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PASE:diseño conceptual,

metodológico y programación

PASE: política ambiental sector energético I: diseño conceptual, metodológico, programación creado 7.9.99 modificado 12.8.06 ∑páginas 21 página 2

4.7 Formulación de soluciones alternativas(políticas alternativas)

4.9

5

Selección de alternativas

Programación

5.1

5.2

Actividades

Cronograma

Indice de figuras1

2

Relaciones jerárquicas de los conceptosbásicosCiclo simplificado problemática–análi-sis–solución

3

4

5

6

EIA y el ciclo de un proyectoEjemplo de relaciones causales entre lasactividades del SE y el SADiagrama de causalidad del papel de lainvestigación y del seguimiento en el di-seño de la política ambientalno existe es un error!

7

8

9

Niveles jerárquicos de datos y métodos(pirámide de información) para laobten-ción de indicadores de políticas.Pasos para el diseño y conformación deun banco de casos para verificación dehipótesis de PASEProcedimientos de análisis multiobjetivopara la selección de las PPPs óptimas

Indice de tablas1 Políticas programas y planes del SSE2

3

Modos mediante los cuales diversos sec-tores, considerados aisladamente, alteranla biodiversidadCronograma de actividades

Luis Carlos García Lozano <[email protected]>Tecnogerencia | DNP

Indice general

1 Introducción 4

1.1

1.1.1

Antecedentes 4

TdR1.1.2 1.1.3 1.1.41.1.5

PropuestaContrato-acta de iniciaciónComentarios de CAComentarios de CASEC

1.2

1.3

Presentación del informe 1

Partes del informe

2

2.1

Objetivos PASE

Objetivo general

2.2

3

Objetivos específicos

Enfoque conceptual

3.1

3.2

Definición de conceptos

Enfoque de planeación integral

4

4.1

Enfoque metodológico

Problemática

4.2

4.3

Diagramas de causalidad

Hipótesis fundamentales

4.4

4.5

Datos relevantes para verificación de hi-pótesis

Análisis de datos y verificación dehipótesis

4.6 Modificación de diagramas de causali-dad


Significado de acrónimos y abreviaturas utilizadas en este informe (en singular)

AA autoridad ambientalACOLGENAMOANDESCOBC

Asociación Colombiana de Generadores de Energíaanálisis multi-objetivoAsociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios [etc.]banco de casos de proyectos o PPPs del SE

CACARCASECCREG

comité de acompañamiento de PASEcorporación autónoma regionalComité Ambiental del Sector Eléctrico ColombianoComisión Reguladora de Energía y Gas

DAADGASDNPEAE

diagnóstico ambiental de alternativasDirección General Ambiental Sectorial del MMADirección Nacional de Planeaciónevaluación ambiental estratégica

EEEEPPMEHEEIA

energía eléctricaEmpresas Públicas de Medellínenergía hidroeléctricaevaluación de impacto ambiental

ETEISAISAGENLA

energía termoeléctricaInterconexión Eléctrica S.A.? sigla desafortunada que no tiene significado?licencia ambiental

MMAMMEOCONG

Ministerio del Medio AmbienteMinisterio de Minas y Energíaorganización comunitariaorganización no gubernamental

PASEPMAPNDPNUD

Estudio para formulación de Polítca Ambiental del Sector Energéticoplan de manejo ambientalPlan Nacional de Desarrollo: Cambio para construir la pazPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PPPSASESSE

políticas, programas y planes"sector" ambiental (MMA, CARes, ONGes, OCes, etc.)sector energéticosubsector eléctrico

SSHUCCUIUPA

subsectores de hidrocarburos y carboníferoUnidad Coordinadora de Créditos de DNPUnidad de Infraestructura de DNPUnidad de Política Ambiental de DNP

UPME Unidad de Planeación Minero-Energética del MME



PASE:diseño conceptual,

metodológico y programación

1 Introducción

1.1 Antecedentes

1.1.1 TdR1.1.2 Propuesta1.1.3 Contrato-acta de iniciación1.1.4 Comentarios de CADNP1.1.5 Comentarios de CASEC

1.2 Presentación del informe 1

1.3 Partes del informe



2 Objetivos PASE

A continuación se presentan los objetivos delPASE tal como fueron definidos en los térmi-nos de referencia.

2.1 Objetivo general

Analizar y evaluar la situación ambiental actualactual del SSE, enmarcada en una evaluaciónenergética integrada, con el fin de formular unapropuesta de política ambiental integral para elSE que oriente la toma de decisiones sobre losproyectos o inversiones sectoriales que formanparte del actual PND.

2.2 Objetivos específicos

2.2.1 Revisar el proceso de planeación delSSE, establecer su metodología y procedimien-tos para la revisión y aprobación de planes yproyectos.

2.2.2 Caraterizar la problemática ambientaldel SSE, teniendo en cuenta los impactos direc-tos, indirectos y acumulativos generados portipo de actividad.

2.2.3 Determinar los indicadores y los crite-rios ambientales necesarios que garanticen lasostenibilidad ambiental del SSE, además depermitir realizar la evaluación de los proyectosde manera objetiva y ágil.

2.2.4 Formular una estrategia de gestión am-biental del SSE que viabilice ambientalmentelos programas y proyectos, acorde con los pla-nes de desarrollo del subsector y con los plazosestablecidos para llevarlos a cabo.

2.2.5 Proponer mecanismos de autogestiónambiental de los diferentes agentes del SSE queminimice trámites y procedimientos y permitala evaluación ágil y eficaz de los impactos y ac-ciones ambientales por parte de los entes de vi-gilancia respectivos.

2.2.6 Formular recomendaciones de política yde marco regulatorio e institucional que se con-sideren pertinentes para el cumplimiento de losobjetivos establecidos en el PND, tanto en elámbito ambiental como en el subsectorial.

2.2.7 Realizar ajustes a las evaluaciones ydiagnósticos ambientales existentes para losSSH, con el fin de obtener una evaluación inte-gral energética.

2.2.8 Formular recomendaciones de políticaambiental integrada para el SE que se conside-ren pertinentes para el cumplimiento de los ob-jetivos establecidos en el PND.

2.2.9 Definir de acuerdo con las evaluacionesambientales de los SSE y SSH un plan de ac-ción ambiental integrado para el SE de cortomediano y largo plazo que identifique acciones,entidades y empresas responsables y recursoshumanos técnicos y financieros para el desarro-llo del mismo.

Tecnogerencia | DNP Luis Carlos García Lozano <[email protected]>Tecnogerencia | DNP


3 Enfoque conceptual

3.1 Conceptos fundamentales

La perspectiva del estudio PASE, definida enlos términos de referencia, requiere un plantea-miento metodológico que permita establecer laviabilidad de optimización simultánea de unamplio número de objetivos no necesariamentecompatibles: ambientales, socioeconómicos,culturales y políticos –enmarcados dentro de lalegislación ambiental vigente– además de lostradicionales técnicos y financieros que hacenparte del actual PND y de los procedimientos ymetodologías propios del SSE y del SSH.

El punto de partida es la definición de los con-ceptos fundamentales. En principio se tomanlos definidos por el proyecto GAIA1 que si biendifiere del PASE en cuanto a objetivos y alcan-ces, hay suficientes puntos en común que per-miten su adopción.

Los tres conceptos fundamentales son proble-máticas, indicadores y datos. Su relación jerár-quica se presenta en la figura 1., tomada deGAIA (ver apostilla 1).

"Issues are: Policy-level questions and pro-blems of environmental or related socio-eco-nomic nature. Issues are controversial, sub-ject to debate, and require interpretation.

Issues can be defined in terms of (usually se-veral) INDICATORS, through explicit orimplicit rules depending on context such astime, space, and a cultural and socio-politicalframework.

1 "GAIA: A Multi-Media Tool for Natural Resour-ces Management and Environmental Education.GAIA addresses both issues of environmentalplanning and management as well as informationtechnology. Its primary objective is to build mul-ti-media tools for environmental education andmanagement, in a collaboration of 10 countriesfrom Europe, Africa, Asia, and Latin America."http://cesimo.ing.ula.ve/GAIA/

Indicators are: Measurable properties of theenvironment, defined in a spatial, temporal,and policy context. Indicators are linked toissues through subjective interpretation andcomplex evaluation.

