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Diseño de un Observatorio de Infraestructura Barrial en la Zona Norte de Bucaramanga. 1
Diseño de un Observatorio de Infraestructura Barrial en la Zona Norte de
Bucaramanga
Robín Anderson Hernández Reyes
Investigación presentada como requisito para optar al título de Maestrando en
Gestión Pública y de Gobierno
Director
Carlos Alberto Gutiérrez Cortés
Universidad de Santander “UDES”, Bucaramanga
Maestría en Gestión Pública y de Gobierno
2014
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Diseño de un Observatorio de Infraestructura Barrial en la Zona Norte de Bucaramanga. 2
Dedicatoria
Este trabajo de investigación lo dedico a la sombra perenne de mi Dios y la Virgen María,
a mi madre Mary Josefa y mi hermano Harvey, al apoyo constante de mi gran amigo Diego
Fran y mi amigo Nelson.
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Diseño de un Observatorio de Infraestructura Barrial en la Zona Norte de Bucaramanga. 3
Tabla de Contenido
Pág.
Introducción ............................................................................................................. 8 1. El proyecto de investigación .............................................................................. 11 1.1 Problema de investigación .............................................................................. 11 1.2 Justificación ..................................................................................................... 12 1.3 Objetivo general .............................................................................................. 13 1.4 Objetivos específicos ...................................................................................... 14 1.5 Estrategia metodológica .................................................................................. 14 1.5.1 Tipo de investigación. ................................................................................... 14 1.5.2 Método de investigación ............................................................................... 14 1.5.3 Fuentes, técnicas e instrumentos de recolección de la información ............. 15 1.6 Marco teórico ................................................................................................... 15 1.6.1 El Observatorio. ............................................................................................ 16 1.6.2 Las Políticas Públicas................................................................................... 20 1.6.3 Participación ciudadana en las políticas públicas ......................................... 21 1.6.4 Sobre la Infraestructura ................................................................................ 25 1.6.5 Referentes de Políticas Públicas en Infraestructura Barrial .......................... 29 2. La infraestructura Barrial en Bucaramanga ....................................................... 39 2.1 Municipio de Bucaramanga: funciones relacionadas con la infraestructura .... 39 2.2 Marco Normativo Municipal ............................................................................. 44 2.2.1 El Plan de Ordenamiento Territorial. ............................................................ 44 2.2.2 Plan de Desarrollo 2008 – 2011. .................................................................. 49 2.2.3 Plan de desarrollo 2012 – 2015. ................................................................... 56 2.2.4 Georreferenciación de la Infraestructura en las Comunas 1 y 2 ................... 61 3. Necesidades y demandas en materia de infraestructura de las Comunas 1 y 2 62 3.1 Según el Plan de Desarrollo Municipal 2012 - 2015 ........................................ 64 3.2 Según el presupuesto participativo para el año 2014 en materia de infraestructura. ...................................................................................................... 67 3.3. Según la oficina de recepción de solicitudes año 2013 .................................. 72 3.4 Según la encuesta de necesidades de infraestructura en las comunas 1 y 2 . 76 3.4.1 Ficha técnica ................................................................................................ 76 4. Implementación del Observatorio de Infraestructura Barrial.............................. 83 4.1. Institucionalidad del Observatorio .................................................................. 87 4.1.1 Coordinación del Observatorio ..................................................................... 87 4.2 El Observatorio ................................................................................................ 88 4.2.1 Objetivo General .......................................................................................... 88 4.2.2 Objetivos Específicos ................................................................................... 89 4.2.3 Marco Lógico del Observatorio de Infraestructura Barrial ............................ 90
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4.2.4 Plan de acción del Observatorio ................................................................... 94 4.2.5 Actores. ...................................................................................................... 102 4.2.3.1 Modelo de Identificación de Actores ........................................................ 103 4.2.4 Indicadores. ................................................................................................ 106 4.2.5 Evaluación .................................................................................................. 113 5. Conclusiones ................................................................................................... 116 Referencias Bibliográficas ................................................................................... 119
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Lista de Tablas
Pág.
Tabla 1. Fundamentación legal ............................................................................................ 23
Tabla 2. Problemática de la Comuna Uno ........................................................................... 65
Tabla 3. Problemática de la Comuna Dos ........................................................................... 66
Tabla 4. Necesidades en materia de infraestructura de las Comunas Uno y Dos ............... 67
Tabla 5. Priorización de solicitudes ..................................................................................... 72
Tabla 6. Solicitudes ciudadanas en materia de infraestructura ........................................... 73
Tabla 7. Análisis de las solicitudes ciudadanas en infraestructura según la
Administración ..................................................................................................................... 75
Tabla 8. Mecanismo usado para acudir ante la Administración Municipal ........................ 80
Tabla 9. Tiempo de respuesta a la solicitud ......................................................................... 80
Tabla 10. Marco Lógico del Observatorio de Infraestructura Barrial ................................ 90
Tabla 11.Primer ciclo: Conformación del grupo coordinador ............................................ 95
Tabla 12. Segundo ciclo: Estructuración y promoción del Observatorio ............................ 96
Tabla 13.Tercer ciclo: Invitación, capacitación y conformación de actores ....................... 97
Tabla 14. Cuarto ciclo: Funcionamiento del Observatorio ................................................. 98
Tabla 15. Quinto ciclo: Resultados y conclusiones .............................................................. 99
Tabla 16. Parte a: Cronograma del plan de acción primer año ........................................ 101
Tabla 17. Parte b: Cronograma del plan de acción bucle 3 años siguientes .................... 101
Tabla 18. Variable A .......................................................................................................... 107
Tabla 19. Variable B .......................................................................................................... 108
Tabla 20. Variable C .......................................................................................................... 108
Tabla 21. Variable D .......................................................................................................... 109
Tabla 22. Variable E .......................................................................................................... 109
Tabla 23. Variable F .......................................................................................................... 110
Tabla 24. Variable G .......................................................................................................... 110
Tabla 25. Variable H .......................................................................................................... 111
Tabla 26. Variable I ........................................................................................................... 112
Tabla 27. Variable J ........................................................................................................... 112
Tabla 28. Variable K .......................................................................................................... 113
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Resumen
Título: Diseño de un Observatorio de Infraestructura Barrial en la Zona Norte de
Bucaramanga
Autor: Robín Anderson Hernández Reyes
Palabras clave: Observatorio, política pública, infraestructura, institucionalidad, desarrollo
sostenible, intersectorialidad, ordenamiento urbano, espacio público, participación
ciudadana.
Investigación que se adecua al modelo de observatorio, cuyo fin es identificar las
necesidades de los barrios que comprenden las comunas 1 y 2 del municipio de
Bucaramanga, con el fin de articular un conjunto de estrategias para su tratamiento
intersectorial con la participación comunitaria. El fin último del observatorio es ser
presupuesto teórico e investigativo para la formulación de una política pública concreta y
aplicable en materia de infraestructura barrial.
Con el fin de diseñar el observatorio, la investigación se orientó en diagnosticar las
necesidades en infraestructura barrial de los barrios de la zona norte de Bucaramanga,
identificar las demandas de Infraestructura, percibidas por las juntas de acción comunal,
sintetizar la normatividad vigente en infraestructura barrial en el municipio de
Bucaramanga y el diseño del observatorio. Metodológicamente la investigación es
exploratoria, en la medida que en el municipio de Bucaramanga aún no ha sido abordado
este tema de estudio. Igualmente, la investigación contiene un elemento propositivo, con el
diseño del Observatorio, combina los métodos teórico y práctico, y su naturaleza es mixta ya que se apoya en el análisis cualitativo y cuantitativo de los datos.
El resultado de la investigación son los lineamientos para la puesta en práctica de un
observatorio de políticas públicas en infraestructura barrial para las comunas 1 y 2 de
Bucaramanga con sus aspectos teóricos, actores, indicadores, plan de acción, así como la
evaluación del mismo, con el fin de ser instrumento para el delineamiento de una política
pública de infraestructura barrial a nivel municipal.
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Summary
Title: Designing a Monitoring Infrastructure Neighborhood in the Northern Zone of
Bucaramanga
Author: Robin Anderson Hernandez Reyes
Keywords: Monitoring, public policy, infrastructure, institutions, sustainable development,
intersectoral, urban planning, public space, civic participation.
Research which matches the observation model, which aims to identify the needs of the
neighborhoods that comprise the communes 1 and 2 in the town of Bucaramanga, in order
to articulate a set of strategies for treatment intersectorial community participation. The
ultimate goal of the observatory is to be theoretical and research budget for the formulation
of a concrete and applicable public policy for neighborhood infrastructure.
In order to design the observatory, the investigation focused on diagnosing neighborhood
infrastructure needs of the neighborhoods in the north of Bucaramanga, identify
infrastructure demands, perceived by community action, synthesize the current regulations
in neighborhood infrastructure in the town of Bucaramanga and design of the observatory.
