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APUNTES DEL CENES

I SEMESTRE DE 2003

Los fundamentos delLos fundamentos delLos fundamentos delLos fundamentos delLos fundamentos del

Plan Nacional de DesarrolloPlan Nacional de DesarrolloPlan Nacional de DesarrolloPlan Nacional de DesarrolloPlan Nacional de Desarrollo“Hacia un Estado Comunitario”“Hacia un Estado Comunitario”“Hacia un Estado Comunitario”“Hacia un Estado Comunitario”“Hacia un Estado Comunitario”

LUIS E. VALLEJO ZAMUDIOLUIS E. VALLEJO ZAMUDIOLUIS E. VALLEJO ZAMUDIOLUIS E. VALLEJO ZAMUDIOLUIS E. VALLEJO ZAMUDIOProfesor Titular UPTC.

Actualmente Decano de la Facultad de Ciencias

Económicas, Administrativas y Contables.



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RESUMEN:RESUMEN:RESUMEN:RESUMEN:RESUMEN:

El artículo examina los fundamentos del Plan Nacional de Desarrollo y es-boza los elementos básicos del concepto de Estado comunitario. Además, sedemuestra que de los cuatro objetivos expuestos en el Plan, el más impor-tante es el de brindar seguridad democrática ya que no sólo permite deacuerdo al ejecutivo alcanzar el crecimiento económico, sino, también fa-culta la viabilidad de la nación. Igualmente, se enfatiza en que a pesar delas manifestaciones del gobierno nacional de un cambio de modelo de de-

sarrollo imperante en la ultima década, lo que se observa es una continui-dad de las ideas neoliberales y del decálogo del consenso de Washington.

Palabras cPalabras cPalabras cPalabras cPalabras clalalalalavvvvve:e:e:e:e: Estado Comunitario, Plan de Desarrollo, crecimiento,empleo, seguridad democrática, neoliberalismo.

ABSTRACT:ABSTRACT:ABSTRACT:ABSTRACT:ABSTRACT:

The article looks over the fundamentals in the National Development Plan

and it draws basic elements of the concept of Community State. Further-more, It shows the four plan objectives. The most important objective is toprovide democratic security because it allows the executive agreement toreach the economic growth and nation viability. Also, despite the govern-ment desire for a change in the development model of the last decade,what we notice is a continuity of Neoliberalism ideas and the WashingtonConsensus.

KeKeKeKeKey wy wy wy wy wororororords:ds:ds:ds:ds: community State, development plan, growth, employ, demo-

cratic security, neoliberalism.

LOS FUNDAMENTOS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

“HACIA UN ESTADO COMUNITARIO”



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Introducción

El Plan Nacional de Desarrollo 2002-

2006 “Hacia un Estado Comunitario” presentado por el Gobierno Nacional,y aprobado el 5 de mayo del presenteaño por el Congreso de la República,genera una serie de interrogantes y deexpectativas que deben ser examina-das. El Plan de Desarrollo una vez seasancionado por el presidente ÁlvaroUribe Vélez se convierte en ley de laRepública, y constituye una especie de brújula que orientará las decisioneseconómicas, sociales y políticas ten-dientes a reducir las irregularidades ylas exclusiones de diferente índole queexisten en el país.

El objetivo central del Plan de Desa-rrollo es la construcción de un EstadoComunitario. Para ello, el Plan se apo-

ya en cuatro objetivos secundarios:ofrecer seguridad democrática, impulsar el crecimiento económico sos-tenible y la generación de empleo,construir equidad social e incremen-tar la transparencia y eficiencia del Es-tado. Las dos estrategias básicas –locual no debe interpretarse como úni-cas– son la seguridad democrática yel crecimiento económico. Para elGobierno es claro que “sin seguridadno hay prosperidad, no hay sosiego y puede no haber futuro” y por ende úni-

camente con “seguridad y si se avan-za en el propósito de cerrar la brechafiscal se podrá recuperar la confianzay la senda del crecimiento económi-co”. De hecho, se aspira a que con elcontrol del orden público y con elajuste a las finanzas públicas y el cum- plimiento del pago de la deuda, se ge-nere un clima de confianza para los

inversionistas.



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El ensayo está orientado a examinar los fundamentos del Plan Nacional

de Desarrollo. Se demuestra que lanoción del Estado Comunitario, ejecentral del Plan Nacional de Desa-rrollo, carece de elementos que le permitan a la ciudadanía una mayor participación en el diseño, en la for-mulación y en la ejecución de las políticas. Así mismo, de los objeti-vos planteados el más importante es

el de brindar seguridad democráti-ca ya que no sólo permite alcanzar el crecimiento económico, sino,también, faculta la viabilidad de lanación. Igualmente, se enfatiza enque a pesar de las manifestacionesdel Gobierno Nacional (a través deldirector del Departamento Nacionalde Planeación) de un cambio delmodelo de desarrollo imperante en

la última década, lo que se observaes una continuidad de las ideasneoliberales y del decálogo del Con-senso de Washington.

El presente escrito consta de cuatro partes: en la primera, se examina el propósi to fundamental del Plan deDesarrollo de la administración Uribe

Vélez consistente en la construcciónde un Estado Comunitario; en la se-gunda, se analizan los cuatro objeti-vos básicos que permiten alcanzar di-cho propósito; en la tercera, se reali-zan algunos comentarios a los objeti-vos planteados en el Plan de Desarro-llo; y en la cuarta, se estudian los prin-cipios teóricos en los que se basa elPlan Nacional de Desarrollo.

