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ADAPTACIN A LOS RIESGOS CLIMTICOS EN ESPAA. ALGUNAS EXPERIENCIAS

Jorge Olcina CantosUniversidad de Alicante*

RESUMENEspaa es uno de los espacios geogrfi cos de Europa ms afectado por los peligros de la natu-raleza. Desde los aos ochenta del pasado siglo son los aspectos humanos los que han cobrado protagonismo en la valoracin del riesgo. Al aumento de la vulnerabilidad y la exposicin ante los peligros naturales (inundacin, sequas, sismicidad y temporales de viento, fundamen-talmente) se suma el incremento en la peligrosidad que seala la modelizacin climtica en latitudes mediterrneas para las prximas dcadas en el contexto del calentamiento planetario. Las medidas estructurales llevadas a cabo en Espaa en los ltimos cincuenta aos para reducir el riesgo de inundaciones y sequas han resultado efi caces aunque con costes econmicos y ambientales muy elevados en los territorios donde se han realizado. Por su parte, resulta an prematuro evaluar las actuaciones de adaptacin al riesgo mediante ordenacin del territorio puesto que apenas llevan un lustro en vigor.Palabras clave: Peligros climticos, riesgos, vulnerabilidad y exposicin, medidas de adap-tacin, ordenacin del territorio.

Adaptatation to climate risks in Spain. Some experiences

ABSTRACTSpain is one of the geographical areas of Europe most affected by natural hazards. Since the eighties of last century are the human aspects of risk which have become prominence in the evaluation of climate hazards. To increased vulnerability and exposure to natural hazards (fl ooding, drought, seismic and wind storms primarily) adds the increased danger that indicates climate modeling in Mediterranean latitudes for the next decades in the context of global warming . Structural measures taken out in Spain in the last fi fty years to reduce the risk of fl oods and droughts have been effective but with economic and environmental costs very high in the territories where they have done. On the other hand, it is still premature to assess the performances of adaptation to risk by spatial planning because only been developed in recent fi ve years.Keywords: Climatic hazards, risk, vulnerability and exposure, adaptation measures, spatial planning for risk reduction.

Mayo de 1988. Celebracin en Alicante y Murcia del Coloquio internacional sobre Avenidas fl uviales e inundaciones en la cuenca del Mediterrneo. Un grupo de compaeros de cuarto curso de carrera asistamos interesados como oyentes. All conoc, por vez primera, al prof. Jos Jaime Capel, que desarroll una ponencia sobre las causas atmosfricas de las devastadoras riadas de octubre de 1973 en el sureste peninsular. Fue un encuentro acadmico primero al que, afortunadamente, siguieron aos de complicidad intelectual y de amistad profunda. Me sorprenda y an lo sigue

Fecha de recepcin: 23 de mayo de 2012.Fecha de aceptacin: 9 de julio de 2012.* Departamento de Anlisis Geogrfi co Regional y Geografa Fsica. Universidad de Alicante. Apartado 99. 03080 Alicante (Espaa). E-mail: [email protected]

Nimbus, n 29-30, ISSN 1139-7136, 2012, 461-474

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haciendo la enorme capacidad del prof. Capel Molina para el trabajo, su ilusin por la investigacin y su amable humildad; un ejemplo a seguir para los que nos interesbamos por la investigacin, por el estudio de estas cuestiones de la climatologa, de los peligros atmosfricos y sus efectos. El prof. Capel Molina ha dedicado numerosos trabajos al estudio de eventos atmosfricos de rango extraordinario, al anlisis de sus causas, a la descripcin de sus efectos y a la valoracin de medidas adoptadas para la reduccin del riesgo. Las siguientes pginas slo son una modesta contribucin que pretende ser homenaje a una de las personas que ha marcado mi vida en lo acadmico y en lo humano y al que la geografa espaola debe agradecer su pasin por la climatologa en sentido amplio. Intentan sintentizar el estado de la cuestin de las medidas de adaptacin a los riesgos climticos en Espaa desarrolladas en las tres ltimas decadas. Estas refl exiones no hubieran sido posibles sin la publicacin de trabajos iniciales y magistrales desarrollados en nuestro pas, entre otros, por el prof. Capel Molina, pieza esencial en la evolucin de la disciplina climtica en nuestro pas, al que, los que hemos llegado con posterioridad a la geografa y la climatologa, debemos tanto. Con gratitud enorme al maestro y amigo.

1. ESPAA, TERRITORIO DE RIESGO. AUMENTO DE LA VULNERABILIDAD Y LA EXPOSICIN

Espaa es un pas-riesgo frente a los peligros de la naturaleza; algunos de sus territorios ocupan los primeros puestos en la clasifi cacin europea de espacios geogrfi cos con riesgo que se ha incluido en el informe sobre peligros naturales y tecnolgicos en Europa (vid. ESPON, 2006). Ello es debido a la coincidencia de un medio fsico complejo y difcil y una poblacin dinmica y creciente, que se acumula, en gran medida, en las reas litorales.