Methodologically the research is exploratory, to the extent that in the town of Bucaramanga
has yet addressed this subject matter. Similarly, research has a proactive element to the
design of the Observatory, combines theoretical and practical methods, and its nature is
mixed as it is based on the qualitative and quantitative analysis of the data.
The result of the research are the guidelines for the implementation of a monitoring of
public policies in neighborhood infrastructure for communes 1 and 2 of Bucaramanga with
theoretical aspects, actors, indicators, action plan, and the evaluation thereof, in order to be
an instrument for the delineation of a public policy of neighborhood infrastructure at the
municipal level.
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Introducción
La presente investigación, es un aporte al estudio de las políticas públicas desde la esfera de
la participación ciudadana, la promoción de la sostenibilidad, la intervención urbana
intersectorial y el compromiso medioambiental. Todo lo anterior en el marco de la
infraestructura barrial.
En Bucaramanga, la división por estratos ha conllevado a marginalizar ciertos
sectores urbanos, los cuales se convierten en focos de amplias y profundas desigualdades
sociales. En este sentido, a la falta de un desarrollo urbano planificado se suma el desinterés
y la falta de pertenencia con el entorno por parte del poblador de territorios barriales
marginales, lo que profundiza sus conflictos. Las comunas 1 y 2 de la ciudad contienen una
serie de necesidades y reclamos en materia de inversión pública relacionada con el
mobiliario urbano y los espacios públicos, ya que estos son muy limitados, están
deteriorados o inexistentes.
El interés recae entonces en conocer las políticas públicas que desarrolla el
municipio de Bucaramanga relacionadas con la infraestructura pública barrial, con el
motivo de generar como resultado del trabajo de investigación un Observatorio de la
política pública en este sentido. Aunado a esto, a escala global, se ha convertido en un
tópico el discurso de la sostenibilidad en espacios urbanos, que sumado al marcado interés
por la participación ciudadana en la construcción de las políticas públicas, es fundamental
para los territorios urbanos comenzar a construir planificadamente estos espacios y
promover los ya creados, con el fin de que el conglomerado social se apropie de lo público
y comience a participar en la definición, ejecución, mantenimiento y evaluación constante
de la inversión realizada con los recursos públicos que le pertenecen.
En este sentido, cabe preguntarse sobre el tratamiento que hace la administración
del municipio de Bucaramanga a las políticas de infraestructura y desarrollo sostenible y
especialmente, a la participación y ejecución de estas en la comunidad de las comunas 1 y
2; ya que la zona norte de la ciudad de Bucaramanga presenta insuficiencias en diversos
órdenes socio-económicos, además de mostrar una alarmante degradación del entorno
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urbanístico (infraestructura) y ambiental, un detrimento creciente del uso del espacio
público para el consumo de estupefacientes y diversos comportamientos delictivos. Con lo
que se ha formado igualmente una problemática trascendental de estigmatización de la
localidad del barrio por parte de las comunidades cercanas. Sumado a lo anterior, la
incesante afluencia de población por el desplazamiento forzado causa una desavenencia de
los tejidos sociales y perturba el sentido de pertenencia de la comunidad. La discriminación
empieza a tomar fuerza y se simboliza, en parte, por la separación de líneas que emplacen
la inclusión de esta población en la Comuna. Una situación que incluye tanto al conflicto
interno, como al inequitativo repartimiento de la pobreza y a la que se añaden algunos
aspectos significativos. Entre ellos, la representación forzada de una población que ya tenía
remediado el problema de la vivienda en su lugar de origen, la ausencia de participación
comunitaria en la reconstrucción de su propio entorno.
Para el logro de lo anterior, se trazó como objetivo general de la investigación el
diseño de un observatorio de ejecución de políticas públicas de desarrollo de infraestructura
en las comunas 1 y 2 del norte de Bucaramanga y como objetivos específicos el diagnóstico
de las necesidades en infraestructura barrial de los barrios de la zona norte de
Bucaramanga, la identificación de demandas de Infraestructura, percibidas por las juntas de
acción comunal, la sintetización de la normatividad vigente en infraestructura barrial en el
municipio de Bucaramanga y el diseño de un observatorio permanente de desarrollo de
infraestructura barrial en los barrios de la comuna 1 de Bucaramanga.
La presente, es una investigación exploratoria, en la medida que en el municipio de
Bucaramanga aún no ha sido abordado este tema de estudio, en este sentido se constituirá
como referente teórico - práctico para el diseño de futuras políticas públicas en la materia.
Igualmente, la investigación contiene un elemento propositivo, donde el diseño del
Observatorio será pieza fundamental para el logro de los objetivos propuestos en la misma;
combina los métodos teórico y práctico, en el sentido que bajo la primera óptica de
investigación se recurrirá a la literatura afín y especializada en el tema del ordenamiento
urbano, la sostenibilidad ambiental y la infraestructura barrial, así como a los diversos
documentos que en el orbe municipal existen con relación al tema de investigación, y bajo
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la óptica del método práctico, se recurrirá al manejo de encuestas para conocer
directamente la realidad de las comunas 1 y 2 de Bucaramanga.
Para conocimiento del lector, la estructura del trabajo que se presenta a su
consideración es la siguiente:
Como primer capítulo se encuentra el diseño metodológico de la investigación, en
donde se establece el marco sobre el cual se desarrollará la misma y un marco teórico que
indaga conceptualmente las definiciones y tratamiento de observatorio, políticas públicas,
participación ciudadana en las políticas públicas, infraestructura y referentes de políticas
públicas en infraestructura barrial.
En el capítulo segundo encontrará el marco normativo de la infraestructura barrial
en Bucaramanga, donde se establece el tratamiento que se hace a la misma a partir de la
administración municipal, el Plan de Ordenamiento Territorial y los dos últimos planes de
Desarrollo Municipal.
En el capítulo tercero, se hace un compendio de las necesidades y demandas de
infraestructura de las comunas 1 y 2 de Bucaramanga.
El modelo de Observatorio es desarrollado en el capítulo cuarto, donde se establece
la respuesta a la necesidad del mismo y se proyecta su funcionamiento mediante los
objetivos, actores, indicadores, plan de acción y evaluación para el mismo.
Por último, el capítulo de las conclusiones de la investigación.
En todo caso, el presente trabajo de investigación aspira a ser un grano de arena en
el desarrollo de la política pública de infraestructura urbana, en la medida que a través del
observatorio que se pretende diseñar, se pueda en las futuras administraciones, recoger los
resultados de sus estudios y poder planificar una política pública válida, articulada y
ejecutable en donde la ciudadanía tenga la oportunidad de ver el esfuerzo público por sacar
adelante sectores deprimidos mediante una inversión justa y consensuada de los recursos
públicos.
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1. El proyecto de investigación
1.1 Problema de investigación
La participación de la ciudadanía en la elaboración, gestión, ejecución y evaluación de las
políticas públicas se consolidó como una fuente de gobernabilidad en tiempos de la
constitucionalización de las relaciones entre el Estado y el ciudadano, y el reconocimiento
de que el Estado es el medio y la persona el fin. En este sentido, desde la organización
territorial base del Estado colombiano, al municipio como unidad administrativa autónoma
e independiente, le corresponde el diseño y la ejecución de las políticas públicas destinadas
a la organización de su territorio.
Bajo el anterior marco, la responsabilidad de satisfacer las necesidades comunitarias
con relación al espacio y mobiliario público han sido históricamente satisfechas desde la
óptica de la visión top – down (Aguilar, 1992), que con el surgimiento de la participación
ciudadana como derecho y deber fundamental y la promoción de la gobernanza, entendida
como el “arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo
económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado,
la sociedad civil y el mercado de la economía” (Real Academia de la Lengua Española,
2014), ha hecho que se revisen las políticas públicas en materia de intervención urbanística
y de infraestructura, para que la gobernanza se articule con un modelo de administración
bottom- up (Aguilar, 1992), sumado a lo anterior, los profundos cambios climáticos, así con
la creciente visión compartida de responsabilidad social ecológica ha incrementado las
alianzas y políticas en pos de un crecimiento urbano sostenible ecológicamente.
En este sentido, cabe preguntarse sobre el tratamiento que hace la administración del
municipio de Bucaramanga a las políticas de infraestructura y desarrollo sostenible y
especialmente, a la participación y ejecución de estas en la comunidad de las comunas 1 y
2; ya que la zona norte de la ciudad de Bucaramanga presenta insuficiencias en diversos
órdenes socio-económicos, además de mostrar una alarmante degradación del entorno
urbanístico (infraestructura) y ambiental, un detrimento creciente del uso del espacio
público para el consumo de estupefacientes y diversos comportamientos delictivos. Con lo
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que se ha formado igualmente una problemática trascendental de estigmatización de la
localidad del barrio por parte de las comunidades cercanas.
