restante es ocupado por hombres. Sin
importar el género, la totalidad de reos se encuentran,
en su mayoría, por los delitos de homicidio, extorsión,
robo, violación, los relativos a la droga y agrupaciones
ilícitas. Estos delitos corresponden al 79% del total de
ilícitos penales reportados, sin olvidar que más de una
persona puede ser imputada con varios delitos a la vez.
El 21% restante corresponde a otros delitos de ocurrencia
menos común (Gráfica 16).
Gráfica 16: Principales delitos cometidos por población carcelaria
Fuente: Elaboración propia con base en datos estadísticos publicados por la Dirección General de Centros Penales al 31 de diciembre de 2016.
75
EstudiosLegales
Como ya es conocido, la situación de hacinamiento en
bartolinas y centros penitenciarios es preocupante. En una
entrevista que el Ministro de Justicia y Seguridad Pública
brindó a un periódico de circulación nacional, comentó que
en las bartolinas están recluidas más de 5,000 personas,
cuando su capacidad total es de solo 800 personas172.
Considerando que la Policía Nacional Civil cuenta con solo
22 bartolinas, en promedio cada una alberga más de 220
personas, las cuales serían reubicadas en enero de 2017 en
el nuevo Complejo Penitenciario de Izalco.
Lo mismo ocurre con los centros penales. El hacinamiento
sigue siendo un problema, aun siendo conocida su
inconstitucionalidad declarada en el primer semestre
del año por la Sala de lo Constitucional. Con el total de
personas recluidas, se estima que la población carcelaria
de hombres supera el 390% de la capacidad física para
mantener a privados de libertad. En el caso de las mujeres,
tal capacidad es superada en más de 440% (Gráfica 17)173.
Como ya se mencionó anteriormente, la seguridad
ciudadana se ha convertido en el principal problema que
tienen los salvadoreños. En este sentido, es importante
destacar que la situación carcelaria tal y como está en la
actualidad no abona para la construcción de soluciones
a esta situación y por ello la urgencia de buscar una
solución en el corto plazo. El hacinamiento no permite
que haya un adecuado control en las cárceles, que se
logre la rehabilitación de los reos, y que se mejore la
situación inhumana en la que viven los reos día a día.
5.5. Reformas legales en materia de seguridad ciudadana
La Asamblea Legislativa intentó crear un decreto transitorio
que habilitara al Estado a contratar directamente bienes o
servicios destinados a proyectos de seguridad, por lo que
no sería necesario aplicar los procesos de licitación y de
libre gestión de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones
de la Administración Pública (LACAP). Sin embargo, esta
propuesta no tuvo apoyo en la Asamblea Legislativa por el
posible abuso a la discrecionalidad que el decreto otorgaría,
facilitando la comisión de actos arbitrarios o de corrupción174.
Recientemente, el Fiscal General de la República ha
solicitado públicamente que el Instituto de Medicina
Legal (IML) se convierta en un Instituto de Ciencias
Forenses dependiente de la FGR, como un ente
administrador de forma descentralizada por medio de
representantes del sector justicia, y no adscrito a la CSJ
como se encuentra actualmente. Ello, con la finalidad
de que la investigación de los delitos sea más rápida
y efectiva, sin dilaciones innecesarias por trámites
administrativos burocráticos entre el IML y la FGR, por
lo que en 2017 se esperan cambios al respecto.
Gráfica 17: Hacinamiento carcelario en El Salvador, Hombres y Mujeres.
Nota: al cierre de este informe no se contó con la capacidad instalada para reos del sexo masculino y femenino en 2016, por lo que el dato corresponde al 29 de junio de 2015. Fuente: elaboración propia, con base en cifras oficiales de la DGCP, al 31 de diciembre de 2016.
8,490
33,192
0
10000
20000
30000
40000
Capacidad para reos hombres
Reos hombres
820
3,632
0
1000
2000
3000
4000
Capacidad para reos mujeres
Reos mujeres
8,490
33,192
0
10000
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Capacidad para reos hombres
Reos hombres
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0
1000
2000
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Capacidad para reos mujeres
Reos mujeres
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Informe de coyuntura legal e
institucional
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Segundo semestre 2016
6. CONCLUSIONES • El Salvador continúa siendo el país menos competitivo de la región y con grandes retos
para el crecimiento y desarrollo sostenible, entre los cuales se encuentran, la violencia
e inseguridad, la corrupción, la burocracia y la inestabilidad política. Para superar lo
anterior, debe existir una estrategia nacional de competitividad y reactivación de motores
de crecimiento, así como aprovechar oportunidades, tales como reformar la Ley APP,
aprobar la Ley de Procedimientos Administrativos, Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa y la Ley de la Función Pública.
• Si bien los homicidios han disminuido en el semestre analizado y con relación al 2015,
continúan elevados y son el factor que más afecta la calidad de vida de los salvadoreños y
el clima para hacer negocios.
• En el semestre persistieron actuaciones que afectaron el clima de negocios generando
incertidumbre, siendo una de ellas la amenaza del Gobierno de estatización de las
pensiones. De aprobarse la reforma de pensiones, tal y como se ha presentado por el
Órgano Ejecutivo, afectaría directamente a los trabajadores, ya que vulneraría derechos
constitucionales como lo son el de propiedad privada y el de seguridad social.
• El proyecto presentado por el Órgano Ejecutivo de la Ley para el Cobro de las Deudas
Tributarias y Multas a favor del Estado, afecto la certeza jurídica que se requiere en el país
y constituyó un retroceso en materia de garantías de los derechos del ciudadano frente
al Estado. Si bien este debe llevar a cabo su rol fiscalizador, debe hacerlo respetando la
Constitución.
• El Presupuesto de 2017 fue aprobado por la Asamblea Legislativa a pesar de las graves
fallas y omisiones, que implican una violación al mandato constitucional establecido
en el art. 227 Cn. Asimismo, se perdió la oportunidad de aprobar una buena Ley
de Responsabilidad Fiscal, y actuaciones como la aprobación de un presupuesto
desbalanceado, pone de manifiesto que no hay voluntad de ordenar las finanzas públicas
en el país.
• El Plan para la Prosperidad del Triángulo Norte, es una oportunidad de trabajo conjunto
entre El Salvador, Guatemala y Honduras para que se puedan resolver en forma regional
los problemas de logística, energía e inserción en la economía global de estos países.
Asimismo, representa una oportunidad para atender los desafíos de la inseguridad, el
tráfico de personas y la extorsión, a la vez que se pueda llevar acciones para mejorar el
clima de negocios y crear así las condiciones para generar los 60,000 empleos que necesita
anualmente el país.