Indicators illustrate issues. Indicators are de-rived from environmental DATA by simplealgorithms such as summation, averaging,interpolation, based on subjective agree-ments of experts or a well defined regulatoryframework of environmental standards andagreements.

Data are (or are derived from): Direct mea-surements and observations, possibly invol-ving automatic conversions or interpretation,in hardware, firmware, or routine procedu-res, usually based on well established theory.

The central concepts in GAIA are issues andtheir related indicators, illustrated by specificcase studies. However, given the dynamicconcept of sustainable development, manycommon indicators are inadequate. To quoteAgenda 21, from Chapter 40, section 4:

40.4. Commonly used indicators such as thegross national product (GNP) and measure-ments of individual resource or pollutionflows do not provide adequate indications ofsustainability. Methods for assessing interac-tions between different sectoral environmen-tal, demographic, social and developmentalparameters are not sufficiently developed orapplied. Indicators of sustainable deve-lopment need to be developed to provide so-lid bases for decision-making at all levelsand to contribute to a self-regulating sustai-nability of integrated environment and deve-lopment systems. Indicators, to be useful,must also have a context and reference point:desirable and undesirable values or ranges,and thresholds such as standards or objecti-ves and targets, where applicable need to bedefined, so that a concrete indicator valuecan be interpreted in this context (providedin GAIA through one or more concrete casestudies), including relationships, feedbacks,and constraints of related indicators. "

3.2 Enfoque de planeación integral

Para el logro de los objetivos planteados en lostérminos de referencia se propone el desarrollodel ciclo problemática-análisis-solución. Este sederiva del proceso de investigación científica,definido por ejemplo por Nahikian (1964)2,aplicado al entendimiento de fenómenos ecoló-gicos en general (Poole 1974)3 y utilizado en lasolución de problemas relacionados con la pla-nificación, Dyner (1993)4.

2 Nahikian, Howard M. 1964. A modern algebrafor biologists. The University of Chicago Press.Chicago

3 Poole, Robert W. 1974. An introduction to quan-titative ecology. McGraw-Hill. New York.

4 Dyner R., Isaac. 1993. Dinámica de sistemas ysimulación contínua en el proceso de planifica-ción. Colciencias, Universidad Nacional de Co-lombia. Medellín.

Problemáticacontexto de políticas, objetivos, valores

Indicadoresunidades, rangos, metas, normas

Datosmedidas, registros, estadísticas

Figura 1. Relaciones jerárquicas de los conceptos bá-sicos, tomado de GAIA (ver apostilla 1)


En la figura 2., modificada de Dyner (1993, vernota 3) se presentan los pasos del ciclo. Estos seagrupan en cuatro subciclos para los propósitosdel presente estudio:

I. Acopio de información. Parte de la formula-ción de la problemática [A], el establecimientode un diagrama de causalidad preliminar [B]que permite el planteamiento de hipótesis [C] ydefine la información requerida para su verifi-cación [D].

II. Diagnóstico. Los datos resultantes de la eta-pa [D] deben ser procesados [E] y analizados[F] para verificar las hipótesis [B] y ajustar eldiagrama de causalidad [B].

III. Formulación de políticas y estrategias (solu-ciones a la problemática). La identificación yevaluación de los cambios [A] generados bajodiferentes escenarios de desarrollo [G] es simu-lada por el diagrama causal [B]. El doble flujoG-B indica la característica iterativa del procesopara identificar, evaluar y eliminar soluciones.

IV. Jerarquización y selección de solucionesóptimas (recomendaciones). Las alternativas desolución del conjunto de derivado del subcicloanterior [G] deben ser compararadas [H] paraperfilar las recomendaciones que permitan unmanejo adecuado de la problemática inicial-mente planteada [A].

El desarrollo de los subciclos I., II. y III. per-mite atender la exigencia de considerar el com-ponente ambiental como un condicionate previoal desarrollo. El subciclo IV por su parte, per-mite un acercamiento a una planificación inter-sectorial e integral.

A partir de este enfoque conceptual se definenlas actividades requeridas para el estudio y las

precedencias y secuencias que constituyen laprgramación.

A continuación se define brevemente cada unode los pasos del ciclo y se ilustra con ejemplosrealistas aplicados a la problemática del SE, locual no quiere decir que sean esas las relacionesque se formularán en el estudio ni las únicas re-laciones posibles5.

5 En primer lugar está la revisión por parte de Us-tedes y la que el CA, el CASEC y otros hagan;en segundo lugar, tal como se indicó en el enfo-que conceptual, los diferentes pasos del ciclo sonobjeto de revisión a medida que el estudio avan-za. En la práctica lo que esto quiere decir es quelas relaciones de causalidad establecidas al iniciopueden ser diferentes de las que contenga el in-forme final, como resultado del trabajo mismo.


G. alternativas de

solución

B. diagramasde causalidad

C.hipótesis

D.datos

H. jerarquizaciónmulticriterio de

alternativas

A. problemática

F.análisis

E.procesamiento

I acopio de información (primaria y secundaria) A-B-C-DIIIII

diagnóstico (natural, socio-cultural, institucional, infraestructura/desarrollo…)alternativas de políticas y estrategias (SE/SSE/SSH, instituciones ambientales, otros sectores…)

-E-F-C-BA-B-G

IV recomendaciones (políticas seleccionadas, plan de acción, desarrollo institucional, legislación…) -G-H-AFigura 2. Ciclo simplificado problemática–análisis–solución aplicado al estudio para formulación de una políti-ca ambiental para el sector energético de Colombia, ver explicación en texto



utilizados para generación de energía. Inclusivelas plantas ETE cercanas a las áreas carbonífe-ras de la región caribe (plantas ETE de Barran-quilla, Cartagena y Guajira) están utilizandogas como combustible en vez de carbón. El pe-tróleo es para exportación (una pequeña propor-ción es refinado para consumo nacional entransporte, materiales industriales y como com-bustible para producción de energía eléctrica),el petróleo no es utilizado significativamente enplantas generadoras de EE.

4.1.3 Las LAs, otorgadas sobre la base deEsIA/PsMA, han sido el único instrumento para

la planificación ambiental de los dos subsecto-res (en realidad de todos los sectores de la eco-nomía). No todas las actividades de los dos sub-sectores son o han sido analizadas con este ins-trumento, v. gr., distribución y uso. Los ejem-plos son escasos (cambio de EE a gas en Mede-llín para consumo doméstico, cocina y calefac-ción; proceso evaluado por EEPPM, sin embar-go, no se si la decisión se hizo con base en esteanálisis o no).

El ciclo de la evaluación ambiental de los pro-yectos de desarrollo (figura 3., clasificicaciónprevia, dimensionamiento de alcances de los es-

Figura 3. EIA y el ciclo de un proyecto, los procesos son ligeramente diferentes en Colombia o tienen otras de-nominaciones, pero se ajustan a este esquema genérico. Tomado de UNEP, 1988, citado por EIA Centre. 1995. Leaflet 15. EIA in developing countries

factibilidad

concepciónde proyecto

implementación

• evaluación detallada de impactos significativos• identificación de requerimientos de mitigación• insumos para análisis de costo/beneficio

• selección de sitio• calificación

ambiental previa• dimensionamiento

de problemáticasrelevantes

• monitoría y evaluación ex-post• lecciones para futuros proyectos

• implementación demedidas de mitigación • estrategia ambiental

• diseño detallado demedidas de mitigaciónprefactibilidad

diseño eingeniería

monitoría yevaluación

4 Enfoque metodológico

4.1 Problemática

4.1.1 Las actividades del SE: SSE (genera-ción, transmisión y distribución y uso de ener-gía eléctrica) y SSH (exploración, explotación,transformación, transporte, distribución y utili-zación de carbón, gas y petróleo) generan con-secuencias ambientales. Aunque en algunoscasos se presentan similitudes, las cosnsecuen-cias difieren para los dos subsectores, para lasdiferentes actividades dentro de cada uno y va-rían según las regiones geográficas en las cua-les se llevan a cabo las actividades. Por otraparte, en los dos subsectores, ninguna empresadesarrolla el ciclo completo de actividades.