I. Un Estado Comunitario

En el documento “Bases del Plan Na-cional de Desarrollo 2002-2006” sedefine el Estado Comunitario en los si-guientes términos: “un Estado participativo que involucre a la ciuda-danía en la consecución de los finessociales. Un Estado gerencial que in-vierta con eficiencia y austeridad losrecursos públicos. Y un Estado des-

centralizado que privilegie la autono-mía regional con transparencia, responsabilidad política y participacióncomunitaria” (DNP, 2002: 15).

De otro lado, en la Constitución de 1991en el artículo 1 se afirma lo siguiente:“Colombia es un Estado social de dere-cho organizado en forma de Repúblicaunitaria, descentralizada, con autono-mía de sus entidades territoriales, de-mocrática, participativa y pluralista”...Y en el artículo 2, se dice: “Son finesesenciales del Estado: servir a la comu-nidad, promover la prosperidadgeneral y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consa-grados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones

que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”... .

Si contrastamos los dos enfoques deEstado (tanto el de la Constitucióncomo el definido en el Plan de Desa-rrollo) observamos que el plantea-miento de Estado Comunitario, eje

central del Plan de Desarrollo, al in-





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sistir en sus características de partici- pación y descentralización, está

enmarcado dentro de un Estado So-cial de derecho. A pesar de ello, loque no queda claro es la inclusión dela característica de gerencial, que pa-recería algo accesorio, que no afectael punto nodal del Estado social de de-recho, como es el reconocimiento delos derechos civiles, políticos, econó-micos, sociales y culturales presentes

en dicha concepción (CGR, 2003A).

De igual manera, como bien lo anotala Contraloría General de la Repúbli-ca, del análisis de la noción del Esta-do Comunitario, no se puede inferir si se trata de una redefinición de lasnormas constitucionales sobre el Es-tado social de derecho, o de una nue-va noción del Estado no prevista en la

Carta Política de 1991 o de una modi-ficación considerable de las orienta-ciones y políticas adoptadas en la últi-ma década.

A juicio de la (CGR, 2003A: 17), sedice: “este tema es, a no dudar, deenorme trascendencia puesto que serefiere a la naturaleza del Estado, sus

relaciones con la sociedad y el merca-do, el alcance de su intervención y susformas de organización. Con todo,estas preguntas básicas no son exami-nadas con rigurosidad en bases y desus consideraciones no es posible in-ferir cuánto quedará, cuánto se supri-mirá y cuál será la nueva orientacióndel Estado social de derecho diseñado por la Constitución de 1991. Más aún,

en la medida en que ante las afugiasactuales llegara a primar una visión

fiscalista, sería necesario examinar endetalle su coherencia con los propósi-tos democráticos, sociales y participativos del Estado”.

Por su parte, el Plan de Desarrollo de-fine el alcance de la participación ciu-dadana en la configuración de un Es-tado Comunitario, la cual se refleja en

la dimensión ética de lo público, en laclaridad que debe brindar la adminis-tración pública y en la sinergia entreel Gobierno y la sociedad para enfren-tar problemas tales como la pobreza,el narcotráfico, la violencia, la corrup-ción y la inequidad social que debili-tan a la democracia y al Estado.

El gran problema del Plan de Desa-

rrollo es la carencia de un diagnósticoclaro y preciso de la situación actualdel país en todos los órdenes, y lo que presenta es una justificación de lasideas y propuestas del Presidente enla campaña, esta carencia también esmanifiesta en la concepción del Esta-do Comunitario, y ejemplo de ello, eslo relacionado con la participación de

la ciudadanía. Se reconoce la impor-tancia de dicha participación, pero nose evalúa cuál es la situación actual dela misma. Algo similar ocurre con la participación comunitaria, la cual ado-lece de una valoración, que permitaexaminar su injerencia en los temasrelacionados con las entidades terri-toriales que contribuyan al desarrollolocal y regional, elemento necesario



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de la autonomía regional, y que cons-tituye un rasgo esencial del Estado

Comunitario descentralizado.

Como no existe un diagnóstico de laforma en que participa la ciudadaníay cuál es su importancia en una socie-dad democrática “es necesario estimu-lar la participación y promover la or-ganización de la comunidad, su inter-vención en las políticas que la afec-

tan, en las veedurías y el control, conrespaldo en las mismas organizacio-nes. En otras palabras, el Estado Co-munitario debe asegurar su legitimi-dad reconociéndole a la sociedad ci-vil su calificativo de corresponsable enla construcción, formulación, gestióny desarrollo de las políticas públicas”(CNP, 2003: 17).

Sólo así podría concebirse un EstadoComunitario en el que la sociedad par-ticipa en sus determinaciones sin nin-gún tipo de exclusiones, y es protegi-da por el Estado. De hecho, no se tra-ta de un Estado paternalista o un Esta-do de extremo bienestar; se hace re-ferencia más bien a una situación enla cual la comunidad participa, cons-

truye y disfruta sin ningún tipo deinterferencias (Atehortúa, 2003).