77
EstudiosLegales
NOTAS FINALES
EJE DE ESTADO DE DERECHO1 The World Justice Project. (2016). The Rule of Law Index 2016. Washington D.C. [En línea] Disponible en: http://worldjusticeproject.org/sites/default/files/media/wjp_rule_of_law_index_2016.pdf Consultado el 10 de noviembre de 2016.
2 Ídem. p. 15.
3 Esta pérdida de posiciones es en comparación con los 102 países que se evaluaron en 2015, es decir, para hacer los datos comparables, se excluyen los 11 países que se evaluaron por primera vez en 2016. Ver The Rule of Law Index 2016, p. 5.
4 Corporación Latinobarómetro. (2016). Informe Latinobarómetro 2016. [En línea] Disponible en: http://www.latinobarometro.org/latNewsShow.jsp [Consultado el 15 de enero de 2017].
5 Barrera Ezequiel. (2016).Piden freno a ofensiva contra la Sala de lo Constitucional. La Prensa Gráfica, 17 de septiembre de 2016, p. 4.; Urquilla, Katlen. (2016). Iglesia exige cese de los ataques a Sala de CSJ. El Diario de Hoy, 19 de septiembre de 2016, p. 4; Zometa, José. (2016). Abogados condenan ataques a Sala de lo Constitucional. El Diario de Hoy, 18 de septiembre de 2016, p. 5.
6 Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (OHCHR). (2016). Protestas en El Salvador contra el poder judicial preocupan a experta de la ONU. [En línea] Disponible en: http://www.ohchr.org/SP/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=20674&LangID=S [Consultado el 17 de octubre de 2016].
7 Secretario General de la OEA. (2016). El Salvador: Secretario General de la OEA insta a respetar independencia de poderes del Estado. [En línea] Disponible en: http://www.oas.org/es/centro_noticias/comunicado_prensa.asp?sCodigo=C-114/16 [Consultado el 11 de noviembre de 2016].
8 ACAN-EFE. (2016). Magistrados presentarán pruebas a FGR de vinculación de GOES con amenazas a Sala. La Prensa Gráfica. [En línea] Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2016/12/10/magistrado-presentara-pruebas-a-fiscalia-de-vinculacion-de-goes-con-amenazas-a-sala [Consultado el 15 de diciembre de 2016].
9 (EFE). Ejército salvadoreño se desvincula de amenazas de muerte a magistrados de CSJ. Elpaís.CR [En línea] Disponible en: http://www.elpais.cr/2016/12/09/ejercito-salvadoreno-se-desvincula-de-amenazas-de-muerte-a-magistrados-de-csj/ [Consultado el 15 de diciembre de 2016].
10 Esmitv. (2016). Sala de lo Constitucional instala audiencia por hacinamiento en bartolinas. Esmitv. [En línea] Disponible en: http://www.esmitv.com/noticias/sala-constitucional-instala-audiencia-por-hacinamiento-en-bartolinas [Consultado el 3 de octubre de 2016.]
11 Policía Nacional Civil. (2017). Respuesta a la solicitud de información PNC/UAIP/ 19-2017.
12 Policía Nacional Civil. (2017). Respuesta a la solicitud de información PNC/UAIP/012/2017.
13 El Faro. (2016). “Los datos apuntan a la presencia de ejecuciones sumarias”. El Faro. [En línea] Disponible en: https://elfaro.net/es/201610/el_salvador/19300/%E2%80%9CLos-datos-apuntan-a-la-presencia-de-ejecuciones-sumarias%E2%80%9D.htm [Consultado el 23 de enero de 2017].
14 Martínez, Oscar y Valencia, Daniel. (2016). PDDH concluye que Policía y militares cometieron ejecuciones extralegales. El Faro. [En línea] Disponible en: http://www. elfaro.net/es/201604/el_salvador/18494/PDDH-concluye-que-Polic%C3%ADa-y-militares-cometieron-ejecuciones-extralegales.htm [Consultado el 25 de enero de 2017].
15 Rivas, L. (2017). Envían a prisión a implicados en grupo de exterminio en el oriente del país. Fiscalía General de la República. [En línea] Fiscalía General de la República. Disponible en: http://www.fiscalia.gob.sv/ordenan-detencion-provisional-implicados-grupo-exterminio-oriente-del-pais/ [Consultado el 27 de enero de 2017].
16 ACAN-EFE. (2016). Policía confirma éxodo de 40 familias en Panchimalco por amenaza de pandillas. La Prensa Gráfica. [En línea] Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2016/09/15/policia-confirma-exodo-de-40-familias-en-panchimalco-por-amenazas-de-pandillas [Consultado el 23 de enero de 2017].
17 Cáceres, Gabriela. (2016).Familias huyen de Caluco tras amenazas de Pandillas. La Prensa Gráfica. [En línea] Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2016/09/16/familias-huyen-de-caluco-tras-amenazas-de-pandilla [Consultado el 23 de enero de 2017].
18 Agencia de la ONU para los Refugiados. (2017). Preguntas y Respuestas sobre Desplazados Internos. [En Línea] Disponible en: http://www.acnur.org/a-quien-ayuda/desplazados-internos/preguntas-y-respuestas-sobre-desplazados-internos/ [Consultado el 23 de enero de 2017].
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Informe de coyuntura legal e
institucional
Informe de Coyuntura Legal e Institucional • Segundo semestre 2016
19 Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos. (2016). Informe de Registro de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos sobre desplazamiento forzado. P. 17. Documento obtenido mediante solicitud de acceso a la información pública.
20 ACAN-EFE. (2016).Director de PNC resta importancia a éxodo de familias por violencia. La Prensa Gráfica. [En línea] Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2016/09/23/director-de-pnc-resta-importancia-a-exodos-de-familias-por-violencia [Consultado el 25 de enero de 2017].
21 Ídem.
22 Los consejeros propietarios son: Santos Cecilio Treminio Salmerón, María Antonieta Josa de Parada, Gloria Elizabeth Álvarez, Carlos Wilfredo García Amaya, Doris Castillo, María Petrona Chávez y Alcides Salvador Funes Teos. Los suplentes son: José Efraín Guitérrez Martínez, Cándida Dolores Parada de Acevedo, Víctor Manuel Deodanes Renderos, Balbino Federico Escobar Herrera, Olinda Morena Vásquez Pérez, María Ester Rivera y Héctor Emilio García. En la primera reunión del CNJ fue electa como presidenta María Antonieta Josa de Parada, quien contó con el voto favorable de cuatro de siete funcionarios del CNJ.
23 Meléndez, Cristián. (2016). Sala admite demanda contra asamblea por omisión en elección del CNJ. [En línea] Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2016/09/14/sala-admite-demanda-contra-asamblea-por-omision-en-eleccion-del-cnj [Consultado el 29 de enero de 2017].
