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B

CometidoLos departamentos temáticos constituyen unidades de análisis que prestan asesoramiento especializado a comités, delegaciones interparlamentarias y otros órganos parlamentarios.

Áreas políticasAgricultura y Desarrollo RuralCultura y EducaciónPescaDesarrollo RegionalTransporte y Turismo

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BDepartamento temÁtICopolítICas estruCturales y De CohesIón

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Dirección General De Políticas interiores


Departamento temÁtICo polítICas estruCturales y De CohesIón


Desarrollo Regional

Pesca



DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICAS INTERIORES DE LA UNIÓN

DEPARTAMENTO TEMÁTICO B: POLÍTICAS ESTRUCTURALES Y DE COHESIÓN

PESCA

PERSPECTIVAS DEL NUEVO FONDO EUROPEO DE PESCA

ESTUDIO

Este documento fue solicitado por la Comisión de Pesca del Parlamento Europeo. AUTORES Indrani LUTCHMAN, Sophie DES CLERS, Axel VOLKERY, Stephanie NEWMAN, Peter HJERP, Patrick TEN BRINK Institute for European Environmental Policy (IEEP), Reino Unido ADMINISTRADOR RESPONSABLE Irina POPESCU Departamento Temático B: Políticas Estructurales y de Cohesión Parlamento Europeo Correo electrónico: [email protected] ASISTENTE EDITORIAL Virginija KELMELITE VERSIONES LINGÜÍSTICAS Original: EN Traducción: DE, ES, FR, IT, PT ACERCA DEL EDITOR Si desea ponerse en contacto con el Departamento Temático o suscribirse a su boletín mensual, envíe un correo electrónico a: [email protected] Documento finalizado en agosto de 2011. Bruselas, © Parlamento Europeo, 2011. El presente documento está disponible en la siguiente dirección de Internet: http://www.europarl.europa.eu/studies CLÁUSULA DE EXENCIÓN DE RESPONSABILIDAD Las opiniones que se expresan en este documento son exclusivamente responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente la posición oficial del Parlamento Europeo. Se autoriza la reproducción y traducción con fines no comerciales, a condición de que se indique la fuente, se informe previamente al editor y se le remita un ejemplar.

http://www.europarl.europa.eu/studies�

DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICAS INTERIORES DE LA UNIÓN

DEPARTAMENTO TEMÁTICO B: POLÍTICAS ESTRUCTURALES Y DE COHESIÓN

PESCA

PERSPECTIVAS DEL NUEVO FONDO EUROPEO DE PESCA

ESTUDIO

Resumen En 2011, la Comisión pondrá en marcha la revisión del FEP con la publicación de un proyecto de Reglamento y la correspondiente evaluación de impacto. Este informe presenta una evaluación independiente del FEP para poner de relieve los retos que tienen por delante los Estados miembros y el sector en la aplicación del Reglamento durante el período de programación vigente. Se formulan propuestas para el futuro FEP y se evalúan distintas opciones.

IP/B/PECH/IC/2010-157 Agosto de 2011 PE 460.061 ES

Perspectivas del nuevo Fondo Europeo de Pesca

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ÍNDICE

LISTA DE CUADROS 7

LISTA DE MAPAS 8

LISTA de GRÁFICOS 8

LISTA DE RECUADROS 8

ABREVIATURAS 9

NOTA DE SÍNTESIS 11

1. INTRODUCCIÓN 15

1.1. Fines y estructura del presente informe 15

1.2. Criterios metodológicos 16

2. SITUACIÓN DEL SECTOR PESQUERO DE LA UE 19

2.1. Valor económico 19

2.2. Empleo 21

2.3. Evolución de la flota 23

2.4. La función de los instrumentos financieros de la UE en apoyo del sector 25

3. PROGRAMACIÓN Y PRESTACIÓN DEL FEP 27

3.1. Objetivos y ejes prioritarios del FEP 27

3.2. Programación del FEP 28

3.3. Prestación del FEP 31

3.4. Medidas conforme al «Reglamento de reestructuración» 32

4. ANÁLISIS DE LAS NECESIDADES FUTURAS DEL SECTOR 33

4.1. Necesidades actuales según el análisis de los PON 33

4.2. Perspectivas de futuro de la financiación pública: respuestas de las partes interesadas al Libro Verde 38

4.3. Evaluación intermedia del FEP – Ernst and Young (2011) 39

4.4. Repercusiones esperadas del FEP 41

4.5. Necesidades detectadas en nuestra encuesta 44

4.6. Necesidades futuras de un Fondo de Pesca reformado 48

5. PROPUESTAS DE REFORMA DEL FEP 51

5.1. El FEP en el contexto del próximo marco financiero plurianual 51

Departamento Temático B: Políticas Estructurales y de Cohesión

6

5.2. Formulación de opciones para un futuro FEP 52

5.3. Análisis de las opciones 54

5.4. Opción 0 - Statu quo 58

5.5. Opción 1 - Statu quo mejorado 60

5.6. Opción 2 – FEP adaptativo y sostenible 62

5.7. Opción 3 – FEP descentralizado 65

6. EVALUACIÓN DE LAS OPCIONES 67

6.1. Evaluación de la Opción 0 (statu quo) 67

6.2. Opción 1 (statu quo mejorado) 69

6.3. Opción 2 (FEP adaptativo y sostenible) 70

6.4. Opción 3 (FEP descentralizado) 72

7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 77

7.1. Conclusiones: ejecución, retos y problemas del FEP 77

7.2. Futuro del FEP: recomendaciones 78

ANEXO A – CUADROS Y GRÁFICOS SUPLEMENTARIOS 87

ANEXO B – PREGUNTAS DE LA ENCUESTA POR INTERNET 93


7

LISTA DE CUADROS Cuadro 1: Renta generada por el sector pesquero (en millones de euros) 20

Cuadro 2: Las 10 primeras regiones clasificadas por renta y por dependencia de la pesca en relación con la renta en 2005 21

Cuadro 3: Las 10 primeras regiones clasificadas por empleo y por dependencia de la pesca en relación con el empleo en 2005 22

Cuadro 4: Tendencias del empleo en la EU-15 (miles de personas) 22

Cuadro 5: Ejes prioritarios del FEP 28

Cuadro 6: Contribución de las medidas del FEP a sus objetivos específicos para Francia 37

Cuadro 7: Puntuación de opciones y medidas 55

Cuadro 8: Porcentaje de distribución de ayudas a las medidas de 19 programas operativos adoptados en 2007 58

Cuadro 9: Reorganización de los ejes y medidas prioritarios 61

Cuadro 10: Ejes prioritarios y medidas 63

Cuadro 11: Evaluación cualitativa de las opciones futuras: repercusiones económicas, ecológicas y sociales 74

Cuadro 12: Resumen de evaluación de las opciones 80

Cuadro 13: Ejes prioritarios y medidas subvencionables del FEP (Reglamento nº 1198/2006) 87

Cuadro 14: Ejes prioritarios y medidas del IFOP 88

Cuadro 15: Correspondencia entre los ejes y medidas del FEP y del IFOP 89

Cuadro 16: FEP por eje prioritario y Estado miembro (nuevos Estados miembros en negrita) 90

Cuadro 17: Preguntas de la evaluación intermedia del FEP 91

Cuadro 18: Preguntas de la encuesta a través de Internet a los administradores del FEP 93

Cuadro 19: Preguntas de la encuesta a través de Internet a los grupos y personas objetivo del FEP 95


8

LISTA DE MAPAS Mapa 1: Áreas de convergencia del FEP 2007-2013 (en rojo) 30

LISTA DE GRÁFICOS Gráfico 1: Número de buques de la UE divididos en flota artesanal y de altura (1994-2010) 24

Gráfico 2: Capacidad de la flota por Estado miembro en 2009 24

Gráfico 3: Presupuesto del FEP (en miles de euros) y porcentaje de variación aplicado a los Estados miembros más antiguos con respecto al IFOP 34

Gráfico 4: Porcentaje de los ejes prioritarios en el presupuesto total del FEP 35

Gráfico 5: Porcentaje de reparto por ejes del FEP en los programas de los Estados miembros de 2008 35

Gráfico 6: Retrasos en la programación y prestación del FEP 40

Gráfico 7: Respuestas a la encuesta por Estado miembro y por categoría 44

Gráfico 8: Beneficiarios potenciales participantes en la encuesta por grupo de destinatarios (30 respuestas) 45

Gráfico 9: Árbol de objetivos del FEP 96

LISTA DE RECUADROS Recuadro 1: Medidas subvencionables por el Eje 4 del FEP 29

Recuadro 2: Preguntas relativas al diseño futuro de la política pesquera común en el Libro Verde 53


9

ABREVIATURAS

CE Comisión Europea

DG Dirección General

DMEM Directiva marco sobre la estrategia marina

EAE Evaluación ambiental estratégica

EEP Enfoque ecosistémico de la pesca

EI Evaluación de impacto

EJC Equivalente a jornada completa

EM Estado miembro

EQ Pregunta de evaluación

FARNET Red europea de zonas pesqueras

FEADER Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural

FEAMP Fondo Europeo de Asuntos Marítimos y Pesca

FEP Fondo Europeo de Pesca

GALP Grupo de acción local en zonas de pesca

IFOP Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca

MFP Marco Financiero Plurianual

NUTS Nomenclatura de Unidades Territoriales Estadísticas

OMC Organización Mundial del Comercio

PAF Programa de adaptación de la flota

PEN Plan estratégico nacional

PIB Producto interior bruto

PO Programa operativo

PON Programa operativo nacional


10

PPC Política pesquera común

PYME Pequeñas y medianas empresas

RMS Rendimiento máximo sostenible

SGC Sistema de gestión y control

UE Unión Europea

UICN Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza

VAB Valor añadido bruto


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NOTA DE SÍNTESIS Diez años después de la adopción del Reglamento de 2002, la política pesquera común (PPC) ha sido evaluada de forma crítica por parte de la Comisión Europea por no alcanzar sus objetivos económicos, sociales y ambientales. Por ejemplo, los desembarques pesqueros disminuyeron un 30 % entre 1996 y 2006. Sólo el 22 % de las poblaciones de peces registran niveles de rendimiento máximo sostenible (RMS), con un 35 % en condiciones de sobreexplotación y un 43 % fuera de límites biológicos de seguridad. Esta situación representa una explotación ineficiente e inadecuada de los recursos naturales que puede hacer peligrar la productividad y los medios de vida de cara al futuro. En 2010, la Comisión publicó una Comunicación sobre las posibilidades de pesca para 2011 en la que señalaba que «en lo que concierne a la situación de las poblaciones de peces, (...) los científicos no han proporcionado dictamen alguno por motivos relacionados con la calidad de los datos o por razones de otra índole». También se decía que «aunque se observan indicios de mejoría, sólo pueden considerarse un modesto inicio de la misma. El éxito en la recuperación de las poblaciones no está en absoluto garantizado y es necesario perseverar en los esfuerzos para eliminar la sobrepesca». Pese a haber recibido un importante apoyo financiero, el sector pesquero de la UE sigue encontrándose en una situación de fragilidad económica, derivada del exceso de inversión de las últimas décadas, del rápido incremento del coste de los combustibles y de la reducción de los recursos. La escasa rentabilidad y la pérdida constante de puestos de trabajo son problemas persistentes. En la década de 1990, el Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP) financió la retirada de gran cantidad de buques, sin que por ello se redujese la mortalidad por pesca. A lo largo del período de 2000-2006, los fondos del IFOP contribuyeron a reducir el tamaño y la capacidad de flota, tanto por potencia (14 %), como por arqueo (15 %) y número de buques (16 %). Sin embargo, a pesar de este descenso de la capacidad pesquera, el problema del exceso de mortalidad por pesca persiste. Al mismo tiempo, el sector continúa teniendo necesidades importantes. El 1 de enero de 2007, el Fondo Europeo de Pesca (FEP) sustituyó al IFOP para el período de 2007-2013. El objetivo general del FEP es apoyar la PPC (Reglamento 2371/2002) con el fin de asegurar la explotación de los recursos acuáticos vivos y apoyar la acuicultura para aportar la sostenibilidad necesaria en los planos económico, social y medioambiental. Debe potenciar la PPC en aspectos como el ajuste estructural, que son más fáciles de conseguir en el ámbito de la Unión que por los Estados miembros a título particular. El FEP tiene cinco ejes prioritarios. El primer eje apoya medidas temporales y definitivas de adaptación de la flota pesquera comunitaria. El segundo eje comprende el apoyo a la acuicultura, a la pesca interior y a la transformación y comercialización de sus productos. El tercer eje reagrupa acciones colectivas y medidas de interés público e incluye las infraestructuras para los desembarques. El cuarto eje apoya medidas para el desarrollo sostenible de las zonas de pesca. El quinto eje se refiere a la asistencia técnica y se dedica a apoyar las actividades realizadas por las autoridades pesqueras con el fin de aplicar adecuadamente los programas operativos. En este contexto, el Parlamento Europeo encargó un estudio para 1) determinar las principales necesidades de financiación del sector pesquero con el fin de conocer cuáles deben ser las prioridades de las ayudas públicas en el futuro y 2) proponer formas de integrarlas en el desarrollo futuro del FEP.


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Una conclusión general del análisis es que es necesario reformar las estructuras, objetivos y mecanismos de financiación actuales del FEP y que las iniciativas de reforma deben plantearse seriamente los problemas de sostenibilidad que acarrea la explotación de las poblaciones de peces y centrarse en facilitar la transición del sector para que se convierta en un negocio rentable dentro de límites biológicos de seguridad. El informe avanza estos argumentos básicos a través de cuatro apartados:

Una descripción detallada de los progresos realizados por los Estados miembros en la aplicación del FEP hasta mayo de 2011.

Un análisis de las necesidades actuales y futuras del sector basadas en los datos publicados y en los resultados de una encuesta entre las partes interesadas.

Cuatro opciones para un futuro FEP y un primer análisis de estas opciones, puntuando las medidas según su prioridad para obtener fondos y en el contexto de las preguntas planteadas en el Libro Verde.

Una evaluación adicional de las opciones en función de distintos indicadores económicos, sociales, de gobernanza y de medio ambiente, para destacar los aspectos positivos y negativos de cada opción.

Nuestro análisis de la aplicación del FEP hasta la fecha se basa en un conjunto de análisis clave que incluyen la evaluación ex post del IFOP y la evaluación intermedia del FEP. También se ha utilizado una encuesta realizada a las partes interesadas. Nuestra conclusión es que la asociación con las partes interesadas ha dado lugar a la elaboración de programas nacionales del FEP que reflejan las prioridades actuales del sector con una buena planificación estratégica. Se tratan las necesidades actuales del sector expresadas en el Libro Verde y en la evaluación ex post del IFOP. Sin embargo, nuestro análisis confirma que, en el conjunto de Europa, el programa FEP tiene una lógica de intervención débil e incoherente, que puede reducir su eficacia. También carece de una herramienta de elaboración de informes cuantitativos que facilite el seguimiento y evaluación de las repercusiones individuales y acumuladas de los programas nacionales a medida que se van desplegando. Debido al retraso en la aplicación del FEP, en octubre de 2010 sólo se había desembolsado el 15 % del presupuesto total. Por tanto, es demasiado pronto para analizar sus repercusiones económicas, sociales o ambientales. En la encuesta a las partes interesadas detectamos una baja tasa de utilización de las medidas del FEP hasta la fecha, relacionada con el efecto de la crisis financiera mundial en la actividad empresarial y en las finanzas públicas. En virtud del análisis realizado, el informe llega a la conclusión de que el diseño del futuro FEP debe atenerse a los siguientes criterios de calidad:

Asistencia de la Comisión accesible y oportuna. Racionalización de los requisitos administrativos. Fortalecimiento de la lógica de intervención, mediante la reorganización de los ejes

y de las medidas. Prestación y contenido de los programas para promover el desarrollo y la adaptación

del sector a escala local, nacional y europea.

Algunos cambios políticos externos incrementan la presión para que se lleve a cabo una reforma importante de la FEP. La actual reforma de la PPC hace hincapié en que la financiación pública a través del FEP y de varias ayudas de los Estados miembros contradice los objetivos de esta política, y que el futuro FEP debe resolver este problema de coherencia. Además, la reforma de la PPC debe promover y facilitar la reestructuración y


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modernización del sector para contribuir a mejorar su visibilidad a largo plazo y evitar el mantenimiento artificial del exceso de capacidad de la flota pesquera.

Al mismo tiempo, la UE intenta concentrar sus recursos para la reforma y la gobernanza económicas bajo el paraguas de la estrategia Europa 2020. La propuesta de la Comisión relativa al Marco Financiero Plurianual (MFP) posterior a 2013 dice expresamente que el futuro marco político se basará en un enfoque estratégico que comprenderá el redespliegue de las ineficientes subvenciones directas a la flota, una mayor orientación a la innovación y la transición hacia pesquerías de bajo impacto, incluida la eliminación de los descartes, así como la gestión sostenible de los ecosistemas marinos y la diversificación de los sectores de la economía marítima. En este sentido, la Comisión propone reestructura el actual FEP para crear un nuevo Fondo Europeo de Asuntos Marítimos y Pesca (FEAMP) con cuatro ejes: 1) pesca ecológica inteligente, 2) acuicultura ecológica inteligente, c) desarrollo territorial sostenible e integrador, y 4) una política marítima integrada.

Un objetivo clave de la financiación pesquera propuesta es reorientar las ayudas para que la pesca se adapte y se haga más selectiva, no produzca descartes, provoque menos daños en los ecosistemas marinos y se relacione con la ciencia que sirve de base a estas actividades, contribuyendo así a la gestión sostenible de los ecosistemas marinos. Se propone dar a los Estados miembros de la UE mayor flexibilidad y una perspectiva de más largo plazo, en particular incrementando el número de categorías de gasto bajo gestión compartida. Cada una de ellas crea un importante contexto y fuerza motriz para la reforma del FEP.

Desarrollamos aquí cuatro opciones para un futuro FEP. En la opción 0 – statu quo (nada cambia), el FEP mantiene sus objetivos, con las mismas estructuras, medidas, procedimientos y programación y con el mismo método de asignación presupuestaria (distribución genérica, etc.). En la opción 1 - statu quo mejorado, el FEP sigue siendo un instrumento independiente con programación (se racionalizan los PEN y los PON y se reestructura el FEP). Los ejes y medidas se reorganizan de forma lógica y coherente y se incluyen objetivos ambientales y sociales específicos en cada eje. En la opción 2 - FEP adaptativo y sostenible, el FEP sufre una reestructuración. Sin embargo, ya no hay financiación de infraestructuras de capital y producción, dado que se elimina el actual Eje 1. Los fondos cambian de destino y se dedican a: i) adaptación e innovación de la pesca; ii) mejorar los fundamentos científicos de la gestión pesquera (incluido el enfoque ecosistémico de la pesca) y la acuicultura; iii) pesca y acuicultura respetuosa con el medio ambiente, restauración de hábitats y poblaciones; iv) medidas del tipo del Eje 4 orientadas a la sostenibilidad de las comunidades costeras locales, incluido el reciclaje profesional, el desarrollo de capacidades y la diversificación. Por último, desarrollamos la opción 3 - FEP descentralizado, donde proponemos un FEP orientado al desarrollo costero sostenible y medidas del tipo del Eje 4. Todos los demás ejes se eliminan. La microgestión centralizada del fondo se elimina. Las medidas se centran en la integración de las actividades relacionadas con la pesca y la acuicultura en las áreas rurales y en el valor añadido local, los aspectos de capital/sociales, la formación local y la gestión.

Una distinción fundamental entre las dos primeras opciones y las dos últimas es la subvencionabilidad total de las medidas y hasta qué punto se mantiene o se elimina la organización actual de los ejes de gasto. Mientras el statu quo y la opción 1 mantienen la orientación fundamental de los Estados miembros hacia las inversiones en capital «tangible» (buques, equipos, infraestructuras), la opción 2 y en particular la opción 3 abren la vía hacia las inversiones en capital «intangible» (aptitudes personales, redes sociales, ecosistemas y sus servicios, etc.) como apoyo a la transición de las empresas y zonas de


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pesca afectadas. La opción 3 es la que implica un cambio más profundo en relación con el statu quo, convirtiendo el FEP en una herramienta de financiación básica para el desarrollo sostenible de las comunidades costeras. En las opciones 2 y 3, la financiación tiene por objeto aumentar el valor (conseguir más con menos) y recompensar a los pescadores por aportar bienes y servicios públicos.

En el Libro Verde de la PPC, la Comisión plantea preguntas relativas al diseño futuro de un instrumento de financiación para esta política y sus objetivos básicos. Nuestro análisis indica que las opciones 2 y 3 son mucho más próximas a los cambios cuya necesidad se plantea con dichas preguntas que el statu quo o la opción 1. De hecho, de la comparación de las opciones se desprende claramente que las opciones 0 y 1 no son adecuadas como fundamento suficiente para una PPC eficaz, eficiente y pertinente. La opción 0 no resuelve la necesidad de una reforma importante y la opción 1 lo hace tan sólo de forma limitada.

La opción 1 propone modificar la estructura del FEP y reorganizar objetivos, ejes y medidas para mejorar la prestación y la ejecución del FEP. Por tanto, no es probable que la opción 1 sea un motor y catalizador suficiente para cumplir los compromisos adquiridos por la UE y por los distintos países. Aunque es interesante en el sentido de que supone dar un paso adelante, no hace mucho por garantizar realmente la sostenibilidad económica, ambiental y social del sector.

La opción 3 implicaría un cambio mucho más profundo que la opción 2, aunque la opción 3 es positiva para impulsar una gobernanza local y regional más fuerte. Si de lo que se trata es de que las ayudas de la UE aporten valor añadido a quien le hace falta —es decir, a las comunidades locales y a los pequeños buques pesqueros y no a los grandes operadores que ya son rentables—, la opción 3 es probablemente la mejor manera de conseguirlo. Sin embargo, no cabe duda de que será mucho más difícil conseguir compromiso y apoyo político para esta opción.

Tanto la opción 2 como la 3 son interesantes desde el punto de vista de la coherencia con otros objetivos políticos de la UE, en particular la estrategia UE 2020 y el ámbito de la biodiversidad, donde la UE y los Estados miembros se han comprometido a frenar la pérdida de la biodiversidad.


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1. INTRODUCCIÓN

RESULTADOS CLAVE

El Fondo Europeo de Pesca (FEP) es el principal instrumento financiero utilizado para aplicar la PPC.

El FEP se adoptó en 2006 y abarca el período de programación de 2007-2013.

El presente estudio tiene una doble finalidad: 1) evaluar la aplicación actual del FEP y determinar los retos y problemas que plantea, y 2) de acuerdo con los resultados de la evaluación, formular propuestas para el futuro FEP.

1.1. Fines y estructura del presente informe

La UE proporciona ayudas financieras para contribuir al cumplimiento de los fines de la política pesquera común (PPC). En teoría, las ayudas facilitadas por los instrumentos de los fondos estructurales dedicados a la pesca tienen por objeto contribuir a conseguir un equilibrio sostenible entre los recursos pesqueros y su explotación y fortalecer la competitividad del sector y el desarrollo de las zonas de pesca que dependen del mismo.

El Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP) financió la política estructural entre 2000 y 2006, año en que se adoptó el Fondo Europeo de Pesca (FEP) a resultas de unas prolongadas negociaciones entre los Estados miembros y éste es actualmente el principal instrumento financiero de la PPC. El Reglamento de aplicación del FEP se adoptó en 2007 y los Estados miembros están aplicando actualmente los programas operativos nacionales (PON) que corresponden al período de programación que finalizará en 2013.

El presente estudio tiene una doble finalidad:

1. Determinar las principales necesidades de financiación del sector pesquero con el fin de conocer qué prioridades deben tener las ayudas públicas en el futuro. En virtud de la evaluación preliminar de la aplicación del FEP desde 2007 y de la reciente evaluación intermedia del FEP publicada por la Comisión, el estudio analiza los retos y problemas que plantea la aplicación actual del FEP.

