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7/23/2019 Dialnet-AnalisisJuridicoSobreLaCreacionDelMonopolioDelPetr-787328

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ANALISIS JURIDICO SOBRE LA CREACION

DEL MONOPOLIO DEL PETROLE0 ESPAOL

J A Garca de Coca

RESUMEN. La creacin del Monopolio del Petrleo supuso una

casi completa operacin nacionalizadora del sector petrolero espariol. El

instrumento jurdico de tan vasta intervencin en la vida econmica fue

unas nacionalizacin cuasi-sumarsima

ad hoc con el objetivo lgico de

escapar a las garantas que ofreca la legislacin de expropiacin forzo-

sa de la poca.

Tal injerencia del Estado en la vida econmica enlaza, al menos en

las versiones oficialistas, con movimientos ideolgicos defensores de la

autarqua econmica y recelosos del ya imparable poder de las grandes

petroleras americanas y europea s y de sus prcticas anticompe titivas.

Lo ms sorprendente, quizs, de la historia del Monopolio es su

supervivencia por encima de gobiernos, fonnas de Estado y acosos inter-

nacionales.

1. INTRODUCCION

El Manifiesto de Primo de Rivera, entregado el 12 de septiembre de

1923, supuso el fin del juego para la Constitucin de 1876; la implanta-

cin del Directorio militar; el estreno de una nueva mecnica institucional

y una profunda intervencin del Estado en la eco norna.

Las bases ideolgicas de la intervencin econmica del Estado no estn

claras. En algunos casos, sobre todo cuando irrumpe por

acclamatio

un

nuevo poder polftico, las circunstancias favorecen por puro pragmatis-

mo el desarrollo del Estado interventor. La dictadura primorriverista,

aprovechando la bonanza econmica, marc tres objetivos econmicos:

acrecer la renta nacional fomentando la industrializacin), mejora. de la

agricultura e incremento del comercio exterior .

Frente a las concepciones econmicas ortodoxas cuyo credo consiste

en la fe ciega en el mercado, a finales del siglo pasado y principios del

presente, la poltica econmica de los Estados comenz a separarse de la

1 Velarde Fuertes, J.:

Poltica econmica de la Dictadura

Ed. Guadiana, Madrid,

1968 p. 23.


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A Garca de Coca

Escuela Clsica, apareciendo en consecuencia discrepancias entre lo soste-

nido por los tericos aunque ya algunos de ellos Malthus advirti la

posibilidad de capturar recursos ociosos por la deuda p

blica) y la prc-

tica econmica de los Estados.

Las causas de esta injerencia quizs haya que buscarlas en la IP Revo-

lucin Industrial o en la Gran Depresin de 1873-1895, aunque habr que

esperar hasta la Gran Guerra para presenciar la extensin de un fenmeno

que nos ha acom pariado durante todo el siglo.

La Ia

Guerra Mundial supuso una sorpresa, por su larga duracin, para

los pases implicados en el conflicto. Se encontraron con el problema de

cmo financiar la guerra. La solucin pas por aumentar la presin fiscal,

presupuestos desequilibrados, reorientacin de la produccin y fomento de

industrias pesadas. Esta politica econmica dirigista se mantendr para la

necesaria adaptacin de la economia de la guerra, provocando una iner-

cia y dinmica dificil de frenar.

Es en los rugientes veinte cuando ya la tendencia se invierte de

manera definitiva y el Estado se eleva por encima del Derecho, para aden-

trarse en el campo econmico. El marco histrico de esta suerte de bona-

partismo se ubica en esta etapa de cambio asombroso 12 de septiembre

de 1923-30 de enero de 1930), a las puertas del apoyo terico definitivo a

la intervencin de los poderes p

blicos, con la publicacin en 1936 de la

General Theory of Em ploym ent Interest and Money

de J. M. Keynes.

2. LA INTERVENCION DEL DIRECTORIO EN EL SECTOR

PETROLERO PREVIA A LA CREACION DEL MONOPOLIO

La intervencin estatal en la economa de la Dictadura fue, lo hemos

dicho, importante. En algunos casos supuso una sustraccin total y definiti-

va, que en el petrleo sobrevivi a concepciones polticas y econmicas

asaz diferentes a las del momento de su creacin. El protagonismo econm i

co del poder p

blico en el sector de los hidrocarburos encuentra una mayor

justificacin que en otros sectores productivos. La explotacin de esta fuen

te de energa se vincula al avance tcnico y cientfico; al desbordam iento del

sector privado por la creciente complejidad tcnica; a su indudable valor

estratgico; al esfuerzo inversor con un com ponente de riesgo muy elevado;

a razones de polftica fiscal y a la exaltacin de la soberana naciona l.

Antes de la creacin del Monopolio, la Dictadura utiliz la tcnica del

fomento. As, el R.D. de 24 de diciembre de 1923 exima a los concesio-

narios de cotos mineros de petrleo del canon de superficie, en determina-

dos casos Alcubilla, Apndice de Legislacin de 1923, pp. 722-723). Al

ario siguiente Gaceta de Madrid de 1 de julio) se autorizaba al Gobierno a

extender los beneficios de exencin del canon que venan disfrutando las

concesiones carbonferas a las de petrleo.

Tampoco la actividad petrolera escap a la envolvente atmsfera, cor-

porativa. La R.O. de 16 de enero de 1925 cre la Comisin de Combusti-


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A nlisis jurdico sobre la creacin del m onopolio...

93

bles extinta a los pocos meses al encomendarse sus atribuciones al Conse-

jo Nacional de Combustibles, creado por R.D.-Ley de

6

de enero de

1926

Gaceta de M adrid del ocho).

3. LA CREACION DEL MONOPOLIO DEL PETROLE0

Con la creacin del monopolio, Calvo Sotelo retom una vieja idea

alumbrada unas dcadas antes. En efecto, ya un Proyecto de Ley de 10 de

junio de

1987

recoga la intencin del Gobierno de arrendar a la Asocia-

cin de los refinadores que tuvieran fbricas en explotacin desde el 1 de

julio de

1895 ,

o por medio de concurso p

blico si aqullos no aceptaran

el concierto, la exclusiva de la importacin, exportacin, refinado y venta

del petrleo y dems aceites minerales. Se estableca un plazo mximo de

duracin del arriendo de veinte arios

. La idea no pas del proyecto por la

negativa de los refinadores.

Son los trabajos de Snchez de Toca y las bases del monopolio por l

diseriadas las que van a influir de modo decisivo en el objeto a monopoli-

zar

. Calvo Sotelo a la vista de los magnficos resultados de los Monopo-

lios ya operativos Tabaco, Cerillas y Loteras) pens en la creacin de un

nuevo monopolio, sin saber sobre qu producto. Se estudiaron varios ser-

vicios y productos a estancar bacalao, alcohol, seguros de accidentes del

trabajo,... etc.), decidindose por el petrleo, por ser artculo de primera

necesidad4.

Mientras en Esparia, Calvo Sotelo sopesaba el proyecto de monopolio, la

fecunda actividad legislativa inundaba el sector petrolero en otros pases.

3 1

BREVE VISIN DE LA LEGISLACIN COMPARADA DE LA POCA:

EN ESPECIAL LA FRANCESA

En Italia se constituy por D. L. de 3 de abril de

1926 n

556 la

A.G.I.P. Azienda Generale Italiana Petroli), con un claro propsito autr-

quico. Cuatro eran sus fines: a) impulsar la produccin italiana del petr-

leo, b) adquirir concesiones petrolferas en el extranjero, c) potenciar la

industria del refino, y d) italianizar el mercado interior. Las concausas

2 Vid. sobre este punto Marn Quemada, J. M.:

Poltica petrolfera espaola,

pp. 29-

30; De Arcenegui, Isidro E.:

El demanio minero. Rgimen jurdico - administrativo de las

minas, los hidrocarburos y los minerales radiactivos,

en anotacin 219 p. 167.

