Fedea Policy Papers - 2020/21

Los objetivos de déficit en las CC.AA: Una propuesta basada en la deuda

Diego Martínez López (Universidad Pablo de Olavide)

Fernando González González (Técnico Comercial y Economista del Estado)

Octubre 2020

fedea

Las opiniones recogidas en este documento son las de sus autores y no coinciden necesariamente con las de FEDEA.

1

LosobjetivosdedéficitenlasCCAA:

Unapropuestabasadaenladeuda*

DiegoMartínezLópezUniversidadPabloOlavide,deSevilla

FernandoGonzálezGonzálezTécnicoComercialyEconomistadelEstado

Resumen

Laausenciadeunprocesocoherentey transparenteen ladefinicióndeobjetivos fiscalesesuna debilidad endémica de nuestromarco de gobernanza fiscal. Este artículo presenta unapropuesta para el establecimiento de los objetivos de déficit y deuda pública de las CCAAespañolas.Partiendodeunesquemayautilizadoenlagobernanzafiscaleuropea,sevinculaelsaldopresupuestariodelashaciendasautonómicasalesfuerzonecesarioparareducirelnivelde deuda pública hasta un valor normativo de referencia. Se ofrecen en este sentido variassimulaciones numéricas para distintas parametrizaciones de este valor de referencia de ladeudapúblicaydelavelocidaddeaproximaciónalmismo.Tambiénseproponeunmecanismode penalización que considera el momento del ciclo económico y el esfuerzo estructuralrealizado. La situación de la Comunidad Valenciana, altamente endeudada y con unafinanciaciónporhabitanteajustadopordebajodelamedia,tambiénesabordadaamododeejemplo.

Palabrasclave:déficitpúblico,deudapública,objetivosfiscales,ComunidadesAutónomas.

CódigoJEL:H70,H74.

*AgradecemosloscomentariosrecibidosdeÁngeldelaFuente,CristinaHerrero,SantiagoLagoyJoséA.Pérez(quetambiénnosprestóayudaenelapartado5).Encualquiercaso,todaslasopiniones,erroresuomisionessondenuestraexclusivaresponsabilidadpersonal,sincoincidirnecesariamenteconlasdelasinstitucionesalasquepertenecemos.Emaildecontacto:dmarlop1@upo.es

2

LosobjetivosdedéficitenlasCCAA:

Unapropuestabasadaenladeuda

1. Introducción

El establecimiento de los objetivos de déficit público para todas y cada una de lasComunidades Autónomas (CCAA) siempre ha sido un proceso arbitrario y carente detransparencia.Estanegativavaloraciónnoesexclusivadelmomentoactualsinoque,comose recordará en un apartado posterior, ha sido endémica en el modelo de gobernanzafiscalespañoladesdesuscomienzoshacedosdécadas.Lamanifestaciónmássuperficialdeestemalfuncionamientoseevidenciaenlarecurrentecontroversiapolíticaquesegeneraen torno al Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) cada vez que se incluye en suordendeldía.Desdeunaperspectivamáselaborada,diferentesespecialistashanseñaladoen repetidas ocasiones la escasa consistencia conceptual y metodológica del métodoseguido (Fernández-Llera y Monasterio, 2010; Fernández-Leiceaga y Lago-Peñas, 2013;AIReF,2016).

Elcontrasteconlagobernanzaeuropeaesclaro.ElPactodeEstabilidadyCrecimiento,consusdosprincipalesreformas(Six-PackyTwo-Pack)ylanormativatécnicaquesederivadetodoello,precisaconbastantedetalleladefinicióndeobjetivosfiscalesycómoprocederanteincumplimientos.Yloqueesmásimportante:nosecuestionademanerarepetidanilleva asociados los niveles de controversia que acompañan al procedimiento español demanerahabitual.Bienesciertoqueelesquemaeuropeopuedepecardeunnotablecelotécnico, que deviene en una indeseable complejidad. Pero esta circunstancia permitemostrar con más nitidez el otro caso polar al que nos enfrentamos en nuestro país:ausencia de un tratamiento sistemático que se resuelve a través de la discrecionalidadpolítica.

Ello no es óbice para cuestionar, por supuesto, el actual modelo de gobernanza fiscaleuropea.Dehecho,justoantesdel iniciodelapandemiaCovid-19sepusoenmarchaunambiciosoprocesodediscusióndedichagobernanza,afindeacometersureformadeunamanera juiciosa (Comisión Europea, 2020). El impacto de la actual crisis sanitaria yeconómica sobre las finanzas públicas se ha incorporado al debate y sin duda locondicionará en granmedida. Precisamente por encontrarnos, primero, inmersos en unprocesoderevisióndelareglasfiscalesdeámbitoeuropeoy,segundo,porencajardelaformamáscoherenteposibleelpragmatismoalquenosempujalaactualrecesión,mereceiniciarse un necesario debate sobre la gobernanza fiscal española en general y elestablecimientodeobjetivosfiscalesenparticular.

Deunaformasomera,puedeafirmarsequelafijacióndelosobjetivosdedéficitydeudapública entrenivelesde gobiernoen general, y entre laspropiasCCAAenparticular, nosiguemétodoalguno.Enesencia,setratarderepartirentrelasdistintasAdministracionesPúblicas el objetivo de déficit público acordado en las instituciones europeas mediantecriteriospocoalineadosconunmarcocoherentededisciplinafiscal.Debeapuntarseaquí,por otro parte, que el modelo de gobernanza fiscal español no contiene las suficientes

3

dosisdecoherenciaycompletitudensudiseñoycredibilidadensuaplicacióncomoparacoadyuvaraunarazonabledefinicióndeobjetivosfiscales(Martínez-López,2020).

En general, uno de los principales criterios para fijar objetivos de déficit público esconseguirelencajefinancierodeloscompromisoscomunitariosdelReinodeEspañaentrelasdistintasAdministraciones.Esoconducearepartir losobjetivosdedéficitteniendoencuentayadesdeelinicioelincumplimientoesperadodelEstadoylaSeguridadSocialyelhabitualsobrecumplimientodelasEntidadesLocales(EELL).ConlasCCAA,porsuparte,ladecisiónsuelequedaralalburdequesetransfieranrecursosdiscrecionalesoenelmarcode los mecanismos extraordinarios de financiación a fin de amortiguar posiblesnecesidadesdefinanciaciónpasadas,presentesofuturas.Ejemplosdeloprimeropuedenserlasactualizacionesdelasentregasacuentadesvinculadasdelprocesopresupuestarioconvencional de los Presupuestos Generales del Estado y el Fondo Covid-19, y de losegundolaampliacióndelosrecursosprocedentesdelFondodeFinanciacióndelasCCAA(FFCCAA)paracubrirdesviacionesdelobjetivodedéficitqueluegoseconsolidaneneldedeudapúblicadelañosiguiente.

OtrocriterioseguidodefactoenelestablecimientodelosobjetivosdedéficitpúblicodelasCCAAresideenminimizarlasfriccionesconyentreCCAA.Ellopuedeexplicarelhechodequetansoloenunaocasión,enelperiododevigenciadelaLeyOrgánicadeEstabilidadPresupuestariaySostenibilidadFinanciera(LOEPSF),sehayanasignadoobjetivosdedéficitasimétricosentre lashaciendasautonómicas.Dada laheterogéneasituacióndepartidayel diferente historial en esfuerzos de consolidación fiscal, lo razonable sería pensar enobjetivos diferenciados (Lago y otros, 2017). Por supuesto, a nadie se le escapa lacomplicada economía política de esta posibilidad pero igual de cierto es que, tanto pormotivosdeeficienciacomodeequidad,unaaproximaciónalternativaal“caféparatodos”seimpone.

EsteartículoofreceunmarcoconceptualparaelestablecimientodelosobjetivosdedéficitpúblicodelasCCAA.Arrancadeunplanteamientosimilaraleuropeocuandoabordaesteasuntopartiendodeuna reducciónnormativadel stock dedeudapúblicahastaunnivelpreviamente fijado y a una determinada velocidad de convergencia. En este sentido, sepresentandistintassimulacionessegúnlosparámetrospolíticos(niveldedeudanormativoy tiemponecesarioparaalcanzarlo)quesedecidan.Tambiénseproponeunavaloracióndecumplimientobasadaenelesfuerzoestructural realizado,dadoelmomentodel cicloenqueseencuentrelaeconomía.Asimismo,seplanteaunposibletratamientodiferencialparaaquellasCCAAque,conunafinanciaciónporhabitanteajustado inferiora lamedia,hanpodidovercómosuendeudamientoseveíaafectadoporello.

Convieneaclararenestepuntoquehemosconcentradonuestrapropuestaenelproblemadesostenibilidaddeladeudapúblicafrenteaplanteamientosalternativosquesubrayanlafunción estabilizadora de la política fiscal. Nuestra argumentación aquí es que lashaciendassubcentralesdesempeñanprimordialmentefuncionesdeprestacióndeserviciospúblicos, quedando las labores de estabilización asociadas a niveles de gobiernosuperiorespormotivosdeeficaciayventajarelativa(porejemplo,alahoradeaccederalos mercados de capitales). No obstante, como se verá más adelante, esquivamos en

4

nuestro planteamiento la crítica realizada a la prociclicidad del marco europeo y síconsideramoslasrelacionesentreelcicloeconómicoylaorientacióndelapolíticafiscalenlaevaluacióndelcumplimientofiscal.

Anuestrojuicio,estetrabajorealizavariasaportacionesalestadoactualdelacuestión.Enprimer lugar, ofrece un marco conceptual y metodológico para el establecimiento deobjetivos fiscales en las CCAA; esto es especialmente valioso en la medida en que laprácticahabitualsecaracterizaporlaausenciadecualquieraproximaciónsistemática.Ensegundolugar,talycomosedetallaráenelsiguienteapartado,pensamosqueampliamosel alcancedepropuestasanteriores, enespecial lasdeFernández-Leiceagay Lago-Peñas(2013)yAIReF(2016).Entercer lugar,aunmanteniendounarazonablemanejabilidadeneldiseñopropuesto,no ignoramosaspectosdemayorcomplejidadtécnicaoconceptual,talescomo,respectivamente,laintensidaddelajusteestructuralrealizadoenunmomentodelciclodeterminadoo la situacióndedeterminadasCCAAconuna financiación relativapordebajodelamedia.

El siguiente apartado ofrece una breve panorámica de los principales problemas que eldiseño y la aplicación delmandato de la LOEPSF han puesto demanifiesto a la hora deestablecer los objetivos de déficit y deuda pública; también se discuten propuestasanteriores. Mientras el tercer apartado presenta la aproximación general al marcopropuesto, en el cuarto se precisan detalles replicando un año concreto (2018) y segúndiferentes parametrizaciones. El quinto apartado aborda el caso específico de laComunidad Valenciana, con elevado nivel de deuda e infrafinanciación relativa. Unapartadofinalresumelasprincipalesconclusiones.

2. Problemasypropuestasanteriores

2.1Problemasdedefiniciónycumplimiento

Unode losaspectosmáscontrovertidosde lagobernanza fiscalespañolahasidoelde lafijacióndeobjetivosfiscales,tantopornivelesdegobiernocomoenlaseccióncruzadadeunmismosubsectorcomoeselcasodelasCCAA.Nilaanteriornormativasobreestabilidadpresupuestaria,laLey18/2001GeneraldeEstabilidadPresupuestariaysucomplementariaLey Orgánica 5/2001 (ambas reformadas en 2006), ni la actual LOEPSF han abordado elasunto con la suficiente ecuanimidad para evitar conflictos primero e incumplimientosdespués.Conestehistorialnoexentodeproblemas,noesdeextrañarquealdíadehoysiga siendoun temaen el que la credibilidad se encuentra notablementedeteriorada, loque suponeunanotable limitacióndelmarco fiscal que, como sabemos, ha de concederunaimportanciacrucialalacredibilidad.

Fernández-Llera y Monasterio (2010) ya ilustraron cómo una normativa de estabilidadpresupuestaria con problemas de diseño dejaba los resultados fiscales al albur del cicloeconómico. En efecto, ambos autores evidenciaron problemas de diseño que a la postredeteriorabanlaeficaciadelosobjetivosdedéficitparaalcanzarsucumplimiento.Ademásde un ramillete de cuestiones técnicas (concepto de inversión productiva, criterios

5

contables,variablesdereferencia,etc.)yotrasmásinstitucionales(bilateralidad,ausenciadeautomatismosenmecanismosdealertaycorrección)unacríticaprincipalquesubyacíaeneseartículoera laausenciadeunprocedimientoexplícitoy transparenteparaasignarobjetivosdedéficit en lasdimensiones vertical yhorizontal. Juntoa labilateralidaden lafijación de objetivos individuales, estemarco en potencia se prestaba a discrecionalidadpolítica.