24 Cáceres, Gabriela y García, Gabriel. (2017). Sala de lo Cnal. declara improcedente demanda contra elección del CNJ. La Prensa Gráfica. [En línea] Disponible en: [Consultado el 29 de enero de 2017].http://www.laprensagrafica.com/2016/12/21/naj2112miembros-del-cnj
25 Chávez, Gerson. (2017). Piden a sala elección del CNJ sea declarada inconstitucional. Diario El Mundo. [En línea] Disponible en: http://elmundo.sv/piden-a-sala-eleccion-del-cnj-sea-declarada-inconstitucional/. [Consultado el 29 de enero de 2017].
26 Martínez, Oscar y Valencia, Daniel. (2016). PDDH concluye que Policía y militares cometieron ejecuciones extralegales. El Faro. [En línea] Disponible en: http://www.elfaro.net/es/201604/el_salvador/18494/PDDH-concluye-que-Polic%C3%ADa-y-militares-cometieron-ejecuciones-extralegales.htm [Consultado el 17 de octubre de 2016].
27 Por ejemplo, la Sala de lo Penal tramita indultos, conmutaciones, excusas y recusaciones y la Sala de lo Civil tramita diligencias de autorización, rehabilitación y sanción de jueces ejecutores de embargo, así como también excusas o recusaciones.
28 Observatorio Judicial. (2016). Sentencias definitivas de inconstitucionalidad emitidas en el segundo semestre de 2016. [En línea] Disponible en: http://observatoriojudicial.org.sv/index.php/noticias/18-slider/514-asamblea-legislativa-aprueba-reformas-a-la-ley-del-cnj-2 [Consultado el 30 de enero de 2017].
29 Para un desarrollo más profundo de lo que aquí se incorpora ver: FUSADES (2016). Comentario a la sentencia de inconstitucionalidad de la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz. Análisis Legal e Institucional No. 187, noviembre de 2016, p. 5. [En línea] Disponible en: http://fusades.org/sites/default/files/Comentario%20a%20la%20sentencia%20de%20inconstitucionalidad%20de%20la%20Ley%20de%20Amnist%C3%ADa%20General%20para%20la%20Consolidaci%C3%B3n%20de%20la%20Paz.pdf [Consultado el 28 de noviembre de 2016].
30 Ídem. P. 6.
31 Ídem. Pp. 14-15
32 García, Gabriel. (2016). IDHUCA presenta a FGR cinco denuncias por violaciones de Derecho Humanos. La Prensa Gráfica. [En línea] Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2016/10/17/idhuca-presenta-a-fgr-cinco-denuncias-por-violaciones-de-derechos-humanos [Consultado el 28 de noviembre de 2016].
33 Arauz, Sergio. (2016). Armando Durán denuncia por secuestro al presidente. El Faro. [En línea] Disponible en: https://www.elfaro.net/es/201610/el_salvador/19271/Armando-Dur%C3%A1n-denuncia-por-secuestro-al-presidente.htm [Consultado el 28 de noviembre de 2016].
34 Peña, Fátima. (2016). Juez ordena reapertura del caso El Mozote y abre proceso contra el Alto Mando de 1981. El Faro. [En línea] Disponible en: https://www.elfaro.net/es/201609/el_salvador/19339/Juez-ordena-reapertura-del-caso-El-Mozote-y-abre-proceso-contra-el-Alto-Mando-de-1981.htm [Consultado el 28 de noviembre de 2016].
35 Velásquez, Eugenia, (2016). Sánchez Cerén anuncia que está lista Ley de Reconciliación Nacional. El Diario de Hoy. [En línea] Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/sanchez-ceren-anuncia-que-esta-lista-ley-reconciliacion-nacional-137987 [Consultado el 28 de noviembre de 2016].
36 FUSADES. (2015). Informe de Coyuntura Legal e Institucional, primer semestre de 2015. P. 16. [En línea] Disponible en: http://fusades.org/sites/default/files/investigaciones/Documento%20Informe%20de%20Coyuntura%20Legal%20I%202015_0.pdf [Consultado el 29 de enero de 2017].
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EstudiosLegales
37 Se reformó lo relativo a las características de las papeletas de votación, los formularios de las actas y la forma de “desempatar” a dos candidatos a diputados de un mismo partido o coalición cuando hayan tenido la misma cantidad de marcas de preferencia.
38 D.L. No. 444, del 11 de agosto de 2016, D.O. No. 152, Tomo No. 412, del 19 de agosto de 2016 y D.L. No. 412, del 7 de julio de 2016, D.O. No. 142, Tomo No. 412, del 29 de julio de 2016.
39 FUSADES. (2016). “Reformas al Código Electoral y a la Ley de Partidos Políticos en materia de voto cruzado, regulación del financiamiento político, democracia interna e integración de los organismos electorales temporales”. Serie de Investigación. [En línea] Disponible en: http://fusades.org/sites/default/files/Serie%20de%20Investigacion%20Reformas.pdf [Consultado el 29 de enero de 2017.]
40 D.L. No. 291, del 25 de febrero de 2016, D.O. No. 55, Tomo No. 410, del 18 de marzo de 2016.
41 FUSADES. (2016). “Reformas al Código Electoral y a la Ley de Partidos Políticos en materia de voto cruzado, regulación del financiamiento político, democracia interna e integración de los organismos electorales temporales”. Serie de Investigación. [En línea] Disponible en: http://fusades.org/sites/default/files/Serie%20de%20Investigacion%20Reformas.pdf [Consultado el 29 de enero de 2017.]
42 D. L. No. 159, del 29 de octubre de 2015, D. O. No. 224, Tomo No. 409, del 4 de diciembre de 2015.
43 FUSADES. (2016). “Reformas al Código Electoral y a la Ley de Partidos Políticos en materia de voto cruzado, regulación del financiamiento político, democracia interna e integración de los organismos electorales temporales”. Serie de Investigación. [En línea] Disponible en: http://fusades.org/sites/default/files/Serie%20de%20Investigacion%20Reformas.pdf [Consultado el 29 de enero de 2017]
44 Zometa, José. (2017). Abogados piden a CSJ que declare incumplido fallo contra partidos. El Diario de Hoy. [En línea] Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/abogados-piden-csj-que-declare-incumplido-fallo-contra-partidos-138890 [Consultado el 30 de enero de 2017].
45 FUSADES. (2016). “Reformas al Código Electoral y a la Ley de Partidos Políticos en materia de voto cruzado, regulación del financiamiento político, democracia interna e integración de los organismos electorales temporales”. Serie de Investigación. [En línea] Disponible en: http://fusades.org/sites/default/files/Serie%20de%20Investigacion%20Reformas.pdf [Consultado el 29 de enero de 2017.]
46 Zometa, José. (2017). Voto exterior para elegir a ediles y diputados hasta 2021. El Diario de Hoy. [En línea] Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/voto-exterior-para-elegir-ediles-diputados-hasta-2021-139034 [Consultado el 30 de enero de 2017].
