Índice

Presentación.....................................................................................................

1 El Instituto Sonorense de la Mujer: 1.1 ¿Cómo surge el Instituto Sonorense de la Mujer?……………...………... 1.2 Marco normativo y jurídico………………………………..…………...…..... 1.3 Atribuciones del ISM................................................................................ 1.4 Recursos del ISM durante el periodo 2000-2006…………….....….….....

2 Los programas del Instituto Sonorense de la Mujer: 2.1 Programas del ISM durante el periodo 2000-2006………….......……..... 2.2 Servicios que actualmente ofrece el ISM…………….……….....………... 2.3 Análisis del Programa Mujeres Seguras……………………………….......

3 Transparencia y rendición de cuentas del ISM:Crónica de un ejercicio de acceso a la información 3.1 La búsqueda de información……….……………..………………..…......... 3.2 El acceso a la información pública……………………………………........ 3.3 Los costos de acceso a la información y el amparo………………..........

4 Conclusiones y recomendaciones.............................................................

ANEXO IAtribuciones del ISM.

ANEXO IIInformación pública de oficio de acuerdo a la LAIPES.

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La violencia es un problema social muy costoso -en varios sentidos- que forma parte de la vida cotidiana de muchas mujeres y repercute en el desarrollo de quienes se relacionan con ellas, pero muchas veces es invisible porque en la sociedad se clasifican y toleran como normales ciertas prácticas violentas de resolución de conflictos. México, como país signante de Convenciones Internacionales, está comprometido a adoptar medidas en materia de políticas públicas contra la violencia, tales como “promover la integración activa y visible de una perspectiva de género en todas las políticas y programas en materia de violencia contra la mujer”, así como “asignar recursos suficientes en el presupuesto del Estado y movilizar recursos locales para actividades relacionadas con la eliminación de la violencia contra la mujer”1.

En México, como en el mundo, mujeres de todas las edades y estratos sociales son víctimas de violencia tanto en la familia como en la sociedad, e incluso en el ámbito de las instituciones. Sonora es la entidad federativa que mayor incidencia de violencia presenta, de acuerdo a la Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares 2003 (ENDIREH). En términos generales, en Sonora se reporta que 49.8 por ciento de las mujeres entrevistadas mencionaron haber tenido -al menos- un incidente de violencia durante los doce meses previos al levantamiento de la información, en tanto que a nivel nacional el indicador es de 46.6 por ciento2.

1 INMUJERES, Compilación de los principales instrumentos internacionales sobre derechos humanos de las mujeres, INMUJERES, México, 2004, pp. 130-132. 2 Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares 2003 (ENDIREH), INEGI-INMUJERESUNIFEM, Aguasca-lientes, México 2003.

PRESENTACIÓN

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Ante esa realidad se debe enfatizar que la violencia hacia las mujeres1 se agrava por el escaso acceso a la información que tienen sobre sus derechos y la forma de ejercerlos y hacerlos respetar, así como deficiente asistencia o protección jurídica2.

El gobierno del estado de Sonora destina recursos para el rubro específico de combate a la violencia y atención a sus víctimas desde el año 2000, aún así, las cifras de la ENDIREH reportan a la entidad como la de mayor incidencia de violencia, tres puntos por encima de la media a nivel nacional. Sin embargo, no existe suficiente transparencia respecto a la información presupuestaria estatal como para emitir un juicio al respecto de su pertinencia y utilización, ya que no se realiza una desagregación tal que permita ver los montos de egreso reales que se destina al combate y prevención de la violencia, así como de atención a sus víctimas y los criterios de asignación3.

De acuerdo a las cifras disponibles, el Gobierno del Estado de Sonora gastó 71’550,039 pesos de los 22,957’120,000 pesos que el gobierno estatal dispuso para el año 20064; es decir, sólo el 0.31 por ciento de sus recursos en acciones para atender la problemática de la violencia intrafamiliar, lo que representa menos del 1 por ciento de su presupuesto total, en tanto que el gasto en publicidad de los distintos programas de gobierno, hasta agosto de 2006, alcanzaron 123.1 millones de pesos.

El gasto público etiquetado para mujeres y combate a la violencia no implica por sí solo una sensibilidad al problema, ni la sola creación de leyes, se requiere una estrategia integral; en Sonora se cuenta con una Ley de Prevención y Atención a la Violencia Intrafamiliar, pero particularmente ha faltado asumir la perspectiva de género en el diseño de las políticas y de los presupuestos públicos, en la aplicación de la ley y en la impartición de justicia. Atacar la desigualdad entre hombres y mujeres, mediante la inclusión transversal de la perspectiva de género en las políticas y presupuestos públicos, no sólo reduciría los

1 Efectivamente, se hace referencia a violencia hacia las mujeres y no intrafamiliar, ya que los datos proporcionados por la ENDI-REH 2003 son derivados de la información obtenida de mujeres a quienes se les cuestionó sobre la incidencia de comportamientos violentos en sus relaciones de pareja y al interior del hogar y aunque el entorno en que se desarrolla este tipo de violencia es privado, es importante aclarar entonces, que para efectos de este estudio- y de acuerdo con la metodología utilizada en la Encuesta-, la vio-lencia hacia la mujer es aquella que busca perpetuar la subordinación femenina. 2 La incidencia de violencia hacia las mujeres en el estado ha provocado manifestaciones ciudadanas y llamados de atención a las autoridades por la creciente cifra de feminicidios. Según INEGI (2004), Sonora ocupa el cuarto lugar junto con Jalisco y Nayarit, en incidencia de muertes violentas, al registrar 26 muertes violentas por cada 100 mil mujeres, sólo después de Chihuahua, Zacatecas y Michoacán.3 Esto se evidencia en el texto, Situación de la violencia intrafamiliar en Sonora y la respuesta institucional: análisis y propuestas, realizado por Caballero en 2006, mismo que da muestra de lo difícil que resulta cuantificar el gasto públicoespecífico destinado a violencia intrafamiliar.4 E. Caballero, Situación de la violencia intrafamiliar en Sonora y la respuesta institucional: análisis y propuestas, Hermosillo, agosto del 2006, pág. 30. Mimeo.

