Revista Derecho del Estado n.º 15, diciembre 2003

JOSÉ RODRIGO VARGAS DEL CAMPO

¿Es armoniosa la colaboraciónentre el Ejecutivo y el Legislativo?

controles recíprocos», lo que se decantó enla teoría inglesa de los checks and balan-ces. Por consiguiente, las ramas del poderpúblico empezaron a interactuar a travésde las funciones que desempeñaban.

De esta manera, el balance entre los ór-ganos detentadores del poder sirvió de fun-damento a los verdaderos principios de un“Estado Libre y Constitucional”.

Estas corrientes filosóficas no fueronajenas a Colombia. A excepción del De-creto Orgánico de la Dictadura de 1828, elcual concentraba en un solo órgano todoslos poderes, las restantes constitucionescolombianas, así como sus reformas, hanestablecido una separación de poderes conalgún tipo de colaboración.

La Constitución de 18532 establece porprimera vez y de manera clara las funcio-nes de las tres ramas del poder público. LaConstitución de 18633 estanca esta evolu-ción determinando una separación de lospoderes, pero restringiendo la colaboración,por cuanto limitaba la iniciativa legislati-va únicamente al Congreso, apartando alEjecutivo de esta prerrogativa, la cual esde trascendental importancia en cuanto ala colaboración.

Hasta la Carta de 1886 se hablaba deramas del poder público; ésta Constituciónempieza a utilizar el término “Poderes Pú-

La “disonancia”, antagónica a la “armo-nía”, es también característica de la cola-boración entre el Legislativo y el Ejecuti-vo en nuestro país.

La separación de poderes pregonada porLOCKE y MONTESQUIEU no estaba dirigida aningún tipo de correlación entre los pode-res; por el contrario establecía una rígidadivisión entre las funciones de las ramasque detentaban el poder en un Estado. Elorigen de esta separación se basaba en lanecesidad de evitar la concentración delpoder en un solo órgano o en cabeza deuna sola persona, es decir, el paso delgubernaculum a la jurisdictio1.

De esta manera dichos postulados filo-sóficos sirvieron de base para que el poderdentro del Estado fuera seccionado en ór-ganos o ramas que cumplieran funcionesdiferentes. Quien hacia la ley, quien la eje-cutaba y quien la interpretaba, eran ramasdiferentes, cuyas funciones eran indepen-dientes y autónomas.

La evolución de la teoría del Estadoempezó a mostrar que estas bifurcacionesdel poder no podían actuar de manera ais-lada, camino allanado por BOLINGBROKE ensu tesis sobre equilibrium of powers; eraindispensable un sistema de balanzas queequilibrara constantemente el peso entre lasdiferentes ramas, que existieran «frenos y

Revista Derecho del Estado108

blicos”, pregonando que éstos son limita-dos y ejercen separadamente sus funcio-nes.4 Igualmente aparece un preceptoconstitucional que establece aquello quecorresponde al Presidente con relación alPoder legislativo5.

La reforma Constitucional de 19366 uti-liza el término “órganos” para referirse ala división del poder. Insiste en que dichosórganos son limitados y tienen funcionesseparadas agregándole que estos colabo-ran armónicamente en la realización de losfines del Estado, palabras estas que dan res-puesta al denotado “equilibrio” estableci-do tanto en Europa como en Estados Unidos,cuyo propósito es el fin último de un Esta-do: la libertad.

La reforma Constitucional de 19457 re-pite la cláusula general de separación depoderes, pero transpone el término “órga-nos” por el de “ramas”. Tanto esta reforma8

como la de 19689 realizan cambios profun-dos en las competencias del Presidente dela República con relación al Congreso.

La Constitución de 199110 efectúa unanueva modificación consistente en que lacolaboración armónica no sólo es de lasramas del poder público sino de los dife-rentes órganos del Estado, incluyendo deigual manera los órganos autónomos e in-dependientes referidos en el precepto cons-titucional.

De esta manera, se entiende el vocabloarmonía, que califica la colaboración en-tre los distintos poderes públicos, como la«conveniente proporción y corresponden-cia de unas cosas con otras»11. Denota untotal equilibrio entre las funciones o cosasde las cuales se predica la armonía.