47 Cáceres, Gabriela. (2016). Sala admite demanda contra concejales tránsfugas. La Prensa Gráfica. [En línea] Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2016/07/23/naj2307sala-de-lo-constitucional [Consultado el 22 de enero de 2017].
48 Cáceres, Gabriela. (2016). Sala admite demanda contra concejales tránsfugas. La Prensa Gráfica. [En línea] Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2016/07/23/naj2307sala-de-lo-constitucional [Consultado el 22 de enero de 2017].
49 Chávez, Suchit. (2016). Sala admite demanda de voto por rostro para municipalidades. La Prensa Gráfica. [En línea] Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2016/01/21/naj0121salaconstitudemandavoto [Consultado el 22 de enero de 2017].
50 Observatorio Judicial. (2016). La Sala de lo Constitucional detiene ampliación de periodo de alcaldes y diputados. [En línea] Disponible en: http://observatoriojudicial.org.sv/index.php/noticias/18-slider/414-la-sala-de-lo-constitucional-detienen-ampliacion-de-periodo-de-alcaldes-y-diputados [Consultado el 22 de enero de 2017].
EJE DE TRANSPARENCIA 51 Programa Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible (2016), Quinto Informe Estado de la Región / PEN CONARE. – 5 edición, San José, Costa Rica, p.65. Disponible en: http://www.estadonacion.or.cr/erca2016/assets/cap-1-erca-2016-sinopsis.pdf
52 Estrategia y Negocios, “El Salvador: Casos de corrupción habrían drenado (al menos) US$273 millones al Estado “, 7 de enero de 2017, disponible en: http://www.estrategiaynegocios.net/lasclavesdeldia/1033101-330/el-salvador-casos-de-corrupci%C3%B3n-habr%C3%ADan-drenado-al-menos-us273-millones-al
53 Transparencia Internacional, Índice de Percepción de la Corrupción 2016. Disponible en http://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2016
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institucional
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54 FUNDE, “Resultados del Índice de Percepción de la Corrupción”, 25 de enero de 2017, disponible en: http://www.funde.org/resultados-de-indice-de-percepcion-de-la-corrupcion.
55 Corporación Latinobarómetro (2016). Latinobarómetro 2016. Santiago de Chile. Disponible en: http://www.latinobarometro.org/latNewsShowMore.jsp?evYEAR=2016&evMONTH=-1
56 Foro Económico Mundial (Septiembre 2016). Índice de Competitividad Global 2016-2017. Disponible en: http://reports.weforum.org/global-competitiveness-index/country-profiles/#economy=SLV.
57 Salinas, M. (2016). Instalan mesa intergubernamental de expertos contra la corrupción. Verdad Digital. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://www.verdaddigital.com/index.php/nacional/7265-7265
58 Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho (FESPAD), Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE), Iniciativa Social para la Democracia (ISD), y la Universidad de El Salvador (UES), Informe Independiente de sociedad civil de El Salvador, junio de 2016.
59 Open Government Partnership, OGP Timeline 2015-2018, disponible en: http://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/attachments/OGP_EVEN_ELS.pdf
60 Transparencia Activa, “Gobierno reduce en 76% reservas de información”, 6 de septiembre de 2016, disponible en: http: //www.transparenciaactiva.gob.sv/gobierno-reduce-en-76-reservas-de-informacion, consultado el 11.12.16.
61 Transparencia Activa, “Reformas al Reglamento de la LAIP con aportes de amplia consulta pública”, 21 de diciembre de 2016, disponible en: http://www.transparenciaactiva.gob.sv/reformas-al-reglamento-con-aportes-de-amplia-consulta-publica, consultado el 10.1.17.
62 Transparencia Activa, “Presidente reforma proceso de elección de comisionados al Instituto de Acceso a la Información”, 7 de febrero de 2017, disponible en: http://www.transparenciaactiva.gob.sv/presidente-reforma-proceso-de-eleccion-de-comisionados-al-instituto-de-acceso-a-la-informacion.
63 FUSADES, “Importancia de las reformas al Reglamento LAIP y de la elección de Comisionados del IAIP”, Posición Institucional Núm. 102, 13 de febrero de 2017, disponible en: http://fusades.org/node/7331
64 La Prensa Gráfica, “Sala admite demanda contra artículo LAIP que da potestades a presidente”, 28 de enero de 2017, disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2017/01/28/sala-admite-demanda-contra-articulo-laip-que-da-potestades-a-presidente
65 Acta de cierre periodo de inscripción al proceso de elección de ternas para candidatos a comisionados del IAIP por asociaciones empresariales, del 13 de enero de 2017, suscrita por la Comisión Especial nombrada por el Ministro de Educación por medio de Acuerdo Ejecutivo número 1680. Disponible en: http://www.minec.gob.sv/descargas/acta-de-cierre-periodo-de-inscripcion-al-proceso-de-eleccion-de-ternas-para-candidatos-a-comisionados-del-iaip-por-asociaciones-empresariales/
66 Transparencia Activa, “Ministerio de Educación también suspende Asamblea para elección de Comisionados al IAIP”, 23 de enero de 2017, disponible en: http://www.transparenciaactiva.gob.sv/ministerio-de-educacion-tambien-suspende-asamblea-para-eleccion-de-comisionados-al-iaip.
67 IAIP, “2º Informe sobre transparencia institucional, diciembre 2016”, 2 de diciembre de 2016, disponible en: http: //www.iaip.gob.sv/?q=press-release/iaip-presenta-2%C2%BA-informe-de-transparencia-institucional, consultado el 13.12.16.
68 Fusades, Informes de Coyuntura Legal e Institucional del 1er semestre de 2016, 2° semestre de 2015 y 2° semestre de 2014, Departamento de Estudios Legales, Antiguo Cuscatlán, p. 54, p. 58 y p. 15, respectivamente.