En suma se puede afirmar que el prin-cipio básico del Plan de Desarrollo,como es el concepto de Estado Comu-nitario, carece de elementos que le per-mitan a la ciudadanía una mayor parti-cipación en el diseño, en la formulacióny en la ejecución de las políticas. Para

lograr efectivamente esa mayor partici- pación es necesario que el Estado

incentive y promueva la organizacióncomunitaria y de esta forma se puederealizar una mayor interacción entre lacomunidad y el Estado.

II. Los objetivos del plan

nacional de desarrollo

En el documento presentado por el

Gobierno y titulado “Hacia un EstadoComunitario” se mencionan cuatroobjetivos a saber: brindar seguridaddemocrática, impulsar el crecimientosostenido y la generación de empleo,construir equidad social, e incremen-tar la transparencia y eficiencia delEstado.

1. Brindar seguridad democrática

Este objetivo es fundamental en el Plan Nacional de Desarrollo y de una u otraforma es determinante no sólo para al-canzar el crecimiento económico, sinotambién para darle viabilidad a la Na-ción, lo cual queda claro cuando seafirma: “la violencia ejercida por or-

ganizaciones criminales de diversaíndole es el principal desafío queafronta Colombia. La sucesión de ho-micidios y secuestros, la repetición deactos terroristas y la profusión de ne-gocios ilícitos se han convertido en unobstáculo no sólo para el crecimientoeconómico, sino también en una ame-naza para la viabilidad de la Nación.Sin seguridad no hay prosperidad, no





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hay sosiego y puede no haber futuro”(DNP, 2002: 15).

En el documento, luego de describirseel crecimiento de los grupos ilegales yde las acciones cometidas por los mis-mos, traducidas en asesinatos, despla-zamientos y ataques a la infraestructuranacional, se afirma que el crecimientode los cultivos ilícitos ha sido la causa principal de la expansión de los grupos

al margen de la ley. De hecho, se argu-menta, que la financiación de los men-cionados grupos no sólo se obtiene delas rentas de los cultivos ilícitos, sinotambién del hurto de combustible, delos secuestros y las extorsiones, de lasregalías petroleras y de las trasferenciasmunicipales.

Por lo anterior, se considera la segu-

ridad democrática, como algo esencialdebido a que “trasciende el conceptotradicional de seguridad nacional, li-gado exclusivamente a la capacidaddel Estado para penalizar y disuadir aquienes se contraponen en lanormatividad vigente. Se quiere, enresumidas cuentas, brindar seguridady protección a todos los colombianos

sin distingo de color político, credoreligioso, convicción ideológica o ni-vel socioeconómico. En última instan-cia, la seguridad democrática preten-de asegurar la viabilidad de la demo-cracia y afianzar la legitimidad delEstado” (DNP, 2002: 16).

Dado los alcances que tiene el concep-to de seguridad democrática se plan-

tea básicamente una estrategia que tie-ne dos componentes. El primero tiene

que ver con “el fortalecimiento de lafuerza pública para recuperar el con-trol del territorio y proteger la infra-estructura nacional (...) y el segundo,la “desarticulación de la producciónde drogas, el fortalecimiento de la jus-ticia y la atención a las zonas deprimi-das y de conflicto” (DNP, 2002: 77).

El Gobierno considera que para lle-var adelante esta estrategia se necesi-ta un monto considerable de recursosfiscales y un apoyo decidido tanto dela comunidad internacional como dela población colombiana.

2. Impulsar el crecimiento

económico sostenible y

la generación de empleo

En el Plan de Desarrollo, luego de haber realizado una evaluación sucintadel crecimiento económico, de la in-versión privada, del empleo y de la pobreza en los últimos años, se plan-tea que el crecimiento económico esla única salida para recuperar el bien-estar material. Se afirma que las cau-

sas del descenso en los niveles de cre-cimiento son múltiples con diversasinterpretaciones; a pesar de ello, seconfirma la existencia de nuevos aná-lisis que demuestran que la caída en elcrecimiento económico se debe al au-mento de la violencia armada, al in-cremento del gasto público y a las con-diciones externas desfavorables. Por

lo anterior, para recuperar el creci-



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miento, se enuncian dos estrategias asaber: la recuperación de la seguridad

y el ajuste de las finanzas.

Como sabemos estas son medidas es-tructurales que no se consolidan inme-diatamente sino en un plazo pruden-cial. Por ello, en el Plan Nacional deDesarrollo, para reactivar la economíaen el corto plazo, se propone una po-lítica monetaria expansiva, un impul-

so decidido al sector de la construc-ción y el mantenimiento de las tasasde interés y de cambio en los nivelesactuales. De otro lado, con el fin deestimular los flujos de inversión ex-tranjera, y además, para superar lasdeficiencias en infraestructura estra-tégica (la cual se convierte en un obs-táculo al crecimiento económico), elGobierno aspira a realizar una refor-

ma “regulatoria e institucional” en lossectores minero, de transporte, de ser-vicios públicos y telecomunicaciones.Igualmente, se propone la inserción dela economía nacional en la economíamundial y un estímulo considerable ala formación de capital humano.

Además, dadas las limitaciones fiscales,

se aspira que la inversión privada parti-cipe notoriamente en sectores estratégi-cos, para ello el Gobierno pretende eli-minar las restricciones burocráticas yotras limitaciones al capital privado.