En efecto, Espaa es uno de los espacios geogrfi cos de Europa ms afectado por los peligros de la naturaleza, merced a su propia posicin geogrfi ca, a su carcter de pennsula rodeada de mares, a su topografa y a la ocupacin humana, de poca histrica, que se ha dado en su territorio. Slo por efecto de la sismicidad y de las inundaciones, las prdidas econmicas registradas anualmente en Espaa en el perodo 1987-2001 se elevan a 760 millones de , de las cuales el 98% corresponden a inundaciones, el principal peligro de la naturaleza en nuestro pas.

Por regiones, la Comunidad Valenciana, Catalua, Baleares, Canarias, Andaluca y Murcia, han concentrado el porcentaje mayor del total de prdidas econmicas ocasionadas por peligros naturales, mayoritariamente por inundaciones, en Espaa entre 1987 y 2001. Y se estima que las perdidas por inundaciones sigan siendo muy elevadas en Espaa especialmente en las comunidades autnomas sealadas en los prximos aos. El Colegio de Gelogos de Espaa acaba de llevar a cabo una actualizacin del Informe sobre Impacto econmico y social de los riesgos geolgicos en Espaa, elaborado en 1987 por el Instituto Geolgico y Minero y ha estimado las prdidas por inundaciones en 55.000 millones de para el perodo 1986-2016. Los daos por riesgos naturales en Espaa suponen al ao un 2% del presupuesto nacional.

Lo llamativo es que el riesgo ante peligros naturales aumenta en relacin con el incremento de la exposicin del ser humano a nuevos peligros. As, a las inundaciones, sequas y los temporales de viento se han unido las olas de calor y los aludes de nieve como nuevos agentes de riesgo que provocan elevadas vctimas y los tornados que manifi estan un importante incremento en su frecuen-cia de desarrollo desde 1995 y ocasionan daos materiales elevados en los lugares afectados.

Las vctimas causadas por peligros naturales en Espaa entre 1995 y 2010 ascienden a 980. De ellas, 280 (28% del total) devbidas a inundaciones, el peligro natural de mayor impacto social y econmico en este pas y el que ha originado un mayor nmero de actuaciones de adaptacin y reduccin del riesgo.

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Desde mediados del siglo XX se ha asistido en Espaa a un fenmeno interesante en relacin con la localizacin de los territorios con riesgo: el desplazamiento hacia los espacios litorales de las reas con mayor riesgo. Esto es, se ha producido una litoralizacin del riesgo. La prdida de importancia socio-econmica de la actividad agrcola, la ms expuesta a los peligros de causa climtica, ha desplazado el escenario de la vulnerabilidad y exposicin ante los peligros naturales del campo a la ciudad y, dentro de los espacios urbanos, el desarrollo de actividades relacionadas con el ocio y el turismo en reas litorales y los archipilagos ha situado en estos territorios las reas con nivel de vulnerabilidad y exposicin. Se puede sealar que el riesgo ante los peligros naturales especialmente, los de causa atmosfrica es mayor en 2010 que lo era hace treinta aos y ello en relacin no con el incremento de la peligrosidad natural mayor frecuencia de desarrollo de los episdios extremos, sino en relacin con el aumento de la poblacin y la exposicin de la misma a los peligros naturales en reas urbanas del litoral espaol.

En efecto, desde los aos ochenta del pasado siglo son los aspectos humanos del riesgo los que han cobrado protagonismo en la valoracin de los peligros climticos. Un aspecto impor-tante en el aumento de la exposicin y vulnerabilidad ante los episodios atmosfricos de rango extraordinario es el importante aumento del parque de viviendas que se ha producido en algunas regiones espaolas desde los aos ochenta del pasado siglo y, especialmente entre 1995 y 2007. El denominado boom inmobiliario de los ltimos lustros ha tenido en el litoral mediterrneo espaol un escenario principal de desarrollo. En el conjunto del territorio nacional, al margen de la capital madrilea, el gran foco de actividad de la construccin residencial se ha situado en la fachada mediterrnea (vid. fi gura 1).

El enorme desarrollo que ha tenido la construccin residencial en nuestro pas es una de las causas del incremento sealado de la vulnerabilidad y la exposicin ante los peligros climticos. En otras palabras, en las ltimas dos dcadas se ha edifi cado por encima de lo racionalmente sostenible en Espaa y algunas de esas edifi caciones se han llevado a cabo en zonas con peli-grosidad natural. Especialmente en reas expuestas al peligro de inundacin, pero asimismo en sectores con riesgo ante sequas, temporales martimos y deslizamientos.

Figura 1. Crecimiento de la superfi cie artifi cial en el litoral espaol (en los primeros 10 km. de costa).