3 Snchez de Toca, J.:

El petrleo como artculo de primera necesidad para nuestra

economa nacionat

Imprenta de Isidoro Perales, 1917; vid. asimismo, Marn Quemada, J.

Poltica petrolfera..., cit.

y La polftica petrolfera de la Dictadura,

Cuadernos Eco-

nm icos de LC.E.

n

m. 10 1979 pp. 501-502.

4 Calvo Sotelo, J.:

Mis Servicios al Estado Seis aos de gestin. Apuntes para la

Historia), I.E.A.L.,

Madrid 1974 pp. 135 y ss.


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A Garca de Coca

de

l'intervento statale

son las ideas autrquicas, las doctrinas corporativas

de diverso curio v.gr. Alfredo Rocco), la preparacin de la guerra,... etc.5.

En Inglaterra, el Parlamento decidi participar en la Anglo Iranian

Petroleum, hoy B.P., en 1913. Se configur com o em presa rr

xta.

En Francia se cre un rgimen de importacin de productos derivados

por las leyes de 4 de abril de 1926 y de 30 de marzo de 1928, habiendo

sido objeto de m

ltiples Recomendaciones de la Comunidades Europeas

desde los arios sesenta6.

Por la fortsima influencia francesa en nuestro derecho en general y,

muy en particular en el Derecho administrativo, creemos se merece un

anlisis ms detallado. El desarrollo legislativo es correlativo al espariol.

En un primer momento los hidrocarburos se regulaban en la legislacin

general minera, y ya en la ley de 21 de abril de 1810 se recoge, artculo 1,

a la substance minrale fossile enfonce dans le sein de la terre. El texto

que desliga la legislacin minera general y los hidrocarburos es la ley de

16 de diciembre de 1922.

El sistema francs de investigacin y explotacin de los hidrocarburos

es similar al espariol: pern

so de investigacin previo al derecho de explo-

tacin, gozando el explotador del criadero de determinadas prerrogativas,

como la expropiacin de terrenos.

Como seriala B. Chenot, la labor estatal orientando la b

squeda y

explotacin de estas sustancias es el dato ms relevante de los textos fran-

ceses . Y si el Estado no consider conveniente abandonar al antojo o fan-

tasa privada la actividad de b

squeda y explotacin de hidrocarburos, del

mismo modo intervino la vital actividad importadora. El primer intento de

crear un rgimen de importancia de productos petrolferos cration

d un vritable monopole national

se debi al presidente del Comit

General del Petrleo, Henry Berenger, en 1918. El proyecto se present a

la Asamblea Nacional, decidindose someter la cuestin a debate en la

siguiente legislatura. La proposicin de Ley de 18 de junio de 1920 (de

Aubriot, Levasseur y Rosier et Lauch reclamaba un monopolio completo

sobre L achat, l importation, le raffinage, la vente et la distribution en

gros du ptrole brut et de ses drivs

. La explotacin se encargara a una

Oficina Central de Petrleo, entre cuyos objetivos destacamos la creacin

de una flota petrolera y la promocin de un carburante a base de alcohol.

5 Velerde Fuertes, J.: Dictamen sobre el posible futuro econmico de la CAMP-

SA, Hacienda P

blica Espaola,

n

m. 53, 1978, pp. 285-286.

6 Vid. v. gr

. Chenot, B.:

Organisation Economique de L'Etat.

Libraire Dalloz, 1951,

pp. 395 y ss.:

Droit Publique Economique,

Universit de Paris, Institut d Etudes Politiques,

1957-1958, pp. 243 y ss.; Di Mo, Guy:

Ptrole gaz naturel en France: un empire

menac,

Edisud, Universit de Lille 111 no especifica ao).

7 Droit Publicque..., op. cit., p. 263.

8 Di Mo, G.:

op. cit., p. 39.

9 Di Mo, G.: op. cit., p. 50.


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A ndlisis jurdico sobre la creacin del m onopolio 95

Las sociedades que venan desarrollando estas actividades recibiran

acciones de la Oficina en relacin al valor de los bienes apartados y caso

de rehusar seran expropiados.

Otra proposicin ms tibia en cuanto a intensidad de la intervencin

fue presentada el 3 de junio de 1920 por diputados radicales y otra ms el

16 de marzo de 1923, en que se haca hincapi en el peligro que supona el

dominio de las C omparias extranjeras.

En estas proposiciones late una honda preocupacin por la necesidad

de un ptimo abastecimiento derivada de las restricciones sufridas en el

conflicto blico; la exigencia de proteger una industria estratgica de la

Royal Dutch-Shell y de la Standard Oil Company y la necesidad fiscal.

La derecha partidaria de la abstencin del poder p

blico en la actividad

econm ica abort estos intentos legislativos.

La ley de 4 de abril de 1926 determin la instauracin de un monopolio

estatal de importacin, aunque dependiendo de la aprobacin de una nueva

ley. La Ley de 31 de marzo de 1927, artculo 22, dispuso como fecha lmi-

te de entrada en funcionan

ento del monopolio el 1 de enero de 1928. Sin

embargo el gobiemo Poincar no era favorable a la tesis del monopolio

diseriado por lo que la legislacin relatada no fue aplicada en ning

n

momento siendo sustituida por la ley de 30 de marzo de 1928 que instau-

r un sistema de autorizaciones.

La doctrina francesa ha venido calificando este rgimen de monopolio

delegado y por tanto bajo el radio de accin del Derecho comunitario

en relacin a los monopolios comerciales. Es ms parece que la expresin

final del artculo 37-1 del Tradado de Roma enfoca especialmente al rgi-

men francs de importacin .

Otro instrumento de intervencin lo constituy la Compagnie frangaise

des Ptroles sociedad de economa mixta creada en 1924. La participa-

cin del Estado en esta sociedad annima creada conforme a la ley de

1867 es minoritaria aunque los estatutos penniten un dominio efectivo de

la sociedad por parte del Estado por el juego de clusulas exorbitantes y

controles varios sobre la ma rcha de la sociedad.

Tambin dentro del actual territorio comunitario cuentan con monopo-

lio de petrleos Portugal y Grecia afectados por el proceso de adaptacin

de los mono polios p

blicos.

No queremos cerrar este anlisis sin mencin de alg

n supuesto extra-

comunitario. En Chile la ley n 5124 de 17 de mayo de 1932 estableci

un monopolio fiscal que se mantiene simplemente en potencia .

10 Laubadre A. de y Devolv P.:

Droit Public Economique

Dalloz Pars 1986 p.

169. La versin francesa del Tratado de Roma quizs sea ms expresiva: ...les disposi-

tions s' appliquent galement aux monopoles d'Etat dlgus.

11 Ruiz Bourgeois J.:

Instituciones de Derecho Minero chileno

Editorial jurdica de

Chile, 1949, p. 372.


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A Garca de Coca

3 2

EL REAL DECRETO-LEY DE

28

DE JUNIO DE

1927:

TEXTO NORMATIVO

FUNDACIONAL DEL MONOPOLIO

3.2.1.

Significado juddico

La lectura del R.D.-L. de 1927 genera perplejidad por la multiplicidad

de fines de contextura bien diferente que se prentendan lograr con la ins-

tauracin del Monopolio. Si nos preguntamos por su significado, la res-

puesta no es fcil. En primer lugar, la complejidad intrinseca del texto; en

segundo trmino, la patente distorsin de la realidad labor cumplida por

la Comparia Arrendataria del Monopolio, S.A., en adelante CAMPSA)

con los objetivos que se marc el Directorio. Esta complejidad se traslada

a la doctrina, cuyas opiniones son cuando menos no coindicentes. Es de

sumo inters recorrer el variado paisaje doctrinal que se nos ofrece, inten-

tando responder a la pregunta de cul sea su signficado.