La actual LOEPSF en vigor tampoco ha abordado con precisión el problema. De formasomera, el procedimiento para la fijación de objetivos fiscales se encuentra establecidocomo sigue. Éstos se fijan a propuesta del gobierno central y en elmomento en que seinicia la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, dentro de un marcoplurianualdetresaños1.Lasecuenciainstitucionalcomprendedosetapas.Enunaprimera,elConsejodePolíticaFiscalyFinanciera(CPFF)informaacercadelapropuestadelgobiernocentral sobre la distribución de objetivos de déficit y deuda por subsectores y quedadespuéssometidaalaaceptaciónoelrechazodelasCortesGeneralesensusdoscámaras.Si es aprobada, el CPFF debe valorar también una propuesta del gobierno central,elaboradaunavezconocidoelcriteriodelaAIReF,sobreladistribucióndedichosobjetivosde manera individualizada. En base de estas consultas, el gobierno central establecefinalmentelosobjetivosfiscalesdetodasycadaunadelasCCAA.

Lafallaquealimentaladiscrecionalidadyconsiguientecontroversiapolíticaseproduceenelmomentoenqueelgobiernocentralasigna losobjetivosdedéficitpúblicoporniveles.Engeneral,nosetratamásquedeunrepartoentrelasdistintasAAPPdelobjetivoglobalnegociadoconlasinstitucioneseuropeas,confrecuenteventajismoporpartedelgobiernocentral y jugando con el superávit recurrentede las Corporaciones Locales (CCLL) que seprevé alcanzar y que, sin embargo, son referenciadas a un objetivo formal de equilibriopresupuestario.Enocasioneslamayorcuotadedéficitconquesuelequedarseelgobiernocentralseargumentasobrelabasedesuintensalaborenestabilizacióneconómicay/olosesfuerzos realizados para dotar de recursos a los mecanismos extraordinarios definanciación de las administraciones territoriales. Tan solo en una ocasión (2013) se hanestablecidoobjetivosdedéficitasimétricosentreCCAA.

Por su parte, los objetivos de deuda pública se diseñan comouna variable residual o decierre a partir de los del déficit. En esencia, la metodología que se sigue consiste enincrementarelstockdedeudadelañoanteriorenelimportedelobjetivodedéficitpúblicofijado. Para su posterior evaluación a efectos de los informes preceptivos de la LOEPSF(informesdelosartículos17.3y17.4)serealizanalgunosajustestécnicosrelacionadosconelPIBfinalmenteregistrado,consectorizacionesycorreccionesenlascifrasdedeudaporpartedelBancodeEspañaycon los recursosdelFondodeFinanciacióndeComunidadesAutónomas(FFCCAA)utilizadosenpagaraproveedoresdelañoanteriorysatisfechasalolargodelañoencurso(los llamadosExtraFLAoExtraFacilidad),deduciendo lareduccióndedeudacomercialrealizadavíafactoring.

1Estaplurianualidad,sinembargo,nohaimpedidorealizarcontinuasrevisionesdelasendatemporaldeobjetivos, sin ningún atisbo de sistematizar dichas revisiones más allá de la mera adaptación de lasintenciones-objetivosalarealidaddelosprevisiblesincumplimientos.

6

EnlorelativoalosExtraFLAoExtraFacilidad,estemodusoperandipresentaunindudablecomponentede laxitudendisciplinafiscal.Nótesequeambasextensionesextraordinariasen la forma de recursos del FFCCAA vienen ocasionadas como consecuencia dedesviacionesdelobjetivodedéficitdelañoanterior.Deestemodo,losincumplimientoseneste indicador son cubiertos financieramente al año siguiente con ampliaciones delvolumendeendeudamientoqueseincluyenenelobjetivodedeudapúblicasinningúntipodepenalización.Seconsolidanasí incumplimientosenelobjetivodedéficitdeañotenlavaloración–sinsanción-delobjetivodedeudapúblicadelañot+1.

Otro elemento que tradicionalmente ha deteriorado la disciplina fiscal en torno a lasconexiones entre los objetivos de déficit y deuda pública es el llamado exceso definanciación.EstacircunstanciaseproducecuandounaComunidad liquidaelpresupuestode un año con un saldomejor (o incluso superávit) que el permitido por el objetivo dedéficit. Sin embargo, comoéste es el quedefine el endeudamientopermitido se daba lacircunstanciadequeladeudapúblicacrecíamásdeloquelohacíanlasnecesidadesrealesde financiación de la Comunidad, produciéndose por consiguiente un exceso definanciaciónvíaobjetivodedeuda sobredimensionado.Recientemente,noobstante,estasituaciónsehahechoexplícitaatravésdelosinformessobreelgradodecumplimientodelos objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública y de la regla de gasto,calculándose incluso qué parte de ese exceso de financiación quedaría pendiente decompensarenlospróximosejercicios(MinisteriodeHacienda,2020).

Otradimensión central que, añadidaa lasdemás, enturbia la credibilidaddelprocesodefijación de objetivos fiscales para las CCAA reside en la nula factibilidad de los objetivosfinales a alcanzar en 2020. En efecto, desde hace años se sabía de la imposibilidad delograrlosenlostérminosdispuestosenlaDisposicióntransitoriaprimeradelaLOEPSF,estoes,equilibrioestructuralyunporcentajededeudapúblicaautonómicasobreelPIBquenosuperaseel13porciento.YaFernández-Llera(2016)advertíadeellohacecasiunlustroyproponíaenconsecuenciaadaptarlanormativaaunosesfuerzosdeconsolidaciónviables,con la definición de objetivos de déficit asimétricos y siguiendo criterios objetivos ypreviamenteacordados.

Enestascondiciones,eradeesperarqueelcumplimientodelosobjetivosfiscalesporpartede las CCAA supusiesemás la excepción que la norma, como así ha ocurrido. En efecto,entre2012y2020,elsubsectorCCAAtansolohancumplidoendosocasioneslosobjetivosde déficit público (en 2017 y 2018) y en tres la regla de gasto (la última en 2016). Losobjetivos de deuda pública, por su parte, dada su definición y evaluación acomodaticiaanteriormenteexpuesta,síhansidocumplidosengeneral.

En cualquier caso, una valoración de la eficacia con que la LOEPSF ha coadyuvado elcumplimientode losobjetivos fiscalesdebecontemplarsedesdeunaperspectiva integral,trascendiendolameradefinicióndeobjetivos.ParaellodebeenmarcarseladiscusiónenelconjuntodeprovisioneslegalesquecontienelaLOEPSFyelrestodenormativarelacionadaconlagobernanzafiscalespañola,asícomoenelceloycompromisoconquesehaaplicadopor parte de los distintos gobiernos. Nos estamos refiriendo, en particular, a losmecanismosdealertatemprana,correctoresycoercitivos,a losórganosmultilateralesde

7

coordinación,alsistemadefinanciaciónautonómica,a losmecanismosextraordinariosdefinanciación,etc.Todosestoselementostienensugradodecorresponsabilidad,ynopocaenalgunoscasos,a lahoradeevaluarelcumplimientode losobjetivos fiscales.ParaunadiscusiónmásampliadeestosaspectospuedeconsultarseMartínez-López(2020).

2.2Propuestasanteriores

Hastadonde lleganuestroconocimiento,soloconocemosdosaportacionesrelativamenterecientesyque,conciertogradodeprecisión,hayantratadoesteasuntoenelmarcodelaactual LOEPSF2. La primera es Fernández-Leiceaga y Lago-Peñas (2013), que ponen suacentoenlosingresosnofinancierosdelasCCAAalahoradedeterminarlosobjetivosdedéficit. En efecto, dada la notable nivelación que se deriva del sistema de financiaciónautonómica,losautoresconsideranqueelrepartodeobjetivosentreCCAAseajustamejora la realidad financiera de las haciendas autonómicas si se consideran sus presupuestos.Aunque la definición del objetivo de déficit para el conjunto del subsector se haga entérminosdePIB,luegolaasignaciónhorizontalvieneponderadaporelpesorelativodelosingresosnofinancierosyporladistanciadelstockdedeudadecadaComunidadalamediadelsector,siempreentérminosrelativosalosingresosfinancieros.

Este enfoque contiene ventajas evidentes respecto al que se sigueen la actualidad, y nosoloporsistematizaralgoquenodebieraquedaralalburdeladiscrecionalidadpolíticadelmomentoy laausenciadecriterio, sinoporencontrarsemejoralineadocon la capacidadfinancieradelasCCAAylaconsiguienteviabilidaddelosobjetivosqueselesexigen.Enestesentido,losingresosnofinancierosdelasCCAApermitenaproximarmejorsucapacidaddeenfrentar requisitos de consolidación fiscalmás exigentes.De tal formaque las CCAAdemenor renta per cápita, cuando se consideran sus ingresos no financieros y dada lanivelaciónexistente,revelanunacapacidadfinancieraquelespermitecumplirobjetivosdedéficitmáselevados.Tambiénelintroducirenlafórmulaelstockrelativodedeudapúblicasupone unamejor consideración de las condiciones relativas de sostenibilidad que en lasituaciónactual,quelasignoracompletamente.

Noobstante,desdenuestropuntodevista,tambiénseencuentranalgunasdebilidadesquetendremosencuentaa lahoradedefinirnuestrapropuesta.Enprimer lugar,Fernández-LeiceagayLago-Peñas(2013)nodiscutenelobjetivodedéficitanivelagregadoparatodoel subsector CCAA. Por el contrario, parten de una cifra exógena que luego trabajan, enefecto,paraasignarhorizontalmenteentrelasCCAA.Dehecho,sumetodologíanoestantopara la definición de objetivos de déficit agregado e individuales como un reparto delagregadoentrelasdiferentesComunidades.

En segundo lugar, si bien como se ha dicho más arriba se introduce en la discusión lasostenibilidad de la deuda al considerarla explícitamente en el reparto de objetivos, la“fuerzanormativa”conqueseincorporanoeslamásalta.Conotraspalabras,elvalorde

2DejamosaunladoaquíladeFernández-Llera(2016)entantoencuanto,comohemoscomentadomásarriba,seconcentranotantoenlosobjetivosanualesdedéficitpúblicocomoenlosdedeudapúblicaalfinaldelperiododetransición.

8

referenciaconquesecomparaelstockdedeudapúblicadecadaComunidades lamediadel sector y no un valor normativo fijado amododemeta (el 13 por ciento del PIB queestablece laLOEPSF).Yseentiendequedichacomparacióncon lamediaregionalsehacemás a efectos de precisarmejor la capacidad financiera futura de la Comunidad que dedefinir demanera vinculanteunobjetivodedéficit. Luego, en rigor, el planteamientodeFernández-Leiceaga y Lago-Peñas (2013) no establece un vínculo entre los objetivos dedéficitydeuda.

Lasegundaaportaciónquehaabordadoladefinicióndeobjetivosdedéficit(asimétricos)esla de la AIReF (2016) que, en realidad, no desemboca en una propuesta concreta deobjetivossinoqueexpone loscriteriosqueasu juiciodeberíantenerseencuentapara lafijacióndelosmismos.Laideacentralquesepresentaesqueresultanecesarioencontrarunequilibrioentre la factibilidady laequidad,utilizandodiversos indicadoresparamedirunayotra.Enparticular,seutilizandosindicadoresdefactibilidadyotrosdosdeequidad,alosqueseañadenasuvezconotrosdoscomplementarios.

A través de los dos indicadores de factibilidad se trata de medir la capacidad de cadahacienda autonómica para alcanzar los objetivos previamente fijados para el subsector.Unodelosindicadoresaproximaelesfuerzoestructural(estoes,descontandoelefectodelciclo económico) que tendría que realizar cadaComunidad a fin de conseguir el objetivofijado. El segundo indicador plantea estemismoesfuerzopero en términosde reduccióndelgastoprimarionofinancieroyparacompetenciashomogéneas.DeestemodoaparecenCCAA en las que, especialmente por su situación de partida, los objetivos agregados seantojan claramente inalcanzables; por el contrario, de manera simétrica, encontramosCCAAenlasquepodíaexigirseunesfuerzosuperior.