Fuente. Sostenibilidad en Espaa 2011. Observatorio Espaol de la Sostenibilidad.


Muchas reas del litoral mediterrneo espaol y del archipilago canario, especialmente en las islas de Tenerife y Gran Canaria, han visto como mrgenes fl uviales, espacios inundables y reas de avenamiento precario han sido ocupadas por infraestructuras, espacios de ocio (camping) o viviendas en las ltimas dcadas. Y ello cuando desde la promulgacin de la Ley de Aguas de 1985 y de su Reglamento de Dominio Pblico Hidrulico o de la ley del suelo de 1998, adems de la normativa autonmica que se ha aprobado en los ltimos veinte aos relativa al suelo, ordenacin del territorio o impacto ambiental, estas actuaciones eran claramente ilegales. Y hay otro dato preocupante. Varias victimas especialmente por inundaciones registradas en Espaa durante los ltimos aos son residentes extranjeros que se han instalado en nuestro pas por motivos laborales o de ocio. Y esto habla de la falta de percepcin del riesgo de estos grupos sociales y de la carencia de una efectiva comunicacin social del riesgo que prevenga a estos ciudadanos del peligro vinculado a las manifestaciones atmosfricas extremas en nuestro territorio.

2. ADAPTACIN A LOS RIESGOS CLIMTICOS EN ESPAA. ALGUNAS EX-PERIENCIAS

Junto a la peligrosidad climtica propia del territorio espaol y el aumento de la vulnerabilidad ocurrido en las ltimas dcadas por una ocupacin insostenible en numerosas regiones, especial-mente en las fachadas litorales, los modelos climticos aplicados a escala peninsular indican un agravamiento de estas condiciones y un aumento de la irregularidad climtica, aspecto por otra parte comn en los climas de raigambre subtropical, como los que se dan en la mayor parte de las tierras ibricas y los archipilagos. En esencia, los rasgos ms destacados de la evolucin climtica futura en Espaa se resumen en los siguientes aspectos (INM y OECC, 2007):

- Incremento progresivo de las temperaturas medias. - Calentamiento ms acusado en verano que en invierno.- Calentamiento estival superior en el interior que en las costas e islas.- Mayor frecuencia de anomalas trmicas, en especial de las mximas estivales.- Disminucin de la precipitacin.- Mayor reduccin pluviomtrica en primavera. Probable aumento de la lluvia invernal en

el oeste y otoal en el noreste.- Probable aumento de los peligros climticos (lluvias torrenciales, olas de calor, sequas,

etc.)De todos los efectos previstos para en las condiciones climticas del territorio espaol

dentro de la actual hiptesis de cambio climtico por efecto invernadero, lo ms preocupante es justamente el probable incremento de los episodios atmosfricos de rango extremo. Una subida de temperaturas de 3-4 C o una reduccin de precipitaciones entre el 20 y 40 % respecto a los valores actuales son valores a los que el ser humano puede adaptarse, no sin necesidad de poner en marcha medidas de reduccin de estos efectos. Pero, lo peor para un territorio, sus habitantes y sus actividades econmicas puede ser, sin duda, el aumento del carcter extremo de sus condiciones climticas. La posibilidad de ser escenario frecuente de lluvias intensas con efectos de inundacin, de sequas agudas, de golpes de calor intensos en verano o de temporales de viento causados por borrascas enrgicas o situaciones de borde de anticicln en el rea mediterrnea, supone un escenario de enorme vulnerabilidad socio-econmica. Si se cumplen las previsiones establecidas en la modelizacin climtica, el aumento de daos econmicos y vctimas? que


se registraran anualmente ser destacado. Y esto si que altera el normal funcionamiento de una sociedad.

El territorio que en mayor medida puede verse afectado por el incremento de la peligrosidad climtica (episodios atmosfricos extremos) es el litoral mediterrneo espaol. En este espacio geogrfi co dos efectos del calentamiento trmico planetario van a ser especialmente signifi cativos en las prximas dcadas: reduccin de las lluvias y sus efectos (menores volmenes de agua dis-ponible) e incremento de los extremos atmosfricos (incremento de la peligrosidad climtica).

El agua, por exceso o defecto, es el elemento de peligrosidad natural principal en Espaa. Inundaciones y sequas son los riesgos que han merecido un mayor nmero de actuaciones de adaptacin y reduccin del riesgo. El posible incremento de la peligrosidad climtica sealado para el mbito mediterrneo en los modelos de cambio climtico no har sino incrementar el riesgo en el futuro. Pero el problema ya est presente en el territorio espaol y por ello se han arbitrado medidas, desde hace tiempo, para conseguir una reduccin del riesgo, con estrategia diversa.