Una de las opiniones de mayor autoridad tiene que ser la de J. Calvo

Sotelo, inspirador de la Exposicin de Motivos del R.D.-L. Alega como

fundamento de la instauracin del Monopolio la sustitucin del

Monopolio de hecho producido a favor de pocas, muy pocas entidades

privadas cuya confabulacin, siempre posible y de derecho estricto difcil-

mente reprimible, sobre todo si aqullas se amparan en fuero de extranje-

ra..., y que bajo los auspicios de un Monopolio estatal podr derivar en

libertad y adems en ventaja positiva del consumo, que es tanto como

decir, de la Economa espariola.... Su preocupacin por una sana y libre

concurrencia es una constante y ms en los sectores estratgicos, como lo

demuestra que una de sus obras dedique un captulo a la captacin de

empresas con fines antisociales o antieconmicos, incluyendo en estas

prcticas a las realizadas por la Royal Dutch y la Standard 0i1

a quienes

de forma annima se menciona en la Exposicin de Motivos. Hay en defi-

nitiva, en el pensarniento de Calvo Sotelo el confesado propsito since-

ro o no-- de proteger los intereses econmicos nacionales frenta a intere-

ses de empresas extranjeras. 0 como dice el propio Calvo Sotelo: ...se

obliga al capital) a pasar por las horcas caudinas del intervencionismo

estatal,

nico resorte compensatorio de la moribunda libre concurrencia13.

Si uno de los motivos era la proteccin de los intereses nacionales otro

no menos importante, era el aspecto fiscal. Calvo Sotelo reconoce los

12 Calvo Sotelo, J.:

El capitalismo contemporneo y su evolucin Ed.

Cultura Espa-

fiola, 1938. En esencia la obra corresponde al discurso pronunciado por el autor en la

sesin inaugural del curso 1935-1936 de la Academia Nacional de Jurisprudencia y Legis-

lacin.

13 Id., p. 173. En el artculo de Whealey, R. H.: La diplomacia espaola del petr-

leo: de junio de 1927 a abril de 1931,

Cuadernos Econmicos de LC.E. n

m. 10, 1979,

pp. 511-533, se cuestiona que con la creacin del Monopolio el Estado obtuviese ventajas

de orden estratgico incluso adquisicin de crudos a precios ms favorables.


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A n l is i s ju r z d i c o s o b r e la c r e a c i n d e l m o n o p o l i o .. .

9 7

magi

ficos resultados de los monopolios de Tabacos, Loteras y Cerillas

(autnticos m onopolios fiscales)4.

Si establecer un monopolio de derecho y estatal sobre un sector o seg-

mento de la vida econmica por motivos impositivos conduce a la figura

del denominado mopolio fiscal, cabe interrogarse a continuacin-

cmo calificar el estancamiento de un producto por motivos de poltica

econmica, de defensa de la libre concurrencia, de proteccin de los inte-

reses del Estado y del consumidor. Calvo Sotelo indica que la inexcusable

intervencin del Estado en el sector petrolero ...deba ser un instrumento

de nacionalizacin: a) de la industria del refino..., b) de la industria del

transporte y c) del petrleo mismo . Ms adelante ariade unas palabras

esclarecedoras: De esta guisa, el monopolio recreca su trascendencia,

hasta el punto de casi relegar a margen secundario la rbita fiscal, supera-

da por la industrial nacionalizadora. La magna empresa, de acometerse,

nutrira las arcas del Tesoro, pero al propio tiempo haba de ser apta para

fortificar nuestra industria naval, perfeccionar y desenvolver la de refino,

estimular los sondeos y estudios procarburante nacional y, en suma, inde-

pendizar a Espaa, ms o menos totalmente, en el orden petrolfero.

En el pensamiento de Calvo Sotelo el motivo fiscal era evidente, pero

sobre l se encontraba el nacionalizador.

De lo hasta aqu expuesto, la cuestin a resolver se reduce a determi-

nar si el R.D.-L. encerraba una nacionalizacin con pretensiones enton-

ces globalizadoras, y el monopolio fiscal ocupaba una posicin secun-

daria; o bien, se trataba de establecer un monopolio fiscal, acompariado de

una efectiva nacionalizacin, a la vez que inoperante por la hipertrofia

posterior del motivo fiscal. Intentaremos responder a esta cuestin ms

abajo.

Otra opinin cualificada la ofrece el otro coautor del entramado, A.

Amado. Resalta el doble propsito del monopolio: ...es un recurso fiscal

y es instrumento de nacionalizacin, caracterstica la

ltima de mayor

importancia, sin duda... Sin embargo, este aspecto fiscal no es el ms inte-

resante, con serle tanto; y no lo es, porque, en realidad, por otros caminos

se hubiera podido llegar a idnticos resultados... 6.

En conclusin, la opinin de los arquitectos del edificio es que el m ono-

polio tena un evidente porpsito nacionalizador con complemento fiscal.

Velarde Fuertes comenta que el nacimiento del Monopolio supondra la

recaudacin de unos cien millones de pesetas para el Tesoro sin alterar los

precios; y por otro lado el comienzo de la nacionalizacin del petrleo en

Esparia. El binomio monopolio-fiscal nacionalizacin aparece de nuevo .

14 Vid.

M is servicios . . . op . cit .

p. 135.

15 Id. pp. 139 y ss.

16 Real Academia de Jurisprudencia y Legislacin,

L a v ida y la obra de Jos Calvo

Sote lo

Madrid, 1942, pp. 168-169.

7

Pol t ica econ m ica.. .

cit., pp. 110 y ss.


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A Garca de Coca

Manzanedo seriala que la finalidad econmina y social del monopolio

en el momento de su implantacin) primaba sobre el objetivo fiscal.

Esta doble finalidad, recaudatoria para la Hacienda y de poltica econ-

mica, preside forzosamente cualquier interpretacin que se efect

e acerca

del carcter del Monopolio. En opinin de Manzanero, la etiqueda de

monopolio fiscal no indica el verdadero contenido que encierra la figura,

serialando que, esta calificacin es excesivamente simplista por cuanto

slo atiende a uno de los dos aspectos y precisamente al menos impor-

tante.... Su opinin es acorde con el R.D.-L. del 27, recogiendo en su

totalidad los diversos objetivos del monopolio, que de forma tan breve y

acertada recoge el autor ...se trata de una simbiosis entre un servicio

p

blico y un mon opolio fiscal con predom inio del primer carcter18.

Martn Mateo y Sosa Wagner atienden ms al aspecto dinmico del

Monopolio que a su naturaleza jurdica. De todos modos, serialan que la

creacin de CAMPSA ms bien, en nuestra opinin la creacin del

Monopolio) debe ser incluida dentro de los fenmenos nacionalizadores,

aunque ariaden fallido. Por otro lado, para estos autores la CAMPSA

realiza un autntico servicio p

blico19.

Martn Mateo, en otra de sus publicaciones, indica que la obra de

Calvo Sotelo obedeci ms a razones de polftica econmica que a objeti-

vos recaudatorios. Tambin expone: ...supuso una nacionalizacin con

finalidades m

ltiples adems de la facilitacin de los cauces fiscales... Su

instrumentacin se llev a efecto por vas p

blicas con indemnizacin de

propiedades y derechos precisada a travs de un cauce expropiatorio sin-

gular. Destaca asimismo que ...las transferencias parciales de titularidad

pueden dar lugar en algunos casos a autnticas nacionalizaciones si la pre-

sencia en la empresa es mayoritaria o incluso si el denominado accionaria-

do minoritario o fiscal va acompariado de medidas de control de la empre-

sa que exced en de las norm ales a la participacin social...2.