Si lo anterior se alcanza, se espera ele-var la tasa de crecimiento al finalizar el periodo de Gobierno a un 4%, ba- jar el desempleo a un 12% y recupe-

rar los niveles de inversión privadaexistentes en el pasado.

3. Construir equidad social

El Plan Nacional de Desarrollo eva-lúa los cambios sociales presentadosen el país en los últimos años. Destacala forma en que la crisis económica yel desempleo han llevado al deteriorode los indicadores sociales. Se argu-

menta, que a pesar del crecimiento delgasto social en la década de los no-venta en un 5%, al pasar del 8% delPIB en 1991 al 13% en 1999, el dete-rioro social ha aumentado. Esta situa-ción se presenta, a juicio del DNP,debido a que buena parte del gasto sededicó a pagar más y mayores sala-rios, y no a incrementar la coberturay la calidad en educación y que sólose alcanzan algunos logros en salud.Se afirma, que el deterioro de losindicadores sociales ha afectado a losmás necesitados, ya que en el país noexiste una red efectiva de protecciónsocial para las gentes más pobres.

Para solventar los resultados antes des-critos la política social debe estar

orientada: “ a) aumentar la eficienciadel gasto social para que los mayoresrecursos se traduzcan en mejores re-sultados, b) mejorar la focalización delgasto para que los recursos lleguen alos más necesitados; y c) consolidar un sistema de protección y asistenciasocial para mitigar los efectos negati-vos del ajuste fiscal y la volatilidad

macroeconómica” (DNP, 2002: 20);





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Organización de Naciones Unidas, para quien la seguridad incluye:

seguridad alimentaria, económica,seguridad personal, seguridad enmateria de salud, ambiental, seguridad política y seguridad en la comunidady la cultura (Bernal Medina; 2003).Por tanto, la visión de seguridad en elPlan de Desarrollo es muy simplifica-da y solo tiene en cuenta un solocomponente.

La seguridad no debe entenderse so-lamente como aquella situación en laque el sujeto, individual o colectivo sesiente protegido (CNP, 2002). La se-guridad debe ir más allá y no debequedarse únicamente en un elementodisociador de aquellos factores queamenazan a la población. La seguri-dad implica la existencia de un colec-

tivo político, de un Estado legitimoque le garantice a la comunidad unavida digna (CNP, 2002).

Igualmente, al inscribirse únicamente enla protección personal o colectiva sesubvalora o se margina los fines socia-les del Estado que son primordiales. Lodeseable, es enfocar el concepto de se-

guridad, dándole igual importancia a te-mas tales como la equidad, la justiciasocial, el respeto a los derechos huma-nos (CGR, 2003). Lo anterior es perti-nente en los actuales momentos si tene-mos en cuenta los planteamientos deAmartya Sen, premio Nobel de Econo-mía 1998, quien enfatiza en los fines so-ciales del Estado. Sen en su enfoque deldesarrollo como libertad plantea que “el

desarrollo exige la eliminación de las principales fuentes de privación de la

libertad: la pobreza y la tiranía, la esca-sez de oportunidades económicas y las privaciones sociales sistemáticas, elabandono en que pueden encontrarselos servicios públicos y la intoleranciao el exceso de intervención de los Esta-dos represivos” (Sen, 2000: 20, 21).

Teniendo en cuenta los argumentos an-

teriores, no es conveniente que el con-cepto de seguridad se inscriba única-mente en el uso de la fuerza para ga-rantizar la presencia del Estado. Lasnociones sobre seguridad más amplias,enfatizan en la necesidad de abarcar otros aspectos que inciden en el bien-estar de las personas. Por ello es vali-da la apreciación del Consejo Nacio-nal de Planeación (CNP, 2003) cuan-

do propone que no solo la seguridaddebe proteger del delito a la comuni-dad, sino que también debe garanti-zarle una dieta alimenticia básica, laconsecución de un empleo, el accesoa vivienda digna y servicios médicos básicos, en general, todo aquello quecontribuya a una vida digna.

En síntesis, la noción de seguridad de-mocrática abarca muchos aspectos ydebe asimilarse de forma integral, in-cluyendo una serie de elementos que vanmás allá de medidas tendientes a prote-ger la vida de las personas. Sabemosque el derecho a la vida no solo tieneque ver con la integridad física sino tam- bién, con el derecho al trabajo, a la edu-cación, a la protección social, entre





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otros; es decir, el Estado debe ofrecerlea la comunidad unas condiciones que le

permitan obtener un nivel de vida acep-table (CNP, 2003). Esta visión se ajusta plenamente a los planteamientos de Sencuando afirma que el objetivo final deldesarrollo debe ser el bienestar de las personas.

En relación con el segundo objetivoorientado a impulsar el crecimiento

económico y la generación de empleollama la atención que las dos estrate-gias básicas sean: la recuperación dela seguridad y el ajuste de las finan-zas. Si bien la inseguridad y la violen-cia han afectado la inversión, tambiénes claro, que la inestabilidad de la eco-nomía colombiana de los últimos añosde la década pasada y los bajos nive-les de crecimiento actual, han contri-

buido a la destrucción de empresasque se ha traducido en una reducciónnotable de la inversión privada.