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reduciría los índices de violencia de género e intrafamiliar, sino que abonaría a un mejor funcionamiento de las instituciones, a la reducción de conflictos, al avance democrático, al logro de una economía más eficiente y sobre todo a una justicia social y equidad de género a la que confluirían los distintos grupos gubernamentales y de la sociedad civil.

Ante este contexto, debe dirigirse la atención hacia la actuación del Instituto Sonorense de la Mujer (ISM), ya que es el organismo encargado de promover la perspectiva de género en el diseño de las políticas públicas y es también ejecutor de uno de los programas que se ha abanderado como estrategia estatal para prevenir la violencia hacia las mujeres: el Programa Mujeres Seguras.

Por lo anterior, Sonora Ciudadana AC, Centro de Investigación para el Desarrollo y la Democracia, realizó -con el apoyo de Fundar, Centro de Análisis e Investigación, AC y gracias al financiamiento de la Fundación Ford- un diagnóstico al Instituto Sonorense de la Mujer, relativo a su actividad de combate ala violencia. El objetivo general del estudio, es conocer y diagnosticar el trabajo del Instituto Sonorense de la Mujer, sus programas y acciones de prevención y combate a la violencia en el estado de Sonora, durante el periodo 2000-2006.

Contempla, además los siguientes objetivos específicos:

• Conocer la dinámica de funcionamiento del ISM, específicamente lo relativo al combate y prevención de la violencia de género, su estructura organizativa y mecanismos de operación.• Conocer el diseño programático de las acciones de combate y prevención de la violencia que opera el ISM y los recursos destinados a su realización.• Conocer los criterios para la definición de los programas y acciones de combate a la violencia de género que implementa el ISM.• Detectar los espacios de incidencia de la sociedad civil para contribuir al fortalecimiento institucional del ISM.

Todo ello sustentado en un interés ciudadano legítimo de contribuir al crecimiento institucional del ISM y detectar áreas de oportunidad para mejorar su actuación en trabajo conjunto con la sociedad civil. Se ha comprobado que los monitoreos ciudadanos, si se realizan con método y de forma constructiva, contribuyen efectivamente al fortalecimiento de instituciones públicas.

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La idea del monitoreo ciudadano es apropiarse de la institución, en el mejor de los sentidos, conocer su funcionamiento y lógica institucional. Por ello, la metodología de trabajo inicial, contempló la compilación de información oficial relativa a sus atribuciones, marco formativo y jurídico, presupuesto, programas y acciones, así como de los indicadores de seguimiento y evaluación. Para posteriormente sistematizarla, analizarla e identificar áreas de incidencia y de mejora. También, las entrevistas a actores involucrados en el funcionamiento del ISM, así como el análisis de datos estadísticos, bibliográficos y hemerográficos pertinentes se incluyeron en el primer diseño metodológico como un complemento o elemento enriquecedor de la calidad del producto esperado.

El primer paso fue hacer una revisión del sitio oficial de Internet del ISM, pero la información ahí disponible es muy general e insuficiente para los propósitos de un diagnóstico como el que se planeó, por lo que se hizo entonces necesario solicitar directamente información al Instituto, sin embargo la carencia de registros históricos institucionales orilló a la búsqueda de otras fuentes de información complementarias, por lo que se ampliaron las entrevistas y se incluyeron archivos personales de particulares que han dado seguimiento al trabajo del ISM.

La falta de información confiable y sistematizada por parte del ISM, respecto a sus acciones de combate a la violencia y resultados de las mismas, implicó de gran parte de este diagnóstico se sustente en la información obtenida de ONCE entrevistas realizadas a mujeres que conocen el trabajo del ISM desde sus inicios o que han sido protagonistas en diferentes etapas y desde distintas trincheras, ya sea porque participaron en el movimiento social que permitió su surgimiento, porque son o fueron servidoras públicas del ISM, porque forman parte de su Consejo Consultivo o porque se han beneficiado de las labores del Instituto. En atención a un principio ético se presentan las opiniones y percepciones de las informantes guardando su anonimato.

Además, se realizó un análisis presupuestario del ISM, con la información financiera que fue posible obtener, lo que complementa el análisis de las acciones que realiza a la luz de los compromisos reales que refleja la asignación presupuestaria, más allá del discurso. Es importante señalar que la principal limitante enfrentada durante el desarrollo de esta investigación fue la inercia de opacidad y no rendición de cuentas que prevalecía en el Instituto, en el desorden y oportunidad de la información que estaba disponible y la mala calidad de la obtenida vía Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Sonora (LAIPES)y aunque, gracias a la incidencia efectiva de Sonora Ciudadana AC, algunas de estas prácticas fueron mejorando durante la realización del diagnóstico, la rendición de cuentas y la transparencia se constituyen como un gran reto para el ISM.

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Durante la realización de este diagnóstico se contó con el acompañamiento solidario y profesional de Fundar, Centro de Análisis e Investigación AC, en todas las fases de trabajo; es preciso destacar que las reuniones de seguimiento y de discusión de resultados que se hicieron periódicamente tanto con Fundar, como con otras organizaciones de diferentes entidades -que también se encontraban diagnosticando instituciones públicas- nutrieron sustancialmente el resultado final.

El diagnóstico consta de cuatro apartados: el primero se titula El Instituto Sonorense de la Mujer y presenta una visión general de la institución, destacando su surgimiento, marco normativo, atribuciones y presupuesto; el segundo, Los programas del Instituto Sonorense de la Mujer, da cuenta de las acciones y servicios que ha ofrecido y ofrece actualmente, enfatizando en lo relativo al combate y prevención de violencia; posteriormente se presenta el apartado de Transparencia y rendición de cuentas del ISM; crónica de un ejercicio de acceso a la información, donde se relata el proceder de Sonora Ciudadana AC para acceder a la información pública que genera el Instituto, sus trabas y las acciones para sortearlas; y por último, en el apartado cuarto se presentan las conclusiones y recomendaciones.