4.1.2 Los dos subsectores son en escencia in-dependientes, tanto en la planeación como en eldesarrollo de proyectos e inversiones, aunqueestán controlados por el mismo ministerio yquienes pueden tomar decisiones sobre el deve-nir del sector son las mismas entidades (v. gr.,MME, MMA). Esta independencia tiene impli-caciones para el manejo de la problemática am-biental. Algunos ejemplos:

El desarrollo reciente de las térmicas a gas delSEE (y la reconversión a gas de algunas unida-des antiguas) es consecuencia del surplus degas que la explotación de hidrocarburos (petró-leo) ha dejado, pero no ha habido una inducciónde exploración para encontrar nuevos yacimien-tos de gas de tal manera que se produzca másETE a partir de gas y menos EHE o a partir deotros combustibles, aunque la situación presen-te (ca. 60% EHE, 30% ETE) podría interpretar-se al contrario.

Con la excepción de las plantas ETE de Zipa-quirá, Paipa, Tasajero y Yumbo localizadas enáreas carboníferas de antiguo desarrollo, cuyoscarbones son de baja calidad para el mercadointernacional (bajo poder calorífico, altos conte-nidos de cenizas y de azufre), la gran mayoríade los carbones son para exportación, no son



tudios, examen de alternativas, análisis de im-pactos, mitigación y manejo de impactos, valo-ración de impactos residuales, preparación deEIA, revisión of EIA, decisión y seguimiento)es un asunto sobre el cual a nivel internacional6,se tienen no menos de 25 años de experiencia;sin embargo en Colombia, y a pesar del largohistorial de su gestión ambiental, no se aplicarigurosamente. De los varios pasos citados, sólolos relacionados con la elaboración del EIA/PMA se llevan a cabo en Colombia y sobre labase de términos de referencia genéricos ema-nados de la AA.

Al respecto Sánchez y Morillo (1998), concep-túan "el esquema de licencias ambientales re-quiere de una revisión profunda en cuanto a susobjetivos y prioridades y un replanteamientoque permita: ampliar el alcance de la evalua-ción ambiental a los niveles programáticos de6 v. gr., IAIA & IEA (UK). s.f. Principles Of Envi-

ronmental Impact Assessment Best Practice.Http://iaia.ext.nodak.edu/iaia/principles/

planificación sectorial y regional, reduciendomarcadamente el requerimiento de LA paraproyectos puntuales; asignar a las autoridadessectoriales funciones de evaluación de impactoambiental en sus respectivas áreas de responsa-bilidad; adoptar la LA como un procedimientoadministrativo que permita mejorar la calidadde las decisiones y abrir los procesos de planifi-cación gubernamental al escrutinio público"7

4.1.4 Los términos de referencia de PASE re-comiendan la implementación de una EAE delos dos subsectores para la formulación de laspolíticas ambientales. En realidad la EAE –quees una herramienta de uso reciente, particular-mente en Europa– es en esencia una EIA pero

7 Sánchez Triana E. & J. Morillo Morgan. 1998.Evaluacion del esquema de licencias ambientalesen Colombia. Informe Final GET-EST-DNP-98-003 REV-1. PNUD, WB, DNP, MMA.

aplicada a políticas, planes y programas8, masque a proyectos individuales o a conjuntos deproyectos en una región o de un sector y es an-terior a las EsIA en el proceso de planeación.[no comparto afirmación de Tecnogerencia, pp.9-10, Propuesta, en relación con el caracteropuesto de las EsIA y las EAEs]

Algunos ejemplos (quizás imprecisos pero rea-listas) pueden aclarar las afirmaciones anterio-res (tabla 1.). La política fundamental del SSEactual se podría definir con base en los siguien-tes enunciados:

a. mercado libre para la generación (plantasde propiedad de entes estatales, privados omixtos) y comercialización de energía (trans-misión y distribución estatal, privada o mix-ta), de acuerdo con las tasas de crecimientode la demanda;

8 Desconozco el significado preciso de esos térmi-nos en la jerga de planeación, tampoco he leidodefiniciones en los documentos consultados.

Tabla 1. Políticas programas y planes del SSE (ejemplos realistas, no necesariamente ciertos ni precisos) [algunos de estos enunciados de política pueden ser programas?]

políticas programas planes sectores relacionados implicaciones ambientales

• generación, comercialización de EE enmercado libre, con regulación estatal (?)

• relación de generación EHE y ETE 6:4• interconexión de sistemas de genera-ción• plantas EHE de alta/media caida, em-balses con regulación multianual, pro-yectos multiproósito (energía, agua pota-ble, riego)• generación ETE con plantas de gas deciclo combinado

• privatización del SSE• estímulo a inversión extranjera• gestión de crédito externo

• venta de plantas e instalaciones• consorcios, empresas mixtas• bolsa de electricidad (planes?)• regulación de precios (planes?)

• inventarios de recursos• monitoría de dinámica de recur-sos hídricos• estudios técnicos de proyectos• estudios de preinversión

expansión de generación y trans-misión1998-20011999-2010• reconversión de plantas ETE

• financiero/hacien-da• desarrollo

• tendencia a la subvaloración dela gestión ambiental en aras de laeficiencia financiera• tendencia a la expansión

• SSH• desarrollo urbano• agrícola

ETE• dependencia en RNNR• incremento CO2 atmosféricoEHE• desarrollos no planificados• eliminación de paisajes terres-tres y alteración de biotoposacuáticos• desplazamiemto poblacionales

• substitución de EE por gas en usos do-mesticos, comerciales e industriales

• ahorro de energía en industria, comer-cio y hogares

• inversión en exploración• estudios de preinversión• estudios técnicos de proyectos

• expansión de gasoductos• crédito para reconversión de ins-talaciones industriales• redes domciliarias• campañas publicitarias/educativas

• evaluación de infraestructura • diagnóstico de patrones de con-sumo de energía

• control de pérdidas y fugas• campañas publicitarias/educativas• incentivos tributarios

• SSH• fomento y créditoindustrial• desarrollo urbano

• incremento consumo agua• desperdicio de energía• accidentalidad

• tributario• desarrollo urbano

política es financiera, pero tieneconsecuencias ambientales sólopositivas (?)



b. generación de EHE con base en proyectosde alta y media caida, con regulación multia-nual y preferiblemente multiprósito;

c. interconexión de los sistemas de genera-ción y operación centralizada del sistema,

d. desarrollos que mantengan una proporción6:4 entre EHE y ETE en cuanto a capacidadinstalada y generación; generación base conEHE y pico con ETE (?);

e. estímulo al consumo doméstico, comerciale industrial de gas en aquellos usos en loscuales sea más eficiente (desde el punto devista termodinámico ?) que la electricidad;

f. estímulo al ahorro de energía; etc.

Los programas son los mecanismos (técnicos,institucionales, financieros, legales) que permi-ten la implementación de las políticas [tabla 1]

Los planes son los cronogramas de inversión enaquellos proyectos que permiten, bajo diferen-tes horizontes de planeación lograr los objetivosprevistos en las políticas.

Estas políticas –y los programas y planes aso-ciados– son armónicas (o deben serlo) con lasde otros sectores de la economía y de la admi-nistración del estado, indicados en la penúltimacolumna de la tabla 1. Cada una de estas políti-cas puede terner implicaciones ambientales, enla última columna se indican algunas a manerade ejemplo, sin calificar en cuanto a su impor-tancia ni magnitud.

[Así que la "política" ambiental del SSE podríasimplemente ser, inter alia, el compromiso deelaborar EAEs de sus políticas, planes y pro-gramas y lo que el PASE haría entonces, seríadefinir como se llevarían a cabo dichas EAEs,obviamente la tarea no es tan simple. La confu-sión se presenta quizás porque se usan las mis-mas palabras (política, estrategia, etc.) para

conceptos diferentes. Para comenzar convieneanalizar los principios básicos de las EAEs ycasos de sus aplicaciones concretas9. No he en-contrado casos bona fide de EAEs en Colombiani en America Latina.]