Respectoa los indicadoresdeequidad, losdosprincipalesaproximantambiénelesfuerzoestructuralylareducciónenelgastoprimario(entérminosdecompetenciashomogéneas)realizadas por las CCAA pero ahora en periodos pasados. Una síntesis de ambos secomplementaconlosrecursosrelativosdecadaComunidadporhabitanteajustadoysielejerciciodelascompetenciasnormativasentributoscedidoshasidoalalzaoalabaja.Eneste sentido aparecerán distintas combinaciones de criterios de equidad midiendo elhistorial de cada Comunidad según la intensidad relativa de sus consolidaciones fiscales,condicionadas también por su posición relativa en financiación por habitante ajustado yejerciciodecompetenciasnormativas.

Las ponderaciones con que cada indicador parcial ha de valorarse a efectos del repartohorizontaldeobjetivosdedéficitformanpartedeunprocesodediscusiónquetrasciendelaaportaciónde laAIReF (2016).Sí sealcanza,noobstante,unaclasificaciónde lasCCAAatendiendo a las diferentes combinaciones relativas con que se mezclan factibilidad yequidad.Yenconsecuenciaseproponequeunaaproximaciónsimilarseatenidaencuentaparaestablecerlosobjetivosdeestabilidadpresupuestaria.

9

Siendo valiosa en sí esta aportación, a nuestro juicio no está exenta de problemasmetodológicos relativamente importantes, que conducirían a un replanteamientoalternativo.Porcitaralmenostresdeellos,sepodríaindicarenprimerlugarqueelcálculodel esfuerzo estructural para alcanzar un determinado objetivo de déficit (ligado alconcepto de factibilidad) exige una estimación del saldo estructural a escala regionalindividualizada;comoesbiensabido,estacircunstancianoresultatrivialdesdeelpuntodevistametodológico(piénseseenestimaroutputgapsregionalesdadalaheterogeneidaddeciclos económicos regionales; véase Gadea y otros, 2012) ni, lo que esmás importante,aleja las dudas –compartidas a escala europea- de vincular el cumplimientode las reglasfiscalesavariablesnoobservablestalescomoelsaldopresupuestarioajustadodelciclo.

Ensegundolugar,elqueelejerciciodecompetenciasnormativasenlostributoscedidosseconvierta enun indicador de equidad, si bien con carácter complementario y secundariorespectoaotros,es cuandomenosdiscutible.Desdeunaperspectivageneraldeelecciónsocial, las decisiones sobre tributos cedidos forman parte delmenú de opciones fiscalesque,demanera legítima, losgobiernos regionalespuedenadoptar según laspreferenciaspolíticas reveladas por sus ciudadanos. Es aceptable el que estas decisiones tenganconsecuenciassiconducenaunincumplimientofiscal;perocondicionarelcomportamientoenmateria tributariade lasCCAAa travésde ladefinicióndeobjetivosdedéficit, puedesuponer una extralimitación de las fronteras de la disciplina fiscal más allá del ámbitonaturalenquedebedesenvolverse.

Demanera adicional, el ejercicio de las competencias normativas en tributos cedidos sehaceenuncontextodenulaarmonizaciónfiscalenmuchasfigurasimpositivas,estoes,enunprocesodeclaracompetenciafiscala labajayaprovechandoenalgunoscasosefectossede nada despreciables. Por tanto, si además añadimos las dificultades para medir elefecto financiero de este ejercicio de la capacidad normativa, el considerar a ésta comocriteriodeequidadesmásquecuestionable.

Y en tercer lugar, el hecho de considerar la posición relativa de una Comunidad en lafinanciación per cápita (o por habitante ajustado) derivada del sistema de financiaciónautonómicacomocriteriodeequidad–tal y como indica laAIReF,aunqueconcediéndoleuna importancia secundaria-para fijarobjetivosdeestabilidadpresupuestaria, implicaennuestra opinión confundir los medios con los objetivos. Si una o varias CCAA presentanindicadoresdefinanciaciónpordebajodelamediayellonoestájustificadoporuncriteriode equidad previamente consensuado en la definición y aplicación del sistema definanciación, lo que debe corregirse es dicho sistema de financiación. Condicionar ladefinición de objetivos de estabilidad presupuestaria (o cualquier otra regla fiscal) a lafinanciaciónmásomenosinjusta,másomenosinsuficiente,esendogeneizarunasunto(ladefinición de reglas fiscales) respecto a otro (la financiación autonómica) que no es taldesdeelpuntodevistaconceptual.

Obviamente ambas dimensiones, el cumplimiento fiscal y la financiación recibida, tienenque estar alineadas en su diseño y funcionamiento pero no convertirse en sustitutivosimperfectoslaunadelaotra.Dehecho,alfinaldeesteartículoseañadeuncomplementoanuestrapropuestadefijacióndedéficitsparatenerencuentalaposibleacumulaciónde

10

deuda pública sufrida por CCAA que han tenido una financiación por habitante ajustadoinferior a la media. Pero en nuestro planteamiento, como se verá más adelante, no seconvierteencontemporáneoelproblemadelainfrafinanciaciónrelativaconlafijacióndedéficits;más bien se consideran los efectos del pasadopara desarrollar una dinámica dereduccióndedeudaencondicionesdemayorviabilidadfutura(Lagoyotros,2017).

3. Unapropuestabasadaenlasostenibilidaddeladeuda

Enesteapartadosevaaproponerunametodologíapara ladefiniciónde losobjetivosdedéficit por CCAA basada en la actualmente existente a nivel europeo. Creemos que unenfoque explícito encaminado a la reducción del endeudamiento, como es el caso en lagobernanzaeuropea,abordadirectamentelosproblemasdesostenibilidadfinancieradelasAdministraciones.Elloesespecialmenteapropiadoenestosmomentos,dadosloselevadosvolúmenesdedeudapúblicaalosquenosvamosaenfrentar.Además,estaaproximaciónpermitederivarobjetivosdedéficitpúblicocompatiblescondichaestrategiadereduccióndelendeudamiento,trascendiendounmarcocomoelactual,queunelaarbitrariedadenladefinicióndeobjetivosdedéficitconelsimplecorrelatodeloséstosparafijarlosobjetivosdedeudapública.

Noobstante,dadaslasdebilidadespuestasdemanifiestoporelenfoqueeuropeoalolargodel tiempo, sortearemos sus limitaciones en nuestra discusión. En particular, el diseñoinstitucionalde lagobernanzaeconómicaeuropeaadolecealmenosdedosdefectosquehoy en día han motivado su revisión: uno, su carácter procíclico y dos, su complicadainstrumentación.Enefecto,existeabundanteliteraturaacercadecómolosrequerimientosdeajustefiscalseintensificanenlosmomentosrecesivosdelciclo(BancoCentralEuropeo,2016;EuropeanFiscalBoard,2019;ComisiónEuropea,2020b)al tiempoque la crecientecomplejidad técnica para evaluar (in)cumplimientos fiscales y proponer correccionescomplica sobremanera la economía política de la toma de decisiones (European FiscalBoard,2017;Christofzikyotros,2018).

Se presenta a continuación de manera muy estilizada el marco simplificado de lagobernanzafiscaleuropeaenloquealadeudapúblicaserefiere.Apartirdeahí,ydespuésde haber adoptado algunas variantes simplificadoras, efectuaremos algunas simulacionesnuméricasa finde ilustrarcómopuededesarrollarse lametodologíapara ladefinicióndeobjetivosdedéficitautonómicos.

Sin perjuicio del detalle técnico que se requiera, puede establecerse que el ajuste fiscalestructural que se requiere para aproximar un stock dado de deuda pública inicial a unvalordereferencianormativosegúnunadeterminadavelocidadvienedadoporlasiguienteexpresión(HauptmeieryKamps,2020):

∆𝑐𝑎𝑝𝑏! = 𝛼 𝑑!!! − 𝑑∗ − 𝑐𝑎𝑝𝑏!!! − 𝜇 𝑜𝑔! +𝑖! − 𝑦!1 + 𝑦!

𝑑!!!,(1)

donde∆𝑐𝑎𝑝𝑏! es la variación del superávit primario cíclicamente ajustado en porcentajedelPIB;αeslavelocidaddeajustealniveldedeudaobjetivo(d*)desdeelexistenteenelperiodoanterior (𝑑!!!),ambosenporcentajedelPIB;μes lasensibilidadcíclicadelsaldo

11

presupuestario;𝑜𝑔!eseloutputgap;𝑖!eseltipodeinterés(implícito)deladeudapúblicae𝑦!eslatasadecrecimientodelPIBnominalpotencial.Así,elvalordeαenlanormativaeuropeaseestableceen0,05,estoes,elporcentajeanualalquedebereducirseelexcesode deuda pública sobre el valor de referencia del 60% fijado en el Tratado deFuncionamiento de laUnión Europea. Por su parte, el término𝜇 𝑜𝑔! es el déficit cíclico.Estaexpresióncombina laconocidaecuacióndinámicade ladeudacon lasexigenciasdelPactodeEstabilidadyCrecimientoentérminosdelexcesodedeudapública.

En efecto, la expresión (1) calcula el esfuerzo fiscal requerido, en términos de ajusteestructural como porcentaje del PIB, que deben acometer los Estados Miembros queincumplan los valores referencia y se encuentren en caminohacia losObjetivos aMedioPlazo(MTOporsussiglaseninglés).Esteajusteestructuralsemodulasegúnlaposicióndelciclo en que se encuentra la economía, haciéndose menos exigente conforme elcrecimiento del PIB real y/o eloutput gapmejoran. Existen, además, varias cláusulas deescape a estas reglas según el ajuste fiscal requerido se compatibilice con reformasestructurales (con especial hincapié en las del sistema de pensiones), acontecimientosnegativos extraordinarios y fuera del control de los Estados o inversiones públicas queimpactenpositivamenteenelpotencialdecrecimiento.

Por su parte, este ajuste estructural ha de compatibilizarse con un determinadocrecimiento del gasto computable (similar a nuestra regla de gasto) y que adquiere unaespecial relevancia una vez que se ha abandonado el Procedimiento de Déficit Excesivo.Para más detalles sobre definiciones, metodologías y procedimientos puede consultarseComisiónEuropea(2019).

El marco institucional europeo, como se anticipaba un pocomás arriba, adolece de dosnotablesdebilidades.Unaeslarelacionadaconsucarácterprocíclico.Enefecto,unsimpleanálisisdelaexpresión(1)muestraqueparamantenerelesfuerzodereduccióndedeudapública aproximándola al valor de referencia (lado izquierdo de la ecuación), y ante undeteriorodelsaldocíclico𝜇 𝑜𝑔!pordesaceleraciónorecesióneconómica, lavariacióndelcapb debería ser positiva, esto es, una orientación contractiva de la política fiscal, yviceversa. Este carácter procíclico no solo es contraproducente, como se demostró en ladificultosa salida de la Gran Recesión (House y otros, 2020), sino que favorece la fatigafiscal (Ghosh y otros, 2013) y el incumplimiento de objetivos de dudosa viabilidad enausencia de instituciones fiscales complementarias y alineadas con ellos (Heinemann yotros,2018).

Unasegundadebilidadsesitúaenlamásquenotablecomplejidadtécnicaqueacompañaeldiseño y aplicación de las reglas fiscales europeas. De un lado se encuentra el siemprecorreosoconceptoyestimacióndeldéficitestructuralocíclicamenteajustado;enefecto,elhechodetratarsedeunamagnitudnoobservableconduceaqueseencuentresometidoatensionesqueaprovechaneldebatemetodológico,máximecuandosediscuteexanteyenel formato de objetivos y cuando la escala no es nacional sino regional. Por eso loidentificábamoscomounadelasdebilidadesdelenfoquedelaAIReF(2016)másarriba.

Deotro lado, latraslacióndeestasconsideracionescíclicasa laevaluaciónde lasendadereduccióndedeudapúblicaaseguirporlosgobiernosdistadeserfácilmentecomprensible

12

aunpúblicoquetrasciendaaldelosiniciadoseneltema(ComisiónEuropea,2019a).Sirvande ejemplo las tres opciones disponibles para determinar si la dinámica seguida por ladeuda pública se enmarca dentro de lo exigido por el Tratado de Funcionamiento de laUniónEuropeaynormativaderivada,asaber,lasmetodologíasforwardybackward-lookingjuntoaunaespecíficacorreccióndecicloentérminosdelratiodeuda/PIB,sujetaporciertoa una reciente discusión (Hauptmeier y Kamps, 2020). Por consiguiente, estascircunstanciastampocofavorecenelcumplimientofiscalylaeconomíapolíticaconquesedebenadoptardecisiones–enocasionesmuydifíciles-deingresosygastospúblicos.