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1. EL INSTITUTO SONORENSE DE LA MUJER

En esta primera parte del Diagnóstico al Instituto Sonorense de la Mujer, se presenta una idea general de lo que es la institución, su origen y constitución, sus actividades y los recursos que maneja. Aunque el análisis se centra en el periodo 2000 - 2006, y específicamente en lo concerniente a la lucha contra la violencia hacia las mujeres en el estado, se presenta una breve reseña histórica del Movimiento de Mujeres en Sonora, así como una revisión del marco normativo y jurídico del ISM.

Para la realización de este apartado se consultaron diversas fuentes: páginas de Internet, documentos oficiales, bibliografía académica y archivos personales; además, se obtuvo información primaria de mujeres que participaron en el movimiento promotor de la creación del Instituto en la década de los noventa del siglo pasado, cuya información es sumamente importantes, pues hasta este momento, la historia del surgimiento del ISM constaba sólo en el recuerdo de las mujeres y los pocos hombres que lo vivieron1; además se realizaron entrevistas a servidoras públicas que tienen a su cargo importantes áreas del propio ISM, así como a beneficiarias de sus eventos y servicios.

1.1 ¿Cómo surge el Instituto Sonorense de la Mujer?

Para hablar del surgimiento del Instituto Sonorense de la Mujer, hay que remontarse al movimiento de mujeres en Sonora, mismo que se inicia en la década de los 70 al constituirse el primer grupo de mujeres autónomas, creado en Hermosillo por mujeres de amplia experiencia activista, estudiantil, sindical y partidaria. Este primer Grupo Plural de Mujeres, sería posteriormente enriquecido con la participación de grupos de mujeres campesinas y, tras largos años de luchas y de importantes logros, en 1995 “mujeres exmilitantes del PRT [Partido Revolucionario de los Trabajadores], profesionistas, académicas y empleadas impulsan la creación del Instituto Sonorense de la Mujer”2.

En octubre de 1995, se realizó el Foro sobre la Situación de la Mujer en Sonora, organizado por el Consejo Estatal de Población de Sonora (COESPO), en ese evento se discutieron y señalaron algunas necesidades de la población femenina y se creó -como resultado- una organización independiente: el Grupo Plural Promotor del Instituto de la Mujer en Sonora (GPPIMS), que retomando las propuestas desprendidas del Foro citado y en un esfuerzo

1 Agradezco especialmente a la Lic. Mónica Soto Elízaga, miembra fundadora del Grupo Plural Promotor del Instituto de la Mujer en Sonora, que me permitiera acceder a su archivo personal para consultar las minutas de las reuniones del grupo, propuestas, listas de asistencia y otros documentos importantes que dan cuenta de la historia que precede la creación del ISM, así como su testimonio personal de participación en ese proceso2 F. Duarte, “Breve historia del feminismo”, proGolfo Informativo Independiente del Golfo de California, disponible enlínea: http://progolfo.biciverde.org/article.php3?id_article=144 (consultado en mayo de 2006).

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por adecuar al ámbito local los resultados de los acuerdos internacionales en materia de derechos humanos y violencia contra la mujer1, se propuso el objetivo general de conformar el Instituto de la Mujer en el Estado de Sonora.

El GPPIMS se caracterizaba por la diversidad e inclusión, estaba conformado por mujeres de al menos veinte diferentes organizaciones de la sociedad civil, así como activistas y luchadoras sociales independientes2; incluía mujeres que se desempeñaban en áreas asistenciales, en partidos políticos, en la academia, en centros comunitarios de desarrollo, en actividades productivas diversas, en asociaciones religiosas y por legisladoras, entre otras, tanto de la capital del estado como de otros municipios.

Por las características de su conformación, el GPPIMS significó una rica experiencia colectiva para las mujeres. Fueron necesarias muchas reuniones, borradores y esfuerzo para concluir, en 1997, con una propuesta que concertaba la idea de lo que, para la mayoría de sus integrantes, debería ser el Instituto de la Mujer en Sonora. En el proceso se debatió la pertinencia de proponer que fuese Secretaría de Estado u organismo descentralizado, se discutieron las características jurídicas, administrativas, presupuestarias, normativas, así como sus atribuciones y los mecanismos de elección de sus integrantes, para ello se asesoraron con profesionistas especializados en cada rubro y con personas que tenían experiencia en la conformación de este tipo de organismos, la totalidad de estos asesores eran mujeres.

Posteriormente se redactó una propuesta de creación del ISM, misma que desde 1995, se intentó presentar en varias ocasiones al Gobernador Manlio Fabio Beltrones Rivera, y que fue recibida justo cuando estaba por terminar su gestión, por lo que la propuesta fue turnada al nuevo Gobernador ya electo, Armando López Nogales, en el año de 1997.La propuesta del GPPIMS, pretendía que las mujeres del estado de Sonora contaran con una institución especializada en la problemática de la mujer, que intentaba incidir en dos áreas de acción: a) Normativa: para delinear y normar políticas dirigidas a la atención de la problemática de la mujer en distintas instancias gubernamentales, y b) Presupuestaria: buscaba contar con recursos propios que pudieran destinarse a satisfacer demandas

1 Específicamente de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer celebrada en Beijing en septiembre de 1995, de la cual se derivó la necesidad de crear Organismos de mujeres 2 En esta experiencia se inscribieron mujeres de grupos de la sociedad civil como: FESSS Cobanaras, SSS Mujeres Unidas de Álamos, Mujeres Unidas de Sonora, Maman Jamut, Regional Sierra de Sahuaripa, Mujeres Yaquis en Solidaridad, SSS Jamutchim, Comité de Desarrollo Comunitario Eusebio Kino, Centro de Apoyo a la Mujer Solidaridad, Centro de Apoyo a la Mujer Appo Busca, Organización Regional Hermosillo Mazatán, SSS Teresa Urrea, Lazos Fundación de Apoyo Infantil, Comunicadoras de Sonora, Colegio de Profesionales de la Psicología, Grupo las 20 de Esperanza, Red Fronteriza de Salud y Medio Ambiente, Barzón Hermosillo, Comité de los Valles, Mujeres y Punto, Fundación Sonora Cambio XXI y otras.

