dipres. sistema de control de gestión

Sistema de Control de Gestin y Presupuestos por ResultadosLa Experiencia Chilena

Divisin de Control de GestinSantiago, Septiembre 2005

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Divisin de Control de Gestin

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Sistema de Control de Gestin y Presupuestos por Resultados: la Experiencia Chilena 2005 Direccin de Presupuestos. Ministerio de Hacienda

Registro de Propiedad Intelectual N 150.447I.S.B.N: 956-8123-10-5

Todos los derechos reservadosOctubre 2005

Diseo Diagramacin e ImpresinEditora e Imprenta Maval Ltda.www.mavalchile.clSantiago de Chile

La versin electrnica de este documento se encuentra disponible en la pgina web de la Direccin de Presupuestos www.dipres.cl

* El presente documento corresponde a la cuarta versin de la serie iniciada en el ao 2001 con el objeto de sistematizar la experiencia Chilena en la aplicacin de instrumentos de Control de Gestin en la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda. Deseo agradecer el valioso aporte de los profesionales de la Divisin de Control de Gestin, especialmente a Mara Teresa Hamuy, Luna Israel y Heidi Berner. Adems deseo agradecer los comentarios de Mario Marcel, Director de la Institu-cin.

** Economista, Jefa de la Divisin de Control de Gestin de la Direccin de Presupuestos del Ministerio del Hacienda.

Sistema de Control de Gestin y Presupuestos por Resultados*La Experiencia Chilena

Divisin de Control de GestinSantiago, Septiembre 2005

Marcela Guzmn S.**

Sistema de Control de Gestin y Presupuestos por Resultados: La Experiencia Chilena

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Indice

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INDICE

I. INTRODUCCIN ...................................................................... 13II. INDICADORES DE DESEMPEO ................................................... 19

1. PUESTA EN MARCHA Y DESARROLLO DE LOS INDICADORES DE DESEMPEO .....................191.1 OBJETIVOS Y REQUISITOS .....................................................................191.2 MBITOS Y DIMENSIONES DE LOS INDICADORES. ELEMENTOS METODOLGICOS .................201.2.1 MBITOS DE CONTROL ........................................................................201.2.2 DIMENSIONES O FOCOS DEL DESEMPEO ......................................................211.2.3 COMBINACIONES ENTRE MBITOS DE CONTROL Y DIMENSIONES DEL DESEMPEO ...............221.2.4 CONSIDERACIONES METODOLGICAS PARA LA ELABORACIN DE INDICADORES ...................231.2.5 PRESENTACIN DE INDICADORES EN EL PRESUPUESTO ..........................................241.3 MARCO INSTITUCIONAL, ACTORES INVOLUCRADOS Y FUNCIONES ...............................261.3.1 MARCO INSTITUCIONAL .......................................................................261.3.2 ACTORES Y FUNCIONES .......................................................................261.4 SEGUIMIENTO .................................................................................261.5 INTEGRACIN AL CICLO PRESUPUESTARIO .....................................................271.6 DISEO OPERATIVO ...........................................................................29

2. BALANCE DE LA EXPERIENCIA. PRINCIPALES AVANCES Y APRENDIZAJES ........................302.1 SISTEMATICIDAD DE LA EXPERIENCIA ...........................................................302.2 EFECTIVIDAD .................................................................................312.2.1 FORMULACIN 2001-2006 .................................................................312.2.2 RESULTADOS ..................................................................................332.2.2.1 PERODO 2001-2004 .......................................................................332.2.2.2 INDICADORES AO 2004 .....................................................................342.3 DESARROLLO INSTITUCIONAL ..................................................................362.4 CALIDAD .....................................................................................362.4.1 CONSOLIDACIN METODOLGICA ..............................................................362.4.2 GENERACIN DE COMPETENCIAS ..............................................................362.5 RETROALIMENTACIN EN LA TOMA DE DECISIONES .............................................372.5.1 SEGUIMIENTO .................................................................................372.5.2 CALIDAD DE LOS INDICADORES ................................................................372.5.2.1 PERODO 2001-2006 .......................................................................372.5.2.2 FORMULACIN DE INDICADORES AO 2006 ...................................................382.5.3 INTEGRACIN AL CICLO PRESUPUESTARIO .....................................................40

3. DESAFOS Y SOLUCIONES......................................................................413.1 CONTINUAR CON EL PROCESO DE MEJORAMIENTO EN LA FORMULACIN DE INDICADORES Y DE DISPONIBILIDAD DE INFORMACIN PARA LAS MEDICIONES. ...................413.2 INTERNALIZAR EL USO DE LOS INDICADORES DE DESEMPEO EN LAS INSTITUCIONES .............423.3 IDENTIFICAR EL VNCULO ENTRE LOS PRODUCTOS (BIENES Y/O SERVICIOS) A QUE SE REFIEREN LOS INDICADORES Y SUS CORRESPONDIENTES ASIGNACIONES PRESUPUESTARIAS. ............................................................................42


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III. EVALUACIN DE PROGRAMAS E INSTITUCIONAL .......................43

1. PUESTA EN MARCHA Y DESARROLLO ........................................................431.1 OBJETIVOS Y REQUISITOS .....................................................................431.2 FOCOS DE LA EVALUACIN Y ELEMENTOS METODOLGICOS. ...................................451.2.1 EVALUACIN DE PROGRAMAS GUBERNAMENTALES ..............................................451.2.2 EVALUACIN DE IMPACTO .....................................................................471.2.2.1 EVALUACIN EN PROFUNDIDAD ................................................................481.2.2.2 MDULO DE IMPACTO .........................................................................481.2.3 EVALUACIN COMPREHENSIVA DEL GASTO .....................................................491.3 MARCO INSTITUCIONAL, ACTORES INVOLUCRADOS Y FUNCIONES ...............................501.3.1 MARCO INSTITUCIONAL .......................................................................501.3.2 ACTORES Y FUNCIONES .......................................................................501.4 RECOMENDACIONES Y SEGUIMIENTO ...........................................................521.4.1 EVALUACIN DE PROGRAMAS ..................................................................521.4.2 EVALUACIN COMPREHENSIVA DEL GASTO .....................................................531.5 DISEO OPERATIVO ...........................................................................541.6 INTEGRACIN AL CICLO PRESUPUESTARIO .....................................................55

2. BALANCE DE LA EXPERIENCIA. PRINCIPALES AVANCES Y APRENDIZAJES .....................572.1 SISTEMATICIDAD DE LA EXPERIENCIA ..........................................................572.2 EFECTIVIDAD .................................................................................572.3 DESARROLLO INSTITUCIONAL ..................................................................592.4 CALIDAD .....................................................................................602.4.1 PERTINENCIA DE LOS TEMAS CUBIERTOS POR LAS EVALUACIONES Y CONSOLIDACIN DE LA METODOLOGA .........................................................602.4.1.1 EVALUACIN DE PROGRAMAS GUBERNAMENTALES ..............................................602.4.1.2 EVALUACIN DE IMPACTO .....................................................................602.4.2 GENERACIN DE COMPETENCIAS EN EVALUACIN ..............................................612.5 RETROALIMENTACIN EN LA TOMA DE DECISIONES .............................................622.5.1 CALIDAD DE LAS RECOMENDACIONES ..........................................................622.5.2 OPORTUNIDAD DE LA INFORMACIN E INTEGRACIN AL CICLO PRESUPUESTARIO ................672.5.3 INCORPORACIN DE UN PROCESO REGULAR DE DEFINICIN DE COMPROMISOS Y SEGUIMIENTO ..............................................................682.6 RESULTADOS GLOBALES. UNA VISIN EXTERNA ...............................................70

3. DESAFOS Y SOLUCIONES ....................................................................723.1 CONTINUAR FOMENTADO EL MEJORAMIENTO DE LA INFORMACIN EN LAS INSTITUCIONES........723.2 CONSOLIDAR EL SEGUIMIENTO DEL DESEMPEO DE LOS PROGRAMAS EVALUADOS Y MEJORAR EL USO DE LA INFORMACIN EN LAS INSTITUCIONES ...............................723.3 PERFECCIONAR EL SISTEMA DE INFORMACIN DE LOS PROGRAMAS EVALUADOS ..................723.4 CONSOLIDAR LA INTEGRACIN A LA DISCUSIN LEGISLATIVA ..................................723.5 APOYAR EL ANLISIS Y TOMA DE DECISIONES EN POLTICAS PBLICAS .........................72

Indice

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IV. PRESENTACIN DE PROGRAMAS A FINANCIAMIENTO. FORMATO ESTANDAR/RECURSOS PARA INNOVACIN Y EXPANSIN. 73

1. PUESTA EN MARCHA Y DESARROLLO .........................................................731.1 OBJETIVOS Y REQUISITOS .....................................................................731.2 FOCOS Y ELEMENTOS METODOLGICOS ........................................................74

2. BALANCE DE LA EXPERIENCIA. PRINCIPALES AVANCES Y RESULTADOS ...........................75

3. DESAFOS Y SOLUCIONES ......................................................................75

V. PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIN ........................ 77

1. PUESTA EN MARCHA Y DESARROLLO DEL PROGRAMA ..........................................771.1 OBJETIVOS Y REQUISITOS .....................................................................771.2 FOCOS DEL PROGRAMA Y ELEMENTOS METODOLGICOS ........................................781.2.1 FOCOS O REAS DE MEJORAMIENTO ...........................................................781.2.2 CONSIDERACIONES METODOLGICAS PARA LA FORMULACIN DE LOS PMG .....................841.3 MARCO INSTITUCIONAL ACTORES Y FUNCIONES. ...............................................861.3.1 MARCO INSTITUCIONAL .......................................................................861.3.2 ACTORES Y FUNCIONES .......................................................................861.4 SEGUIMIENTO Y EVALUACIN ..................................................................881.4.1 SEGUIMIENTO .................................................................................881.4.2 EVALUACIN ..................................................................................881.5 INTEGRACIN AL CICLO PRESUPUESTARIO Y VINCULACIN CON OTROS INSTRUMENTOS PARA MEJORAR LA TRANSPARENCIA Y LOS PROCEDIMIENTOS PARA LA DISCUSIN PRESUPUESTARIA. .............................................................................891.6 DISEO OPERATIVO ...........................................................................89