Dadasestasdebilidades,nuestrapropuestaadoptadosdecisionesalrespecto.Deunlado,ignoralosefectosdelcicloenladefinicióndeobjetivosdedéficitpúblicoperono,comoseverá,ensuevaluaciónexpost.Deotrolado,yenpartecomoconsecuenciadeloanterior,simplifica considerablemente la metodología y visibiliza con claridad el esfuerzo deconsolidaciónfiscalatravésdelareduccióndelendeudamientopúblico.

Porconsiguiente,reformulamoslaexpresión(1)suponiendoquenoexisteoutputgap:

𝑝𝑏∗ =𝑖! − 𝑦!1 + 𝑦!

𝑑!!! + 𝛼 𝑑!!! − 𝑑∗ ,(2)

donde𝑝𝑏∗eselsuperávitprimarioquedeberíaestablecersecomoobjetivoparaaproximarelstockdedeudapúblicaalvalordereferenciad*aunavelocidad𝛼.Si,además,queremosexpresarlo en términos de objetivos de déficit público (𝑑𝑒𝑓∗), la expresión anteriorquedaríacomosigue:

𝑑𝑒𝑓∗ =𝑦!

1 + 𝑦!𝑑!!! − 𝛼 𝑑!!! − 𝑑∗ . (3)

Ambasexpresionestienenunalecturainmediata.Enelcasodelaexpresión(2),elobjetivofiscal en términos de superávit primario requerido depende positivamente del stock dedeudaexistenteydelacargafinancieraqueéstegeneraapartirdeldiferencialentreeltipodeinterésyelcrecimientodelPIB.Amayoresvaloresenelprimertérminodeladerecha,mayorsuperávitprimarioserequerirá.Enelsegundotérmino,tantolavelocidaddeajustehacia el valor de referencia de la deuda pública como la distancia de ésta a dicho valor,tambiénelevan lanecesidadde contar conunmayor superávitprimario.Por suparte, laexpresión (3)plantea lasmismasexigenciasperoahoraen términosdedéficit permitido,conlainterpretaciónsimétricaenconsecuencia.

Alahoradedecidirentrelasexpresiones(2)y(3)optamosporlaúltima.Elloesdebido,enprimerlugar,alamayorvisibilidadeinmediatezqueaportaelconceptodedéficitfrentealdelsuperávitprimario.Yensegundolugar,queremosevitarladiscusiónentornoalostiposde interésaplicables.Sibienesciertoquesepuedenrealizarestimacionesrazonablesdelcoste implícito de la deuda pública autonómica (véanse, por ejemplo, Ministerio deHaciendayFunciónPública,2017oDelaFuente,2019) , laprevenciónfrentealcierredelosmercadosdecapitalespara lamayoríade lasCCAAen sumomentoy lasdistorsionesque los mecanismos extraordinarios de financiación introducen en la determinación deprecios,nos invitanaevitar lautilizacióndetiposde interésennuestrassimulacionesyaconcentrarnosenelconceptodedéficitfrentealdesuperávitprimario.

13

Amododeprimeraaproximación,procedeaquíunasucintacomparativaentrelosvaloresdedéficitalcanzados,losobjetivosfijadosporelgobiernoylosquehubieseproporcionadolaaplicacióndelaexpresión(3)condatosexpost.Estaúltimaaclaración(datosconocidos)tieneciertarelevanciaporque,adiferenciaaloquediscutiremosenelsiguienteapartado–en el que nos situaremos en unmomento del tiempo en que se desconocen los valoresrealesyhayqueutilizarprevisiones,porejemplodelcrecimientodelPIB-,elejercicioquesigueacontinuaciónutilizainformaciónyarealizada.

También ha de señalarse que los datos utilizados incluyen operaciones no recurrentes.Depurarestainformaciónalteraríalosvaloresobtenidosenlassimulaciones,especialmenteen la dimensión horizontal. Por ejemplo, en 2017 estas operaciones no recurrentessupusieronaproximadamente1.500millonesdeeurosconcentradosentresComunidades,y en 2018 implicaron un ajuste positivo de 1.000 millones en una Comunidad y otronegativode600millonesenotraComunidad.

Elperiodoelegidoes2013-2018,dejandofuera2019portresmotivos.Elprimeroesque,alcierredeestetrabajo,sedesconocíanlosvaloresdefinitivosdelcumplimientofiscaldelasCCAA en dicho año y que aparecerán en el informe al que obliga el artículo 17.4 de laLOEPSF. El segundo motivo está relacionado con la disponibilidad de estimaciones dedéficitscíclicoyestructuralofrecidosporMarín(2020),hasta2018,yqueutilizamosenladiscusióndeestacomparativa.Yeltercermotivoserefiereaque2019fueunañocargadodeanomalías:losPresupuestosGeneralesdelEstadofueronprorrogadosperolasentregasacuentade lasCCAAactualizadas, tuvieron lugardoseleccionesgenerales,municipalesyautonómicasenlamayoríadelasCCAA–conloqueesoconllevaentérminosdediseñoygestiónpresupuestaria-, losobjetivosfiscalesvigentesen2019fueronaprobadosen2017aunquese intentaronmodificarsinéxitoen2018,etc.Ensíntesis,unañotanatípicoquemereceesquivarse.

14

DéficitrealObjetivooficialObjetivoexp.(3)

DéficitrealObjetivooficialObjetivoexp.(3)

DéficitrealObjetivooficialObjetivoexp.(3)Déficitreal

ObjetivooficialObjetivoexp.(3)DéficitrealObjetivooficialObjetivoexp.(3)Déficitreal

ObjetivooficialObjetivoexp.(3)Andalucía

1,521,58

-0,331,35

1-0,03

1,190,7

0,620,7

0,70,10

0,410,6

0,550,5

0,40,26

Aragón2,17

1,3-0,02

1,811

-0,082,06

0,70,05

1,150,7

0,420,92

0,60,45

0,30,4

0,36PrincipadodeAsturias

1,021,06

-0,351,27

1-0,15

1,560,7

0,370,48

0,70,01

0,340,6

0,49-0,1

0,40,28

IllesBalears1,21

1,47-0,57

1,741

0,151,73

0,70,72

0,460,7

0,74-0,34

0,60,67

0,40,4

0,21Canarias

11,2

0,000,93

10,05

0,660,7

0,370,39

0,70,39

-0,640,6

0,66-2

0,40,37

Cantabria1,19

1,13-0,61

1,651

0,031,61

0,70,08

1,490,7

0,260,43

0,60,36

0,30,4

0,46CastillayLeón

1,151,27

-0,501,12

1-0,17

1,370,7

0,320,64

0,70,21

0,990,6

0,120,2

0,40,24

Castilla-LaMancha2,09

1,3-1,29

1,81

-1,631,59

0,70,56

0,820,7

-0,020,71

0,60,29

0,40,4

0,09Cataluña

1,951,58

-0,912,75

1-0,34

2,890,7

0,450,93

0,70,27

0,560,6

0,280,4

0,40,01

Extremadura0,88

1-0,07

2,511

-0,152,81

0,70,63

1,690,7

0,300,93

0,60,67

0,30,4

0,12Galicia

1,111,2

-0,131

1-0,12

0,680,7

0,530,59

0,70,24

0,220,6

0,43-0,2

0,40,31

ComunidaddeMadrid0,98

1,07-0,02

1,381

0,201,4

0,70,59

0,640,7

0,440,47

0,60,56

0,20,4

0,51RegióndeMurcia

3,051,59

-0,192,74

1-0,28

2,440,7

0,971,68

0,70,11

1,460,6

0,371,3

0,40,00

ComunidadForaldeNavarra1,43

1,2-0,22

0,851

0,021,41

0,70,38

0,720,7

0,32-1,17

0,60,49

-0,50,4

0,39PaísVasco

1,151,2

-0,111,01

10,20

0,680,7

0,450,62

0,70,38

-1,490,6

0,46-0,7

0,40,42

LaRioja1,02

1,06-0,21

1,261

0,181,16

0,70,39

0,50,7

-0,130,36

0,60,33

0,30,4

0,21ComunitatValenciana

2,151,6

-1,222,48

1-0,35

2,590,7

0,181,49

0,7-0,18

0,810,6

0,311,4

0,4-0,25

TotalCCAA1,52

1,3-0,46

1,741

-0,151,74

0,70,47

0,830,7

0,220,36

0,60,43

0,280,4

0,24Fuente:MinisteriodeHacienda,CentraldeInformaciónEconómico-Financiera.Elaboraciónpropia.Nota:Unsignonegativosignificasuperávit

Cuadro1.Déficitsyobjetivosdedéficitoficialesysegúnexpresión(3),CCAA2013-20182018

20132014

20152016

2017

15

Elcuadro1ofrecelosvaloresdedéficitalcanzadosporlasCCAAjuntoalobjetivofijadoyalvalor que la aplicación de la expresión (3) hubiese establecido con datos conocidos. Lasprincipalesdiferenciasentreelobjetivodedéficitoficialyelobtenidodelaecuación(3)selocalizan en los primeros años: tanto en 2013 como 2014, mientras el gobierno fijó unobjetivo del 1,3 y del 1 por ciento del PIB, respectivamente, para el conjunto de CCAAnuestra fórmula arroja objetivos de superávit del 0,46 y 0,15 por ciento del PIB. Para elrestodelperiodo, salvoenel año2016, lasdiferenciasentreel objetivooficial y el de laexpresión(3)selimitaalentornodelasdosdécimasdePIBenelagregadodelsubsector3.

No obstante, en la dimensión horizontal sí surgen diferencias sustanciales en los añosfinales.Tomemosporejemploelejercicio2017.Frenteaunobjetivooficialdedéficitparael conjuntodel subsectorCCAAy comúna todasellasdel0,6por cientodelPIB,nuestraaproximación lo fija en el 0,43. No obstante, el rango de variación va desde el 0,12 porcientodeCastillayLeónalosporcentajesdel0,66y0,67porcientodeCanariasylasIslasBaleares, respectivamente. La principal razón de estas diferencias reside en la tasa decrecimientodelPIBdeambasCCAAyaque los volúmenesdedeudapúblicadeCastilla yLeón y las Islas Baleares no son sustancialmente muy diferentes. Así, mientras que elcrecimientodelPIBnominalfuedel2,5porcientoenelcasodeCastillayLeón,enlasIslasBalearesfuesuperioraldoble(5,3porciento).

Obviamente, el volumen de deuda pública a reducir y que debe aproximarse al valor dereferenciatambiéninfluye.EstoquedailustradoporloscasosdeAsturias,Navarra(ambasconunstockdedeudamuysimilar)ylaComunidadValenciana.EstastresCCAAregistraronen2017prácticamente lamisma tasadecrecimientodelPIBnominal. Sinembargo,a lasdos primeras nuestra expresión (3) les permitiría un déficit del 0,49 por ciento del PIBmientrasquealaComunidadValencianaesevalorselereduciríamásdeun40porciento,hastael0,31porcientodelPIB.

Enprincipio,dadosestosresultadosylapropiaconfiguracióndelaecuación(3),estaríamosen presencia de la debilidad ya puesta de manifiesto en el caso europeo, a saber, laprociclicidaddelasreglasfiscales.Sicuandoelcrecimientoeconómicoesmásrobustolosmárgenesparaincurrirendéficitseelevan(yviceversa),flacofavorseleestáhaciendoalafunción de estabilización económica esperable de la política fiscal. Sin embargo, estaapreciación debematizarse en el sentido de que nuestra propuesta busca encontrar unequilibrioentre lasostenibilidadde ladeuday laestabilizaciónmacroeconómicaque,porotraparte,encontextossubcentralesseencuentranotablementeatenuada.