2. Proponer formas de integrarlas en el desarrollo futuro del FEP.

El informe incorpora cinco capítulos de fondo:

El capítulo 2 presenta una breve panorámica de la situación del sector pesquero de la UE, donde se destaca la evolución del sector a lo largo de los diversos períodos de programación del IFOP (antes de 2007) y del FEP (después de 2007). El capítulo 3 describe los procesos de programación y aplicación específicos del FEP y la evolución de su aplicación en los Estados miembros hasta mayo de 2011. En el capítulo 4, se analizan las necesidades actuales y futuras del sector a través de una serie de documentos clave, como las respuestas al Libro Verde, las necesidades nacionales


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que tratan de satisfacerse con los PON y las respuestas a nuestra encuesta. A partir de la evaluación ex post del IFOP y de las evaluaciones ex ante nacionales, se analizan las repercusiones del FEP y se extraen conclusiones sobre necesidades futuras. El capítulo 5 mira al futuro y refleja algunos factores de tipo económico, social y ambiental que tienen influencia en el FEP. Se formulan cuatro opciones para el futuro FEP y se realiza un primer análisis, puntuando las medidas según su prioridad para obtener fondos. Además, se analizan las opciones en el contexto de las preguntas planteadas en el Libro Verde de la PPC sobre el futuro de la financiación pública. En el capítulo 6 final, se realiza una evaluación adicional de las opciones en función de distintos indicadores económicos, sociales, de gobernanza y de medio ambiente, para destacar los aspectos positivos y negativos de cada opción.

1.2. Criterios metodológicos

Los análisis principales se presentan en los capítulos 4 a 6. Examinamos exclusivamente la programación, aplicación y posibles orientaciones futuras del FEP. No analizamos las contribuciones paralelas al FEP realizadas por los Estados miembros, ni las sinergias con otros fondos europeos ni otro tipo de ayudas que conceden los Estados miembros a su sector pesquero y acuícola.

Los análisis se basan principalmente en una revisión crítica de la información proporcionada por documentos elaborados por los Estados miembros y por la Comisión Europea. Los resultados de las últimas evaluaciones del IFOP y del FEP se complementan con las respuestas a una breve encuesta realizada a través de Internet.

A continuación se enumeran los principales documentos analizados, que se referencian con detalle en el apartado de bibliografía incluido al final del informe.

Reglamentos del Consejo Europeo y de la Comisión relativos al IFOP y al FEP. Planes estratégicos nacionales (PEN) de los Estados miembros, evaluaciones ex ante

del FEP y programas operativos nacionales (PON a partir de 2007). Resumen y detalle de las respuestas al Libro Verde (Comisión Europea, 2010). Informes anuales sobre el FEP elaborados por la DG MARE de la Comisión Europea,

relativos a 2007 y 2008 (publicados en 2009) y 2009 (publicado en enero de 2011). Evaluación ex post del IFOP (Ernst & Young, 2010). Evaluación intermedia del FEP (Ernst & Young, 2011).

La información sobre programación y aplicación se ha obtenido de los Reglamentos y de la evaluación intermedia del FEP realizada por Ernst & Young para la Comisión en 2011. El análisis de las necesidades del sector se basa en los informes ex ante, en los PEN y PON elaborados por los Estados miembros y en las respuestas al Libro Verde. Las evaluaciones nacionales del FEP ex ante y la evaluación del IFOP ex post sirven de base al análisis de las repercusiones estimadas del FEP hasta 2013 y más adelante. Los autores recopilaron información adicional sobre la aplicación actual del FEP. Se solicitó información directamente a los administradores y beneficiarios nacionales del FEP por


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medio de un cuestionario electrónico que se mantuvo activo en Internet durante un período de tres semanas, entre marzo y abril de 2011. La encuesta incorporaba preguntas de respuesta múltiple orientadas por palabras clave, con un número reducido de preguntas abiertas destinadas a obtener propuestas de mejora. Las respuestas a las preguntas abiertas se dieron con frecuencia en la lengua propia del encuestado y fueron traducidas. La encuesta se llevó a cabo a través de la web especializada Survey Monkey (http://www.surveymonkey.net/). El cuestionario se preparó antes de que el informe de evaluación intermedia (Ernst & Young, 2011) estuviera a disposición del equipo, por lo que algunas preguntas eran parecidas. En estos casos, comprobamos las respuestas de ambas fuentes y utilizamos toda la información pertinente en el análisis presentado en el capítulo 4. Las preguntas se organizaron en dos partes para cada grupo diana: la primera sobre la aplicación del FEP y posibles problemas, y la segunda destinada a determinar futuras necesidades o cambios precisos. Los datos de la encuesta se han incluido en el anexo B (Cuadro 18 y Cuadro 19).

http://www.surveymonkey.net/�


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19

2. SITUACIÓN DEL SECTOR PESQUERO DE LA UE

RESULTADOS CLAVE

El sector pesquero de la UE se encuentra en una frágil situación económica debido al mal estado de las poblaciones de peces y al incremento de los costes.

En algunas regiones y municipios costeros, el sector pesquero de la UE tiene mucho peso por su importancia económica y por el empleo local que genera.

Durante las dos últimas décadas, se ha reducido el tamaño de la flota de la UE y el empleo en el sector.

A pesar de las reducciones de la flota, los análisis indican que muchos segmentos de la flota siguen operando con una capacidad excesiva para los recursos disponibles.

El sector pesquero de la UE se caracteriza por su fragilidad económica, derivada del exceso de inversiones en las décadas de 1970 y 1980, del rápido incremento de los costes y de la reducción de los recursos. Con el fin de poner en contexto las necesidades del sector (presentadas en el capítulo 4), se describe a continuación el valor económico y la rentabilidad del sector, destacando en particular su importancia para algunos Estados miembros. También se explica la evolución de la flota, especialmente en el contexto de los dos instrumentos financieros.

2.1. Valor económico En el ámbito de la UE, la pesca es una actividad económica relativamente pequeña. Además, tiende a perder importancia relativa, medida por el valor añadido bruto (VAB, renta generada) en porcentaje del PIB. En 2009, el sector pesquero de la UE generó una renta total de 6 500 millones de euros (Cuadro 1). Esta cifra representa el 0,06 % del PIB total de la UE (Cuadro 1). Sin embargo, estas cifras y tendencias agregadas enmascaran el hecho de que la mayor parte de la actividad y de la renta de las pesquerías se concentra en muy pocos Estados miembros y regiones de los mismos. Los cinco países más importantes (resaltados en gris oscuro en el cuadro 1) son Francia, Italia, España, Grecia y el Reino Unido, y entre ellos generan el 81 % de la renta total por pesca de la UE (Cuadro 1).


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Cuadro 1: Renta generada por el sector pesquero (en millones de euros)

ESTADO MIEMBRO VAB DE LA PESCA (2005) VAB DE LA PESCA (2009)

Bélgica 60,4 48,0Bulgaria 7,3 República Checa 19,3 8,1Dinamarca 227,5 223,6Alemania 230,0 Estonia 18,4 30,5Irlanda 103,2 118,4Grecia 656,0 606,2España 1 588,0 1 663,0 Francia 1 495,0 1 099,2 Italia 1 518,3 1 235,4 Chipre 26,9 29,0Letonia 13,6 18,0Lituania 14,9 18,1Luxemburgo 0,0 0,0Hungría 7,9 12,1Malta 24,7 11,9Países Bajos 195,0 139,0Austria 7,2 12,4Polonia 45,7 38,8Portugal 373,8 no disponible Rumanía 3,8 10,8Eslovenia 3,7 4,0Eslovaquia 0,9 3,9Finlandia 70,0 91,0Suecia 63,9 59,9Reino Unido 514,8 EU-27 7 162,9 6 494,3 EU-27 (% del PIB total de la UE) 0,065 % 0,055 %

Fuente: Autores. Datos tomados de Salz y Macfayden (2007) y de la base de datos de Eurostat A escala regional, la dependencia económica de la pesca es en algunas zonas costeras europeas muy superior a la media nacional o de la UE. Salz y Macfayden (2007) ofrecen la evaluación más actualizada y completa de la dependencia del sector pesquero por regiones. Su análisis comprende 128 regiones costeras NUTS-2. El Cuadro 2, adaptado de Salz y Macfayden (2007), presenta las 10 primeras regiones por renta total generada por la pesca y por dependencia de la renta (es decir, la relación entre la renta generada por la pesca y la renta total de todos los sectores).


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Cuadro 2: Las 10 primeras regiones clasificadas por renta y por dependencia de la pesca en relación con la renta en 2005

REGIÓN (NUTS-2) RENTA (M EUR)

REGIÓN (NUTS-2) DEPENDENCIA DE LA RENTA

Galicia (España) 693 Voreio Aigaio (Grecia) 3,2 % Bretaña (Francia) 583 Highlands & Islands (Reino

Unido) 3,0 %

Mar del Norte de Dinamarca 462 Ionia Nisia (Grecia) 2,2 % Calabria (Italia) 268 Notio Aigaio (Grecia) 1,4 % Highlands & Islands (Reino Unido)

259 Galicia (España) 1,4 %

E. Riding, N. Lincolnshire (Reino Unido)

254 Peloponeso (Grecia) 1,4 %

N-E Escocia (Reino Unido) 252 N-E Escocia (Reino Unido) 1,3 % Macedonia Central (Grecia) 230 Azores (Portugal) 1,3 % Puglia (Italia) 216 Algarve (Portugal) 1,1 % Veneto (Italia) 183 E. Riding, N. Lincolnshire

(Reino Unido) 1,1 %

Fuente: Adaptado de Salz y Macfayden (2007) Más recientemente, Arthur et al. (2011) realizaron un estudio socioeconómico de varias comunidades dependientes de la pesca que aclara la importancia económica de este sector a escala local, analizando los casos de 24 localidades. Del estudio de estos casos se desprende que la dependencia de la pesca es todavía más importante en el ámbito local, alcanzando una media del 11 % en las localidades analizadas. La dependencia, expresada como aportación de la pesca a la facturación local, llega al máximo (81 %) en Killybegs (Irlanda) y al mínimo (0,1 %) en Grimsby (Reino Unido) (Arthur et al., 2011).

2.2. Empleo Como ocurre con la importancia económica, el empleo en el sector pesquero de la UE es relativamente menor si se extrae el promedio total de la UE o de cada Estado miembro. Sin embargo, en algunas regiones y comunidades costeras, la importancia del empleo generado por la pesca es mucho mayor. Con respecto al empleo en el conjunto del sector pesquero, los cuatro países más importantes (España, Francia, Italia y Grecia) representan el 51 % del total de la UE (Salz y Macfayden, 2007). Desglosando por sectores, en 2005 el sector extractivo dio empleo a 187 000 personas (el 46 % del empleo total del sector pesquero), las empresas de transformación de pescado a 138 000 personas (34 %) y la acuicultura a 63 000 personas (16 %), mientras que se calcula que las actividades auxiliares generaron 18 000 puestos de trabajo (4 %) (Salz y Macfayden, 2007). El Cuadro 3 presenta las diez primeras regiones costeras por empleo total y por dependencia de la pesca en relación con el empleo.


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Cuadro 3: Las 10 primeras regiones clasificadas por empleo y por dependencia

de la pesca en relación con el empleo en 2005

REGIÓN (NUTS-2) EMPLEO (MILES DE

PERSONAS)

REGIÓN (NUTS-2) DEPENDENCIA DEL EMPLEO

Galicia (España) 34 Voreio Aigaio (Grecia) 5,6 % Bretaña (Francia) 14 Azores (Portugal) 4,5 % Pomorskie (Polonia) 11 Algarve (Portugal) 4,3 % Letonia 11 Ionia Nisia (Grecia) 4,2 % Sicilia (Italia) 10 Notio Aigaio (Grecia) 3,7 % Macedonia Central (Grecia)

8 Galicia (España) 3,0 %

Algarve (Portugal) 8 N-E Escocia (Reino Unido) 2,6 % Lituania 7 Peloponeso (Grecia) 2,3 % Mar del Norte de Dinamarca

8 Highlands & Islands (Reino Unido)

1,9 %

Norte (Portugal) 7 Guayana (Francia) 1,7 % Fuente: Adaptado de Salz y Macfayden, 2007

Desde 1996/97, el número de pescadores ha disminuido más que el tamaño de la flota, a razón del 4 % o 5 % anual (Weber y Nevala, 2006). El Cuadro 4 presenta las tendencias del empleo desde 1996 por subsector. Dado que la flota artesanal realiza una contribución muy importante al empleo, la reducción de la flota entre un 10 % y un 15 % desde 1998 hasta 2005 se tradujo en una pérdida de empleo desproporcionada del 40 % de los pescadores. Los factores que afectan a las tendencias del empleo en la pesca son el tamaño de la flota, la cantidad de mano de obra que necesite la tecnología utilizada y el rendimiento económico (rentabilidad) de los buques. Además, algunos buques pesqueros de gran tamaño han contratado tripulaciones de países no integrados en la Unión Europea por ser mano de obra más barata (aunque resulta difícil de determinar en qué medida y es probable que sea poco) (Salz et al., 2006). Cuadro 4: Tendencias del empleo en la EU-15 (miles de personas)

SUBSECTOR PESQUERO

1996-8 2005 VARIACIÓN

Pesca 241,3 167,5 -31 % Transformación 101,8 100,7 -1 % Acuicultura 61,4 45,3 -26 % Total 404,5 313,5 -22 %

Fuente: Adaptado de la Comisión Europea (2009) Las medidas de ajuste de la flota del IFOP acompañaron a la tendencia «natural» de reducción del empleo en el sector. En el ámbito de la UE, se calcula que el ajuste de la flota acarreó la pérdida de 14 000 EJC, mientras que el efecto total del IFOP sobre el empleo se cifra en unos 30 000 puestos de trabajo menos, si bien esta pérdida se hubiera producido de todas maneras debido a la reducción de las posibilidades de pesca (Ernst & Young, 2010). Sin embargo, las medidas socioeconómicas ayudaron a 8 000 pescadores a jubilarse o a reciclarse profesionalmente (el 57 % de los 14 000 EJC), sobre todo en Polonia (31 %), España (6 %), Portugal (6 %) y Francia (5,4 %) (Ernst & Young, 2010). Por desgracia, no existen datos homogéneos y fiables que permitan determinar el efecto de las medidas del FEP sobre el empleo (Ernst & Young, 2011).


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2.3. Evolución de la flota Como se indica en el Libro Verde (Comisión Europea, 2009b), el exceso de capacidad de las flotas sigue siendo el problema fundamental de la PPC. De acuerdo con la información disponible, el Libro Verde también destaca que, a pesar de la constante reducción de la flota comunitaria durante los 16 últimos años, el exceso de capacidad persiste. Según el Registro Comunitario de la Flota, la capacidad total de la flota de la UE sufrió una reducción aproximada de 331 000 GT (16 %) y 1 123 000 kW (15 %) entre 2003 y 2008, pese a las dos ampliaciones de 2004 y 2007 (Comisión Europea, 2010d). El número total de buques se redujo en 12 400 unidades aproximadamente (13,3 %). A pesar del descenso del número de buques y del arqueo y potencia de los mismos, las reducciones netas de la flota de la UE han sido insuficientes en vista de las constantes mejoras tecnológicas y de que la mayoría de las pesquerías de la UE tienen poblaciones deprimidas (Comisión Europea, 2009a). Esto es debido, en gran medida, al hecho de que buena parte de los buques que se desguazaron a consecuencia de los programas de orientación plurianuales y del programa de entrada-salida que les sucedió en 2002 eran buques antiguos que ya no se utilizaban y, con frecuencia, los fondos se reinvertían en la flota existente o en la construcción de nuevos buques. El Gráfico 1 presenta el número de buques de la UE divididos en flota artesanal (menos de 12 m de eslora) y flota de altura (12 m o más). En el gráfico puede verse que, entre 2004 y 2010, la flota artesanal perdió más unidades que la flota de altura: se retiraron 5 413 buques de gran tamaño (-26,8 %) y 17 231 buques de pesca artesanal (21,4 %). Por arqueo total, los cinco países más importantes son España, el Reino Unido, Francia, Italia, los Países Bajos y Portugal, si bien por número de buques el primero es Grecia seguido de Italia, España, Portugal y Francia, que tienen gran cantidad de buques pequeños (Gráfico 2). La flota artesanal representa el 83 % de la flota de la UE por número de buques, el 9 % por desembarques (4 085 000 toneladas) y el 30 % por valor de los desembarques (1 419 millones de euros) (DG MARE, 2010a).


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Gráfico 1: Número de buques de la UE divididos en flota artesanal y de altura (1994-2010)

Fuente: Autores

Gráfico 2: Capacidad de la flota por Estado miembro en 2009

Fuente: Datos y cifras de la PPC, 2008


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2.4. La función de los instrumentos financieros de la UE en apoyo del sector

Cuando se lanzaron los programas IFOP de 2000-2006, la flota de la UE constaba de 95 200 buques, con una capacidad de 2 millones de GT y 7,6 millones de kW de potencia (Ernst & Young, 2010). La sostenibilidad fue una cuestión prioritaria durante todo este período de programación (2000-2006), aunque los fondos destinados al ajuste de la flota se redujeron en proporción (hasta el 17 % de la ejecución del IFOP) y en términos absolutos (577 M EUR) (Ernst & Young, 2010). Durante este período, el tamaño y la capacidad de la flota continuaron su tendencia descendente con reducciones de potencia (14 %), arqueo (15 %) y unidades (16 %) (Ernst & Young, 2010). Del mismo modo, ha habido un nivel relativamente alto de compromiso con las medidas del FEP para reducir la capacidad de la flota, destinándose el 53 % de los compromisos del Eje 1 a la paralización definitiva de las actividades pesqueras (Medida 1.1) (Ernst & Young, 2011). De acuerdo con los datos de que se dispone actualmente, las repercusiones de las medidas del Eje 1 varían según los Estados miembros: Dinamarca, Estonia, Francia, Polonia y los Países Bajos han cumplido o superado los objetivos de su programa operativo nacional, mientras que Portugal, España, Suecia y el Reino Unido han avanzado mucho menos. Francia, por ejemplo, había ejecutado 24 programas de desmantelamiento a finales de 2009, cuando sólo tenía previsto ejecutar 5 a finales de 2010 y 10 a finales del período de programación del FEP. Entre enero de 2007 y diciembre de 2009, el tamaño de la flota de la UE se redujo de 1 970 860 GT a 1 797 292 GT (y de 7 168 605 kW a 6 627 994 kW). Estas cifras indican que ya se había cumplido el objetivo intermedio de reducción de capacidad y de potencia de motor (7 % y 15 % en 2010) (Comisión Europea, 2011). Sin embargo, según los informes de los Estados miembros, la ayuda financiera de la UE representaba menos de la mitad de la reducción total de la flota (Comisión Europea, 2011). La reducción del tamaño de la flota se debe más bien a las presiones económicas y al agotamiento de los recursos.


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3. PROGRAMACIÓN Y PRESTACIÓN DEL FEP

El FEP tiene el mismo objetivo general que su predecesor, el Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP) e incluye medidas similares, pero sus mecanismos de programación y prestación son diferentes.

3.1. Objetivos y ejes prioritarios del FEP El 1 de enero de 2007, el FEP sustituyó al IFOP para el período de programación de 2007-20131. El objetivo general del FEP es apoyar la política pesquera común (Reglamento 2371/2002) con el fin de asegurar la explotación de los recursos acuáticos vivos y apoyar la acuicultura para aportar la sostenibilidad necesaria en los planos económico, social y medioambiental. Debe potenciar la PPC en aspectos como el ajuste estructural, que son más fáciles de conseguir en el ámbito de la Unión que por los Estados miembros a título particular. El FEP debe incorporar las prioridades de la Unión en materia de desarrollo sostenible, definidas en las conclusiones de los Consejos Europeos de Lisboa en 2000 y de Gotemburgo en 20012, al igual que el IFOP que fue su predecesor.

Las ayudas del FEP tienen otros seis objetivos más específicos (artículo 4), que sustentan los ejes prioritarios:

1. Promover un equilibrio sostenible entre los recursos acuáticos vivos y la capacidad de pesca de la flota pesquera comunitaria.

2. Promover un desarrollo sostenible de la pesca interior.

3. Potenciar la competitividad de las estructuras de explotación y el desarrollo de

1 Reglamento (CE) nº 1198/2006 del Consejo, del 27 de julio de 2006, relativo al Fondo Europeo de Pesca (DO L

223 de 15.8.2006, p. 1), conocido como el «Reglamento básico». 2 Consejo Europeo de Lisboa de 23 y 24 de marzo de 2000 y Consejo Europeo de Gotemburgo de 15 y 16 de

junio de 2001.

RESULTADOS CLAVE

Los objetivos del FEP son parecidos a los del IFOP, pero los ejes y medidas están organizados de modo diferente. El Eje 4 incorpora un nuevo enfoque territorial.

Los Estados miembros deben basar su programa operativo nacional en un plan estratégico nacional. La nueva programación y prestación del PON se basa en la asociación con las partes interesadas.

En 2008, el «Reglamento de reestructuración» introdujo medidas adicionales para aliviar los efectos del alza de los precios de los combustibles para la flota pesquera en el Eje 1.

La prestación de los programas nacionales del FEP requiere un amplio sistema de control y gestión (SGC) a escala nacional. La Comisión presenta informes anuales y publicó una evaluación provisional en marzo de 2011.

La aplicación del FEP sufrió retrasos desde el principio. La Comisión se demoró en la adopción del Reglamento y las directrices de aplicación, mientras que los Estados miembros tuvieron dificultades con los requisitos adicionales de programación y del SGC.


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empresas económicamente viables en el sector de la pesca.

4. Fomentar la protección y mejora del medio ambiente y de los recursos naturales cuando exista una relación con el sector pesquero.

5. Promover el desarrollo sostenible y la mejora de la calidad de vida en zonas con actividades en el sector de la pesca.

6. Promover la igualdad entre hombres y mujeres en el desarrollo del sector pesquero y de las zonas de pesca.

El FEP tiene cinco ejes prioritarios (Reglamento básico, título IV, Cuadro 5). El primer eje apoya medidas temporales y definitivas de adaptación de la flota pesquera comunitaria. El segundo eje comprende el apoyo a la acuicultura, a la pesca interior y a la transformación y comercialización de sus productos. El tercer eje reagrupa acciones colectivas y medidas de interés público e incluye las infraestructuras para los desembarques. El cuarto eje introduce los Grupos de acción local en zonas de pesca (GALP) como nuevos instrumentos para impulsar medidas para el desarrollo local. El quinto eje se refiere a la asistencia técnica y se dedica a apoyar las actividades realizadas por las autoridades pesqueras con el fin de aplicar adecuadamente los programas operativos. Cuadro 5: Ejes prioritarios del FEP

FEP EJES PRIORITARIOS 1 Medidas de adaptación de la flota pesquera comunitaria

2 Acuicultura, pesca interior, transformación y comercialización de productos de la pesca y de la acuicultura

3 Medidas de interés público 4 Desarrollo sostenible de las zonas de pesca 5 Asistencia técnica

Fuente: Reglamento (CE) no 1198/2006 del Consejo Las medidas subvencionables por cada eje del FEP se indican en el Reglamento básico (Cuadro 13 del anexo A), y se describen en profundidad en el Reglamento de aplicación. Cada medida comprende una serie de submedidas y acciones, en función de las necesidades del sector de cada Estado miembro analizadas en su plan estratégico. Las medidas del FEP son parecidas a las del IFOP predecesor (ver Cuadro 13 y Cuadro 14 en el anexo A), aunque los ejes y medidas están organizados de modo diferente. Las medidas destinadas a la flota pesquera en los Ejes 1 y 2 del IFOP están en el Eje 1 del FEP, mientras que el Eje 3 del IFOP es ahora en buena parte el Eje 2 del FEP, y el Eje 4 del IFOP se distribuye entre los Ejes 1, 3 y 4 del FEP (Cuadro 15 del anexo A). El Eje 4 incorpora un nuevo enfoque territorial, donde los GALP se encargan de desarrollar y aplicar estrategias integradas locales. Para ello, las medidas subvencionables (Reglamento básico, artículo 44, apartados 1 a 3) se extienden a la mayoría de las medidas sociales, económicas y ambientales del FEP, salvo las medidas destinadas a la flota pesquera marítima (Recuadro 1).