Sumado a lo anterior, la incesante afluencia de población por el desplazamiento
forzado causa una desavenencia de los tejidos sociales y perturba el sentido de pertenencia
de la comunidad. La discriminación empieza a tomar fuerza y se simboliza, en parte, por la
separación de líneas que emplacen la inclusión de esta población en la Comuna. Una
situación que incluye tanto al conflicto interno, como al inequitativo repartimiento de la
pobreza y a la que se añaden algunos aspectos significativos. Entre ellos, la representación
forzada de una población que ya tenía remediado el problema de la vivienda en su lugar de
origen, la ausencia de participación comunitaria en la reconstrucción de su propio entorno.
Así, cabe preguntarse a partir de los planteamientos anteriores:
¿Existe en Bucaramanga una política pública que regule y promueva el desarrollo de la
infraestructura barrial? ¿El compendio normativo con relación a la infraestructura barrial en
Bucaramanga, responde a las necesidades de la comunidad en esta materia? ¿Es necesaria
la construcción de un mecanismo que permita conocer a fondo las vicisitudes de la política
pública de infraestructura barrial en Bucaramanga con el fin de ser referente para su
perfeccionamiento?
1.2 Justificación
La experiencia de las intervenciones realizadas en algunas ciudades latinoamericanas con el
fin de suscitar la inclusión urbana de sectores inconsecuentes resulta ser enriquecedora. A
través de ellas se ha justificado que las mediaciones puntuales acaban siendo limitadas, al
igual que los magnos proyectos de transformación y reasentamiento. Planes que además de
insuficientes, resultan impugnables y quebrantan el tejido social ya formado en estos
lugares. No obstante, las acciones más integrales y consideradas con las comunidades y la
propia distribución urbana indiscutible han manifestado ser las más ajustadas hasta ahora.
Unas interposiciones que revistan incluir una amplia gama de semblantes urbanos en los
que, igualmente de aprovisionar infraestructuras y servicios, se suscita la intervención
ciudadana y la procreación de empleo a través de la complexión de asociaciones y la
formación laboral. (Mintzberg, 1996)
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Según Brakarz (2002), el mayor impacto urbano que causan los Programas de
Mejoramiento Barrial es la mezcla, desde distintas extensiones, de los asentamientos
informales a la ciudad formal. Una integración que tiende a romper las barreras entre las
poblaciones de distintos niveles socio-económicos y que mejora la calidad de vida de sus
habitantes. Estos programas ya implantados, también han dejado importantes lecciones para
el diseño de futuras estrategias de integración. Entre ellas la priorización de la regulación,
que en muchos casos los pobladores ni la desean, pero que después de realizadas las
intervenciones dejan de ser sólo un derecho y se convierten también en un deber ciudadano.
El alcance de la propuesta está puesto en configurar un ambiente propicio para la
generación de estas dinámicas para la ciudad. Una experiencia que lejos de concebirse
como aislada, simboliza una posibilidad de replicabilidad en otras ciudades intermedias, a
partir de la conciliación a las distintas situaciones y contextos informales.
El desarrollo de un observatorio para el mejoramiento de la infraestructura barrial en
la zona norte de la ciudad de Bucaramanga será una propuesta que tiene en cuenta las
restringidas circunstancias económicas de estas zonas, que precisan de altos presupuestos,
pero que cuentan con una gran capacidad de trámites humanos e institucionales. Además, la
figura de instituciones educativas de relevancia puede trocar a esta experiencia en un
relativo, a partir del establecimiento de una plataforma intermediaria equivalente al
Observatorio propuesto.
En conclusión, es un proyecto comprometido con la solución de las barreras urbanas
que quebrantan el territorio y seducen el tejido social. Pensado para entrelazar áreas
urbanas contiguas pero aisladas a través del restablecimiento del espacio público como
lugar de colisión, apuesta por reconocer que la elaboración de la ciudad es propia de los
combinados, el gobierno y la sociedad. Tan sólo desde la aceptación y del encuentro con el
"otro" (Echebarría, 2006), se consigue edificar una ciudad más democrática, pacífica y
razonable.
1.3 Objetivo general
Diseñar un observatorio de ejecución de políticas públicas de desarrollo de infraestructura
barrial en las comunas 1 y 2 del norte de Bucaramanga.
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1.4 Objetivos específicos
• Diagnosticar las necesidades en infraestructura barrial de los barrios de la zona
norte de Bucaramanga.
• Identificar las Demandas de Infraestructura, percibidas por las juntas de acción
comunal.
• Sintetizar la normatividad vigente en infraestructura barrial en el área metropolitana
de Bucaramanga.
• Diseñar un observatorio permanente de desarrollo de infraestructura barrial en los
barrios de la comuna 1 y 2 de Bucaramanga.
1.5 Estrategia metodológica
1.5.1 Tipo de investigación.
La presente, es una investigación exploratoria, en la medida que en el municipio de
Bucaramanga aún no ha sido abordado este tema de estudio, en este sentido se constituirá
como referente teórico - práctico para el diseño de futuras políticas públicas en la materia.
Igualmente, la investigación contiene un elemento propositivo, donde el diseño del
Observatorio será pieza fundamental para el logro de los objetivos propuestos en la misma.
1.5.2 Método de investigación
Esta investigación combina los métodos teórico y práctico; en sentido estricto y
acudiendo a Sampieri (2014), en el presente trabajo se abarca el método mixto de
investigación, en donde se utilizan los clásicos métodos cuantitativos y cualitativos, según
la referencia del mismo autor “Los métodos mixto s representan un conjunto de procesos
sistemáticos, empíricos y críticos de investigación e implican la recolección y el análisis de
datos cuantitativos y cualitativos, así como su integración y discusión conjunta, para
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realizar inferencias producto de roda la información recabada (metainferencias) y lograr un
mayor entendimiento del fenómeno bajo estudio (Hernández Sampieri y Mendoza, 2008 ).”
Así se recurrirá al estudio de diversas fuentes y documentación para establecer un
marco teórico del Observatorio, la realidad en la infraestructura de Bucaramanga y la teoría
en cuanto a infraestructura en el orden mundial y nacional, el ordenamiento urbano, la
sostenibilidad ambiental y la infraestructura barrial, así como a los diversos documentos
que en el orbe municipal existen con relación al tema de investigación y por el otro lado, el
uso de herramientas cuantitativas como las encuestas para conocer directamente la realidad
de las comunas 1 y 2 de Bucaramanga.
1.5.3 Fuentes, técnicas e instrumentos de recolección de la información
Las fuentes, técnicas e instrumentos de recolección de información en la presente
investigación son de carácter mixto, ya que no se trata de un trabajo de índole meramente
expositivo o un análisis de una situación, sino que tras realizar el análisis teórico de un caso
concreto, como lo es la política pública en materia de infraestructura barrial de
Bucaramanga, se entra a proponer un Observatorio en esta materia, por lo que se recurrirá a
fuentes primarias y secundarias, el análisis de textos y la aplicación de una encuesta.
Conforme a lo anterior, su naturaleza es mixta ya que se apoya en el análisis cualitativo y
cuantitativo de los datos.
1.6 Marco teórico
El Estado social y democrático de derecho, ha sido el precursor de la participación
ciudadana en lo público. Se puede establecer inicialmente la inquietud si el ciudadano está
preparado o interesado en esta participación, pero la idea es generar los espacios que
permitan la inclusión social en lo público, de tal manera que se convierta en corresponsable
y coautor de las ideas, acciones y programas que le permitan mejorar su entorno así como
partícipe en el control y evaluación de las políticas públicas.
De esta forma, se precisará conceptualmente cada uno de los componentes teóricos
del objetivo general del presente trabajo, en la medida que son requisito esencial para su
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entendimiento y base para la formulación de la propuesta que se expondrá al final del
escrito.
Se iniciará determinando qué es un observatorio, sus definiciones y características,
así como lo pertinente con el tema de las políticas públicas, algo más extenso y espinoso en
su conceptualización, pero que se espera dé luces sobre el actuar de la administración en la
elaboración de las mismas y la necesidad de que sean articuladas con la participación
ciudadana. Por último se hará una incursión en el tema de la infraestructura para saber
cuáles son las características relevantes de la misma en nuestro país.
1.6.1 El Observatorio.
El diccionario de la Real Academia de la Lengua Española se queda corto en sus
acepciones al tratar el significado de la palabra observatorio, de la cual, da las siguientes
tenues luces: Tiene su raíz en el verbo observar, y este del latín observare, y se usa para
designar lugar o posición que sirve para hacer observaciones o edificio con inclusión del
personal e instrumentos apropiados y dedicados a observaciones, por lo común
astronómicas o meteorológicas. Sin embargo, la raíz de nuestro querido verbo es más
prolífico en acepciones, de las que podemos agarrarnos para nuestro beneficio: 1. Examinar
atentamente. 2. Guardar y cumplir exactamente lo que se manda y ordena. 3. Advertir,
reparar. 4. Mirar con atención y recato, atisbar.