Garrido, considera tanto el monopolio de Petrleos, Tabacos, Cerillas,

etc., como monopolios fiscales, sin que en ning

n caso quepa hablar de

una actividad de servicio p

blico, ...sino de explotacin de propio patri-

monio... en la gestin patrimonial no hay razn de inters p

blico; su rgi-

men es jurdico-privado

. Contra esta opinin reacciona Manzanedo pre-

cisando que por ese motivo se pueden excluir las salinas de Torrevieja o

las minas de Almadn y Arrayanes, ...pero no al monopolio de petrleos,

18 Manzanedo, J. A.; Hemando, J. y Gmez Reino, E.:

Curso de Derecho adminis-

trativo econmico, I.E.A.L.,

Madrid 1970 pp. 571 y ss.

19.

Derecho Administrativo Econmico El Estado y la Empresa), Ed. Pirmide,

1977 p. 105.

2

Ordenacin del sector p

blico,

Civitas, Madrid, 1972, pp. 76, 81, 82, 135 y ss. y

325:

Liberalizacin de la economa Ms Estado, menos Administracin),

Trivium,

Madrid 1985 p. 135.

21

Tratado de Drecho administrativo,

Vol. II, Centro de Estudios Constitucionales,

Madrid, 1985, pp. 377-378.


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Andlisis jurt dico sobre la creacin del monopolio...

99

que tiene una finalidad de orden econmico y social ms importante que la

puramente fiscal . La opinin de Garrido no es sostenible a la vista del

tenor literal del R.D.-L., aunque pudiera tener cierta justificacin por la

hipertrofia de alguno de sus objetivos. Quizs el principal obstculo, en

busca de una interpretacin uniforme, radique en el estudio del Monopolio

desde las fuentes de su constitucin o desde el aspecto ms eficaz o sobre-

saliente del fenmeno.

Guaita seriala que la creacin del Monopolio ...fue prcticamente una

nacionalizacin, cuyas concausas son la seguridad nacional, fiscalidad, y

razones sociales y econmicas. Ariade, ...el Estado, el monopolio, no

operaba directamente, sino por medio de una compaa administradora

constituida al efecto. La opinin de Guaita es anloga a la de Manzane-

do, para ambos el etiquetado de monopolio fiscal es insuficiente; tiene una

finalidad recaudatoria que no podemos negar, eso es verdad, pero no toda

la verdad ni siquiera la ms importante, pues el monopolio de petrleos

desarrolla tambin variadas operaciones y funciones industriales y comer-

ciales... y, no hace falta demostrar, pues es obvio y palmario, que con l se

presta un servicio p

blico... .

Aririo sostiente que determinadas actividades configurads como mono-

polios fiscales, ms que servicios p

blicos son eso: monopolios fiscales.

Su finalidad fundamental no es tanto el suministro al p

blico cuanto la

recaudacin de ingresos. Si reconoce que hay monopolios fiscales que

estn al mismo tiempo acompariados en su actividad de una gestin de

prestacin; tal es el caso de CAMPSA, una de cuyas finalidades funda-

mentales es evidentemente conseguir ingresos para el erario. En su elabo-

racin de la organizacin institucional del sector p

blico sit

a a CAMPSA

como entidad mixta gestora de un servicio p

blico24.

Bellver Cano reitera el doble aspecto fiscal-servicio p

blico, ...el

patrimonio del monopolio es de condicin estatal, asignado a los fines de

produccin de un servicio p

blico y un ingreso fiscal... resultado prctico

de la actuacin de los tres factores: Estado (rgano creador, definidor y

dueo; en realidad, elemento jurdico de actividades y autonoma), Mono-

polio (servicio p

blico patrimonializado, ser de fines), Compaa (admi-

nistradora del servicio, con obligacin de aportar el patrimonio...) .

22 Manzanedo, J. A. et alii, op. cit., p. 573 anotacin n

m. 3.

23 Guaita Martorell, A.:

Derecho administrativo: aguas, montes, minas.

Civitas,

1986, pp. 373 y 375; Derecho administrativo especial, Librera General, Zaragoza, 1964,

pp. 81 y ss.

4

El servicio p

blico como alternativa R.E.D.A. n

m.

23, 1979, p. 557:

Progra-

ma de Derecho administrativo y gua para su estudio. Con una preleccinn sobre el Con-

greso de servicio p

blico y bases de su rgimen jurdico. Univ. Complutense, Madrid,

1975, p. 48; (entre otros) El modelo econmico en la Constitucin espaola, Instituto de

Estudios Econmicos, Madrid, 1981, pp. 121 y 144.

25 Bellver Cano, A., La personalidad jurdica del monopolio de petrleos y la

CAMPSA ante la jurisdiccin notarial,

Revista Crtica de Derecho inmobiliario,

1944

pp. 637 y ss.


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40 0

. A . Garcz a de Coca

Para Tamames la CAMPSA ha cumplido con preferencia la finalidad

fiscal lo que implica lgicamente la de distribucin. Por otro lado afirma

que la creacin del monopolio signific el inicio del proceso de nacionali-

zacin del petrleo germinndose este proceso en la fase de distribucin

interior26.

En nuestra opinin al igual que Manzanedo y Guaita una correcta

interpretacin del significado jurdico del texto fundador debe recoger

indispensablemente el aspecto econmico y recaudador; enlazados ambos

objetivos por una operacin nacionalizadora muy ambiciosa y en parte

fallida por la impotencia o ceguera de la CAMPSA.

3.2.2.

La creacin del Monopolio como instrumento de nacionalizacin:

Concepto de nacionalizacin y su aplicacin al Monopolio

de Petrleos

De entre las opiniones transcritas ms arriba hay un dato que resulta en

la mayora de los casos aceptado: La creacin del Monopolio supuso una

nacionalizacin del sector fue en esencia un instrumento de naciona-

lizacin. La intervencin del poder p

blico en la economa se opera a tra-

vs de una batera de palancas cuyo fin

ltimo es el buscado pretendi-

do y a la vez etreo inters p

blico. El Estado en este campo energti-

co contaba ya con el importante reconocimiento del petrleo y sus deriva-

dos como bienes de dominio p

blico

til de intervencin muy importan-

te. A partir de 1927 cont con un nuevo instrumento de injerencia y pre-

ciso es decirlo el ms masivo el que expulsa a priori al particular de

un sector econmico. La nacionalizacin opera como todos los tiles de

intervencin sobre una esfera de libertad econmica y en su caso sobre

otras tcnicas de intervencin ms dbiles. Una vez que un sector es

nacionalizado se han agotado las posibilidades de nuevas intervenciones;

la nacionalizacin es una especie del gnero injerencia econmica en un

sector que saca de modo absoluto el apetito p

blico so bre lo privado.

El concepto restringido tcnico si se prefiere de nacionalizacin debe-

mos englobarlo dentro de una nocin ms amplia que denominamos

publicacin econmica o desprivatizacin econmica.

Al afrontar el concepto jurdico-tcnico de nacionalizacin topamos

con varios obstculos. En primer lugr el concepto es excesivamente ambi-

guo un uso amplio lo ha privado de unos perfiles ntidos de modo anlo-

go a lo sucedido con el concepto de servicio p

blico vctima de su propio

xito. La ambigriedad reseriada es consecuencia de un concepto muy

6

Dictamen sobre el monopolio de petrleos

solicitado por el I.E.F. al autor en

1971 y publicado en

Hacienda P

blica Espaola n

m. 71 p. 259;

Los monopolios en

Esparia Ed. ZYX Madrid 1968 p. 121;

Estructura econmica de Espaa

Alianza Edito

rial Madrid 1985 p. 247.


11/20

Andlisis jurt dico sobre la creacin del monopolio...