De hecho, en la evolución de la inver-sión en los años noventa y sobre todo a partir de 1993, buena parte del descen-so de la inversión privada se debe a la política monetaria, que llevó a un creci-

miento de la tasa de interés. La JuntaDirectiva del Banco de la República enaras de contener la inflación y al mismotiempo, garantizar la estabilidadcambiaria (González, 2000), aplicó unaserie de medidas que llevaron a un in-cremento en la tasa de interés. El ma-yor costo del dinero y el incremento delas importaciones afectaron el creci-miento y la generación de empleo. La

tasa de interés subió hasta un 70% a fi-nales de 1998 contribuyendo notoria-

mente a la recesión económica, sin pre-cedentes en la historia del país, cuandoel PIB descendió en un 4.5%.

La crisis económica de los noventa ge-neró una reducción sustancial tanto delahorro como de la inversión interna.El ahorro pasó del 19% del PIB en1990 a representar en el año 2000 el

10.5%, esta reducción tan marcadallevó a que el bajonazo del ahorro na-cional fuera financiado con endeuda-miento externo, endeudamiento que enlos actuales momentos es un lastre degran significado para la recuperaciónde la economía.

Por otra parte, la inversión que en1994 representaba el 23.3% del PIB

bajó al 15% en el 2002. Siendo la másafectada la inversión privada que pasódel 15% del PIB en 1994 a tan solo el5.8% en el 2000. Así mismo, la in-versión pública creció hasta el año1998 participando con un 10% delPIB, para luego descender en el 2001a un 6.7% (CGR, 2003).

Teniendo en cuenta el bajo nivel deahorro nacional, es necesario generar un ambiente propicio para el capitalextranjero. La inversión extranjeratambién ha sido afectada por la crisis.De participar con US$ 5.600 millonesen 1997, pasó a US$ 1.500 millonesen 1999 y a US$ 2.300 millones en el2001 (CNP, 2003). Por los datos an-teriores, si no hay políticas tendientes



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a corregir los problemas estructura-les que afectan al sector real de la eco-

nomía, es imposible que la producciónse encamine por un sendero seguro,y tengamos tasas de crecimiento simi-lares a las del pasado. No sólo se debeestimular el ahorro y la inversión na-cional, sino también el capital extranjero, para poder alcanzar un creci-miento armónico y sostenido.

Si nos detenemos a examinar la segun-da estrategia de este objetivo, comoes la del ajuste de las finanzas públi-cas; según el Gobierno, para que hayacrecimiento económico debe reducir-se el déficit fiscal. Este tema es muydiscutible y no hay todavía plantea-mientos concluyentes sobre el parti-cular. En el periodo de la posguerrahubo un gran crecimiento económico

no solo de Colombia sino de muchos países con la existencia al mismo tiem- po de déficits fiscales considerables.A pesar de ello, el Gobierno actualinsiste en que es prerrequisito para elcrecimiento la reducción del déficit, yde ahí, que las reformas económicas(pensional, tributaria, laboral, refor-ma del Estado y de responsabilidad

fiscal), son fundamentales, como tam- bién el impuesto al patrimonio y elReferendo, en el que se congelan losgasto de funcionamiento por dos años.Todas estas políticas están orientadasa alcanzar el ajuste fiscal.

Nadie discute que el déficit fiscal seauno de los grandes problemas queenfrenta el país pero el alto déficit fis-

cal, se explica por el peso que tieneen él la deuda pública. En el último

cuatrienio el saldo de la deuda públi-ca del Gobierno Nacional Central seincrementó de 31,2 billones a 107,3 billones, casi un 50% del PIB. En elaño 2002 la cuantía de los pasivos su- bió en 20,6 billones, y de ellos 13 bi-llones se explican por la devaluación.El servicio de la deuda (amortizacióne interés) es equivalente al 10% del PIB

anual, es decir, más de un 70% de losingresos que percibe el Gobierno Cen-tral. Las reformas aprobadas o enmarcha aportan muy poco a reducir el déficit fiscal, y en cambio, el pesodel mismo descansa en la deuda. Conla reforma tributaria se reducirá eldéficit en promedio para cada año en0.6% (Hernández, 2002).

En relación al tercer objetivo como esel de construir equidad social, a pesar de reconocer en el Plan de Desarrolloque en los últimos años se ha presen-tado un “agudo deterioro de losindicadores sociales”, explicado por los aumentos de pobreza, a la cual sele identifica con el bajonazo en el cre-cimiento económico y con el aumento

del desempleo, no hay en el Plan polí-ticas tendientes a modificar decidida-mente la concentración del ingreso yde la riqueza.

Reformas como la tributaria y la labo-ral, afectan sobre todo a los sectoresde la población más necesitados. La primera, por ejemplo, en vez de es-tructurar un sistema tributario más





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equitativo, lo que hace es afectar losingresos de los más pobres con medi-

das tales como: el aumento de la basegravable del impuesto a las ventas yel aumento de la base de retención delas rentas laborales. Por su parte, lareforma laboral, con disposicionestendientes a flexibilizar el mercadolaboral, introdujo: la reducción de las bonificaciones por horas extras y do-minicales, la disminución de la com-

pensación por despidos, la eliminacióndel salario mínimo para los aprendi-ces del SENA. Todas estas medidas setraducen en remuneraciones salaria-les menores para los trabajadores.