4.1.5 Un punto importante en relación con lasEAEs y en realidad con otros pasos del ciclo deevaluación ambiental, es el relacionado con lamonitoría y las evaluaciones ex-post. La histo-ria de la gestión ambiental, no sólo en Colom-bia, sino también en los paises desarrollados (yen las entidades internacionales) ha sido una de"aprender haciendo" que exige la incorpora-cióon de las experiencias a los nuevos procesos.

La monitoría y las evaluaciones ex-post son es-cenciales en tres sentidos, de una parte para ve-rificar la calidad de las predicciones, para darlas señales de alarma oportunas cuando se pre-senten situaciones imprevistas y para mejorar lagestión ambiental futura. Justamente como con-secuencia de este "feedback" fue que se desa-rrolló en Europa el concepto de EAE10, median-te el análisis inverso de la cadena causal: losproyectos obedecen a los planes y éstos a laspolíticas; son entonces las políticas las resposa-bles en primera instancia de las consecuenciasambientales indeseables. Para poder minimizar-las deben revisarse y ajustarse las políticas y lasnuevas, deben ser objeto de evaluaciones am-bientales.

Una consecuencia incidental de las EAEs esque las EsIA de proyectos particulares puedenser más expeditas, menos costosas y aún no re-querirse en ciertos casos, pero este no puede serel objetivo de las EAEs ni de la política am-

9 v. gr. EIA Centre/The Universty of Manchester.1995-1998. EIA Leaflet, en particular números13, 15, 18 y 19. http://www.art.man.ac.uk/eia/leaflets.htm

10 véase v. gr. EIA Centre. 1998. EIA Newsletter16. Recent Developments in SEAEIA Centre. 1998. EIA Newsletter 17. EA past,present and future

biental. [aquí discrepo de los TdR, tácitamentese asume que las "trabas" ambientales disuadenla inversión extranjera o privada, i.e., la políticade desarrollo del estado no es compatible con laambiental (?) y que por tanto esta debe refor-mularse, i.e., flexibilizarse, lo cual es por lomenos contradictorio con lo propuesto para lospaises en desarrollo por los paises desarrolla-dos11; ver además nota 11]

4.1.6 ¿Quién debe ser responsable? ¿cuál es elpapel de SE y cuál el de la AA? Este es un tó-pico crucial. Ver notas del taller sobre licencia-miento ambiental en Cartagena (01.98). Lacompatibilización entre las politicas del SE(algo parecido a lo definido en la tabla 1) y lapolítica ambiental vigente (Ley 93 de 1994 yvarios decretos subsiguientes) es en gran medi-da responsabilidad exclusiva de la AA. Requie-re entre otras la implementación del SINA y lareglamentacón del Ordenamiento Territorial.

4.1.7 El SSE han venido ampliando durantelos últimos dos decenios sus inversiones en enestudios y manejo ambiental, motu proprio ypor exigencias de la AA y de las entidades fi-nancieras, lo cual ha repercutido en los costosde los estudios de preinversión y en los costosde las instalaciones. Estos costos son (o debenser) pasados al consumidor final. Aunque no setienen cifras del monto de estos gastos, se po-dría afirmar sin embargo, que son muy peque-ños para que puedan ser significativos en el pre-cio final de la energía, comparados con losotros costos de los desarrollos12.

Por otra parte, las diferencias entre los varios ti-

11 véase por ejemplo: Agenda 21. http://www.ess.co.at/GAIA/AG21/ag21_access.html

12 Un punto importante de tener en cuenta es que laineficiencia de la AA en el proceso de revisiónde los EsIA puede retrasar la ejecución y entradaen operación de un proyecto y el propietario in-curre entonces en pérdidas financieras con reper-cusiones económicas; v. gr., Urrá I o la explota-ción petrolera en territorios Uwa.



desarrollo del proyecto (estudio, diseño…)

Problemáticas sin desarrollar:

• Relaciones entre sector transporte y SSH eimplicaciones ambientales • Implicaciones ambientales de la privatizacióndel SSE• Interacciones entre el desarrollo de los SSE ySSH con otros sectores de la economía en dife-rentes pasos del ciclo de desarrollo de cada uno. • Políticas de disminución de la demanda deenergía.

• Papel de las políticas de R&D en la gestión

ambiental tanto del SE como de la AA

4.2 Diagramas de causalidad

Traducción de la problemática a relaciones decausa–efecto o de correlación entre variables(los diagramas se modifican como consecuen-cia de la aceptación o rechazo de las hipótesis).La problemática descrrita en el numeral 3.1 serepresenta en el diagrama de causalidad de la fi-gura 4. [sólo se incluyen algunas de las proble-máticas descritas, este es un ejemplo]

pos de instalaciones del SSE (sistemas de trans-misión, plantas ETE y EHE) implican costos demanejo y en especial consecuencias residualessubstancialmemente diferentes. Las implicacio-nes de este hecho para el diseño de políticas yestrategias ambientales sectoriales es clave porcuanto se presentan alternativas para suplir lasdemandas de energía eléctrica que difieren ensus costos financieros (inversiones y produc-ción). No tengo claro como se definen actual-mente los costos de la energía en bloque y parael consumidor. El punto es que hay costos nocontabilizados (quizás no contabilizables?) quede tenerse en cuenta, implicarían planes de ex-pansión muy diferentes de los que actualmentese formulan.

4.1.8 Qué son los subsectores? Cómo estánconstituidos? Obviamente son las empresas pú-blicas, mixtas y privadas que los conforman(para cada actividad), son los ministerios e ins-titutos y los comités inter-institucionales quelos controlan y regulan, y deben ser en algunamedida los usuarios actuales y potenciales, aun-que no están organizados ni tienen una entidadque los represente y que participe en la toma dedecisiones. Cabe resaltar aquí que las empresasde los subsectores están organizadas en asocia-ciones (ACOLGEN, ANDESCO, etc.) que lesfacilitan su concertación con diversas entidadesla administración pública, entre ellas la AA.

Para efectos de los EsIA, la legislación vigenteexige participación ciudadana en el proceso detoma de decisiones. Sin embargo, esta sólo seha dado en aquellos emprendimientos de losdos sectores en los cuales se pueden afectaráreas habitadas por minorías étnicas y aún enesos casos las situaciones de conflicto que hanameritado intervención de instancias judicialessuperiores, las decisiones han sido diversas,contradictorias. El proceso de participación ciu-dadana no está reglamentado. Para el sector vialse han propuesto varios esquemas que en esen-cia informan, acopian información o concertancon las comunidades de acuerdo con la etapa de

Bdemandas de EE e HC

Gdesarrollos

no planificadosen otros sectores

Econsecuencias ambientales

localizadas directas

Iconsecuencias ambientales

indirectas, difusas, extendidas

FEsIA + PMA

C políticas, programas, planes

técnicos y financierosdel SSE y del SSH

Figura 4. Ejemplo de relaciones causales entre las actividades del SE y el SA, situación actual, en ausencia deuna política ambiental o con una política ambiental sin programas ni planes adecuados (o no suficientemente )para su implementación. Las flechas verdes indican efecto positivo o de refuerzo y las rojas negativo o de retar-do, pero no indican ni la magnitud ni la importancia de la relación. Ver detalles en el texto.

Hdesarrollos

complementarios,planificados,

en otros sectores

Jpolítica ambiental vigente

(centrada en LAs deproyectos individuales)

Acrecimiento demográfico,

desarrollo urbano,crecimiento industrial

Dinversiones y proyectos dedesarrollo del SSE y SSH



El punto de partida es el crecimiento poblacio-nal del país, acelerado en los centros urbanos yel desarrollo industrial [A] que ejercen deman-das crecientes de EE y de HC [B], lo cual hamotivado el desarrollo del SE el cual ha formu-lado varias políticas técnicas y financieras (ysus planes y programas derivados) orientadadosa satisfacer dichas demandas [C]; éstas son ar-mónicas (o concertadas para lograr armonía)con las políticas macroeconómicas y financie-ras del estado e incluyen PPPs para disminu-ción de la tasa de crecimiento de las demandas[flecha roja C-B].