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sociales de las mujeres. Las características del instituto que se proponía, se presentan enla siguiente tabla.Tabla 1.1.1: Características del proyecto Instituto de la Mujer Sonorense propuesto

por el GPPIMS

Fuente: Elaboración propia con base en la propuesta del GPPIMS, 1997.

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Esta propuesta fue enviada, vía oficio, al Gobernador Armando López Nogales y a los diputados de la LV Legislatura del Congreso del Estado de Sonora el 31 de octubre de 1997. En el oficio de envío consta que el grupo solicitaba audiencia con los diferentes actores para exponer el proyecto e intercambiar opiniones al respecto1. No obstante, no se dieron estos espacios de concertación y, en mayo de 1998, el Gobernador anuncia la creación del ISM2.

En respuesta, nuevamente el Grupo Promotor genera espacios de discusión para que las mujeres del estado aportaran al diseño de la institución e incluso culminaran la redacción de lo que proponía fuera la Ley de creación del Instituto Sonorense de la Mujer, incluyendo artículos transitorios. El grupo Promotor envió un nuevo documento al entonces Gobernador que contenía los “lineamientos y perfiles de dirección” para el Instituto, mismo que se encargaron de difundir a través de folletos y que enviaron también al legislativo, en junio de 1998.

El ejercicio plural de participación de las mujeres de Sonora en el diseño de lo que esperaban se convirtiera en una institución de, por y para mujeres y al que trataron de imprimir la mayor estabilidad posible en términos jurídicos y administrativos, se vio golpeado el 13 de octubre de 1998 cuando aparece en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado el Decreto de Creación del Instituto Sonorense de la Mujer, mismo que entraría en vigor un día después y que establece que el ISM es un “organismo público descentralizado de la administración pública estatal, con personalidad jurídica y patrimonio propios”, pero además, en su artículo 13, asienta que el Gobernador puede nombrar y remover libremente a la titular del Instituto, siendo en esa primera ocasión designada Directora General la profesora María del Carmen Calles Bustamante, quien no formó parte del movimiento amplio de mujeres que promovió la creación del Instituto, pero que tomaría posición del cargo en ese mismo mes.

Ante este hecho, el GPPIMS manifestó un franco repudio al diseño institucional que impuso el ejecutivo, pero sobre todo a que el ISM fuera creado por decreto y no por Ley y a que se nombrara como directora a una mujer propuesta por el gobernador y no a una con trayectoria en el movimiento de mujeres y pleno conocimiento de sus problemas, como esperaba el Grupo Promotor, por lo que reencausan su lucha emitiendo folletos informativos y manifestándose en actos públicos, pero sin mayores resultados.

1 Los acuses de recibo de los oficios enviados, que forman parte del archivo personal de Mónica Soto, fueron proporcionados a la autora para documentar esta sección y se pueden encontrar en el Anexo.2 “Crearán en Sonora Instituto de la Mujer”, El Cambio, 07 de mayo 1998.

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Posteriormente, en 2003, vuelven a lanzar a la opinión pública una propuesta de iniciativa de Ley del Instituto Sonorense de la Mujer, misma que aunque fue presentada ante el Congreso Local no prosperó y no se encontraron referencias de su análisis o turno a alguna Comisión legislativa. Cabe destacar que después, el Grupo Plural hizo una campaña en la que recabaron firmas para reformar el ISM, y distribuyeron un volante ( que forma parte de un archivo persona) en el que pedían lo siguiente:

•Que el ISM sea el organismo especializado y encargado de revisar diseñar, implementar y evaluar las políticas públicas de las dependencias del gobierno dirigidas a las mujeres, bajo los principios de: transversalidad en las políticas de género, federalismo, equidad de género, perspectiva de género, libertad para el ejercicio pleno de los derechos, desarrollo integral y transparencia en el diseño, promoción, ejecución y evaluación de los programas.• Que la Junta de Gobierno esté formada mayoritariamente por mujeres con conciencia de género (No por 11 hombres y 2 mujeres como sucede actualmente) (sic).• Que sea una institución que desde el ámbito gubernamental luche por los derechos de las mujeres, de todos los tipos y en todos los ámbitos.• ¡Que el ISM dé la cara por las mujeres!

Sin embargo, las peticiones no fueron consideradas y con la llegada de Eduardo Bours Castelo como Gobernador del Estado en el 2003, la Lic. Teresita Caraveo Galindo asume el cargo antes ocupado por María del Carmen Calles. En septiembre de 2004, Caraveo renuncia a su cargo para postularse como secretaria en una de las fórmulas aspirantes a la dirección del PRI estatal y en su lugar es nombrada la Lic. Esther Salas Reátiga, quien anteriormente fuera titular de la Secretaría de Desarrollo Social del Estado y que se mantuvo como Directora del Instituto hasta finales de agosto de 20061. El 23 de Agosto de 2006, la Lic. en Derecho María Antonieta Meraz Carrizosa asumió la Dirección del ISM, después de 6 años de fungir como Subsecretaría del Trabajo; Meraz Carrizosa cuenta con una experiencia de más de 20 años en asuntos laborales, durante los cuales ocupó varios puestos en la Subsecretaría del Trabajo, dependencia de la Secretaría de Gobierno del Estado de Sonora.

Para efectos de este diagnóstico ha sido importante recapitular la historia y surgimiento del ISM, pues evidencia la disparidad existente entre la petición original de las mujeres sonorenses y la respuesta gubernamental a su demanda. Resalta especialmente la poca importancia que se le dio a la participación ciudadana, especialmente a los grupos de 1 El inicio y gran parte del desarrollo de este diagnóstico se realizó bajo la administración de Esther Salas.