La colaboración armónica, como princi-pio constitucional, propende al cumplimientode los fines del Estado, fines estos «que noson otros que los del servicio a la comuni-dad (arts. 2.º y 113 C. P.)»12. El sustento

jurídico de la colaboración armónica resideen la integración de fuerzas de los diferen-tes órganos con el exclusivo objetivo del cum-plimiento de los fines de Estado; ello implicaque las funciones de cada órgano ya no son«exclusivas, rígidas e impermeables» y, muypor el contrario, «las ramas y órganos delEstado, al lado de sus funciones primigenias,desempeñan algunas funciones típicas deotras ramas y órganos. Se rompe así la ma-triz órgano-función»13.

La colaboración armónica no implicasolamente relaciones de coordinación; sontambién de su esencia las relaciones decontrol. Por consiguiente, para que existauna verdadera colaboración armónica en-tre los órganos del poder público debenexistir relaciones de control y coordinaciónequilibradas que no presenten sobrepesosque conlleven a una “disonancia”.

Ahora bien, nuestro ordenamiento cons-titucional posee preceptos que propendenpor la funciones equilibradas de coordina-ción entre el Ejecutivo y el Legislativoaunque (I) la praxis muestra que dichainterrelación en la función de control esalgunas veces desbalanceada (II), producien-do una disonancia en la colaboración y porende creando un sobrepeso a favor de unórgano del poder público.

I. PRESUPUESTOS TEÓRICOSDE EQUILIBRIO

La separación de los poderes públicos estáplanteada en nuestra Constitución comoelemento estructural del Estado; pero deigual forma está determinado que dichospoderes serán limitados y entre ellos exis-tirá una colaboración armónica14.

Entre las funciones del Legislativo y delEjecutivo que se entrelazan para interactuar,existen unas funciones donde estos dos

Vargas del Campo ¿Es armoniosa la colaboración entre el ejecutivo y el legislativo? 109

poderes se encuentran. Entre los ejemplosconstitucionales encontramos la posesióndel Presidente que se realiza ante el Con-greso; la presencia del Presidente en laapertura y clausura de las sesiones delCongreso; otras de autorización donde elCongreso permite que el Presidente salgadel país; otras de aceptación donde el Con-greso recibe las renuncias del jefe del Eje-cutivo, y muchas otras de diferente índole.

Para el presente estudio hemos decidi-do profundizar sobre las relaciones de es-tas dos ramas en el procedimiento legislativo(A), teniendo como base que esta es acti-vidad propia del Congreso, la cual se veinfluenciada de buena forma por el actuardel Ejecutivo; y las relaciones en la for-mación de las leyes marco, ejemplo clarode colaboración coordinada (B).

A. RELACIONES DE COORDINACIÓNEN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO15

Desde la Revolución Francesa se ha esta-blecido en cabeza del Parlamento la facul-tad inherente de realizar las leyes. Estafunción, la primordial de los congresos, seha visto acompañada del control político yde la reforma a la Constitución. La compe-tencia general de hacer la ley reposa en elCongreso, según lo establecido en nuestraConstitución16.

El procedimiento de formación de la leycomienza por quienes poseen la facultadde poner en funcionamiento el Congresopara que cumpla su función legislativa,quienes tienen esta prerrogativa tienen lallamada iniciativa legislativa17.

En efecto, la iniciativa legislativa es unamuestra clara de la colaboración coordi-nada entre el Ejecutivo y el Legislativo; sibien la facultad de hacer las leyes la poseeel Legislativo, es facultad del Presidente

como jefe del gobierno, por intermedio delos ministros del despacho, presentar pro-yectos de ley que deberán ser tramitadospor el Congreso. Esta posibilidad que po-see el Ejecutivo es fundamental para el ejer-cicio del gobierno, por cuanto permite queeste plantee en los proyectos de ley18 laspolíticas y planes que pretende ejecutardurante el periodo presidencial.

Sin embargo, el Congreso mantiene sugracia de modificar o agregar los proyec-tos de ley presentados por el Ejecutivo, antelo cual le asiste derecho a éste, por inter-medio de sus ministros, de participar enlas deliberaciones de los mencionados pro-yectos con el propósito de defender suspostulados.

Esta iniciativa legislativa en cabeza delEjecutivo no es la única forma de colabora-ción coordinada del Ejecutivo y el Legisla-tivo en el procedimiento legislativo. ElEjecutivo posee dos privilegios esencialesen el trámite de una ley. Se les llama privi-legios por cuanto solo el Ejecutivo y nadiemás puede hacer uso de ellos. Estos privi-legios, son la objeción presidencial y elmensaje de urgencia.