En Espaa se ha llevado a cabo actuaciones de adaptacin o reduccin del riesgo natural bajo dos formas principales: medidas estructurales y medidas preventivas (ordenacin territorial). Las medidas estructurales (obras de infraestructuras) han sido las ms utilizadas tras el desarrollo de una catstrofe natural. Las medidas preventivas (ordenacin del territorio, cartografa de riesgo, educacin y comunicacin para el riesgo) slo han comenzado a desarrollarse desde mediados de los aos noventa del pasado siglo, cuando la catstrofe del camping de Biescas (agosto de 1996) establece un cambio en la consideracin de la planifi cacin de usos en el territorio como medida de reduccin del riesgo.

Una cuestin a destacar es que hasta el momento presente en Espaa no se han llevado a cabo actuaciones estructurales para la adaptacin y reduccin de los efectos previstos del cambio climtico. Lo nico que se ha hecho es aprobar planes de adaptacin al cambio climtico, de escala nacional y regional, basados en gran medida en la adopcin de estrategias energticas a medio plazo, esto es, la incentivacin de proyectos de reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero en sectores industriales y de transporte. Se ha fomentado, principalmente, el desarrollo de proyectos de energas alternativas (elica y solar). Asimismo, se han fi nanciado investigaciones sobre cambio climtico en los aspectos estrictamente atmosfricos o en la proyeccin de efectos en sectores y actividades econmicas, a travs de planes estatales de I+D, planes regionales o planes sectoriales. Pero, de momento, las estrategias de adaptacin frente al cambio climtico han contemplado medidas estructurales o no estructurales (ordenacin del territorio). Tampoco la escala local (municipios) estn incorporando con el ritmo necesario la cuestin del cambio climtico en sus polticas de planifi cacin territorial; pero tampoco han incluido el riesgo natural como actuacin necesaria

En las ltimas dos dcadas se ha asistido a cambios importantes en la consideracin territorial de la peligrosidad natural en Espaa. Se ha pasado de una carencia de tratamiento del riesgo en los procesos de planifi cacin espacial a la aprobacin de normativas que obligan a la inclusin de anlisis de riesgo en la documentacin necesaria para su desarrollo. Los episodios de inundacin y sequa han merecido una atencin preferente en las polticas de reduccin del riesgo puestas en marcha en los territorios europeos y espaoles. La aprobacin de la Directiva 2007/60 sobre gestin de espacios inundables, por un lado, y de la nueva Ley del Suelo estatal (R.D.Legislativo 2/2008), por otro, suponen, en los prximos aos, un cambio radical en la tramitacin de actuaciones sobre el territorio, puesto que la elaboracin y consulta de cartografa de riesgo se convierte en un requisito indispensable al efecto. Otros riesgos naturales, como


temporales de viento, tornados o incendios forestales no han tenido, hasta el momento, un tratamiento similar, aunque en el contexto actual de cambio climtico por efecto invernadero, que prev una agudizacin del carcter extremo del clima en el sur de Europa, tendrn que incorporarse a los procesos futuros de planifi cacin territorial.

De manera que, en pocos aos han ocurrido cambios signifi cativos en la consideracin de las polticas de reduccin del riesgo. Se ha pasado del recurso a la obra de infraestructura como pieza bsica de la mitigacin de los peligros naturales al planteamiento de medidas que tienen en la ordenacin y gestin del territorio.

En Espaa, como se ha sealado la catstrofe del camping de Biescas (agosto de 1996) marca un antes y un despus en la consideracin del riesgo en los procesos de planifi cacin territorial. Desde mediados del siglo XIX las medidas estructurales fueron las desarrolladas en exclusiva en Espaa para la reduccin del riesgo natural. Encauzamientos, desviacin y nuevos trazados en cauces en zonas urbanas, embalses, trasvases de agua o puesta en marcha de desaladoras han sido las medidas llevadas a cabo en territorios con riesgo de inundacin y sequa por iniciativa del Estado (escala nacional). La tabla adjunta reune las actuaciones estructurales ms destacadas llevadas a cabo en Espaa en la segunda mitad del siglo XX en relacin con episodios catastrfi cos de sequa o inundacin (vid. Tabla 1). Es de notar que las actuaciones estructurales se desarrollan siempre tras un desastre natural importante que origina elevados daos econmicos o prdida de vidas humanas. Un aspecto a destacar en relacin con las actuaciones estructurales frente a inundaciones o sequas es que crean sensaciones de falsa seguridad en la poblacin, puesto que se disean para episodios que cumplen parmetros estadsticos de frecuencia (perodos de retorno) que tienen poco que ver con el comportamiento anrquico y extremo de variedades de clima mediterrneo o subtropical que se dan en algunas regiones espaolas (litoral mediterrneo, litoral atlntico de Andaluca y Canarias), donde se llegan a alcanzar registros climticos que superan las medias estadsticas calculadas para llevar a cabo dichas actuaciones estructurales.

Tabla 1. Actuaciones estructurales destacadas frente a riesgos de inundacin y sequa en Espaa desde 1950 a la actualidad.