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mujeres organizadas que participaron en la elaboración de la propuesta, tanto desde el Ejecutivo como del Legislativo.

En este sentido, algunas de las mujeres entrevistadas durante la realización de este trabajo, afirman que el Instituto dista mucho de lo que ellas esperaban y se convirtió además en un espacio para saldar compromisos políticos del titular del ejecutivo, la falta de un perfil adecuado de las directoras, así como las limitantes institucionales con que fue creado el ISM le han constituido como un organismo con poca capacidad para posicionarse en los temas que tienen que ver con la posibilidad de mejorar la condición de las mujeres sonorenses.

Según el Decreto de Creación, el objetivo principal del ISM es impulsar la plena incorporación de las mujeres en la vida económica, política, cultural y social, mediante acciones concretas; sin embargo, dicho objetivo no operacionaliza las acciones en el cómo y se ha observado que las diferentes directoras del Instituto han impreso sus visiones de cómo lograrlo. Por lo que las diferentes mujeres que han dirigido el Instituto han plasmado su idea de lo que debe ser la “plena incorporación de la mujer”.

De acuerdo a diversas entrevistas realizadas durante este diagnóstico, se destaca que en la primera administración del ISM, a cargo de María del Carmen Calles, se recibió un gran número de proyectos productivos, mismos que fueron turnados a la Secretaría de Gobierno ya que el ISM no contaba con capacidades administrativas para dar seguimiento a los apoyos que se otorgaron. Esta fue la razón por la que se creó, posteriormente, el Fondo Estatal de Apoyo a la Mujer, a través del cual se financian los proyectos de apoyo a mujeres, acción que derivó en muchas críticas de la sociedad civil, porque la percepción era que el Instituto dejó de ejercer recursos que se consideraba debía administrar en pro de las mujeres.

Entrevistadas, tanto activistas como servidoras públicas del ISM, consideranque es atribuible a la maestra Calles el impulso del trabajo con grupos específicos pese al desorden administrativo inicial; quienes trabajaron con ella destacan el rigor administrativo con que se desenvolvió, así como el hecho de erigir como una de sus prioridades la capacitación del personal en temas relativos a la perspectiva de género; por su parte, las servidoras públicas entrevistadas que laboran en el ISM desde su creación coinciden en que este periodo se puede considerar el boom de la difusión del Instituto, sobre todo en radio.

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En la administración de Caraveo, que fue la más corta, las entrevistadas destacan también las campañas de difusión. Según una servidora pública del Instituto, esta directora solía decir que si antes de su nombramiento ella misma no conocía al Instituto, entonces era necesario darlo a conocer en todo el Estado. Por su parte, Esther Salas retomó y promovió los enlaces municipales que en su momento logró Calles, las personas entrevistadas destacan como su mayor mérito la consecución de mayores recursos para consolidar esosvínculos establecidos desde la administración de la maestra Calles y un tanto olvidados por Caraveo.

Las servidoras públicas entrevistadas destacan demás, que en la administración de Salas Reátiga se realizaron los talleres de sensibilización en torno a la violencia, desde una perspectiva más integral y formativa (ya que anteriormente se manejaban como charlas y a partir de esta última etapa se estructuraron en talleres), aunque el crédito se lo atribuyen a la anterior Directora de Programas del ISM, Blanca Saldaña.

Vale la pena destacar el hecho de que Salas Reátiga se homologó el sueldo al resto de los secretarios de gabinete, siendo su cargo de Dirección General; de acuerdo a información oficial obtenida vía solicitud de información al ISM, se aprecia que el sueldo de la directora del instituto se incrementó de 39,069.56 pesos en diciembre de 2004 a 59,963.3 pesos durante los meses de enero y febrero de 2005; posteriormente, de marzo a septiembre la directora percibió 53,569.26 pesos de sueldo, en tanto que en los siguientes tres meses se redujo a 39,069.26 nuevamente y a partir de febrero de 2006 percibe 53,160 pesos.

Lo anterior podría relacionarse con lo que Norma Reyes Terán, Directora del Instituto de la Mujer Oaxaqueña, describe como “la diversidad de enfoques” que a su juicio, no es más que el resultado de las diferentes interpretaciones que se hacen de los compromisos internacionales en materia de género signados en nuestro país, el objeto legal de cada organismo, su estructura organizacional y sus propósitos;1 dicha situación prevalece a nivel nacional pudiendo ser motivo del fracaso de muchas instituciones de gobierno, pues se desconoce el valor de la perspectiva de género en el ejercicio de las políticas públicas. Aspectos como éste, serán abordados más adelante, para el caso específico del ISM.

1 N. Reyes, “Perspectiva de género en la administración pública del estado de Oaxaca”, en M. Lagarde (Coord.), Política y Género, México, Grupo Parlamentario del PRD/Centro de Producción Editorial, 2004, p. 15.

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De acuerdo a la información de oficio publicada por el Instituto en su sitio oficial de Transparencia, éste se rige por lo que marca la siguiente normativa:

• Decreto de Creación (DC),• Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Sonora (LOPEES), y• el Reglamento Interior del Instituto Sonorense de la Mujer (RIISM).

No obstante, en los documentos arriba citados se hace referencia a otros documentos, mismo que consecuentemente también norman el actuar del Instituto, tales como la Ley de Servicio Civil del Estado de Sonora (LSCES), la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Sonora (LAIPES) y la Ley de Prevención y Atención a la Violencia Intrafamiliar del Estado de Sonora (LPAVIES); esta última aprobada en 1999 y en vigor desde el año 2000, confiere atribuciones específicas al Instituto, mismas que reafirman una de sus responsabilidades iniciales, la de combate a la violencia. Por lo que respecta a su estructura, es importante señalar que en el sitio oficial de Internet del ISM se encuentran publicados dos diferentes organigramas, lo cual implica que la información acerca de la estructura del Instituto no está actualizada ni se puede considerar una fuente confiable debido a que fueron detectadas incongruencias en sus contenidos. El organigrama que se localiza en la página oficial, en el botón “quienes somos” (que por el orden en que se presenta, podría ser el primero al que accede el visitante), es el siguiente:

1.2. Marco normativo y jurídico

Figura 1.2.1 Estructura Orgánica del Instituto Sonorense de la Mujer

Fuente: Disponible en línea en: http://www.ism.gob.mx/organigrama2.asp. (Consultado el 06 de febrero del 2007).