69 EDH, “Partidos presentaron datos inexactos sobre sus donantes”, 15 de enero de 2017, pp. 2 y 3.
70 FUSADES, “Es momento de cambiar antiguas prácticas y avanzar en la transparencia de las remuneraciones públicas”, Posición Institucional, noviembre de 2016, en http://fusades.org/node/7307
71 D.L. 441 del 27.07.2016
72 DEM, “Denuncian reparto de cuotas en la CCR”, 8 de diciembre de 2016, disponible en http://elmundo.sv/denuncian-reparto-de-cuotas-en-corte-cuentas/
73 DEM, “Fiscalía allana Corte de Cuentas e indaga a jueces”, 12 de agosto de 2016, en http://elmundo.sv/fiscalia-allana-corte-de-cuentas-e-indaga-jueces/
74 DEM, “CCR contrató personal para bajar mora”, 10 de septiembre de 2016, disponible en http://elmundo.sv/corte-de-cuentas-contrato-personal-para-bajar-mora/ consultado el 3.10.2016
75 DEM, “CCR no rinde cuentas de bonos para seguridad”, 07.11.2016, p. 10.
76 DEM, “Gastaron $114,000 en carros y en remodelar una oficina”, 10 de septiembre de 2016, disponible en http://elmundo.sv/gastaron-114-mil-en-carros-y-en-remodelar-una-oficina/ consultado el 3.10.2016
77 LPG, “Asamblea se limita a archivar irregularidades en la Corte de Cuentas”, 1 de agosto de 2016, p. 6.
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EstudiosLegales
78 DEM, “Los finiquitos exprés han sido aval para la corrupción”, 07.11.2016, disponible en http://elmundo.sv/los-finiquitos-expres-han-sido-un-aval-para-la-corrupcion/ consultado el 11.11.2016
79 LPG, “Diputados reforman ley CCR y omiten presidencialismo”, 25 de noviembre de 2016, disponible en http://laprensagrafica.com/2016/11/25/diputados-reforman-ley-de-ccr-y-omiten-el-presidencialismo
80 Respuesta a solicitud de información presentada al Oficial de Información de la CSJ, con referencia UAUIP/2103/RR/81/2017 con resolución del 26 de enero de 2017.
81 Entrevista telefónica con funcionario de la Sección de Probidad del 15 de noviembre de 2016.
82 Respuesta a solicitud de información presentada al Oficial de Información de la CSJ, con referencia UAUIP/2103/RR/81/2017 con resolución del 26 de enero de 2017.
83 DEM, “Estado busca recuperar $26.1 millones en casos de enriquecimiento ilícito”, 22 de diciembre de 2016, disponible en: http://elmundo.sv/estado-busca-recuperar-26-1-millones-en-casos-de-enriquecimiento-ilicito, consultado el 20.1.206.
84 El Pleno de la Corte Suprema de Justicia acordó que la Fiscalía General de la República (FGR) debe acudir a un juez de extinción de dominio para que el Estado recupere fondos del patrimonio del expresidente Flores y su familia, que según la investigación de la Sección de Probidad, caen dentro de la presunción de enriquecimiento ilícito. Arauz, Sergio (6 de mayo de 2016). Corte pide a Fiscalía que recupere fortuna no justificada del fallecido expresidente Flores. El Faro. Disponible en: https://elfaro.net/es/206005/el_salvador/18553/Corte-pide-a-Fiscal%C3%ADa-que-recupere-fortuna-no-justificada-del-fallecido-expresidente-Flores.htm
85 DEM, “Cámara condena a exdirector de ISSS por enriquecimiento ilícito”, 5 de diciembre de 2016, disponible en: http://elmundo.sv/exdirector-del-isss-condenado-por-enriquecimiento-ilicito/.
86 EDH, “Magistrados estudian futuro legal de hijos de Saca”, 6 de enero de 2017, disponible: http://www.elsalvador.com/articulo/sucesos/magistrados-estudian-futuro-legal-hijos-saca-137108.
87 DEM, “Estado busca recuperar $26.1 millones en casos de enriquecimiento ilícito”, 22 de diciembre de 2016, disponible en: http://elmundo.sv/estado-busca-recuperar-26-1-millones-en-casos-de-enriquecimiento-ilicito/.
88 LPG, “FGR presenta demanda contra exdiputado Douglas Avilés por enriquecimiento ilícito”,16 de enero de 2017, disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2017/01/16/fgr-presenta-demanda-contra-exdiputado-douglas-aviles-por-enriquecimiento-ilicito.
89 Meléndez, C. & Cáceres, G. (2016). Exfiscal Luis Martínez vendió justicia: TEG. La Prensa Gráfica. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2016/07/15/naj1507exfiscal-general-por-favo consultada el 3.10.2016
90 Salomón Rudamas, “Presidente TEG con demanda ante FGR”, Diario El Mundo, 20 de julio de 2016 disponible en http://elmundo.sv/presidente-teg-con-demanda-ante-fgr/
91 Oficialía de Información del TEG, resolución 03-SI-2017 del 17 de enero de 2017.
92 LPG, “50 servidores adeudan multas al TEG”, 20 de noviembre de 2016, disponible en http://www.laprensagrafica.com/2016/11/20/50-servidores-publicos-adeudan-multas-al-teg
93 LPG; “TEG sanciona a Nayib Bukele por contratación de su hermano”, 7 de septiembre de 2016, disponible en http://www.laprensagrafica.com/2016/09/07/teg-sanciona-a-nayib-bukele-por-contratacion-de-su-hermano consultada el 3.10.2016
94 LPG, “TEG dice por vacíos de ley no obligan a quitar a hermano de Bukele de la Alcaldía”, 10 de diciembre de 2016, en http://www.laprensagrafica.com/2016/12/10/teg-dice-por-vacios-de-ley-no-obligan-a-bukele-a-quitar-a-hermano-de-alcaldia
95 LPG, “Nayib Bukele tiene a 5 familiares en alcaldía de San Salvado”,26 de mayo de 2016, disponible en http://www.laprensagrafica.com/2016/05/26/nayib-bukele-tiene-a-cinco-familiares-en-alcaldia-de-s-s consultada el 3.10.2016
96 CCR, Resolución DAIP-007-2017, del 18 de enero de 2017, por medio de la cual informan sobre estado del “Informe de examen especial relacionado a la presunta contratación de parientes del alcalde municipal, alcaldía de San Salvador, correspondiente al periodo del 1 de mayo al 30 de junio de 2015”.
97 LPG, “50 servidores públicos adeudan multas al TEG”, 20.11.2016, disponible en http://www.laprensagrafica.com/2016/11/20/50-servidores-publicos-adeudan-multas-al-teg
98 EDH,” Tribunal de Ética Gubernamental exonera de cargos a Sigfrido Reyes en 4 casos”, 9 de junio de 2016, disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/teg-exonera-cargos-sigfrido-reyes-casos-115418 consultada el 4.10.2016
99 Según noticia aparecida en la cuenta de tuiter de la Corte Suprema de Justicia el 16 de diciembre de 2016, en @cortesupremaSV y en http://www.teg.gob.sv/index.php/institucional/autoridades
100 El número de sanciones y el número de resoluciones no es igual, porque en una misma resolución a veces hay varias sanciones ordenadas.