El Plan no se adentra en el análisis delos factores estructurales que han ori-ginado la concentración del ingreso yla riqueza; y que además, con la crisis

económica y social se han acentuado.El ajuste propuesto por el PresidenteUribe no conduce a la redistribuciónde ingresos y recae sobre los humil-des y los pobres. Veamos, a propósi-to, la estructura de propiedad existen-te en el país: el 1.8% de los propieta-rios de la tierra poseen el 48% del to-tal de las tierras dentro de la frontera

agrícola, cuatro grupos económicos yfinancieros son dueños del 20% delPIB, cinco grupos dominan el 82% delos medios de comunicación, por otra parte, el 82% de los campesinos viveen la pobreza, el 64% de los 44 millo-nes de colombianos son pobres yaproximadamente 10 millones subsis-ten con menos de $3000 diarios, esdecir, son indigentes (Santana, 2003).

Lo que demuestran los trabajos teóri-cos más recientes es que entre menos

desigualdad exista mayor crecimien-to se obtendrá, para ello se necesitaque tanto la política económica comola política social deben estar sintoni-zadas en sus objetivos y estrategias.Esta conciliación de las mencionadas políticas no aparecen en el Plan y por ende no hay claridad para reducir ladesigualdad y la pobreza existentes

(CGR, 2003).

En general, el Plan de Desarrollo, para enfrentar los problemas relacio-nados con la pobreza y la desigualdadretoma los mismos elementos que sehan utilizado en el pasado y que nohan contribuido a detener el deteriorosocial: mayor crecimiento económico,mayor focalización de los servicios

sociales básicos para los más necesi-tados y la creación de redes de solida-ridad. Si el interés es reducir sustancialmente la pobreza y la des-igualdad “la política social integral yestratégica debe estar coordinada ygestionada principalmente por las co-munidades con el apoyo de las admi-nistraciones públicas y el sector pri-

vado” (Sarmiento, 2003: 7).

En relación al cuarto objetivo, eficien-cia y transparencia del Estado, segúnse presenta en el Plan, es el que com- plementa los tres anteriores. Pero noes transparente cuál es la naturalezadel Estado, es decir, la forma en quese relaciona con la sociedad y el mer-cado, la importancia de su interven-



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ción y sus modos de organización(CGR, 2003). La verdad no hay clari-

dad entre lo que busca el objetivo ylas estrategias que lo componen; y parece, más bien, que su finalidad esfiscalista para poder cumplir con el pago de la deuda externa y con loscompromisos de los acreedores inter-nacionales (Atehortúa, 2003).

En cuanto a las reformas para la re-

novación del Estado, el Congreso dela República, le otorgó amplias facul-tades al Gobierno Nacional para ha-cerlo; pero, es urgente que se esta- blezcan los mecanismos de participa-ción de la sociedad civil y del sector productivo en dichas reformas. LaConstitución prevé la participación dela sociedad civil en las reformas comola propuesta por el Gobierno para re-

novar el Estado. Solo así se podría lo-grar una participación prevista en laConstitución de 1991, que permitaigualar la influencia de aquellos grupos con gran poder de decisión y lossectores más débiles de la sociedad;está sería una verdadera forma deconstruir un Estado Comunitario(CNP, 2003).

Si bien el Plan propone profundizar la descentralización y el desarrollo te-rritorial, no ofrece elementos ni polí-ticas para realizarlo. Además no se ha promulgado la Ley Orgánica de Or-denamiento Territorial (LOOT), as- pecto, que de acuerdo a la Constitu-ción, debería precisar los métodos que permitan determinar la asignación de

competencias normativas a las entida-des regionales (CNP, 2003).

IV. Los principios teóricos

del Plan de Desarrollo

El Director del Departamento Nacio-nal de Planeación (DNP) en varioseventos académicos y en declaracio-nes a la prensa ha manifestado que hayun cambio de modelo en comparación

al aplicado en la última década. En susargumentos sostiene que el modelo realde los años noventa se identificó conun incremento del gasto público y dela inseguridad (traducida en violencia,en narcotráfico y en la intensificaciónde la confrontación armada). Igual-mente, se caracterizó por las pertur- baciones externas y la desigualdad.

Todo lo anterior generó un déficit fis-cal, un incremento sustancial de ladeuda, la caída de la inversión, la re-ducción del ingreso; y al mismo tiem- po, se incrementó el desempleo, la pobreza y el analfabetismo. Por ello,en los actuales momentos lo que ca-racteriza a la economía colombiana esun bajo crecimiento, un gigantesco

desajuste fiscal, el cierre de algunosmercados internacionales, el incremen-to de gasto en seguridad y el deseo deeliminar las costumbres políticas yadministrativas.

Según Planeación Nacional, el cambio de modelo, llevará al crecimientode mediano y largo plazo, y dicho

modelo será el del Presidente Uribe,





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que se expresa en un Estado Comuni-tario, eje central de su Plan de Desa-

rrollo.