Puede parecer más claro para nuestro estudio lo que es el observatorio, más que un
lugar físico se trata de un acto casi científico que nos conlleva a examinar atentamente un
objeto de nuestro interés, a advertir sus causas y efectos desde un punto exterior al mismo.
El observatorio del que nos proponemos hablar tiene características de tipo social y
político, ya que dentro del género de los observatorios (tantos puede haber como áreas del
conocimiento) nos centraremos en los que estudian la esfera pública, las políticas públicas,
la cosa pública romana; su fin último es examinar, observar la actividad del Estado en una
de sus obligaciones con sus administrados, las políticas públicas.
Noel Angulo Marcial (2009), magister en ciencias en metodología de la ciencia
expone en un artículo muy interesante y completo, diversos acercamientos en torno a los
observatorios en ciencias sociales, así relaciona a Frausto et al (2008) quienes aseveran que
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“su uso en esta disciplina no es nuevo, ya que desde 1962 Robert C. Wood, propone que las
políticas urbanas sean tratadas como un fenómeno científico y sometidas a la observación,
igualmente define a los observatorios urbanos como estaciones de campo, centros de
información y áreas de monitoreo bajo la supervisión de los científicos y académicos”. No
obstante lo anterior, no tenemos cinco décadas de pura y dura investigación en materia de
observatorios sociales, pues el tema al parecer no tuvo el recibo que merecía. Téllez G.
(2005), señala que es a partir de la última década en que diversas organizaciones sociales y
académicas se han ocupado en crear espacios interdisciplinares que posibiliten el
seguimiento a distintos objetos de estudio.
Según Marcial (2009), la misión de un observatorio es vigilar y detectar lo
que ocurre en su ámbito de actuación, y su valor agregado se sustenta en: 1) buscar
la información, 2) discernir su relevancia, 3) organizarla de modo coherente y 4)
presentarla de forma clara. Aunque no se logra el consenso sobre la definición sí
existe una comprensión tácita del término que designa al conjunto de actividades y
procedimientos destinados a identificar y evaluar aquella información que se
produce en un contexto, como mecanismo para generar evidencia útil para la toma
de decisiones en un ámbito de competencia. El autor señala que la observación es
un modo de examinar la realidad, lo que implica claridad y mensurabilidad con
respecto a los propósitos de la observación, de los criterios de comparación, de los
elementos observables y de la manera de realizar la observación
Pero, ¿Y en dónde está la definición? A esta inquietud saltan diversos
autores para aportar sus válidas interpretaciones del término, entre las que se
rescatan las siguientes:
Enjunto (2008), propone al observatorio como un organismo creado por un
colectivo, con el fin de seguir la evolución de un fenómeno, normalmente de
carácter social, desde una posición ventajosa. Se indica que existen diferentes tipos
de observatorios, de carácter temático, sectorial; algunos promovidos por la
administración, otros por organizaciones sociales o empresas; de cobertura nacional,
autonómico o locales. De tal forma que se puede establecer que los observatorios, a
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contrario sensu de las políticas públicas, no tienen su nacimiento ni son exclusivos
de la administración pública.
Urdapilleta (2006), define el observatorio como un lugar adecuado para el
análisis del fenómeno social observado; estructura que posibilita una amplia visión
de lo que le rodea. Pero advierte que se ha sobreentendido que un observatorio es un
dispositivo, una estructura o un lugar físico cargado de instrumentos materiales de
observación, y que lo observado es un fenómeno natural. Señala también que el
término referido a las ciencias sociales aún no aparece en los diccionarios; a pesar
de ello lo define como el conjunto de estructuras que permite obtener una visión
amplia de la evolución de determinados fenómenos y acontecimientos sociales.
Adelanta Marcial (2009) que un observatorio es el espacio o lugar donde es
recogida la información y opinión de los actores involucrados en una situación
social o del fenómeno observado, sea social o económico, además de trabajar con
otros datos de tipo cuantitativo, lo que suma a la medición del fenómeno observado.
Husillos (2006), identifica tres tipos de observatorios, con distintos matices
correspondientes a la evolución en el tiempo:
• Centro de documentación. Es el concepto de origen, desde esta óptica el
observatorio es una biblioteca dedicada a una temática específica, su misión se basa
en almacenar y clasificar información y documentación.
• Centro de análisis de datos. Considera al observatorio como una
herramienta de ayuda en la toma de decisiones. Su misión principal es: a) recoger,
procesar y proporcionar información, y b) conocer mejor y comprender la temática
en cuestión mediante estudios con la participación de expertos.
• Espacio de información, intercambio y colaboración. Corresponde al concepto
actual de observatorio ya que se adapta a las ventajas de las TIC, y su misión es: a)
recopilar, tratar y difundir la información, b) conocer mejor la temática en cuestión, y c)
promover la reflexión y el intercambio del conocimiento en red.
Los anteriores aportes a la reflexión conceptual del observatorio social nos lleva a
concluir que este se encuentra orientado al análisis de un conjunto de factores, a su
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Diseño de un Observatorio de Infraestructura Barrial en la Zona Norte de Bucaramanga. 19
observación más o menos imparcial y a la generación de resultados o datos que permitan
evaluar una situación con el ánimo de mejorarla o modificarla.
Las funciones de los observatorios, a partir de su definición no solo están orientadas
a ser un observador de la realidad social, en la medida que su esencia podría llevar a
equívocos, actualmente no es la función del observatorio ser una biblioteca de políticas
públicas y de datos recolectados en su accionar de observatorio. Más allá de la recolección
ciega de datos y su clasificación, se encuentra el análisis de los mismos a la luz de la teoría
social y la orientación científica de los observadores para generar conclusiones.
Actualmente, no solo se trata de que el observatorio genere conclusiones que sirvan a los
observados, trátese de los ejecutores de políticas públicas como de los académicos
investigadores; Actualmente, el observatorio produce información tan valiosa, que como
resultado de sus estudios genera ideas para el mejoramiento y propone mejoras o cambios
en las políticas públicas para ser tenidas en cuenta por la administración.
Marcial (2009, p.9) rescata las conclusiones a las que llega el Sistema Económico
Latinoamericano y del Caribe en el Primer Taller El Observatorio como Herramienta para
la Gestión de la Información y del Conocimiento, en las que se enfatiza:
“3. Los observatorios están destinados a captar, organizar, evaluar y procesar
información para poder difundir conocimientos. Generar información es el
compromiso de muchos y distintos actores y no necesariamente la función de
un observatorio.
4. Los productos de un observatorio pueden servir, al menos, para:
a. Caracterizar una situación o momento
b. Apoyar la toma de decisiones coyunturales
c. Formular escenarios a futuro.”
En síntesis, tal como la misma naturaleza del observatorio ha tenido una evolución
intrínseca, las funciones del mismo también. Actualmente se caracteriza por incluir entre
sus funciones la recolección y clasificación de información, el análisis y la observación de
la misma, las conclusiones y propuestas hacia el objeto observado.
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Diseño de un Observatorio de Infraestructura Barrial en la Zona Norte de Bucaramanga. 20
1.6.2 Las Políticas Públicas
El segundo aspecto teórico a tratar es más amplio que el precedente, es un concepto
compuesto por las palabras política (Del lat. politĭcus, y este del gr. πολιτικός) y pública
(Del lat. publĭcus), conceptos en sí mismos tratados amplia e independientemente en el
mundo occidental desde hace siglos. Sin embargo, y aunque cada uno por separado tiene su
desarrollo teórico con amplia y vasta bibliografía, y las relaciones que cada uno de estos
términos puede llegar a tener con el Estado es abundante, es cierto también que conjugados
han tenido un desarrollo bastante posterior.
El desarrollo anglosajón del tema de la política pública es más completo que el
desarrollado por la cultura hispanohablante. Conceptualmente existe una separación
conceptual inglesa del manejo de la política, ya que polity, politics y policy son términos no
equivalente, polity se refiere a la esfera política en general, politics corresponde a las
actividades desplegadas para lograr el control del poder político y policy las actividades
resultantes del ejercicio de la politics, de esta forma podemos extraer que la esfera de las
políticas públicas pertenece a la policy, en la medida de que constituyen la respuesta
práctica y posterior al ejercicio democrático, con base en unos postulados programáticos.
Política pública es:
Un proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos,
adelantado por autoridades públicas con la participación eventual de los particulares,
y encaminado a solucionar o prevenir una situación definida como problemática. La
política pública hace parte de un ambiente determinado del cual se nutre y al cual
pretende modificar o mantener. (Velásquez, 2009, p.156)
El autor explica sobre la misma que esta es descriptiva y no normativa, por lo que su
ámbito de aplicación práctico y teórico es más extenso: “una política puede ser desde una
política de Estado hasta un programa o un proyecto del orden municipal; no es necesario
que estén consignadas en un plan de desarrollo para garantizar su existencia”, tal y como se
verá en la explicación de la misma.