Esmás,unarecienteaportacióndeLagoyotros(2019)cuestionainclusoquelasestrategiasdeconsolidación fiscalenhaciendas regionalesdevengannecesariamenteen reduccionessignificativasdelPIB.Estosautoresproporcionanevidenciaparaelcasoespañolafavordeque los multiplicadores fiscales reducen su potencia en contextos subcentrales por la

3 El objetivo del subsector se formaría a partir de la agregación del que se obtenga para cadaComunidad. No obstante, debido a la no linealidad de la expresión (3), este valor diferiríamarginalmente del ofrecido aquí, calculado sometiendo al subsector a la misma regla que a cadaComunidad.

16

apertura e integración económica de las economías regionales. En ese contexto, ladefinición y aplicación de reglas fiscales enfrentándose al dilema estabilización versussostenibilidadnotienelasuficientepotenciadisuasoriaparaquenohagamosunhincapiéespecial en la reducción de la deuda pública, comparado con lo que ocurriría si nosrefiriésemosaeconomíasnacionales.

D.estructural2016 D.estructural2017 Objetivoexp.(3)2017 CrecPIBnominal2017Andalucía 0,40 0,70 0,55 4,76%Aragón 0,80 1,20 0,45 4,27%PrincipadodeAsturias 0,30 0,70 0,49 4,36%IllesBalears 0,30 0,00 0,67 5,33%Canarias -1,00 -1,10 0,66 5,33%Cantabria 0,70 1,00 0,36 3,85%CastillayLeón 0,50 1,40 0,12 2,52%Castilla-LaMancha 0,50 1,00 0,29 4,17%Cataluña 0,60 0,90 0,28 4,11%Extremadura 1,60 1,70 0,67 5,37%Galicia 0,40 0,70 0,43 3,96%ComunidaddeMadrid 0,40 0,50 0,56 4,61%RegióndeMurcia 1,40 1,80 0,37 4,19%C.F.deNavarra 0,40 -1,20 0,49 4,31%PaísVasco 0,30 -1,50 0,46 3,87%LaRioja 0,40 0,90 0,33 3,40%ComunitatValenciana 1,10 1,30 0,31 4,39%TotalCCAA 0,50 0,60 0,43 4,31%Fuente:Marín(2020)eINE.DéficitsenporcentajedelPIB.Elaboraciónpropia

Cuadro2.Déficitsestructurales,objetivosegúnexpresión(3)ytasacrecimientoPIBnominal

Parasituarnosmejorenestadiscusión,elcuadro2ofrecelosvaloresestimadosdeldéficitestructuralen2016y2017porMarín(2019)4,losobjetivosdedéficitqueseobtendríandelaexpresión(3)para2017ylatasadecrecimientodelPIBnominalregistradaen20175.Unaformadevalorarladurezadelobjetivodedéficitderivadodenuestrapropuestaessituarloenelcontextodelesfuerzodeconsolidaciónfiscalrealizadoydelmomentodelcicloenelquesesitúalaeconomía.Así,nuestrapropuestapropondríaunobjetivodedéficitdel0,43por ciento del PIB para el conjunto del subsector. Viniendo de un déficit estructuralestimadopara2016del0,5porciento–yquefinalmentepara2017sesituóenel0,6porciento-,requerirundéficitdel0,43porcientoelañoenquesehacerradoeloutputgapylaeconomía estaba creciendo a una tasa nominal del 4,3 por ciento no se antojaespecialmenteexigente.

Enlaseccióncruzadapuedenseguirserazonamientosanálogos.AlaComunidadValencianaselefijaríaunobjetivodedéficitmásexigenteeinferiorenunadécimaaproximadamenteal agregadodel subsector: 0,31. Y ello cuando se está creciendopor encimade lamedia

4Existenotrasestimacionesdedéficitestructural,porejemploMeliányotros(2015),peroquedanmásatrasadas en el tiempo y en este tema la disponibilidad de la última información es especialmentecrítica.5LosvaloresdelasestimacionescontenidasenMarín(2020)nosondirectamentecomparablesalosdeesteartículo.Antesdeestimarel saldocíclicoy luegoelestructural,Marín (2020)obtieneel llamadosaldopresupuestario corregido,que traslada las liquidacionesdel sistemade financiaciónautonómica(SFA) del año t a su año de devengo t-2. En este artículo, por el contrario, se sigue el criterio decontabilidadnacionalporelquelasliquidacionesdelSFAseimputanenelañoenquesematerializanencaja.Encualquiercaso,lainformaciónqueproporcionaMarín(2020)sobrelaorientacióndelapolíticafiscal,entendidacomolavariacióndelsaldopresupuestarioestructural,síquenosresultaútil.

17

nacionaly laComunidadpresentaunhistorialdedéficitsestructuralesquedifícilmentesealeja del 1 por ciento del PIB, con un stock de deuda sustancialmente por encima de lamedianacional.ElcasodeCanariasessimétrico:conunniveldedeudamuypróximoalareferencialegaldel13porcientodelPIB,creciendounpuntomásquelamedianacionalyunhistorialrecientedesuperávitsestructuralesporencimadel1porcientodelPIB,ampliarsuobjetivodedéficithastael0,66porciento(dosdécimasmásquelamediadelsector)noresultaincoherenteconlasimetríarequeridaparagarantizarlasostenibilidaddelconjuntodeCCAA.

En definitiva, esta primera aproximación esbozando nuestra propuesta logra a nuestrojuicio un razonable equilibrio entre, por un lado, las siempre necesarias garantías paraconseguirlasostenibilidaddeladeudadentrodeunmarcoinstitucionalquefijavaloresdereferenciay,porotro lado, laminimizacióndelcarácterprocíclico intrínsecoen las reglasfiscalesdeestanaturaleza.

4. Unaaplicaciónaladeterminaciónyevaluacióndelosobjetivosdedéficitdelaño2018

EnesteapartadosevaareproducirladeterminacióndelosobjetivosdedéficitdelasCCAAparaelaño2018sobre labasede lametodologíaexpuestamásarriba.Enestaocasión,adiferenciadelapartadoanterior,nossituaremosenelmomentorealenquesehandefijarestos objetivos, esto es, en 2017 y sin conocer los datos que a posteriori han sidoconfirmados.Labasedenuestrasimulaciónserálaexpresión(3).

Una vez concluido el ejercicio 2018 procederemos a la evaluación del mismo con lainformaciónadicionalque lasestimacionesdel componentecíclicoyestructuraldel saldopresupuestarioproporcionan.Estonospermitiráajustarenlavaloracióndelcumplimientofiscal las previsiones sobre las que se definieron los objetivos con la realidad finalmenteacaecida,especialmenteen términosdecicloeconómicoyesfuerzoestructural realizado.Deestaevaluaciónsederivaránimplicacionescorrectivasencasodeincumplimiento.

(1) (2) (3) (4)Crec.PIBnominalpotencial Obj.Deuda/PIB2017(%PIB) Saldocíclico(%PIB) ΔSaldoestructural

Andalucía 2,7 22,2 0,2 0,4Aragón 2,7 22 0,1 0,4PrincipadodeAsturias 2,7 18,7 0,2 0,2IllesBalears 2,7 29,7 0,1 -0,3Canarias 2,7 16,8 0,2 0,1Cantabria 2,7 23,2 0,2 0,4CastillayLeón 2,7 20,8 0,2 1Castilla-LaMancha 2,7 36 0,2 0,3Cataluña 2,7 34,8 0,1 0,4Extremadura 2,7 23,6 0,2 0,5Galicia 2,7 18,5 0,2 0,7ComunidaddeMadrid 2,7 14,9 0,1 0,1RegióndeMurcia 2,7 29 0,2 0,3C.F.deNavarra 2,7 18,6 0,2 -0,9PaísVasco 2,7 14,4 0,2 -1,1LaRioja 2,7 19,5 0,2 0,6ComunitatValenciana 2,7 42,5 0,2 -0,2TotalCCAA 2,7 24,1 0,2 0,2Notas:Columna(4):Reflejaladiferenciaentreeldéficitestructuralde2018yelde2017;unavalorpositivoindicaunaorientaciónrestrictivadelapolíticafiscal,yviceversa.Columnas(3)y(4)tomadasdeMarín(2020).

Cuadro3.InformaciónutilizadaparaelcálculodeobjetivosdedéficitCCAA2018

18

El cuadro 3 recoge la información que utilizaremos en las distintas etapas de nuestroejerciciode simulación, tanto lasque se conocenenelmomentode ladeterminacióndeobjetivoscomoeneldelaevaluacióndesucumplimiento.Entrelasprimerasseencuentralarecogidaenlascolumnas(1)y(2).Enprimerlugar,latasadecrecimientodelPIBnominalpotencial, que se toma de los informes sobre la situación de la economía españolaelaboradosporelMinisteriodeEconomíaencumplimientodelartículo15.5delaLOEPSF.Cada año el gobierno está obligado a publicar esta información que, en nuestro caso sedesdoblaenlatasadecrecimientodelPIBpotencialylatasadecrecimientodeldeflactorPIB. A partir del último informe elaborado en 2017 (Ministerio de Economía yCompetitividad, 2017), obtenemos un valor previsto del 2,7 por ciento para 2018 y queasimilaremoscomohomogéneoparatodaslasCCAA.

Ensegundolugar, losvaloresdedeudapúblicasobreelPIBquesetomancomopuntodepartida.Afindeevitarcomportamientosestratégicos,handeconsiderarselosobjetivosdedeudapública fijadospara2017yno losvaloresrealmentealcanzados,circunstanciaéstaquepodríaconsolidarincumplimientosanteriores.Enestepuntosobrevuelalaamenazadeloquedefactoocurreenelterrenodelaregladegasto:cuandounaComunidadincurreenunaño tenungastocomputable superioral fijadopor la tasade referencia, separtedeestacifra superiora lapermitidapara fijarel límitedelaño t+1,en lugarde tomarcomobaselacifraobjetivo(AIReF,2015;Martínez-López,2020).Ennuestrapropuesta,portanto,neutralizaremos esta posibilidad y trabajaremos con cifras de objetivos, no con lasfinalmentealcanzadas.

Paralaposteriorevaluacióndelcumplimientodelosobjetivosdedéficit,yaen2019yenlaformaquesedetallaráalgomásadelante,convienedisponertambiéndelasestimacionesdedéficitcíclicoy lasvariacionesenelestructuralenquepuededescomponerseel saldopresupuestario de 2018. La estructurametodológica oficial se encuentra diseñada desdehace tiempo (Orden Ministerial ECC/493/2014, de 27 de marzo) pero por motivosdesconocidosnosehahechooperativademanerainstitucional.Síenelámbitoacadémico(Marín,2020)ydeahítomaremosnuestrasreferencias.

(1) (2) (3) (4) (5)Oficial a =5%yd*=13% a =5%yd*=23% a =2,5%yd*=13% a =2,5%yd*=23%

Andalucía 0,40 0,12 0,62 0,35 0,60Aragón 0,40 0,13 0,63 0,35 0,60PrincipadodeAsturias 0,40 0,21 0,71 0,35 0,60IllesBalears 0,40 -0,05 0,45 0,36 0,61Canarias 0,40 0,25 0,75 0,35 0,60Cantabria 0,40 0,10 0,60 0,35 0,60CastillayLeón 0,40 0,16 0,66 0,35 0,60Castilla-LaMancha 0,40 -0,20 0,30 0,37 0,62Cataluña 0,40 -0,18 0,32 0,37 0,62Extremadura 0,40 0,09 0,59 0,36 0,61Galicia 0,40 0,21 0,71 0,35 0,60ComunidaddeMadrid 0,40 0,30 0,80 0,34 0,59RegióndeMurcia 0,40 -0,04 0,46 0,36 0,61ComunidadForaldeNavarra 0,40 0,21 0,71 0,35 0,60PaísVasco 0,40 0,31 0,81 0,34 0,59LaRioja 0,40 0,19 0,69 0,35 0,60ComunitatValenciana 0,40 -0,36 0,14 0,38 0,63TotalCCAA 0,40 0,08 0,58 0,36 0,61Nota:a serefierealalfadelaexpresión(3)ydeltexto.Unsignonegativosignificasuperávit

Cuadro4.ObjetivosdedéficitparaCCAAen2018.Oficialydistintasespecificaciones

19

Llegadosaestepunto,yapartirdelaexpresión(3),ofrecemosacontinuaciónenelcuadro4 losvaloresdelobjetivodedéficitcorrespondientea2018paraelconjuntode lasCCAA.Tambiénseincluye,enlacolumna(1)yaefectoscomparativos,elobjetivodedéficitquesefijó en su momento para ese año (0,4 por ciento del PIB). Se han tomado variasparametrizacionesdelasvariablespolíticas,asaber,elvalordereferenciaenelquedebesituarseelendeudamientopúblicoenporcentajedelPIB(d*)ylavelocidadanualalaqueelstockdedeudaactualdebeaproximarseaesareferencia(𝛼).