01

amplio y, por lo mismo, poco operativo. La utilizacin que se ha hecho ha

sido muy variada, no slo en cuanto a la actividad objeto de nacionalia-

cin, sino por un sinfn de razones aducidas para nacionalizar; las conse-

cuencias tan diferentes que provoca en cada ordenamiento jurdico; las

distintas formas de gestin de la actividad nacionalizada, y sobre todo por

la heterogeneidad de los procedimientos nacionalizadores y las diversas

modalidades de indemnizacin. Podemos afirmar que no existen dos

nacionalizaciones iguales.

Serialbamos cmo la comprensin del Monopolio poda reducirse a un

proceso de nacionalizacin con apndice recaudatorio; o bien se trataba

sin ms de un autntico y

nico monopolio fiscal con un complemento

nacionalizador inoperante, ficticio y slo visible en el papel de la Gaceta.

Para lograr la correcta comprensin del fenmeno debemos iniciar su estu-

dio sobre un concepto estricto, tcnico y operativo de nacionalizacin.

Esta tiene un presupuesto jurdico y otro fctico que condicionan su exis-

tencia. Como tcnica de intervencin de los poderes pblicos en el merca-

do supone la previa existencia de un defecto que no se acomoda a los

objetivos perseguidos a los poderes p

blicos. Si las imperfecciones o

carencias del mercado operan a modo de presupuesto fctico, el jurdico es

el reconocimiento previo en el ordenamiento jurdico concreto del derecho

de propiedad a favor del particular, sin cuyo reconocimiento y efectivo

respeto es absurdo hablar de nacionalizacin, pues j,qu habra de naciona-

lizarse? y j qu indemnizarse?

En el concepto de nacionalizacin distinguiremos dos elementos bsi-

cos: el dinmico y el objetivo.

A

Elemento dinmico

De todos los conceptos manejados por la doc-

trina el componente, que denominamos dinmico, aparece invariablemente

citado, ya como transferencia al sector p

blico de un bien o actividad ubi-

cado hasta entonces en el sector privado, o como asuncin por un ente

p

blico, o como extraccin de la esfera privada a favor de la p

blica de un

sector econmico, de una actividad localizada en el ciclo productivo priva-

do. Este elemento es el n

cleo del concepto. La nacionalizacin es funda-

mentalmente dinmica, consiste en un cambio de titularidad de un bien o

actividad, un desplazamiento patrimonial hacia la esfera pblica de activi-

dades econmicas hasta entonces privadas.

Pero serialar que es un desplazamiento patrimonial hacia la esfera

p

blica de un sector de la vida econmica ubicado en el mbito privado,

es insuficiente. Deben ariadirse al menos dos notas que califican ese depla-

zamiento: El desplazamiento debe ser impuesto y, el objeto del desplaza-

miento ulteriormente sometido a control p

blico .

27 Vid. sobre la idea de control ulterior cualquiera de las obras precitadas de Martin

Mateo, y adems

erecho p

blico de la economa,

CEURA, Madrid, 1985, pp. 360 y ss.


12/20

402

. A. Garca de Coca

Al desplazamiento patrimonial impuesto por el poder p

blico y ulte-

riormente sometido a control por ese poder perfectamente predicable de

la expropiacin) debemos agregar, la idea de reserva subrayada por

Spagnuolo Vigorita que sin embargo lo que hace a nuestro juicio es ya

calificar un tipo de nacionalizacin es la nacionalizacin con forma de

monopolio de derecho, sea ste fiscal o n0

. Por tanto la idea de reserva

no es esencial al concepto de nacionalizacin, slo a una clase de ella; con

la que precisamente nos encontramos en el caso del Monopolio de Petr-

leos espariol. La nacionalizacin con forma de monopolio de derecho es

una consecuencia de la concreta arquitectura que se quiera dar a la opera-

cin nacionalizadora. Si el poder p

blico pretende no slo el desplaza-

miento y el control ulterior de una actividad econmica, sino adems que

la actividad, como gnero, transferida sea realizada en exclusiva por el

monopolista sea ste quien sea en virtud de una decisin del poder

legitimado para ello; estaremos ante una nacionalizacin con forma de

monopolio de derecho.

Como vemos un monopolio de derecho tiene una tcnica de creacin

correlativa a la nacionalizacin, en cuanto decisin imperativa del poder

p

blico de desplazar una actividad al sector p

blico, con ulterior control,

que caso de agregarse la nota de reserva se identifican, convirtindose

aqul en una clase de nacionalizacin. De lo cual se deduce que no toda

nacionalizacin implica ni mucho menos un monopolio de derecho,

la nacionalizacin no excluye, forzosamente, la concurrencia, el juego del

mercado, slo un tipo de ella, frente al monopolio de derecho que anula

por completo el mercado.

Trasladando estas notas de la nacionalizacin al R.D.-L. E1 desplaza-

miento patrimonial impuesto hacia la esfera p

blica de un segmento de la

vida econrr

ca, hasta entonces ubicado real o potencialmente en el

mbito privado, siendo el objeto del desplazamiento sometido a ulterior

control; y, en nuestro caso que la actividad como gnero transferida sea

realizada en exclusiva por el mopolista, en virtud de una decisin del

poder legitimado para ello), se observa con nitidez las dos fundamentales:

la reserva y el desplazamiento patrimonial impuesto.

i

La reserva de actividad

La idea de reserva, se recoge en el artculo 1 del R.D.-L., al serialar

que los productos importados pertenecientes a la clase primera del grupo

28 Las empresas nacionalizadas, en la obra colectiva La empresa p

blica

Publica

ciones del Real Colegio de Espafia en Bolonia 1970 pp. 1429 y ss. Para este autor lo esen-

cial ya no es slo ...el paso y la atribucin de actividades y bienes privados a la propiedad

colectiva y a la gestin p

blica, sino que para lograr ...la completa y definitiva publica-

cin de los sectores en cuestin... es preciso que)... se den conjutnamente la tcnica expro-


13/20

A ndlisis juddico sobre la creacin del m onopolio...

03

tercero del vigente, entonces, Arancel de Aduanas; quedaban monopoliza-

dos, as como la variada gama de manipulaciones industriales sobre ellos

realizadas, su posterior almacenamiento, su distribucin y la venta al por

menor.

La reserva en favor del monopolista no se circunscribe slo a los

productos importados, adems se extiende a la obtencin o produccin en

el pas (aunque hay que entender por la expresin pas el mbito territo-

rial del Monopolio, esto es: la Esparia peninsular e islas Baleares de com-

bustible de la misma especie mineral.

El artculo 1-1

in fine)

ariade a las dos reservas reseriadas, una ter-

cera, que act

a como clusula de cierre, al ariadir, a los productos estanca-

dos la importacin y la venta de cualesquiera otros combustibles lquidos

de origen mineral o de origen vegetal. El motivo de la clusula de cierre

era colmar las seguras lagunas que se generaban al determinar el mbito

objetivo de la reserva por referencia al Arancel de Aduanas. En suma, la

reserva objetiva, y por extensin, el mbito objetivo del Monopolio de

Petrleos espariol, se extenda sobre tres crculos diferentes, cubriendo el

completo circuito econmico abarcado por los mismos; es decir: el primer

crculo se centraba sobre el trfico de importacin, el segundo sobre la

produccin nacional y, el tercero descansa sobre las lagunas de los anterio-

res. El recinto econmico cubierto por los tres era el completo ciclo pro-

ductivo.

Es en la comercializacin al por menor donde se sit

a toda la mecnica

recaudatoria, en la venta de los distintos productos estancados al consumi-

dor. Por ello, el artculo 3 del R.D.-L. ya asignaba a la sociedad que resul-

tase adjudicataria del concurso p

blico, como obligacin especial la

organizacin... de un servicio especial de vigilancia para la represin del

contrabando.