Las PPPs se traducen en proyectos de inversiónen obras de infraestructura [D] y requieren dedesarrollos complementarios (v. gr., vías y lí-neas de transmisión en el SSH y vías en elSSE), los cuales son planificados por otros sec-tores [H]; los dos inducen a su vez desarrollosno planificados en otros sectores [G] (v. gr.,crecimiento urbano, poblamiento de áreas bos-cosas, actividades agropecuarias, etc.). Tantolos proyectos propios del SE, como los comple-mentarios planificados en otros sectores origi-nan consecuencias ambientales localizadas di-rectas [E]. Los desarrollos no planificados con-llevan consecuencias ambientales persistentes,difusas y extendidas [I]13.

La piedra angular de la política ambiental vi-gentees el proceso de licenciamiento ambientalde proyectos [J]; éste requiere la preparación deEsIA y PsMA de proyectos individuales porparte de las entidades del SE [F], con base en

13 Tanto los desarrollos propios de un sector, comolos asociados y los indirectos no planificados tie-nen consecuencias sobre los mismos componen-tes ambientales. Véase, por ejemplo en la tabla 2.la multicausalidad de las consecuencias deleté-reas sobre la biodiversidad. Tomada de: Neotró-picos, 1996. Diseño de metodologías y procedi-mientos de evaluación de problemáticas de floray fauna asociadas a desarrollos de los varios sec-tores a cargo del Ministerio del Medio Ambiente.Informe Final.

términos de referencia genéricos14, preparadospor la AA, ejecutora de la política ambiental vi-gente. El objetivo es minimizar [flecha roja F-E] las consecuencias ambientales localizadasdirectas derivadas [E] de las inversiones y pro-yectos del SE [D]. El SSE ha adoptado una po-lítica de auto-control (no se si algo semejanteocurre en el SSH), consistente en la inclusiónde criterios ambientales en el diseño de sus pla-nes de expansión (conjuntos de proyectos degeneración de EHE y ETE y transmisión aso-ciada para suplir las demandas de EE en una fe-cha determinada) [flecha roja E-D].

La AA ejerce un control semejante al descrito,sobre los desarrollos individuales planificadospropios y complementarios de otros sectores a

14 Los TdR son genéricos, i.e., idénticos para untipo de proyecto, sin especificidades ni para elproyecto particular ni para la región donde éstese desarrolla.

través del mecanismo de las LAs [flecha rojaF-H].

La actual política ambiental (o mejor sus pro-gramas y planes complementarios) no cuentancon mecanismos adecuados para ejercer controlsobre:

4.2.1 los desarrollos no planificados [G] paraminimizar sus consecuencias ambientales [I],

4.2.2 las consecuencias ambientales deletéreasacumuladas [E+I] de desarrollos concurrentesde diversos sectores [D+H+G] en una mismaregión,

4.2.3 las demandas de desarrollos ya sea delSE [B] o de otros sectores [A].

Por otra parte, los programas y planes de la ac-tual política ambiental no son adecuados (o noestán lo suficientemente desarrolados o no soneficientemente implementados) para incorporar

Tabla 2. modos mediante los cuales diversos sectores, considerados aisladamente, alteran la biodiversidad1

modo de alteración de biodiversidad2 víashidro-

carburos mineríahidro-

eléctrico líneas químicos

1 destrucción localizada/temporal de hábitats2 destrucción localizada/permanente de hábitats3 fragmentación local de hábitats

d1

a

11

i d1

11

1

a1

i

11

11

d1

a1

11

11

i d1

11

11

a1

i

11

d1

a

11

i d

11

a1

i1

11

1

4 fragmentación regional de hábitats3

5 desplazamiento ecológico de spp nativas4

6 sobre-extracción selectiva localizada5

7 sobre-extracción selectiva regional5

1 1

8 destrucción masiva/permanente de hábitats

1. Neotrópicos, 1996. 2. en orden ascendente de gravedad desde 1, menos grave, hasta 8 más grave

1

1

1

1 1

1

1

1 1

1

1

1

1 1

1

1

1 1

1 1

1 1

1 1

1

1

1

1

3. Fragmentación ocurre por destrucción regional de hábitats (v. gr., contaminación) o por inhabilitación per-manente (v. gr., por usos agropecuarios). En ambos casos hay interferencia con procesos ecológicos y altera-ción de estructuras demográficas 4. A través de competencia y depredación; incluye procesos naturales (v. gr., rompimiento de barreras geográ-ficas para dispersión) y culturales (v. gr., introducción de especies, formación de barreras, control biológico)5. Incluye procesos extractivos (caza, pesca, de madera, leñateo…) y uso intensivo de biocidas específicos ygenéricos. No incluye consecuencias sobre biodiversidad por contaminación de cadenas tróficas actividades y procesos: d = directos, a = asociados, i = indirectos



las experiencias derivadas de la gestión actualal diseño de una nueva política ni modificar laactual.

Finalmente las PPPs de investigación y desarro-llo tanto del SE como de la AA, si bien en ex-pansión, no están lo suficientemente maduras nicuentan con los recursos suficientes para quesus hallazgos se puedan incorporar al mejora-miento de las políticas ambientales globales.

4.3 Hipótesis fundamentales

De la problermática ambiental del SE (conse-cuencias ambientales deletéreas derivadas delas actividades del SE y dificultades para sumanejo por limitaciones o insuficiencia de losprogramas y planes ambientales propios o delas AAs), traducida a los diagramas de causali-dad descritos arriba se desprenden las hipótesisque se plantean a continuación. Cada una de es-tas incluye los cuestionamientos básicos que sepueden sintetizar así:

¿Existen instrumentos?¿Están bien concebidos?¿Se aplican?¿Qué vacíos existen?¿Se actualizan ?¿Están bien definidas la competencias insti-tucionales?¿Hay injerencias de la clase política y"lobby"?

[estas hipótesis –al igual que la descripción dela problemática y los diagramas de causalidadde este informe– son sólo ejemplos, válidospara la formulación de la metodología y paraestablecer la programación, lo real que puedeser semejante o diferente, será desarrollado a lolargo del estudio]:

4.3.1 Las consecuencias ambientales directasderivadas de los desarrollos del sector son ade-cuadamente manejadas (identificadas, evalua-das, minimizadas, los proyectos modificados,los desarrollos monitorados, etc.) por los instru-

mentos de la PA vigente (EsIA y PsMA conbase en TdR genéricos emanados por las AAs).La hipótesis alterna es que dichas consecuen-cias no son adecuadamente manejadas.

4.3.2 Las consecuencias ambientales indirec-tas, difusas y extendidas, derivadas de los desa-rrollos no planificados asociados a los del SEno son adecuadamente manejadas con los ins-trumentos actuales de PA, tanto los propios delSE como los disponibles a las AAs. La hipóte-sis alterna es que dichas consecuencias son ade-cuadamente manejadas.

4.3.3 Los instrumentos de política ambientalactual, tanto los del SE, como los de la AA,permiten el manejo (identificación, evaluación,mitigación, etc.) de las consecuencias concu-rrentes de varios sectores en un mismo territo-rio (efectos acumulados). La hipótesis alternaes que los instrumentos existentes no son ade-cuados.

4.3.4 Las experiencias derivadas de la gestiónambiental del SE (seguimiento, monitoría yevaluaciones ex-post) son incorporadas eficien-temente a las PPPs del SE y de las AAs. La hi-

pótesis alterna es que dichas experiencias noson tenidas en cuenta para la reformulación delas PPPs.

4.3.5 Las PPPs de las AAs son eficientes parael control de las causas primarias de los deterio-ros ambientales generados por las actividades yprocesos del SE. La hipótesis alterna es que di-chas PPPs no son eficientes.

4.3.6 La PPPs de investigación y desarrollodel SE incluyen las temáticas prioritarias parael desarrollo ambientalmente sostenible del sec-tor y sus resultados son incorporados por este aldiseño de los nuevos planes de expansión.