El primero consiste en el desacuerdomanifiesto del Ejecutivo en cuanto a unproyecto o proposición de ley tramitado enel Congreso. Esta inconformidad se haceexpresa cuando el Legislativo remite laposible ley al Ejecutivo para su sanción.

La inconformidad debe formularse dentrode unos términos constitucionales19 y po-drá basarse por motivos de inconvenien-cia ó de inconstitucionalidad de la posibleley. En el primer caso el proyecto de leydeberá volver a las cámaras a segundo de-bate; si luego de la reconsideración éstefuere aprobado por la mayoría absoluta delos miembros de ambas cámaras, el Presi-dente deberá sancionar el proyecto.

Revista Derecho del Estado110

En el segundo caso, es decir la objeciónpor inconstitucionalidad, si las cámarasdeciden insistir sobre la constitucionalidaddel proyecto de ley, éste se remitirá a laCorte Constitucional, quien decidirá lo desu competencia. Si esta encuentra el pro-yecto ajustado a la Constitución, el Presi-dente deberá sancionarlo; en caso contrario,éste se archivará20.

Si la inexequibilidad fuere parcial, seenviará el proyecto a la Cámara de origenpara que rehaga las normas susceptibles devicio; posteriormente se remitirá nuevamen-te a la Corte para el fallo definitivo.

El segundo privilegio en el procedimientolegislativo por parte del Ejecutivo, consisteen solicitar al Congreso el trámite perento-rio de un determinado proyecto de ley de-bido a su trascendencia e importancia parael gobierno. Estas valoraciones sólo estánen cabeza del propio gobierno. De esta for-ma, ante la presencia de dicho mensaje, lacámara respectiva deberá decidir en un tér-mino constitucional breve21; tal manifesta-ción de urgencia podrá realizarse nuevamentepor parte del gobierno en cualquier etapadel proyecto. Ante la insistencia de apre-mio por parte del gobierno, el proyecto de-berá tener prelación en el orden del día yexcluirá la discusión de cualquier otro temahasta no decidir sobre el proyecto de ley quetiene prisa en su trámite.

Es evidente cómo en el procedimientolegislativo existe una estrecha coordinaciónentre el Legislativo y el Ejecutivo. Si bienes mandato constitucional que el Congre-so es quien hace las leyes, podemos obser-var que dicha actividad no la desempeñade manera aislada, sino que muy por elcontrario el Ejecutivo colabora coordina-damente en la hechura de la ley, sea a tra-vés de la iniciativa legislativa o sea porintermedio de los privilegios constitucio-nales que le facultan en el trámite de la ley.

B. RELACIONES DE COORDINACIÓNEN LAS LEYES MARCO

Antes de la reforma Constitucional de 1968,el Ejecutivo intervenía en distintos aspec-tos de la sociedad colombiana fruto de sufunción constitucional propia; quiere estodecir que el Ejecutivo realizaba este tipode injerencias sin que existiera ley algunaque lo limitara. Estas injerencias se reali-zaban principalmente en el campo econó-mico.

Tal intervención no reglada, creaba enla sociedad y en los distintos sectores po-líticos una gran incertidumbre, por cuantono se tenía certeza del porqué o del mo-mento de dicha intervención, y muchosmenos hasta dónde podía ir.

Para subsanar estos excesos del Ejecu-tivo, la reforma a la Constitución del año1968 creó las llamadas leyes marco. Estasbuscaron establecer un mecanismo de co-laboración entre el Ejecutivo y el Legisla-tivo en materias de gran relevancia, porejemplo la organización del crédito públi-co, el reconocimiento de la deuda nacio-nal, la regulación del cambio internacionaly del comercio exterior, y todo lo concer-niente al régimen de aduanas22.

Por consiguiente, esta colaboración sedesarrolla a través de una ley, ley marco,emanada del Congreso, donde se estable-cen unas directrices generales dentro de lascuales el Ejecutivo debe desarrollar en con-creto su potestad reglamentaria23 en pun-to de unas materias específicas, por ejemploel crédito publico; estos principios ema-nados de la ley marco deben ser acogidospor la reglamentación que expida el Eje-cutivo en la materia relacionada.

«La expedición de toda ley marco impli-ca entonces una distribución de los poderesy facultades legislativas entre el Congresode la República y el Gobierno Nacional. En

Vargas del Campo ¿Es armoniosa la colaboración entre el ejecutivo y el legislativo? 111

efecto, el Congreso consagra los preceptosgenerales y el Presidente expide los deno-minados decretos ejecutivos, destinados areglamentar, en forma por demás amplia,los asuntos a que se refiera la ley...»24.