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Diseño de un Observatorio de Infraestructura Barrial en la Zona Norte de Bucaramanga. 21
Con relación a la definición propuesta de política pública, es necesario precisar su
alcance y razón de ser. Independientemente de que sea un proceso integrador de decisiones,
acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, solo puede ser llamada como tal si su
nacimiento es a partir de una autoridad pública, condición sine qua non para que sea
tomada como tal. Esta definición es válida y actual en la medida que garantiza la
participación ciudadana como probable dentro del proceso y no solamente como benefactor
o víctima de las mismas. También su finalidad, esta es solucionar problemáticas sociales,
económicas, políticas, etc., de un grupo social delimitado por un territorio, pero también se
propone el uso de las políticas públicas como elemento para prevenir estos mismos
problemas y finalmente es parte del mismo ambiente, por lo que no es una entelequia, tiene
sus bases en la realidad fáctica y jurídica del entorno y nace como respuesta a esta realidad.
De esta forma, las políticas públicas pretenden convertirse tras un estudio previo, en la
solución a una o varias problemáticas que afecta a cierto conglomerado social con
limitaciones espacio temporales. Para concluir, cabe recordar que no toda intervención
Estatal puede considerarse una política pública (Cuervo, 2009, p.14), ya que se caería en
error de generalización, lo que puede contrastarse con la definición, para establecer las
diferencias. Por otro lado, es justo para un buen ejercicio de políticas públicas que estas, en
términos de policy no se vean afectadas por las politics, en la medida que el proceso
democrático que como bien es sabido es de carácter cíclico, no intervenga con las buenas
políticas públicas obedeciendo a intereses ajenos a la coyuntura que las reprodujo.
1.6.3 Participación ciudadana en las políticas públicas
Sobre el particular, se ha creído largamente que la participación ciudadana se
circunscribe al ejercicio de los derechos democráticos, descontando las demás
manifestaciones de la actividad ciudadana en el ejercicio y control de la actividad Estatal.
Lo que se podría explicar cómo la participación ciudadana en la política y no en las
políticas; volviendo nuevamente al tratamiento dado por la lengua anglosajona a estos
términos y que a nosotros nos ha afectado semánticamente de forma evidente. Lo anterior
se explica así: Dentro del género de la politing, encontramos las siguientes especies, polity,
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Diseño de un Observatorio de Infraestructura Barrial en la Zona Norte de Bucaramanga. 22
politics y policy, la participación ciudadana se ha limitado a la politics, y dejado de lado la
actividad o ejecución de la policy, por desinterés o estrechez de oportunidades.
La participación ciudadana en las políticas públicas es necesaria, no sólo debe
realizarse en ciertas circunstancias y por convocatoria del gobierno, debe ser una práctica
regular, cuyo ejercicio produzca estos tres resultados: “la incidencia en las estructuras
gubernamentales y en las políticas públicas; la transformación del orden social y político y
finalmente, la exigibilidad de los derechos ciudadanos y humanos en general.” (Canto,
2005, p.4).
Ahora bien, ante el renovado recurso de la participación en políticas púbicas por parte
de la sociedad, cabe preguntarse a qué obedece esta:
Tal vez el problema sea que su diseño ha correspondido más bien a la necesidad de
legitimación de la administración pública, y no tanto la respuesta a una demanda
social, esto es un punto que me parece fundamental, la gente participa frente a una
necesidad (Abers, Fung y Whrite) propia, no tanto por el gusto de participar, ni
mucho menos por la necesidad de la administración pública (Canto, 2005, p.11).
El debate ya ha avanzado y las cartas juegan en pos de un papel más activo por parte
del ciudadano en las políticas públicas, lo que necesita de un marco jurídico asequible y
claro para su inclusión, convocatoria y recompensa visible de tipo colectivo, en la voz de
Canto (2008, p.21): “la institucionalización de los procesos participativos contribuye a una
mayor capacidad de ‘exigibilidad’ por parte de la población al hacer ‘justiciables’ sus
demandas de intervención en las decisiones públicas.”, ahora bien es sabido que el rol del
ciudadano en las políticas públicas es más visible en el nivel municipal y las experiencias
participativas suelen funcionar por lo directo y visible en los gobiernos locales, de tal forma
que resultará un buen ejercicio generar el observatorio para orientar una política pública
participativa.
Estamos entonces como al borde de la democracia sin ciudadanos; esto es, de la no-
democracia. Y son muchas las características y circunstancias de la sociedad
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Diseño de un Observatorio de Infraestructura Barrial en la Zona Norte de Bucaramanga. 23
contemporánea, no digamos ya la de estas últimas décadas ni pensemos únicamente
en la latinoamericana, que conspiran de entrada contra una ciudadanía activa,
propiamente dicha, políticamente involucrada y participante. Lo que puede pensarse
como una razón de más, justamente, para procurar su existencia. (Strasser, 2002,
p.407)
Dentro del contexto colombiano, el nacimiento de la Constitución Política de 1991
propició diversos espacios que dieron pie a la participación ciudadan y el ejercicio del
control ciudadano. Este control relaciona directamente al ciudadano con el objeto de la
administración, el cual es responder a sus necesidades para manifestar su desacuerdo, o
proponer recomendaciones. Es en esta misma Constitución donde se construye el marco
para la participación en el ejercicio y control de lo público como valor ciudadano. El
artículo 40 establece que “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político…”,, el artículo 270 dispone que “… la ley organizará
las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública
que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados”, el artículo 103
establece que “El Estado contribuirá para que las organizaciones sociales tengan
representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y
vigilancia de la gestión pública” y el artículo 369 ordena que “la ley determinará los
deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de
participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio”.
De esta forma, el desarrollo legal se ha extendido sobre todo en el ejercicio del
control de la función pública y orientado a los servicios que ofrece el Estado para la
satisfacción de las necesidades básicas. A continuación, un compendio de la normatividad
relacionada con la actividad ciudadana en el control de lo público.
Tabla 1. Fundamentación legal
Forma de participación Fundamento legal
Veedurías Ciudadanas y Veedurías Comunitarias en Salud Ley 563 de 2000 y ley 850 de 2003
Comités de Veeduría Popular y Juntas de Vigilancia Ley 134 de 1994, ley 136 de 1996
Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos
Domiciliarios
Ley 142 de 1994, Decreto 1429 de
1995
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Diseño de un Observatorio de Infraestructura Barrial en la Zona Norte de Bucaramanga. 24
Forma de participación Fundamento legal
Comités de Participación Comunitaria en Salud Ley 100 de 1993
Juntas Municipales de Educación Ley 115 de 1993
Consejos Nacional y Territoriales de Planeación Ley 152 de 1994
Juntas Administradoras Locales Art. 318 de la Constitución
Formas de participación medioambiental Ley 99 de 1993
Representación social en el Gobierno Escolar Ley 115 de 1994, Decreto 1860 de
1994
Consejos de Juventud Ley 375 de 1997
Concejos municipales de cultura Ley 397 de 1997
Juntas de acción comunal Ley 743 de 2002
Comités de participación en salud (Copacos) Decreto 1757 de 1994
Comité municipal de discapacidad Ley 1145 de 2007
Fuente: Velásquez (2007)
Con relación a las políticas públicas, el Estado ya no es solo el ejecutor magnánimo e
investido de una armadura contra sus detractores. La planeación para la inversión pública
tiene controles y debe estar mediada por el concurso de la ciudadanía, de esta forma es
como nacen los Planes de Desarrollo nacionales, departamentales y municipales. Las
políticas públicas se desarrollan pues con principios como economía, celeridad, planeación,
eficiencia, interés público y todo ello basado en los principios y deberes establecidos por la
Constitución Política.
Las políticas públicas pueden disminuir las desigualdades sociales y territoriales,
incorporando las especificidades y capacidades locales en las estrategias de desarrollo
nacional y urbano, estimulando la cooperación y solidaridad entre diferentes sectores
de actividad y áreas geográficas, o potenciando el crecimiento local, a través de la
negociación entre los principales actores sociales involucrados. (Veiga, 2000, p.8).
Ante esta nueva perspectiva, los centros ciudadanos han adquirido protagonismo, sobre
todo económico, ya que la descentralización estatal les ha impuesto cargas que antes no
tenían, varias tendencias dominantes a escala mundial se han combinado para asignarle un
nuevo protagonismo económico a las entidades locales, visualizadas ahora en sus tres
distintos niveles: municipal, metropolitano urbano y metropolitano regional, esto generó un
proceso de reestructuración experimentado por los Estados nacionales, lo que se ha
traducido en el abandono parcial o total de algunas de sus competencias tradicionales y
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Diseño de un Observatorio de Infraestructura Barrial en la Zona Norte de Bucaramanga. 25
paralelamente, el proceso de descentralización política y administrativa, el cual, a la vez
que ha dado una mayor representatividad política a los entes locales. (Barrios, 2000)
En suma, es preciso que el conglomerado social participe activamente en lo público,
abriendo el debate mediante el análisis de una situación particular como lo es el estado de la
infraestructura del sector norte de la ciudad, mediante un observatorio ciudadano y generar
dentro de sus conclusiones el material necesario para una política pública seria de inversión
y sostenibilidad que permita el mejoramiento de las condiciones de vida de sus habitantes.