2. BALANCE DE LA EXPERIENCIA. PRINCIPALES AVANCES Y APRENDIZAJES .........................912.1 SISTEMATICIDAD DE LA EXPERIENCIA ...........................................................912.2 EFECTIVIDAD .................................................................................922.2.1 PROCESO DE FORMULACIN 2006 ............................................................922.2.2 PRINCIPALES RESULTADOS .....................................................................982.2.2.1 CUMPLIMIENTO DE OBJETIVOS PMG 2004 ...................................................982.2.2.2 RESULTADOS ESPERADOS. FORMULACIN DE COMPROMISOS PMG 2005 .....................1032.2.2.3 RESULTADOS ESPERADOS. FORMULACIN DE COMPROMISOS PMG 2006 .....................1062.3 DESARROLLO INSTITUCIONAL ..................................................................107 2.4 CALIDAD .....................................................................................1072.4.1 CONSOLIDACIN METODOLGICA ..............................................................1072.4.2 GENERACIN DE COMPETENCIAS...............................................................1092.5 RETROALIMENTACIN EN LA TOMA DE DECISIONES ............................................1092.5.1 CALIDAD DE LA INFORMACIN DE CUMPLIMIENTO DE LOS PMG ................................1092.5.2 INTEGRACIN AL CICLO PRESUPUESTARIO ......................................................1092.5.3 INTEGRACIN A LA TOMA DE DECISIONES EN MATERIA DE GESTIN ............................110


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3. DESAFOS Y SOLUCIONES ......................................................................1113.1 CONTINUAR AVANZANDO EN LA SOCIALIZACIN E INTERNALIZACIN AL INTERIOR DE LOS SERVICIOS ...................................................................1113.2 CONTINUAR VINCULANDO LOS RESULTADOS DE LOS PMG CON OTRAS MEDIDAS DE INCENTIVOS ...............................................................................112

VI. BALANCE DE GESTIN INTEGRAL ( BGI). ................................ 113

1. PUESTA EN MARCHA Y DESARROLLO DE LOS BGI .............................................1131.1 OBJETIVOS Y REQUISITOS .....................................................................1131.2 FOCOS Y ELEMENTOS METODOLGICOS ........................................................1131.3 MARCO INSTITUCIONAL ACTORES INVOLUCRADOS Y FUNCIONES ................................1141.3.1 MARCO INSTITUCIONAL .......................................................................1141.3.2 ACTORES Y FUNCIONES .......................................................................1141.4 INTEGRACIN AL CICLO PRESUPUESTARIO ......................................................1141.5 DISEO OPERATIVO ...........................................................................114

2. BALANCE DE LA EXPERIENCIA. PRINCIPALES AVANCES ..........................................1152.1 SISTEMATICIDAD DE LA EXPERIENCIA ...........................................................1152.2 EFECTIVIDAD .................................................................................1162.3 DESARROLLO INSTITUCIONAL ..................................................................1162.4 CALIDAD .....................................................................................1162.4.1 CONSOLIDACIN METODOLGICA ..............................................................1162.4.2 GENERACIN DE COMPETENCIAS...............................................................1162.5 CUENTA PBLICA Y RETROALIMENTACIN EN LA TOMA DE DECISIONES ..........................1172.5.1 CUENTA PBLICA .............................................................................1172.5.2 CALIDAD Y RETROALIMENTACIN EN LA TOMA DE DECISIONES ..................................117

3. DESAFIOS Y SOLUCIONES ......................................................................1173.1 CONTINUAR MEJORANDO LA CALIDAD DE LOS REPORTES .......................................1173.2 FORTALECER EL OBJETIVO DE CUENTA PBLICA ...............................................117

Indice

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VII. LECCIONES APRENDIDAS Y CONCLUSIONES .......................... 119

1. LECCIONES APRENDIDAS .................................................................119

2. CONCLUSIONES ............................................................................119ANEXO 1 PROGRAMA MARCO, PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIN AO 2001 REAS, SISTEMAS Y OBJETIVOS POR REA .................................................120ANEXO 2 PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIN, PMG 2005 SERVICIOS QUE INGRESARON AL PROGRAMA MARCO AVANZADO 2005 PREPARACIN PARA LA CERTIFICACIN. ..................................................................121ANEXO 3 SERVICIOS BENEFICIADOS CON ELIMINACIN DE RESTRICCIONES EN MATERIAS DE EJECUCIN PRESUPUESTARIA. AO 2005 ................................122

SIGLAS ..........................................................................................123

BIBLIOGRAFA. .......................................................................................125

NDICE DE CUADROS

CUADRO 1 EVOLUCIN INDICADORES DE DESEMPEO 2001-2006 ....................................31CUADRO 2 INDICADORES DE DESEMPEO 2004-2006 PORCENTAJES POR FUNCIN ..................32CUADRO 3 INDICADORES DE DESEMPEO 2001-2006 MBITOS DE EVALUACIN ....................32CUADRO 4 INDICADORES DE DESEMPEO AO 2006 FUNCIONES Y DIMENSIONES DE EVALUACIN ...........................................................................33CUADRO 5 CUMPLIMIENTO DE METAS INDICADORES AOS 2001-2004 ...............................34CUADRO 6 EVALUACIN Y CUMPLIMIENTO METAS INDICADORES AO 2004 SEGN FUNCIN ..........35CUADRO 7 CUMPLIMIENTO DE METAS INDICADORES AO 2004 SEGN FUNCIN ......................35CUADRO 8 FORMULACIN INDICADORES DE DESEMPEO AOS 2002-2006 SEGN MBITOS DE CONTROL .............................................................38CUADRO 9 FORMULACIN INDICADORES DE DESEMPEO AO 2006 SEGN MBITOS DE CONTROL ....................................................................39CUADRO 10 FORMULACIN INDICADORES DE DESEMPEO AO 2006 MBITOS DE CONTROL Y DIMENSIN DE EVALUACIN ......................................39CUADRO 11 EVALUACIONES 1997 2005 (NMERO) ...............................................57CUADRO 12 EVALUACIONES DE PROGRAMAS 1997 2005 ............................................58CUADRO 13 EVALUACIONES COMPREHENSIVAS 2002 2005 ..........................................58CUADRO 14 CUMPLIMIENTO DE COMPROMISOS PROGRAMAS /INSTITUCIONES EVALUADAS AOS 1999- 2004 TODAS LAS LNEAS DE EVALUACIN .......................69CUADRO 15 EVOLUCIN DE CUMPLIMIENTO DE COMPROMISOS. 2002-2005 .........................70CUADRO 16 PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIN: PROGRAMA MARCO BSICO Y AVANZADO AREAS, SISTEMAS Y OBJETIVOS Y ETAPAS. AO 2006 .......................................................81CUADRO 17 PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIN 2005 SERVICIOS CON OBJETIVOS DE GESTIN COMPROMETIDOS POR SISTEMA ....................................94CUADRO 18 PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIN 2005 SERVICIOS CON OBJETIVOS DE GESTIN COMPROMETIDOS POR SISTEMA SERVICIOS PBLICOS NO DESCONCENTRADOS .....95


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CUADRO 19 PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIN 2005 SERVICIOS CON OBJETIVOS DE GESTIN COMPROMETIDOS POR SISTEMA SERVICIOS PBLICOS DESCONCENTRADOS ............................................................96CUADRO 20 PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIN 2004 RESUMEN GENERAL DE CUMPLIMIENTO .................................................99CUADRO 21 PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIN 2004 RESUMEN DE CUMPLIMIENTO DE INSTITUCIONES DESCONCENTRADAS/DESCENTRALIZADAS Y NO DESCONCENTRADAS ................................................................99CUADRO 22 PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIN 2004 PORCENTAJE DE AVANCE POR SISTEMA ..............................................................101CUADRO 23 PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIN 2004 PORCENTAJE DE SERVICIOS CON SISTEMAS COMPROMETIDOS Y SU CUMPLIMIENTO .......................103CUADRO 24 PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIN 2005 PORCENTAJE DE AVANCE ESPERADO RESPECTO DE LA ETAPA FINAL ........................................104CUADRO 25 PORCENTAJE DE SERVICIOS CON COMPROMISOS, SEGN ETAPA Y SISTEMA PMG 2005 ...................................................................105CUADRO 26 PORCENTAJE DE SERVICIO CON COMPROMISOS, SEGN ETAPA Y SISTEMA SERVICIOS EN PROGRAMA MARCO BSICO. AO 2005. .......................105CUADRO 27 PORCENTAJE DE SERVICIO CON COMPROMISOS, SEGN ETAPA Y SISTEMA SERVICIOS EN PROGRAMA MARCO AVANZADO. AO 2005 .....................106CUADRO 28 SISTEMAS EN ETAPA DE PREPARACIN PARA LA CERTIFICACIN. AO 2005 ...............106

NDICE DE RECUADROS

RECUADRO 1 EJEMPLOS DE INDICADORES SEGN DIMENSIN Y MBITO DE EVALUACIN .......................23RECUADRO 2 FORMULARIO INDICADORES DE DESEMPEO ...................................................25RECUADRO 3 DEFINICIONES ESTRATGICAS ...............................................................25RECUADRO 4 PROCESO PRESUPUESTARIO. ETAPA DE EVALUACIN DE EJECUCIN ............................ PRESUPUESTARIA ..........................................................................27RECUADRO 5 COMISIONES TCNICAS PROCESO PRESUPUESTARIO ............................................27RECUADRO 6 INDICADORES DE DESEMPEO. DISEO OPERATIVO ............................................29RECUADRO 7 INDICADORES DE DESEMPEO. ETAPAS DEL CICLO .............................................30RECUADRO 8 INDICADORES DE PRODUCTOS SEGN DIMENSIN DE EVALUACIN ................................40RECUADRO 9 PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DE GESTIN (PMG), SISTEMA DE PLANIFICACIN / CONTROL DE GESTIN ....................................................42RECUADRO 10 MATRIZ DE MARCO LGICO (EPG) ........................................................46RECUADRO 11 MATRIZ DE EVALUACIN COMPREHENSIVA DEL GASTO .........................................49RECUADRO 12 DISEO OPERATIVO .......................................................................55RECUADRO 13 RECOMENDACIONES- IMPLICANCIAS PROGRAMAS EVALUADOS AOS 2000 - 2005 (EPG E IMPACTO) .........................................................63RECUADRO 14 RECOMENDACIONES IMPLICANCIAS INSTITUCIONES EVALUADAS EVALUACIN COMPREHENSIVA DEL GASTO AOS 2002 Y 2004 ...............................64RECUADRO 15 EVALUACIONES DE PROGRAMAS GUBERNAMENTALES (EPG). AO 2005 RECOMENDACIONES-IMPLICANCIAS ...........................................................65RECUADRO 16 EVALUACIONES DE IMPACTO (EI). AO 2003-2004 RECOMENDACIONES-IMPLICANCIAS ...........................................................66