El Constituyente de 1991 introdujo nue-vas materias a enmarcar por parte del Con-greso; estas fueron la actividad financiera,bursátil y aseguradora; el régimen salarialy prestacional de los empleados públicos,de los miembros del Congreso Nacional yde la fuerza pública, además del régimende prestaciones sociales mínimas de lostrabajadores oficiales25.

De esta forma, a través de la ley marco,el Congreso señala una serie de lineamientosy orientaciones a los cuales debe atenerseel Ejecutivo en su función interventora. Esasí como a la ley marco se le entrega lafacultad de establecer unos objetivos y cri-terios generales, los cuales deberán ser de-sarrollados por el Ejecutivo por medio dela potestad reglamentaria.

Ahora bien, los reglamentos emanadosdel Ejecutivo tendientes a intervenir unamateria de las especificadas deberán ceñirsea lo determinado en el marco por el Con-greso.

Es decir, son dos los momentos en losque la coordinación entre el Ejecutivo y elLegislativo hace presencia en las leyes marco:«Uno, a cargo del Congreso, en el cual sefijan las grandes directrices, los objetivos ycriterios y las reglas generales a las cualesdebe sujetarse el Gobierno cuando cumplala gestión a él encomendada; otro, precisa-mente a cargo del Ejecutivo, en el cual seestablecen con carácter más específico yconcreto las medidas aplicables a cada unode los rubros genéricamente previstos porel legislador ...»26.

Por consiguiente, es evidente el alto gradode coordinación entre el Legislativo y elEjecutivo en punto de las leyes marco. Es

así como el Congreso establece unosparámetros a seguir en una materia deter-minada, por ejemplo la actividad bursátil,y el Ejecutivo, basado en esas directrices,reglamenta la actividad que pretende in-tervenir.

II. EL DESEQUILIBRIO DE LAPRÁCTICA CONSTITUCIONAL

La teoría del “equilibrio de poderes” nosiempre es afortunada al momento de ob-servar el desarrollo de los preceptos cons-titucionales. Desde el siglo XVI se ha enten-dido que el equilibrio de poderes debeprovenir de un “contrapeso de fuerzas”entre los poderes. Pero este mencionadocontrapeso no puede quedarse en el planoteórico, «el modelo de los checks and ba-lances es ante todo empírico y funcio-nal»27. Este postulado muestra que si lateoría no llega a la realidad, pierde susten-to la tesis, por cuanto no se crea un equili-brio sino un desequilibrio en las relacionesentre el Ejecutivo y el Legislativo.

En efecto, si las relaciones de colabora-ción, sea en punto de la coordinación o seaen punto del control, no son lo suficiente-mente balanceadas; no se puede hablar deun “contrapeso de fuerzas”. Son ahora lasrelaciones de control las que merecen aten-ción.

«La teoría del equilibrio implica que lafiscalización y el control son parte de lateoría de la división de poderes y no ex-cepción a la misma. El control aparece, pues,como el instrumento indispensable para queel equilibrio (y con él la libertad) puedaser realidad»28.

Ahora bien, ¿qué pasa si el control no esefectivo? Si es esencialmente formalista, sisus postulados incrementan el sobrepeso enun poder, entonces no se puedrá dudar en

Revista Derecho del Estado112

afirmar que se está en presencia de un des-equilibrio, lo que denominamos: una diso-nancia entre poderes.

El control así como la coordinación sonactividades que propenden por una armo-nía en la colaboración entre el Ejecutivo yel Legislativo; pero si una de las figurasde control predeterminadas por la Consti-tución como trascendental en esta funciónno marcha de manera adecuada, empiezael nivel de la balanza a desequilibrarse.

El control del Congreso sobre el Ejecu-tivo se centra en los informes que éste puedepedir al segundo sobre sus acciones, en lacitación a los ministros y en el control so-bre los estados de excepción. Aunque lafigura predominante por su envergadura esla moción de censura.

Sin embargo, este desnivel no sólo sepuede presentar por la ineficacia de algúninstrumento de control (A) como son la ci-tación a los ministros, los juicios políticosy el control a los estados de excepción; si-no que puede suceder igualmente por laconfusión de funciones entre los poderes (B).