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Como se aprecia en este esquema, la Directora General se encuentra localizada jerárquicamente bajo el Consejo Consultivo; sin embargo, en el otro organigrama estructural -que aparece en el link de Transparencia y lleva del sitio del ISM al portal de transparencia del Gobierno del Estado, actualizado por última vez en julio de 2006- se presentan exactamente al revés, tal y como se aprecia en la siguiente figura:

Figura 1.2.2 Organigrama Estructural del Instituto Sonorense de la Mujer

Fuente: Disponible en línea en: http://transparencia.esonora.gob.mx/NR/rdonlyres/ED795F56-5237-41A5-A454-1546A838625E/16419/ORGANIGRAMAISM.pdf. (Consultado el 06 de febrero de 2007).

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Se aprecia además que a diferencia del primero, en este último no se cuenta con un órgano de control interno, pero sí con una secretaría técnica, misma que en el reglamento se menciona como Coordinación de Evaluación y Seguimiento Técnico y cuya actuación implica la sistematización de la información generada por los programas que implementa el Instituto, así como “implementar medidas de control en el seguimiento de las acciones 10 desarrolladas por los programas sociales a favor de las mujeres impulsados por el Instituto, que permitan evaluar el impacto de los mismos en la sociedad”.1

Además, la Dirección de Programas, Seguimiento y Evaluación que aparece en el primer organigrama se presenta como la Dirección de Programas Sociales y aparece la Coordinación de Atención Ciudadana y se formalizan otras áreas, como el Departamento de Mujeres Saludables y el de Contabilidad2.

Por su parte, de acuerdo al artículo 21 del Reglamento interno del Instituto Sonorense de la Mujer, el Consejo Consultivo es:

“(…) un órgano de apoyo que tendrá las funciones de asesorar y recomendar a la Junta Directiva y a la Directora General en los asuntos propios del Instituto, cuyo estudio, análisis y propuestas o recomendaciones se le encomienden (…)”.

Actualmente el Consejo Consultivo (CC) está integrado por 58 mujeres de diferentes grupos de la sociedad civil, que han sido invitadas a participar por la misma Junta Directiva. Aunque es bastante numeroso, no contempla a todas las organizaciones que trabajan con y para las mujeres en el estado. Divide su trabajo en seis áreas de análisis: Educación, Salud, Marginalidad, Mujer Trabajadora y Fomento a su capacidad productiva, Mujer y Familia, y Violencia hacia la Mujer. De acuerdo a la normativa, sesiona de manera ordinaria cuandomenos 2 veces al año y en forma extraordinaria cuando los asuntos que le sean turnados no admitan demora.

Al cuestionar a algunas integrantes del CC del ISM, en funciones al año 2006, sobre el funcionamiento del mismo, señalaron -en general- que funciona de la forma en que la estructura institucional le permite. En voz de una de las integrantes: “el problema no es del CC, sino del ISM, es decir: no importa cuántas mujeres se reúnan, cuántas veces al año lo hagan y en qué comisiones decidan participar, el trabajo del CC no contribuye a 1 Reglamento Interior del Instituto Sonorense de la Mujer, artículo 41. 2 Vale comentar que en el sitio donde aparece el último esquema, se aclara que fue actualizado en junio de 2006, sin embargo, Sonora Ciudadana realizó un ejercicio de seguimiento desde el mes noviembre del 2005 y no fue hasta junio de 2006 que se hizo la aclaración de actualización, pese a que los dos organigramas aparecen simultáneamente desde febrero de 2006.

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generar dinámicas de cambio porque -a fin de cuentas- quien preside la Junta Directiva es el Gobernador del estado y es él quien da línea sobre las decisiones, acciones y recursos del Instituto”.

En tanto las atribuciones del Instituto y su marco normativo en general no sean modificados en aras de construir una verdadera autonomía, el ISM seguirá siendo un órgano dependiente y supeditado a las prioridades del Ejecutivo para tomar decisiones. El Instituto, señala una de las entrevistadas, “no es lo que debiera ser, por lo tanto no funciona y en ese sentido tampoco su Consejo Consultivo es funcional, lo cual no quiere decir que no trabaje”.

Como ya se ha señalado, el Instituto fue creado por decreto, lo cual implica que su vida o permanencia estará sujeta a las necesidades del Poder Ejecutivo, o a los compromisos políticos del titular del ejecutivo, es decir: así como se creó se puede derogar, y con ello eliminar el ISM destinando sus recursos a otra institución o programa, lo cual se constituye en un importante factor de riesgo para el instituto1.