RIESGO NATU-RAL ACTUACIN ESTRUCTURAL EPISODIO CATASTRFICO

INUNDACIN

Plan Sur en el ro Turia (Valencia) Inundacin octubre de 1957Encauzamiento del Llobregat Inundacin septiembre de 1962Nueva presa de Tous Inundacin octubre de 1982Actuaciones en cauces del Pas Vasco Inundacin agosto de 1983Plan de defensa de avenidas en la cuenca del Segura

Inundacin octubre de 1973 y noviem-bre de 1987

Actuaciones en cauces de Almera y M-laga

Inundaciones de septiembre y noviem-bre de 1989

Actuaciones en cauces de Santa Cruz de Tenerife Inundaciones de marzo de 2002

Plan de depositos pluviales de la ciudad de Barcelona

Tormentas otoales diversas aos no-venta del siglo XX

Plan anti-inundaciones en la ciudad de Alicante Inundacin septiembre de 1997


SEQUA

Trasvase Tajo-Segura Sequas en el sureste peninsular en los aos sesenta del siglo XXTrasvase del Zadorra Sequa del Pas Vasco 1988-90Desaladoras del Plan Metasequa Sequa 1990-1995Operacin barco a Palma de Mallorca Sequa 1990-95

Desaladoras del Programa AGUA Aos secos de comienzos del siglo XXIElaboracin propia.

Slo desde fi nales de los aos ochenta del pasado siglo, algunas Comunidades Autnomas, en el desarrollo de sus competencias en materia de ordenacin del territorio, haban aprobado leyes y planes de ordenacin del territorio donde se inclua la obligacin de considerar el riesgo natural (esencialmente inundaciones) a la hora de aprobar nuevas actuaciones sobre el territorio. De este modo, comenzara la puesta en marcha en Espaa de medidas de adaptacin o reduccin del riesgo natural no estructurales. Fue el caso del Pas Vasco, Navarra, Andaluca, Comunidad Valenciana, Baleares y Catalua (vid. Tabla 2).

A escala estatal, la modifi cacin de la Ley del Suelo de 1992 y la aprobacin de la entonces nueva ley de 1998 fue un paso primero hacia la verdadera incorporacin de los anlisis de riesgos en la ordenacin territorial. No obstante, la ley del suelo de 1998 adaptada con posterioridad por las Comunidades Autnomas qued a estos efectos en mera declaracin de intenciones, porque la obligacin de clasifi car como no urbanizable aquellos terrenos que tuvieran riesgo natural acreditado (art. 9) supona la necesidad de contar con cartografas de riesgo que permitieran acreditarlo en cada caso. En aquellos casos la gran mayora del territorio espaol donde no se dispona de esta cartografa dicha norma quedaba sin efecto, como de hecho ocurri. De ah que la reciente aprobacin de la Ley del Suelo (R.D. Legislativo 2/2008) que obliga art. 15 a incluir mapa de riesgos existentes en los nuevos procesos urbansticos vaya a suponer una revolucin en este sentido.

En este contexto, es necesario avanzar desde el anlisis de la peligrosidad natural al estudio de la vulnerabilidad y la exposicin ante estos peligros naturales. El estudio del impacto social y econmico vinculado a los peligros naturales se ha convertido en los ltimos aos, en una de las lneas de investigacin principales del anlisis de riesgo. En efecto, el conocimiento de la peligrosidad ha experimentado un importante impulso durante estos ltimos aos en todo el mundo; pero no as la investigacin en el campo de la vulnerabilidad. En Espaa, por ejemplo, existen muy buenos estudios sobre peligrosidad climtica pero escasean las aproximaciones sobre la vulnerabilidad relacionada con los episodios atmosfricos de rango extraordinario.

Tabla 2. Medidas no estructurales de adaptacin o reduccin del riesgo natural en Espaa.

MEDIDA NO ESTRUCTURAL RIESGO NATURAL AFECTADO ESCALA DE TRABAJO

-Reformas de la Ley del Suelo (1998 y 2008) Todos los riesgos naturales

Nacional con efecto en mbitos municipales (local)

-Directiva 60/2007 Inundacin Nacional. mbito de Demarca-cin Hidrogrfi ca-Planes de emergencia de Protec-cin Civil (a partir de 1995)

Inundacin, sismicidad, vulcanismo

Nacional. Aplicacin en mbitos regionales y locales


-Planes regionales de ordenacin territorial Todos los riesgos naturales Regional

-Planes regionales de reduccin del riesgo de inundacin mediante or-denacin territorial

Inundacin Regional

-Planes de gestin de sequa (a par-tir de Ley del Plan Hidrolgico Na-cional de 2001)

Sequa Nacional. mbito de Demarca-cin Hidrogrfi ca.

Elaboracin propia.