Indice

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RECUADRO 17 EVALUACIN COMPREHENSIVA DEL GASTO. AO 2003-2004 RECOMENDACIONES-IMPLICANCIAS. ..........................................................67RECUADRO 18 EVALUACIN DE PROGRAMAS PRINCIPALES CONCLUSIONES DE LA EVALUACIN DEL PROGRAMA ...............................................................71RECUADRO 19 NORMA ISO 9001:2000 ................................................................80RECUADRO 20 DISEO OPERATIVO. PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DE GESTIN ..............................90RECUADRO 21 CERTIFICACIN EXTERNA DE LA CALIDAD DE LOS SISTEMAS DE LOS PMG .......................92RECUADRO 22 PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIN 2005 EXCLUSIONES SERVICIOS NO DESCONCENTRADOS ..............................................95RECUADRO 23 EXCLUSIONES SERVICIOS DESCONCENTRADOS .................................................97RECUADRO 24 PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE GESTIN Y FLEXIBILIDAD PRESUPUESTARIA ...................111RECUADRO 25 DISEO OPERATIVO. BALANCE DE GESTIN INTEGRAL (BGI) .................................115

NDICE DE FIGURAS

FIGURA 1 CONTROL DE GESTIN INTEGRACIN AL CICLO PRESUPUESTARIO ..............................17FIGURA 2 MBITOS DE CONTROL Y DIMENSIONES DEL DESEMPEO .......................................22FIGURA 3 INTEGRACIN AL CICLO PRESUPUESTARIO ....................................................28FIGURA 4 INTEGRACIN AL CICLO PRESUPUESTARIO ....................................................56FIGURA 5 MECANISMO DE DISTRIBUCIN DE RECURSOS ................................................74

INDICE DE GRFICOS

GRFICO 1 .........................................................................................100GRFICO 2 .........................................................................................102


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Introduccin

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IIntroduccin

Que motiva la preocupacin por la gestin y el presupuesto por resultados?1

Una caracterstica de la gestin pblica en la ltima parte del siglo veinte e inicios del ac-tual, en la gran mayora de los pases, ha sido el crecimiento del sector pblico en trminos de sus escalas y diversidad de actividades para responder a las demandas de los ciudadanos, en sociedades de creciente complejidad. En efecto, los gobiernos han experimentado un cambio signifi cativo en el mbito de sus actividades a lo largo de las ltimas dcadas. Actual-mente, una parte importante de stas consisten en la prestacin de servicios en contextos de crecientes exigencias desde la ciudadana.

En ste mismo campo los administradores pblicos y cientistas polticos se refi eren a la ac-countabiliy -entendindola aqu como rendicin de cuentas- destacando la responsabilidad por los resultados de las polticas, sealando que se requiere de mecanismos e instrumentos que evalen el desempeo, es decir los logros o resultados de las acciones que las compren-den. Adems para que la rendicin de cuentas sea un concepto operacionalmente til, se seala que las acciones programticas (polticas y programas) determinadas por el ejecu-tivo requeriran de una clara defi nicin de objetivos e informacin de desempeo para ser informada en reportes, y que adems pueden ser objeto de exmenes, revisiones u otros mecanismos de evaluacin independientes. As, el concepto de hacerse responsable por las acciones de gobierno y dar cuenta de ellas involucra los conceptos de informacin de des-empeo y de transparencia, mientras que su prctica ha requerido de una mayor diversidad y complejidad de mecanismos de administracin respecto de los tradicionales.

En este marco la administracin pblica ha debido avanzar en procedimientos para mejorar la transparencia, gestin institucional y resultados del uso de los recursos, en un ambiente donde el desempeo, entendido como el logro o resultado de las actividades llevadas a cabo segn propsitos establecidos, no es un concepto sencillo.

Interrogantes comunes frente al desafo de evaluar el desempeo de las instituciones pbli-cas y sus acciones son las siguientes: a travs de qu instrumentos es posible efectuar esta funcin?, que limitaciones enfrentan los diferentes instrumentos?, cmo incorporamos los juicios evaluativos que surjan de tales evaluaciones en acciones concretas?. Las respuestas a estas preguntas no son fciles. Como est ampliamente documentado, la evaluacin de las acciones de las instituciones pblicas enfrentan difi cultades derivadas de la amplitud y ambigedad en la defi nicin de sus objetivos; la vinculacin compleja entre productos y resultados; y la ausencia de una relacin transaccional con el benefi ciario. Esto ltimo debi-do a que muchos de los productos o servicios se proveen gratuitamente o con subsidios que impiden una adecuada expresin de la valoracin de los productos o servicios por parte de los usuarios.

1 Ver Glynn and Murphy (1996), Banco Mundial (1998); Marcel (1999); World Bank (s/ao); Mayne y Zapico-Goi (2000); Allen y Tommasi (2001); Kromann, Groszyk y Buhler (2002); Kibblewhite y Ussher (2002); OECD (2002b) y OECD(2002c); OECD (2003).


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Los problemas recin mencionados se traducen en serias difi cultades para los tomadores de decisiones de asignacin de los recursos pblicos, en un escenario de exigencias cada vez mayores de disciplina fi scal y de responsabilidad por la calidad del gasto frente a la ciudada-na. Esto ha trado como consecuencia, en los ltimos aos, un gran auge de los desarrollos tericos y prcticos en relacin a la evaluacin y seguimiento del desempeo de la gestin presupuestaria o presupuesto por resultados.

Que elementos caracterizan a las reformas orientadas a los resultados?2

Las reformas del sector pblico orientadas a los resultados o al desempeo han tenido un renacimiento en las pasadas dos dcadas surgiendo los conceptos de gestin y de presupues-to por resultados, conceptos objeto de diversas interpretaciones. Respecto de la gestin por resultados es posible distinguir, como elementos esenciales, el disponer de la necesaria informacin de desempeo y de los procesos y mecanismos que permitan el uso de sta en los anlisis y toma de decisiones en las instituciones. Por su parte, el presupuesto basado en resultados o presupuesto por resultados puede ser defi nido como un presupuesto que presenta informacin sobre lo que las instituciones han hecho y esperan hacer con los re-cursos entregados, informacin de desempeo que puede ser presentada como parte de la documentacin del presupuesto pblico. Una ms estricta defi nicin es aquella que lo defi ne como una forma de presupuestacin que vincula los recursos distribuidos a informacin de desempeo, relacionndolos de una manera directa o indirecta.

El creciente nfasis en el desarrollo de informacin de desempeo, en la forma de medicio-nes y/o evaluaciones, ha tenido por objeto cambiar el foco desde los insumos a los resulta-dos de las acciones pblicas. Diferentes formas institucionales y procesos de implementacin han caracterizado estas reformas a travs de los pases, no existiendo un nico modelo. De igual modo nuevas preguntas y desafos surgen, tanto en el plano tcnico como respecto de los alcances y forma de incorporar la informacin de desempeo en la toma de decisiones de polticas pblicas.

Ejemplos de reformas orientadas al desempeo son los desarrollos experimentados a lo largo de los ltimos diez aos en pases como Inglaterra, Nueva Zelanda, Australia y Canad, quie-nes han incorporado instrumentos para mejorar los procesos presupuestarios orientndolos hacia los resultados. Por otra parte estos modelos han estado constantemente evoluciona-do, y presentan diferentes grados de aproximacin hacia productos y resultados fi nales, por ejemplo Australia y Nueva Zelanda comenzaron concentrndose en productos y actualmente se est moviendo hacia los resultados o impactos .

Los pases desarrollados tambin usan diferentes instrumentos y mecanismos para desarro-llar la informacin de desempeo: compromisos de desempeo especifi cando resultados es-perados, indicadores de desempeo, evaluaciones de escritorio y/o evaluaciones en profun-didad tanto internas como externas, etc. No obstante, la tendencia comn ha sido introducir informacin de desempeo en los procesos de gestin y presupuestos.

Respecto del rol que cumplen las ofi cinas de presupuestos, no obstante que la responsabili-dad de estas instituciones es la formulacin y ejecucin del presupuesto, en los ltimos aos se observan importantes cambios en el rol que stas cumplen en la administracin pblica.

2 Ver Schick (2001); OECD (2002b); OECD (2003); Keith (2004); OECD(2005).

Introduccin

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Ejemplo de esto son las importantes y no fciles transformaciones que experimentan pases desarrollados, donde nuevos arreglos institucionales integran el presupuesto con otros pro-cesos de gestin, incentivando o exigiendo a las instituciones pblicas el medir el desempeo y evaluar resultados. Lo anterior se ha acompaado del desarrollo de nuevas guas y mtodos para la rendicin de cuentas de los administradores y de la instalacin de nuevos sistemas de informacin y reportes, todo lo que se ha considerado un requisito para la eliminacin de algunos de los controles de insumo o controles ex-ante.

Por otra parte, esta rea de reforma, incluyendo el fortalecimiento de los sistemas de in-formacin de desempeo, requiere de perodos largos de implementacin. Estos incluyen revisiones y ajustes para asegurar que est funcionando de la manera esperada, y que los procesos e incentivos para producir la informacin y usarla son los correctos, en especial considerando que la implementacin de estos sistemas no es una cuestin simplemente tc-nica.

Qu conceptos vinculan el desempeo con la asignacin de recursos?3

Experiencias muestran que el proceso poltico, incluyendo el ciclo anual de presupuesto, provee de un vehculo poderoso para introducir y avanzar en la orientacin al desempeo de los gobiernos. En particular, respecto del presupuesto por resultados es necesario tener presente su vnculo con los objetivos de todo sistema de presupuesto. Como lo seala la lite-ratura los sistemas presupuestarios tienen tres objetivos: i) disciplina fi scal, ii) efi ciencia en la asignacin de los recursos distribuyndolos de acuerdo con las prioridades de gobierno y la efectividad de los programas, y iii) efi ciencia operacional, promoviendo la efi ciencia en la entrega de los servicios. Una gestin presupuestaria basada en resultados es necesaria para el logro de stos tres objetivos.

Igualmente importante es distinguir las diferentes formas de introducir la informacin de re-sultados o desempeo en la toma de decisiones de asignaciones de recursos. Poner atencin a las formas de vinculacin no es menor puesto que la asignacin de recursos es un proceso complejo que se basa en prioridades programticas y diferentes tipos de informacin. La OECD clasifi ca estas formas en dos grandes categoras, la vinculacin directa e indirecta.