4.3.7 Las PPPs de investigación y desarrollodel SA (MMA, institutos adscritos, ONGes,universidades, etc.) y de los entes reguladoresdel SE (UPME, CASEC, CREG, etc.) incluyenlas temáticas prioritarias para orientar la gestióndel desarrollo dentro del concepto de sostenibi-lidad ambiental.

Bdesarrollo (PMAs)

peoyectos SSE, SSHcomplementarios con/sin

planificación

Apronósticos (EsIA)consecuencias ambientalesdirectas, indirectas, difusas,

localizadas y extendidas

Cverificación

seguimiento, monitoría y

evaluaciones ex-post

E investigaciónsensibildad regional,

mecanismos de mitigación,control, incentivación…

Drevisión

política ambientalnuevos programas

y planes

Einversiones y

proyectosdel SE

Figura 5. Diagrama de causalidad del papel de la investigación y del seguimiento en el diseño de la política am-biental [incompleta, requiere ajustes y cambios]



4.4 Datos relevantes para verificación dehipótesis

Si bien las hipótesis ejemplificadas arriba pue-den diferir de las que PASE plantee durante eldesarrollo del estudio, las hipótesis definitivasserán análogas a estas en cuanto se centrarán enla verificación de efectividad de los PPPs ya seadel SE o del SA. Esto implica que la informa-ción requerida para verificar las hipótesis es denivel alto en la pirámide de información (índi-ces o indicadores mas que datos numéricos so-bre el estado de los parámetros ambientales mo-dificados por las actividades propias de un sub-sector), figura 7.

La información requerida para la verificaciónde las hipótesis planteadas arriba puede obte-nerse por tres caminos:

4.4.1 datos generados por el SE, derivados delos EsIA y de sus programas de seguimiento ymonitoría o de evaluaciones ex-post asociadas avarias instalaciones; datos derivados de evalua-ciones ambientales subsectoriales; datos deriva-dos de evaluaciones ambientales de regionesdonde los subsectores han desarrollado activi-dades.

4.4.2 análisis de casos que difieran o presen-ten contrastes en cuanto a aspectos relevantesde PPPs en un subsector dado y que estén ade-cuadamente documentados y

4.4.3 entrevistas o encuestas con personal de lasAAs y de las entidades que conforman los SSEy SSH y otras entidades afines, sobre los EsIArealizados, los resultados de la implementaciónde los PMAs, resultados de monitorías, evalua-ciones ex-post, etc..

Una cuarta opción para obtención de datos seríael desarrollo e implementación de un programade observaciones y mediciones directas en tiposde instalaciones seleccionadas de cada uno delos dos sectores. Sin embargo, los largos tiem-pos y altos costos requeridos hacen prohibitivaesta cuarta alternativa y debe descartarse.

Las tres fuentes de información adolecen de fa-llas. La primera (datos de monitoría y evalua-ciones ex-post) porque unas y otras son escasas;la segunda (análisis de casos) porque dificultael tratamiento estadístico; y la tercera por lasubjetividad de la información suministrada.

El marco conpetual del proyecto GAIA citadoal inicio de este informe presenta un sistemacomplejo que combina las varias fuentes y quepuede adaptarse al presente estudio (figura 7).

"The different levels of data for policy purposesare shown in the Information Pyramid [figura

7]. At the bottom of the pyramid are data,which unprocessed are of little value for policypurposes. Once data are processed into statisticsor tables, they can be used in reports or as thebasis for ad-hoc evaluations, but still they areoften difficult to understand or use for policy.Indicators are statistics directed specificallytowards policy concerns and which pointtowards successful outcomes and conclusionsfor policy. They are usually highly aggregatedand have easily recognizable purposes. Classicindicators include the unemployment rate orGDP growth, numbers which are such powerfuland recognizable indicators of performance thatthey may cause governments to fall. At the

Figura 7. Niveles jerárquicos de datos y métodos (pirámide de información) para laobtención de indicadores depolíticas. Tomado de GAIA: http://cesimo.ing.ula.ve/GAIA/ [sin adpatación a los requisistos de PASE]

indicador anivel de política

reglas

datos derivados

SIG reglas/modelos

mapas datos estadísticos

modelo

observaciones

datos

métodos

método estadístico

datos de monitoría



highest level are indices, such as the consumerprice index or human development index,which combine different indicators into a singlenumber useful for comparison over time andspace."

Esta concepción se puede materializar para elPASE mediante la organización de la informa-ción generada por las varias fuentes descritas enla construcción de sendos bancos de casos (BC)

para cada subsector15. La información para ve-rificar hipótesis (v. gr, las planteadas aquí, perorealmente las que a lo largo del estudio se gene-ren) debe ser provista por los casos. Ciertamen-te todos los desarrollos son sui generis (unos se-rán ejemplos de buenas PPPs y otros de malasPPPs) y deben dejar enseñanzas sobre aspectosparticulares de la problemática.

4.5 Análisis de datos y verificación dehipótesis

¿Cómo analizar los casos? Se recomienda lautilización de un esquema semejante al plantea-do en TED16. Este es un conjunto de dos basesde datos (casos) diseñada con propósitos de in-vestigación y enseñanza. Una consiste en casosen los que la producción, comercio o consumode algo (una materia prima, servicio o productosemiprocesado, etc.) tiene consecuencias am-bientales (en donde se produce, se comercia odonde se consume o en los tres tipos de sitios).En la segunda base de datos los casos son situa-ciones de conflicto (enfrentaminento, sensulato) relacionadas con el ambiente (como causao como efecto). Para que los casos puedan su-ministrar evidencia sobre aspectos diversos,cada uno está calificado con un conjunto deatributos. La comparación de casos con atribu-15 Podría ser sólo un BC, las diferencias en el ma-

nejo y organización de cada subsector, en los ti-pos de consecuencias ambientales asociadas e in-cluso en las regiones objeto de los desarrollossubsectoriales, quizás justifiquen su separación.El punto no es crítico de momento porque si sedecide que estas afirmaciones no son importanteso válidas, se pueden integrar los dos BCs; porotro lado, el manejo de los BCs exige la referen-ciación cruzada de cada caso con los que por di-ferentes razones le son afines, de tal manera quela información de los dos subsectores siempre es-tará disponible para la verificación de hipótesis ypor tanto para los demás pasos del ciclo.

16 American University. Trade and EnvironmentDatabase. Washington D. C. http://www.american.edu/projects/mandala/TED/help/menu.htm

2. información básicade cada caso

1b. casos documentados,relevantes en cuanto a

PPPs ambientales

3a. definición de atributos y

escalas de calificación

4. calificación de casos("valores" de cada

atributo en cada caso)

6. búsquedas,comparaciones,

verificaciónde hipótesis

3b. diseño de estructurade banco de casos

(relaciones y sistemas debúsquedas y decomparaciones)

5. Banco de Casos:conjuntos de casos

calificadossegún atributos

1a. datos de:EsIA, monitoprías,

evaluaciones ex-post,evaluaciones sectoriales

o regionales

1c. entrevistas, encuestas, sondeos,

opiniones "de experto"sobre PPPs ambientales

Figura 8. Pasos para el diseño y conformación de un banco de casos para verificación de hipótesis de PASE


tos comunes (uno o más atributos dados tienenel mismo "valor" en casos diferentes) permitederivar conclusiones. Es un poco lo que hacenlos médicos con las historias clínicas, deducenpara el conjunto a partir del análisis de indivi-duos. Los individuos no son idénticos pero tie-ne algo en común (al menos todos pagan lacuenta del médico!).

4.5.1 Diseño del banco de casos. Para PASEse recomienda la construcción de un BC deacuerdo con el esquema detallado en la figura8. Las tres fuentes de datos listadas arriba (1a.,1b. y 1c. en la figura 8.) suministran la informa-ción básica de cada caso (2.), el cual debe sercalificado (4.) con los múltiples atributos defi-nidos en 3a.; el conjunto de casos calificadosconstituye el BC (5.). Las hipótesis se verifican(6.) con base en comparaciones de casos indivi-duales o subconjuntos de casos mediante la es-tructura diseñada en 3b. Las hipótesis a verifi-car pueden ser las planteadas en este informe uotras que se ocurran a lo largo del estudio; loscasos siempre podrán ser complementados(realmente así opera TED) y aún agregar nue-vos atributos.