Como se ha sealado, de los peligros naturales que afectan al territorio espaol, las inun-daciones son las que han merecido un tratamiento ms detallado en las normas territoriales y urbansticas con objeto de reducir el riesgo. A la normativa para la reduccin del riesgo natural de escala estatal hay que sumar la legislacin ambiental y territorial de las Comunidades Au-tnomas que tienen competencias amplias en estas cuestiones y que en algunos casos han ido aprobando normas y planes que contemplar la reduccin del riesgo mediante la ordenacin territorial; y asimismo, los documentos (Estrategia Territorial Europea, 1999 y Agenda Territorial Europea 2007) y las normativas emanadas desde Europa (Directiva del Agua, 2000 y Directiva de gestin de espacios inundables, 2007) que, adaptadas en mayor o menor medida a la legisla-cin estatal, son asimismo de obligada observancia en los procesos de planifi cacin territorial. En la actualidad, cualquier plan o programa de actuacin territorial que se apruebe en nuestro pas debe incorporar un anlisis de riesgos y su correspondiente cartografa. De manera que si no existe normativa autonmica derivada, debe cumplirse lo establecido en la Ley 9/2006, de evaluacin ambiental de planes y programa y en el R.D. Legislativo 2/2008 del suelo, en esencia lo dispuesto en su artculos 12 y 15. Ello exige sin embargo cooperacin entre administraciones competentes en materia de ordenacin del territorio y medio ambiente, tanto a nivel horizontal (en idntica escala administrativa) como vertical (entre las diversas escalas de la administracin del Estado) (vid. Figura 2).

Figura 2. Incorporacin de los anlisis de riesgo a la planifi cacin territorial y urbanstica.

Elaboracin propia.

Directiva2001/42/CE

Ley 9/2006Evaluacin de Planes

y Programas

R.D.L. 2/2008del Suelo

Art. 15Inclusin de mapas de

riesgos naturales

Planes de Ord. Territorio y Cartografa especfica

de las CC.AA.para la reduccin del riesgo

Procedimiento de incorporacin del anlisis de riesgo a la planificacin territorial y urbanstica

Informe de sostenibilidad

ambiental


En cumplimiento de la Directiva 60/2007 se est desarrollando, en la actualidad, un gran banco de datos de cartografa de riesgo de inundacin de escala estatal. Es el denominado Sistema Nacional de Cartografa de Zonas Inundables de Espaa (SNCZI) que gestiona el Ministerio de Medio Ambiente. Las diferentes Demarcaciones Hidrogrfi cas del territorio espaol llevan a cabo mapas de riesgo de inundacin, a escala 1:10.000, siguiendo las determinaciones estable-cidas en la mencionada Directiva (vid. Figura 3). Paso previo a la fi nalizacin de dicho banco de datos cartogrfi co, es la elaboracin de las Evaluaciones preliminares de riesgo que han elaborado, a fi nales de 2011, las Demarcaciones Hidrogrfi cas en sus mbitos territoriales de competencia, requisito establecido por la Directiva 60/2007, que ha sido transpuesta al ordena-miento jurdico espaol por Real Decreto 903/2010, de 9 de julio). La delimitacin cartogrfi ca de las reas con riesgo potencial signifi cativo ha sido volcada al SNCZI. En 2013 tendr que estar fi nalizada la cartografa ofi cial de riesgo de inundacin, con los parmetros establecidos en dicha Directiva.

Figura 3. Tramos fl uviales (Espaa Peninsular y Baleares) con estudios de inundaciones incorporadas al SNCZI.

Fuente: MARM.

A fi nales de 2011 las Demarcaciones Hidrogrfi cas han elaborado la Evaluacin Preliminar del Riesgo de Inundacin en su mbito territorial de competencia, requisito establecido por la Directiva 60/2007, que ha sido transpuesta al ordenamiento jurdico espaol por Real Decreto 903/2010, de 9 de julio). La delimitacin cartogrfi ca de las reas con riesgo potencial signi-


fi cativo ha sido volcada al SNCZI. En 2013 tendr que estar fi nalizada la cartografa ofi cial de riesgo de inundacin, con los parmetros establecidos en dicha Directiva.

Algunas Comunidades Autnomas (escala regional) han desarrollado en los ltimos aos leyes y planes de ordenacin territorial para la reduccin de los riesgos bsicamente inunda-ciones con lo que la elaboracin de cartografas de riesgo y la aplicacin de determinaciones especfi cas para la reduccin de los riesgos es un procedimiento habitual en los procesos de planeamiento territorial y urbanstico. Los casos ms destacados son los del Pas Vasco, Catalua, Comunidad Valenciana, Andaluca y Baleares que han aprobado normativa y planes de ordenacin del territorio para la reduccin del riesgo, principalmente de inundaciones. Ello ha supuesto la elaboracin, en primer lugar, de cartografa de riesgo (peligrosidad y vulnerabilidad+exposicin) y la adopcin de medidas que prohban el desarrollo de usos urbanos o de infraestructura en reas con elevado riesgo de inundacin.