Vinculacin indirecta signifi ca que la informacin de desempeo es activamente usada para informar las decisiones a lo largo del presupuesto en conjunto con otra informacin. En ste caso, la informacin de desempeo es muy importante en el proceso de toma de decisiones, pero no necesariamente determina la cantidad de recursos a asignar. Vinculacin directa signifi ca que la asignacin de recursos est directa y explcitamente vinculada a unidades de desempeo, utilizando formulas/contratos con indicadores especfi cos. Esta forma de presu-puesto por resultados es menos usada y puede ser aplicada slo en reas muy especfi cas.

3 Ver Schick (2001), y Allen y Tommasi (2001), OECD (2003)


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La experiencia en Chile

El proceso iniciado en Chile contiene muchos de los elementos y caractersticas de otros im-portantes procesos que han venido experimentando diferentes pases, en particular respecto del rol que cumple la institucionalidad presupuestaria, y los instrumentos de evaluacin y control del desempeo que se utilizan.

Teniendo presente lo anterior, durante los ltimos aos como parte de un conjunto ms am-plio de iniciativas de mejoramiento de la gestin pblica, la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda ha desarrollado e introducido en el proceso presupuestario diferentes instrumentos con el objeto de hacer ms transparente y mejorar el anlisis y formulacin del presupuesto pblico, orientndolo cada vez ms segn el desempeo de sus diferentes acciones, programas o proyectos.

En particular, a partir del ao 2000, considerando los avances y experiencia de aos ante-riores en la implementacin de instrumentos de evaluacin y gestin, la Direccin de Pre-supuestos del Ministerio de Hacienda inici la implementacin de un sistema de control de gestin. Este tiene por objeto contribuir a la efi ciencia de la asignacin de los recursos p-blicos a los diferentes programas, proyectos e instituciones, propiciando adems una mejor gestin de stas. Lo anterior ha permitido disponer de un modelo de evaluacin y seguimien-to del desempeo de la gestin presupuestaria, incorporando los conceptos de presupuesto por resultados en las diferentes fases del proceso presupuestario, retroalimentando el ciclo de toma de decisiones. El desarrollo de esta experiencia est siendo mirada con atencin por diferentes organismos internacionales4. Asimismo la experiencia prctica de Chile en la aplicacin de los instrumentos evaluativos y de gestin institucional ha sido requerida por diversos pases de Amrica Latina a travs de asistencia tcnica y exposiciones5.

El sistema de control de gestin mencionado y que se describe en este documento com-prende los siguientes instrumentos: indicadores de desempeo; evaluaciones de programas e institucional (comprehensiva del gasto); formato estndar de presentacin de programas a fi nanciamiento en el presupuesto (fondo concursable); programas de mejoramiento de la gestin (PMG), ste ltimo vinculado a un pago por desempeo a los funcionarios; y balance de gestin integral (BGI).

Cabe destacar que los instrumentos desarrollados, adems de estar todos ellos integrados al proceso presupuestario generan una sinergia derivada de los elementos conceptuales de sus diseos y de los procedimientos que ordenan su implementacin6. Al respecto se ha resguar-dado la consistencia metodolgica, y se han enfatizado las relaciones de retroalimentacin como se observa en la Figura 1.

4 Ver estudios tales como: Chile, Fiscal Transparency, Oxford Analtica, Noviembre 2001; Budgeting in Chile, OECD ao 2004; Evaluacin del Sistema de Evaluacin de Programas, Resumen Ejecutivo, Banco Mundial.; Performance Related Pay for Gover-nment Employees , an Overview of OECD countries, 2005. 5 Ejemplo de esto son los siguientes: Seminario BID Evaluation Capacity Strengthening in Region I Countries Workshop on International Experiencie with Evaluation System Management, Octubre 2003; Seminario FMI-Ministerio de Finanzas de Brasil, Sub-national Financial Management y Performance Budgeting, Marzo 2004; Seminario Banco Mundial Taller de Monitoreo y Evaluacin del Gasto, Julio 2004, Per; Conferencia Banco Mundial Hacia la Institucionalizacin de Sistemas de Evaluacin y Monitoreo para Apoyar el Proceso Presupuestal en Amrica Latina y el Caribe. Washington, Junio 2005; Seminario Ministerio de Hacienda de Chile- Banco Interamericano de Desarrollo (BID) Fortalecimiento de la Capacidad de Formulacin y Gestin de Presupuestos por Resultados, Septiembre 2005, Chile. 6 Se agrega al proceso presupuestario la evaluacin ex ante de inversin pblica a travs del Sistema Nacional de Inversiones de responsabilidad del Ministerio de Planifi cacin, de acuerdo al cual los proyectos de inversin deben tener una recomenda-cin tcnico econmica favorable previo a su incorporacin al presupuesto pblico.

Introduccin

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Figura 1CONTROL DE GESTIN

INTEGRACIN AL CICLO PRESUPUESTARIO

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Una caracterstica de la conformacin de este sistema es su desarrollo gradual. Actualmente se cuenta con informacin de evaluacin de un conjunto de programas y de indicadores de desempeo de los servicios pblicos, instrumentos cuyo desarrollo se inici en los aos 1997 y 1994, respectivamente. Los indicadores de desempeo fueron discontinuados y reincorpo-rados al proceso presupuestario correspondiente al ao 2001. En este mismo proceso (2001) se cre un Fondo Central de Recursos para Prioridades Gubernamentales utilizando un for-mato estndar de presentacin; se reformularon los PMG cuya primera versin correspondi al ao 1998; y se incorpor el desarrollo de evaluaciones de impacto de programas. Por otra parte, en el ao 2000 se dio un nuevo impulso a la elaboracin de balances institucionales a travs de los Balances de Gestin Integral (BGI), creados el ao 1997. Finalmente, en el ao 2002 se incorpor una modalidad de evaluacin de desempeo institucional denominada Evaluacin Comprehensiva del Gasto.

Considerando lo anterior, este documento se centra en describir los instrumentos del Siste-ma de Control de Gestin en aplicacin en Chile, destacando sus elementos conceptuales y metodolgicos centrales, su vinculacin con el ciclo presupuestario y los principales avan-ces, resultados y desafi os .


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Indicadores de Desempeo

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IIIndicadores de Desempeo

1. Puesta en Marcha y Desarrollo de los Indicadores de Desempeo

1.1 Objetivos y Requisitos

La incorporacin de indicadores y metas de desempeo en el proceso presupuestario se inici en el ao 19947, con el objeto de disponer de informacin de desempeo de las instituciones y enriquecer el anlisis en la formulacin del presupuesto y su discusin en el Congreso Na-cional. Si bien esta lnea se discontinu entre los aos presupuestarios 1999-20008, hasta el ao 1998 se vio incrementado el nmero de instituciones integradas a este trabajo. A partir del proceso de Formulacin del Proyecto de Presupuestos 2001 los indicadores de desempeo fueron reincorporados a dicho proceso, recuperando su objetivo original9.

Los indicadores de desempeo son una herramienta que entrega informacin cuantitativa respecto al logro o resultado en la entrega de los productos (bienes o servicios) generados por la institucin, pudiendo cubrir aspectos cuantitativos o cualitativos de este logro. Es una expresin que establece una relacin entre dos o ms variables, la que comparada con pero-dos anteriores, productos similares o una meta o compromiso, permite evaluar desempeo.

Los indicadores de desempeo incorporados en el presupuesto incluyen una meta o compro-miso, as el resultado de los indicadores permite inferir una medida del logro de las metas propuestas. Estas metas pueden estar directamente relacionadas con alguno de los produc-tos o subproductos (bienes o servicios) que ofrece la institucin, o tener un carcter ms amplio de su quehacer.

Los indicadores de desempeo deben cumplir algunos requisitos bsicos, entre los cuales destacan la pertinencia, una razonable independencia de factores externos, la comparabili-dad, requerir de informacin a costos razonables, ser confi ables, simples y comprehensivos, y constituir informacin de carcter pblica.

Por otra parte el nmero de indicadores no puede exceder la capacidad de anlisis de quie-nes los van a usar. Por esto es necesario diferenciar entre indicadores para propsitos de gestin o de monitoreo interno en las instituciones, a nivel de los diferentes centros de

7 La iniciativa de incorporar indicadores de desempeo en el presupuesto tiene su base en el Plan Piloto de Modernizacin de la Gestin de Servicios Pblicos llevado a cabo por la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda en el ao 1993, y en el que participaron cinco instituciones. El producto fi nal de este plan era obtener indicadores de gestin y la construccin de un sistema de control de gestin en cada institucin.8 En el ao 1998 se inici la aplicacin de los Programas de Mejoramiento de la Gestin (Ley N19.553). Dichos programas incorporaron indicadores y metas asociando su cumplimiento a un incentivo monetario para los funcionarios. Los programas, que cubren a la mayora de las instituciones pblicas, fueron reformulados en el ao 2000 vinculando el incentivo monetario al cumplimiento de etapas de desarrollo de sistemas de gestin. 9 Se exceptan algunos Servicios en los que, debido a que su misin no comprende la ejecucin directa o a travs de terceros de productos o servicios a usuarios, resulta ms difcil evaluar su desempeo a travs de indicadores. Este es el caso del Con-greso Nacional, Poder Judicial, Contralora General de la Repblica, Agencia Nacional de Inteligencia (Ministerio del Interior), Ministerio Pblico, Consejo de Rectores (Ministerio de Educacin) y algunos Servicios del Ministerio de Defensa.


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responsabilidad o unidades de trabajo, de aquellos necesarios en los niveles superiores de la toma de decisiones o con fi nes de accountability. En este ltimo caso los indicadores deben cubrir los aspectos ms signifi cativos de la gestin, privilegiando los principales obje-tivos de la organizacin.

1.2 mbitos y Dimensiones de los Indicadores. Elementos Metodolgicos10

1.2.1 mbitos de Control

Los indicadores de desempeo pueden referirse a diferentes mbitos necesarios de controlar en la implementacin de polticas y programas pblicos. Estos se describen a continuacin:

a) Procesos. Se refi eren a actividades vinculadas con la ejecucin o forma en que el trabajo es realizado para producir los productos (bienes o servicios), incluyen actividades o prcticas de trabajo tales como procedimientos de compra, procesos tecnolgicos y de administracin fi nanciera. Los indicadores de proceso ayudan en la evaluacin del desempeo en reas donde los productos o resultados son difciles de medir.

b) Productos. Se refi eren a los bienes y/o servicios producidos o entregados y corresponden a un primer resultado de un programa o accin pblica. Sin embargo, el concepto no est restringido slo a niveles de produccin o provisin sino que se extiende a importantes ca-ractersticas o atributos de estas acciones.