Según el artículo 1° del Decreto de Creación, el ISM es un “organismo público descentralizado de la administración pública estatal, con personalidad jurídica y patrimonio propios”. Los Organismos Públicos Descentralizados, de acuerdo a la definición utilizada por Tarrés (2006) tienen:

“[…] un manejo administrativo autónomo y responsable en las tareas que se proponen y están concebidos para descargar nuevas tareas o funciones a la administración pública; por ley no pueden sustituir sus funciones. Su papel se restringe entonces a proponer las acciones que deben poner en marcha la administración pública que tiene la facultad de decidir.”2

Según la autora, este tipo de organismo -en teoría- no guarda dependencia o subordinación con otras Dependencias o Secretarías, este es el caso del ISM, que goza de cierta jerarquía y autonomía en la estructura gubernamental del Estado; sin embargo, existe una marcada 1 Para muestra un botón: el del Instituto Mexiquense de la Mujer (IMEM) fue creado en 2001 para “facilitar la incorporación plena y activa de las mujeres en los ámbitos político, social, cultural y recreativo” del Estado de México. Tras cinco años de operación, en 2006, el gobierno estatal considera que el IMEM cumplió a cabalidad con sus expectativas, dejó de funcionar como tal y, tras considerar que la situación de las mujeres estaba resuelta, en su sustitución el actual Gobernador Enrique Peña Nieto, creó el Consejo Estatal de la Mujer y Bienestar Social, “para poner en acción y cristalizar los compromisos hechos durante sus giras como candidato a la gubernatura” (Revista bimestral del CEMYBS, Época I, no. 1, enero-febrero de 2006, pág. 1). Con ello se ponen en una misma bolsa los problemas de las mujeres, las y los niños, las personas adultas mayores y otros grupos vulnerables.2 M. Tarrés, “Nuevos nudos y desafíos en las prácticas feministas: los Institutos de las Mujeres en México”, en N. Lebon y E. Maier (Coords.), De lo privado a lo público. 30 años de lucha de ciudadana de las mujeres en América Latina, México, Siglo XXI, UNIFEM y LASA, pp. 293 y 295.

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relación con la Secretaría de Gobierno, de hecho parte de su presupuesto sale de la Secretaría mencionada como una transferencia al Instituto.

El artículo 35 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Sonora (LOPEES), establece que se trata de un organismo público descentralizado si la institución cumple con:

I. Que su patrimonio se constituya total o parcialmente con recursos o bienes del Estado o de otros organismos descentralizados, aportaciones o concesiones que le otorgue el Gobierno del Estado o el Gobierno Federal; yII. Que su objeto o fines sean la prestación de un servicio público o social, la explotación de bienes o recursos estatales, la investigación científica o tecnológica y la obtención o aplicación de recursos para fines asistenciales o de seguridad social.

Además, se establece que la administración de los organismos descentralizados “estará a cargo de un órgano de gobierno, que podrá ser una junta directiva o su equivalente y un Director General” (LOPESS; artículo 36) y que “el órgano de gobierno estará presidido por el titular de la Dependencia coordinadora del sector, en el que se encuentre agrupado el organismo descentralizado” (LOPEES; Artículo 37), en este caso la Secretaría de Gobierno1.

1.3 Atribuciones del ISM

De acuerdo al DC del ISM, en el artículo 2° se asienta que su razón de ser es:

“establecer las políticas y acciones que propicien y faciliten la plena incorporación de la mujer en la vida económica, política, cultural y social, alentando su participación en todos los niveles y ámbitos de decisión, promoviendo ante las autoridades e instancias competentes los mecanismos necesarios para ello”.

En el artículo 3° de su Decreto de Creación, al ISM se le otorgan 27 atribuciones específicas, tal y como se muestra en el Anexo. Para efectos de este diagnóstico retomamos la primera que le faculta para “proponer las políticas y conducir y evaluar los programas relativos al género de la mujer, en coordinación y concentración con los sectores público, privado y social”, ya que prácticamente de esa derivan las demás.

1 En junio del 2004, el Gobernador Eduardo Bours, emite el Acuerdo por el que se determina el agrupamiento de las entidades de la administración pública paraestatal en sectores administrativos definidos y se establece en cada caso la dependencia coordinadora de sector respectiva cuyo artículo 2° establece que el Instituto Sonorense de la Mujer -junto con la Televisora de Hermosillo, S. A. de C. V., Radio Sonora y la Comisión para la Atención de los Pueblos Indígenas de Sonora- será coordinado por la Secretaria de Gobierno.

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Las atribuciones que legalmente se le confieren son de capital importancia para el desarrollo de la sociedad sonorense; sin embargo, no cuenta con la capacidad de gestión, la autonomía y el presupuesto necesarios para realizarlas. Tal es el caso también de la atribución IX, que a la letra dice:

“Promover que las mujeres disfruten de todos los derechos humanos reconocidos en los instrumentos nacionales e internacionales, impulsar acciones para defenderlos y protegerlos, así como combatir las prácticas de violación de los mismos”.

En este sentido, la violencia hacia las mujeres se erige como la principal violación a sus derechos y el Instituto implementa el Programa de Mujeres Seguras como su principal forma de combate, en capítulos posteriores se presenta el análisis relativo a este programa.

Por otra parte, la Ley de Prevención y Atención a la Violencia Intrafamiliar del Estado de Sonora confiere al ISM atribuciones específicas en torno al problema de violencia, de acuerdo a lo establecido en el Artículo 19:

I. Elaborar y ejecutar programas y acciones tendientes a la atención, protección y canalización de las mujeres víctimas de violencia intrafamiliar;II. Difundir los derechos y protección de la mujer dentro de la familia, fomentando al interior de ésta el desarrollo de prácticas de respeto y equidad permanentes;III. Impulsar un programa estatal que tenga por objeto modificar los patrones socioculturales y conductas de géneros, a efecto de contrarrestar prejuicios, costumbres y todo tipo de prácticas basadas en la desigualdad de los géneros que promueven o exacerban la violencia intrafamiliar;IV. Difundir permanentemente los ordenamientos legales que tengan por objeto proteger los derechos y la dignidad de la mujer y de aquellas receptoras de violencia intrafamiliar; y,V. Las demás que les confiera esta Ley u otras disposiciones legales.

Ninguna de las anteriores atribuciones se refiere específicamente a impartir capacitación y sensibilizar al los servidores públicos que estén involucrados en la atención a víctimas de violencia, sin embargo el Instituto lo hace, aunque corresponda a la Secretaría de Gobierno, tal y como establece el artículo 10, numeral II de la LPAVIES:

“Es facultad de la Secretaría de Gobierno […] Promover la capacitación y sensibilización del personal y funcionarios que en materia del decreto familiar y penal presten sus servicios en las defensorías de oficio del Estado a efecto de mejorar la atención de los receptores de la violencia intrafamiliar que requieran la intervención de dichas defensorías.”