Para reducir el riesgo de sequa las soluciones adoptadas tradicionalmente en Espaa han sido, como se ha sealado, de carcter estructural y atendiendo a la necesidad de incrementar la oferta de recursos existentes en territorios afectados. El uso de aguas subterrneas, la construc-cin de embalses y de conducciones para el trasvase de aguas y, ms recientemente, la puesta en marcha de desaladoras han sido las medidas estructurales adoptadas desde fi nales del siglo XIX hasta la actualidad.

Cuando se desarrolla una secuencia de sequa en Espaa se ponen en marcha una serie de mecanismos de la Administracin. Se dictan decretos especiales con ayudas econmicas para los sectores econmicos ms perjudicados por la falta de agua (principalmente el agrcola) y se crean Comisiones de Sequa encargadas de llevar a cabo el seguimiento temporal de la situacin. Junto a ello y las polticas han estado presididas por el criterio del aumento de los recursos existentes en territorios con dfi cit de recursos estructural (sureste peninsular) o coyuntural (Jcar, Segura, Sur de Espaa, Cuencas de Catalua). La construccin de embalses y la interconexin de cuencas han sido los ejes de la poltica hidrulica en ambos pases con el fi n de favorecer la extensin de la superfi cie de regado o de asegurar los abastecimientos de agua en las ciudades. A esta fi losofa de la planifi cacin hidrulica responden el Plan Hidrolgico Nacional de Espaa de 2001, con la medida ms importante del mismo, el trasvase de aguas desde el Ebro a las regiones del litoral mediterrneo (Catalua, Valencia, Murcia y Almera). Se trata de grandes obras que han tenido fuerte contestacin social. De hecho, el trasvase del Ebro, contemplado en el Plan Hidrolgico Nacional espaol de 2001 fue fi nalmente derogado en junio de 2004.

Este planteamiento ha comenzado a cambiar en Espaa en la ltima dcada, desde la promul-gacin de la Directiva Marco de Agua 60/2000, el cambio en la Ley del Plan Hidrolgico Nacional (Ley 10/2001) y la puesta en marcha del Programa Agua de 2004. Se plantean medidas frente a las sequas que tienen por objeto optimizar la oferta disponible de agua, es decir, aprovechar racionalmente los recursos existentes en una regin o cuenca hidrogrfi ca mediante medidas de educacin ambiental, planifi cacin racional de los usos agrarios del agua, polticas de reduccin de la demanda (agrcola, urbana), reutilizacin de las aguas residuales.

El programa Agua apuesta por la utilizacin racional de los recursos existentes en las diferentes cuencas hidrogrfi cas (depuracin y reutilizacin, mejora de los regados) y en aquellas regiones con escasez natural de recursos, en general todas las del litoral mediterrneo, se ha optado por la instalacin de plantas desaladoras para uso urbano y agrcola. La fi gura adjunta resume el conjunto de medidas adoptadas en el programa Agua (vid. Figura adjunta). Esta nueva fi losofa en la planifi cacin de recursos tiene en cuenta los principios de la Directiva Marco del


Agua de la Unin Europea e intenta evitar los confl ictos territoriales que suelen llevar consigo las transferencias de recursos de agua entre cuencas hidrogrfi cas.

Otra apuesta fundamental para la gestin efi caz de las sequas es la educacin de la poblacin ante este episodio natural. En ambos pases esta tarea constituye un eje importante de sus pol-ticas hidrulicas, pero los avances en este sentido son lentos. En Espaa algunas compaas de distribucin de agua potable en grandes ciudades (Madrid, Sevilla, Barcelona, Valencia, Alicante, Murcia) llevan a cabo campaas de sensibilizacin y fomento del ahorro domiciliario de agua en perodos de sequa. Durante la sequa de 1990-95 el propio Ministerio de Medio Ambiente puso en marcha, de manera coordinada con las confederaciones Hidrogrfi cas del centro y sur de Espaa, una campaa de informacin y concienciacin ciudadana para la implantacin de medidas de ahorro de agua en los domicilios. Esta misma campaa se ha activado durante la ltima sequa de 2005. En algunas ciudades estas medidas han propiciado importantes ahorros en el consumo que llegan al 20% del agua consumida.