Por otra parte, en algunos bienes o servicios corresponde usar indicadores de unidades de productos entregados como indicadores de resultados intermedios o fi nales, por ejemplo el nmero de kilmetros en la construccin de caminos. No obstante en otros, los indicadores de producto son relativamente menos relevantes respecto de los resultados intermedios o fi nales que se esperan.

c) Resultados intermedios. Se refi ere a los cambios en el comportamiento, estado, actitud o certifi cacin de los benefi ciarios una vez que han recibido los bienes o servicios de un programa o accin pblica. Su importancia radica en que su ocurrencia facilita y hace ms probable alcanzar los resultados fi nales, y en consecuencia constituyen una aproximacin a stos.

d) Resultados fi nales o impacto. Son resultados a nivel del fi n de los bienes o servicios en-tregados e implican un mejoramiento en las condiciones de la poblacin objetivo atribuibles exclusivamente a stos. En algunas oportunidades es difcil disponer de esta mediciones, principalmente, por la difi cultad de aislar los efectos de otras variables externas y/o porque muchos de estos efectos son de largo plazo.

10 Los elementos metodolgicos que se presentan se han elaborado teniendo como base diferentes documentos tcnicos, y la experiencia en los ltimos aos respecto de la implementacin de indicadores de desempeo en Chile.


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1.2.2 Dimensiones o Focos del desempeo

El desempeo, adems de los mbitos de control mencionados, tiene tambin diferentes dimensiones, algunas de las cuales interactan y pueden entrar en confl icto. Es por esto que la seleccin de indicadores debe procurar una visin equilibrada y el anlisis de los resul-tados de las mediciones debe efectuarse con extremo cuidado. Las dimensiones o focos de la gestin de una institucin que son factibles y relevantes de medir a travs de indicadores son su efi cacia, efi ciencia, economa y calidad del servicio. A continuacin se describen cada uno de estos conceptos:

a) Efi cacia. Se refi ere al grado de cumplimiento de los objetivos planteados, es decir, en qu medida el rea, o la institucin como un todo, est cumpliendo con sus ob-jetivos, sin considerar necesariamente los recursos asignados para ello. Es posible obtener medidas de efi cacia en tanto exista claridad respecto de los objetivos.

b) Efi ciencia. Describe la relacin entre dos magnitudes: la produccin fsica de un producto (bien o servicio) y los insumos o recursos que se utilizaron para alcanzar ese nivel de produccin. En otros trminos, se refi ere a la ejecucin de las acciones, benefi cios o prestaciones del servicio utilizando el mnimo de recursos posibles.

En el mbito de los servicios pblicos existen muchas aproximaciones a este concep-to. Algunas de stas se refi eren a la productividad media de los distintos factores de produccin de los bienes o servicios, y relacionan el nivel de actividad con el nivel de recursos utilizados; otras dicen relacin con costos de produccin tales como costos medios o unitarios, y/o tambin con estructuras de costos tales como gastos admi-nistrativos en relacin al gasto total que involucra la entrega de las prestaciones.

c) Economa. Este concepto se relaciona con la capacidad de una institucin para gene-rar y movilizar adecuadamente los recursos fi nancieros en el marco de sus objetivos. La administracin de recursos institucionales exige siempre el mximo de disciplina y cuidado en el manejo de la caja, del presupuesto, de la preservacin del patrimonio y de la capacidad de generar ingresos.

Algunos indicadores de economa de un programa pueden ser su capacidad de auto-fi nanciamiento, la efi cacia en la ejecucin de su presupuesto o su nivel de recupera-cin de prstamos.

d) Calidad del servicio. La calidad del servicio es una dimensin especfi ca del concepto de efi cacia que se refi ere a la capacidad de la institucin para responder a las necesi-dades de sus clientes, usuarios o benefi ciarios. Se refi ere a atributos de los productos (bienes o servicios) entregados, tales como: oportunidad, accesibilidad, precisin y continuidad en la entrega del servicio, comodidad y cortesa en la atencin.

Algunas relaciones que refl ejan este concepto son el nmero de reclamos sobre el total de casos atendidos, tiempo de tramitacin de benefi cios, tiempo de espera en ofi cinas de atencin de pblico o velocidad de respuesta de cartas, llamadas o recla-mos por parte de los usuarios.


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1.2.3 Combinaciones entre mbitos de Control y Dimensiones del Desempeo

Los mbitos de control y dimensiones de evaluacin se entrecruzan cuando evaluamos des-empeo como se observa en la siguiente fi gura. Para los diferentes bienes y servicios habr diferentes combinaciones entre mbitos y dimensiones que sern ms relevantes que otras para los respectivos procesos de monitoreo y/o evaluacin.

Figura 2 mbitos de Control y Dimensiones del Desempeo

Proceso Producto Resultado

Efi cacia

Efi ciencia

Economa

Calidad

Por ejemplo, a nivel de producto, este mbito puede incluir la dimensin de efi cacia me-dida por los niveles de bienes o servicios producidos o entregados, o el logro de coberturas comprometidas. Adicionalmente puede incluir indicadores respecto de atributos de los bie-nes o servicios correspondientes a la dimensin de calidad, as como tambin puede incluir indicadores de la efi ciencia de su produccin o provisin. Esta integracin de informacin correspondiente a diferentes dimensiones del desempeo a nivel de producto no muestra resultados intermedios ni fi nales, sin embargo ilustra respecto de requisitos y condiciones de desempeo necesarias para que tales resultados ocurran. Ejemplos de indicadores por dimensin y mbito de control se presentan en el siguiente recuadro.


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Recuadro 1 Ejemplos de Indicadores Segn Dimensin y mbito de Evaluacin

EFICACIA-Porcentaje de egreso favorable de nios y nias egresados de programas proteccionales (mbito de Control: Resultado Intermedio) Servicio Nacional de Menores

-Tasa anual de variacin de reclusos con contrato de trabajo (mbito de Control: Resultado Final) Gendarmera de Chile

EFICIENCIA-Promedio de controversias resueltas por abogado (mbito de Control: Producto) Superintendencia de ISAPRES

-Promedio de Inspecciones a faenas mineras por fi scalizador (mbito de Control: Producto) Servicio Nacional de Geologa y Minera

ECONOMA-Porcentaje de crditos de corto plazo recuperados (mbito de Control: producto) Instituto de Desarrollo Agropecuario

-Tasa de Variacin Anual en el resultado neto de operacin (mbito de Control: Resultado Final) Central de Abastecimientos

CALIDAD-Porcentaje de declaraciones y pagos va Internet y planilla electrnica (mbito de Control: Producto) Instituto de Normalizacin Provisional

-Tiempo promedio de tramitacin de solicitudes de extraccin (mbito de Control: Producto) Servicio Nacional de Pesca

1.2.4 Consideraciones Metodolgicas para la Elaboracin de Indicadores

En el marco de los requisitos defi nidos para la elaboracin y medicin de indicadores de desempeo y con el objeto de optimizar dicho proceso, la identifi cacin y elaboracin de indicadores debe considerar los aspectos y elementos que se sealan a continuacin:

a)Temporalidad. La identifi cacin de los indicadores de desempeo debe considerar el mo-mento en que los diferentes resultados deberan ocurrir, y por tanto comenzar a medirse. Este momento depender de la naturaleza de los bienes y servicios y del mbito de control que se necesita evaluar (procesos/productos/resultados).

Lo anterior es particularmente importante en el caso de productos (bienes o servicios) cuyos resultados son de mediano y largo plazo, y por tanto, si bien es posible identifi car indica-dores stos no podrn ser medidos en lo inmediato. No obstante, esta identifi cacin es til para desarrollar los procesos necesarios para disponer de la informacin para las mediciones, cuando sea tcnicamente recomendable realizarlas.


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Asimismo, las mediciones pueden tener diferentes frecuencias, es decir su perodo de medi-cin puede ser, semestral, anual, bianual, etc.

b) Fuentes de informacin. Una vez identifi cadas las reas en que se debe elaborar indica-dores es necesario identifi car la forma de obtencin de la informacin para efectuar las me-diciones. En muchas oportunidades la informacin requerida para las mediciones constituye informacin que, razonablemente, debe formar parte de los procesos regulares de gestin de los programas, y por tanto posibles de obtener a travs de instrumentos de recoleccin de informacin que formen parte de sus actividades, ya sea a nivel censal o muestral, recogi-dos como estadsticas, a travs de encuestas, pautas de observacin, etc., dependiendo del aspecto a medir. En estos casos las fuentes de obtencin de informacin son identifi cables, aunque no estn disponibles. Si es esta ltima la situacin, los mecanismos de recoleccin de informacin deberan ser diseados o rediseados con el objeto de obtener las medicio-nes.

En otras oportunidades el mbito de la medicin es ms complejo, requirindose por lo tanto de procesos tambin complejos y costosos de recoleccin y procesamiento de la informa-cin a travs de la aplicacin de metodologas ms sofi sticadas. En estos casos, en general, deben efectuarse estudios o evaluaciones y las mediciones no podrn obtenerse a travs de procesos regulares de obtencin de informacin, afectando tambin la periodicidad de la medicin de los indicadores. Por esto es altamente recomendable identifi car el o los momen-tos ms oportunos para efectuar las mediciones, atendiendo a lo sealado anteriormente en el punto de temporalidad.

Finalmente, en situaciones excepcionales, pudiera ocurrir que no exista una metodologa que mida razonablemente los efectos de un programa, componente o accin pblica, o bien que los costos de aplicarla sean tan altos que no sea recomendable su utilizacin en compa-racin con los recursos que stas involucran y/o con los vacos de informacin que pretende cubrir.

Teniendo en consideracin los elementos anteriores, una propuesta de elaboracin de indi-cadores debe contener indicadores factibles de medir, identifi cando el momento adecuado para esto y la periodicidad de las mediciones. Esto ltimo, de modo de equilibrar adecua-damente las necesidades de informacin con los recursos disponibles, tanto tcnicos como fi nancieros.

1.2.5 Presentacin de Indicadores en el Presupuesto

La presentacin de los indicadores y sus metas anuales se efecta identifi cando, para cada indicador las siguientes categoras de informacin, como se observa en el recuadro 2: el pro-ducto estratgico institucional (bienes o servicios) al que se vincula; el nombre del indicador identifi cando su mbito de control y dimensin de evaluacin, y si corresponde o no aplicar enfoque de gnero; la frmula de clculo; el valor efectivo del indicador en aos recin pasados.