A. EL CONTROL INEFICAZDE LA MOCIÓN DE CENSURA

La Constitución de 199129 estableció unanueva figura de control que equilibrara demejor forma los excesivos poderes del Eje-cutivo con relación al Congreso y princi-palmente que estableciera una responsabi-lidad en cabeza del gobierno por sus actos.Lo anterior, por cuanto muchas veces unacaracterística predominante del presiden-cialismo, es decir, la irresponsabilidad delpresidente, hace inmanejable el llamadoequilibrium of powers .

Sin embargo, no se profundizó mucho;sólo se buscó establecer esa responsabili-dad en cabeza de los ministros y no de quien

dirige el gobierno que es el Presidente; sepretendió más crear un precedente de ad-vertencia al gobierno, que una verdaderaresponsabilidad de quien lo preside.

La moción de censura fue pregonadacomo «el más drástico de los mecanismosde control político»30. Este mecanismo per-mite que uno o varios de los ministros seanseparados de su cargo si se halla una res-ponsabilidad política en sus actuaciones.

Los requisitos para la proposición y lavotación de esta figura jurídica son bienexigentes. Se requiere para su proposicióndel voto favorable de por lo menos la dé-cima parte de los miembros de la cámararespectiva. La moción de censura, para quesea aprobada, requerirá de la mayoría ab-soluta de los integrantes de cada cámara;en este caso, el ministro quedará separadode su cargo31.

Dos son las posibilidades para instaurarla moción de censura: si un ministro debecomparecer ante una de las cámaras y noasiste sin justificación, luego de una insis-tencia, podrá proponerse la figura de con-trol; la otra opción es más de carácterpolítico subjetivo: basta con hacerle uncuestionamiento al ministro por algunaacción u omisión en su cargo, por tachaspersonales, por conductas negligentes odolosas. Se podría decir que en la primerahipótesis se sanciona la inasistencia delministro al llamado del Congreso, y en lasegunda, su actuar político o personal.

Sin embargo, la praxis constitucional deesta “drástica” figura no ha aportado ma-yores cambios en cuanto a la irresponsabi-lidad del gobierno en sus actuaciones. Unade sus principales finalidades fue frenar losabusos constantes del Ejecutivo-Gobiernodurante la Constitución de 1886. Pero estono ha sido posible: la rigidez de su proce-dimiento y los compromisos políticos han

Vargas del Campo ¿Es armoniosa la colaboración entre el ejecutivo y el legislativo? 113

mostrado ineficiente este instrumento decontrol.

Empero, no han sido las únicas causas;el desconocimiento de la esencia de la figu-ra por parte de los congresistas ha hechoque ésta pierda legitimidad. En 1992, a raízdel escándalo de la cárcel de “la Catedral”;debido a la fuga de PABLO ESCOBAR, se rea-lizaron las primeras proposiciones en el paíspara aprobar una moción de censura. Estasolicitud se efectuó a través de la comisiónsegunda de la Cámara contra una personaque había dejado ya su cargo de ministro;una comisión accidental determinó que loshechos podrían establecer responsabilidadpolítica; el trámite terminó con el retiro porparte de un grupo de senadores de una de-claración que calificaba de indigno alexministro32. En fin, se trató de censurarinfructuosamente a una persona que ya noejercía el cargo de ministro. Luego era cla-ra la inoperancia de la sanción y por ende,la teleología del control.

De igual manera, antes de la posesióndel gobierno actual, se discutió la posibi-lidad de interponer una moción de censuracontra una persona que aún no se posesio-naba como ministro. Este desconocimien-to conlleva mayor confusión en torno a lafigura.

Por otra parte, es pertinente hacer refe-rencia a la moción de censura que se pro-puso en 1996 contra el Ministro del Interior;en este caso la posibilidad de que el mi-nistro dejara su cargo era alta; sin embar-go, ante la factible aprobación, el ministrodejó el cargo con el propósito de evitar unasanción por responsabilidad política. Aun-que se podría pensar que en este sucesofue efectivo el control tácito de la mociónde censura, en realidad las consecuenciasque se pretendieron con la censura fueronobviadas, pues nunca existió una sanciónde tipo político al gobierno.

Son de buen recibo propuestas de refor-ma en este sentido. «Este sería un tema in-teresante de propuesta en el sentido quecuando un ministro es citado para la mo-ción de censura no podrá separarse de sucargo hasta tanto el Congreso haya toma-do una decisión de fondo sobre el particu-lar»33.