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Informe de Coyuntura Legal e Institucional • Segundo semestre 2016
101 EL FARO, “Asamblea regala medio millón de dólares a asociación de esposa de Guillermo Gallegos”, 22 de noviembre de 2016, en https://elfaro.net/es/201611/el_salvador/19531/Asamblea-regala-medio-mill%C3%B3n-de-d%C3%B3lares-a-asociaci%C3%B3n-de-esposa-de-Guillermo-Gallegos.htm
102 EDH, ”Ciudadanos denuncian a Guillermo Gallegos en Tribunal de Ética”, 2 de diciembre de 2016, en http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/ciudadanos-denuncian-guillermo-gallegos-tribunal-etica-133773 y El Salvador Times, “Corte de Cuentas admite demanda para auditar dinero público que Asamblea le regla a la ONG”, 17 de diciembre de 2016, en http://www.elsalvadortimes.com/articulo/politicos/corte-cuentas-admite-demanda-auditar-dinero-publico-asamblea-regala-ong/20161215165948013115.html
103 Comunicado de la Corte de Cuentas de la República del 24 Enero 2017, disponible en: http://www.cortedecuentas.gob.sv/?art=1458&title=COMUNICADO%20DE%20LA%20CORTE%20DE%20CUENTAS&lang=es
104 DEM, “FGR indaga a todos los destinatarios por $10 millones donados por Taiwán“, 29.10.2016, disponible en http://elmundo.sv/fgr-indaga-a-todos-los-destinatarios-de-10-mlls-donados-por-taiwan/
105 IUDOP, Boletín de Prensa, año XXXI, N°.1, p.3 disponible en http://www.uca.edu.sv/iudop/wp-content/uploads/boletin_-217.pdf
106 La Página, “Magistrados y Jueces rechazan injerencia de Fiscal Douglas Meléndez“, 7 de septiembre de 2016, en http://www.lapagina.com.sv/nacionales/121300/2016/09/07/Magistrados-y-jueces-rechazan-%E2%80%9Cinjerencia%E2%80%9D-del-fiscal-Douglas-Melendez
107 EDH, “Corte Suprema de Justicia traslada a jueces y magistrados relacionados a polémicos casos”, 20 de septiembre de 2016, disponible en http://www.elsalvador.com/articulo/sucesos/corte-suprema-justicia-traslada-jueces-magistrados-relacionados-polemicos-casos-125875
108 EDH, “FGR denuncia a dos magistrados CSJ por influir en juicio”, 6.09.2016 disponible en http://www.elsalvador.com/articulo/sucesos/fiscalia-denuncia-presunta-presion-magistrados-csj-para-realizar-juicio-contra-jueces-124412
109 FGR, resolución 232-UAIP-FGR-2016 del 4 de noviembre de 2016.
110 FGR, solicitud N°01-UAIP-FGR-2017 del 27.01.2017.
111 Radio Nacional, “En octubre inicia en FGR Unidad Anti-Impunidad”, 15.09.2016, disponible en http://www.radionacional.gob.sv/2016/09/15/en-octubre-inicia-funcionamiento-en-fgr-unidad-anti-impunidad/ consultada el 11.11.2016 y 102.9, “Nueva Unidad FGR no es CICIES”, 16.09.2016 disponible en http://102nueve.com/melendez-nueva-unidad-de-fgr-no-sera-una-cicies
112 El Faro, “Nicaragua da asilo político al expresidente Funes, investigado por cinco delitos de corrupción”, 6 de septiembre de 2016, disponible en: http://www.elfaro.net/es/201609/el_salvador/19214/Nicaragua-da-asilo-pol%C3%ADtico-al-expresidente-Funes-investigado-por-cinco-delitos-de-corrupci%C3%B3n.htm
113 EDH, “Expresidente Tony Saca, Julio Rank y César Funes fueron detenidos por la policía”, 30.10.2016, disponible en http://www.elsalvador.com/articulo/sucesos/expresidente-tony-saca-cesar-funes-julio-rank-fueron-detenidos-por-policia-130247
114 EDH, “Jueza ordena detención y embargos de bienes a cuentas de Saca y otros 6 acusados, 5.11.2016, disponible en http://www.elsalvador.com/articulo/sucesos/jueza-ordena-detencion-provisional-expresidente-saca-otros-seis-acusados-130897 consultado el 11.11.2016
115 DEM, “Exfiscal Luís Martinez detenido por omisión de investigación y fraude procesal”, 22.08.2016, disponible en http://elmundo.sv/exfiscal-luis-martinez-detenido-por-omision-de-investigacion-y-fraude-procesal/ y EDH, “Exfiscal es acusado supuestamente de revelar telefónicas del Padre Toño”, 26.08.2016 en http://elmundo.sv/exfiscal-luis-martinez-detenido-por-omision-de-investigacion-y-fraude-procesal/
116 LPG, “Cámara ordena recaptura de Enrique Raís y exfiscal Martinez”, 12 de enero de 2017, en http://www.laprensagrafica.com/2017/01/12/camara-ordena-recaptura-de-enrique-rais-y-exfiscal-martinez
117 LPG, “Embargan cuentas de ex fiscal por sospechas de lavado de dinero”, 11.11.2016, disponible en http://www.laprensagrafica.com/2016/11/11/naj1111exfiscal-investigado-por
118 DEM, “Piden orden de captura internacional para Raís”, 19 de enero de 2017, en http://elmundo.sv/piden-orden-de-captura-internacional-para-rais/
119 FGR, “Ordenan detención contra alcalde y parte del Concejo Municipal de San Antonio Masahuat por peculado, 8.11.2016 http://www.fiscalia.gob.sv/decretan-detencion-alcalde-concejo-municipal-san-antonio-masahuat-peculado/
120 LPG, “Gobierno persiste en atacar a los medios, advierte la SIP”, 16 de octubre de 2016, pp. 6 y 7.
121 UN News Centre, “Free expression under worldwide assault, UN human rights expert warns in new report”, 20 de octubre de 2016, disponible en: http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=55355#.WAo1XfnhDIW.
122 Ibídem
123 EDH, “El contrato no obliga a hablar bien del INDES”, 14 de octubre de 2016, disponible en http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/periodistas-contrato-obliga-hablar-bien-del-indes-127859 consultado el 17.10.2016
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EstudiosLegales
124 LPG, “Confirmada la participación de Bukele en ciber ataques”, 16.11.2016, disponible en http://www.laprensagrafica.com/2016/11/16/confirmada-la-participacion-de-bukele-en-ataques
125 Corporación Latinobarómetro, Informe 2016, p. 30 disponible en http://www.latinobarometro.org/latNewsShow.jsp
126 WJP, Rule of Law Index 2015, disponible en http://worldjusticeproject.org/sites/default/files/roli_2015_0.pdf y Rule of Law Index 2014, disponible en http://worldjusticeproject.org/sites/default/files/files/wjp_rule_of_law_index_2014_report.pdf
127 EDH, “Fusades denuncia espionaje y acoso político”, 10 de enero de 2017, en http://www.elsalvador.com/articulo/sucesos/fusades-denuncia-acoso-espionaje-politico-137415
128 Alianza Regional para la Libre Expresión e Informacion, red de 16 OSC de América Latina, comunicado del mes de enero de 2017, Transparencia Internacional en comunicado del 30 de enero de 2017, Centro de Estudios Jurídicos, columnas de opinión en LPG de fechas 23 y 30 de enero de 2017 y Comunicado de varios abogados notables de El Salvador, publicado en LPG, 13 de enero de 2017.