3.2. Programación del FEP Al contrario que el IFOP, el FEP es independiente de los Fondos Estructurales europeos dentro del marco financiero. En consecuencia, los mecanismos de programación y elaboración de informes del FEP son notablemente diferentes a los del IFOP


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predecesor. Ahora el único documento de programación y gestión es un solo PON, y comprende tanto las áreas de convergencia como las ajenas a la convergencia3. En el PON, cada Estado miembro establece sus ejes prioritarios, medidas y acciones de financiación con cargo al FEP. Recuadro 1: Medidas subvencionables por el Eje 4 del FEP

1. Para apoyar el desarrollo sostenible de zonas de pesca:

a) consolidar la competitividad de las zonas de pesca;

b) reestructurar y reorientar las actividades económicas, en particular a través de la promoción del turismo ecológico, siempre que estas actividades no den lugar a un aumento del esfuerzo pesquero;

c) diversificar actividades a través de la promoción de la pluriactividad de los pescadores, mediante la creación de empleos adicionales fuera del sector pesquero;

d) ofrecer valor añadido a los productos de la pesca;

e) ayudar a pequeñas infraestructuras y servicios relacionados con la pesca y el turismo en beneficio de pequeños municipios dedicados a la pesca;

f) proteger el medio ambiente en las zonas de pesca, a fin de mantener su atractivo, regenerar y desarrollar las aldeas y pueblos costeros con actividad pesquera y proteger y mejorar su patrimonio natural y arquitectónico;

g) restablecer el potencial de producción del sector pesquero afectado por catástrofes naturales o industriales;

h) promover la cooperación interregional y transnacional entre grupos en las zonas de pesca, principalmente a través del establecimiento de redes y la difusión de buenas prácticas;

i) adquirir competencias y facilitar la preparación y aplicación de la estrategia de desarrollo local;

j) contribuir a sufragar los gastos de funcionamiento de los grupos; y

2. El FEP también puede financiar medidas tales como la promoción y mejora de competencias profesionales, la capacidad de adaptación y el acceso al empleo, particularmente destinadas a las mujeres4. Por último,

3. las ayudas otorgadas en virtud del apartado 1 pueden incluir medidas contempladas en los capítulos I, II y III, con excepción de las medidas establecidas en los artículos 23 y 24 (paralización definitiva y temporal de actividades pesqueras).

Fuente: Comisión Europea, 2006, artículo 44.

El PON ha de ser coherente con la estrategia de gestión de la PPC del Estado miembro. Por tanto, con el FEP, los Estados miembros deben adoptar primero un plan estratégico para la pesca y la acuicultura previa consulta con los interlocutores regionales, locales,

3 Objetivo de «convergencia» en virtud de las disposiciones del Reglamento nº 1083/2006 del Consejo, de 11 de

julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) nº 1260/1999.

4 Siempre que estas medidas formen parte integrante de una estrategia de desarrollo sostenible y tengan una relación directa con las medidas descritas en el apartado 1, hasta un máximo del 15 % del eje prioritario de que se trate.


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económicos y sociales del sector pesquero y con todos los demás organismos pertinentes. El PEN debe presentarse a la Comisión a más tardar junto con el PON5.

Al aprobar el PO de cada Estado miembro (artículo 53), la Comisión fija el tipo máximo y la cuantía máxima de la aportación del FEP para cada objetivo de convergencia y ajeno a la convergencia por separado (ver Mapa 1) y para cada eje prioritario.

Mapa 1: Áreas de convergencia del FEP 2007-2013 (en rojo)

Fuente: Comisión Europea, 2008

5 Artículo 15 del Reglamento básico.


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El principio de asociación recogido en el Reglamento básico del FEP6 introduce la obligación de contar con las autoridades públicas locales y regionales, con los interlocutores económicos y sociales y con cualquier otro organismo pertinente. Se trata de establecer «una participación amplia y eficaz de todos los organismos pertinentes, de conformidad con las normas y prácticas nacionales, atendiendo a la necesidad de promover la igualdad entre hombres y mujeres, así como el desarrollo sostenible a través de la integración de los requisitos de protección y mejora del medio ambiente». El principio de asociación, que no era aplicable a las rondas anteriores del IFOP, se basa en una amplia consulta sobre el PEN y comprende la elaboración, la ejecución, el seguimiento y la evaluación del programa operativo (PO) del FEP. Este principio se ha vuelto a aplicar a los proyectos del Eje 4, que también requieren una estrategia de desarrollo local. Los objetivos generales de la PPC se traducen en una serie de objetivos nacionales en los PEN. En su PON, los Estados miembros califican estos objetivos de generales o específicos y proponen una combinación de medidas transversales a los ejes prioritarios para acometer cada objetivo. El Reglamento básico del FEP1 establece que los Estados miembros también deben presentar una evaluación ex ante de su PON para cumplir los requisitos de evaluación ambiental estipulados en la Directiva relativa a la evaluación ambiental estratégica (EAE)7. El «Reglamento de aplicación» del FEP lo explica con detalle8. La evaluación ex-ante que se presenta con el PON de cada Estado miembro también tiene por objeto mejorar versiones anteriores, evaluar los objetivos del PON con respecto a las necesidades establecidas y verificar la coherencia con las políticas de la UE y con el PEN del Estado miembro. El Reglamento de aplicación del FEP, que establece los procedimientos detallados que deben seguir los Estados miembros para elaborar y aplicar su programa operativo, se aprobó en marzo de 2007. El vademécum, que contiene orientaciones para facilitar la lectura y comprensión de los requisitos legales del FEP, se aprobó a finales de agosto de 20079. Los Estados miembros debían aprobar su PEN y someterlo al examen de la Comisión antes de presentar su PON a principios delo período de programación 2007-2013.

3.3. Prestación del FEP Mucho más que con el IFOP predecesor, la calidad y la eficacia de la financiación pública es objeto de un estrecho seguimiento y evaluación sistemáticos en el ámbito local, en el ámbito nacional y por parte de la Comisión. El Reglamento del FEP (artículos 69 a 73) requiere la creación de un amplio sistema de gestión y control nacional (SGC) de todos los compromisos financieros, basado en una colaboración estrecha entre la autoridad de gestión nacional (y, en su caso, local o regional) y la Comisión. El SGC es el documento de gestión del programa y, con su

6 Artículo 8 del Reglamento (CE) nº 1198/2006 del Consejo. 7 Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, DO L 197 de 21.7.2001, p. 30. 8 Reglamento (CE) nº 498/2007 de la Comisión, de 26 de marzo de 2007, por el que se establecen las

disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1198/2006, de 27 de julio de 2006, relativo al Fondo Europeo de Pesca (DO L 120 de 10.5.2007, p. 80).

9 Vademécum del FEP C(2007)/3812.


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estrategia de auditoría, garantiza que la administración de los fondos públicos se realice de forma transparente, precisa y oportuna. El SGC describe con detalle las responsabilidades de las autoridades designadas para llevar a cabo la gestión, la certificación y la auditoría (título VII) y los mecanismos de seguimiento del programa. La Comisión no autoriza los pagos a un Estado miembro hasta validar su SGC nacional. El principio de asociación, pensado para la redacción del PEN y la elaboración del PON, se aplica a todas las fases posteriores del ciclo de programación, desde la ejecución hasta el seguimiento y evaluación. Los Estados miembros deben crear un Comité de seguimiento de amplia composición, encargado de aprobar los criterios de selección de los proyectos financiados y de controlar los progresos realizados en el cumplimiento del PON y de sus objetivos (artículo 63). Los Estados miembros deben remitir a la Comisión una evaluación intermedia (artículo 49) de su programa FEP a más tardar el 30 de junio de 2011 (ver Comisión Europea, 2010a), y una evaluación ex post (artículo 50) a más tardar el 31 de diciembre de 2015. La Comisión también se encarga del seguimiento y evaluación del programa FEP en los Estados miembros. Su informe anual reúne los informes anuales de ejecución de los Estados miembros. Se presenta al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones a más tardar el 31 de diciembre de cada año y se presentó por primera vez en 2008 (artículo 68). Los informes anuales contienen un resumen general por Estado miembro, con un desglose de créditos comprometidos y pagados, así como de la utilización de asistencia técnica. La Comisión encargó su propia evaluación intermedia del FEP en 2010; el informe se publicó en marzo de 2011 (Ernst & Young, 2011). Su objetivo era determinar el grado de utilización y las primeras repercusiones de las medidas del FEP adoptadas en los Estados miembros, aplicando las directrices diseñadas para las evaluaciones nacionales y adaptadas a los requisitos de una evaluación en el ámbito de la UE.

3.4. Medidas conforme al «Reglamento de reestructuración» El Reglamento 744/2008 del Consejo, conocido como «Reglamento de reestructuración»3, se adoptó el 24 de julio de 2008 como reacción a los efectos de la crisis económica mundial en el sector, con el fin de aplicar medidas paliativas temporales que no se habían previsto en el FEP. Los Estados miembros tuvieron que aplicar medidas en el contexto de su PO y financiarlas con cargo a su presupuesto del FEP. Los Estados miembros que decidieron financiar algunas de las medidas introducidas por el Reglamento de reestructuración, como los programas de adaptación de las flotas (PAF), tuvieron que revisar su PON. Este Reglamento también contempla modificaciones temporales de los tipos nacionales y comunitarios de contribución y algunas exenciones de la aplicación de los artículos 87, 88 y 89 del Tratado (TCE, o de los artículos 107, 108 y 109 del TUE relativos a las ayudas otorgadas por los Estados). A partir de 2009, la Comisión publica informes anuales sobre la aplicación del FEP y la del Reglamento de reestructuración (artículo 22), a más tardar el 31 de diciembre (Comisión Europea, 2009 - COM(2009) 696 final).


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4. ANÁLISIS DE LAS NECESIDADES FUTURAS DEL SECTOR

Las necesidades actuales y futuras del sector europeo de la pesca y la acuicultura se vienen observando de cerca desde 2007. Con vistas a la programación FEP de 2007-2013, los Estados miembros han trabajado en estrecha colaboración con la Comisión para tener preparados los PEN y los PO del FEP antes de finalizar 2007. La evaluación ex post del IFOP predecesor del FEP se publicó en marzo de 2010, seguida un mes después por la síntesis de las respuestas de las partes interesadas a la consulta de la Comisión sobre el Libro Verde para la reforma de la PPC. La Comisión publicó su evaluación intermedia del FEP en marzo de 2011, cuando este estudio organizó una encuesta de administradores y beneficiarios del FEP orientada a las necesidades futuras. Analizamos los elementos más interesantes de cada una de estas fuentes por orden cronológico de publicación.

4.1. Necesidades actuales según el análisis de los PON

Este análisis de necesidades actuales del sector se basa en una minievaluación de los PON, en los informes anuales del FEP publicados por la Comisión a finales de 2009 y en el informe de evaluación intermedia publicado en marzo de 2011, que recogía datos de ejecución hasta octubre de 2010. No obstante, a falta de un sistema de datos centralizados para que los Estados miembros informen sobre las medidas financiadas (como el Infosys del IFOP), no es posible realizar un análisis pormenorizado.

RESULTADOS CLAVE

La asociación con las partes interesadas ha dado lugar a la elaboración de programas nacionales del FEP que reflejan las necesidades actuales del sector con una buena planificación estratégica. Se abordan las necesidades actuales del sector expresadas en el Libro Verde y en la evaluación ex post del IFOP.

El programa FEP tiene una débil lógica de intervención en el ámbito europeo, que puede reducir su eficacia. También carece de una herramienta de elaboración de informes cuantitativos que facilite el seguimiento y evaluación de las repercusiones individuales y acumuladas de los programas nacionales a medida que se van desplegando.

Debido al retraso en la aplicación del FEP, en octubre de 2010 sólo se había desembolsado el 15 % del presupuesto total. Por tanto, es demasiado pronto para analizar sus repercusiones económicas, sociales o ambientales. La evaluación intermedia indica que el principal efecto positivo apreciable del Eje 4 es la colaboración entre GALP a través de la red FARNET.

En la encuesta a las partes interesadas, se detecta una baja tasa de utilización de las medidas del FEP hasta la fecha, relacionada con el efecto de la crisis financiera mundial en la actividad empresarial y en las finanzas públicas. Se proponen algunas mejoras para el futuro fondo, como por ejemplo:

o Asistencia de la Comisión accesible y oportuna. o Racionalización de los requisitos administrativos. o Una lógica de intervención más fuerte, con una reorganización de los

ejes y medidas. Será necesario mejorar la prestación y el contenido de los programas del

futuro Fondo de Pesca para promover el desarrollo y la adaptación del sector a escala local, nacional y europea.


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En el PON, cada Estado miembro formula un plan de financiación para los siete años de programación del fondo, con un desglose general por eje. La programación correspondiente de asignaciones de fondos del FEP por eje y por Estado miembro se resume en el informe anual de la Comisión para 2008 (Comisión Europea, 200910). El presupuesto del FEP es de 4 300 millones de euros, distribuidos entre 26 Estados miembros11. Es un 9,3 % mayor que la cifra final del IFOP, teniendo en cuenta los pequeños presupuestos de los Estados miembros incorporados en 2004 (Chipre, República Checa, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia) y 2007 (Bulgaria y Rumanía, Gráfico 3). Los países con mayor presupuesto del FEP son España y Polonia, seguidos de Italia. Los presupuestos para los nuevos miembros se equilibran con reducciones notables para algunos de los antiguos, como Irlanda (-38 %) y España (-37 %), seguidos de Dinamarca (-27 %) y Reino Unido (-25 %).

Gráfico 3: Presupuesto del FEP (en miles de euros) y porcentaje de variación aplicado a los Estados miembros más antiguos con respecto al IFOP

Fuente: Comisión Europea, 2009, y autores

En los PEN y PON se examinaron todas las consultas y revisiones mencionadas. Por tanto, suponemos que el principio de asociación ha dado lugar a la elaboración de programas nacionales del FEP que reflejan las necesidades actuales del sector (ver 3.2). A finales de 2008, los tres primeros ejes prioritarios del FEP recibían partes casi iguales del presupuesto12, entre un 26 % y un 29 %. El prácticamente nuevo Eje 4 contaba con un 13 % del presupuesto por término medio, mientras que el presupuesto de la asistencia técnica se situaba en el 4 % (Gráfico 4).

10 COM(2009) 696 final. 11 Todos los Estados miembros de la UE salvo Luxemburgo. 12 Eje 1: adaptación de la flota; Eje 2: acuicultura y pesca interior; Eje 3: medidas de interés público; Eje 4:

desarrollo sostenible de las zonas de pesca; Eje 5: asistencia técnica.


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Gráfico 4: Porcentaje de los ejes prioritarios en el presupuesto total del FEP


El reparto del presupuesto del FEP entre ejes varía mucho según los Estados miembros (ver Cuadro 16 en el anexo A y Gráfico 5). Austria, por ejemplo, señalaba 11 acciones prioritarias en su PO, para financiar tres tipos de medidas del Eje 2 (acuicultura, pesca interior y transformación y comercialización con 5,16 M EUR) y proyectos piloto del Eje 3 (0,050 M EUR), así como del Eje 5 (0,045 M EUR). Tampoco la República Checa, Hungría o Eslovaquia incluyeron medidas del Eje 4 en su PON. Irlanda es el único Estado miembro que no programó medidas del Eje 2. Gráfico 5: Porcentaje de reparto por ejes del FEP en los programas de los

Estados miembros de 2008


La asignación presupuestaria del Eje 1 se explica en parte por las diferentes prioridades que tienen los Estados costeros (Ejes 1 y 2) y los que no tienen salida al mar. Las diferencias de reparto en el Eje 4 también pueden deberse al desconocimiento de los nuevos ejes. Por desgracia, sin datos detallados sobre las medidas programadas con cargo a cada eje, no es posible realizar un análisis más profundo de la ejecución hasta este momento. Los cambios de medidas entre ejes desde el IFOP también hacen imposible analizar los cambios de prioridades a lo largo del tiempo en cada eje, mientras no se disponga de información detallada de cada medida.


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Los PON establecen las medidas planificadas y las acciones que pueden financiarse por cada eje en el ámbito nacional, junto con varios indicadores de resultados. En los PON examinados, las medidas están claramente definidas y van ligadas al análisis ex ante, al PEN y a los objetivos generales de la PPC13. En virtud de la EAE integrada, los PON y PEN parecen referirse sistemáticamente a unos compromisos generales con el medio ambiente. En particular, dado que los PEN mencionan una estrategia y plan de acción nacionales en favor de la biodiversidad, las obligaciones en virtud de la Directiva marco sobre el agua y otras Directivas europeas, así como las relativas a las pesquerías marinas, se refieren a la explotación sostenible a nivel de RMS14. Los PON también señalan los vínculos y sinergias existentes con otros fondos europeos. No son tan claros los vínculos con los objetivos del FEP indicados en el apartado 3.1, que son transversales y objeto de diferentes medidas recogidas en la mayoría de los ejes prioritarios. Esto queda perfectamente ilustrado en el cuadro siguiente, perteneciente al PON francés, que muestra la contribución (clasificada de + a +++) de ciertas medidas a cada objetivo concreto (Cuadro 6; FR, 2010). Otros Estados miembros incluyen listas para cada objetivo específico de su PON. Nuestra conclusión es que, en su formato actual, el programa FEP tiene en conjunto una lógica de intervención débil. Sus objetivos concretos no se expresan con precisión ni de modo verificable, cosa que sin duda complicará la evaluación final de sus repercusiones.

13 Tal como establece el Reglamento básico. 14 Cumbre mundial de Johannesburgo, 2002.


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Cuadro 6: Contribución de las medidas del FEP a sus objetivos específicos para Francia

OBJETIVOS ESPECÍFICOS DEL FEP

Art. 1 2 3 4 5 6 23 +++ +++ + 24 ++ ++ + +++ 25 ++ +++ +++ ++ ++ 26 ++ +++ ++ +++ +++

Eje 1 Adaptación de la flota 27 +++ ++ + +++

29 +++ ++ +++ 30 ++ +++ +++ 31 + ++ ++ 32 ++ +++ +++ 33 ++ ++ + + +++ ++

35a + + +++ +++ +++ +

Eje 2 Acuicultura y pesca interior

35b + + +++ + +++ ++ 37 ++ +++ +++ +++ +++ +++ 38 ++ +++ + + +++ ++ 39 + ++ +++ +++ +++ 40 + + ++ ++ ++

Eje 3 Medidas de interés público 41 + +++ +++ ++ + +++ Eje 4 Desarrollo sostenible de las zonas de pesca

44 + + ++ + +++ +

Fuente: PO francés (FR, 2010)

No disponemos de datos detallados de las medidas programadas, comprometidas y ejecutadas por eje y por año, pero el informe de la Comisión ofrece un resumen general anual por Estado miembro. Los SGC nacionales se han diseñado con un formato común, pero en el ámbito europeo parece no haber ningún marco de información que facilite el seguimiento y evaluación de las repercusiones individuales y acumuladas de los programas nacionales a medida que se van desplegando. En el ciclo de gestión del programa FEP, se compararán sus repercusiones con los objetivos generales establecidos a través de la evaluación ex post. Por tanto, la evaluación ex post del IFOP publicada en marzo de 2010 es un recurso importante para aclarar qué repercusiones se esperan que tenga el FEP. En dicha evaluación se apuntan «algunas insuficiencias […] relacionadas con la coherencia interna de la lógica de intervención del IFOP […] ya que […] no está claro el vínculo entre los objetivos (medidas) generales y operativos del IFOP (al carecer numerosas medidas y acciones potenciales de prioridades claramente definidas)». Algunas medidas del IFOP, esencialmente relacionadas con la capacidad de la flota, se eliminaron tras la reforma de la PPC de 2002: transferencia de buques a terceros países; empresas conjuntas (1.2 y 1.3); construcción de nuevos buques (2.1); y retirada para la renovación de la flota (2.3).


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4.2. Perspectivas de futuro de la financiación pública: respuestas de las partes interesadas al Libro Verde

En 2009, la Comisión lanzó la reforma de la PPC con la publicación del Libro Verde (Comisión Europea, 2009b). El Libro Verde describe algunos fallos de la política estructural y del actual régimen público de ayudas financieras. Entre estos fallos se cita la falta de sinergia entre las ayudas financieras y otros objetivos políticos (como los de la PPC, la PMI, la DMEM y la estrategia Europa 2020), la falta de condicionalidad en el destino que pueden dar los Estados miembros a los fondos, la falta de flexibilidad o capacidad de respuesta a la evolución de las circunstancias, y la actual distribución de los fondos (basada en criterios de convergencia cuando se deberían tener en cuenta otras características de la flota). El Libro Verde argumenta que estos fallos demuestran la necesidad de establecer una sinergia mucho más estrecha entre la financiación pública y los objetivos y retos de la política pesquera y marina de la UE y que la reforma deberá «fomentar y facilitar la reestructuración y modernización de la pesca europea, contribuir a mejorar su viabilidad económica a largo plazo y evitar que se mantenga artificialmente el exceso de capacidad» (Comisión Europea, 2009). Y a continuación plantea ocho preguntas relativas a prioridades y objetivos, fines y magnitudes, distribución y condicionalidad, y flexibilidad de las ayudas financieras públicas. La consulta sobre el Libro Verde dio a todas las partes interesadas la oportunidad de hacer su aportación. Entre las respuestas que dieron las empresas del sector pesquero al Libro Verde se observa un apoyo unánime al mantenimiento de la financiación pública. De hecho, se pide que se mantengan o incluso se refuercen los fondos estructurales (por ejemplo, CNPMEM, 2009; CEPESCA, 2009). Existe coincidencia en que las ayudas financieras deben facilitar la adaptación del sector a los requisitos de la PPC y ayudar al sector a soportar las repercusiones sociales y económicas negativas de la búsqueda de la sostenibilidad (por ejemplo, CNPMEM, 2009; CEPESCA, 2009). Las partes interesadas del sector formulan distintas propuestas sobre los fines que deben tener los fondos. Algunos encuestados subrayan la necesidad de adoptar medidas para apoyar la colaboración entre científicos y partes interesadas (por ejemplo, Europêche-COGECA, 2009; CNPMEM, 2009; CEPESCA, 2009). También se destaca a menudo que los fondos deben destinarse a mejorar la sostenibilidad de las prácticas pesqueras, a través de medidas innovadoras, investigación, formación, proyectos piloto, comercialización de productos de la pesca, selectividad de las artes y reducción de los descartes (Federación de Pescadores de Escocia, CEPESCA, etc.). Se habla con especial frecuencia de medidas para aumentar la eficiencia energética de los buques y también se menciona la adaptación al cambio climático y la mitigación de sus efectos (por ejemplo, CEPESCA, 2009; CNPMEM; Europêche-COGECA, 2009). En relación con la reestructuración de la flota, se apoya que continúe el desmantelamiento, pero con una aplicación más rigurosa, para garantizar que no se comprometen los objetivos a largo plazo de la pesca de forma inadvertida. Se apoya el mantenimiento y desarrollo de medidas como las que aparecen en el Eje 4; de hecho, se resaltan los beneficios de este tipo de medidas para mantener el tejido socioeconómico de las zonas costeras y su relación con la política marítima integrada (CNPMEM, 2009). Por último, la Federación Gallega de Cofradías de Pescadores y los mariscadores profesionales destacan la necesidad de que la flota artesana (menos de 12 m de eslora) tenga mayor acceso a financiación (para modernizarse y aumentar su competitividad). Muchos encuestados dicen tener dificultades para conseguir financiación debido a la complejidad burocrática del instrumento. Un ejemplo que surge con frecuencia es el efecto


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de la crisis económica de 2008 en el sector, especialmente el alza de los precios de los combustibles y los problemas de los pescadores para conseguir ayudas (CEPESCA, 2009; CNPMEM, 2009). Por tanto, es habitual la petición de que se simplifiquen los procedimientos y la programación de los fondos y que se flexibilicen para mejorar la accesibilidad (CNPMEM, 2009). Más aún, existe un apoyo notable a los mecanismos para proporcionar ayudas de emergencia en situaciones de crisis parecidas. Con respecto a la distribución de los fondos entre los beneficiarios, las opiniones de los encuestados son generalmente dispares. Por ejemplo, la respuesta de Europêche-COGECA al Libro Verde señala que la financiación pública debería facilitarse del mismo modo a todos los sectores, con especial atención a la pesca artesanal costera. Plantea que «el FEP por su parte, no debe seguir diferenciado entre regiones que dependen o no del objetivo de convergencia pues hay necesidades de adaptación del sector pesquero y de la acuicultura en toda Europa, independientemente de los criterios macroeconómicos de cohesión económica y social» (Europêche-COGECA, 2009). El Sindicato Italiano de Trabajadores de la Pesca y la Acuicultura va más lejos y afirma que las ayudas deben otorgarse condicionadas al cumplimiento de prácticas sostenibles, reglamentaciones, normas de seguridad social, etc. Por el contrario, la opinión de CEPESCA (2009), que es la Confederación española de empresarios de la pesca, es que la distribución del FEP debería seguir teniendo en cuenta la dependencia regional del sector pesquero.