Piensan otros autores34 que el sólo he-cho de poner en práctica el instrumento decontrol político ya trae consecuencias po-sitivas para lo que se pretende, indepen-dientemente de que éste termine con sancióno exoneración. Considero que en nuestrasociedad colombiana este objetivo no cum-ple necesariamente su fin; el simple hechode poner en movimiento la moción de cen-sura por la responsabilidad política peni-tenciaria, mencionada con anterioridad, nobastó para que el desgreño administrativoy gubernamental que rodea las cárceles hayacesado; por el contrario, las fugas y losdesórdenes continúan. Luego en las pocasexperiencias que tenemos, ni la moción decensura ni el control tácito de ella ha fun-cionado. Disonancia entre poderes productode la ineficacia.

En consecuencia, la falta de eficacia enuna institución hace que pierda su legiti-midad. Es por eso que una de las causas dela falta de legitimidad del Congreso es sufalta de eficiencia, principalmente en unade las labores que se considera como esen-cial actualmente en un Parlamento: el con-trol político.

Esta previsión no es nueva. Desde losinicios de la nueva Constitución, la figurade la moción de censura suscitaba temoressobre su funcionamiento35. Por lo anterior,es indispensable hacer de la moción decensura una figura que en realidad sirvade control al gobierno y más aún que esta-blezca claramente responsabilidades en losfuncionarios de éste, y que por lo tanto, no

Revista Derecho del Estado114

continúe siendo letra muerta. No compar-to una moción de censura que vuelva ines-table el gobierno, pero sí una figura decontrol que en realidad haga responsableal gobierno de sus actuaciones.

En efecto, en la realidad que vive nues-tro país, es claro que muchas de las accio-nes de los gobiernos, desde la creación dela censura, han comprometido su respon-sabilidad política. De ahí la importancia deuna reforma sesuda a este instrumento queno ahonde la crisis que viven en la actuali-dad los sistemas de control36.

B. CONFUSIÓN DE PODERES:CAUSA DE DISONANCIA

No sólo la falta de control por parte delCongreso sobre el Ejecutivo es causa dedesequilibrio en las relaciones entre losdos poderes. Otra práctica común queproduce disonancia es la intromisión decompetencias de un órgano en el otro.

El primer caso al que me referiré es lapotestad reglamentaria en cabeza del eje-cutivo; en ejercicio de ésta es muy comúnque él invada campos que corresponden ala ley y que por ende son de competenciadel Congreso.

Esta práctica es muy normal en el acon-tecer del reglamentador; es así como mu-chas veces el Ejecutivo se extiende más alláde la ley que busca reglamentar, lo que haceque se convierta en un legislador de ins-tante y desborde sus competencias.

«No le es posible al Presidente, so pre-texto de reglamentar la ley, introducir enella mutaciones o alteraciones que desvir-tuarían la voluntad del legislador»37.

Es decir, verbi gracia, no puede un re-glamento expedido por el ejecutivo exigirtítulos de idoneidad, al reglamentar el ejer-cicio de una profesión, si la ley que busca

desarrollar no coloca límites para su ejer-cicio. Esto por cuanto traería como conse-cuencia una relación disonante entre la leyy el reglamento.

El segundo caso de confusión que co-mentaré se presenta con la nueva tenden-cia que se abre paso, según la cual elCongreso puede adentrarse en las compe-tencias que tradicionalmente han sido deejercicio exclusivo del Presidente. Ejem-plo claro es aquella facultad que permiteque el Presidente de la República dirija lasrelaciones internacionales y que para talobjetivo efectúe los tratados internaciona-les tendientes a tal fin38. En concordanciacon estos postulados, también existe la com-petencia por parte del Congreso para aprobaro improbar los tratados internacionales, pero¿hasta dónde va esta competencia?

Es decir, ¿puede el Congreso presentarreservas al tratado sometido para su apro-bación o esta es una facultad inherente alejecutivo como Jefe de Estado y director delas relaciones internacionales? La CorteConstitucional ya solucionó el tema: «Si elCongreso puede aprobar o improbar todoun tratado , también puede hacerlo parcial-mente: Y puede, además, aplazar su vigen-cia. En el ámbito internacional sólo elPresidente de la República puede formular“reservas” a los tratados precisamente encumplimiento de su función constitucionalde “dirigir las relaciones internacionales”.Pero, en el campo interno, entendiendo, comoes lógico, las reservas como la no aproba-ción de alguna o algunas de las claúsulasde un tratado, es claro que bien puede elcongreso hacer estas reservas . Y que ellasquedarán plasmadas en la ley, obligatoriapara el gobierno si es declarado exequi-ble…»39.