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Recuadro 2 Formulario Indicadores de Desempeo

MINISTERIOSERVICIOPROGRAMA

PARTIDACAPTULOPROGRAMA

Producto estra-tgico o rele-vante al que se vincula (bien y/o servicio)

Indicador de Des-empeo

Frmula de clculo

Datos EfectivosEstima-

cinMeta

Medios de verifi cacin

2002 2003 2004 2005 2006

NombreDimensinmbito de control

La primera columna de informacin tiene por objeto analizar consistencia con defi niciones estratgicas de las instituciones (ver recuadro 3), permitiendo una ms clara visin de la cadena de informacin de desempeo producto estratgico-indicador-metas y su cumpli-miento. La segunda columna contiene informacin de qu es lo que mide el indicador, identifi cando la dimensin y mbito de control del desempeo. La frmula de clculo del indicador es la expresin matemtica que permite cuantifi car el nivel o magnitud que al-canza el indicador en un perodo de tiempo, de acuerdo a los valores de las variables co-rrespondientes. La informacin histrica consiste en el valor efectivo del indicador en aos recientes y permite analizar la consistencia de la meta comprometida con la trayectoria del indicador y los recursos que se asignen en el presupuesto, de modo que el compromiso que se asuma sea exigente.

Recuadro 3 Defi niciones Estratgicas

Misin. Es una declaracin que defi ne el propsito o la razn de ser de una institucin y permite orientar las acciones que realicen los funcionarios hacia el logro de un resul-tado esperado. Por esta razn la misin debe ser comprehensiva en cuanto a identifi car claramente los productos relevantes y los clientes/ usuarios/ benefi ciarios a los cuales se orientan dichas acciones.

Objetivos Estratgicos. En el contexto de la administracin pblica, los objetivos estra-tgicos son la expresin de los logros que se espera que los servicios pblicos alcancen en el mediano plazo.

Productos Estratgicos. Corresponden a una defi nicin agregada de los bienes y servicios que la institucin o servicio ofrece como respuestas a las necesidades de sus clientes, benefi ciarios o usuarios. Los productos se generan bajo la responsabilidad de la institu-cin, ya sea por produccin directa o por subcontratacin.


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1.3 Marco Institucional, Actores Involucrados y Funciones

1.3.1 Marco Institucional

La elaboracin de indicadores y metas de desempeo constituye parte de los anexos con in-formacin que acompaa a la presentacin del Proyecto de Ley de Presupuestos al Congreso Nacional. La institucin responsable de tal presentacin es la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, como institucin responsable de dicha iniciativa legislativa.

1.3.2 Actores y Funciones

a) Instituciones. Estas participan del proceso de formulacin de indicadores y metas de desempeo directamente. La presentacin de stos debe ser efectuada conjuntamen-te con la presentacin de su propuesta presupuestaria a la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda11, y el anlisis y seleccin fi nal se realiza conjuntamente entre las dos instituciones.

b) Ministerio de Hacienda. La Direccin de Presupuestos de este Ministerio analiza las propuestas de indicadores considerando los requisitos tcnicos y la consistencia de las metas comprometidas y los recursos asignados. Las observaciones que efecta el Ministerio de Hacienda son trabajadas con las instituciones para su incorporacin.

c) Congreso. El Congreso recibe los reportes de formulacin de indicadores y metas, y posteriormente, del cumplimiento de stas.

1.4 Seguimiento

A partir del ao 2001, el seguimiento del cumplimiento de las metas comprometidas en los indicadores de desempeo se efecta durante los primeros meses del siguiente ao a aquel para el que fueron formulados. La informacin base para efectuar el seguimiento es presen-tada, cada ao, en el Balance de Gestin Integral de cada institucin (ver punto VI). Estos antecedentes son revisados por la Direccin de Presupuestos, en algunos casos requiriendo informacin adicional a los servicios pblicos. El informe fi nal de cumplimiento de las metas comprometidas en los indicadores se enva a cada ministerio y sus correspondientes servi-cios, y a la Comisin Especial Mixta de Presupuestos del Congreso12. Adicionalmente, infor-macin agregada se presenta al Congreso en la evaluacin de la ejecucin presupuestaria y en los anexos al Proyecto de Ley de Presupuestos, a nivel de cada partida. La informacin tambin se encuentra disponible en el sitio web de la Direccin de Presupuestos.

Parte importante del seguimiento es la verifi cacin de la informacin. Es por esto que, adi-cionalmente a las actividades realizadas, la Direccin de Presupuestos solicita y revisa los medios de verifi cacin de una muestra de indicadores.

11 En el proceso de formulacin de presupuestos 2006 los indicadores de desempeo se ha debido formular a travs del For-mulario H. 12 La Ley N19.875 de 2003 otorga carcter permanente a esta comisin.


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1.5 Integracin al Ciclo Presupuestario

La etapa de formulacin de indicadores y defi nicin de sus metas es realizada considerando las asignaciones de recursos que contempla el Proyecto de Ley de Presupuestos, y se envan al Congreso Nacional cada ao como parte de la informacin que lo acompaa. Esto, con el objeto de que los integrantes de las Comisiones Legislativas cuenten con antecedentes de desempeo en la tramitacin de dicho proyecto. Una vez aprobado el Proyecto de Ley de Presupuestos, los indicadores y sus metas constituyen compromisos para el perodo de su ejecucin.

Por otra parte, cada ao, el cumplimiento de las metas de los indicadores constituye infor-macin para el prximo perodo presupuestario. A partir del ao 2002, el cumplimiento de las metas de los indicadores correspondientes al ao anterior se analiza en la etapa de Eva-luacin de la Ejecucin Presupuestaria, evaluacin que es parte del proceso presupuestario de la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda (ver recuadro 4). Adicionalmen-te, la informacin est disponible para el trabajo de las Comisiones Tcnicas que se llevan a efecto en el perodo de formulacin del presupuesto (ver recuadro 5) y es enviada a la Comisin Especial Mixta de Presupuestos (ver fi gura 3).

Recuadro 4 Proceso Presupuestario. Etapa de Evaluacin de Ejecucin Presupuestaria

A partir del proceso presupuestario correspondiente al ao 2001 la Direccin de Presu-puestos del Ministerio de Hacienda consolid una etapa inicial de ste que se ha deno-minado Evaluacin de la Ejecucin Presupuestaria (evaluacin interna), y que corres-ponde a la evaluacin de la ejecucin fi nanciera y de gestin del ao anterior. En sta el Director de Presupuestos junto con la Subdireccin de Presupuestos y la Divisin de Control de Gestin analizan todos los antecedentes disponibles en relacin a la gestin fi nanciera y de desempeo de los ministerios, anlisis que sirve de base para las defi ni-ciones de presupuestos exploratorios y marcos presupuestarios para la siguiente etapa de Formulacin del Proyecto de Ley de Presupuestos. Los aspectos ms relevantes de este anlisis son informados y comentados en las Comisiones Tcnicas de la etapa de formulacin (ver Recuadro N5)

Recuadro 5 Comisiones Tcnicas Proceso Presupuestario

Las Comisiones Tcnicas son reuniones entre cada servicio pblico, cuyo presupuesto forma parte de la Ley de Presupuestos, y la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda. Se realizan cada ao en el perodo de formulacin del Proyecto de Ley de Presupuestos. En stas el Director o autoridad del Servicio o institucin expone las prioridades y aspectos tcnicos en que basa su presentacin de presupuesto para el ao siguiente. Dichos antecedentes son analizados en la reunin. A partir del proceso 2001 se dispone de informacin de desempeo de las instituciones proveniente del sistema de control de gestin de la Direccin de Presupuestos, la que enriquece el trabajo en estas Comisiones.


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Figura 3 Integracin al Ciclo Presupuestario

Presentacin Formato Estndar.Iniciativas/Fondo

Evaluacin de Programas

Balance GestinIntegral








SeguimientoSeguimientoSeguimientoSeguimientoSeguimientoSeguimientoSeguimientoSeguimiento

IndicadoresIndicadoresIndicadoresIndicadoresIndicadoresIndicadoresIndicadoresIndicadores

EVALUACINEJECUCIN

EVALUACINEJECUCIN

EVALUACINEJECUCIN

EVALUACINEJECUCIN

EVALUACINEJECUCIN

EVALUACINEJECUCIN

EVALUACINEJECUCIN

EVALUACINEJECUCIN FORMULACINFORMULACINFORMULACINFORMULACINFORMULACINFORMULACINFORMULACINFORMULACIN EJECUCINEJECUCINEJECUCINEJECUCINEJECUCINEJECUCINEJECUCINEJECUCIN

PresentacinProyecto

PresentacinProyecto

PresentacinProyecto

PresentacinProyecto

PresentacinProyecto

PresentacinProyecto

PresentacinProyecto

PresentacinProyecto

AprobacinLey

AprobacinLey

AprobacinLey

AprobacinLey

AprobacinLey

AprobacinLey

AprobacinLey

AprobacinLey

Ley de PresupuestoLey de PresupuestoLey de PresupuestoLey de PresupuestoLey de PresupuestoLey de PresupuestoLey de PresupuestoLey de Presupuesto

PROCESO PRESUPUESTARIO - MINISTERIO DE HACIENDAPROCESO PRESUPUESTARIO - MINISTERIO DE HACIENDAPROCESO PRESUPUESTARIO - MINISTERIO DE HACIENDAPROCESO PRESUPUESTARIO - MINISTERIO DE HACIENDAPROCESO PRESUPUESTARIO - MINISTERIO DE HACIENDAPROCESO PRESUPUESTARIO - MINISTERIO DE HACIENDAPROCESO PRESUPUESTARIO - MINISTERIO DE HACIENDAPROCESO PRESUPUESTARIO - MINISTERIO DE HACIENDA

El cumplimiento de los indicadores de desempeo comprometidos en el presupuesto, al igual que los resultados de las evaluaciones (ver punto III) constituyen informacin de desempe-o, uno de cuyos objetivos es enriquecer la formulacin del presupuesto. Esto no implica un uso aislado ni una relacin mecnica, inmediata y directa de ms o menos recursos depen-diendo de sus resultados. Ms bien, los indicadores de desempeo son utilizados en conjunto con otras categoras de informacin de desempeo, considerando las prioridades de poltica y en el marco de poltica fi scal.

En efecto, en algunos casos de acciones pblicas (productos/bienes o servicios) con resulta-dos insufi cientes, con el fi n de no perjudicar a los benefi ciarios con reducciones signifi cativas del presupuesto, puede ser ms recomendable fi jar condiciones que propicien o exijan un mejor desempeo, condiciones que pueden ser establecidas en la propia Ley de Presupues-tos u otros procesos de control de gestin. De este modo, con posterioridad, se podr revisar la decisin en base al cumplimiento de dichas condiciones, compromisos y/o nueva informa-cin de desempeo, segn corresponda. En otros casos, reas con buen desempeo pueden no requerir de recursos adicionales si su oferta cubre adecuadamente las necesidades, o bien si las asignaciones actuales son relativamente adecuadas en comparacin con otras priori-dades presupuestarias, situaciones en que la informacin de desempeo puede contribuir a decidir respecto de la continuidad de estas asignaciones.