1.6.4 Sobre la Infraestructura
Las necesidades sociales nacen en parte de la organización política y la relación
gobernante - gobernado. A través de la historia, la sociedad humana ha llevado un proceso
de evolución que mejora, especifica, tecnifica y beneficia a las comunidades que
eventualmente comparten un espacio histórico. Es así, como las sociedades ancestrales
promovieron las obras públicas de infraestructura por diversos motivos, entre los cuales
podemos contar: mejorar la economía interna mediante la construcción de vías y
acueductos, la construcción de monumentos a sus gobernantes, la construcción de
monumento religiosos, la construcción de sistemas de riego, escalinatas, caminos de piedra
y demás. Este tipo de obras fueron las precursoras de la innovación de la infraestructura
pública. Se pasó de las sobrias construcciones a la construcción de espacios y obras
funcionales, ecológicas y visualmente agradables.
Los antecedentes occidentales nos llevan a las civilizaciones griega y posteriormente
romana, la cual, en su expansionismo imperialista logró una mayor incidencia de sus obras,
en cualquier lugar que hubo presencia romana se encuentran vestigios de la monumental
infraestructura que impactaba y demostraba la importancia del imperio. Al
desmoronamiento del Imperio, sus obras cayeron en el olvido, a lo que siguió el
expansionismo islamista, el feudalismo y el aislamiento por cuenta del absolutismo. A la
llegada del renacimiento, floreció la imaginación humana y sus obras se esparcieron por el
mundo, incluido el nuevo, la América de Colón.
“El Banco Interamericano de Desarrollo BID, define la infraestructura como el
conjunto de estructuras de ingeniería e instalaciones –por lo general, de larga vida útil- que
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Diseño de un Observatorio de Infraestructura Barrial en la Zona Norte de Bucaramanga. 26
constituyen la base sobre la cual se produce la prestación de servicios considerados
necesarios para el desarrollo de fines productivos, políticos, sociales y personales”
(Paniagua, 2010, p.2). Dentro de este conjunto de elementos, la infraestructura física
incluye tres subgrupos:
“Los servicios básicos o infraestructura mínima necesaria, como los servicios públicos
(agua, energía), la infraestructura para la vida y la convivencia, donde se incluyen
aquellos elementos que dignifican la vida de las personas, como el inmobiliario urbano,
los andenes, el alumbrado público y los espacios recreativos y la infraestructura para la
competitividad y el desarrollo económico, como decir las autopistas, los puertos, los
aeropuertos y el sistema de transporte masivo”. (Sanchez, 2013)
En términos más académicos, la infraestructura urbana se conoce como Obra Pública,
ya que es el estado quien preserva y edifica dichas obras, por la calidad y costo de las
mismas. Infraestructura proviene de la palabra debajo, por lo que uno de sus significados
tiende a ser: Parte de una construcción que está bajo el nivel del suelo.
Sin embargo, es necesario hacer frente a la infraestructura urbana en las ciudades bajo
la distinción entre lo público y lo privado. La infraestructura urbana obedece al género del
cual se desprende el urbanismo privado entendido como toda construcción de carácter
privado que se hace a partir del uso del suelo en determinado territorio, por otro lado, el
espacio público es el mobiliario de uso común para todos los integrantes de la sociedad
dentro de un territorio, llámese ciudad o municipio. Lo que hoy conocemos como espacio
público es:
Un concepto urbanístico y a la vez político. Por un lado, el espacio público urbano
está compuesto por las calles, plazas y parques de una ciudad, todo aquello que no es
propiedad privada. Por otro lado, el espacio público, en el sentido de la filosofía
política, lo que también se denomina esfera pública, es un ámbito de deliberación
democrática abierta a todo el mundo. (Aramburu, 2008, p. 144).
No solo existe la diferencia entre bien público y bien privado, si no, que al primero se
le contrapone el bien común, como respuesta más amplia y aceptada. Para Harguindéguy
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Diseño de un Observatorio de Infraestructura Barrial en la Zona Norte de Bucaramanga. 27
(2013, p.182-183), y según el estudio de varios economistas, existen cuatro tipos de bienes
que se determinan por dos variables: la rivalidad y la exclusividad.
El primer criterio, de rivalidad en el que dos individuos no pueden disfrutar de un
bien al mismo tiempo, estos bienes son limitados. Ahora el criterio de exclusividad consiste
en poder excluir individuos del consumo de un bien. De la anterior estructura nacen los
cuatro tipos de bienes: privados, de club, comunes y públicos, relacionados en cuanto a los
grados de mayor rivalidad y exclusividad.
Ahora bien, la diferencia entre un bien público y un bien común radica en que los
bienes públicos no son rivales ni exclusivos, todo el mundo los puede disfrutar al mismo
tiempo como el aire, el agua lluvia, el alumbrado público, los puentes, las vías públicas y en
cambio los bienes comunes tienen la pequeña diferencia de tener un carácter rival que
restringe su uso, por ejemplo una cancha, los asientos de un parque, el salón comunal. Esta
diferenciación conceptual sirve como base para el reconocimiento ciudadano del espacio
como público y común, diferenciable pero abierto al uso, pero sobre todo a la protección.
Con fundamento en lo anterior, a partir del espacio público urbano y las políticas que
lo rodean es que se desarrollará el presente análisis donde se usarán indistintamente los
conceptos de infraestructura urbana y espacio público.
La infraestructura en Colombia ha obedecido a políticas macroeconómicas sin ninguna
participación ciudadana, como respuesta a satisfacer necesidades básicas insatisfechas, de
movilidad o progreso económico. En este sentido desde el nivel nacional, y hasta llegar al
nivel municipal, las políticas públicas en infraestructura han tenido una orientación
eminentemente técnica, excluyendo los componentes social y participativo. A continuación
se observará en los diferentes niveles estructurales del Estado, el manejo dado a la
infraestructura.
Las llamadas locomotoras para el desarrollo, dentro de las que se encuentra la de la
Infraestructura es una respuesta a la deteriorada política en materia de inversión a este
sector, lo que representa un atraso visible del país en el ámbito internacional.
Otro problema es que las políticas públicas duran lo que dura un mandato, ya sea local,
departamental o nacional y los esfuerzos por trascender esas barreras se rompe a fuerza de
los intereses políticos en juego, cuando no debe ser así, la planificación debe superar los
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Diseño de un Observatorio de Infraestructura Barrial en la Zona Norte de Bucaramanga. 28
límites temporales de los deseos individuales de los gobernantes, ya que “existe además una
correlación entre la obra pública y la planificación del territorio, siendo los planes
territoriales y urbanísticos los instrumentos para identificar las exigencias colectivas y
responder a las necesidades dentro del ámbito territorial determinado (bien sea a nivel
nacional, departamental o municipal), que permitan la identificación en la ciudad de
espacios públicos para el disfrute de una sociedad diferenciada y heterogénea que permita
el diálogo y la comunicación de la sociedad” (Ferry, 2001, p.21).
Se observa que en The Global Competitives Report 2012 – 2013 del Foro Económico
Mundial, Colombia aparece en el ranking (basado en un total de 144 países y calificación
entre 1 y 7 como mayor acercamiento a los estándares internacionales), según los ítems
analizados, así:
Calidad de infraestructura global (puesto 108, calificación 3,4) donde Chile se
encuentra en el puesto 31.
Calidad de las vías (puesto 126, calificación 2,6) donde Chile se encuentra en el
puesto 23.
Calidad de infraestructura portuaria (puesto 125, calificación 3,2) donde chile se
encuentra en el puesto 34.
Calidad en la infraestructura de transporte aéreo (puesto 106, calificación 3,8) donde
Chile se encuentra en el puesto 39.
Calidad del suministro eléctrico (puesto 62, calificación 5,1) donde Uruguay ocupa el
puesto 36 (WEF, 2013, p. 412 - 420).
El anterior panorama refleja el atraso significativo que en materia de infraestructura
pública tiene nuestro país, ocupando en casi todos los ejes observados, la cuarta parte
inferior de los países con menor calificación. Es significativo que cada eje estudiado
corresponde a las estructuras que merecen mayor atención dentro de un proyecto de
planeación, ya que son las que garantizan el desarrollo económico de un país.
El departamento de Santander es uno de los más atrasados en el indicador de
infraestructura, con relación a los demás departamentos de primer nivel del orden nacional
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Diseño de un Observatorio de Infraestructura Barrial en la Zona Norte de Bucaramanga. 29
(CEPAL, 2013). Por tal razón en los dos últimos mandatos y con el impulso del gobierno
nacional ‘la locomotora’ arrancó su marcha y pretende modernizar la ya muy golpeada red
de infraestructura departamental, comenzando por su más deprimente sector, el de las vías.