El aspecto fundamental del BC es la selecciónde los atributos para calificar los casos y las es-calas de valoración (3a). En principio se consi-dera que un caso es un emprendimiento del sub-sector (proyecto en obra o instalación en opera-ción), pero pueden ser conjuntos de ellos (unplan de expansión ejecutado por varias empre-sas independientes, una cadena de embalsesEHE en una misma cuenca, un sistema regionalde distribución, etc.). Los atributos deben estarorganizados en contextos (cluster es la denomi-nación que emplea TED) para facilitar la con-formación de indicadores; sin el ánimo de com-promoter a priori cuáles serán estos contextosni los atributos mismos, se proponen a manerade ejemplo los siguientes, no están en ningúnorden particular:

• contexto del desarrollo: subsector, tipo de

emprendimiento, estado de desarrollo, fechasde iniciación y termnación, vida útil proyec-tada, entidad propietaria, costos proyectados,costos reales, cronogramas de ejecución, re-trasos

• contexto geográfico: ubicación, área de in-fluencia (directa, indirecta) características fí-sicas, biológicas, económicas y recursos, so-cio-culturales, instucionales

• contexto ambiental: consecuencias identifi-cadas a priori (directas, asociadas, indirectasen los medios físico, biológico y cultural),actividades de manejo propuestas, procesode licenciamiento (quién autorizó, fechas,condicionates de licencia), participación ciu-dadana

• contexto de la gestión ambiental: conse-cuencias identificadas a posteriori (directas yasociadas), aspectos monitoreados, evalua-ciones ex-post, desarrollos asociados planifi-cados o espontáneos, consecuencias (direc-tas, indirectas y asociadas), AA responsablede seguimiento (actividades, fechas, costos,resultados), acciones ciudadanas (motiva-ción, fechas, estado, resultados)• contexto de documentación: referencias bi-bliográficas, referencias a otros casos en elBC

4.5.2 Manejo del BC. El BC no necesariamen-te debe estar computarizado, un fichero organi-zado con múlpliples índices podría ser suficien-te al comienzo, pero rápidamente el número decasos crece y es entonces conveniente su alma-cenamiento en computador. La estructura deTED está diseñada con HTML para utilizacióna través de Internet, esto podría hacerse tambiénpara PASE, como alternativa se puede utilizarun manejador de bases de datos más convencio-nal v. gr., FoxPro, Oracle o 4th Dimension.Ademas de la accesibilidad a todos los interesa-dos –que puede ser fundamental para obteneroportunamente información adicional y comen-tarios– la ventaja de HTML es la simplicidad de

la programación, pero es limitado para cálculoscomplejos, requeridos posiblemente tanto en elingreso de información como para la produc-ción de indicadores y otros datos sintéticos (verfigura 7.), aunque estas dificultades son obvia-bles con recursos externos a la aplicación se-leccionada para manejo del BC (hojas de cálcu-lo, bases de datos planas, paquetes estadísticos,modelos y aplicaciones para propósitos especí-ficos).

La información consignada en varios atributosde los contextos arriba descritos tiene relevan-cia geográfica; por esta razón, se recomienda,aunque no es esencial, la estructuración de unarchivo georeferenciado que facilite las compa-raciones y la categorización de los casos. La es-cala de trabajo debe ser pequeña (ca.1:500.000) dados el tiempo y recursos disponi-bles.

4.6 Modificación de diagramas decausalidad

La modificación de los diagramnas de causali-dad es el resultado directo de la verificación delas hipótesis. Es un proceso iterativo que se de-sarrollará a lo largo del estudio; los resultadosiniciales se basarán en el análisis de un menornúmero de casos y pueden por tanto diferir delos que se obtengan en etapas posteriores delestudio. Normalmente el ciclo problemática-análisis-solución regresa a la problemática me-diante la simulación de modificaciones a las va-riables para inducir respuestas del sistema en ladirección deseada. En el caso de PASE, es ne-cesario articular diferentes opciones de políticaambiental (instrumentos de PPPs) al diagrama odiagramas de causalidad y deducir a partir deellas las consecuencias sobre los elementos fun-damentales del sistema, i.e., sobre los mediosnaturales y culturales susceptibles de alteraciónpor las actividades del SE y sobre la sostenibili-dad del sector mismo en el marco de las regula-ciones ambientales.

4.7 Formulación de soluciones alternati-




vas (PPPs alternativas)

Las alternativas de solución –las opciones depolítica– serán aquellas PPPs que en el paso an-terior hayan mostrado posibilidades de modifi-car el sistema en la dirección de sostenibilidadtanto ambiental como del desarrollo del sector.Las PPPs considerarán entre otros los siguientestipos de instrumentos, de manera individual yen comjunto:

• normativos (modificaciones o complemen-taciones a las reglamentaciones existentes onuevas reglamentaciones)

• de "premio y castigo": punitivos (multas ysanciones), estímulos por cumplimiento tem-prano y oportuno, compensaciones, créditos

• institucionales (refuerzo financiero y técni-co; rediseño de entidades y de unidades ope-rativas al interior de ellas; formulación deprocedimeintos y mecanismos de concerta-ción y coordinación interinstitucional)

• de fomento a la investigación y desarrollo(mecanismos depriorización, divulgación yaplicación; crédito y financiación; participa-ción de las universidades, centros de investi-gación y ONGs)

• de participación ciudadana (oportunidad,ciclo de proyecto y participación, idoneidadde participantes)

• de desarrollo empresarial para aplicacaciónde PPPs (fomento, crédito y apoyo técnicopara desarrollo decultura e incubación deempresas para implantación de nuevas PPPs)

• cronogramas de implementación (metas yestándares a cumplir, calendarios de cumpli-miento)

4.8 Selección de alternativas

En cierto sentido se puede afirmar que existeuna competencia (concurrencia de intereses)

entre la AA y el SE por el uso del territorio ylos recursos, es decir el SA y el SE son antagó-nicos. Por otra parte, las actividades llevadas acabo por el SE son fundamentales para la vidadel país; la imposición de restricciones puededesencadenar procesos más graves y complejosque los que se quieren evitar. Por esta razón, laselección de las PPPs debe considerar no sola-mente los objetivos ambientales fundamentalessino además otros referentes al devenir del SE.Las PPPs seleccionadas mediante el ciclo pro-blemática-análisis-solución son aquellas quepermiten el cumplimiento del propósito am-biental fundamental del estudio. Pero éstas di-fieren –además de su eficacia para el manejo-ambiental– en varios aspectos relacionados conla viabilidad de su implementación: aceptabili-dad por parte del SE (cada días más privado ypor tanto más independiente de las políticas delestado) y de la sociedad, costos financieros,oportunidad de aplicación (no todas son inme-diatas ni producen resultados tangibles inme-diatos), etc. Esta concurrencia de competencias exige quelas alternativas de PPPs sean examinadas de talmanera que las ventajas se conviertan en objeti-vos a maximizar y las desventajas en objetivosa minimizar. Este camino conduce a la selec-ción de la alternativa subóptima que mejorcumple el espectro de objetivos y a definir loscriterios para el diseño de esta alternativa. Este procedimiento se conoce como análisismultiobjetivo 17 y es útil en la comparación deopciones en las cuales las diferencias son difíci-les de precisar ya sea por la naturaleza mismade la problemática (v. gr., que incluye incerti-dumbres o valoraciones sociales y políticas al-tamente subjetivas) o por la calidad y cantidadde la información antecedente disponible. Estasdos situaciones son aplicables al caso delPASE.

4.8.1 Análisis multiobjetivo. Los métodos17 Esta herramienta ya ha sido utilizada por el SSE

en la evaluación ambiental de planes de expan-sión de generación. [desconozco si aún se utiliza]

de AMO permiten incluir explícitamente en elproceso de toma de decisiones objetivos econó-micos, sociales, ambientales, financieros, técni-cos y de cualquier otro tipo. Algunos de ellospueden estar representados por funciones mate-máticas complejas mientras que otros sólo porexpresiones cualitativas (Smith, et al. 1993)18.