Atendiendo a las razones descritas y teniendo en consideracin sus inherentes limitaciones13 los indicadores y sus resultados deben ser utilizados con prudencia.

13 Ver Allen y Tommasi (2002)


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1.6 Diseo Operativo

El diseo operativo comprende cuatro etapas las que se presentan en el recuadro 6 y se describen a continuacin.

Recuadro 6 Indicadores de Desempeo. Diseo Operativo

1. Propuesta de Indicadores de Desempeo

2. Formulacin Indicadores Anlisis tcnico y de consistencia con los recursos

3. Envo indicadores de Desempeo al Congreso Nacional (Proyecto de Ley de Presupuestos)

4. Seguimiento

i) Propuesta de indicadores. El proceso de trabajo se inicia con una propuesta de indicado-res de desempeo por parte de la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda14. Esta propuesta recopila y selecciona indicadores de desempeo provenientes de diferentes fuentes de informacin disponibles, tales como indicadores incorporados en el presupuesto del ao anterior, indicadores que provienen de los programas evaluados (ver punto III) y del Balance de Gestin Integral (ver punto VI).

La propuesta de indicadores se incorpora en los formularios para la preparacin del Proyecto de Ley de Presupuestos con el objeto que sirva de base para el trabajo en cada institucin. Consecuentemente puede ser modifi cada, perfeccionndola y/o amplindola. La propuesta de cada institucin debe ser presentada junto con su propuesta de presupuesto.

ii) Formulacin de indicadores. Una vez que la propuesta de indicadores es presentada por los servicios pblicos a la Direccin de Presupuestos sta es revisada y, en un trabajo con-junto con la institucin, se selecciona y defi ne la presentacin que se incorporar en la

14 En el proceso de formulacin del Presupuesto 2006 se envi una propuesta de indicadores al 96% de las instituciones centra-lizadas (un total de 108) y al 100% de las instituciones desconcentradas.


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informacin que acompaa al Proyecto de Ley de Presupuestos. Esta etapa incluye el anlisis tcnico y de consistencia entre la meta comprometida y el presupuesto asignado.

iii) Envo de indicadores de desempeo al Congreso Nacional. Esta etapa corresponde al envo formal de los indicadores de desempeo al Congreso junto con el Proyecto de Ley de Presupuestos.

(iv) Seguimiento. Corresponde a la evaluacin de cumplimiento de las metas, la que como se sealara se efecta sobre la base de lo informado en el Balance de Gestin Integral del ao correspondiente.

El diseo operativo comprende las etapas de formulacin, ejecucin de compromisos y se-guimiento. Las etapas de este ciclo se desarrollan en diferentes aos fi scales como se mues-tra en el recuadro 7.

Recuadro 7 Indicadores de Desempeo. Etapas del Ciclo

Aos Etapas del Ciclo

Ao t-1 -Formulacin de indicadores y defi nicin de metas ao t-Presentacin al Congreso junto con Proyecto de Presupuesto ao t

Ao t-Ejecucin compromisos establecidos en metas de indicadores ao t-Formulacin de indicadores y defi nicin de metas ao t+1-Presentacin al Congreso junto con Proyecto de Presupuesto ao t+1

Ao t+1

-Evaluacin cumplimiento de metas de indicadores ao t. Informe a Ministerios, Servicios y Congreso-Ejecucin compromisos establecidos en metas de indicadores ao t+1

-Formulacin de indicadores y defi nicin de metas ao t+2-Presentacin al Congreso junto con Proyecto de Presupuesto ao t+2

2. Balance de la Experiencia. Principales Avances y Aprendizajes

2.1 Sistematicidad de la Experiencia

Entre los aos 2001-2006 se han defi nido metas para indicadores de desempeo en forma creciente y sistemtica. La formulacin de indicadores en el perodo ha mostrado signifi ca-tivos mejoramientos, avanzando cada ao en identifi car los productos (bienes y/o servicios) claves de las instituciones, y comprometer mejores indicadores y metas para ellos.

Para perfeccionar este sistema, se ha contado con los incentivos de los Programa de Mejo-ramiento de Gestin (PMG), que incluyen la planifi cacin estratgica y el control de gestin entre sus sistemas claves, as como tambin con la retroalimentacin proveniente del desa-rrollo de las evaluaciones de programas e instituciones y sus correspondientes compromisos institucionales (ver recuadro 9 y puntos III y V). A partir del ao 2003 el proceso se ha desa-rrollado a travs de una plataforma computacional en lnea va Internet.


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2.2 Efectividad

2.2.1 Formulacin 2001-2006

En estos seis aos se ha incrementado signifi cativamente el nmero de indicadores de des-empeo e instituciones que los formulan. En efecto, el presupuesto correspondiente al ao 2001 incorpor indicadores para un total de 72 servicios pblicos presentando 275 indicado-res, mientras que, para el ao 2006 se presentaron 1.552 indicadores para 136 servicios lo que representa un promedio de 11,4 indicadores por institucin (ver cuadro 1).

El nmero de indicadores 2006 es levemente menor que en 2005, sin embargo est en el rango que se ha defi nido para el mediano plazo, con el objeto de disponer de un conjunto de indicadores relevantes y posibles de administrar por quienes usan la informacin.

Cuadro 1 Evolucin Indicadores de Desempeo 2001-2006

Ao N Indicadores N Instituciones Promedio por Institucin 2001 275 72 3.82002 537 109 4.92003 1039 111 9.42004 1684 132 12.82005 1588 133 11.92006 1552 136 11.4

En los seis aos analizados un nmero signifi cativo de indicadores formulados corresponden a funciones de proteccin social, salud y educacin15, a su vez los indicadores cubren mayo-ritariamente el mbito de efi cacia (ver cuadros 2 y 3).

15 Aos 2004 -2006 de acuerdo a nueva clasifi cacin del gasto. Para los aos 2001-2003 ver informacin de acuerdo a anterior clasifi cacin en Guzmn (2003a) y Guzmn(2003b).


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Cuadro 2 Indicadores de Desempeo 2004-2006

Porcentajes por Funcin

Funciones2004 2005 2006

Porcentajes

A Funciones de Actividades Recreativas, Cultura y ReliginB Funciones de DefensaC Funciones de EducacinD Funciones de Orden Pblico y SeguridadE Funciones de Proteccin del Medio AmbienteF Funciones de Proteccin SocialG Funciones de SaludH Funciones EconmicasI Funciones GeneralesJ Funciones de Vivienda y Servicios Comunitarios

3,21,14,53,31,619,19,034,723,00,5

3,71,44,93,52,020,18,730,024,80,9

4,31,25,13,91,917,58,030,027,60,5

Total % 100% 100% 100%Indicadores 1.684 1.588 1.552Instituciones 132 133 136

Fuente: Clasifi cacin de acuerdo a la Clasifi cacin Funcional del Gasto, Estadsticas de las Finanzas Pblicas, Direccin de

Presupuestos, Ministerio de Hacienda.

Cuadro 3 Indicadores de Desempeo 2001-2006

mbitos de Evaluacin

mbitos o Focos

2001 2002 2003 2004 2005 2006

N % N % N % N % N % N %

Efi cacia 200 72,7 299 55,7 555 53,4 848 50,4 861 54,2 872 56,2Efi ciencia 24 8,7 53 9,9 153 14,7 233 13,8 177 11,2 165 10,6Econmicas 51 18,6 67 12,5 136 13,1 275 16,3 191 12,0 138 8,9Calidad* 118 21,9 195 18,8 328 19,5 359 22,6 377 24,3Total Indicadores

275 100 537 100 1.039 100 1.684 100 1.588 100 1.552 100

N Instituciones

72 109 111 132 133 136

Nota: Cabe sealar que a partir del proceso de formulacin de indicadores 2002 se incluy indicadores en la dimensin de calidad, separadamente de la dimensin de efi cacia.

En particular, en el proceso presupuestario correspondiente al ao 2006 un 30,6% de los indicadores presentados cubren funciones de educacin, proteccin social y salud, mientras que un 56,2% del total corresponden al mbito de efi cacia (ver cuadro 4). Por otra parte, el total de indicadores se vinculan con el 88% de los productos estratgicos (bienes o servicios) provistos por las instituciones16.

16 Esto signifi ca que existe uno o ms indicadores por producto estratgico defi nido.


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Cuadro 4 Indicadores de Desempeo Ao 2006

Funciones y Dimensiones de Evaluacin

FuncionesEfi cacia Efi ciencia

Econo-ma

CalidadTotal

Nmero %A

BCD

E

FGHIJ

Funciones de ActividadesRecreativas, Cultura y ReliginFunciones de DefensaFunciones de EducacinFunciones de Orden Pblico y SeguridadFunciones de Proteccin del Medio AmbienteFunciones de Proteccin SocialFunciones de SaludFunciones EconmicasFunciones GeneralesFunciones de Vivienda y Servicios Comunitarios

41

105739

21

143 74245237 5

11

5 5 5

5

17125746 2

4

1 3 1

2

26113752 1

10

31416

2

852712793 0

66

197961

30

271124466428 8

4,3

1,2 5,1 3,9

1,9

17,58,030,027,6 0,5

Total NTotal %

87256,2%

16510,6%

1388,9%

37724,3%

1.552100%

100

Fuente: Clasifi cacin de acuerdo a la Clasifi cacin Funcional del Gasto, Estadsticas de las Finanzas Pblicas, Direccin de Presupuestos, Ministerio de Hacienda.

2.2.2 Resultados

2.2.2.1 Perodo 2001-2004

El cumplimiento de las metas comprometidas en los indicadores se ha evaluado cada ao a travs de los procedimientos establecidos. El porcentaje de indicadores evaluados respecto de los formulados ha sido superior al 70%, elevndose a 94% en la ltima evaluacin corres-pondiente al proceso 2004 (ver cuadro 6)

Las metas no evaluadas tienen su explicacin en diferentes razones. La ms comn, par-ticularmente en los primeros aos, se refi ere a que algunos algoritmos de medicin se han reformulado para hacerlos ms pertinentes, reformulaciones que han sido incorporadas en los indicadores del siguiente ao. Una segunda razn se debe a la no presentacin de infor-macin o calidad insufi ciente de sta para efectuar la evaluacin. En otros casos el perodo de medicin de indicadores es superior a un ao, por lo que no corresponde evaluarlos en el ao de anlisis.