El salvamento de voto, que comparto, es-tableció: «Permitir que los congresistas,formulen propuestas de reserva o de apla-

Vargas del Campo ¿Es armoniosa la colaboración entre el ejecutivo y el legislativo? 115

zamiento respecto de un tratado internacio-nal, ello constituiría una clara intromisiónpor parte del legislativo en asuntos que sonde competencia privativa del Ejecutivo,quebrantando del Ejecutivo así lo dispues-to en el numeral 1 del artículo 136 constitu-cional. La Constitución Política establececlaramente el principio de la separación depoderes, el cual supone, naturalmente, unacolaboración armónica entre las ramas delpoder público. Sin embargo, esto no puedederivar en una confusión de poderes o fa-cultades, donde se le permita abiertamenteal Congreso asumir una competencia pri-vativa del Presidente de la República en sucalidad de Jefe de Estado y director de lasrelaciones internacionales. La decisión adop-tada por la mayoría de la Sala plena, permi-te una confusión de poderes bajo el amparode una supuesta colaboración armónica en-tre los órganos Legislativo, Ejecutivo y Ju-dicial»40.

Esta puerta abierta, a modo de interpre-tación constitucional, sin dudas permitirá quelas competencias de ambos poderes, si bienno deben ser rígidas, se relativicen hasta talpunto que produzcan una colaboración quepuede no convertirse en armónica sino muypor el contrario en una colaboración diso-nante y desequilibrada, por cuanto la exten-sión en dicha relativización aparejará mayorconfusión en cuanto a las competencias delos poderes y el límite de éstas.

Así las cosas, puede estar cambiando elpanorama: «Cabe igualmente añadir que estaampliación que por vía jurisprudencial haconocido la competencia del Congreso enmateria de aprobación de tratados interna-cionales parece configurarse como una in-teresante excepción de nuestro sistemapresidencialista, que a lo largo de la histo-ria constitucional del país se ha caracteri-zado por abrogarse competencias propiasdel parlamento»41.

CONCLUSION

Más que tratar de determinar si la colabo-ración en las relaciones entre el Ejecutivoy el Legislativo son más armónicas quedisonantes, es claro que fruto de estasconstantes interrelaciones se está despren-diendo una batalla jurídica y política es-condida de las dos ramas por el manejo delas materias trascendentales del Estado.Los años venideros demostrarán a favor dequién se inclina la balanza.

JOSÉ RODRIGO VARGAS DEL CAMPOProfesor y DoctorandoDepartamento de Derecho ConstitucionalUniversidad Externado de Colombia

1. MANUEL ARAGÓN REYES. Constitución y Con-trol del Poder. Bogotá: Universidad Externado deColombia, 1999, p. 18; gubernaculum: ámbito delpoder no sometido a limitación; jurisdictio: ámbitodel poder sometido a la ley.

2. Artículo 12 Constitución de 1853.3. Artículo 54 Constitución de 1863.4. Artículo 57 Constitución de 1886.5. Artículo 118 Constitución de 1886.6. Artículo 21 Acto legislativo n.º 1 de 1936.7. Artículo 6.º Acto legislativo n.º 1 de 1945.8. Artículo 27 Acto legislativo n.º 1 de 1945.9. Artículo 39 Acto legislativo n.º 1 de 1968.10. Artículo 113 Constitución de 1991.11. REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. Diccionario de la

lengua Española, edición 21, t. I, 1992.12. CORTE CONSTUTUCIONAL. Sentencia C-004 / 92.13. CORTE CONSTUTUCIONAL. Sentencia C-449 / 92.14. Artículo 113 Constitución de 1991.15. Hay quienes distinquen proceso legislativo de

procedimiento legislativo:NINNO OLIVETTI lo hacede la siguiente manera: «Con la expresión procesolegislativo indicamos un fenómeno dinámico de larealidad social, caracterizado por una concatenaciónde actos y hechos (no necesariamente disciplinadapor el ordenamiento) que se inicia con la demandade la ley y termina con la decisión de la ley o con elrechazo de la demanda, es un concepto político ge-nérico, que incluye el propiamente jurídico que esel procedimiento legislativo; con la palabra proce-dimiento la doctrina suele designar la secuencia ju-rídicamente predeterminada de las actividades de

Revista Derecho del Estado116

uno o más sujetos para la obtención de un resultadodeterminado, que el atributo legislativo identificacon la ley». Cfr. HUMBERTO A. SIERRA PORTO. Con-cepto y tipos de ley en la Constitución Colombia-na. Bogotá: Universidad Externado de Colombia,1998, p. 142.