La columna (2) puede considerarse como el escenario central, al registrar unaparametrización alineada con la legislación actual. En efecto, se fija como valor dereferenciaunvolumendedeudapúblicadel13porcientodelPIB,alquelasCCAAdebenaproximarsesegúnlanormativaeuropea,estoes,arazóndeunareduccióndelavigésimapartedeladistanciaentreelstockdedeudaactualyelcitadovalordereferencia.

El objetivodedéficit obtenidoes sustancialmente inferior al que se fijó en sumomento:0,08vs0,40.Ladistribuciónhorizontalpresenta,asuvez,unaconsiderablevariabilidad.LasCCAAconlosmenoresvolúmenesdedeudapública(Canarias,ComunidaddeMadridyPaísVasco)sonlasqueconseguiríanlosobjetivosdedéficitmásholgados(entornoal0,25-0,30porcientodelPIB).Porelcontrario,lasmásendeudadas(IslasBaleares,Castilla-LaMancha,Cataluña,RegióndeMurciaylaComunidadValenciana)seríansometidasaunobjetivodesuperávit.

Estos resultados se encuentran plenamente alineados con la lógica de la regla fiscalexpuesta. Se trata de primar la sostenibilidad de la deuda a través de un procesocontinuado de reducción de lamisma,más intenso obviamente para aquellas CCAA quepartendenivelesdedeudapúblicamáselevados.AnuladaslasdiferenciasregionalesenlatasadecrecimientodelPIBnominalpotencial,todaslascartasseconcentranenelprocesodeajustehaciaelniveldeendeudamientodereferencia.

Ladiscusiónqueseabreahoraapartirdeestosresultadosfluyeatravésdedoscaucesnoexcluyentes.Elprimeroserefierealoselevadosnivelesdeexigenciaalosque,entérminosdeconsolidación fiscal, se tendríanquesometer lasCCAAmásendeudadas.Ciertamente,fijarobjetivosdesuperávitesunadecisióntandifícilcomoinusualysecorreel inevitableriesgodefijarunosobjetivosdemasiadoambiciososyporellopococreíbles.

Unaformainmediatadeatenderestacríticasuponemodificarelvalordereferencia.Así,elactualmente vigentedel 13por cientodel PIB sepodría convertir, digamos, enel 23porciento, muy próximo al –aunque por debajo del- valor medio existente el año anterior.Dadas las circunstanciasactuales, con lagobernanza fiscaleuropea tambiénen revisiónylasdosisdepragmatismoquelacrisisdelCovid-19estáimponiendoalasfinanzaspúblicas,valorar esta alternativa no resulta extemporáneo. En estas condiciones, tal y como seapreciaen lacolumna(3),ningunaComunidadtendríaasignadounobjetivodesuperávit,conlosdéficitspermitidosmoviéndoseentreel0,14porcientodelaC.Valencianayel0,81porcientodelPaísVasco.Lacifradereferenciaparaelconjuntodelsubsectorseríadel0,58porciento,moderadamentemásaltaquelaoficialmentefijada.

20

No obstante, y aquí entra el segundo cauce de discusión de los resultados, la sustancialvariabilidad entre CCAA que todavía persiste puede provocar problemas de aceptaciónpolítica, avalados además por argumentos ligados a la falta de equidad existente en elactual sistema de financiación autonómica (Instituto de Estudios Fiscales, 2018). No envano, algunas de las CCAAmás endeudadas son las que obtienenmenores recursos porhabitanteajustado.Aunqueestacircunstanciaseabordarádirectamentemásadelante, sícabeyaensayarunaalternativa.

Las columnas (4) y (5)del cuadro3muestran losobjetivosdedéficit que se fijaríanparaalcanzar los dos valores referencia hasta ahora considerados (13 y 23 por ciento deendeudamiento en relación al PIB) pero a una velocidad de convergencia situada en lamitad6. Con ese nuevo ritmo de ajuste cada año se debería reducir la distancia entre ladeuda actual y el valor de referencia una cuadragésima parte. Ante un periodo detransición tan dilatado, la variabilidad prácticamente desaparece. Los objetivos de déficitquedaríanenelentornodel0,36porcientosi se fijaunadeudade referenciadel13porcientodelPIBodel0,61porcientocuandoellímitededeudasesubeal23porciento.

Ellectorsagazpuedehaberadvertidounaaparenteincoherenciaenlaseccióncruzadadelosresultadosdelascolumnas(4)y(5).Enefecto,Comunidadesconreducidosvolúmenesde deuda (por ejemplo, País Vasco) reciben una asignación de déficit inferior (0,34 cond*=13)a ladeCCAAmásendeudadas (C.Valenciana,0,38).Sepuededemostrarqueelloocurre en tanto en cuanto la tasa de crecimiento del PIB potencial 𝑦! es superior a lavelocidaddeajuste𝛼haciaelvalordereferenciad*,comoocurreaquí.

Nótesequelaexpresión(3)contienedostérminosligadosalstockdedeudayconefectosdisímilessobreelobjetivodedéficitacalcular.Mientrasqueelprimerovaponderadopor𝑦!yejerceunefectopositivosobreelobjetivodedéficit,elevándolo,elsegundovaligadoa𝛼 y reduciría dicho objetivo cuando se supera el nivel de deuda permitido. Los tamañosrelativos de uno y otro implican ponderaciones diferentes del efecto del crecimientoeconómico versus el impacto de la velocidad de ajuste sobre laminoración de la deudapública. Se podría decir que, ante una velocidad de ajuste relativamente lenta, elcrecimientoeconómicointensoayudamásalasCCAAendeudadasquealassaneadas.

Por supuesto, todo sistema de establecimiento de objetivos debe ir acompañado delconveniente mecanismo de evaluación y, en su caso, sanción. A esto dedicamos lassiguienteslíneas.SupongamosquelaparametrizaciónelegidaparadefinirlosobjetivosdedéficitdelasCCAAesaquellaquemantieneelactuallímitedel13porcientodelPIB,quesepretende alcanzar a una velocidad de ajuste de 𝛼 = 0.025, esto es, la mitad de laactualmenteexistenteenelámbitoeuropeo.Estaopcióneslaquefiguraenlacolumna(4)delcuadro(4)anterioryquereplicamosenlacolumna(1)delcuadro(5).

6 Esta opción no es extravagante en nuestro entorno. Hauptmeier y Kamps (2020) abordanexplícitamenteestecambioparasuavizarlaconsolidaciónfiscalenlaEurozona.

21

Objetivodéficit2018 Déficitreal2018 Desviaciónobjetivodéficit Alphacorregido2019 Alphaconlímites2019Andalucía 0,35 0,5 41% 3,5% 3,5%Aragón 0,35 0,30 CUMPLE 2,5% 2,5%PrincipadodeAsturias 0,35 -0,10 CUMPLE 2,5% 2,5%IllesBalears 0,36 0,40 10% 2,8% 5,3%Canarias 0,35 -2,00 CUMPLE 2,5% 2,5%Cantabria 0,35 0,30 CUMPLE 2,5% 2,5%CastillayLeón 0,35 0,20 CUMPLE 2,5% 2,5%Castilla-LaMancha 0,37 0,4 8% 2,7% 2,7%Cataluña 0,37 0,4 8% 2,7% 2,7%Extremadura 0,36 0,30 CUMPLE 2,5% 2,5%Galicia 0,35 -0,20 CUMPLE 2,5% 2,5%ComunidaddeMadrid 0,34 0,20 CUMPLE 2,5% 2,5%RegióndeMurcia 0,36 1,3 259% 9,0% 5,0%ComunidadForaldeNavarra 0,35 -0,50 CUMPLE 2,5% 2,5%PaísVasco 0,34 -0,70 CUMPLE 2,5% 2,5%LaRioja 0,35 0,30 CUMPLE 2,5% 2,5%ComunitatValenciana 0,38 1,4 269% 9,2% 6,0%TotalCCAA 0,36 0,28 CUMPLEN 2,5% 2,5%Nota:Valoresnegativosenlacolumna(2)significansuperávits.Laparametrizaciónelegidaesa=2,5%yd*=13%

Cuadro5.CumplimientoydesviacionesdelosobjetivosdedéficitdelasCCAAen2018.Velocidaddeajustepara2019

EstablezcamostambiénparanuestrasimulaciónquelosresultadosalcanzadosporlasCCAAalolargode2018sonloquerealmenteseregistraroneseaño.Asíloshemosincluidoenlacolumna (2)del cuadro5.Aunquepuedaparecerunsupuesto razonable,en realidadnostomamos una licencia que no es del todo rigurosa: los resultados reales de 2018 seconsiguieron bajo un marco institucional diferente al que aquí estamos proponiendo,empezando por los mismos objetivos de déficit. Con otras palabras, se trata de unosresultados endógenos con respecto a unas circunstancias exógenas que estamosmodificando. Una vez reconocida esa salvedad, es fácil distinguir aquellas CCAA quesuperaronelobjetivodedéficit.Mientraselsubsectorensuconjuntocumplióconrelativafacilidad, Andalucía, Islas Baleares, Castilla-La Mancha, Cataluña, Región de Murcia yComunidadValencianasuperaronelobjetivodedéficit.

El mecanismo corrector/sancionador que se propone tendría, por su parte, una dobledimensión, conun techomáximoparanopenalizarenexceso.Deun lado, se trataríadeelevarlavelocidaddeajustehaciaelstockdedeudadereferencia(13porcientodelPIBennuestro caso) del siguiente añoenel porcentajede la desviación respecto al objetivodedéficit.Laterceracolumnarecogeestadesviaciónylacuartacolumnaenquévalorsefijaría𝛼paraelaño2019.UsandoelcasodeAndalucíaamododeilustración,alhaberseexcedidoestaComunidaden0,15puntosdelPIBrespectoalobjetivodedéficit, loquesuponeunadesviacióndel41porciento,elvalorde𝛼queseconsideraríaparafijarelobjetivode2019seríade3,5porciento,estoes,un41porcientomássobreun𝛼de2,5.Noobstante,afinde evitar sobrerreacciones excesivas en esta velocidad de ajuste –nótese que los valorespara laRegióndeMurcia y la ComunidadValenciana superaríanel 9 por ciento,másdeltriple de la vigente en 2018- sería razonable establecer un límite máximo, que podríasituarseenel5porciento7.

Deotro lado,convieneevaluar tambiénelcumplimiento fiscalcondatosya realizadosdeciclo económico, con la intención de tener en cuenta posibles revisiones en las tasas decrecimientoysuimpactosobrelasfinanzaspúblicas.Piénseseporejemploque,ennuestroescenario simulado, con una tasa de crecimiento del PIB nominal potencial del 2,7 porciento,sedefinieronunosobjetivosdedéficitqueluegoquizásnoselogrendebidoaunadesaceleración o recesión económica. También podría ocurrir en sentido inverso: se

7 En el caso de la Comunidad Valenciana, como se verá más adelante, se añade una penalizaciónadicionalqueelevaelvalorfinalporencimadel5porcientocitado.

22

definen objetivos con previsiones económicas relativamente más pesimistas de lo queluego se materializa en la realidad. Por eso apuntábamos más arriba que si bien lascondiciones cíclicas de la economía no iban a ser tenidas en cuenta en la definición deobjetivos,sílasconsideraríamosparaevaluarsucumplimiento.

Enefecto,lacolumna(3)delanteriorcuadro(3)muestralasestimacionesdelsaldocíclicoobtenidoporlasCCAAen2018segúnMarín(2019).Esevidenteque,yaconeloutputgapcerrado e incluso ligeramente superado el PIB potencial, todas ellas se beneficiaron delcicloexpansivoconunsuperávitcíclicoenelentornodel0,10-0,20porcientodelPIB.Asuvez, la columna (4) de dicho cuadro pone de manifiesto que la mayoría de las CCAAdesarrollaronunapolíticafiscalrestrictiva.LasexcepcionessonIslasBaleares,Navarra,PaísVascoyComunidadValenciana, en lasque la variaciónnegativadel saldopresupuestarioajustadocíclicamenteesindicadordeunapolíticafiscalexpansiva.