Dispona el artculo 1 0 del R.D.-L. que tanto la produccin nacional de

combustibles, como la clusula de cierre, seran objeto del Monopolio en

la forma que se estableciese por el Gobierno (dentro de las normas conte-

nidas en el R.D.-L.); en fin, se confera al Gobierno una potestad regla-

mentaria de desarrollo o de ejecucin de la norma fundacional, de la que

no se hizo uso, probablemente por considerar que la forma dibujada en la

disposicin fundacional (estancamiento absoluto) era eficaz y no necesita-

ba de retoque alguno.

Analizada la vertiende positiva de la reserva, conviene precisar qu

actividades han sido ajenas al Monopolio de Petrleos, esto es: la vertiente

negativa. La investigacin, explotacin y produccin de hidrocarburos no

fue monopolizada, aunque muchos consideraron lo contrario , con el ries-

piatoria y la medida de la reserva, lo que equivale seg

n el autor a constituir un ver-

dadero y autntico monopolio de derecho.

29 Entre ellos sorprende la opinin De Martin Mateo, R.:

Ordenacin del sector

p

blico en Espaa

cit. p. 21 8.


14/20

404

. A. Garca de Coca

go evidente de que ni unos (por no ser su labor ms serialada, caso de la

CAMPSA) ni otros (por una incorrecta exgesis de las disposiciones nor-

mativas) explotasen las hipotticas riquezas naturales. La instauracin-

sustitucin del Monopolio de Petrleos, no afect al rgimen dominical

de propiedad de los criaderos petrolferos; en ning

n prrafo de la legisla-

cin de fundacin se seriala que los criaderos deban ser explotados, en

exclusiva, por la Comparia adjudicataria del concurso; y es ms, para

nada se menciona el rescate de las concesiones otorgadas al amparo de la

legislacin general .

El sector petrolero estuvo sometido a una legislacin especial a partir

del Decreto 23 de septiembre de 1939 con el deseo de la Administracin

de fomentar y estimular la explotacin, la investigacin y explotacin de

los hidrocarburos naturales, lquidos y gaseosos

. Este espritu de estmulo

y fomento, frente a la libertad excesiva concedida a los duerios de minas

por el D. Ley de Bases de 1868, se observa ya en la Ley de 7 de junio de

1938, en otro D. de 23 de septiembre de 1939 (ste relativo a los criaderos

de oro) y en un Decreto de 7 de junio de 1940 (relativo a la investigacin

y explotacin obligatorias de minas o cotos mineros).

Es el artculo 19 del Decreto de 23 de septiembre de 1939 el que mayor

inters ofrece, al disponer que los concesionarios de criaderos petrolferos

estaban obligados a poner a disposicin de CAMPSA su produccin, a la

vez que sta tena la obligacin de comprar los rendimientos de la explota-

cin que interesasen al Estado. Se configura una obligacin reciproca

entre CAMPSA y el concesionario, que en realidad se deduca a simple

vista de la legislacin del 27, con lo cual, el R.D.-L. no slo configura un

monopolio, sino tambien un monopsonio

de iure

Dicho todo esto, es preciso concluir que el monopolio monopsonio no

afectaba a la actividad de exploracin, investigacin y explotacin, que

por tanto no se nacionaliza, y sigue bajo el sistema de propiedad dominial.

Si bien no fueron reservadas estas actividades, ello no empece que la pri-

mera de las obligaciones de la Compaa (art. 9-1 del R.D.-L.) fuese

intensificar y estimular los trabajos de sondeo. Pero esta actividad era

desarrollada en libre y noble concurrencia.

ii

El desplazamiento patrimonial impuesto

Analizado el primer aspecto del elemento dinmico nos resta examinar

el desplazamiento patrimonial impuesto, real o potencial, del sector priva-

do al p

blico.

Uno de los mayores escollos que hubo de salvar la monopolizacin

fueron las indemnizaciones. Al respecto pensaba el Ministro de Hacienda:

30 De Arcenegui, Isidro, E.:

El Demanio minero... cit. p. 167.

31 B.O.E. de 5 de octubre de 1939. Su Exposicin de Motivos seala cul era el esta-

do de investigacin, exploracin y explotacin de los criaderos petrolferos.


15/20

A nlisis jurdico sobre la creacin del m onopolio

05

La soberana de cada Estado tiene slo un lmite, el inters jurdicamente

revestido como derecho adquirido, que dira Ihering, y si lo mantiene o, en

su caso, lo compensa, ha cumplido todo el deber que en nombre de la soli-

daridad universal cabe exigirle32.

Como seriala la doctrina, las primeras extracciones de bienes y activi-

dades del sector privado se realizaron acudiendo al expediente de la expro-

piacin . A

n ms, muchas de las nacionalizaciones se efectuaron con

base en cauces expropiatorios

ad hoc

como es el caso del Monopolio

espariol acentundose de este modo la heterogeneidad34.

La Exposicin de Motivos del R.D.-L. serialaba que el Gobiemo apli-

caba el principio de la expropiacin forzosa, expropiacin que haba de

ajustarse a trmites rpidos y excepcionales.

El propio Calvo Sotelo serialaba com o mx ima preocupa cin en la crea-

cin del Monopolio el proceso expropiatorio, de quien reproduzco algunas

frases para la ilustracin del asunto: Si nosotros hubisemos tenido que

acomodar el proceso expropiatorio a los trmites engorrosos de la ley de

1879 ...es

bien seguro que a estas horas no hay monopolio... Y los expro-

piados, mientras tanto, ahogaran al Monopolio en su propia placenta...

Por ello nosotros tuvimos que anticipar las incautaciones... queramos

apresurar la incautacin, no para despojar, sino tan slo para tomar las

garantas previas precisas a trnsito tan repleto de escollos... .

Debemos ahora centrarnos en el artculo 10 del R.D.-L. de

927 y en

el estudio del proceso de traspaso, proceso singular que huye de los trmi-

tes de la Ley de

1 8 7 9 .

No compartimos la opinin de Garca de Enterra y T.R. Fernndez

cuando manifiestan que no hay adquisicin forzosa por parte de la Admi-

nistracin en el artculo 10 del R.D.-L. de junio de

1 927

sino una mera

cesacin de ejercicio de una empresa

. El artculo 10 ordena, sin ningu-

na duda, la transferencia autoritaria de bienes localizados en la esfera pri-

vada al sector p

blico; de lo contrario no puede entenderse de qu fbri-

cas, depsitos, surtidores... etc., se deba hacer cargo CAMPSA. La opera-

cin nacionalizadora del sector petrolfero espariol, repetimos, consisti

tanto es un traspaso de bienes y actividades, combinado con una reserva

de una serie de actividades en favor del Estado o de la persona jurdica

en este caso en quien delegue. Por tanto, la mera cesacin de ejercicio

de una empresa se ubica en la figura de la reserva (en un tramo de la ope-

racin), que se contempla en el artc

lo 1 del R.D.-L. de creacin, y no en

el artculo 10.

Nos resta por observar el procedimiento utilizado para el trasvase de

bienes y actividades, a la par que nos vemos obligados a tratar la diferen-

32 Id., p. 149. Vid. tambin el artculo de Whealey ya citado.

33 Martn Mateo, R.:

Ordenacin del Sector p

blico en Espaa...

cit. p. 109.

34 Id., p. 139.

5

Mis servicios al Estado...

cit. p. 147.

6

Curso de Derecho administrativo

Vol.11 C ivitas M adrid 1 986 p. 217.


16/20

40 6

A Garcla de Coca

cia entre nacionalizacin y expropiacin. Dos son, a nuestro juicio, los

motivos por los que se orill el procedimiento de la Ley de Expropiacin

Forzosa, de 10 de enero de 1879. El primero por la absoluta inadecuacin

del objeto de la potestad expropiatoria y, segundo por escapar a las garan-

tas que se ofrecan al expropiado en aquella norma.