16. Artículo 150 Constitución de 1991.17. Artículo 154 Constitución de 1991.18. Algunos doctrinantes hacen diferencia entre

proposición de ley (la presentada por algún o algu-nos congresistas) y proyecto de ley (el presentadopor quienes tienen la prerrogativa externa al Con-greso).

19. Artículo 166 Constitución de 1991.20. Artículo 167 Constitución de 1991.21. Artículo 163 Constitución de 1991.22. Artículo 11, nrl 22 Acto legislativo n.º 1 de

1968.23. Es el instrumento que posee el Ejecutivo para

desarrollar la ley y los decretos con fuerza de ley;esto lo hace a través de decretos reglamentarios,resoluciones u órdenes.

24. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-133 / 93.25. Artículo 150, n.º 19 Constitución de 1991.26. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-428 / 97.27. ARAGÓN REYES. Ob. cit., p. 21.28. Ibíd., p. 22.29. «La moción de censura empezó a abrirse paso

con motivo de la propuesta de reforma constitucio-nal presentada a la consideración del Congreso en1988, por el presidente VIRGILIO BARCO. Pero en di-cha propuesta el “voto de censura” no era atribu-ción privativa del congreso , sino que se defería acada una de las cámaras y sin necesidad de vota-ción calificada». «Por decisión de la respectiva cá-mara –expresaba– podrá pronunciarse un voto decensura a uno de los ministros, que implicará suinmediata dimisión» (Reforma Constitucional, 1989,Bogotá: Cámara de Comercio, 1989, p. 87). El pre-sidente CÉSAR GAVIRIA, en su proyecto presentadoa consideración de la Asamblea Nacional Constitu-yente , insistió en la moción de censura. Según di-cho proyecto , la propuesta de moción de censura,

por la quinta parte cuando menos de los miembrosde una de las cámaras, exigía para su aprobación lamayoría de los miembros de una y otra cámara. PorConsiguiente, el ministro «cesará inmediatamenteen el ejercicio de su cargo». Cfr. JAVIER HENAO

HIDRÓN. Panorama del Derecho ConstitucionalColombiano, Bogotá: Temis, 1996, p. 242.

30. MANUEL JOSÉ CEPEDA. Introducción a la Cons-titución de 1991. Bogotá: Imprenta Nacional deColombia, 1993, p. 139.

31. Artículo 135 Constitución de 1991.32. El Tiempo. 9 de octubre, 9 y 19 de noviembre,

1992. Sección Judicial.33. GERMÁN LOZANO VILLEGAS. El control político

en México y Colombia.Una perspectiva compara-da. Publicación pendiente.

34. ARAGÓN REYES. Ob. cit., p. 114.35. CEPEDA. Ob. cit., p. 140.36. «Que ese control del gobierno ejercido por la

institución parlamentaria es hoy en día limitadamenteeficaz; que el ejecutivo posee en nuestro tiempo unalibertad de movimiento difícil de intervenir por lasdemás instituciones y que, en consecuencia, el par-lamento tiene sobre él una fiscalización de resulta-dos previamente conocidos, llevada tan solo hastadonde el propio gobierno lo consiente. Cuando aten-demos a tales aspectos de la realidad, solemos decir,en fin, que la función de control de los parlamentosesta hoy en crisis». «Y no es poco, porque si falla elcontrol realizado por el parlamento, aunque otras for-mas de fiscalización subsistan, el modelo esta fallandoen el más cardinal, también en el más emblemáticode sus controles políticos». ANGEL GARRORENA MO-RALES. Cfr. LOZANO VILLEGAS. Ob. cit.

37. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-509 / 99.38. Artículo 189, n.os 2 y 6 Constitución de 1991.39. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-227 / 93.40. Ídem.41. ALEJANDRO RAMELLI ARTEAGA. “Facultad del

Congreso de introducir reservas y declaracionesinterpretativas al aprobar un tratado internacional”.Revista Derecho del Estado, n.º 9 (diciembre, 2000)p. 81.