Como puede observarse el núcleo delnuevo Plan de Desarrollo es el EstadoComunitario, pero sobre este concep-to hay muchas críticas y algunosanalistas consideran que dicha nociónno es más que una forma de profundi-zar el neoliberalismo y el autoritaris-

mo. Sobre el particular se dice: “elEstado Comunitario no es más que unnombre rimbombante, es una concep-ción y una política que busca profun-dizar el neoliberalismo y el autorita-rismo. No es una construcción teóri-ca seria, respaldada en la ciencia polí-tica. Hay estados absolutistas, hay es-tados democráticos, hay estados y re-gímenes autoritarios y/o fascistas,

pero ese cuento de Estado Comunita-rio, no es más que eso, un cuento”(Bernal Medina, 2002: 22).

Analizando los objetivos y los elemen-tos centrales del Plan, a pesar de queel Gobierno afirma que en su propues-ta existe un cambio de modelo, lo quehay es una continuidad del modelo de

desarrollo y de las políticas económi-cas prevalecientes en el país desde losinicios de los años noventa, fundamen-tados en la corriente neoliberal y en elConsenso de Washington.

Para demostrar lo anterior recorde-mos, rápidamente los enunciados delConsenso de Washington (Williamson,

1998), para luego contrastarlos con

los puntos centrales del Plan de Desa-rrollo.

1. Disciplina fiscal: el déficit públicodebe ser reducido.

2. Prioridad en el gasto público: el gas-to social debe estar orientado asubsidiar la salud y la educación.

3. Reforma tributaria: la base tributaria

debe ampliarse, evitando la evasión deimpuestos, aumentando los indirectos yreduciendo los impuestos directos.

4. Liberalización financiera: las tasasde interés debe fijarlas el mercado ydebe eliminarse todo tipo de subsidiosy de tasas de interés preferenciales.

5. Tipos de cambio: El tipo de cambiodebe ser competitivo y estable.

6. Liberalización del comercio exte-rior: el desmonte de restricciones a lasimportaciones como son los arance-les y las medidas administrativas.

7. Estímulo a la inversión extranjera

directa: la eliminación de las barrerasa la entrada del capital extranjero.

8. Privatización: el Gobierno debemarginarse de la actividad productivay debe estimular la privatización de lasempresas públicas.

9. Desreglamentación: las regulacio-nes o los condicionamientos para la



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creación de nuevas empresas debenreducirse al máximo.

10. Derechos de propiedad: los dere-chos de autor deben ser respetados yaplicados tanto en el sector formalcomo en el informal para así estimu-lar el crecimiento.

Si contrastamos los objetivos y las es-trategias del Plan de Desarrollo con

los principios neoliberales y con el de-cálogo del Consenso de Washington,se observa una gran compatibilidad,y en verdad la iniciativa del Gobiernoes la reducción del tamaño del Estadocon medidas tendientes a eliminar ofusionar entidades estatales, la privatización de los servicios sociales(educación, salud, servicios públicos,recreación) y además permitir que las

fuerzas del mercado determinen lasactividades antes descritas.

El Plan continúa con políticas que se re-montan a los años noventa como son elénfasis en el mercado, en ladesregulación, en la reducción del ta-maño del Estado, en la estabilidadmacroeconómica y en la liberalización

del comercio. Igualmente, el Plan deDesarrollo hace énfasis en que la rece-sión de los último años de la economíacolombiana se debe a la agudización dela confrontación armada, el desajuste delas finanzas públicas y el deterioro delas condiciones externas. Pero no se dicenada sobre la aplicación de las políticasdiseñadas por el Consenso de Washing-ton, que condujeron a la estabilidad

macroeconómica, pero que afectaron elcrecimiento económico y empeoraron

las condiciones de vida de la población.

Medidas tendientes a impulsar las ex- portaciones y a incentivar la inversiónextranjera, como elementos decisivosen el desarrollo, resultaron un verda-dero fracaso, ya que las exportacio-nes se redujeron y la inversión extranjera bajó sustancialmente. En el Plan

se desconoce que, incluso, en paísesdonde no hay conflictos bélicos, la si-tuación económica es muy parecida ala de Colombia, por tanto, el conflictoarmado no es suficiente para explicar la crisis económica y así salir de dichasituación; por ello, es necesario unviraje en las políticas económicas ten-dientes a desprendernos de las postu-ras neoliberales y del decálogo del

Consenso de Washington (López,2003).

Stiglitz (2003), Premio Nobel de Eco-nomía del año 2001, planteó que lasola resolución del conflicto armadono era suficiente para mejorar la si-tuación económica que vive el país,destacando que para alcanzar este ob-

jetivo lo importante es contar con unaestrategia sólida de crecimiento eco-nómico, fundamentada en la promo-ción de proyectos productivos en elsector exportador, en la disponibilidadde créditos para todos los sectores dela economía y en el fomento de la in-versión en el sector educativo. Ade-más, insistió en que la estabilidadmacroeconómica es un prerrequisito





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APUNTES DEL CENES

I SEMESTRE DE 2003

para el desarrollo, pero, bajo ningu-na circunstancia, se puede entender

como una estrategia de crecimiento.Más aún, con la mutación que sufrióen los últimos años el concepto de es-tabilidad macroeconómica, al referir-se básicamente al equilibrio externo ya la estabilidad de precios es imposible que sea una estrategia de creci-miento. Comparado el actual concep-to con el que imperaba en el pensa-

miento keynesiano en el que se lo de-finía fundamentalmente en términosde pleno empleo y crecimiento estable, desde luego acompañado de una baja inflación y cuentas externassostenibles, se observa que este es in-suficiente para dinamizar la economía; por tanto se infiere, que un conceptotan limitado de estabilización en vezde impulsar el crecimiento lo puede

detener (Ocampo, 2002).