Llegados a este punto, sí estamos en condiciones de determinar que las CCAAincumplidoras no se han desviado por un revés del ciclo económico no previsto en ladeterminaciónde los objetivosdedéficit.Dehecho, el cicloha ayudadoen todas ellas areducir el déficit. Lo que sí ha ocurrido es que el ajuste del déficit estructural ha sidoinsuficienteeincluso,enloscasosdelasIslasBalearesylaComunidadValenciana,opuestoa laorientaciónexigidaen lapolítica fiscal. Éstaha sidoexpansiva con superávit cíclicoeincumpliendoelobjetivofijado.

Enestoscasosextremos,alapenalizaciónexpuestamásarribayporlaquesetrasladabanlas desviaciones respecto al objetivo a la definición de la velocidad de ajuste al añosiguiente, se añadiría una adicional. Ésta consistiría en elevar 𝛼 también en lamagnitudporcentualenque lapolíticafiscaldejadetenerunaorientaciónneutral, tambiénconunlímite que, sumado al anterior, no supusiese una velocidad de ajuste superior al 6 porciento.

Así la columna (4) del cuadro 5 muestra la velocidad de ajuste que se fijaría en 2019teniendoencuenta los incumplimientosenelobjetivodedéficit.Y lacolumna(5)deesemismo cuadro cómoquedaría dicha velocidadde ajuste cuando se añade la penalizaciónpor,ademásdeincumplir,desarrollarunapolíticafiscalexpansivaenmomentosdeoutputgap positivo, con un límite del 6 por ciento. Las Islas Baleares verían incrementado surequisito de consolidación desde un𝛼 del 2,8 por ciento a otro del 5,3. Por su parte, laComunidadValencianaquedaríasituadaenellímitemáximodel6porciento.

A lo largo de estas páginas se ha ido explicitandoun conjunto de parámetrospolicy quecontienen un notable grado de discrecionalidad, tan solo cualificado por lo queconsideramos razonable y viable dado el actual contexto institucional y económico. Enparticular,nosestamosrefiriendoalosvaloresdereferenciaparaladeudaautonómica,alavelocidad de ajuste hacia los mismos o a los recientes límites superiores con que sepenalizan incumplimientos. En todos ellos, este trabajo tan solo sugiere posiblesespecificacionesquequedanpor supuestocondicionadasacriteriospolíticosy/o técnicosalternativos.

23

Los incumplimientos, obviamente, irían acompañados de las correspondientes medidascorrectoras que estableciese la legislación. Actualmente, estas se concentran en laelaboración de un Plan Económico-Financiero que permita retornar a una situación deincumplimiento. Previamente suele ir precedido de mensajes preventivos de alerta y,posteriormente,sisemantieneelincumplimiento,delaobligatoriedaddeadoptarmedidasrestrictivase inclusosancionesdegravedadcreciente.Noobstante, todaestapartede lagobernanzafiscalexigeunreplanteamientoenprofundidad,tantoensudiseñocomoensuaplicación,dadalatambiénreducidaeficaciadelamismaylasfallasquehansurgidoensudiseñoyaplicación(Martínez-López,2020).

5. Unajustefinalporinfrafinanciaciónrelativa.ElcasodelaComunidadValenciana

Aunque ya se aludió brevemente la relación entre la menor financiación por habitanteajustadoque recibenalgunasCCAAy la acumulacióndedeudapública, enesteapartadointroduciremosconmásdetalleunaposible consideracióndeesteproblema.Elpuntodepartidanoesuna infrafinanciacióngeneralizadadel conjuntodeCCAA, loque significaríaaceptar un desequilibrio vertical tanto de difícil justificación como de complicadacuantificación.

EnestepuntonosremitimosalplanteamientogeneraldelaComisióndeExpertosparalarevisióndelmodelodefinanciaciónautonómica(InstitutodeEstudiosFiscales,2018),queenmarcó este asunto en la decisión política de asignar responsabilidades de gasto entrenivelesdegobiernoylaformaenquesecubrenlasnecesidadesfinancierasasociadasalasmismas. Si a partir de unadecisiónpolítica se consideraseque existe dichodesequilibriovertical,elplanteamientoquesiguea continuaciónsería fácilmenteadaptablea lanuevarealidad.

Esto no impide, y de hecho así se hace a continuación, reconocer que sí existeinfrafinanciaciónrelativaenaquellasCCAAquerecibende formasistemática recursosdelSFApordebajodelamediaporhabitanteajustado.Elqueestasdiferenciasdefinanciaciónse produjesen en términos de financiación per cápita no sería tan grave como el que lohaganentérminosdehabitanteajustado.Enrealidad,noes fácilexplicarcómosiendo lapoblación ajustada el indicador de coste relativo usado en el SFA, tras la aplicación delmismoencontremosdiferenciasderecursosentreCCAAsuperioresal30porciento;salvoqueseapelaseaunnotablegradientedeordinalidadperotampocoeselcaso.

Y todo ello dejandode lado el gran desequilibrio financiero y, posiblemente, de equidadquesupone laaplicación,queno laexistenciaperse,del régimen foral frenteal régimencomún (De la Fuente, 2010, 2017; Zabalza y López Laborda, 2017). Este agraviocomparativo,mantenidoenel tiempoperonopor ellomenos criticable, podría avalar elque las CCAA con una financiación por habitante ajustado superior a lamedia se viesenafectadasporunajustesimétricoalrealizadoparalasdeinfrafinanciaciónrelativa.Estoes,reduciría sus objetivos de déficit permitidos. No obstante, la difícil economía política deestaopciónlimitaconsiderablementesuviabilidad.

24

La estrategia general que seguiremos en este apartado es la siguiente. Utilizamos comoejemploilustrativoeldelaC.Valenciana,paraelquelaexistenciadeunafinanciaciónporhabitante ajustado inferior a la media se acredita con facilidad y de forma continuada.Además, es la que presenta el mayor volumen de deuda pública autonómica comoporcentajedelPIB(42,13),concasi10puntosporcentualesdediferenciasobrelasegunda(Cataluña) en 2019. Existen también referencias al posible vínculo entre infrafinanciaciónrelativayacumulacióndedeudapública(IVIE,2018).

Ambascircunstanciasjustifican,desdenuestropuntodevista,laposibilidaddeexploraruntratamiento diferencial a la hora de aplicar nuestra metodología para aquellas CCAA ensituacionessimilares.Aunargumentoinmediatodeequidadintertemporal,asaber,hastaquépuntolaComunidaddebeasumirloscostesdeunaconsolidaciónfiscalencaminadaareducir(partedela)deudageneradaporunainfrafinanciaciónrelativaalejadadecriterioshabitualesdeequidad,seleuneotrodemerafactibilidad.

En efecto, los volúmenes de deuda acumulados en algunas CCAA (y la Valenciana es elmejorejemplo) sonde talenvergaduraque, inclusoaplicandoesfuerzosdeconsolidaciónfiscal continuados y supuestos convencionales de escenarios macroeconómicos, el ratiodeuda pública autonómica / PIB no se situaría en valores aceptables hasta transcurridosvarias décadas (AIReF, 2019b). Con otras palabras, reconocer que la aplicación del SFApuedehaberprovocadounimpactoendeudanosoloesunaargumentaciónconceptualyempíricamente viable desde el punto de vista de la equidad sino que añade dosis defactibilidadalareglafiscalpropuestaenestetrabajo,muysensiblealstockdedeuda.

Elperiodoqueconsideramoseselqueseiniciaen2009conlapuestaenmarchadelactualSFA.Remontarseatiemposanterioressupondríageneralizarunasuntoquepordefiniciónpretenderecibiruntratamientoexcepcional.Nosetrataderesolver“deudashistóricas”enun contexto crecientedepotenciales agravios comparativos sinodeponerenmarchaunsistema de definición de objetivos de déficit con las dosis necesarias de pragmatismo yviabilidad.Porsuparte,lacuantíadelainfrafinanciaciónrelativadebecalcularse,comonopodría ser de otra forma, en términos de competencias homogéneas; para ello han derealizarselosajustesqueprocedanenelfondodesuficienciaglobal.

(1) (2) (3)Infrafinanciaciónrelativa Tiposdeinterés Deudaporinfrafinanciación

2009 -798,8 4,02 -1.032,02010 -834,5 4,11 -1.039,42011 -793,5 4,37 -954,62012 -729,8 5,12 -843,82013 -1.005,5 4,58 -1.117,52014 -954,9 3,98 -1.024,82015 -1.004,0 0,80 -1.052,82016 -992,9 0,96 -1.028,72017 -1.011,5 0,96 -1.036,9Total(3) -9.130,6Fuente:MinisteriodeHacienda(variosaños)yAIReF(2019).(1)y(3)enmillonesdeeuros

Cuadro6.Infrafinanciaciónrelativaydeudapública,C.Valenciana,2009-2017

25

El cuadro6 recoge la informaciónal respecto. En laprimera columnaapareceel importeque,cadaaño,suponíalainfrafinanciaciónrelativadelaComunidadValencianaenrelacióna lamedia. Para calcularla se han tomado los datos de las liquidaciones anuales del SFA(Ministerio de Hacienda, varios años) y, a competencias homogéneas, se obtiene ladistanciaqueelimporteporhabitanteajustadorecibidoporestaComunidadsealejadelamedia de CCAA de régimen común8. En la columna 2 aparece el coste financiero de ladeuda,medidocomoeltipodeinterésimplícitoalponerenrelaciónlacargadeinteresescon el stock de deudadel periodo anterior, según lo calcula laAIReF en suObservatoriosobreladeuda(AIReF,2019).Finalmente,lacolumna(3)aplicaalosimportesdela(1)lostiposdeinterésdela(2)paraobtenerelvalordeladeudaalfinaldelperiodoconsiderado(2017ennuestroejemplo);aquísesuponequecadaañolainfrafinanciaciónrelativa(yporconsiguiente la deuda inicial) de ejercicios anteriores se ha ido renovando a los tipos deinterésdelmomento.

Deestemodo,lacuantíatotaldeesainfrafinanciaciónconvertidaendeudayrefinanciadaanualmenteasciendea9.130millonesdeeuros(sumadelacolumna(3)).Esacifrasuponeun19,76porcientode ladeudapúblicaautonómicade laComunidadexistenteen2017,cuyo valor corregidoquedaría entoncesenel 34,38por cientodel PIB y éste seráel quetomamoscomo𝑑!!!enlaaplicacióndelaexpresión(3).Esdecir,sesigueaplicandodichaexpresión pero se ha ajustado el valor de la deuda descontando la atribuida a lainfrafinanciaciónrelativa.Deestemodolasnuevassimulacionesdelosobjetivosdedéficitde la Comunidad Valenciana, comparadas con las anteriores, quedan como siguen en elcuadro7.

(1) (2) (3) (4) (5)a=5%yd*=13% PB,a=5%yd*=13% a=2,5%yd*=13% a=2,5%yd*=23% a=5%yd*=23%

Escenariobase(sincorregirinfrafinanciación) -0,36 1,23 0,38 0,63 0,14Escenariocorregidoporinfrafinanciación -0,17 0,17 0,37 0,62 0,33Nota:Elsignonegativosignificasuperávit,salvoen(2),dondePBdenotasuperávitprimario.aserefierealalfadelaexpresión(3)ydeltexto

Cuadro7.ObjetivosdedéficitdelaC.Valencianaen2018con/sincorregirinfrafinanciaciónrelativa

Paraescenariosconvelocidadesdeajustereducidas (𝛼 = 0.025)y/onivelesdedeudadereferenciaelevados(d*=23),lasdiferenciasenlosobjetivosdedéficitsegúnsecorrijaonola infrafinanciaciónrelativason inapreciables.Lascolumnas (3)y (4)así loatestiguan.Lasprincipalesdiferencias surgen cuando la velocidaddeajuste seelevaal 5por ciento.Así,cuandoelobjetivodereferenciaparaladeuda,talycomoocurreahora,estáenel13porciento del PIB, un 𝛼 = 0.05 daría lugar, corrigiendo la infrafinanciación relativa, a unrequisito de superávit inferior a la mitad (0,17) del que se fijaba en las condicionesanteriores (0,36).Algosimilarocurriríasi ladeudadereferenciaseelevaal23porcientodel PIB aunque, obviamente, en este caso los objetivos no serían de superávit sino dedéficit.Y,aunquenolohemosabordadoenestetrabajo,laprincipaldiferenciasurgiríasisedefiniesenobjetivosde superávitprimario según laexpresión (2).Enefecto, comopuedeverse en la columna (2), la capacidad de financiación de la hacienda valenciana podríarelajarse desde un superávit primario del 1,23 por ciento del PIB sin corregirinfrafinanciaciónrelativahastaotrodel0,17porciento.