Respecto de los resultados, el porcentaje de cumplimiento de metas en el rango 100%-95% ha alcanzado valores entre un 69% y 80% respecto del total de los indicadores evaluados, porcentajes considerados satisfactorios. A lo largo del perodo ha habido un sistemtico


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mejoramiento en la calidad de los indicadores y exigencia de sus metas, lo que explica los menores porcentajes de cumplimiento en los aos 2002 y 2003 respecto del ao 2001 que muestra el cuadro siguiente.

Cuadro 5 Cumplimiento de Metas Indicadores Aos 2001-2004

Rangos de Cumplimiento2001 2002 2003 2004 17

Porcentaje95% - 100% 79,8 68,5 76,3 85,890% - 94% 6,1 9,2 5,3 3,389% - 80% 3,7 7,6 6,5 4,1< 80% 10,4 14,7 11,9 6,8N Total de Evaluados 163 394 958 1.579Evaluados / formulados (%) 78,7 73,4 92,2 93,8

La evaluacin de las metas se ha basado en antecedentes presentados en los Balances de Gestin Integral (BGI)18 de los servicios pblicos (ver punto VI) e informacin complementaria solicitada. Los incumplimientos de las metas comprometidas tienen su explicacin en difi cul-tades de gestin interna; mientras que otros se explican por sobrestimaciones de metas, en algunos casos, debido a insufi ciente informacin de aos previos. Casos de incumplimientos de metas debido a factores externos a la institucin o cambios de prioridades programticas debidamente justifi cadas no son considerados en el clculo del porcentaje de cumplimiento.

2.2.2.2 Indicadores ao 2004

En el proceso de elaboracin del presupuesto del ao 2004 un total de 132 instituciones pblicas comprometieron metas a travs de indicadores de desempeo. El cumplimiento de dichas metas fue evaluado en el primer semestre del ao 2005.

Como muestra el cuadro 6, del total de 1.684 indicadores comprometidos se evalu el cum-plimiento de 1.590 indicadores, lo que corresponde a un 94% de ellos. Por otra parte, 94 indicadores correspondientes a un 6% de los comprometidos no fueron evaluados. De los indicadores no evaluados 39 lo sern en el proceso correspondiente al ao 2005, debido a que corresponden a indicadores en que el perodo de medicin es superior a un ao o cuyos algoritmos de medicin se reformularon para hacerlos ms pertinentes, reformulaciones que fueron incorporadas en los indicadores de ste ao. En los restantes 55 indicadores no se present informacin que permitiera su evaluacin.

17 Se excluyen los indicadores evaluados cuyo incumplimiento se debe a causas justifi cadas (factores externos o cambios de prioridades). 18 Los BGI son entregados al Congreso Nacional el 30 de abril de cada ao.


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Cuadro 6 Evaluacin y Cumplimiento Metas Indicadores Ao 2004 Segn Funcin

Nmero de Indicadores Porcentaje

FuncionesComprometidos

Evaluados No Evaluados TotalCumplidos

Evaluados Respecto

Total

CumplidosRespectoEvaluados

Actividades Re-creativas, Cultura y Religin

52 2 54 49 96% 94%

Defensa 17 1 18 15 94% 88%

Educacin 65 10 75 57 87% 88%Orden Pblico y Seguridad

49 6 55 38 89% 78%

Proteccin del Medio Ambiente

27 0 27 25 100% 93%

Proteccin Social 296 26 322 250 92% 84%

Salud 150 1 151 122 99% 81%

Econmicas 564 21 585 478 96% 86%

Generales 367 21 388 319 95% 88%Vivienda y Servi-cios Comunitarios

3 6 9 2 33% 67%

Total 1.590 94 1.684 1.355 94% 86%

Como se aprecia en el cuadro 7, del total de indicadores evaluados, un 86% de ellos se cumplieron satisfactoriamente en el rango de 95 a 100% y un 7% present un cumplimiento inferior a 80%.

Cuadro 7 Cumplimiento de Metas Indicadores ao 2004

Segn Funcin

Grado de Cumplimiento 95% - 100% 90% - 94% 80% - 89% < 80% Total PorcentajeActividades Recreativas, Cultura y Religin

49 1 2 0 52 3%

Defensa 15 1 1 0 17 1%Educacin 57 5 2 1 65 4%Orden Pblico y Seguridad 38 3 2 6 49 3%Proteccin del Medio Ambiente

25 0 1 1 27 2%

Proteccin Social 250 12 13 21 296 19%Salud 122 5 7 16 150 9%Econmicas 478 17 23 39 557 35%Generales 319 8 14 22 363 23%Vivienda y Servicios Comunitarios

2 0 0 1 3 0%

Total 1.355 52 65 107 1.579Porcentaje 86% 3% 4% 7% 100%


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2.3 Desarrollo Institucional

Las defi niciones de marco institucional, actores y sus funciones se han mantenido a lo largo de stos seis ltimos aos. La experiencia acumulada ha permitido crear espacios de trabajo con los profesionales de las instituciones y ha facilitado la integracin del concepto de indicadores en otros instrumentos, como el sistema de informacin para la gestin de las instituciones (SIG) que es parte de los PMG, los marcos lgicos utilizados como parte de las evaluaciones de programas, y el formato estndar de presentacin de programas en la formulacin de presu-puestos. De igual modo, en muchos casos, las dinmicas de trabajo en las instituciones han generado articulaciones entre las diferentes unidades, prctica que tambin es un requisito necesario para mejorar la gestin institucional y fortalecer los procesos de anlisis y asigna-cin de recursos pblicos.

2.4 Calidad

2.4.1 Consolidacin Metodolgica

El perfeccionamiento de formatos de presentacin de indicadores y de los documentos tc-nicos de apoyo, as como la formulacin por sexto ao consecutivo han permitido ir con-solidando la metodologa. Cabe sealar que con el objeto de homologar criterios tcnicos bsicos, a partir del ao 2001 los indicadores y sus aspectos tcnicos han pasado a formar parte de la metodologa de evaluacin de programas e institucional (ver punto III); ha sido incorporada en el formato estndar de presentacin de iniciativas en la formulacin de los presupuestos (ver punto IV); se ha incorporado como elemento bsico para informar sobre el desempeo institucional en los BGI (ver punto VI), y ha pasado a formar parte tambin de los antecedentes tcnicos para el desarrollo del sistema de Planifi cacin y Control de Gestin de los PMG (ver recuadro 9 y punto v), todos instrumentos del sistema de control de gestin en funcionamiento en la Direccin de Presupuestos.

2.4.2 Generacin de Competencias

La elaboracin de indicadores para su incorporacin en el presupuesto ha permitido avan-zar en la generacin de competencias al interior de las instituciones, cumpliendo adems un rol educativo, bsico, en la introduccin de una cultura del desempeo. Por otra parte, la relacin de trabajo ms directa con los profesionales encargados en cada una de las ins-tituciones ha permitido mejores anlisis tcnicos, avanzando tanto en la identifi cacin de los resultados esperados de los productos (bienes y/o/servicios) y por tanto del foco de los indicadores, como en la comprensin del objetivo de las mediciones. Todo lo anterior ha generado una mayor sinergia para su elaboracin y uso como herramienta de gestin. La generacin de competencias ha requerido de un gran esfuerzo de apoyo y asistencia a las instituciones a travs de la elaboracin de guas tcnicas, realizacin de talleres, videocon-ferencias y reuniones de trabajo con los servicios pblicos.


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2.5 Retroalimentacin en la Toma de Decisiones

2.5.1 Seguimiento

En el ao 2005 se complet el cuarto ciclo de trabajo con indicadores de desempeo, eva-luando el cumplimiento de los indicadores presentados en el ao 2003 para el presupuesto 2004. El seguimiento de cumplimiento se efecto en el primer semestre del ao 2005 de acuerdo al proceso descrito en punto II. 1.4.

En cada uno de los procesos de formulacin de indicadores, con fi nes de seguimiento, se han identifi cado los medios de verifi cacin del cumplimiento de las metas comprometidas. Adicionalmente, a partir del proceso de formulacin presupuestaria 2003 se dispone de ba-ses de datos que permiten interactuar en lnea con los servicios pblicos, a travs del sitio web de la Direccin de Presupuestos, as como tambin permiten la creacin de reportes institucionales sobre el cumplimiento de las metas de cada servicio pblico en forma ms rpida y oportuna.

2.5.2 Calidad de los Indicadores

2.5.2.1 Perodo 2001-2006

Como se mencion en el punto II.1.2, la difi cultad de medir resultados fi nales tambin esta presente en el caso chileno, es por eso que en este perodo ha sido necesario disponer de indicadores en los otros mbitos de control, que provean informacin de otros aspectos del desempeo tambin importantes. En particular se ha recurrido a indicadores en el mbito de procesos y principalmente de productos.

Como se observa en el cuadro 8, en este nivel de desarrollo del sistema, los indicadores de productos alcanzan una alto porcentaje respecto del total. Sin embargo, la formulacin de indicadores de productos no se centra exclusiva ni mayoritariamente en los niveles de produccin o de provisin de bienes y servicios. En efecto, los esfuerzos se han orientado a cubrir atributos deseables de stos en trminos de calidad, efi ciencia de su produccin o provisin, y desde la perspectiva de la efi cacia, cobertura de sus poblaciones objetivos. En el caso de los indicadores de procesos, ellos cubren reas claves con el objeto de garantizar o facilitar el logro en mbitos de desempeo superiores. La disminucin en el porcentaje de indicadores de resultados que se observa en el cuadro se debe a una mayor rigurosidad en la clasifi cacin de los indicadores.


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Cuadro 8 Formulacin Indicadores de Desempeo Aos 2002-2006

Segn mbitos de Control

Ao

Proceso Producto Resultado Total

N % N %Intermedio Final Total

N %N % N % N %

20022003200420052006

78239513396298

14,523,030,524,919,2

174527779901979

32,450,746,256,863,1

190186291208200

35,417,917,313,112,9

95871018375

17,78,46,05,24,8

285273392291275

53,126,323,318,317,7

5371039168415881552

100100100100100

Cabe sealar que la naturaleza de las misiones institucionales tambin infl uye en los avan-ces sealados, existiendo instituciones donde es menos complejo defi nir indicadores y ob-tener mediciones que en otras. En este sentido destacan los avances de instituciones tales como la Subsecretara de Telecomunicaciones, la Subsecretaria de Transporte, la Junta Na-

dipres. sistema de control de gestión

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