4.3. Evaluación intermedia del FEP – Ernst and Young (2011) La evaluación intermedia del FEP para la Comisión se publicó en marzo de 2011 (Ernst & Young, 2011). Su objetivo era determinar el grado de utilización y las primeras repercusiones de las medidas del FEP aplicadas. El equipo de evaluación llevó a cabo 26 entrevistas personales con todos los funcionarios y Jefes de Unidad de la DG MARE, visitó cuatro países (Grecia, Dinamarca, Estonia y España) para entrevistar a las partes interesadas y analizó 22 respuestas al cuestionario sobre el estado de ejecución enviado a los 26 Estados miembros con programa FEP. El informe de evaluación está estructurado en nueve preguntas de evaluación (EQ), tres sobre el sistema de administración y ejecución del FEP y seis sobre la eficacia y progresos realizados (ver Cuadro 17 en el anexo A). El informe describe con claridad el sistema de administración y ejecución del FEP y sus conclusiones, en relación con los aspectos de interés para nuestro estudio, pueden resumirse de la forma siguiente. A finales de 2010, el programa FEP había visto limitada su eficacia por un fuerte retraso en su ejecución. La Comisión se demoró en la publicación del Reglamento de aplicación15 y otras directrices para que los Estados miembros redactasen y aplicasen su PON. Las obligaciones de programación en relación con la entrega del PEN, del PON y del SGC, más sencillas pero también más amplias, supusieron una gran exigencia administrativa inicial para las autoridades de gestión nacionales, en un momento en el que todavía tenían que administrar el IFOP y presentar los informes correspondientes. En 2007, 23 de los 26 Estados miembros aprobaron su PEN y lo presentaron a la Comisión. Los PEN fueron objeto de un extenso diálogo bilateral entre los Estados miembros y la Comisión, que les llevo finalmente a presentar su PON. La Comisión aprobó 19 de los

15 Reglamento (CE) nº 498/2007 de la Comisión, de 26 de marzo de 2007, por el que se establecen las

disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1198/2006, de 27 de julio de 2006, relativo al Fondo Europeo de Pesca (DO L 120 de 10.5.2007, p. 80).


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26 PON en diciembre de 2007 (Comisión Europea, 2009a, informe de 2007), y los 7 últimos (Bélgica, Hungría, Irlanda, Malta, Polonia, Eslovenia y Reino Unido presentado tarde) entre septiembre y diciembre de 200816. Con respecto a estos siete últimos, la evaluación intermedia alude a la complejidad de los procedimientos de coordinación de las administraciones descentralizadas, que se utilizaron para producir varios PO del IFOP (Bélgica y Reino Unido) y la limitada experiencia de los nuevos Estados miembros (Polonia y Malta) con los programas de la UE. Tras la adopción de su PO, los Estados miembros se retrasaron también en la presentación de su SGC y su estrategia de auditoría a la Comisión. La mayoría de los Estados miembros alargaron otros 18 meses el tiempo necesario para aplicar estos niveles añadidos de carga y complejidad administrativa con los que no estaban familiarizados, que en esta ocasión requerían la participación de auditores externos a escala nacional (y a veces regional o local) y demoras en la ejecución (ver Gráfico 6 elaborado a partir de los informes anuales de la Comisión y de Ernst and Young, 2011, p. 20). En el momento en que se llevó a cabo la evaluación intermedia del programa FEP, a finales de 2010, el sistema de gestión del programa de 6 Estados miembros acababa de aprobarse (Grecia, Bélgica, Bulgaria, Polonia, Portugal y España) y el de otros 2 (Rumanía y Reino Unido) no se había validado todavía. Gráfico 6: Retrasos en la programación y prestación del FEP

Fuente: Autores

16 http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/eff/op/index_es.htm


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La crisis económica del sector generada por el extremo encarecimiento de los precios de los combustibles en 2008 supuso otro motivo de retraso en la ejecución, cuando el Reglamento de reestructuración (ver 3.4) reveló cierta inflexibilidad en el proceso de programación del FEP. Los Estados miembros que decidieron diseñar programas de adaptación de la flota tuvieron que rehacer su PON (Bélgica, Chipre, Dinamarca, España, Francia, Portugal y Rumanía, según el informe anual de la Comisión Europea de 2009) y su programa sufrió demoras adicionales.

La evaluación intermedia también señala importantes aspectos del SGC por mejorar que son pertinentes para el futuro fondo:

El cambio a un PON único ha generado dificultades y multiplicado las obligaciones de seguimiento de la mayoría de los Estados miembros que tienen administraciones descentralizadas.

Los nuevos sistemas de control y auditoría son más fiables que en el IFOP, pero los nuevos requisitos han elevado considerablemente los costes administrativos.

En el FEP no se ha prestado tanta atención al seguimiento de los resultados y repercusiones del FEP como en el IFOP.

La situación de partida utilizada para establecer indicadores y objetivos (2005 o 2006) arrastra efectos del fondo anterior.

El abandono de Infosys, el detallado sistema de informes electrónicos del IFOP, se ha traducido en un «claro deterioro» de la capacidad de seguimiento.

La evaluación intermedia confirma nuestra conclusión de que el principio de asociación en los PON ha dado lugar a un análisis detallado de necesidades. También añade que la amplia consulta realizada en el ámbito nacional y local ha hecho posible una planificación estratégica eficaz. Sin embargo, se observa que el principio de asociación no siempre es eficaz en la fase de prestación del programa, ya que varios Estados miembros carecen de representantes de organizaciones de mujeres o de ONG ecologistas en su Comité de seguimiento del FEP.

Por último, aunque se trata más bien de una cuestión para la evaluación final, la evaluación intermedia plantea el problema de que la lógica de intervención es insuficiente, con un árbol de objetivos muy enmarañado (anexo B, Gráfico 9). La comparación con el árbol de objetivos del IFOP (Ernst & Young, 2010) indica que la lógica de intervención del FEP puede ser todavía menos clara que la del IFOP. Esta cuestión es de gran importancia y, junto con las limitaciones del SGC del FEP ya señaladas, justifica en buena medida la necesidad de adoptar un nuevo SGC de cara al futuro, más sencillo pero también más estructurado y orientado a las repercusiones.

4.4. Repercusiones esperadas del FEP Los Estados miembros no comenzaron la ejecución financiera del FEP hasta 2008 y la Comisión no les efectuó ningún pago hasta que validó su SGC. La evaluación intermedia señala una marcada aceleración de las cantidades comprometidas en 2010, con un total de 1,4 millones de euros comprometidos a 31 de octubre, de un presupuesto total de 4,3 millones o un índice de compromiso medio del 32,7 % en todos los Estados miembros. Sin embargo, la tasa de desembolso del FEP es demasiado baja para evaluar sus repercusiones con detalle en esta fase (un 14,9 % a 31 de octubre de 2010). El FEP ha de tener repercusiones económicas, ambientales y sociales. En su formato actual, todos los ejes operativos del 1 al 4, y las medidas que contiene cada uno de ellos


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(Cuadro 13 del anexo A) están destinados a ayudar al sector a adaptarse y ganar competitividad, al tiempo que se realiza una explotación sostenible de los recursos de los que depende. En cuanto a las repercusiones del FEP en el sector de la acuicultura, en esta fase de ejecución, la distribución de fondos ha sido muy parecida a la que existía en el IFOP y, por tanto, cabe esperar resultados similares. Sin embargo, la crisis económica ha afectado muy negativamente a la inversión privada en la acuicultura y es probable que esto contrarreste cualquier beneficio que pueda obtenerse de la ayuda pública (Ernst & Young, 2011). En este contexto, las repercusiones económicas positivas esperadas se derivan de las medidas del Eje 1 que favorecen una mayor productividad a corto plazo mediante ajustes de la flota, incrementos de productividad (toneladas), mejoras de selectividad y calidad del producto a bordo de los buques, y ayudas dirigidas a las empresas artesanales que generan valor añadido local a lo largo del litoral. Lo mismo cabe decir de las medidas del Eje 2 dirigidas a incrementar la productividad y la calidad (incluidos aspectos sanitarios) de la acuicultura y la pesca interior. Los beneficios económicos esperados de las medidas del Eje 3 son menos directos, y provienen de mejoras en las infraestructuras y la comercialización. Tanto en las pesquerías extractivas como en los sistemas acuícolas abiertos, los beneficios económicos dependen en gran medida de una producción sostenible del sistema de soporte ambiental. Así se reconoce en el FEP, donde el Eje 1 —especialmente en las pesquerías marinas— destina las ayudas públicas a las empresas afectadas por planes de reducción de la mortalidad por pesca mediante la reducción temporal o definitiva de las actividades pesqueras. Por tanto, es evidente que el FEP ofrece ayudas para paliar las repercusiones económicas negativas que se derivan a corto plazo de las medidas destinadas a producir impactos ambientales positivos. La evaluación intermedia detectó que el 53 % de los compromisos del Eje 1 se habían asignado a la paralización definitiva de las actividades pesqueras (Medida 1.1). Los datos actualmente disponibles indican que las repercusiones de las medidas del Eje 1 varían según los Estados miembros. Entre enero de 2007 y diciembre de 2009, el tamaño de la flota de la UE se redujo de 1 970 860 GT a 1 797 292 GT (y de 7 168 605 kW a 6 627 994 kW). Estas cifras indican que ya se había cumplido el objetivo intermedio de reducción de capacidad y de potencia de motor (7 % y 15 % en 2010). A finales de octubre de 2010, Dinamarca, Estonia, Francia, Polonia y los Países Bajos habían cumplido o sobrepasado los objetivos de su PON, mientras que Portugal, España, Suecia y el Reino Unido no habían avanzado tanto. Francia, por ejemplo, había ejecutado 24 proyectos de desmantelamiento a finales de 2009, cuando sólo tenía previsto ejecutar 5 a finales de 2010 y 10 a finales del período de programación del FEP. Sin embargo, los informes de los Estados miembros indican que la ayuda financiera de la UE representaba menos de la mitad de la reducción total de la flota (Comisión Europea, 2011). La reducción del tamaño de la flota se debe más bien a las presiones económicas y al agotamiento de los recursos. Por desgracia, en estos momentos es demasiado pronto para determinar si las ayudas públicas han tenido algún efecto positivo en las poblaciones de peces. En el Eje 2, las medidas hidroambientales (2.1) pretenden ayudar a las iniciativas empresariales respetuosas con el medio ambiente como la producción ecológica y la producción de bajo impacto compatibles con la protección de los hábitats y las especies. En el Eje 3, las medidas 3.1 (acciones colectivas), 3.2 (protección y desarrollo de la fauna y la flora acuáticas) y 3.5 (proyectos piloto) pretenden generar impactos ambientales positivos de forma proactiva, a través de la investigación, una mejor


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gestión y prácticas empresariales óptimas. Con estas medidas, el FEP ofrece subvenciones «verdes». Es demasiado pronto para determinar cómo afectan las medidas de los Ejes 1 y 2 del FEP al empleo directo e indirecto. En cualquier caso, la evaluación intermedia considera que los indicadores de empleo proporcionados por los beneficiarios no son fiables (Ernst & Young, 2011). Sin embargo, como se indica en la evaluación ex ante de la República Checa (2007), «el incremento de productividad previsto se traduce en una reducción del número de empleados. Para mantener el número de trabajadores actual hace falta crear nuevos puestos de trabajo, especialmente en el sector de transformación de pescado». Por tanto, resulta difícil distinguir las repercusiones sociales de las económicas que puedan tener las ayudas estatales para el sector. Las medidas individuales pueden generar sinergias en términos de toneladas producidas, creación de empleo y reducción del impacto ambiental. Es probable que las principales repercusiones de las medidas del Eje 4 sean incrementos del capital social, que faciliten un desarrollo más sostenible de las zonas costeras, reconocimiento y apoyo a estrategias de subsistencia diversificadas. Según el informe anual de la Comisión relativo a 2009, «en nueve de los veintiuno Estados miembros que aplicaban el eje 4 se habían seleccionado más de 90 Grupos de Acción Local (GAL) en el sector de la pesca» y se espera que a mediados de 2011 se hayan creado un total de 245 de estos grupos (Comisión Europea, 2011). A finales de diciembre de 2010, la evaluación intermedia señalaba que el principal efecto positivo apreciable del Eje 4 era la colaboración entre GALP a través de la red FARNET, si bien no se trataba de un objetivo buscado. Todavía es demasiado pronto para evaluar las repercusiones reales, pero la valoración intermedia (Ernst & Young, 2011) que servirá en parte de base a la evaluación ex ante del próximo Fondo de Pesca plantea algunas cuestiones importantes acerca de algunas de las medidas de los Ejes 1 y 2.

Con respecto al Eje 1:

La ayuda para satisfacer las necesidades de las pesquerías costeras (medida 1.4) ha sido escasa.

El vínculo entre los programas de desmantelamiento (y paralización temporal de las actividades) y las medidas de conservación se ha debilitado con la introducción de los PAF.

El Reglamento de reestructuración (también conocido como «paquete de medidas sobre combustibles»), que se diseñó como un instrumento de emergencia, llegó tarde y resultó difícil de aplicar.

Con respecto al Eje 2:

No se observa una tendencia clara en favor de las prioridades medioambientales en estos momentos.


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4.5. Necesidades detectadas en nuestra encuesta Nuestra encuesta a las partes interesadas tenía por objeto conocer mejor los problemas que se presentaron en la ejecución del FEP y determinar necesidades futuras. La encuesta se realizó 99 veces y se obtuvieron respuestas de 60 administradores y de 39 beneficiarios o representantes. Las respuestas llegaron desde 22 de los 26 Estados miembros con programa FEP. Los administradores encuestados eran de 21 Estados miembros y pertenecían a departamentos de gobiernos centrales y regionales o provinciales (NUTS 2) y a contactos locales de aplicación de los GALP. Los beneficiarios encuestados eran de 16 Estados miembros (Gráfico 7). Hay una buena representación de beneficiarios, 30 de los cuales indicaron su sector de actividad (Gráfico 8). El sector extractivo marino fue el más representado (armadores de buques y organizaciones de productores), así como cuatro aficionados a la pesca deportiva con caña (tres de ellos en aguas continentales y uno relacionado con la acuicultura) y dos encuestados por cada uno de los subsectores de acuicultura, transformación y comercialización. Los «Otros» dos eran un representante sindical y un científico. De 12 buques, 8 utilizaban artes de pesca de arrastre. Con unas muestras tan pequeñas, no pretendemos hacer un análisis cuantitativo de las respuestas, ni que sean representativas del subsector o del Estado miembro en el que tiene su actividad el encuestado. Sin embargo, las respuestas a las preguntas abiertas y los comentarios son muy informativos y se analizan en el apartado 4.5 con las necesidades futuras. Gráfico 7: Respuestas a la encuesta por Estado miembro y por categoría

Fuente: Autores


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Gráfico 8: Beneficiarios potenciales participantes en la encuesta por grupo de destinatarios (30 respuestas)

Fuente: Autores

Nuestra encuesta de marzo y abril de 2011 confirma el diagnóstico detallado de los retrasos en la ejecución que realiza la evaluación intermedia. Casi todos los administradores que respondieron a la encuesta hablaron de retrasos en la ejecución y problemas con sus PON y SGC. Muchos administradores estuvieron de acuerdo (19/30) en que la programación del FEP se había racionalizado y simplificado en comparación con el IFOP, pero también creían que era necesario mejorar la programación de cara al futuro. Las partes interesadas que comentaron la administración del programa (15 administradores, 23 beneficiarios) pensaban que era necesario mejorar la ejecución y formularon propuestas para el futuro (Bélgica, Dinamarca, Francia, Alemania, Irlanda, Italia, Letonia, los Países Bajos, Polonia y Suecia).

Asistencia de la Comisión accesible y oportuna

Muchos Estados miembros no estaban preparados para la complejidad de los nuevos requisitos administrativos del FEP. Casi todos incumplieron sus plazos de programación y culparon a la Comisión por publicar los Reglamentos y las directrices muy tarde y por tomarse su tiempo para examinar, devolver y finalmente validar los documentos de programación y del SGC. Algunas propuestas de la encuesta son:

Adopción del Reglamento de aplicación de comenzar el período de planificación. Una «traducción adecuada» de los Reglamentos pertinentes. Orientaciones iniciales abundantes y claras. Facilitar un modelo de PO simplificado. Procedimiento de aprobación del PO racionalizado y a tiempo. Instrucciones claras de la Comisión, con la aprobación del Tribunal de Cuentas

Europeo, en cuanto a la subvencionabilidad de los proyectos.


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Racionalización de los requisitos administrativos

Dado el retraso inicial y la exigencia administrativa de un PO centralizado, los Estados miembros consideran que las directrices estratégicas de programación son insuficientes y poco claras. Los administradores encuestados proponen las siguientes mejoras:

Una estrategia general clara y objetivos claros y sencillos. Un único documento estratégico, el PO, y abandonar el PEN. Pocos requisitos administrativos, sencillos y flexibles; condiciones coherentes en

todos los fondos; proporcionalidad para los Estados miembros con programas pequeños.

Ejecución regional coherente o combinada con LEADER+, en consonancia con la propuesta de los Comisarios de establecer un marco estratégico común de la UE posterior a 2013 para varios fondos europeos17.

Procedimientos descentralizados simplificados para impulsar un desarrollo de abajo arriba; utilizar los recursos de las partes interesadas locales para el desarrollo local (no para fines administrativos).

SGC compatible con las administraciones descentralizadas. Menos requisitos de cumplimiento, pero más claros, sin organismos de certificación

intermedios. Criterios claros y específicos para las medidas, que eviten diferentes

interpretaciones. Corto plazo de desembolso a los beneficiarios finales. Sistema de selección de proyectos justificable.

También observamos que los administradores encuestados parecen confiados en vincular las actividades (submedidas o acciones) a los efectos esperados (productos, resultados y repercusiones) en su PON. La gran mayoría de los que contestaron a la pregunta (8/10) estaban seguros de que podían evaluar los efectos de cada proyecto durante el curso del programa. Esto confirma la conclusión de la evaluación intermedia de que la lógica de intervención es incluso más fuerte a escala nacional que a escala europea.

Lógica de intervención más fuerte, con reorganización de los ejes y medidas

Los administradores y beneficiarios encuestados formularon propuestas para los futuros ejes prioritarios y medidas y su mandato (Bélgica, Dinamarca, Italia, Finlandia, Letonia, Lituania y los Países Bajos).

Los ejes se reorganizan:

Los Ejes 1, 2 y 3 se reorganizan por separado para i) la pesca costera y marina y la pesca interior, ii) la acuicultura y iii) la transformación y comercialización.

La programación del Eje 4 se descentraliza para permitir la cofinanciación y la coprogramación por los gobiernos regionales y provinciales; el presupuesto aumenta y se introducen nuevas medidas que abarcan todas las ayudas socioeconómicas.

Las medidas se reorganizan, concretamente para introducir:

Medidas adaptativas que permitan actuaciones más dirigidas al nivel provincial o regional y local y a los planes de gestión a través de los Distritos de Pesca; los

17 Formulada en una carta dirigida al Presidente de la Comisión Europea con fecha de 31 de diciembre de 2010

en la que se hace referencia al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), al Fondo Social Europeo (FSE), a los Fondos de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y al Fondo Europeo de Pesca (FEP), por los cuatro Comisarios afectados.


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criterios de subvencionabilidad pueden establecerse en los niveles provinciales o regionales, y las medidas se ponen al servicio de las empresas.

Medidas para apoyar la adaptación transitoria planificada (8 a favor, 6 en contra) a las nuevas reglamentaciones (reducción de residuos, flota, transformación, mercados y depredadores) y su aplicación local.

Medidas para emergencias y adaptaciones imprevistas (10 a favor, 4 en contra) para contaminaciones accidentales (vertidos de hidrocarburos, proliferaciones de algas, vedas relacionadas con la salud humana y sacudidas económicas como las relacionadas con los precios y los combustibles) y catástrofes naturales (reconstrucciones después de inundaciones o tormentas).

Además de a los retrasos imputables a la Comisión y a la complejidad de la regulación del FEP, los administradores de los Estados miembros también culpan del bajo índice de utilización de las medidas del FEP a la crisis financiera mundial. La situación económica de Europa está reduciendo la capacidad de los Estados para prestar ayudas y la capacidad de cofinanciación del sector privado, en particular de las pequeñas y medianas empresas (PYME) que son objetivo del FEP.

Se alude a la crisis financiera para explicar cierto retraso en la ejecución y la necesidad de una programación y administración adaptativas en cuanto al reparto del presupuesto y los porcentajes de cofinanciación entre ejes prioritarios y medidas, con el fin de lograr una mayor eficiencia del programa.

En particular, varios encuestados defienden:

Un mayor presupuesto general de los fondos europeos y más ayudas del Eje 5 a la capacidad administrativa.

Decisión del porcentaje de cofinanciación por el Estado miembro, por tipo de proyecto y por grupo de destinarios con arreglo a las prioridades nacionales y provinciales.

Flexibilidad para reajustar el reparto presupuestario entre ejes y medidas en función de los cambios de prioridades nacionales, con el fin de adaptar la prestación a la ejecución del programa y conseguir la máxima utilización de los Ejes 1 a 4.

Es demasiado pronto para comentar la utilización del Eje 4, pero varios administradores señalan que desearían que aumentase su presupuesto en el futuro.

Gobernanza

Preguntados sobre si debería mantenerse la división entre convergencia y no de convergencia en el futuro, sólo contestaron 14 de los administradores encuestados (Dinamarca, Italia, Finlandia, Francia, Alemania, Letonia y España, ver Mapa 1). La relevancia de esta división para el sector de pesca y acuicultura en el futuro no suscita una respuesta unánime (seis a favor y ocho en contra), ni siquiera en el mismo país (por ejemplo, uno a favor y tres en contra en Italia y uno a favor y dos en contra en España). Quienes están a favor de mantener el objetivo de convergencia señalan que ha sido útil para hacer frente a las necesidades de los Estados miembros o regiones menos desarrollados mientras seguían existiendo diferencias macroeconómicas importantes. Quienes están en contra señalan que:


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el sector de la pesca compite en todo el mundo,

las políticas aplicadas hasta la fecha deberían haber corregido las desigualdades socioeconómicas en las regiones costeras,

los criterios de convergencia basados en la importancia territorial de la pesca no son pertinentes para la acuicultura,

a nivel local, el desarrollo socioeconómico del sector pesquero puede ser inverso a los indicadores macroeconómicos del país.

Los beneficiarios encuestados consideran que el principio de asociación funciona y confirman que el FEP ha tenido en cuenta sus necesidades, lo cual supone una mejora con respecto al IFOP. Todas las partes interesadas, aparte de cuatro aficionados a la pesca deportiva con caña (26/30), señalan al menos una medida que ha sido importante o muy importante para su negocio.

4.6. Necesidades futuras de un Fondo de Pesca reformado

Los resultados de nuestra encuesta y la información de seguimiento y evaluación analizada en este capítulo indican que existen tres importantes ámbitos de mejora en relación con la prestación, los contenidos y las repercusiones del futuro Fondo de Pesca.

Primero, es necesario fortalecer la lógica de intervención del Fondo a todos los niveles. En el ámbito europeo, los objetivos generales y operativos del Fondo coincidentes con los de la PPC reformada deberán ser claros y sencillos. Esto es especialmente importante para que se puedan utilizar indicadores en todos los Estados miembros y hacer un seguimiento conjunto de los efectos del programa de financiación y de la aplicación de las políticas. En el ámbito nacional, los objetivos operativos y específicos tienen una lógica más fuerte, pero su coherencia con la política europea tendrá que ilustrarse con claridad al principio del nuevo programa. La posibilidad de conceder ayudas de emergencia deberá programarse desde un principio. Los Estados miembros también tendrán que demostrar los efectos de las medidas y estrategias de desarrollo locales para los objetivos de la UE.