El objeto de la protestad expropiatoria en la ley de 1879 era exclusiva-

mente la propiedad inmueble que fuese indispensable para la ejecucin de

las obras p

blicas de utilidad p

blica; prescripciones de difcil armoniza-

cin con la vasta operacin nacionalizadora que pretenda el Directorio

milit r

La Ley de 1879 ofreca al expropiado amplias garantas, con el objeto

de no diluir el contenido de su derecho de propiedad. As a la expropia-

cin deban preceder cuatro perodos: declaracin de utilidad p

blica de la

obra a ejecutar, que era objeto de una ley (cuando en todo o en parte

hubiese de ser costeada con fondos del Estado, o cuando sin concurrir

estas circunstancias lo exige su importancia a juicio del Gobierno); decla-

racin de que su ejecucin exige indispensablemente el todo o parte del

inmueble que se pretende expropiar; fijacin del justiprecio, y el previo

pago en metlico y la toma de posesin . Frente a este modelo expropiato-

rio se encuentra el cauce cuasi-sumarsimo que prescribe el texto crea-

dor del Monopolio de Petrleos, hasta tal punto, que de conformidad con

el prrafo 4 del artculo 10

, la valoracin de las expropiaciones deba

concluir a los tres meses contados desde la adjudicacin definitiva del

concurso a la sociedad (la adjudicacin tuvo lugar por R.D.-L. de 17 de

octubre de 1927), lo que no se cumpli hasta varias dcadas despus.

Baste como muestra que contra la valoracin del objeto de la expropia-

cin, en la ley de 1879, fijada mediante R.O. (art. 35), que terminaba

el expediente gubernativo--, proceda la va contenciosa; frente al cauce

del R.D.-L, que contra la resolucin del Consejo de Ministros ya no caba

ulterior impugnacin (Art. 110-2).

Serialamos que el estudio de la extraccin de un sector econmico de la

esfera privada al sector p

blico exiga el estudio de dos instituciones que

tienen notas comunes, pero que sin embargo contienen objetivos, elemen-

tos, procedimientos y hasta historia diferente, y as lo ha puesto de mani-

fiesto la doctrina ms reputada. Cuando poseen el terreno se consideran

ms seguros de poseek a sus habitantes, escriba Rousseau, frase que

37 Vid. texto completo, Fernndez, T. R. y Santamara Pastor, A.:

Legislacin admi

nistrativa espaola del siglo X IX

Instituto de Estudios Administrativos pp. 447 y ss.

38 La Ley de Expropiacin de 1879 mandaba que el pago se realizase, sin opcin, en

metlico. Sin embargo, el R.D.-L. de 28 de junio de 1927 conceda la posibilidad de recibir

acciones de la CAMPSA.

39 La ley de 22 de julio de 1894 exceptuaba de la va contencioso-administrativa

aquellas decisiones del poder central que se dicten con arreglo a una Ley que expresamente

las excluya de la va contenciosa. Poco tiempo despus se abri la posibilidad de la impug-

nacin judicial de las valoraciones de los bienes nacionalizados.


17/20

A ndlisis jundico sobre la creacin del m onopolio

07

puede resumir la filosofa

ltima de ambas instituciones y otras anlogas'.

i,Cul es la diferencia entre nacionalizacin y expropiacin? La respuesta

puede hacerse desde un punto de vista valorativo, que por de pronto es el

criterio ms notorio. Supone que el objeto nacionalizado tiene una signifi-

cacin social, un alcance y enjundia econmica y una trascendencia polti-

ca mayor que el de la potestad expropiatoria. Aun siendo cierta la diferen-

cia, supone la entrada de valoraciones, de concepciones muy relativas y

que en ocasiones son poco operativas. Basta recordar la operacin o pro-

ceso expropiatorio singular del R.D.-L. 2/83, de 23 de febrero, sobre

expropiacin, por razones de utilidad p

blica e inters social, de los Ban-

cos y otras Sociedades que componan el Grupo RUMASA, S.A., para

darnos cuenta de la fragilidad de la distincin. La fragilidad se acent

a si

las leyes generales de expropiacin delimitan el objeto de la potestad

expropiatoria de forma muy amplia, como en el caso espariol, de cuya Ley

de Expropiacin Forzosa slo queda fuera las ventas forzosas reguladas

por la legislacin especial sobre abastecimientos, comercio exterior y divi-

sas, conforme dispone el prrafo segundo de su primer artculo.

Para Katzarov, la diferencia entre expropiacin y nacionalizacin resi-

de en que el objeto de la primera es, por lo general, derechos de propiedad

sobre inmuebles, y slo de modo ocasional derechos de propiedad sobre

muebles o sobre elementos no corporales. Sin embargo, en la nacionaliza-

Cin su objeto se centra sobre empresas econmicas completas, tomadas

como

goodwill...

o como una especia de

universitas.

Ariade a esta distin-

cin el carcter general e impersonal de la nacionalizacin efectundose la

transferencia en virtud de un texto constitucional; frente a la expropiacin

que tiene un objeto designado de modo concreto y llevada a cabo en virtud

de acto administrativo . Las conclusiones a las que llega este profesor,

han sido criticadas por Baena, le parece que la diferencia bsica entre

nacionalizacin y expropiacin est en que sta no supone o no tiene

forzosamente que ser de este modo-- una medida de intervencin en la

econorr

a, mientras que la nacionalizacin s tiene este objetivo .

Las distinciones apuntadas son correctas en cuanto ambos fenmenos

broten

in puris naturalibuss

lo que no sucede a menudo, obligndonos a

adoptar criterios de distincin ms amplios. A nuestro juicio, la expropia-

cin se ha construido sobre el modelo y concepto clsicos de propiedad, y

el

justum pretium

reafirma ese concepto. Aunque resulte paradjico, la

potestad expropiatoria robustece el significado tradicional del derecho de

propiedad. En cambio, la nacionalizacin supone una confrontacin dia-

lctica de los intereses de la sociedad y del individuo en el terreno de la

4

El Contrato Social,

Del Dom inio Real, L. P, Cap. DC .

41

Teora de la nacionalizacin

(E1 Estado y la Propiedad), Instituto de Derecho

Comparado, Mxico, 1963, pp. 259 y ss.

42

Rgimen jun dico de la intervencin administrativa de la economa,

Ed. Tecnos,

Madrid, p. 110.


18/20

408

A Garca de Coca

propiedad, cuya sintesis es no ya el justiprecio, sino la indemnizacin

adecuada; confrontacin que se construye sobre el nacimiento del Esta-

do Social bsicamente y al que acomparia la trascendencia social del dere-

cho de propiedad.

En suma, el R.D.-L. supuso una nacionalizacin de un importante

tramo del sector petrolfero, aunque el propio texto (art. 10

) y su Motiva-

cin lo califiquen como proceso expropiatorio.

B)

Elemento objetivo:

Su anlisis comprende el objeto de la asuncin

por el sector p

blico, es decir, la actividad econmica a los bienes que

abandonan imperativamente el mbito privado. Ahora bien, en realidad lo

que se transfiere al sector p

blico es la titularidad de esa actividad o de

esos bienes organizados o no en forma empresarial.

En opinin de Katzarov, La nacionalizacin no puede extenderse... a

costa o a derechos que escapan de la propiedad , primera aproximacin

que debemos acotar serialando si todas las cosas o derechos objeto del

derecho de propiedad pueden ser objeto de una nacionalizacin, en el sen-

tido tcnico del trmino. La doctrina es unnime en delimitar la operacin

nacionalizadora sobre lo econmico. As forma parte del elemento objeti-

vo de una medida nacionalizadora una actividad econmica, entendida

sta como produccin y circulacin de bienes y servicios, ya sea en forma

organizada o no. El artculo 1 del R.D.-L. contienen el catlogo de activi

blico, y sobre las cuales se ariadan el

plus

de la reserva. El contenido econmico de estas actividades es innega-

ble (importacin, produccin,... etc.), aunque alguna de ellas, como la dis-

tribucin y venta sirvan a la vez a otros objetivos. La esfera econmica y

fiscal del Monopolio estn en algunos tramos imbricadas de tal modo que

atribuir preferencia a una u otra no puede sino calificarse de arbitrario.