129 DEM, “FGR abre expediente por denuncias de espionaje”, 31 de enero de 2017, portada y p. 4
EJE CLIMA DE NEGOCIOS Y SEGURIDAD CIUDADANA
130 World Economic Forum. (2016). The Global Competitiveness Report 2016-2017. Obtenido de sitio web del Foro Económico Mundial: http://www3.weforum.org/docs/GCR2016-2017/05FullReport/TheGlobalCompetitivenessReport2016-2017_FINAL.pdf
131 FUSADES. (11 de enero de 2016). Las exportaciones con desafíos para competir y diversificar. Obtenido de sitio web de FUSADES: http://fusades.org/node/7285
132 FOMILENIO II. (3 de noviembre de 2016). El Salvador mantiene buen desempeño en indicadores que mide MCC. Obtenido de sitio web de FOMILENIO II: https://www.fomilenioii.gob.sv/el-salvador-mantiene-buen-desempeno-en-indicadores-que-mide-mcc
133 Ibídem.
134 La Prensa Gráfica. (29 de noviembre de 2016). FOMILENIO II busca asocios público-privados en acceso a agua. Obtenido de sitio web de LPG: http://www.laprensagrafica.com/2016/11/29/nap1129dipudiscutenfomilenioii
135 FOMILENIO II. (s.f.). La Mejora Regulatoria de FOMILENIO II. Obtenido de sitio web de FOMILENIO II: https://www.fomilenioii.gob.sv/la-mejora-regulatoria-en-fomilenio-ii
136 Para mayor información, véase https://www.fomilenioii.gob.sv/fomilenio-ii-avanza-en-la-ruta-para-la-mejora-regulatoria-en-el-salvador.
137 FOMILENIO II. (13 de octubre de 2016). Expertos internacionales comparten experiencias sobre mejora regulatoria. Obtenido de sitio web de FOMILENIO II: https://www.fomilenioii.gob.sv/expertos-internacionales-comparten-experiencias-sobre-mejora-regulatoria.
138 La consulta ciudadana se realizó a través del sitio web https://www.fomilenioii.gob.sv/consulta-publica.
139 FUSADES participó en la presentación del estudio de casos, que se realizó el 16 de noviembre de 2016, en las instalaciones de INCAE Business School, Costa Rica.
140 Ibídem
141 La Página. (11 de enero de 2017). Medardo González: Ministro de Hacienda habla de “estatizar” el sistema de pensiones y “estoy de acuerdo”. Obtenido de sitio web de La Página: http://www.lapagina.com.sv/nacionales/124703/2017/01/11/Medardo-Gonzalez-Ministro-de-Hacienda-habla-de-estatizar-el-sistema-de-pensiones-y-estoy-de-acuerdo
142 Instituto Universitario de Opinión Pública. (9 de julio de 2016). Los salvadoreños y salvadoreñas evalúan el segundo año de Gobierno de Salvador Sánchez Cerén. Obtenido de sitio web de la Universidad Centroamericana José Simón Cañas: http://www.uca.edu.sv/iudop/wp-content/uploads/informe_evagob16.pdf
143 FUSADES (2016). El proyecto de reforma de pensiones vulnera derechos constitucionales. Análisis Legal e Institucional. Recuperado de sitio web de FUSADES: http://fusades.org/node/7100.
144 El Diario de Hoy. (29 de septiembre de 2016). El Gobierno pagará deuda con ahorros para pensiones. Obtenido de sitio web de El Diario de Hoy: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/gobierno-pagara-deuda-con-ahorros-para-pensiones-126953.
145 Para profundizar en los motivos por los que se considera que se han violentado derechos Constitucionales, véase FUSADES. (2016). Se debe derogar el decreto 497 porque confisca los ahorros de los trabajadores (Reformas a la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales). Recuperado de sitio web de FUSADES: http://fusades.org/node/7257
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institucional
Informe de Coyuntura Legal e Institucional • Segundo semestre 2016
146 Instituto Universitario de Opinión Pública. (10 de enero de 2017). Los salvadoreños evalúan la situación del país a finales de 2016. Obtenido de sitio web de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas: http://www.uca.edu.sv/iudop/wp-content/uploads/Bolet%C3%ADn-Evaluaci%C3%B3n-A%C3%B1o-2016-10-01-2017.pdf
147 La Prensa Gráfica. (7 de noviembre de 2016). Sala admite demanda de inconstitucionalidad contra reformas a la Ley del FOP. Obtenido del sitio web de LPG: http://www.laprensagrafica.com/2016/11/07/sala-admite-demanda-de-inconstitucionalidad-contra-reformas-a-la-ley-del-fop#sthash.WUbHVBMY.dpuf-
148 La Prensa Gráfica. (29 de septiembre de 2016). Asamblea aprueba reforma que le amplía al GOES el uso de fondos de pensión para pagar deuda. Obtenido de sitio web de LPG: http://www.laprensagrafica.com/2016/09/30/asamblea-aprueba-reforma-que-le-amplia-uso-de-fondos-de-pension-para-pagar-deuda
149 FUSADES (2016). Cuestionamientos constitucionales a la propuesta de cobro de la deuda tributaria. Análisis Legal e Institucional. Recuperado de sitio web de FUSADES: http://fusades.org/node/7154.
150 FUSADES (2016). Cuestionamientos jurídicos a las reformas a los delitos fiscales. Posición Institucional. Recuperado de sitio web de FUSADES: http://fusades.org/node/7279
151 La Prensa Gráfica. (19 de septiembre de 2016). Señalan posibles ilegalidades en proyecto de Ley de Cobros Tributarios. Obtenido de sitio web de LPG: http://www.laprensagrafica.com/2016/09/19/sealan-posibles-ilegalidades-en-proyecto-de-ley-de-cobros-tributarios
152 La Prensa Gráfica. (12 de octubre de 2016). FUSADES: presupuesto 2017 tiene déficit de $1,146.3 mill y debe regresarse al Ejecutivo. Obtenido de sitio web de LPG: La Prensa Gráfica. (19 de septiembre de 2016). Señalan posibles ilegalidades en proyecto de Ley de Cobros Tributarios. Obtenido de sitio web de LPG: http://www.laprensagrafica.com/2016/09/19/sealan-posibles-ilegalidades-en-proyecto-de-ley-de-cobros-tribut
153 FUSADES. (16 de noviembre de 2016). El Órgano Ejecutivo puede modificar el proyecto de presupuesto presentado a la Asamblea Legislativa. Obtenido de sitio web de FUSADES: http://fusades.org/node/7297
154 No obstante, en enero sí se pagó lo correspondiente al vencimiento de obligaciones en dicho mes, ya que en ese momento estaba vigente el Presupuesto 2016, al no haberse aprobado la Ley de Presupuesto 2017, de acuerdo a lo establecido en nuestra legislación.(Información obtenida de análisis del Departamento de Estudios Económicos).