Un problema de múltiples objetivos se puederepresentar matemáticamente mediante un vec-tor de p dimensiones, en el cual cada dimensiónrepresenta una función objetivo; ésta a su vez esuna función de varias variables, x, así:

Z(x) = [Z1(x), Z

2(x), …, Z

p(x)],

y cada uno de los objetivos es a su vez funcióndel vector x de variables de decisión.

Los métodos de AMO tratan de identificar la olas mejores soluciones considerando múltiplesobjetivos simultáneamente. El conjunto de solu-ciones óptimas se denomina conjunto de solu-ciones no dominadas o no inferiores. Este estáconstituido por aquellas soluciones sobre lascuales no puede decirse que una es mejor quelas otras cuando se consideran todos los objeti-vos propuestos. (Smith et al., 1993)

La selección de una solución específica delconjunto de soluciones no dominadas significaque el decisor ha manifestado de alguna manerasu preferencia por esa solución, la cual repre-senta cierta combinación concreta de logros delos diferentes objetivos.

En este contexto se podría hablar, en términosgenerales, de dos procesos en la toma de deci-siones utilizando AMO. En el primero se defineel conjunto de soluciones no dominadas y en el

18 Smith Q., Ricardo A., Germán Poveda J., OscarJ. Mesa S., Darío Valencia R., Isaac Dyner R.1993. Decisiones con múltiples objetivos e incer-tidumbre. Universidad Nacional de Colombia,Facultad de Minas, publicación nº 5 del Postgra-do en Aprovechamiento de Recursos Hidráuli-cos. v+231 pp. Medellín.



segundo se selecciona la solución por imple-mentar. Tal selección se hace teniendo en cuen-ta la estructura de preferencias que tiene el de-cisor sobre los diferentes objetivos considera-dos. (Smith et al., 1993)

La figura 9. presenta el esquema general delprocedimiento de análisis multiobjetivo aplica-do al PASE.

4.8.2 Aplicación de métodos AMO al PASE.

Existen un número amplio de técnicas de AMOque difieren en laestructura de valoración y enla forma y momento en el que definen y usan laestructura de preferencias del decisor y en tér-minos prácticos en la complejidad de la progra-mación numérica para el cálculo de soluciones.Hay muchas aplicaciones disponibles para im-plementación de métodos AMO, inclusivefreeware y shareware.

Independientemente del método utilizado se re-

quieren cuatro pasos para la aplicación delAMO:

• en primer lugar la definición de los objetivosa minimizar o maximizar y los criterios y esca-las de valoración de cada uno (v. gr.: eficaciapara manejo ambiental del SE, aceptabilidadpor parte del SE, receptividad social, costos fi-nancieros de implementación, tiempos de im-plementación, etc. )

• segundo, el conjunto de alternativas (PPPs)que en principio pueden cumplir con los dife-rentes objetivos (definidas mediante los proce-dimientos discutidos en las secciones anterio-res)

• tercero la matriz de pagos, es decir el logro decada alternativa para cada objetivo, para locual se requiere la selección de parámetros deinferencia (v. gr., niveles de oxígeno disueltopara calidad del agua), la adaptación o diseñode indicadores (NBI, PIB, etc.) o acuerdos so-bre valoraciones cualitativas (óptimo, bueno…peor, pésimo)

• por último los juegos de pesos de los diferen-tes objetivos, es la estructura de preferenciasdel decisor; la definición de pesos máximos ymínimos para cada criterio permite efectuaranálisis de sensibilidad.

Para la definición de los objetivos y criterios ylos juegos de pesos es fundamental la participa-ción del CA y por su conducto la obtención deinformación de los intereses de los subsectores.

1. definición denecesidades

2. planteamiento demetas y objetivos

4. metodología,marco matemático (solución numéricafunciones objetivo)

5. definición derestricciones(sectoriales,

financieras…)

7. alternativas enfunción de las

variables de decisión

11. conformaciónde estructura de

preferencias

9. PPP recomendadas

paraimplementación

13. no hayPPP posible

8.análisis de

soluciones generadas(¿hay una solución

satisfactoria?)

10.¿puede cederseen la estructurade preferencias?

Figura 9. Procedimientos de análisis multiobjetivo para la selección de las PPPs óptimas

si

no

no

no

si

si

3. determinación devariables de decisión

6. definición defunciones objetivo

(óptimos, máximos omínimos)

12. ¿puedenrelajarse las

restricciones?



5 Programación

5.1 Actividades

Las actividades a desarrollar para el PASE sedescribieron en detalle en las secciones anterio-res. El cronograma de la tabla 3. muestra suagrupación en las diferentes fases del estudio,de acuerdo con lo establecido en los términosde referencia y en la propuesta de Tecnogeren-cia.

5.2 Cronograma

El cronograma para el desarrollo del PASE sepresenta en la tabla 3., está basado en el tiempodisponible para la realización de las actividadesde acuerdo con lo estipulado en la reunión delCA–Tecnogerencia del 29 de septiembre de1999 para entrega de informes. Este tiempopuede ser menor que el necesario, en particularpara las fases 2. y 4.

La fecha de iniciación es la acordada en el actade iniciación del estudio (noviembre 3 de 1999)y la de terminación 9 meses calendario después(junio 3 del 2000). Las celdas rojas indican lasfechas acordadas para presentación de informesy las reuniones para discusión y evaluación deestos.

El avance de los diferentes grupos de trabajo detecnogerencia durante el tiempo de preparaciónde este informe, en varias actividades no estáreflejado en este cronograma.

Tabla 3. Cronograma de actividades PASE

actividad

mes del estudio

fase 1.

1

3.9.

10.9

.17

.9.

24.9

.

2

1.10

.8.

10.

15.1

0.22

.10.

29.1

0.

3

5.11

.12

.11.

19.1

1.26

.11.

4

3.12

.10

.12.

17.1

2.24

.12.

31.1

2.

5

7.1.

14.1

.21

.1.

28.1

.

6

4.2.

11.2

.18

.2.

25.2

.

7

3.3.

10.3

.17

.3.

24.3

.31

.3.

8

7.4.

14.4

.21

.4.

28.4

.

9

5.5.

12.5

.19

.5.

26.5

.

10

2.6.

9.6.

16.6

.23

.6.

30.6

.

diseño conceptual/metodológico/programaciónfase 2. (SSE)

formulación de problemáticasdiagramas de causalidad y planteamiento H0diseño/estructuración BCdocumentación de casosverificación H0 y revisión de diagramas causalesdiseño y cálculo de indicadores de políticainforme integrado fases 1. y 2.

fase 3. (SSE)formulación de PPPs alternartivasevaluación y selección de PPPs alternativasinforme integrado fase 3.

fase 4. (SSE)ciclo simplificado para SSHdocumentación de casosverificación H0/revisión diagramas causalesdiseño y cálculo de indicadores de política

fase 5. (SE)análisis multicriterio de PPPs alternativas PPPs integradas para SEmarco institucional/regulatorioinforme integrado fases 4. y 5.

actividad equipo Tecnogerencia revisión informe/reunión de evaluación c/CA


Tabla 4. Recursos de personal

actividad

fase 1.diseño conceptual/metodológico/programación

fase 2. (SSE)formulación de problemáticasdiagramas de causalidad y planteamiento H0

diseño/estructuración BCdocumentación de casosverificación H0 y revisión de diagramas causalesdiseño y cálculo de indicadores de políticainforme integrado fases 1. y 2.

fase 3. (SSE)formulación de PPPs alternartivasevaluación y selección de PPPs alternativasinforme integrado fase 3.

fase 4. (SSE)ciclo simplificado para SSHdocumentación de casosverificación H0/revisión diagramas causalesdiseño y cálculo de indicadores de política

fase 5. (SE)análisis multicriterio de PPPs alternativas PPPs integradas para SEmarco institucional/regulatorioinforme integrado fases 4. y 5.

directorLCGL

Grupo de Miguel Pabón

ecólogoMP OLB

Grupo de Mauricio SilvaMS JB



creado modificado 12.8.06 ∑páginas 21 página 21


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