En el artculo 10 del R.D.-L. el que opera el traspaso de los bienes

(con claro contenido econmico) a nacionalizar, en concreto: todas las

fbricas depsitos surtidores y cualesquiera otras instalaciones destinadas

a la importancia, manipulacin almacenaje y distribucin de los productos

petrolferos en el mbito territorial del Monopolio. El prrafo 3 del artcu-

lo especifica, sin embargo, que slo habr obligacin a cargo de la Com-

paria cuando esas instalaciones se hallen vinculadas al negocio industrial.

En todo caso la obligacin del desplazamiento no se extiende a los inmue-

bles, a salvo de los que sean necesarios para la industria. Se trataba de

abaratar lo ms posible la nacionalizacin, consistiendo el trasvase de ele-

mentos en lo que constituye el n

cleo de la actividad, el aparato de pro-

duccin y distribucin, no afectando el trasvase al presumible aparato de

gestin o burocrtico ubicado en edificios, ni a los terrenos ajenos a la

explotacin industrial; que habra que haber adaptado a la estructura nueva

de monopolio de derecho sobre todo procediendo a una drstica reduccin

para evitar duplicaciones. La idea de abaratamiento de la operacin nacio-

4

Teora...

cit. p. 260.


19/20

A ndlisis jurdico sobre la creacin del m onopolio

09

nalizadora la vemos claramente reflejada en la sentencia del T.S. (Sala 3a

de lo Contensioso-Administrativo) de 16 de enero de 1933, en cuyos con-

siderandos se expresa el Tribunal sobre la no existencia de la obligacin

de hacerse cargo la CAMPSA de los inmuebles para la industria petrolera.

La extraccin coactiva de un bien o actividad de la esfera privada al

sector p

blico puede ser real o potencial, dependiendo de la existencia o

realizacin efectiva del bien o actividad en el sector privado o de la simple

posibilidad de existencia o realizacin por el mismo sector. Ha sido sobre

todo la doctrina italiana la que ms hincapi ha hecho en la distincin

como consecuencia del tenor literal del artculo 43 de la Constitucin. V.

Spagnuolo subraya que la reserva de un sector puede ser originaria o

sucesiva seg

n que se refiera a campos donde la iniciativa privada se haya

o no manifestado . En el mismo sentido y con parecidos trminos se

manifiestan Cavallo y Di Plinio, ariadiendo que es precisamente en la

nacionalizacin derivada donde aparece uno specifico passaggio trauma-

tico della titolarit...

; y en la expropiacin coactiva potencial, lo que

sucese es la no presencia del elemento indemnizatorio por la inexistencia

del objeto del que slo cabe hablar de modo virtual.

En su momento serialamos como la doctrina ms reputada considera

que el objeto de la nacionalizacin, frente a la expropiacin, recae sobre

empresas econmicas completas y, lo cierto es que en el R.D.-L. de

1927 se opera una medida nacionalizadora tanto sobre bienes corporales

como sobre empresas econmicas completas.

4. CONCLUSIONES

El anlisis jurdico sobre la instauracin del Monopolio del Petrleo

descubre una operacin nacionalizadora casi completa sobre las diversas

fases econmicas del negocio petrolero. La operacin encaja en un con-

cepto tcnico-jurdico de nacionalizacin, constituyendo su creacin un

claro anticipo de la masiva intervencin posterior de los poderes p

blicos

en la esfera econmica. Tal intervencin ha sobrevivido, hasta el momen-

to, ms de seis dcadas sin que la asuncin del poder por ideologas asaz

diferentes a las que concibieron el Monopolio supusiese su cuestionamien-

to. Antes al contrario, cuando la H

a Rep

blica se cuestiona la obra del

Directorio el Monopolio sale reforzado.

Slo la integracin de Esparia en un mercado supranacional y su cabal

desarrollo con el Mercado Unico han supuesto un recorte del Monopolio,

no su desaparicin al menos al da de hoy.

La razn de esta larga trayectoria por encima de ideas polticas y eco-

nmicas distintas no slo reside en un apetito recaudatorio, sino adems

La empresa p

blica...,

cit. p. 1441.

5

Manuale di diritto pubblico dell econonda,

Giuffr Ed. Milano 1983 p. 151.


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A Garca de Coca

en un intento, fallido, de potenciar la industria petrolera nacional sector

econmico que creci bajo el paraguas del y la iniciativa privada, y

sometido desde los arios setenta al menos las empresas p

blicas a un

esfuerzo integrador irracionalmente dilatado) y al deseo de proteger un

sector estratgico de las prcticas anticompetitivas de las multinacionales

del sector motivacin confesada, aunque quizs no del todo sincera), lo

que nos podra acercar al concepto de nacionalizacin-sancin. Tal califi-

cacin puede tener gran trascendencia econmica ante eventuales preten-

siones de reversin sobre los bienes transferidos que tuviesen como funda-

mento jurdico, ante la futura extincin del Monopolio, la desaparicin de

la causa expropiandi

Con la adhesin de Esparia a las Comunidades, esta forma de interven-

cin debi someterse a adecuacin y las empresas que operan en estrecha

conexin con el Monopolio regirse por las normas generales crel Tratado,

en especial las normas sobre la competencia arts. 85-86 y 90 TCEE).

Ahora bien, si una de las razones de su creacin, como acabamos de decir,

fue la defensa de los intereses del Estado y de los consumidores frente a

determinadas actuaciones de las grandes petroleras, el proceso de integra-

cin no puede adormecer a los poderes p

blicos en su labor de vigilancia

de determinadas prcticas anticompetitivas. A este respecto baste recordar

las multas impuestas a finales de 1988 por la Comisin a varias petroleras,

entre ellas REPSOL, por haber llegado a acuerdos secretos en los que se

acordaban precios, cuotas de mercado, etc., para una serie de productos v.

gr. polietileno de baja densidad .

En estos das de acelerada reduccin del mbito funcional y objetivo

del Monopolio quizs sea el momento de hacer un balance de su actua-

cin, de modo breve. Si bien el diserio de Calvo Sotelo y Amado fue de

una alta perfeccin tcnica, acompariado de unos objetivos ambiciosos,

como no poda ser de otro modo teniendo en cuenta tan vasta opera-

cin slo el suministro del Monopolio a travs de CAMPSA logr sus

objetivos. El sector de la distribucin de carburantes y combustibles en

Esparia ha gozado de una racionalidad en su ubicacin, continuidad y

regularidad en la prestacin de este servicio p

blico comparable a cual-

quier pas de nuestro entorno y, desde luego, en cuanto a racionalidad y

beneficios de los empresarios muy superiores al resto de la Europa comu-

nitaria sector que est viviendo una importante crisis, por su sobredimen-

sionamiento, v. gr. Italia y Franc ia .

La intervencin del poder p

blico en el sector petrolero espariol en

1927, entendemos que a

n conforme a los presupuesto liberales pudo

hallarse justificada con vistas a la defensa de los intereses p

blicos si los

motivos alegados se toman como ciertos). Sin embargo, hoy con los meca-

nismos nacionales y comunitarios de defensa de una sana y libre copeten-

cia y las ventajas evidentes del Mercado Unico, carece por completo de

justificacin.

Valladolid, 28 de ene ro de 1992

dialnet-analisisjuridicosobrelacreaciondelmonopoliodelpetr-787328

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