Las aspiraciones desde el gobierno departamental y con el impulso del nacional es
que en el año 2032 el 100% de la actual red vial primaria y secundaria de Santander esté
pavimentada, e interconectada su capital con la de los departamentos vecinos en vías en
doble calzada. Formulada de manera ambiciosa, la estrategia de Infraestructura para el
departamento se cimenta en los temas: vial, aéreo, infraestructura de servicios públicos y
complementaria, férreo, fluvial y urbano metropolitano.
Con datos recogidos de la dimensión de infraestructura del Plan de Desarrollo para
Bucaramanga periodo 2012 – 2015, aprobado mediante acuerdo municipal No. 014 de
2012, esta tiene las siguientes características:
En infraestructura vial, Bucaramanga posee 165 km2 de superficie y actualmente
tiene 612,5 km de vías urbanas a cargo del municipio, 12,7 km a cargo del Departamento y
27,2 km a cargo de la Nación. Con relación a los servicios públicos, Bucaramanga tiene
cobertura aproximada del 98%, con calificación positiva en calidad del agua, con
problemas en alcantarillado y tratamiento de aguas residuales. Con relación a los demás
servicios públicos en energía eléctrica hay cobertura del 99,85%, gas doméstico del 97% y
la ciudad produce mensualmente 14.800 toneladas de residuos, lo que actualmente se ha
constituido en un problema de dimensiones ecológicas y operativas.
1.6.5 Referentes de Políticas Públicas en Infraestructura Barrial
Con la necesidad de seguir contextualizando teóricamente la presente investigación,
se hace necesario hacer una aproximación a tres ejemplos de políticas públicas que
desarrollan ideas paralelas y complementarias que contribuyen al debate del espacio
público local como fuente de prosperidad social y sostenibilidad.
a. El Modelo Agenda 21 Local
La preocupación humana por el medio ambiente, el balance, el equilibrio natural y la
ecología propició a nivel mundial diversas manifestaciones e ideas que promovieron el
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Diseño de un Observatorio de Infraestructura Barrial en la Zona Norte de Bucaramanga. 30
impulso de la sostenibilidad, Cañizares (2010, p.314) afirma que “La filosofía de la
sostenibilidad puede ser considerada como una nueva revolución cultural que, a partir de la
última década del siglo XX, permite al hombre reencontrarse con el medio en el que habita
imprimiendo una idea de respeto que es básica para la supervivencia del planeta”.
Se tiene un referente de orden supranacional en la Conferencia de Estocolmo realizada
en el año de 1972 donde se estableció como meta imperiosa la defensa y mejora del medio
ambiente como legado, ya que en el contexto histórico la tensión mundial presagiaba lo
peor para el mundo. En la declaración de esta conferencia se afirmó que “…a fin de lograr
una más racional ordenación de los recursos y mejorar así las condiciones ambientales, los
Estados deberían adoptar un enfoque integrado y coordinado de la planificación de su
desarrollo, de modo que quede asegurada la compatibilidad del desarrollo con la necesidad
de proteger y mejorar el medio ambiente humano en beneficio de su población”, lo que
generó en los gobiernos y organismos no gubernamentales la preocupación que hasta el día
de hoy convoca multitudes de personajes preocupados por el medio ambiente y la
sostenibilidad, desde las políticas y tratados entre naciones en cuanto a protección de
ecosistemas hasta manifestaciones y políticas locales.
En el apartado territorial, las áreas urbanas, caracterizadas por presentar una variada
problemática vinculada no solo a las diferentes modalidades de contaminación que
soportan (atmosférica, acústica, etc.) sino a las dificultades de gestión en algunos
casos, han sido uno de los ámbitos en los que la aplicación de la sostenibilidad se ha
manifestado más necesaria. (Cañizares 2010, p.314)
Como se puede observar se usa el término medio ambiente y sostenibilidad de forma
indistinta, sin embargo este uso tuvo una evolución que va desde la preocupación
medioambiental hasta el uso moderno del término desarrollo sostenible, que extrae el
espíritu protector de los recursos naturales y el valor ecológico del actuar humano sin caer
en la vaga y rigurosa idea de que todo progreso atenta contra la naturaleza, para conjugar
este sentir con la necesidad humana de hacer uso de los recursos a su disposición, para
satisfacer sus necesidades en un equilibrio armónico llamado desarrollo sostenible: “El
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Diseño de un Observatorio de Infraestructura Barrial en la Zona Norte de Bucaramanga. 31
desarrollo sostenible es aquel que satisface las necesidades de las generaciones presentes
sin menoscabar los recursos de las generaciones futuras para satisfacer las suyas”
(Comisión Mundial de Medio Ambiente y el Desarrollo de las Naciones Unidas, 1987).
Favorablemente el discurso de la sostenibilidad pasó de ser tal, para ser parte de la
realidad de los entornos urbanos de nuestras ciudades con la ayuda de gobiernos,
ciudadanos preocupados y comunidad científica. Hoy la Agenda 21 es un claro ejemplo de
ello.
La Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo
(UNCED), celebrada en Río de Janeiro en 1992, supuso la consecución de un acuerdo
internacional para dar los pasos necesarios en la senda del desarrollo sostenible, mediante la
aplicación de un plan de acción global: la Agenda 21.
Las actuaciones prioritarias de la Agenda 21 se plantean en siete grandes apartados.
El mundo próspero: revitalización del desarrollo con criterios sostenibles.
El mundo justo: una vida sostenible.
El mundo habitable: núcleos de población.
El mundo fértil: uso eficiente de los recursos.
El mundo compartido: recursos globales y regionales.
El mundo limpio: gestión de productos químicos y residuos.
El mundo de las personas: participación y responsabilidad de las personas.
Sobre este marco general, los países al suscribir el acuerdo, también suscriben una
serie de compromisos para adelantar al interior de sus gobiernos, con la meta de lograr una
sostenibilidad ecológica, social y cultural en cada uno de sus territorios para el disfrute de
la humanidad futura.
La Agenda 21 Local tiene, según indica Prado y García (2009), un carácter
profundamente democrático, debido a que enfatiza la necesidad de adoptar políticas y
estrategias que permitan solucionar los problemas y deficiencias identificados,
promoviendo la intervención de los grupos afectados en la toma de decisiones y en la
implementación de la estrategia adoptada.
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Diseño de un Observatorio de Infraestructura Barrial en la Zona Norte de Bucaramanga. 32
Sobre cómo se puede orientar la aplicación de la Agenda 21 Local, Prado y García
(2009) exponen diversos instrumentos de participación: Los instrumentos de base personal
implican la participación de ciudadanos a título individual, los instrumentos de base
asociativa suponen la participación de representantes de ciudadanos, entidades,
instituciones, asociaciones y empresas y los de base pública se orientan a la participación
de los empleados de la administración, por lo que puede combinarse el uso de estos
instrumentos en términos de cobertura y amplitud.
En el centro de tales tendencias, y como eje fundamental del proceso de sostenibilidad,
se sitúan los ciudadanos y su compromiso y participación en el mismo. En primer
lugar, porque deben ser ellos quienes decidan sobre las actividades que en el futuro van
a impactar en sus vidas, y en segundo lugar, para que entre ellos y el resto de agentes
de dicha sociedad se generen los flujos de información necesarios, de forma que ellos
puedan ser conscientes de las consecuencias en materia de sostenibilidad de sus
acciones cotidianas. (Carrasco, 2008, p.205)
Sin embargo, como objetivo idílico funciona muy bien. El problema radica en la
implementación local de los presupuestos de la Agenda 21 y en el caso específico de la
Agenda 21 Local en Colombia. Sobre este aspecto, se tiene que ha habido grandes avances
en su implementación.
El documento Agenda 21 - Colombia 20 años siguiendo la Agenda 21(2012), como
documento preparatorio y evaluativo de la política en esta materia durante los últimos
veinte años de vigencia del acuerdo transnacional en el capítulo sobre ‘fomento del
desarrollo sostenible de los asentamientos humanos’ expone que:
El país avanza decididamente hacia el manejo sostenible de los asentamientos
humanos, mediante la implementación de políticas públicas y estrategias
interinstitucionales de coordinación y articulación de los diferentes niveles de la
planificación, para fortalecer la gestión ambiental, proteger los recursos naturales
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Diseño de un Observatorio de Infraestructura Barrial en la Zona Norte de Bucaramanga. 33
renovables, mejorar la calidad de vida, lograr la participación activa de los
ciudadanos y fomentar el desarrollo sostenible. (p.41)
Sin embargo, se observa una falencia en el desarrollo de los propósitos de la Agenda
21 Local, esto es que el medio ambiente como eje fundamental de la política de
sostenibilidad no es el único pilar sobre el que descansa el equilibrio y el bienestar social.