Segundo, será preciso racionalizar la carga administrativa del Fondo de Pesca, con el fin de aprovechar las capacidades nacionales existentes y realizar una prestación conjunta con otros fondos europeos. La Comisión tendrá que promulgar el Reglamento básico y el Reglamento de aplicación a tiempo, y facilitar recursos suficientes para la administración del Fondo, tanto en el ámbito europeo como en el nacional. Será necesario establecer un sistema de información que sustituya al Infosys del IFOP para que la actividad de seguimiento y evaluación sea transparente, puntual y detallada.

Tercero, deberá fortalecerse el principio de asociación introducido con el FEP, ya que contribuye a generar un debate más amplio y abierto sobre los planes estratégicos nacionales, las adaptaciones estructurales y las prioridades de las ayudas estatales. Tendrá que llevarse adelante reforzando los conocimientos y competencias de los comités nacionales de seguimiento en relación con los objetivos europeos generales y deberá fomentarse la participación de representantes de las organizaciones de mujeres y de las organizaciones ecologistas.

El contenido del futuro programa del Fondo de Pesca tendrá que enfocarse a facilitar la adaptación del sector al aprovechamiento sostenible de los ecosistemas. Para que sea posible realizar una evaluación estructurada de sus


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repercusiones en el próximo programa, las medidas de los Ejes 1 a 4 tendrán que reorganizarse en temas que puedan relacionarse lógicamente con los objetivos de la PPC reformada. Sin perjuicio de que cuáles puedan ser dichos objetivos, recomendamos cuatro temas que desarrollan los utilizados en la evaluación ex post del IFOP y los actuales debates de la OMC sobre las subvenciones de «luz verde» frente a las de «luz roja» (Lutchman et al., 2009):

Gestión comercial y recreativa de ecosistemas pesqueros. Gestión de ecosistemas acuícolas. Medidas para la transformación, la comercialización y la promoción. Impulso a las asociaciones de profesionales y partes interesadas y a las zonas de

pesca locales.

Por último, el futuro Fondo de Pesca deberá estar orientado a las repercusiones. En este sentido, el debate generalizado en toda la UE, el intercambio de buenas prácticas y planificaciones como la iniciada a través de FARNET18 facilitaran el desarrollo estratégico de las pesquerías locales por toda Europa y un conocimiento común de los objetivos económicos, sociales y ambientales del FEP reformado.

18 Ver https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/cms/farnet/ y FARNET, 2011.


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5. PROPUESTAS DE REFORMA DEL FEP

RESULTADOS CLAVE

Este capítulo presenta cuatro opciones de reforma del FEP, cuyos aspectos esenciales son los siguientes:

Opción 0 (Statu Quo): El FEP mantiene los mismos objetivos, la misma estructura y medidas, los mismos procedimientos y programación y el mismo reparto presupuestario (distribución genérica, etc.).

Opción 1 (statu quo mejorado): El FEP sigue siendo un instrumento financiero independiente, con i) una programación (PEN y PON racionalizados) y ii) unos ejes y medidas reorganizados de manera coherente con objetivos ambientales y sociales específicos en cada eje.

Opción 2 (FEP adaptativo y sostenible): El FEP se reestructura como en la opción 1. Sin embargo, ya no se financia capital ni infraestructuras de producción como en el FEP anterior. Se elimina el Eje 1. Los fondos cambian de destino y se dedican a: i) adaptación e innovación de la pesca; ii) mejorar los fundamentos científicos de la gestión pesquera (incluido el enfoque ecosistémico de la pesca) y la acuicultura; iii) pesca y acuicultura respetuosas con el medio ambiente, restauración de hábitats y poblaciones; iv) medidas del tipo del Eje 4 orientadas a la sostenibilidad de las comunidades costeras locales, incluido el reciclaje profesional, el desarrollo de capacidades y la diversificación.

Opción 3 (FEP descentralizado): FEP orientado al desarrollo costero sostenible y medidas del tipo del Eje 4. Todos los demás ejes se eliminan. La microgestión centralizada del fondo se elimina. Se enfoca a la integración de las actividades relacionadas con la pesca y la acuicultura en las áreas rurales y al valor añadido local, a los aspectos de capital/sociales, a la formación local y a la gestión.

5.1. El FEP en el contexto del próximo marco financiero plurianual

A finales de junio de 2011, la Comisión presentó su propuesta legislativa para el MFP posterior a 2013 que ha de comprender el período de 2014 a 2020. En la política pesquera, se anuncian cambios profundos que parecen ir en la dirección de la sostenibilidad, no sólo de la pesca, sino del medio marino en general. El nuevo Fondo Europeo de Asuntos Marítimos y Pesca (FEAMP) que se anuncia (en sustitución del FEP) se caracteriza por apoyar una pesca más selectiva, que no produzca descartes, que cause menos daños a los ecosistemas marinos y que esté relacionada con la ciencia que sustenta estas actividades, contribuyendo así a la gestión sostenible de los ecosistemas marinos. Se propone un único fondo, que integre todos los instrumentos pesqueros y marítimos en un solo marco, salvo los acuerdos de asociación en el sector pesquero y la presencia de la UE en las organizaciones regionales de gestión de la pesca. Se propone que el nuevo FEAMP tenga cuatro ejes: 1) pesca ecológica inteligente, 2) acuicultura ecológica inteligente, c) desarrollo territorial sostenible e integrador, y 4) una política marítima integrada. Nuestro análisis de opciones se aproxima a lo que se está planteando la Comisión, si bien se trata de un análisis independiente.


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De acuerdo con lo anterior, es probable que en el período de financiación posterior a 2013 deba existir mayor coherencia entre los instrumentos de financiación incluidos en el futuro marco estratégico común, cosa que no ocurre actualmente. Por ejemplo, según un estudio del Centro de Estudios Industriales (CSIL, 2010), hay tres autoridades que realizan controles en los marcos de cohesión y pesca, pero sólo dos organismos principales de control en el marco de la política de desarrollo rural y se observan diferencias similares en los requisitos de ejecución y programación.

Los vínculos con la política de cohesión son especialmente relevantes, ya que la propuesta legislativa de la política de cohesión posterior a 2013 va a entrar en fase de consulta interservicios. Será un elemento importante del futuro MFP. El quinto informe de cohesión19 recoge las perspectivas estratégicas de la futura política de cohesión y establece un marco estratégico común. Traduce los objetivos de la estrategia Europa 2020 en prioridades de inversión de todos los fondos comunitarios en gestión compartida, entre los cuales está el FEP junto con los Fondos Estructurales, el Fondo de Cohesión y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER). Un contrato especial de asociación para el desarrollo y la inversión, que se negociará entre la Comisión y los Estados miembros, establecerá prioridades de inversión, sus respectivas asignaciones de fondos, condicionalidades acordadas y objetivos con arreglo a los programas nacionales de reforma de cada país. Los programas operativos —el único elemento que se conserva del actual período de programación— serán el principal instrumento de gestión a escala nacional y regional.

Sólo una vez más se menciona el FEP en el quinto informe de cohesión y es en relación con las políticas que tienen una dimensión territorial expresa, especialmente en el ámbito del cuarto eje del FEP, que refleja la creciente importancia de la cohesión territorial. En la estrategia Europa 2020, aunque no se mencionan expresamente, las políticas pesqueras podrían encajar en la iniciativa emblemática por «Una Europa que utilice eficazmente los recursos».

No es posible vaticinar cómo puede cambiar el funcionamiento del resto de instrumentos de financiación después de 2013. Por tanto, la evaluación de la eficiencia o coherencia de las opciones en el marco de este estudio partirá de una hipótesis de statu quo en relación con el resto de instrumentos de financiación, aunque reconocemos la importante influencia que dichos instrumentos tendrán en el futuro FEP.

5.2. Formulación de opciones para un futuro FEP

El proceso EI sigue seis pasos, que estructuran la preparación de las propuestas políticas (directrices EI):

Identificar el problema

Definir los objetivos

Formular las principales opciones políticas

Analizar sus impactos

Comparar las opciones

Diseñar el seguimiento y evaluación de las políticas

19 Comisión Europea 2010. Conclusiones del V Informe sobre cohesión económica, social y territorial: el futuro de

la política de cohesión. COM(2010) 642, Bruselas.


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En relación con la reforma del FEP, la Comisión Europea ya ha identificado el problema (paso 1) y definido los objetivos políticos (paso 2) dentro del proceso de reforma de la PPC que ya está en marcha y ha incluido las primeras indicaciones al respecto en el Libro Verde de la PPC. La reforma del FEP comenzará en serio cuando finalice el proceso de reforma de la PPC. Hasta el momento, la Comisión Europea ha publicado la evaluación intermedia del FEP, que se complementará con una síntesis de las evaluaciones intermedias realizadas por cada Estado miembro en junio de 2011 que servirán de base a sus propuestas de opciones, que siguen pendientes y que está previsto que se publiquen en el otoño de 2011. Este proyecto también tiene por objeto presentar al Parlamento Europeo propuestas y recomendaciones sobre el futuro FEP. Por tanto, esta parte del estudio se centra en los pasos 3, 4 y 5 del citado proceso EI.

El Libro Verde plantea preguntas relativas al diseño futuro de un instrumento de financiación de la política pesquera común y de sus objetivos básicos (recuadro 2).

Recuadro 2: Preguntas relativas al diseño futuro de la política pesquera común

en el Libro Verde

1. ¿Cuáles deben ser las prioridades principales de la futura financiación pública? ¿Por qué motivo? ¿Qué cambios no puede llevar a cabo por sí mismo el sector y requieren, por lo tanto, un apoyo financiero público?

2. ¿Cómo puede modificarse la orientación de los recursos financieros comunitarios para fomentar la innovación y la adaptación a nuevas políticas y circunstancias? ¿Es necesario financiar algún nuevo ámbito político? ¿Debería centrarse el apoyo financiero público en actuaciones de transición concretas, tales como la eliminación de los descartes en el sector pesquero?

3. ¿Cómo puede garantizarse la sinergia y la coherencia de posibles fondos de la PPC con otros instrumentos nacionales y comunitarios?

4. ¿Cómo puede alcanzarse una sinergia entre los pilares de la futura PPC? ¿Debería supeditarse la ayuda pública al logro por parte de los Estados miembros de los objetivos de esta política?

5. ¿Cómo puede conseguirse que los recursos financieros de la UE ofrezcan la flexibilidad que se necesita para responder con presteza en situaciones de crisis?

6. La ayuda financiera pública ¿debe concederse por igual a todos los sectores (flota costera y de altura)? El Fondo Europeo de Pesca ¿debe mantener la distinción entre regiones incluidas en el objetivo de convergencia y regiones no incluidas en él?

7. La ayuda indirecta, tales como los servicios relacionados con la gestión de la pesca (acceso, investigación, control) ¿debe seguir prestándose de manera gratuita a la totalidad del sector?

8. ¿Deben suprimirse progresivamente las ayudas permanentes a la pesca y mantener, con carácter temporal, únicamente aquellas destinadas a mitigar las repercusiones sociales de la reestructuración del sector?

Fuente: Comisión Europea, 2009b

En el siguiente análisis describiremos también cómo responden las distintas opciones a las preguntas planteadas. Es un análisis complementario a la evaluación de las opciones y medidas presentada en el Cuadro 7 y en el resto de esta sección.


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5.3. Análisis de las opciones

Se han desarrollado y definido cuatro opciones políticas principales. Las opciones analizadas difieren en el diseño de la política respectiva y en la prioridad que dan a la financiación de distintos aspectos y medidas. Esto afecta especialmente a diferentes enfoques de la inversión en los recursos y sus correspondientes beneficios, más que en las capacidades de producción. Sin embargo, es preciso señalar que algunas medidas conservan la misma prioridad en todas las opciones (como la orientación a la pequeña y mediana empresa), mientras otras presentan marcadas diferencias (ver Cuadro 7). Simplificar la distribución y gestión de la financiación es una cuestión fundamental en todas las opciones.

En todas las opciones, el FEP sigue siendo un instrumento europeo clave de apoyo a la política pesquera común, que se basa en un Reglamento y tiene la necesidad de cofinanciar varias medidas, donde los Estados miembros tienen la responsabilidad esencial de la programación y aplicación de la estrategia y de mantener bien informados a los beneficiarios y a las partes interesadas sobre las oportunidades que ofrece el FEP.

Una distinción fundamental entre el statu quo y la opción 1, por una parte, y las opciones 2 y 3, por otra parte, tiene que ver la con la subvencionabilidad general de las medidas y con la medida en que se mantiene o se elimina la actual organización de los ejes de gasto. Mientras el statu quo y la opción 1 mantienen la orientación fundamental de los Estados miembros hacia las inversiones en capital «tangible» (buques, equipos, infraestructuras), la opción 2 y en particular la opción 3 abren la vía hacia las inversiones en capital «intangible» (aptitudes personales, redes sociales, ecosistemas y sus servicios, etc.) como apoyo a la transición de las empresas y zonas de pesca afectadas. La opción 3 es la que implica un cambio más profundo en relación con el statu quo, convirtiendo el FEP en una herramienta de financiación básica para el desarrollo sostenible de las comunidades costeras que dependen de la pesca. En las opciones 2 y 3, la financiación tiene por objeto aumentar el valor (conseguir más con menos) y recompensar a los pescadores por aportar bienes y servicios públicos adicionales.

El cuadro 7 ofrece una panorámica de las diferentes medidas financiadas con cargo al FEP y en qué medida tienen prioridad en las opciones de reforma del FEP.


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Cuadro 7: Puntuación de opciones y medidas Clave: alta, media y baja prioridad de financiación.

DISEÑO DE POLÍTICAS STATU QUO OPCIÓN 1 OPCIÓN 2 OPCIÓN 3

Base jurídica TFUE, PPC, UE 2020 TFUE PPC y UE 2020 PPC, UE 2020

Número de ejes prioritarios 5 5 4 1

MEDIDAS STATU QUO OPCIÓN 1 OPCIÓN 2 OPCIÓN 3

Paralización definitiva de la pesca a través de planes nacionales de desmantelamiento

Alta Alta Baja Baja

Paralización temporal de la pesca Alta Alta Baja Baja

Inversiones a bordo de los buques pesqueros y selectividad

Alta Alta Baja Baja

Apoyo a la pesca artesanal Baja Media Alta Alta

Compensación socioeconómica para la gestión de la flota (diversificación y formación)

Media Alta Alta Alta

Inversiones en acuicultura para aumentar la producción:

i) Acuicultura respetuosa del medio ambiente ii) Nuevas especies con buenas perspectivas de

mercado Prácticas acuícolas tradicionales

Baja

Media / Baja Media

Baja

Media / Baja Media

Alta Alta* Alta*

Alta Alta Alta

Medidas hidroambientales Media Media Alta Alta

Gestión de la pesca interior Baja Baja Alta Alta


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Inversiones en transformación y comercialización, con especial interés en las pequeñas empresas y las microempresas

Alta Alta Alta Alta

Acciones colectivas, por ejemplo, retirada de artes de pesca del lecho marino

Alta Alta Alta Alta

Medidas para proteger y desarrollar la flora y la fauna, incluida la rehabilitación de las aguas continentales y los territorios de freza y la protección y mejora del medio ambiente en el marco de Natura 2000

Media Media Alta Alta

Zonas marinas protegidas (con fines generales de gestión del medio marino)

Baja Alta Alta Alta

Puertos de pesca, lugares de desembarque y fondeaderos

Media/Alta Media/Alta Media / Baja Alta

Desarrollo de nuevos mercados y campañas de promoción

Media Media Media/Alta Alta

Proyectos piloto, por ejemplo, probar otros tipos de técnicas de pesca (como artes de pesca o medidas sobre descartes), incluidas técnicas de pesca inteligentes/innovadoras

Baja Baja/Media Alta Alta

Modificación y reconversión de buques de pesca para actividades no pesqueras

Baja Baja/ Media Baja Media

Estrategias transitorias/reciclaje profesional

Protección marina

Energías renovables

Turismo sostenible

Baja

Baja

Alta

Alta


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Apoyo a las estrategias de desarrollo local Baja Baja Media Alta

Apoyo al intercambio de buenas prácticas a escala interregional e intrarregional

Alta Alta Alta Alta

Potenciación de las comunidades costeras Baja Baja Media Alta

Apoyo a las organizaciones de productores Baja Baja Alta Alta

Medidas de restauración Baja Baja Alta Alta

Ciencia ecológica y déficits de conocimiento Baja Baja Alta Alta

Lucha contra las especies alóctonas invasoras Baja Baja Alta Alta

Recopilación de datos Baja Baja/Media Alta Alta

Desarrollo de capacidades para que los administradores gestionen el fondo

Alta Alta Alta Alta

Iniciativas de etiquetado ecológico / otras estrategias de comercialización

Baja Baja Alta Alta

Apoyo a la sociedad civil y otros grupos de interés Baja Baja Alta Alta

Ayudas para procedimientos innovadores que sirvan de base a procesos administrativos de apoyo a aplicaciones para pescadores, es decir, agentes específicos de innovación o agencias de ventanilla única

Alta Alta Alta Alta

Fuente: Autores


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5.4. Opción 0 - Statu quo

5.4.1. Definición

El FEP permanece como único instrumento de financiación, con los mismos objetivos y las mismas estructuras y medidas, así como idénticos procedimientos y programación. El reparto presupuestario (distribución genérica, etc.) sigue igual.

5.4.2. Fundamento

Con esta opción, el FEP conservaría el diseño actual de las políticas y los cambios consistirían en incrementos de programación y absorción de la financiación en los Estados miembros, mejorando la asistencia y simplificando la programación y la ejecución. Los Estados miembros tendrán que demostrar orientación a los resultados, transparencia y rendimiento adecuado, de acuerdo con las exigencias del nuevo marco financiero plurianual de la UE.

Desde una perspectiva general, el FEP mantiene los mismos objetivos y los cinco ejes prioritarios de financiación actuales. Los procedimientos y la programación permanecen inalterados y el reparto presupuestario (distribución genérica, etc.) sigue siendo fundamentalmente el mismo. El FEP sigue muy enfocado a las capacidades de producción y a la inversión en capital «tangible», y por tanto a financiar medidas para adaptar la flota pesquera y apoyar la transformación y la comercialización, así como la asistencia técnica. La financiación de medidas para promover el desarrollo sostenible, proteger el medio ambiente y fomentar la conservación de los recursos sigue siendo menos prioritaria y no hay exigencia de vincular la financiación al cumplimiento de objetivos ambientales y criterios de integración.

5.4.3. Prioridades de financiación

El Cuadro 8 presenta una panorámica de la distribución de las ayudas en 2007 en los 19 programas operativos adoptados. La opción del statu quo establece una distribución más o menos parecida. Las asignaciones por eje y por Estado miembro varían mucho y este patrón persiste.

Cuadro 8: Porcentaje de distribución de ayudas a las medidas de 19 programas

operativos adoptados en 2007

MEDIDAS PORCENTAJE DE LA AYUDA TOTAL DISTRIBUIDA (%)

Medidas de adaptación de la flota pesquera comunitaria

27

Acuicultura, pesca interior, transformación y comercialización de productos de la acuicultura

27

Medidas de interés público 30

Desarrollo sostenible de las zonas de pesca 13

Fuente: Comisión Europea


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En el Eje I se da gran prioridad a las medidas relacionadas con la paralización definitiva de la pesca a través de los programas nacionales de desmantelamiento, así como a la paralización temporal de la pesca y las inversiones a bordo de los buques pesqueros, ralentizando el descenso de la mortalidad por pesca en la EU-27. Las inversiones en transformación y comercialización se mantienen relativamente inalteradas. En el ámbito de las acciones «colectivas», se hace hincapié en aquellas que contribuyen al cumplimiento de los nuevos objetivos de la PPC, como las acciones destinadas a mejorar la trazabilidad y el etiquetado del producto (medida 3.1), las nuevas campañas de marketing para mejorar la calidad de los productos (medida 3.3), la protección de la flora y la fauna acuáticas (medida 3.2) y la línea de proyectos piloto (3.5), con la petición de una mayor absorción de fondos y mejor gestión y planificación, y también se da gran prioridad a la creación de más capacidades.

Aunque el FEP puede ofrecer numerosas medidas «intangibles», como las relacionadas con la reorganización, el reciclaje profesional, la protección de los recursos y del medio ambiente en general, se supone que los Estados miembros mantendrán las prioridades actuales de la financiación. En esta opción, la financiación se concentra en mantener una flota pesquera más pequeña, pero productiva y modernizada, y aborda los problemas sociales y ambientales de la adaptación y la gestión transitoria en las comunidades costeras de forma bastante marginal.

5.4.4. ¿Cómo responde esta opción a las preguntas del Libro Verde?

Como se ha explicado, la principal prioridad es seguir financiando la modernización de la flota pesquera. Los principales instrumentos de financiación seguirían siendo indiferentes a los esfuerzos actuales para financiar las actividades de innovación y adaptación. Por tanto, seguirán concentrándose fundamentalmente en las medidas técnicas y en la paralización de la pesca, así como en las inversiones en transformación y comercialización. En este escenario, el FEP no se dedicaría a temas especiales como la financiación de transiciones específicas (es decir, la eliminación de los descartes). Seguirían existiendo incentivos para permanecer en una actividad capitalizada en exceso (ver Markus, 2010).

La estrategia principal para aumentar la sinergia y la coherencia de la PPC con otras políticas sectoriales en esta opción sería una mayor orientación a los resultados y al valor añadido, siguiendo el impulso del marco financiero plurianual de la UE posterior a 2013. Este cambio se produciría gracias a un mayor desarrollo de capacidades para los administradores. En consecuencia, se cuestionaría la financiación de algunos proyectos o medidas bastante desfavorables desde el punto de vista económico. Esto podría traducirse en un reforzamiento de las sinergias entre la PPC y otros instrumentos de financiación, también a nivel nacional. Sin embargo, las mejoras seguirían siendo marginales, ya que el núcleo principal de la financiación no cambiaría. No se intentaría aumentar la sinergia de la PPC, por ejemplo con la política ambiental, prestando mayor atención a los aspectos de la gestión sostenible de los recursos naturales o de la protección de la biodiversidad acuática. En relación con las sinergias entre los pilares del FEP, la estructura básica de dichos pilares y el núcleo de su financiación se mantendrían fundamentalmente inalterados. Por tanto, la lógica de intervención seguiría sin ser muy clara, tal como se señala en la evaluación intermedia (Ernst & Young, 2011). No se impondría ninguna condicionalidad específica desde un punto de vista medioambiental para medidas de financiación como las inversiones a bordo de los buques pesqueros. Más aún, la flexibilidad para reorientar la financiación en caso de crisis no sería mucho mayor, ya que no cambiarían las normas actuales de ejecución presupuestaria.


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Las ayudas no se aplicarían por igual a todos los sectores y el FEP seguiría distinguiendo entre secciones de convergencia y no de convergencia. Se seguirían prestando al sector servicios indirectos básicamente gratuitos para gestionar las pesquerías. En particular, las empresas de pesca de altura saldrían beneficiadas en detrimento de la pesca artesanal. Las subvenciones a los sectores de la pesca podrían reducirse en función del resultado de las negociaciones sobre los límites máximos del marco financiero plurianual posterior a 2013, pero se mantendrían.

5.5. Opción 1 - Statu quo mejorado

5.5.1. Definición

El FEP sigue siendo un instrumento financiero independiente, con i) una programación (PEN y PON racionalizados) y ii) unos ejes y medidas reorganizados de manera coherente con objetivos ambientales y sociales específicos en cada eje.

5.5.2. Fundamento

El FEP se mantiene como instrumento financiero independiente para apoyar los objetivos de prestación de la PPC. Conserva los cinco ejes con nuevos nombres que reflejan las medidas que conforman cada eje y se reorganizan las medidas para promover una mayor coherencia política y simplificar la programación y la ejecución. Al igual que en la opción del statu quo, el FEP sigue fundamentalmente enfocado en la práctica a las capacidades de producción y a la inversión en capital «tangible», y por tanto a las medidas destinadas a adaptar la flota pesquera y apoyar la transformación y la comercialización, así como la asistencia técnica. Pero se da mayor prioridad a la financiación de las medidas destinadas a promover el desarrollo sostenible, proteger el medio ambiente y fomentar la conservación de los recursos.

Los procedimientos de aplicación de los PON se racionalizan para agilizar el cumplimiento de los objetivos del FEP. Los objetivos concretos seguirán siendo básicamente los mismos (aunque dependerán de los objetivos de la nueva PPC), pero los objetivos y medidas operativos se reorganizan en los ejes prioritarios.