Por su parte, la Ley del Plan Hidrolgico Nacional (Ley 10/2001), vigente, seala en su art. 27.2 que los Organismos de cuenca elaborarn en los mbitos de los Planes Hidrolgicos de cuenca correspondientes, en el plazo mximo de dos aos desde la entrada en vigor de la presente Ley, planes especiales de actuacin en situaciones de alerta y eventual sequa, incluyendo las reglas de explotacin de los sistemas y las medidas a aplicar en relacin con el uso del dominio pblico hidrulico. Los citados planes, previo informe del Consejo de Agua de cada cuenca, se remitirn al Ministerio de Medio Ambiente para su aprobacin. En cumplimiento de este precepto, los diferentes organismos de cuenca han elaborado Planes de Gestin de Sequas. En estos planes se analizan los episodios ms signifi cativos ocurridos en los ltimos decenios en el mbito de la Demarcacin Hidrogrfi ca correspondiente; se estudian los recursos totales existentes y los volmenes posibles en situaciones de sequa; se detallan escenarios de sequa, en relacin con las precipitaciones y los volmenes posibles en cada momento y se describen diferentes niveles de sequa. Por ltimo, se concretan las medidas a tomar, los mecanismos de seguimiento y control del plan y el conjunto de requerimientos ambientales de la cuenca que se incluyen en la propia planifi cacin y gestin de la situacin de emergencia. Se trata de un paso muy importante para la gestin ms efi caz de las situaciones de sequa y base para la redaccin de los nuevos Planes Hidrolgicos de Cuenca (Demarcacin Hidrogrfi ca) que se estn revisando o lo harn en los prximos aos en cumplimiento de la Directiva Marco del Agua 2000/60. Y asimismo, van a ser pieza importante en futuras actuaciones de planifi cacin del agua en Espaa. A este respecto, algunos municipios entidades mancomunadas o mbitos comarcales espaoles y sus organismos (empresas, mancomunidades, etc.) de distribucin de aguas han elaborado, en los ltimos aos, planes de emergencia en situacin de sequa. Se trata de una iniciativa muy positiva que debera ser exigible legalmente a aquellos municipios de ms de 20.000 hab. Se tendrn que adaptar a la escala local las determinaciones previstas en los planes de sequa que han elaborado las confederaciones hidrogrfi cas, diseando escenarios concretos para cada mbito.

Por ltimo, como medidas no estructurales frente a los peligros climticos estn asimismo, la comunicacin y educacin para el riesgo. No obstante, estas iniciativas no han merecido apenas impulso en Europa y Espaa cuando son las acciones ms econmicas y de efectos ms evidentes en una sociedad para la mitigacin del riesgo.


3. CONCLUSIONES

Espaa es un pas-riesgo en el contexto europeo. Algunos de sus territorios tienen un alto nivel de riesgo debido a la frecuencia de aparicin de peligros naturales diversos y a la ocupacin intensiva del espacio geogrfi co por actividades econmicas e infraestructuras. Inundaciones y sequas son los peligros naturales de mayor efecto econmico y social en Espaa y los que han merecido el mayor nmero de actuaciones de adaptacin y reduccin del riesgo. En Espaa las medidas principales de reduccin del riesgo se han basado en el desarrollo de obras de infraestructura (medidas estructurales). Slo desde mediados de los aos noventa del siglo XX se han incorporado medidas preventivas basadas en la incorporacin del riesgo en los procesos de ordenacin del territorio. La cartografa de riesgo y su incorporacin a la planifi cacin terri-torial es la gran apuesta de futuro en Espaa para los prximos aos. En la actualidad se estn elaborando un banco de datos nacional con mapas de riesgo de inundacin en cumplimiento de la Directiva 60/2007.

La modelizacin climtica seala un incremento de la peligrosidad climtica en latitudes mediterrneas para las prximas dcadas. Los episodios atmosfricos de rango extraordinaria pueden presentarse con una frecuencia mayor y ello supondr un incremento del riesgo si no se toman las medidas de adaptacin necesarias. Hasta el momento, no se han aprobado medidas de adaptacin al cambio climtico basadas en la ordenacin del territorio. Los planes nacionales o regionales de lucha contra el cambio climtico han apostado, casi en exclusividad, por las medidas de reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero y la incentivacin de las energas limpias.

Las medidas estructurales llevadas a cabo en Espaa en los ltimos cincuenta aos para reducir el riesgo de inundaciones y sequas han resultado efi caces aunque con costes econmi-cos y ambientales, muy elevado en los territorios donde se han realizado. Por su parte, resulta prematuro evaluar las actuaciones de adaptacin al riesgo mediante ordenacin del territorio puesto que apenas llevan un lustro en vigor.

Las dos prximas dcadas del presente siglo van a resultar decisivas para la validacin de los actuales modelos climticos. Debemos ser conscientes de que los riesgos naturales van a ser protagonistas importantes en el futuro inmediato de las sociedades que habitan en la superfi cie terrestre. Desafortunadamente va a seguir siendo as. Lo importante es que nos esforcemos en reducir dicho protagonismo porque seamos capaces de mitigar racionalmente el riesgo. Y las regiones mediterrneas, que son ya territorios de riesgo, deben esforzarse en aplicar medidas que permitan adaptarse y reducir en el mayor grado posible los efectos de un clima futuro previsiblemente ms extremo.

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