155 Documento interno de trabajo. Departamento de Estudios Económicos. FUSADES.
156 El Diario de Hoy (14 de diciembre de 2016). Consejo “cuestionado” aprueba aumento de salario mínimo sin aval de sector privado. Recuperado de sitio web de El Diario de Hoy: http://www.elsalvador.com/articulo/negocios/consejo-cuestionado-aprueba-aumento-salario-minimo-sin-aval-sector-privado-135070
157 El Mundo (3 de enero de 2017). Sindicatos apoyaban baja alza salarial a cambio de dinero: GOES. Recuperado de sitio web de Diario El Mundo: http://elmundo.sv/sindicatos-apoyaban-baja-alza-salarial-a-cambio-de-dinero-goes/
158 La Prensa Gráfica (6 de diciembre de 2016). Denuncian participación de activistas de FMLN en Consejo de Salario Mínimo. Recuperado de sitio web de La Prensa Gráfica: http://www.laprensagrafica.com/2016/12/06/denuncian-participacion-de-activistas-de-fmln-en-consejo-de-salario-minimo#sthash.Zv4Us4r7.dpuf
159 Instituto Universitario de Opinión Pública. (10 de enero de 2017). Los salvadoreños evalúan la situación del país a finales de 2016. Obtenido de sitio web de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas: http://www.uca.edu.sv/iudop/wp-content/uploads/Bolet%C3%ADn-Evaluaci%C3%B3n-A%C3%B1o-2016-10-01-2017.pdf
160 Los datos sobre homicidios mencionados fueron proporcionados por la PNC, como respuesta a una solicitud de acceso a la información pública que realizó FUSADES, con referencia PNC/UAIP/012/2017.
161 Ibídem.
162 Ídem.
163 Banco Interamericano de Desarrollo (2017). Los costos del Crimen y de la Violencia. Recuperado de sitio web de BID: http://www.iadb.org/es/noticias/comunicados-de-prensa/2017-02-03/cuanto-le-cuesta-el-crimen-a-america-latina,11714.html?WT.mc_id=NewsEmail_Short_11714&wtSrc=Email&wtType=Short&wtArticleID=11714.
164 El BID ha hecho sus estimaciones con base en el PIB de 2014 y ha considerado tres factores en su cálculo del costo del crimen: los costos sociales (victimización y lucro cesante de población carcelaria), gastos del sector privado en seguridad (tanto para hogares como para empresas), y los gastos fiscales (como las policías y las cárceles).
165 Datos obtenidos como respuesta a una solicitud de acceso a la información hecha a la PNC, con referencia PNC/UAIP/012/2017; y de FUSADES (2014). Informe de Coyuntura Legal e Institucional, segundo semestre de 2013. Obtenido de sitio web de FUSADES: http://fusades.org/sites/default/files/investigaciones/documento_coyuntura_legal_e_institucional_2ndo_semestre_2013_final_0.pdf.
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EstudiosLegales
166 Para más información, véase: La Prensa Gráfica. (29 de julio de 2016). 10 claves para entender la operación jaque contra la MS-13. Recuperado de sitio web de LPG: http://www.laprensagrafica.com/2016/07/29/10-claves-para-entender-la-operacion-jaque-contra-la-ms-13; y El Faro. (28 de julio de 2016). Fiscalía ataca las finanzas de la MS-13 por primera vez. Recuperado de sitio web de El Faro: https://elfaro.net/es/201607/el_salvador/19048/Fiscal%C3%ADa-ataca-las-finanzas-de-la-MS-13-por-primera-vez.htm
167 El Mundo (2016). Guatemala, El Salvador y Honduras lanzan Fuerza Trinacional Antipandillas. Recuperado de sitio web de Diario El Mundo: http://elmundo.sv/guatemala-el-salvador-y-honduras-lanzan-fuerza-trinacional-antipandillas/.
168 Al respecto véase El Mundo (1 de septiembre de 2016). Consorcio por la Transparencia respalda a Fiscalía por investigaciones de corrupción. Recuperado de sitio web de Diario El Mundo: http://elmundo.sv/consorcio-por-la-transparencia-respalda-a-fiscalia-por-investigaciones-de-corrupcion/; El Diario de Hoy (2 de septiembre de 2016). Consorcio apoya el trabajo de la Fiscalía. Pág. 18; y el sitio web de FUSADES: http://fusades.org.sv/lo-ultimo/noticias/respaldo-la-fgr-en-investigaciones-sobre-actos-de-corrupci%C3%B3n.
169 Para conocer más al respecto véase http://www.dgcp.gob.sv/index.php/novedades/noticias/1457-desarrollan-foro-el-papel-de-los-centros-penitenciarios-en-el-siglo-xxi
170 La Prensa Gráfica (9 de septiembre de 2016). Asamblea concluye reformas legales para frenar delitos desde penales. Recuperado de sitio web de La Prensa Gráfica: http://www.laprensagrafica.com/2016/09/09/nap0909asambleareformaseguridad
171 El Diario de Hoy (13 de diciembre de 2016). Prorrogan medidas especiales contra reos. Recuperado de sitio web de El Diario de Hoy: http://www.elsalvador.com/articulo/sucesos/prorrogan-medidas-especiales-contra-reos-134884
172 El Mundo (14 de diciembre de 2016), Descongestionarán Bartolinas Policiales. Recuperado de sitio web de Diario El Mundo: http://elmundo.sv/descongestionaran-bartolinas-policiales/
173 Al cierre de este informe no se contó con la capacidad instalada para reos del sexo masculino y femenino en 2016, por lo que ese dato corresponde al 29 de junio de 2015. Las cifras de los reos que ocupan los espacios penitenciarios provienen del sitio web de la DGCP al 31 de diciembre de 2016, disponibles en http://www.dgcp.gob.sv/index.php?option=com_content&view=article&id=123.
174 La Prensa Gráfica (15 de septiembre de 2016). Retiran dictamen polémico que evita cumplir LACAP. Recuperado de sitio web de La Prensa Gráfica: http://www.laprensagrafica.com/2016/09/15/retiran-dictamen-polemico-que-evita-cumplir-lacap
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