5.5.3. Medidas

El Cuadro 9 ofrece una visión general de la reorganización de las medidas en esta opción. Un objetivo clave de la reorganización es integrar mejor y racionalizar las cuestiones de sostenibilidad y medio ambiente en los ejes generales. Todos los ejes y medidas contemplarán ayudas de emergencia para casos de catástrofe económica o ecológica.


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Cuadro 9: Reorganización de los ejes y medidas prioritarios

EJE PRIORITARIO MEDIDAS Eje I: Gestión de la pesca interior, costera y marina

Finalización definitiva y temporal de la pesca (artículos 23 y 24)

Inversiones en los buques pesqueros y selectividad (artículo 25)

Modificaciones para la reconversión de buques pesqueros (artículo 42)

Acciones colectivas (artículo 37) Protección y desarrollo de la flora y la fauna acuáticas

(artículo 38) Eje II: Desarrollo sostenible de la acuicultura

Inversiones productivas en la acuicultura (artículo 29) Medidas hidroambientales y mejora del medio acuático

(artículo 30) Salud pública (artículo 31) Sanidad animal (artículo 32)

Eje III: Transformación y comercialización

Inversiones en el ámbito de la transformación y la comercialización (artículo 25)

Desarrollo de nuevos mercados y campañas de promoción (artículo 40)

Eje IV: Desarrollo sostenible de las zonas de pesca

Pesca artesanal (artículo 26) Compensación socioeconómica para la gestión de la

flota pesquera comunitaria (diversificación, formación, etc.) (artículo 27)

Medidas subvencionables (artículo 44) Los GALP y el desarrollo local (artículo 45) Proyectos piloto (artículo 41) Puertos de pesca, lugares de desembarque y

fondeaderos (artículo 39) Eje V: Asistencia técnica

Desarrollo de capacidades y formación para administrar los fondos

Fuente: Autores

En muchos ámbitos, se priorizan las medidas de forma parecida a lo que ocurre en la opción del statu quo, es decir, un fuerte apoyo a las medidas de paralización y modernización, comercialización y promoción y desarrollo de las capacidades administrativas al ritmo de las actividades de financiación. Pero los Estados miembros recurren más a las medidas «intangibles» que en la opción del statu quo.

Una diferencia son las ayudas a la pesca artesanal, mayores que las previstas en la opción del statu quo. Además, se contemplan importantes ayudas para las zonas marinas protegidas en el sentido amplio de sus funciones de gestión marítima dentro de los planes de gestión pesquera a largo plazo, que también incluyen otras medidas de apoyo.

5.5.4. ¿Cómo responde esta opción a las preguntas planteadas en el Libro Verde?

Como se ha explicado, la respuesta a la primera pregunta sobre las cuestiones prioritarias en esta opción contempla la continuidad de las prioridades existentes en muchos ámbitos de aplicación de medidas. Por tanto, no cambian las máximas prioridades, como en la opción del statu quo, salvo las ayudas a la pesca artesanal. Este sector recibiría más financiación, además de que se reforzaría la financiación disponible para las zonas marinas


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protegidas. En consecuencia, esta opción respondería mejor a las nuevas necesidades de financiación de los recursos naturales y las transiciones correspondientes, incrementando así la compensación socioeconómica por la gestión de la flota. Así pues, las ayudas públicas a través del FEP estarían más dirigidas a amortiguar la gestión de la transición social en las comunidades costeras afectadas. No obstante, no prevemos un cambio importante del enfoque genérico de innovación y adaptación a las nuevas políticas. Se mantendría el enfoque básico de las actividades de paralización y las inversiones a bordo de los buques pesqueros, así como de las inversiones en transformación y comercialización. Estos cambios también implicarían una mayor coherencia general entre la PPC y otras políticas, ya que los aspectos ambientales se tendrían más en cuenta, especialmente en vista de la mayor importancia de las zonas marinas protegidas. Una herramienta principal para conseguir mayor coherencia es aumentar el número de ejes para tener mejor en cuenta las diferentes necesidades de las políticas. Sin embargo, estos cambios no bastarían para hacer frente a los factores fundamentales del agotamiento de los recursos naturales y del deterioro de los ecosistemas acuáticos, de modo que persistirían los problemas de incoherencia política. En esta opción, fortalecer los sistemas de condicionalidad no es una gran prioridad. La flexibilidad de reasignación de la financiación mejoraría en las partidas de los diferentes ejes con mayores márgenes. No obstante, la mejora de flexibilidad no sería sustancial, ya que el margen de maniobra quedaría limitado por la persistencia general de disposiciones legales que regulan el gasto con cargo al presupuesto de la UE. Las ayudas a todos los sectores no serían totalmente igualitarias, sino que aumentarían las ayudas para la pesca artesanal. Esta opción mantendría la diferenciación entre las regiones de convergencia y no de convergencia y se mantendría el régimen general de subvenciones, si bien con las modificaciones antes descritas. Las subvenciones al sector pesquero se mantendrían a mayor escala, pero se dedicaría una mayor parte a cuestiones ambientales.

5.6. Opción 2 – FEP adaptativo y sostenible

5.6.1. Definición

El FEP se reestructura como en la opción 1. Sin embargo, ya no se financia capital ni infraestructuras de producción como en el FEP anterior. Se elimina el Eje 1. Los fondos cambian de destino y se dedican a: i) adaptación e innovación de la pesca; ii) mejorar los fundamentos científicos de la gestión pesquera (incluido el enfoque ecosistémico de la pesca) y la acuicultura; iii) pesca y acuicultura respetuosas con el medio ambiente, restauración de hábitats y poblaciones; iv) medidas del tipo del Eje 4 orientadas a la sostenibilidad de las comunidades costeras locales, incluido el reciclaje profesional, el desarrollo de capacidades y la diversificación.

5.6.2. Fundamento

El FEP sigue siendo un instrumento de financiación independiente, pero su fundamento principal cambia considerablemente en esta opción. Los objetivos ambientales complementan a los objetivos económicos y de empleo, otorgándose gran importancia a las mejoras de eficiencia técnica y al aprovechamiento sostenible de los recursos ecológicos marinos. Los ejes prioritarios se reestructura y las medidas reciben nuevas prioridades y en parte se eliminan de forma paulatina. Esto afecta en particular al actual Eje 1, que se


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elimina en favor del apoyo a medidas para promover la pesca ecológica e inteligente y la gestión costera sostenible, así como la acuicultura sostenible. Se elimina la financiación para el desarrollo de infraestructuras de producción. Tampoco existen ya las subvenciones de adaptación de la flota. En consecuencia, es probable que el sector sufra una reducción considerable.

5.6.3. Medidas

El gran bloque de medidas de paralización definitiva y temporal y las inversiones en capacidad y modernización de la flota se eliminan sucesivamente. Se hace gran hincapié en las medidas de compensación socioeconómica para la flota, especialmente con ofertas de reorganización y reciclaje profesional. Se da gran prioridad a las ayudas para la pesca costera artesanal. Los fondos liberados cambian de destino y se redistribuyen entre cuatro nuevos ejes, como demuestra el Cuadro 10.

Cuadro 10: Ejes prioritarios y medidas

EJES PRIORITARIOS MEDIDAS

Eje prioritario I: «Adaptación e innovación de la pesca»

Pesca innovadora con normas ambientales Combustibles alternativos

Eje prioritario II: «Mejora de la base de datos»

Recopilación de datos de apoyo al enfoque ecosistémico de la pesca (EEP) Planes de gestión a largo plazo Apoyo a la creación de zonas marinas protegidas

Eje prioritario III: «Pesca respetuosa con el medio ambiente»

Restauración de hábitats y poblaciones Creación de zonas marinas protegidas (ZMP) Acuicultura sostenible

Eje prioritario IV: «Desarrollo local de las comunidades costeras»

Mayor competitividad Diversificación

Fuente: Autores

De este modo, las medidas que sirven exclusivamente a fines de desarrollo costero o medioambiental adquieren gran relevancia con esta opción, frente a las dos opciones anteriores. Más aún, se fomentan en gran medida las ayudas al sector de pesca artesanal y, en consecuencia, aumenta su utilización. Una prioridad clave es la financiación de mejoras tecnológicas y otros proyectos «intangibles» de reciclaje y reorganización que tratan de proteger los beneficios que reportan unos recursos decrecientes. Otras prioridades son las ayudas para mejorar la información, pero también para aumentar el atractivo de las prácticas sostenibles, como la compensación por la limitación de los días en el mar o las restricciones obligatorias sobre el uso de cuotas.

Las prioridades de la financiación se dirigen a proyectos más integrados, es decir, proyectos que combinan las actividades pesqueras con actividades recreativas y otras actividades de desarrollo local, que promueven una vía diferente para el desarrollo de las comunidades pesqueras. Esto incluye medidas de apoyo a la gestión y formación, así como el reciclaje de personal y la reorganización de capacidades y equipos.


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Las subvenciones para mantener y restaurar hábitats costeros, como los humedales, también son un objetivo importante del FEP con esta opción, así como las subvenciones para mantener y restaurar infraestructuras más tradicionales adaptadas a las necesidades de la pesca costera artesanal y los mercados correspondientes. También son importantes las medidas de formación y las actividades de extensión social.


Con esta opción, se redefinen las prioridades de financiación y se reestructuran los ejes del FEP. La financiación trata de promover la innovación de sistemas de pesca alternativos o respetuosos con el medio ambiente, la restauración de hábitats y poblaciones, la acuicultura sostenible y estrategias para mejorar el desarrollo socioeconómico local y la gestión de las transiciones, así como el desarrollo o fortalecimiento de nuevos sectores y de su competitividad. La acción política se basa en el concepto de que el sector no está en disposición de gestionar de forma sostenible su capital (natural) y garantizar una perspectiva de desarrollo socioeconómico sostenible de muchas comunidades costeras europeas. De ahí que este déficit deba corregirse con regulación y financiación. Este FEP contribuiría notablemente a la aplicación de la Directiva marco sobre la estrategia marina (DMEM).

La financiación cambiaría de enfoque para dedicarse a fomentar la innovación ecológica (métodos y artes de pesca, combustibles alternativos), principalmente dejando de financiar la paralización de la pesca y los programas de inversión en buques y otras subvenciones destinadas a reducir los costes de producción tradicionales. No se destinaría ninguna subvención a financiar reducciones de los costes de producción, con lo cual aumentaría la capacidad productiva o los sectores de transformación y comercialización. Las ayudas públicas no se aplicarían por igual a todos los sectores, sino que darían rigurosa prioridad a la pesca artesanal. Además, se financiarían estrategias de adaptación del sector, como los programas de reciclaje, la gestión de transiciones y el apoyo a la gestión de los ecosistemas costeros.

La coherencia con otras políticas, y en particular con la política de medio ambiente de la UE, aumentaría en mayor medida gracias a una cierta discrecionalidad nacional en el gasto conforme a las normas de ayuda estatal, a la mayor transparencia del gasto y al enfoque inicial de las medidas financiadas por el FEP en consonancia con el marco de referencia de una explotación sostenible y eficiente de las poblaciones de peces, que tendría en cuenta las necesidades de los ecosistemas (Markus 2010). Los pilares de la futura financiación de la PPC se basarían en un conjunto de objetivos más limitado pero más coherente, y sería necesario aunar un conjunto más riguroso de criterios de condicionalidad ambiental con una mayor capacidad de imposición de sanciones, incrementando así la sinergia y la coherencia de los fondos en el ámbito europeo y nacional.

Sin embargo, esta reorientación se haría a expensas de los costes de transición social del sector (a corto plazo), que tendrían que amortiguarse con programas de transición adecuados y creando oportunidades alternativas de empleo. La financiación del FEP tendría que complementarse con recursos nacionales. Dejaría de diferenciar entre regiones de convergencia y no de convergencia, dejando la promoción regional específica a los Fondos de Cohesión y centrándose en un trato básicamente igualitario a los pescadores artesanales en toda Europa. Los requisitos de condicionalidad se aplicarían también a las ayudas más indirectas mediante servicios para el sector, incluida la investigación.


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5.7. Opción 3 – FEP descentralizado

5.7.1. Definición

Opción 3 (FEP descentralizado): FEP orientado al desarrollo costero sostenible y medidas del tipo del Eje 4. Todos los demás ejes se eliminan. La microgestión del fondo se elimina. Se enfoca a la integración de las actividades relacionadas con la pesca y la acuicultura en las áreas rurales y al valor añadido local, a los aspectos de capital/sociales, a la formación local y a la gestión.

5.7.2. Fundamento

Con esta opción, se rediseña por completo el fundamento principal del FEP. El FEP se convierte en un instrumento fundamental de ayuda al desarrollo sostenible de las comunidades dependientes de la pesca, centrado en la protección de las poblaciones de peces y de los ecosistemas acuáticos en general y de sus servicios, necesidades locales específicas y necesidades de desarrollo y en las ayudas a los pescadores y comunidades locales para generar oportunidades de empleo alternativas. La gestión de las transiciones es clave: se eliminan todas las subvenciones tradicionales asignadas a infraestructuras, asistencia técnica, ayudas al sector (por ejemplo, subvenciones de modernización y adaptación) y cambian gradualmente su orientación para incluir medidas de innovación sostenible y estrategias de desarrollo local incluidos los puertos y los mercados locales en respuesta a la demanda local (como en la opción 2). Se hace hincapié en la inversión en medidas «intangibles». Se eliminan todos los ejes prioritarios, salvo el anterior eje prioritario 4.

5.7.3. Medidas

La lista de medidas prioritarias es parecida a la opción 2. Sin embargo, se da más importancia a la financiación de medidas diseñadas por las comunidades en función de las necesidades locales de sostenibilidad de las comunidades costeras. Avanzar hacia una gestión sostenible de la pesca plantea diferentes exigencias a la infraestructura de gestión, incluyendo las medidas adaptadas al ámbito local, como por ejemplo las medidas específicas de gestión de los espacios Natura 2000, y el desarrollo de mercados locales o de nuevos ámbitos de competencia y especialización laboral, como las energías renovables. Este cambio requerirá nuevas competencias adicionales, como un mayor hincapié en los acuerdos voluntarios entre autoridades y operadores y asociaciones con las empresas locales. Como medidas de restauración cabe citar la recuperación y el mantenimiento de muelles, pueblos y puertos para prestar servicios culturales y la adaptación a las necesidades de la pesca costera artesanal basada en métodos de producción extensivos y más tradicionales. Las consultas con las partes interesadas en el desarrollo de las regiones costeras son una condición indispensable para el éxito y, por tanto, se promueven con mucho más interés que en otras opciones.

El FEP ya ha contribuido a la creación de GALP. Con el nuevo FEP, que también se apoya en otros fondos para el desarrollo, los GALP podrían extender su alcance a regiones más amplias. Esta opción puede tardar más tiempo en surtir efectos, pero contribuye a la creación de capital social local y a la aplicación de planes de gestión local y regional a largo plazo.


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El FEP apoya inversiones puntuales y continuadas en los recursos y en los ecosistemas generales, incluyendo medidas de restauración y mantenimiento de los hábitats, servicios de limpieza medioambiental, cambios y adaptaciones de las artes de pesca, pero sobre todo subvenciones de más larga duración para prestar ayuda continuada a los servicios.

Los planes de gestión de larga duración que tienen características territoriales explícitas son instrumentos claves de gobernanza para asegurar el equilibrio entre la protección de los recursos y su explotación sostenible, es decir, dentro de límites naturales. Se basan en el análisis del estado y conservación y necesidades de desarrollo de los ecosistemas y sus servicios y se convierten en el principal denominador de financiación con cargo al FEP. Por tanto, también se contribuye a su aplicación con financiación del FEP. Otro importante aspecto de esta opción es la financiación de investigaciones de ciertos aspectos y dinámicas de los ecosistemas costeros y marinos.


Con esta opción, el FEP sufriría una importante reorganización y su máxima prioridad sería el desarrollo costero sostenible y la financiación de medidas del tipo del actual Eje 4. Todos los demás ejes se eliminarían. Las respuestas a muchas de las preguntas planteadas por el Libro Verde son parecidas a las que se dan en la opción 2. El FEP sería un instrumento descentralizado en cuanto a la fijación de prioridades y la financiación de medidas, con la limitación general de tener que establecer prioridades y elegir medidas en función de su relevancia para el desarrollo costero y local sostenible. Los Estados miembros tendrían mayor flexibilidad, pero también menor control para asegurar la coherencia de los objetivos políticos y las actividades de financiación. También podrían reaccionar de forma más flexible y directa a situaciones de crisis. Sin embargo, esta opción conlleva el riesgo de que se pasen por alto prioridades generales transversales y transfronterizas que pudieran generar ahorro y crecimiento, pero que no puedan llevar adelante los Estados miembros por sí solos.


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6. EVALUACIÓN DE LAS OPCIONES

RESULTADOS CLAVE

Se evalúan cuatro opciones de reforma del FEP con indicadores de las repercusiones ecológicas, económicas, sociales y de gobernanza previstas. Las principales repercusiones de cada opción (resumidas en el Cuadro 11) son:

Opción 0 – Es probable que las repercusiones económicas, sociales, ecológicas y de gobernanza empeoren debido al estado de las poblaciones y a la crisis económica.

Opción 1 – La modificación de la estructura del FEP y la reorganización de objetivos, ejes y medidas puede traducirse en una aplicación más eficiente del FEP.

Opción 2 – Se elimina el Eje 1 del actual FEP y los fondos se dedican a la pesca sostenible en consonancia con los objetivos de la nueva PPC y la estrategia Europa 2020. Las repercusiones económicas, sociales, ecológicas y de gobernanza pueden ser positivas a medio y largo plazo, pero puede haber repercusiones económicas y sociales negativas a corto plazo, especialmente para el sector de pesca de altura.

Opción 3 – Se centra en el apoyo a las comunidades costeras y en su desarrollo sostenible. Puede tener beneficios sociales, económicos y ecológicos y fomentar la sostenibilidad de las pesquerías y comunidades costeras.

6.1. Evaluación de la Opción 0 (statu quo)

6.1.1. Repercusiones económicas

Con el statu quo, se mantiene la arquitectura, los objetivos y las medidas del FEP, es decir, nada cambia. Los indicadores utilizados para evaluar las repercusiones económicas de esta opción se dividen en tres categorías: 1) la flota de la UE, que incluye tamaño, esfuerzo pesquero y capacidad, 2) productos pesqueros, que incluye pescado desembarcado y demanda de consumo de la UE, y 3) facturación (ver Cuadro 11).

El tamaño de la flota de la UE se ha ido reduciendo durante la última década (Gráfico 1). En la opción 0, cabe prever que esta tendencia continúe, ya que los buques se verán obligados a abandonar la pesca debido al alza de los precios de los combustibles y a la actual crisis económica. A esto hay que añadir la probabilidad de que el presupuesto de la UE y las aportaciones de los Estados miembros sigan disminuyendo, lo cual producirá efectos exagerados en el mismo sentido.

No obstante, con la opción 0 cabe esperar que, con el descenso de las poblaciones de peces, el esfuerzo pesquero siga aumentando a corto y medio plazo, ya que los pescadores tendrán que esforzarse más para pescar menos. Además, también es previsible que se acelere el descenso de la facturación debido al alza de los precios de los combustibles.

La capacidad pesquera tiende actualmente a reducirse con el tiempo. Es previsible que esta tendencia continúe a corto, medio y largo plazo si se mantiene el statu quo, suponiendo


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que la financiación del Eje 1 siga igual aunque se reduzca el presupuesto total del FEP, como cabe prever. Es probable que los pescadores se vean obligados a abandonar la pesca debido a la situación económica actualmente existente en toda Europa y, más concretamente, al alza de los precios de los combustibles. También es previsible que esto afecte negativamente a la facturación a un ritmo acelerado.

En el escenario de la opción 0 también cabe prever que siga disminuyendo el tonelaje de pescado desembarcado procedente de pesquerías marinas, así como de la acuicultura y de las pesquerías interiores. No obstante, es probable que se mantenga la demanda de pescado procedente de la UE, pero con la reducción de toneladas de productos pesqueros seguramente aumentarán las importaciones de terceros países para satisfacer las necesidades de los consumidores.

6.1.2. Repercusiones ecológicas

Durante la última década, las poblaciones de peces han ido en descenso y buena parte de las poblaciones demersales de la UE están fuera de límites biológicos de seguridad. Aunque el desarrollo de planes de gestión y recuperación a largo plazo ha mejorado la situación de las poblaciones, con el statu quo no cabe esperar que aumente el número de poblaciones que se mantenga dentro de límites biológicos de seguridad a corto, medio y largo plazo. Y ello a pesar del descenso del tamaño total de la flota de la UE durante el mismo período. Además, es previsible que disminuya el número de pesquerías que se ajusten a las normas del MSC.

Desde 2005, el índice trófico de los mares europeos ha ido en descenso20. Con la opción 1, es improbable que esta tendencia cambie a mejor, ya que las presiones para «pescar en niveles tróficos más bajos» se mantendrán con el descenso de las capturas de los grandes predadores tradicionales En consecuencia, con el statu quo, podría aumentar el número de especies incluidas en la lista marina de la UICN. Además, suponiendo que los Estados miembros sigan enfocando su asignación del presupuesto del FEP con el statu quo, es probable que el porcentaje de cobertura de las zonas marinas protegidas se mantenga igual y no aumente.

6.1.3. Repercusiones sociales

Las repercusiones sociales de las opciones se determinan en función del empleo en el sector pesquero, del porcentaje de población que depende de la actividad pesquera para subsistir, del grado de diversificación con otras actividades económicas y del territorio abarcado por los GALP.

El empleo en el sector extractivo ha ido en constante descenso al mismo tiempo que el tamaño de la flota y es probable que continúe haciéndolo, dadas las reducciones de la flota que cabe esperar con la opción 0. La tasa de empleo en la acuicultura ha caído desde la década de 1990, por lo que se cree que esta tendencia continuará con la opción 0. El empleo en el sector de transformación se ha mantenido estable durante el mismo período, a pesar del descenso de los desembarques; por tanto, es previsible que el empleo en el sector de transformación se mantenga en los niveles actuales. En vista de estas tendencias, es evidente que el porcentaje de población que depende de la pesca siga 20 http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/indicators/marine-trophic-index-of-european-seas/marine-trophic-

index-of-european


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reduciéndose. Actualmente, la diversificación de las economías costeras de la UE hacia otros sectores económicos ajenos a la pesca no basta para sustentar unas comunidades costeras prósperas y vivas. Con la opción del statu quo, es previsible que esta situación continúe, ya que los Estados miembros no asignan fondos suficientes a las medidas de diversificación. Por último, el reparto actual de los fondos y el grado de utilización de las medidas ha hecho que la cobertura de los GALP sea desigual; por tanto, con la opción 0, cabe esperar que la cobertura siga sin ser óptima.

6.1.4. Repercusiones de gobernanza

Los indicadores de estado de la gobernanza incluyen la sencillez, viabilidad y aplicabilidad de las normas, el grado de utilización de las medidas, el nivel de cumplimiento y el control del incumplimiento, y la carga administrativa impuesta al sector pesquero y a las administraciones pesqueras nacionales y regionales de los Estados miembros. Con la opción 0, el formato y contenido de las medidas y de los ejes no cambia, de modo que se mantendrá la sencillez actual de las normas y también cabe esperar que el grado de utilización de las medidas se mantenga estable. Con respecto al cumplimiento, los factores que influyen en este aspecto son las presiones económicas que afrontan el sector y la eficacia de las medidas de seguimiento y vigilancia. Debido al descenso de las poblaciones y a las dificultades económicas que puede acarrear, se incentivará el incumplimiento. En consecuencia, la opción 0 puede acarrear mayores niveles de incumplimiento. Tampoco habrá suficientes acciones de control del incumplimiento.

Los mayores obstáculos administrativos del FEP fueron la exigencia a los Estados miembros de que presentaran sus PEN, PO y SG mientras todavía estaban informando sobre el IFOP. Estos obstáculos ya se han superado y, por tanto, mantener el statu quo puede suponer que la carga burocrática de las administraciones pesqueras nacionales sea inferior a la que había durante los primeros años de aplicación del FEP. Los requisitos de información del sector pesquero seguirán siendo los mismos, por lo que la carga administrativa para el sector permanecerá estable.