Las políticas no deben estar unidireccionadas a este punto, ya que el espacio público y la
infraestructura urbana hacen parte del entorno que se comparte socialmente, por lo que es
necesario ampliar la participación y las oportunidades de debate para el mejoramiento de
estos espacios, en la medida que complementan y perfeccionan una idea generalizada de
sostenibilidad a nivel local.
Es necesario crear la participación activa y hacerla creíble y eficaz a los ojos del
cidadano, ya que de su voluntad participativa depende el logro de los objetivos de la
Agenda. PAsí a la administración local se le exige adoptar una actitud activa ante el
proceso “desarrollar una visión común de largo plazo de lo que es una ciudad o pueblo
sostenible; invitar a todos los sectores a la participación activa; hacer de la toma de
decisiones un proceso abierto, transparente y responsable; a cooperar con otras entidades
locales y otros niveles de gobierno; a consolidar y enraizar los procesos de sostenibilidad
local en la propia gestión municipal (transversalidad)”.(Carrasco, 2008, p.207)
Por último, en la ciudad europea de Aalborg se celebró la Conferencia Europea sobre
Ciudades Sostenibles en el año de 1994, en donde las ciudades asistentes firmaron unos
compromisos diseñados para reforzar los esfuerzos locales en curso en materia de
sostenibilidad y para revitalizar la Agenda Local 21. Vale la pena retomar estos
compromisos en la medida que son altamente válidos para analizar y poner en práctica
políticas públicas locales relacionadas con el desarrollo sostenible. Los compromisos de
Aalborg son los siguientes:
1. Formas de gobierno. Compromiso por impulsar procedimientos en la toma de
decisiones a partir de una mayor democracia participativa.
2. Gestión municipal hacia la sostenibilidad. Compromiso por elaborar Programas
eficaces de gestión, desde el diseño a la evaluación pasando por la implementación.
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3. Bienes Naturales Comunes. Compromiso por asumir la responsabilidad en proteger,
preservar y garantizar un acceso equitativo a los bienes naturales comunes.
4. Consumo y formas de vida responsables. Compromiso firme de adoptar y facilitar
un uso prudente y eficiente de los recursos y de fomentar el consumo y la producción
sostenibles.
5. Planificación y diseño urbanístico. Compromiso de asumir un papel estratégico en el
diseño y planificación urbana y de enfocar los temas ambientales, económicos,
sociales, de salud y culturales hacia un beneficio común.
6. Mejor movilidad y reducción del tráfico. Compromiso de promover firmemente los
modelos de movilidad sostenibles.
7. Acción local para la salud. Compromiso de promover y proteger la salud y el
bienestar de nuestra ciudadanía.
8. Economía local viva y sostenible. Compromiso de crear y asegurar una economía
local viva que promueva el empleo sin dañar el medio ambiente.
9. Igualdad y justicia social. Compromiso de asegurar comunidades integradoras y
solidarias.
10. De lo local a lo global. Compromiso de asumir la responsabilidad global para la
paz, la justicia, la igualdad, el desarrollo sostenible y la protección del clima.
En síntesis, la campaña internacional promovida desde la Convención de Río y las
bases otorgadas por la Agenda 21 y la Agenda 21 Local, han generado un despliegue
entusiasta en las naciones que ven un futuro sostenible y los compromisos adquiridos por
estas poco a poco han generado frutos. En Colombia específicamente la inclusión de
políticas medioambientales se ha fortalecido, sin embargo pronto se verá que en
Bucaramanga por ejemplo hace falta impulso en la consecución de estas metas por vía
gubernativa y con la participación ciudadana.
b. El Ejemplo Catalán
Cataluña, una de las provincias más relevantes de España, a través de la Ley 2 de
2004, desarrollada por el Decreto 369 de 2004, y durante el periodo 2004 – 2011, desarrolló
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una política pública para el mejoramiento de la vivienda y el entorno barrial en sus 946
municipios.
El nombre dado a esta Ley es el de ‘mejora de barrios, áreas urbanas y villas que
requieren una atención especial’, lo cual constituye la naturaleza de la misma. Sin embargo,
y contradiciendo su sencillo nombre, esta Ley va más allá de la simple intervención
urbanística y desarrolla conceptos incluyentes como cohesión social, lucha contra la
segregación urbana, identidad social y cultural, etc., que resultan innovadores en la
legislación urbanística española.
Estos conceptos introducen en el tratamiento de las intervenciones el estudio,
desarrollo, y evaluación de causas y efectos socioeconómicos y culturales dentro del ámbito
barrial, con acciones destinadas a solucionar problemáticas urbanísticas de forma holística.
Esta ley catalana supone el primer marco legal aprobado en España que se dirige
específicamente a la mejora de barrios con problemas y a la lucha contra los procesos de
segregación socio-espacial. La ley lleva asociada la creación de un fondo financiero
destinado a la rehabilitación y a la promoción específica de aquellos barrios que, por sus
características, requieran de una atención especial por parte de la Administración. (Mongil,
2010, p.150)
Este programa se sustenta en los Proyectos de Intervención Integral (PII), que son los
que permitieron materializar la política de mejoramiento barrial a través de la evaluación de
los mismos. La idea era que los ayuntamientos elaboraran su PII y tras un estudio se elegían
los proyectos beneficiados con los fondos establecidos por la Ley para el mejoramiento
barrial. Por lo que los PII debían describir y analizar el contexto que motivaba y justificaba
la necesidad de intervención y establecer una estrategia de actuación proponiendo
intervenciones sobre diferentes ámbitos de la realidad del barrio.
El enfoque del programa se encuentra en las áreas urbanas de atención especial, ya
que sobre ellas es que se realiza el análisis para la intervención. De esta forma el artículo 5
define estas áreas como “el barrio o el área urbana geográficamente diferenciables,
mayoritariamente destinados a viviendas habituales, que se encuentran o se pueden
encontrar, si no se actúa, en alguna de las siguientes situaciones:
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a) Un proceso de regresión urbanística, como la degradación progresiva de la
edificación o la persistencia de déficits de equipamientos, o bien la insuficiencia o la
falta de calidad de la urbanización, de las redes viarias, de saneamiento y del espacio
público.
b) Una problemática demográfica causada por la pérdida o el envejecimiento de la
población, o bien por un crecimiento demasiado acelerado para que pueda ser asumido
desde el punto de vista urbanístico o de servicios.
c) Una presencia característica de problemas económicos, sociales o ambientales
especialmente graves.
d) Una persistencia de déficits sociales y urbanos importantes, y una problemática de
desarrollo local.”.
Sobre las conclusiones a partir de la ejecución de esta Ley se puede apreciar lo que
Mongil (2010) obtuvo de su análisis: Con relación a las líneas de acción de la Ley, se
apreció que las relacionadas con obras de infraestructura conformaron casi tres cuartas
partes de los proyectos (a 2009), no obstante lo anterior, aclara que los costos de
infraestructura relacionados con la reurbanización barrial, o la construcción de nuevos
equipamientos en relación con la ejecución de programas sociales y económicos podría
generar esta gran brecha.
Con relación a los programas alternos e innovadores que trata la Ley “es destacable
que el desarrollo de la Ley de Barrios haya servido como elemento catalizador para la
formulación de otros programas complementarios específicamente dirigidos a estos barrios.
Así ocurre por ejemplo en los ámbito de salud (programa “Salut als barris”), inmigración
(“Diálegs als barris”), vivienda (convenios específicos de rehabilitación), trabajo
(convenios específicos de formación ocupacional) o participación ciudadana, por citar
algunos ejemplos”. (Mongil, 2010, p.152)
Según el autor, la Generalitat defiende que el desarrollo de la Ley de Barrios ha
fortalecido la cohesión social y la dinamización comunitaria de los barrios, ha mejorado la
imagen que sus habitantes tienen de éstos, ha reducido los déficits y problemáticas
socioeconómicas existentes y ha consolidado unos modelos de gestión de las políticas
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públicas basados en la cooperación interadministrativa y la transversalidad entre diferentes
iniciativas sectoriales.
c. El Ejemplo Chileno
Otro gran ejemplo de ejecución de políticas públicas en el nivel barrial, es el programa
Quiero Mi Barrio implementado bajo el mandato de la chilena Michelle Bachelet, el cual
encuentra su sustento normativo en el Decreto Supremo Nº 14 de 2007, que reglamenta el
Programa De Recuperación De Barrios y por la Resolución Exenta N° 4119 de 2008, que
aprueba el Manual De Procedimiento Del Programa Recuperación De Barrios.
El programa se implementó en sus inicios en doscientos barrios del país a través del
Ministerio de Vivienda y Urbanismo – MINVU y bajo un modelo de intervención que
combina criterios de integralidad, intersectorialidad y participación ciudadana. Con ello se
pretende lograr, a escala de barrio, una mayor integración social y urbana, con espacios
públicos recuperados, mejores condiciones de entorno y relaciones sociales fortalecidas.
El objetivo general del programa Quiero mi Barrio es señalado con ciertos matices
como el mejoramiento de la calidad de vida en barri