Lo anterior nos permite concluir queel Plan de Desarrollo, en lo económi-co, refuerza las ideas y las políticasneoliberales. Además, el crecimientoeconómico del 2.9% promedio anual para el periodo 2002-2006 es limita-do para incentivar la generación de

empleo; igualmente, una tasa de infla-ción para el 2006 del 3% son indiciosde que la política económica se ajus-tará a los lineamientos de corteneoliberal, enfoque que pregona laestabilidad de precios por encima decualquier otro objetivo, descartandolos costos implícitos, en materia decrecimiento y generación de empleoen que se incurre. No olvidemos que

las metas macroeconómicas debenajustarse al último acuerdo firmado

con el FMI, organismo que ya presio-nó a la Junta Directiva del Banco de laRepública a subir las tasas de interés para cumplir con la meta de inflacióndel presente año.

En el sector social, buena parte de los programas, están orien tados a lafocalización del gasto público, ten-

diente a subsidiar la demanda, pero nohay políticas que permitan la univer-salidad en la educación (sobre todo dela educación básica) y una coberturacompleta en salud y protección social.Por otra parte en los servios públicosdomiciliarios lo que impera es la privatización, debido a que se partedel principio de la asignación eficien-te del mercado. No olvidemos que el

mercado no distribuye con equidad,sino que concentra, y los más fuertesson los que se imponen (Orgulloso,2003).

Conclusiones

· El núcleo del Plan de Desarrollo esel concepto de Estado Comunitario; a

simple vista, es una noción llamativaya que podría pensarse que se trata dela participación de la comunidad en lasdecisiones que la afectan. Pero lo ex- puesto en el Plan no tiene esa finali-dad, ya que el Estado no organiza a lacomunidad para que fije sus propiosderroteros, no la invita a la toma dedecisiones ni a la participación políti-

ca en las directrices gubernamentales.



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Es decir, a pesar de lo novedoso delconcepto no hay un compromiso por

parte del Estado tendiente a que la co-munidad contribuya con su participa-ción a conformar, orientar y evaluar las decisiones públicas que la afectan.

· La noción de seguridad democrática plasmada en el Plan de Desarrollo eslimitada y solo abarca un componentede lo que sobre el particular ha defini-

do la Organización de las NacionesUnidas. Para la entidad, seguridadhumana, hace referencia desde luegoa la seguridad personal, pero incluyetambién la alimentaria, la de salud, laeconómica, la política, la ambiental yla seguridad de la comunidad y en lacultura. La propuesta del Gobiernosolo abarca un elemento de dicho con-cepto, marginando los otros que son

fundamentales en el bienestar de las personas.

· En la parte económica las metas sonlimitadas. Un crecimiento del 3.0% promedio para el cuat rienio 2002-2006 es reducido e inferior al prome-dio histórico. Dicha meta es insuficien-te después de seis años de recesión y

de crisis. De hecho, la evolución de laeconomía está sujeta a los compromi-sos adquiridos con el Fondo Moneta-rio Internacional orientados a reducir el déficit fiscal y controlar la deuda; a pesar de ello, no deja de ser preocu- pante que el Plan de manera oficialesté planteando un periodo de bajocrecimiento económico. El Gobiernoargumenta que prefiere ser prudente

y realizar una proyección que se ajus-te a la estabilidad fiscal y no generar

expectativas falsas sobrestimando lasmetas de crecimiento económico y, por tanto los ingresos fiscales, sobres-timando así la posibilidad de inversióny afectando la ejecución del Plan deDesarrollo, en lo que tiene que ver conla proyección de esta última variable.

· En materia de empleo los objetivos

para el cuatrienio también son modes-tos: crear dos millones de puestos detrabajo, 500.000 por año, es una can-tidad que apenas cubre la oferta defuerza de trabajo que se reporta almercado laboral cada año, pero nocontribuye eficazmente a resolver lasituación, ya que en los actuales mo-mentos el número de desempleadosasciende a tres millones y el de

subempleados es aproximadamente deseis millones. Como puede observar-se, no hay argumentos para pensar queen el corto plazo se pueda solucionar uno de los problemas más apremian-tes del país que afecta la realidad so-cial y que ha agudizado los niveles de pobreza de los últimos años.

· En los temas de carácter social, y enespecial en los rubros de educación ysalud, las propuestas son bastanteinnovadoras, por que están orientadasa aumentar la cobertura y la calidad.La duda que surge es cómo compati- bilizar el equilibrio fiscal y la aplica-ción de los programas sociales y deseguridad democrática para crear por un lado 1.5 millones de cupos en edu-





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APUNTES DEL CENES

I SEMESTRE DE 2003

cación preescolar, básica y media; y por otro, crear 400.000 cupos en edu-

cación superior. Así mismo en mate-ria de salud se enfatiza en la amplia-ción de la cobertura y se plantean

medidas orientadas a mejorar su efi-ciencia, pero no aparecen decisiones

que articulen políticas claras destina-das a la nutrición infantil, a la pobla-ción o a la tercera edad.

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