6.2. Opción 1 (statu quo mejorado)


Con la opción 1, el FEP se racionaliza. Pese a los cambios en la arquitectura del FEP, y en particular la reorganización de las medidas para mejorar la prestación y ejecución del FEP, cabe esperar que la opción 1 tenga básicamente las mismas repercusiones sobre el impacto de la flota que la opción 0. Con la opción 1, también cabe esperar que la tendencia del esfuerzo pesquero a corto, medio y largo plazo sea parecida a la existente con el statu quo, a pesar de las mejoras en la estructura y en el proceso de prestación del fondo. En cuanto a la capacidad pesquera, es previsible que se mantenga igual que con el statu quo.


Con el descenso de la flota total y de la capacidad pesquera y el esfuerzo pesquero de la UE, es probable que las poblaciones se recuperen y se cree que el número de poblaciones dentro de límites biológicos de seguridad puede aumentar a largo plazo, pero que seguirá igual a corto y medio plazo con la opción 1, como en el statu quo, ya que las poblaciones tardarán tiempo en recuperarse. También es probable que esta mejora de las poblaciones


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de peces situadas en lo más alto de la cadena trófica de la UE tenga una repercusión positiva en el índice trófico marino a largo plazo, pero una vez más se cree que esta tendencia seguirá igual a corto y medio plazo. Por último, es previsible que el porcentaje de cobertura de las ZMP, que pueden facilitar la recuperación de las poblaciones de peces y mejorar el medio marino en general, se mantenga en el mismo nivel en la opción 1 que en el statu quo.


En relación con el indicador de empleo en el sector pesquero, cabe prever que la opción 1 conlleve reducciones continuadas del tamaño de la flota y, por tanto, un descenso del empleo en el sector extractivo, como se ha visto en las últimas décadas (a un ritmo parecido al que se da en la opción del statu quo). Las medidas de apoyo a la acuicultura y al sector de transformación pueden recibir una cantidad de fondos algo mayor gracias a la reorganización de las medidas y, en consecuencia, el empleo puede aumentar ligeramente en esos sectores. Del mismo modo, la reestructuración de los ejes y medidas puede hacer que se asigne una financiación algo mayor a las medidas destinadas a diversificar las actividades económicas y a apoyar a los grupos de acción local; en consecuencia, estos indicadores pueden mejorar de modo marginal con la opción 1.


En relación con el cumplimiento, el descenso de la población y las dificultades económicas que acarrea seguiría incentivando el incumplimiento. Se cree que la opción 1 sería más eficaz que el statu quo gracias a la racionalización de procedimientos, pero que no invertiría las tendencias del estado de las poblaciones ni de la crisis económica que afronta el sector a corto y medio plazo. En consecuencia, cabe prever que la opción 1 registre menores niveles de cumplimiento, a medida que se deterioran las poblaciones y se reduce la rentabilidad del sector, aunque en menor medida que en la opción 0.

Con respecto a los indicadores de sencillez y viabilidad del instrumento, cabe prever que aumenten debido a la revisión de los ejes y medidas en la opción 1; de hecho, la justificación de la opción 1 es la clarificación y simplificación de las medidas y los procedimientos de aplicación. También se cree que esta simplificación y racionalización hará que aumente el grado de utilización de las medidas en el sector y que disminuirá la carga burocrática de las administraciones nacionales y del sector pesquero.

6.3. Opción 2 (FEP adaptativo y sostenible)


Se estima que las repercusiones sobre el tamaño de la flota serán más duras con la opción 2, ya que dejarán de existir las medidas del tipo del Eje 1 y las ayudas al sector extractivo, con el cambio de destino de los fondos hacia los nuevos Ejes 1 a 4 y medidas con un enfoque más ecológico, innovador y social. Con la opción 2, es probable que el esfuerzo pesquero se reduzca a corto plazo, ya que las medidas financiadas tendrán por objeto mejorar el estado de las poblaciones de peces y el medio marino, protegiendo el capital natural. A medio y corto plazo, es previsible que el esfuerzo pesquero fluctúe al tiempo que el estado de las poblaciones y los recursos disponibles y en consonancia con los planes de gestión a largo plazo dirigidos a la sostenibilidad.


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La eliminación de los fondos para desguaces y de los fondos de paralización y modernización afectarían a corto y largo plazo a la capacidad de la flota. Por otra parte, los Estados miembros ya no podrían utilizar los fondos para desguaces como forma de reducir la capacidad pesquera, que se vería negativamente afectada. Con la opción 2, la eliminación del Eje 1 y el cambio de destino de las subvenciones de adaptación y modernización a otro tipo de medidas, como los buques propulsados por energías más limpias y eficientes, puede aumentar el uso de combustibles alternativos y de los sistemas de repostaje eléctrico en puerto que tienen varias repercusiones positivas para el medio ambiente, incluido el tonelaje y calidad del pescado generado por las pesquerías marinas. Con el incremento de la inversión (aunque acompañado de condicionalidad ambiental) en la acuicultura y la pesca interior, también es probable que aumente la producción.

El incremento de los tonelajes se traduce en un incremento o estabilización de la facturación y en el incremento de los suministros originarios de la UE. Esto a su vez puede acarrear un descenso de la demanda de pescado de fuera de la UE.


Con la reducción de la flota total de la UE, del esfuerzo pesquero y de la capacidad pesquera y otras medidas de conservación positivas, es probable que las poblaciones de peces se recuperen y cabe prever que el número de poblaciones dentro de límites de seguridad biológica aumente a medio y largo plazo con la opción 2. Esta mejora de las poblaciones de peces también puede repercutir positivamente en el índice trófico marino y ser beneficiosa para los ecosistemas marinos en general. Es probable que haya menos especies amenazadas por la sobrepesca o por la extinción comercial, que de otro modo hubieran sido candidatas a la lista de especies marinas de la UICN. Con esta opción, habría más fondos disponibles para la restauración del buen estado ecológico de las poblaciones y los hábitats mediante la designación de zonas marinas protegidas y, por tanto, es probable que aumente el porcentaje de cobertura de estas zonas. Con la mejora general del estado de las pesquerías con el tiempo, también cabe prever que haya más pesquerías certificadas como sostenibles, por ejemplo con arreglo a las normas del MSC.


Con las reducciones de la flota estimadas en la opción 2, el empleo en el sector extractivo se reduciría a corto plazo siguiendo las tendencias actuales. A largo plazo, el enfoque sobre la pesca ecológica inteligente y las medidas para preservar el medio marino debería mejorar el estado de las poblaciones en las pesquerías de la UE, con la posibilidad de generar más empleo en el sector pesquero. Sin embargo, la cantidad de puestos de trabajo que se generen dependerá de que las flotas de altura o artesanales puedan sacar partido a este incremento previsto de la biomasa. En general, serían estas últimas las que crearían más empleo. Esta opción conllevaría una mayor asignación de fondos y utilización de las medidas para apoyar la acuicultura y las instalaciones de transformación; por tanto, el empleo en estos sectores podría aumentar o al menos dejar de disminuir y equilibrarse. Además, es previsible que la opción 2 aumente el grado de diversificación con otras actividades económicas a consecuencia de las importantes ayudas que se otorgarían a las medidas de diversificación y al desarrollo local de las comunidades costeras. Y sobre este último punto del desarrollo de las comunidades locales, también cabe esperar que aumente la cobertura de los GALP.


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Las medidas adicionales para apoyar el seguimiento y la vigilancia son características de la opción 2, y por tanto es previsible que aumente el cumplimiento con esta opción.

Los cambios en la opción 2, especialmente la introducción de nuevos ejes prioritarios y medidas y la reordenación de las medidas existentes en diferentes ejes, tratan de mejorar la sencillez del Reglamento. Una vez más, simplificar el Reglamento debería facilitar la utilización de las medidas en el sector, pero lo que es más importante, la retirada de los fondos destinados a producción e infraestructuras (Eje 2) hará que se asignen muchos más fondos al resto de ejes.

Con la simplificación del Reglamento, es previsible que la carga burocrática disminuya para ambas partes a largo plazo, aunque los cambios realizados en el instrumento pueden traducirse en ciertas dificultades administrativas en el corto plazo inmediato.

6.4. Opción 3 (FEP descentralizado)


La opción 3 propone un FEP descentralizado, que se basa en una ampliación del Eje 4 del actual FEP, con el fin de favorecer el desarrollo sostenible y la calidad de vida en las zonas que tienen actividad en el sector pesquero. Por tanto, las repercusiones para el tamaño de la flota industrial de altura pueden ser tan duras con esta opción como con la opción 2. Con el cambio de destino de los fondos para estas medidas, es previsible que aumente la inversión en el sector artesanal, aunque con más condicionalidad y en respuesta a las necesidades locales. Es probable que esto conlleve un incremento inicial de la flota a corto plazo, pero que se estabilice con el tiempo, en función de los recursos disponibles. También cabe prever que el esfuerzo pesquero y la capacidad pesquera se reduzcan hasta niveles equilibrados con los recursos disponibles.

El tonelaje de la pesca marina e interior puede aumentar con mayor inversión en la producción local y los suministros deberían estabilizarse a medio y largo plazo. Además, la calidad del pescado también aumentará con inversiones más dirigidas a los proyectos locales de comercialización y con más fondos a disposición de las campañas de comercialización local, es probable que aumente el consumo, con el consiguiente efecto negativo para la demanda de terceros países.


En la opción 3, con el descenso del esfuerzo pesquero y de la capacidad pesquera de la flota de altura, cabe prever que aumente el número de poblaciones de peces dentro de límites biológicos de seguridad, gracias a las inversiones en técnicas de pesca ecológicas e inteligentes y a la adopción de medidas como las zonas marinas protegidas para mantener pesquerías sostenibles. La pesca a niveles sostenibles también afectará positivamente al índice trófico marino y el número de especies amenazadas por la sobrepesca se reducirá a medio y largo plazo.


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Como en la opción 2, es previsible que en la opción 3 se reduzca el empleo en el sector extractivo al ritmo de las reducciones de la flota, con la posibilidad de que aumente a largo plazo en función de los incrementos de la biomasa. De nuevo, al igual que en la opción 2, cabe esperar incrementos del empleo en la acuicultura y la transformación gracias a la desviación de fondos a estos sectores. Del mismo modo, el grado de diversificación en otras actividades económicas debería aumentar en la opción 3 gracias a la simplificación de los procedimientos de aplicación y a la mayor relevancia de los proyectos para las comunidades locales (ya que la intención es que los fondos se destinen a satisfacer necesidades de empleo específicas del ámbito local). El territorio abarcado por los GALP también aumentará al igual que en la opción 2, pero con un grado de utilización de las medidas todavía mayor a consecuencia de los programas de descentralización.


En cuanto a los indicadores de gobernanza, la opción 3 puede tener repercusiones parecidas en general a las de la opción 2, con algunas diferencias. Más aún, al trasladar la responsabilidad del desarrollo de los proyectos a las comunidades costeras, se cree que mejorará la utilización de las medidas, ya que serán adaptables a las situaciones y las circunstancias locales. Aunque la simplificación del instrumento en la opción 3 puede traducirse en una ligera reducción de la carga administrativa en comparación con el statu quo, la mayor responsabilidad del sector en la puesta en marcha de los proyectos desde el ámbito local puede generar mayor carga burocrática para el sector y para las administraciones regionales.

En relación con el indicador de cumplimiento, la opción 3 traslada la responsabilidad de la puesta en marcha de los proyectos al ámbito local, una característica que podría mejorar el cumplimiento y la aceptación del sector, como consecuencia de que se tomen las decisiones de abajo arriba.

La reestructuración de los ejes prioritarios y medidas que tiene lugar con la opción 3 puede mejorar la sencillez del Reglamento; a pesar de introducir nuevas medidas y reorganizar las medidas existentes en diferentes ejes, la estructura será lógica y coherente. Una vez más, la simplificación del Reglamento debe contribuir a incrementar la utilización de las medidas en el sector.


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Cuadro 11: Evaluación cualitativa de las opciones futuras: repercusiones económicas, ecológicas y sociales OPCIÓN 0 -

STATU QUO OPCIÓN 1 - STATU QUO

MEJORADO OPCIÓN 2 – FEP ADAPTATIVO Y SOSTENIBLE

OPCIÓN 3 – FEP DESCENTRALIZADO

El FEP no cambia. Los objetivos, ejes y medidas mantienen su actual formato y contenido.

Se modifica la estructura del FEP para mejorar su prestación y ejecución. Los objetivos específicos y operativos no cambian. Sin embargo, se redefinen los ejes y se reorganizan las medidas en los ejes de forma más coherente y lógica. Los principios básicos no cambian.

En esta opción, la arquitectura del FEP es coherente con la opción 1, pero los principios básicos cambian. El eje 1 se elimina. Objetivos específicos modificados para cumplir los nuevos objetivos de la PPC y la estrategia Europa 2020. Las medidas de los nuevos ejes modificadas en consecuencia.

Esta es una opción radical que propone que el FEP es ahora un fondo para apoyar el desarrollo local de las comunidades costeras siguiendo las líneas del actual eje 4. Los territorios se amplían para abarcar más comunidades costeras. Los objetivos se corresponden estrechamente con los de la PPC y la estrategia Europa 2020. Los objetivos operativos y las medidas se modifican para dar más flexibilidad en la ejecución y satisfacer las necesidades de la región.

Económicas Tamaño de la flota ± ↓ ± ↓ ± ↓ + ↑ Esfuerzo pesquero de la flota - ↑ - ↑ + ↓ + ↓ Capacidad pesquera de la flota en arqueo (GT) y potencia (kW) + ↓ + ↓ + ↓ + ↓ Tonelaje producido por la acuicultura y la pesca interior - ↓ - ↓ + ↑ + ↑ Desembarques de pesquerías marinas - ↓ - ↓ + ↑ + ↑ Facturación - ↓ - ↓ + ↑ + ↑


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Valor añadido de los productos pesqueros vendidos ± = ± = + ↑ + ↑ Consumo de productos pesqueros de la UE - ↓ - ↓ + ↑ + ↑ Demanda de productos pesqueros de terceros países - ↑ - ↑ + ↓ + ↓ Ecológicas Número de poblaciones de peces dentro de límites biológicos de seguridad - = - = + ↑ + ↑ Índice trófico marino - ↓ - ↓ + ↑ + ↑ Número de especies marinas incluidas en la Lista roja de la UICN - ↑

- ↑ + ↓ + ↓

Zonas marinas protegidas (kilómetros cuadrados)

+↑ +↑ +++↑ +++ ↑

Número de pesquerías certificadas, por ejemplo por las normas del MSC - ↓ - ↓ + ↑ + ↑ Iniciativas pesqueras innovadoras, ecológicas e inteligentes - ↓ - ↓ + ↑ + ↑ Sociales Empleo en el sector pesquero: - Corto plazo - Largo plazo

- ↓

- -↓

- ↓

- -↓

- ↓

± ↑

+ ↑

± ↑


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Nivel de diversificación en actividades económicas al margen de la pesca, como el turismo

± - ± - + ↑ + ↑

Territorio comprendido por los Grupos de acción local en zonas de pesca (GALP)

- = - = + ↑ ++ ↑

Gobernanza Simplificación de las normas

- = + ↑ + ↑ ± ↑

Utilización de las medidas - = + ↑ + ↑ + ↑ Nivel de cumplimiento

- ↓ ± = + ↑ ++ ↑

Carga administrativa

i) Para el sector

ii) Para la administración nacional

± =

+ ↓

± =

+ ↓

+ ↓

+ ↓

- ↑

+ ↓


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7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

7.1. Conclusiones: ejecución, retos y problemas del FEP

El FEP se adoptó en 2007 y la Comisión ha publicado tres informes anuales sobre su ejecución en los Estados miembros. Un objetivo fundamental era reforzar la sostenibilidad y contribuir a resolver problemas de exceso de capacidad y reducción de las poblaciones. En principio, el FEP permite adoptar una gran variedad de medidas relacionadas con la sostenibilidad. Los informes de los Estados miembros sobre la ejecución del FEP en el período de 2007-2009 revelan que se han alcanzado los objetivos intermedios de reducción de la flota de la UE en un 7 % de arqueo bruto (GT) hasta 2010 y en un 15 % de potencia en kilovatios (kW) entre 2007 y 2013.

Sin embargo, sólo la mitad de la reducción total se debe a las ayudas de la UE. Parece que han sido las dificultades económicas y la sobreexplotación de los recursos pesqueros los factores que han llevado a retirar muchos buques sin ayuda pública. En el futuro, cabe esperar nuevas reducciones del empleo, sobre todo en los segmentos de flota que utilizan más combustible, en un escenario dominado por la actual orientación política, junto a una baja o moderada rentabilidad económica del resto de flotas que, a su vez, también podría limitar la inversión privada. Con el fin de promover la sostenibilidad y la rentabilidad, la

RESULTADOS CLAVE

El futuro FEP desempeñará un papel crítico en el apoyo a las nuevas prioridades estratégicas de la PPC posterior a 2013, que se ha propuesto orientar a la gestión sostenible dentro de límites biológicos de seguridad. También ha de apoyar nuevos enfoques para fomentar el desarrollo costero local y regional y promover un sector pesquero competitivo.

La aplicación actual de la FEP se ve dificultada por una lógica de intervención poco clara y coherente y por unos procedimientos que a veces resultan engorrosos.

Se han analizado cuatro opciones para la futura reforma del FEP. Sin embargo, no todas son adecuadas como modelo para el futuro FEP.

o Es evidente que la opción 0 no se puede tener en cuenta, ya que no supone reforma alguna.

o La opción 1 afronta las necesidades de reforma de la estructura y arquitectura del FEP, pero no otras necesidades de reforma (sostenibilidad del medio ambiente, sostenibilidad futura del sector y cumplimiento de los compromisos).

o La opción 2 se dedica a la explotación eficiente y ecológicamente sostenible de los recursos naturales, teniendo en cuenta los aspectos sociales, y sería la más adecuada en la transición a una economía verde con un aprovechamiento eficiente de los recursos.

o La opción 3 es una reformulación más radical, que tiene sus ventajas pero puede considerarse demasiado profunda por muchos, dado que la pesca no es sólo una actividad local.

En resumen, el debate político sobre el futuro del FEP en el contexto de los cambios recientemente planteados por la Comisión en la propuesta legislativa sobre el MFP debería centrarse en las opciones 2 y 3.


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Comisión da importancia a la ecoinnovación, que también recibe cada vez más ayudas a través de proyectos cofinanciados por el FEP (DG MARE, 2010b).

7.2. Futuro del FEP: recomendaciones

En 2011, la Comisión Europea publicará el nuevo proyecto de Reglamento del FEP y la evaluación de impacto de las opciones. En el seminario sobre «el FEP posterior a 2013» celebrado en 2010, la Comisión ofreció una primera idea sobre la orientación del debate sobre el futuro del FEP, destacando que, debido a una serie de factores como la situación económica, las perspectivas financieras, los debates en curso en la OMC sobre el futuro de las subvenciones, la nueva estrategia económica para Europa (UE 2020) y la evaluación de impacto de las opciones de la nueva PPC, sin duda el FEP posterior a 2013 tendría que costar menos, crear vínculos más fuertes con los objetivos ecológicos de la PPC, introducir una mayor condicionalidad, demostrar un fundamento claro y legitimidad en consonancia con los objetivos de Europa 2020 y coordinarse estrechamente con otros fondos de la UE. Estas premisas se han reconfirmado por los principios generales de reforma del FEP que la Comisión ha planteado en la propuesta legislativa sobre el MFP posterior a 2013.

El uso ineficiente los recursos naturales, que puede describirse en términos generales como que «estamos agotando nuestro capital natural sin ser verdaderamente conscientes del valor de lo que estamos perdiendo», es motivo más que suficiente para emprender una reforma fundamental del FEP que integre las consideraciones a medio y largo plazo en igualdad de condiciones con las del corto plazo, que integre las interrelaciones entre la capacidad productiva y los ecosistemas que son necesarios para sustentarla, y las interacciones entre los sistemas económicos, los sistemas sociales y los ecosistemas, incluidas las consideraciones más generales —como los beneficios de los ecosistemas marinos al margen de la productividad pesquera—, el turismo, la protección del litoral, las actividades recreativas, la ciencia y la bioprospección y biomimética, por nombrar algunas (TEEB, 2001). La situación general debe tener su reflejo en la política si se pretende conseguir una «buena gobernanza» de nuestros recursos naturales.

Se han formulado cuatro opciones para un futuro FEP y se presentan en los capítulos 5 y 6. El Cuadro 12 resume las cuatro opciones y destaca sus pros y sus contras desde diferentes puntos de vista.

Nuestro análisis concluye que el programa FEP tiene una lógica de intervención débil. Sus objetivos específicos no se expresan de forma precisa o verificable, una debilidad que se arrastra desde el IFOP. Los ejes y medidas del FEP deben reorganizarse para que pueda realizarse una evaluación clara de sus repercusiones e incluir algunas medidas adaptativas.

La opción 1 propone modificar la estructura del FEP y reorganizar objetivos, ejes y medidas para mejorar la prestación y la ejecución del FEP. Sin embargo, no es probable que la opción 1 sea un motor y catalizador suficiente para cumplir los compromisos adquiridos por la UE y por los distintos países. Aunque es interesante en el sentido de que supone dar un paso adelante, no hace mucho por garantizar realmente la sostenibilidad económica, ambiental y social del sector.

A nivel de gobernanza, la opción 2 es sin duda más práctica y realista que la opción 3, si bien esta última tiene la ventaja de que construye una gobernanza local y regional fuerte. Si de lo que se trata es de que las ayudas de la UE aporten valor añadido a quien le hace falta —es decir, a las comunidades locales y a los pequeños buques pesqueros y no a los


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grandes operadores que ya son rentables—, la opción 3 es probablemente la mejor manera de conseguirlo. La resistencia será inevitablemente mayor.

Tanto la opción 2 como la 3 son interesantes desde el punto de vista de la coherencia con otros objetivos políticos de la UE, en particular la estrategia UE 2020 y el ámbito de la biodiversidad, donde la UE y los Estados miembros se han comprometido a frenar la pérdida de la biodiversidad.


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Cuadro 12: Resumen de evaluación de las opciones

Opción política / escenario Económicas Ecológicas Sociales Gobernanza Opción 0 - «Statu quo» El FEP mantiene los mismos objetivos, estructura y medidas, así como procedimientos y programación. El reparto presupuestario (distribución genérica, etc.) sigue igual.

Empeoramiento de la situación económica a corto, medio y largo plazo, con graves repercusiones para el sector.

Erosión continuada del capital natural: pérdida de poblaciones de peces, niveles de rendimiento, salud de los ecosistemas y servicios asociados.

Pérdidas continuadas a corto plazo y pérdidas adicionales a largo plazo, socialmente insostenibles.

La utilización de las medidas puede permanecer estable. El nivel de cumplimiento puede seguir siendo deficiente porque hay menos incentivos para cumplir las normas. El seguimiento y el control de cumplimiento pueden mantenerse en los niveles actuales.

Opción 1 - «Statu quo mejorado» El FEP sigue siendo un instrumento financiero independiente, con i) una programación (PEN y PON racionalizados) y ii) unos ejes y medidas reorganizados de manera coherente con objetivos ambientales y sociales específicos en cada eje.

Repercusión negativa continuada en el sector, suministros de pescado y facturación total

Erosión continuada del capital natural: pérdida de poblaciones de peces, niveles de rendimiento y salud de los ecosistemas.

Pérdidas continuadas a corto plazo y pérdidas adicionales a largo plazo, socialmente insostenibles.

Algunas mejoras a nivel de gobernanza gracias a las mejoras de arquitectura del FEP en esta opción.

Opción 2 – «FEP adaptativo y sostenible»

El FEP se reestructura como en la opción 1. Sin embargo, ya no se financia capital ni infraestructuras de producción como en el FEP anterior. Se elimina el Eje 1. Los fondos cambian de destino y se dedican a: 1. Pesca adaptativa y sostenible

2. Mejora del fundamento científico de la gestión pesquera (incluido el EEP) y

Los beneficios económicos totales se incrementan a corto, medio y largo plazo y se estabilizan.

Los beneficios ambientales aumentan con el tiempo en las poblaciones de peces y en el medio ambiente en general. El mejor estado ecológico mejorará las funciones ecosistémicas y las poblaciones.