8Paratributoscedidostradicionaleshemostomadodatosdeliquidacionesreales,nolasnormativasdelSFA.

26

De este modo, se ha puesto de manifiesto que considerar la menor financiación porhabitante ajustado recibida por la Comunidad Valenciana obviamente tendría un efectoqueminoralosobjetivosdedéficit.Peroenunacuantíacasiidénticaaloqueocurriríasiseextiendeelprocesodeajuste,conunamenorvelocidaddeconvergencia,haciaelvalordereferenciay/oésteseeleva.Porconsiguiente,lospolicy-makerstienenaquíasudisposiciónunnítidotrade-offparaganarviabilidadenelprocesodeconsolidaciónfiscalaexigiralasCCAAmásendeudadas:biensealarganplazosy/ovaloresdereferencia,biensereducelaresponsabilidadsobreelstockdedeudaareducirdadalainfrafinanciaciónrelativasufrida.

En este último caso, además, se derivan unas implicaciones que trascienden la discusiónrecogida en este artículo. La parte de la deuda autonómica generada por lainfrafinanciación relativa, y que hemos tenido en cuenta para la definición de nuevosobjetivos de déficit, ¿cómo quedaría en el balance de la Comunidad? Si debe seguiratendiendo sus amortizaciones y costes financieros, ¿se habría ganado viabilidad ennuestra propuesta metodológica? Si esas obligaciones se trasladan, por el contrario, enformadequitaocondonaciónalEstado(noenvano,másdedosterceraspartedeladeudapública de las CCAAmás endeudadas es con el Estado), ¿estaríamos en presencia de unrescate, con las implicaciones jurídicas y de incentivosqueeso conlleva? ¿Se complicaríaentonces la economía política del enfoque aquí propuesto cuando, precisamente, sepretendía facilitarla? Otras CCAA no beneficiadas por este sistema podrían exigircompensacionesuotrosarreglosfinancierosdedudosaeficiencia.

6. Conclusiones

Estetrabajoharealizadounapropuestaparaladefiniciónyevaluacióndelosobjetivosdedéficit público en las CCAA españolas. Como se ha descrito más arriba, nuestroplanteamiento utiliza como criterio central la aproximación del stock de deuda públicaautonómica a un valor de referencia previamente establecido por la normativa dereferencia.Deformacomplementaria,hemosincorporadounavaloracióndelcumplimientodedichosobjetivosteniendoencuentalaposicióncíclicayelesfuerzoestructuralrealizadopor las haciendas autonómicas. Los incumplimientos se penalizan con una velocidad deconvergencia más elevada al stock de deuda pública de referencia, lo que obviamentesignificaunamayorexigenciaentérminosdereduccióndeldéficit.

Nuestro punto de partida ha sido la poco satisfactoria situación actual. En efecto, tantobajolaanteriornormativasobreestabilidadpresupuestariacomoconlavigenteLOEPSF,elprocedimiento para la fijación de los objetivos de déficit y deuda pública autonómicoscarecedeunascondicionesmínimasdetransparenciayrigorconceptual.Porconsiguiente,cadaañoserepiteunaintensacontroversiapolíticaalahoradefijarlosobjetivosverticalesyhorizontalesdedéficitpúblicoenelsenodelCPFF.Siaelloañadimoslareducidaeficaciaconquesehancumplidodichosobjetivos,enunmarcodegobernanzafiscal,además,muydeteriorado, losmotivos para atender a una posible reconsideración de este asunto sonevidentes.

27

Tomando como referencia el esquema europeo que define la intensidad con que debereducirseelendeudamientopúblicoquesupereundeterminadoniveldereferencia,hemostrasladado ese enfoque al caso de las CCAA españolas. Este enfoque es especialmenteapropiado para una situación como la venidera a medio plazo, dados los elevadosvolúmenesdedeudapúblicaconquehabrádelidiarlapolíticafiscalenlospróximosaños.No obstante, hemos minimizado dos de las debilidades del planteamiento europeo: sucarácterprocíclico,quehemossituadoenelcontextodeunashaciendasautonómicasquepriman la provisión de servicios públicos sobre la estabilización, y su complejidad, quehemosreducidoalconcentrarnosenelconceptodedéficitobservable.

TambiénhemosincluidounapropuestadepenalizaciónparaaquellasCCAAqueincumplansuobjetivodedéficit,teniendoencuenta,ahorasíyaposteriori,lainformaciónconquesecuente acerca delmomento cíclico y el esfuerzo estructural realizado. La penalización sematerializaráenunamayorexigenciaenlareduccióndeldéficitenañosvenideros,atravésde una mayor velocidad de convergencia hacia el valor de deuda pública objetivo. Porúltimo,sobrelabasedelcasodelaC.Valenciana,hemosabordadolasituacióndeaquellasCCAAquerecibenunafinanciaciónporhabitanteajustadopordebajodelamediaaltiempoqueseenfrentanavolúmenesdeendeudamientodedifícilgestiónamedioy largoplazo.Eneste casohemos apuntadounaposible soluciónque, porotraparte, es equivalente aotraqueestablezcaunamenorvelocidaddeconvergencia(omayorperiododetransición)haciaelstockdedeudanormativo.

A lo largo de todo el artículo hemos proporcionado diferentes simulaciones de nuestrapropuestadeobjetivosdedéficitantedistintosparámetrospolíticos.Enefecto, tanto losvalores de referencia para el nivel de deuda pública como la velocidad con que debealcanzarse, además por supuesto de si cabe un tratamiento diferencial a CCAA malfinanciadasymuyendeudadas,soncompletamenteexógenosennuestraaproximación.Laeleccióndelosmismostrasciendeelobjetivodeesteartículoqueofreceencualquiercasoun marco conceptual y metodológico lo suficientemente amplio como para encajardiferentesdecisionespolíticas.Noobstante,lafactibilidadenlafijacióndelosparámetrospolíticosdeberíaserunapropiedadcríticaaconsiderar.

Referenciasbibliográficas

AIReF (2015): La Regla de Gasto y la sostenibilidad de las finanzas públicas, Documentodivulgativo,20denoviembrede2015.AutoridadIndependientedeResponsabilidadFiscal.

AIReF (2016): Informe sobre el establecimiento de los objetivos individuales de estabilidadpresupuestaria y deuda pública para las Comunidades Autónomas. Autoridad IndependientedeResponsabilidadFiscal.

AIReF (2019): Observatorio de Deuda. Noviembre 2019. Autoridad Independiente deResponsabilidadFiscal.

Banco Central Europeo (2016): Government debt reduction strategies in the euro area, ECBEconomicBulletin,Issue3.

28

Christofzik,D.,Feld,L.P.,Reuter,W.H.yYeter,M.(2018):UnitingEuropeanfiscalrules:Howtostrenghtenthefiscalframework(No.04/2018).ZBWWorkingPaper.

Comisión Europea (2019), Vade Mecum on the Stability and Growth Pact, 2019 Edition,InstitutionalPaper101,ComisiónEuropea.

Comisión Europea (2020): Economic governance review, https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/economic-governance-review_en

DelaFuente,A.(2010):¿Estábiencalculadoelcupo?,UFAEandIAEWorkingPapers803.10,UnitatdeFonamentsdel'AnàlisiEconòmica(UAB)eInstitutd'AnàlisiEconòmica(CSIC).

De laFuente,A. (2017):Notas sobreelproyectodenueva leydel cupo,FedeaPolicyPapers2017-14.

DelaFuente(2019):LasayudasimplícitasenlosmecanismosadicionalesdefinanciaciónalasComunidadesAutónomas,EstudiossobrelaEconomíaEspañola,nº2019/31.

European Fiscal Board (2017): Annual report 2017. Annual Report of the European FiscalBoard.

EuropeanFiscalBoard (2019):AssessmentofEU fiscal ruleswitha focuson thesixand two-packlegislation.Agosto2019.

Fernández-Leiceaga, X. y Lago-Peñas, S. (2013): Sobre el reparto de los derechos de déficitentreComunidadesAutónomas:unapropuestaalternativa”,RevistadeEconomíaAplicada,63,pp.117-136.

Fernández-Llera, R. (2016): Control del endeudamiento autonómico y estabilidadpresupuestaria: Evolución y propuestas de futuro,Revista de Estudios Regionales, 105, 103-136.

Fernández-Llera,R.yMonasterio,C. (2010):¿Entredosoentretodos?ExamenypropuestasparalacoordinaciónpresupuestariaenEspaña,HaciendaPúblicaEspañola,195(4),139-163.

Gadea,M.D.,Gómez-Loscos,A.yMontañés,A. (2012):Cycles insidecycles:Spanishregionalaggregation,SERIEs,3(4),423-456.

Ghosh,A.R.,Kim,J.I.,Mendoza,E.G.,Ostry,J.D.yQureshi,M.S.(2013):Fiscalfatigue,fiscalspaceanddebtsustainabilityinadvancedeconomies,TheEconomicJournal,123(566),F4-F30.

Hauptmeier, S. yKamps,C. (2020):DebtRuleDesign inTheoryandPractice: TheSGP'sDebtBenchmarkRevisited.ECBWorkingPaperNo.2379.

Heinemann,F.,Moessinger,M.D.yYeter,M.(2018):Dofiscalrulesconstrainfiscalpolicy?Ameta-regression-analysis,European Journal of Political Economy,51, 69-92. House, C. L.,Proebsting,C.yTesar,L.L.(2020).AusterityintheAftermathoftheGreatRecession,JournalofMonetaryEconomics,próximamente.

29

InstitutodeEstudiosFiscales(Ed.)(2018):ReformadelaFinanciaciónTerritorial: InformesdelasComisionesdeExpertosde2017,InstitutodeEstudiosFiscales,Madrid.

Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (IVIE) (2018): Deuda pública de lasComunidades Autónomas, Papeles de Financiación Autonómica, nº 4/2018, InstitutoValencianodeInvestigacionesEconómicas.

Lago,S.,Leiceaga,X.yVaquero,A. (2017):¿Porqué incumplenfiscalmente lasComunidadesAutónomas?,InvestigacionesRegionales/JournalofRegionalResearch,37,7-29.

Lago,S.,Vaquero,A., SanchezP. y Lopez,B. (2019):Does fiscal consolidationhurteconomicgrowth? Empirical evidence from Spanish regions, Economics: The Open-Access, Open-AssessmentE-Journal,13,1–19.

Marín, C. (2020): Descomposición de los Saldos Presupuestarios de las CC.AA. 2014-2018,FEDEA,EstudiosdeEconomíaEspañola,nº2020-02.

Martínez-López, D. (2020): La gobernanza fiscal de las Comunidades Autónomas. Unavaloracióncríticadesuestadoactualconperspectivasdereforma,InvestigacionesRegionales-JournalofRegionalResearch,47,31-56.

Melián, A., Quesada; M. L. y Velayos, J. (2015): La fijación de los objetivos de estabilidadpresupuestariayeldéficitestructural,CrónicaPresupuestaria,3,112-129.

Ministerio de Economía y Competitividad (2017): Informe de Situación de la EconomíaEspañola.MinisteriodeEconomía,IndustriayCompetitividad.

MinisteriodeHaciendayFunciónPública(2017). Informesobrebeneficiosdelosmecanismosadicionales de financiación a Comunidades Autónomas y otrasmedidas de liquidez. Período2012-2016.SecretaríaGeneraldeFinanciaciónAutonómicayLocal.

Ministerio de Hacienda (2020): Informe sobre el grado de cumplimiento de los objetivos deestabilidadpresupuestariaydedeudapúblicaydelaregladegastodelejercicio2019,12demayode2020.

MinisteriodeHacienda(variosaños):Liquidacióndelosrecursosdelsistemadefinanciacióndelascomunidadesautónomasderégimencomúnyciudadesconestatutodeautonomíaydelasparticipacionesen los fondosdeconvergenciaautonómicareguladosen la ley22/2009de18dediciembre,correspondientesalejercicio[variosaños].Madrid.

Zabalza, A. y López-Laborda, J. (2017): The uneasy coexistence of the Spanish foral andcommonregional financesystems, InvestigacionesRegionales- JournalofRegionalResearch,37,119-152.