Más empleo en la pesca artesanal y respetuosa con el medio ambiente. Posible pérdida de empleo en el sector de altura a corto plazo. Unos recursos más sostenibles para las actividades a largo plazo.

Transparencia y aspectos intergeneracionales de la gobernanza muy mejorados.


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Opción política / escenario Económicas Ecológicas Sociales Gobernanza de la acuicultura

3. Pesca y acuicultura respetuosas con el medio ambiente, restauración de hábitats y poblaciones

4. Medidas del tipo del eje 4 enfocadas a la sostenibilidad de las comunidades costeras locales, incluido el reciclaje profesional, el desarrollo de capacidades y la diversificación

Opción 3 - «Hacia un desarrollo regional sostenible»

FEP orientado al desarrollo costero sostenible y medidas del tipo del Eje 4. Todos los demás ejes se eliminan. La microgestión del fondo se elimina. Se enfoca a la integración de las actividades relacionadas con la pesca y la acuicultura en las áreas rurales y al valor añadido local, a los aspectos de capital/sociales, a la formación local y a la gestión.

Los beneficios económicos para las comunidades costeras aumentan a corto, medio y largo plazo.

Los beneficios ambientales aumentan con el tiempo en las poblaciones de peces y en el medio ambiente en general. El mejor estado ecológico mejorará las funciones ecosistémicas y las poblaciones.

Enormes beneficios para las comunidades costeras en términos de empleo en la pesca y diversificación en otros sectores afines. Posible pérdida de empleo en el sector de altura a corto plazo. Recursos más sostenibles a largo plazo.

Transparencia y aspectos intergeneracionales de la gobernanza muy mejorados, así como capacitación de las comunidades locales y apoyo al desarrollo local.


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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Legislación europea

Reglamento (CE) nº 2371/2002 del Consejo, de 20 de diciembre de 2002, sobre la conservación y la explotación sostenible de los recursos pesqueros en virtud de la política pesquera común.

Reglamento nº 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) nº 1260/1999.

Reglamento (CE) nº 1198/2006 del Consejo, de 27 de julio de 2006, relativo al Fondo Europeo de Pesca.

Reglamento (CE) nº 498/2007 de la Comisión, de 26 de marzo de 2007, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1198/2006, de 27 de julio de 2006, relativo al Fondo Europeo de Pesca, DO L 120 de 10.5.2007, p. 80., «Reglamento de aplicación del FEP»

Reglamento (CE) nº 744/2008 del Consejo, de 24 de julio de 2008, por el que se establece una acción específica temporal para promover la reestructuración de las flotas pesqueras de la Comunidad Europea afectadas por la crisis económica, «Reglamento de reestructuración».

Decisión de la Comisión 2008/693/CE, de 13 de agosto de 2008, que modifica la Decisión C(2006) 4332 por la que se fija una asignación indicativa anual por Estado miembro de los créditos de compromiso comunitarios del Fondo Europeo de Pesca para el período comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2013.

Informes anuales de la Comisión sobre el FEP

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Comisión Europea, 2009b. Informe de la Comisión - Segundo informe anual sobre la aplicación del Fondo europeo de pesca (2008) Bruselas, 21.12.2009, COM(2009) 696 final, SEC(2009) 1714.

Comisión Europea, 2011. Informe de la Comisión - Tercer informe anual sobre la aplicación del Fondo europeo de pesca (2009). Bruselas, 7.2.2011, COM(2011) 37 final, SEC(2011) 139 final.

Informes y estudios

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DG Mare, 2010b. Presentación «Economic situation, financial perspectives, WTO, EU2020 and CFP reform - Impact Assessment» (Situación económica, perspectivas financieras, la OMC, la estrategia UE 2020 y la reforma de la PPC - Evaluación de impacto), para el Seminario sobre política financiera en la futura política pesquera común, Bruselas, 13 de abril de 2010 http://ec.europa.eu/fisheries/news_and_events/events/seminar_130410/index_en.htm.

Ernst & Young, 2010. «Ex post evaluation of the Financial Instrument for Fisheries Guidance (FIFG) 2000-2006» (Evaluación ex post del Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP) 2000-2006). Nota de síntesis (16pp.), vol. 1 (194pp.) y 2 (332pp.), marzo de 2010.

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Comisión Europea, 2008. Fondo Europeo de Pesca, 2007-2013 – Reglamentos. Luxemburgo Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 118pp. ISBN 978-92-79-08635-9.

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Europêche-COGECA, 2009.«Respuestas a las preguntas del Libro verde de la Comisión sobre la reforma de la Política Pesquera Común [COM (2009) 163]», EP (09) 89 final/ SP (09) 3074: 5, Bruselas, 14 de octubre de 2009 http://ec.europa.eu/fisheries/reform/docs/europeche_es.pdf.

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Salz P., Macfadyen G., 2007. «Regional Dependency on Fisheries» (Dependencia regional de la pesca), Bruselas, Parlamento Europeo.

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Los documentos de programación de los Estados miembros se pueden descargar desde la siguientes páginas de Internet:

Plan estratégico nacional (PEN) http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/eff/national_plans/index_es.htm

Programa operativo nacional (PON) http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/eff/op/index_es.htm

http://ec.europa.eu/fisheries/reform/docs/europeche_es.pdf�

http://ec.europa.eu/fisheries/reform/docs/federacion_gallega_de_cofradias_de_pescadores_es.pdf�

http://ec.europa.eu/fisheries/reform/docs/federacion_gallega_de_cofradias_de_pescadores_es.pdf�

http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/eff/national_plans/index_es.htm�

http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/eff/op/index_es.htm�


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ANEXO A – CUADROS Y GRÁFICOS SUPLEMENTARIOS Cuadro 13: Ejes prioritarios y medidas subvencionables del FEP (Reglamento nº

1198/2006)

Nº REG. NOMBRES Eje prioritario 1: Medidas de adaptación de la flota pesquera comunitaria

1 1 Art. 23 Paralización definitiva de las actividades de pesca

1 2 Art. 24 Paralización temporal de las actividades de pesca

1 3 Art. 25 Inversiones a bordo de los buques pesqueros y selectividad

1 4 Art. 26 Pesca costera artesanal

1 5 Art. 27 Compensación socioeconómica para la gestión de la flota pesquera comunitaria (diversificación, formación, etc.)

Eje prioritario 2: Acuicultura, pesca interior, transformación y comercialización de productos de la pesca y de la acuicultura

2 1 Art. 29 Inversiones productivas en la acuicultura

2 1 Art. 30 Medidas hidroambientales y mejora del medio acuático

2 1 Art. 31 Salud pública, art. 32 Sanidad animal

2 2 Art. 33 Pesca interior

2 3 Art. 34 Inversión en los sectores de transformación y comercialización (y art. 35, medidas subvencionables)

Eje prioritario 3: Medidas de interés público

3 1 Art. 37 Acciones colectivas

3 2 Art. 38 Protección y desarrollo de la flora y la fauna acuáticas

3 3 Art. 39 Puertos de pesca, lugares de desembarque y fondeaderos

3 4 Art. 40 Desarrollo de nuevos mercados y campañas de promoción

3 5 Art. 41 Proyectos piloto

3 6 Art. 42 Modificaciones para la reconversión de buques pesqueros

Eje prioritario 4: Desarrollo sostenible de las zonas de pesca

4 1 Art. 44 10 Medidas subvencionables

4 1 Art. 45 GALP, estrategias de desarrollo local

Fuente: Reglamento (CE) nº 1198/2006, y números de las medidas en Ernst & Young (2011)


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Cuadro 14: Ejes prioritarios y medidas del IFOP

REG. NOMBRES Eje prioritario 1: Ajuste del esfuerzo pesquero

1 1 Desguaces 1 2 Traspaso a terceros países / reconversión 1 3 Sociedades mixtas

Eje prioritario 2: Renovación de la flota y modernización 2 1 Construcción de nuevos buques 2 2 Modernización de los buques existentes

2 3 Retirada de buques (sin ayudas públicas) conjuntamente con la renovación de la flota con ayudas públicas

Eje prioritario 3: Protección y desarrollo de los recursos acuáticos, acuicultura, equipamiento de los puertos pesqueros, transformación y comercialización y pesca interior

3 1 Protección y desarrollo de los recursos acuáticos 3 2 Acuicultura 3 3 Equipamiento de los puertos pesqueros 3 4 Transformación y comercialización 3 5 Pesca interior

Eje prioritario 4: Otras medidas 4 1 Pesca costera artesanal 4 2 Medidas socioeconómicas (jubilación anticipada, primas a la paralización) 4 3 Promoción 4 4 Acciones realizadas por los profesionales 4 5 Paralización temporal de las actividades y otras compensaciones financieras 4 6 Medidas innovadoras

Fuente: Reglamento (CE) nº 2792/1999, y números de las medidas en Ernst & Young (2010)


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Cuadro 15: Correspondencia entre los ejes y medidas del FEP y del IFOP

IFOP

Eje 1. Ajuste del esfuerzo

pesquero

Eje 2. Renovación y modernización de la flota

Eje 3. Protección y desarrollo recursos

acuáticos, acuicultura,

equipamientos portuarios,

transformación, comercialización

Eje 4. Otras medidas

FEP MEDIDAS 1 1

1 2

1 3

2 1

2 2

2 3

3 1

3 2

3 3

3 4

3 5

4 1

4 2

4 3

4 4

4 5

4 6

1.1 Paralización definitiva de las actividades de pesca X 1.2 Paralización temporal de las actividades de pesca X 1.3 Inversiones a bordo de los buques pesqueros y selectividad X 1.4 Pesca costera artesanal X

Eje 1. Adaptación de la flota pesquera comunitaria

1.5 Compensación socioeconómica por la flota pesquera (diversificación, formación, etc.) X

2.1 Inversiones productivas en la acuicultura X 2.1 Medidas hidroambientales, salud humana y sanidad animal X 2.2 Pesca interior X X

Eje 2. Acuicultura, pesca interior, transformación y comercialización

2.3 Inversiones en el ámbito de la transformación y la comercialización X

3.1 Acciones colectivas X X 3.2 Protección y desarrollo de la flora y la fauna acuáticas X 3.3 Puertos de pesca, lugares de desembarque y fondeaderos X 3.4 Desarrollo de nuevos mercados y campañas de promoción X 3.5 Proyectos piloto X X

Eje 3. Medidas de interés público

3.6 Modificaciones para la reconversión de buques pesqueros X

4.1 10 medidas subvencionables + GALP, estrategias de desarrollo local X

Desarrollo sostenible de las zonas de pesca

4.1 GALP, estrategias de desarrollo local Fuente: Autores


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Cuadro 16: FEP por eje prioritario y Estado miembro (nuevos Estados miembros

en negrita)

MILES DE EUROS EJE 1 EJE 2 EJE 3 EJE 4 EJE 5 TOTAL

Austria 0,000 5,164 0,050 0,000 0,045 5 Bélgica 11,500 3,500 7,900 1,900 1,300 26 Bulgaria 8,001 36,004 20,002 12,001 4,000 80 Chipre 2,200 3,250 12,924 1,000 0,350 20 Rep. Checa 0,000 11,927 13,824 0,000 1,355 27 Dinamarca 40,365 37,650 36,515 12,461 6,684 134 Estonia 15,265 24,584 21,210 19,282 4,228 85 Finlandia 3,445 16,990 14,784 3,606 0,624 39 Francia 65,621 59,029 83,049 5,700 2,653 216 Alemania 8,145 57,560 68,688 19,438 2,034 156 Grecia 77,272 59,690 32,320 33,300 5,250 208 Hungría 0,000 24,164 8,944 0,000 1,743 35 Irlanda 34,766 0,000 6,000 1,501 0,000 42 Italia 165,494 106,086 108,207 23,339 21,217 424 Letonia 20,861 46,129 24,153 28,911 4,961 125 Lituania 13,668 22,431 9,249 6,694 2,672 55 Malta 2,175 1,760 4,095 0,000 0,342 8 Países Bajos 16,913 7,379 16,903 4,987 2,395 49 Polonia 168,841 146,819 146,819 234,910 36,705 734 Portugal 53,065 78,058 90,027 17,403 7,931 246 Rumanía 9,975 105,000 30,000 75,000 10,739 231 Eslovaquia 0,000 10,468 2,536 0,000 0,684 14 Eslovenia 2,164 7,141 7,574 2,164 2,597 22 España 442,907 322,048 298,756 49,212 18,967 1 132 Suecia 13,666 10,933 19,133 8,200 2,733 55 Reino Unido 39,635 33,590 49,621 11,598 3,384 138 Total 1 216 1 237 1 133 573 146 4 305

% 28,25 % 28,74 % 26,33 % 13,30 % 3,38 % 100 %

Fuente: Informe anual de la Comisión para 2008


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Cuadro 17: Preguntas de la evaluación intermedia del FEP

EQ1: ¿Qué eficacia tiene el principio de asociación aplicado a la ejecución del FEP? ¿Participan efectivamente las partes interesadas en la ejecución del FEP? ¿Está bien coordinada la ejecución del FEP entre el nivel nacional y local? ¿Participan en la ejecución del FEP partes interesadas como (en particular) organizaciones de mujeres, organizaciones en favor de la igualdad de oportunidades y organizaciones ecologistas? EQ2: ¿Hasta qué punto permiten los procesos de gestión establecidos, desde la solicitud de proyectos hasta los pagos, la ejecución efectiva de proyectos óptimos para alcanzar los objetivos del programa? EQ3: ¿Qué eficacia tiene el sistema de seguimiento del programa? EQ4: ¿En qué situación de ejecución se encuentra el programa a finales de 2010? EQ5: ¿Qué resultados preliminares han conseguido los proyectos del Eje 1 en relación con los objetivos del PO a medio plazo? ¿Qué medidas son las más eficaces para alcanzar estos objetivos? EQ6: ¿Qué resultados preliminares han conseguido los proyectos del Eje 2 en relación con los objetivos del PO a medio plazo? ¿Qué medidas son las más eficaces para alcanzar estos objetivos? EQ7: ¿Qué resultados preliminares han conseguido los proyectos del Eje 3 en relación con los objetivos del PO a medio plazo? ¿Qué medidas son las más eficaces para alcanzar estos objetivos? EQ8: ¿Cuánto ha avanzado la ejecución del Eje 4 en el país (grupos operativos, grupos formados pero que no aplican la estrategia local, grupos no formados todavía, etc.)? ¿Cómo se adaptaron las instituciones nacionales, en especial la autoridad de gestión, al carácter territorial del Eje 4? ¿Hasta qué punto contribuyeron los instrumentos y medidas del FEP a que el proceso de ejecución fuera eficiente? ¿Hasta qué punto se favoreció la ejecución del Eje 4 con el apoyo de FARNET? EQ9: ¿Qué resultados ha dado el Eje 5?

Fuente: Ernst & Young, 2011


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ANEXO B – PREGUNTAS DE LA ENCUESTA POR INTERNET Cuadro 18: Preguntas de la encuesta a través de Internet a los administradores

del FEP Evaluación del IFOP (si procede). ¿Le consultaron a usted o a su equipo en la evaluación intermedia del IFOP? Sí / No Si le consultaron, ¿cree que se tuvo en cuenta su aportación en el diseño del FEP? Sí / No Si no le consultaron sobre el IFOP, ¿qué mejora cree que es la más importante que sigue haciendo falta? La programación del FEP está racionalizada y simplificada en comparación con el IFOP. ¿Está de acuerdo? Sí / No ¿Se presentó el plan estratégico nacional (PEN) a tiempo? Sí / No, se retrasó Si se retrasó el PEN, ¿cuál es la razón más importante del retraso? Si se retrasó, ¿cuántos meses (diga el número)? Consulta ex ante sobre el programa operativo (PO) del FEP ¿Cuántas semanas duró el período de consulta ex ante (número)? • ¿A cuántas personas se consultó (número)? • Cuántas respuestas hubo a la consulta (número)? ¿Se aplicaron cambios importantes en el PO a consecuencia de la consulta? Sí / No ¿Se presentó el PO definitivo a tiempo? Sí / No Si se retrasó el PO, ¿cuántos meses (diga el número)? Si se retrasó el PO, ¿cuál es la razón más importante del retraso? Desde su punto de vista, ¿hay que mejorar la programación en el FEP 2013? Sí / No Si es necesario mejorar la programación del FEP, ¿qué mejora considera más importante? ¿Cuál es el reparto nacional (o subnacional) entre los Ejes 1 a 5, en porcentaje (entre 0 y 100 en cada caso, el total debe ser 100)? ¿Tiene intención de revisar el porcentaje entre los ejes del FEP 2013? Sí / No Si la respuesta es afirmativa, ¿cuál es el porcentaje de reparto nacional (o subnacional) previsto entre los Ejes 1 a 5? (entre 0 y 100 en cada caso, el total debe ser 100) Si la respuesta es afirmativa, ¿cuál es la razón más importante para cambiar el reparto entre ejes? ¿Cuál es la medida MÁS EFICAZ del FEP en apoyo de la pesca y la acuicultura de su país (o región) a finales de 2010? ¿Cómo valora la eficacia de la mejor medida (diga el indicador y las unidades)? ¿Tiene pensado EXCLUIR las MEDIDAS actuales en el FEP 2013? Sí / No / No sé Si la respuesta es afirmativa, indique el eje y la medida y por qué - Para un máximo de tres medidas importantes a EXCLUIR: ¿Tiene pensado introducir NUEVAS MEDIDAS en el FEP 2013? Sí / No / No sé Si la respuesta es afirmativa, indique el eje y la NUEVA medida y por qué - Para un máximo de tres NUEVAS MEDIDAS importantes: ¿Cree que el FEP 2013 tiene que mantener la separación entre objetivos de convergencia y no de convergencia? Sí / No Si la respuesta es afirmativa, ¿cuál es la razón más importante para mantener los presupuestos de convergencia y no de convergencia en el futuro? Si la respuesta es negativa , ¿cuál es la razón más importante para no mantener los presupuestos de convergencia y no de convergencia en el futuro? ¿Cree que el FEP 2013 debería financiar las adaptaciones TRANSITORIAS previstas, como la reducción de los descartes? Sí / No Si la respuesta es afirmativa, indique ejemplos de necesidades TRANSITORIAS. ¿Cree que el FEP 2013 debería financiar adaptaciones de EMERGENCIA imprevistas, como en el caso de catástrofes naturales y artificiales? Sí / No Si la respuesta es afirmativa, indique ejemplos de necesidades DE EMERGENCIA.

Fuente: Autores


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Preguntas a los administradores del FEP (continuación)

¿Se ha retrasado la ejecución del FEP? Sí / No Si la respuesta es afirmativa, ¿en cuántos meses (diga el número)? Si la respuesta es afirmativa, ¿cuál es la principal razón del retraso? El mecanismo de elaboración de informes de administración del FEP es más sencillo que el del IFOP. ¿Está de acuerdo? Sí / No / No sé El procedimiento del FEP para los solicitantes es más sencillo que el del IFOP. ¿Está de acuerdo? Sí / No / No sé ¿Tiene usted asesores locales para ayudar a los solicitantes? Sí / No Si la respuesta es afirmativa, ¿cuántos en total en su nivel nacional (o subnacional)? Desde su punto de vista, ¿hay que mejorar la ejecución del FEP 2013? Sí / No Si es necesario mejorar la ejecución del FEP, ¿qué mejora considera más importante? ¿Cuántas solicitudes de proyectos ha recibido hasta 2010 inclusive (número)? ¿Cuántas solicitudes de proyectos ha aprobado hasta 2010 inclusive (número)? A finales de 2010, cree que el porcentaje de reparto entre ejes del PON se corresponde con las NECESIDADES ACTUALES? Sí / No Si las necesidades son diferentes, ¿cuál es el cambio más importante de las necesidades ACTUALES en comparación con 2007-2008? Si las necesidades son ahora diferentes, ¿qué propone para mejorar la adecuación entre los fondos y las necesidades para el FEP 2013? ¿Tiene usted equipos de ejecución subnacionales (o regionales)? Sí / No Si la respuesta es negativa, tiene previsto descentralizar más la ejecución en la próxima ronda del FEP? Sí / No Si la ejecución se produce a nivel subnacional, ¿en qué nivel? Nuts 2 / Nuts 3 / Otros ¿Tenía establecido un sistema de seguimiento y evaluación anual a finales de 2010? Sí / No Si la respuesta es afirmativa, ¿tiene usted confianza en que los indicadores que ha elegido pueden demostrar las repercusiones de las ayudas del FEP a corto plazo (dentro de 5 años)? Sí / No Si sus actuales indicadores no pueden demostrar repercusiones, ¿cuál es el principal problema?

¿Cuál puede ser la posición a su principal problema de seguimiento? ¿Cree que la financiación del FEP debería ser condicional a que existan repercusiones demostrables durante el período de programación? Sí / No / No sé Si la financiación no puede vincularse a repercusiones a corto plazo, ¿qué mecanismo de seguimiento propone? ¿Cuál es su presupuesto nacional (o subnacional) total del FEP? ¿Es adecuado su presupuesto nacional (o subnacional) del FEP para las necesidades actuales? Si el presupuesto total nacional (o subnacional) del FEP, ¿cuántos euros más necesitaría? ¿Cuál es el cambio presupuestario más importante que propone para el FEP 2013?

Fuente: Autores


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Cuadro 19: Preguntas de la encuesta a través de Internet a los grupos y

personas objetivo del FEP Es usted operador o representa los puntos de vista de: selección de subsector en el desplegable, según el gráfico 2. ¿Utiliza usted artes de pesca de arrastre? Sí / No / No procede ¿Está usted en un área de convergencia o no de convergencia (antiguos Objetivos 1 o 2)? Sí / No / No sé ¿Le han consultado acerca del plan estratégico nacional (PEN) del FEP? Sí / No Si la respuesta es afirmativa, ¿ha respondido? Sí / No ¿Cómo se podría mejorar el próximo PEN? ¿Le han consultado sobre el programa operativo del FEP? Sí / No Si la respuesta es afirmativa, ¿ha respondido? Sí / No ¿Cómo se podría mejorar el próximo PO? ¿Tiene usted un contacto local del FEP que le proporcione información y asesoramiento? Sí / No / No sé ¿Cree que la información sobre las oportunidades que tiene su empresa de obtener financiación del FEP ha sido adecuada? Sí / No Si la respuesta es negativa, ¿qué propone para mejorarla en el FEP 2013? ¿Cuáles son los ejes prioritarios y medidas más pertinentes para la situación de su empresa (marque sólo una respuesta por línea y todas las líneas)? Lista de ejes y medidas con No pertinente / Pertinente / Muy pertinente ¿Ha solicitado financiación del FEP? Sí / No ¿Por qué no la ha solicitado? No hacía falta / No era subvencionable / No disponía de suficiente financiación complementaria / otra razón ¿Tiene previsto solicitar en 2012? Sí / No ¿Cuál es el aspecto más importante del proceso de solicitud que hace falta mejorar? ¿En qué eje se inscribe su aplicación del FEP? Ejes 1 a 4 Si ha presentado solicitud: Qué medida / qué año / coste total del proyecto / porcentaje a financiar Si ha presentado solicitud, ¿ha sido aprobada? Sí / No / No sé todavía ¿Considera que el proceso de solicitud estaba adaptado a su proyecto? Sí / No En el contexto de la reforma de la PPC, indique cuáles son, para su empresa, las medidas del FEP que necesitarán: Menos financiación / Ningún cambio / Más financiación (marque sólo una respuesta por línea y todas las líneas) ¿Qué NUEVAS MEDIDAS desearía ver en el FEP 2013 que serían útiles para su empresa o su comunidad local? Hasta tres medidas propuestas y sus razones

Fuente: Autores


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Gráfico 9: Árbol de objetivos del FEP

Fuente: Ernst & Young, 2010



Pesca

Desarrollo Regional


B

CometidoLos departamentos temáticos constituyen unidades de análisis que prestan asesoramiento especializado a comités, delegaciones interparlamentarias y otros órganos parlamentarios.

Áreas políticasAgricultura y Desarrollo RuralCultura y EducaciónPescaDesarrollo RegionalTransporte y Turismo

Documentos:Visite la web del Parlamento Europeo: http://www.europarl.europa.eu/studies

BDepartamento temÁtICopolítICas estruCturales y De CohesIón

Créditos de las fotografías: istock international inc., Photodisk, Phovoir



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