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Es importante recordar, que el objetivo último del ISM es impulsar la plena incorporación de las mujeres en la vida económica, política, cultural y social, mediante acciones concretas; sin embargo, eso sólo se puede lograr si las políticas públicas de todos los ámbitos de acción están diseñadas desde una perspectiva de género, que considere las necesidades de hombres y mujeres - pero también de niñas, niños, adultos mayores y diferentes grupos étnicos- en la construcción de condiciones de desarrollo equitativas.

Se aprecia que el ISM tiene la responsabilidad legal de realizar múltiples acciones a favor de la condición de las mujeres; sin embargo, no cuenta con capacidades técnicas ni financieras para realizarlas. La Dirección de Programas, por ejemplo, cuenta sólo con tres personas empleadas -además de la directora- que ejercen los programas de Mujeres Seguras y Mujeres Saludables, mismos que no pueden cubrir la totalidad del estado. Por otra parte, como se planteó en el apartado anterior, el ISM cubre además atribuciones de competencia específica de la Secretaría de Gobierno y aunque esta última es su dependencia coordinadora, la ley no específica que pueda delegar funciones al ISM.

Si bien es cierto que la creación del ISM, como respuesta a la presión social y la dinámica internacional, representa un primer paso en la institucionalización de la perspectiva de género en la administración pública estatal, no se han generado condiciones para que se desarrolle un verdadero proceso de incluir de manera transversal cuestiones de género en las políticas públicas. La debilidad institucional del organismo encargado de velar por la equidad y la mejora en las condiciones sociales, económicas y políticas de las mujeres y laescasa voluntad política para enaltecerlo han provocado que el ISM sea un apéndice del gobierno del estado, con reducidas posibilidades de decisión y gestión de recursos.

1.4 Recursos del ISM durante el periodo 2000-2006

De acuerdo a la información oficial, al Instituto se le asignaron recursos financieros desde el inicio de sus funciones para otorgar apoyos de fomento productivo; sin embargo, la falta de organización provocó que éstos no fueran utilizados eficientemente20 y el manejo de ese dinero se turnó a la Secretaría de Gobierno, para posteriormente conformar el Fondo de Apoyo para la Mujer y a partir de ahí el Instituto sólo asesora en la conformación de los proyectos, pero no los financia.

Para tener una idea más clara de la evolución presupuestaria del ISM, en la siguiente tabla se presenta los datos de los recursos programados, aprobados, totales y gastados durante los años contemplados en el periodo 2000 a 2006.

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Tabla 1.4.1 Presupuesto programado, aprobado, total y ejercido del ISM(Pesos constantes de 2006)

Es importante destacar que, una vez aprobada y publicada la Cuenta Pública del Estado para el ejercicio fiscal 2005, se encontraron incongruencias en torno a la información que proporcionó el ISM.

Por mencionar la más notoria, como se aprecia en el cuadro anterior, el Instituto reporta sólo un poco más de 10.5 millones de pesos, en tanto que en su propia página de Internet, en el portal de transparencia la cuenta pública de 2005 señala un total de 12’961,265 pesos para ese mismo año, una diferencia de casi 2.5 millones de pesos.

Durante el segundo trimestre de 2006, se autorizó también una transferencia de recursos federales del Programa de Apoyo a Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas (PAIMEF), mismo que asciende a los 2’030,206 pesos y con lo cual el presupuesto a ejercer alcanza los 15 millones de pesos. Este recurso federal fue solicitado expresamente para realizar el proyecto “Fortaleciendo a las mujeres sonorenses, para ejercer sus derechos a una vida sin violencia”, con el cual se inició el Diplomado sobre el Marco Jurídico Sonorense en Materia de Violencia Familiar y sus implicaciones”.

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Si bien es cierto, en términos reales, el presupuesto del ISM prácticamente se ha duplicado en el periodo, es importante resaltar que en todos los años se han sub ejercido recursos. La diferencia entre el presupuesto total del que ha dispuesto el ISM y el que ha gastado, en los años comprendidos de 2000 a 20051, suman poco menos de cinco millones de pesos, lo cual indica que se han dejado de gastar 814,593 pesos cada año, en promedio. La gráfica 1 muestra de la brecha entre el presupuesto total acumulado y el ejercido en cada año.

Es importante anotar que los datos de la gráfica correspondientes a 2006 están actualizados hasta el tercer trimestre. El presupuesto total de que ha dispuesto el ISM, en términos reales ha pasado de ser de 6’854,320.8 pesos en el año 2000 a 12’786,909.0 pesos para el 2006, prácticamente el doble; sin embargo, se han presentado disminuciones de recursos en los años 2003 y 2004, de tal suerte que la tasa de crecimiento promedio anual del periodo sólo es de 11 por ciento, como se muestra en la siguiente tabla:

1 No se considera el año 2006, puesto que al término del diagnóstico no se había cerrado la ejecución de recursos.

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Por otra parte, de la serie histórica de información presupuestaria que el ISM proporcionó, no es posible identificar si existieron recursos federales o sólo se refiere a los estatales y los primeros son contabilizados de otra manera, ya que de las acciones realizadas por el Instituto, de 2000 a la fecha, algunas han obedecido a programas de corte nacional.

Es importante señalar, que para efectos de este diagnóstico se pidió al ISM la información presupuestaria desglosada por Unidad Administrativa; no obstante, la Unidad de Enlace informó que en los registros contables del Instituto no se cuenta con información anterior a 2006 disponible a ese grado de desagregación. En la siguiente tabla se aprecia la distribución de los recursos programados por el ISM por unidad administrativa, así como su grado de avance o ejercicio.

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Por otra parte, de la serie histórica de información presupuestaria que el ISM proporcionó, no es posible identificar si existieron recursos federales o sólo se refiere a los estatales y los primeros son contabilizados de otra manera, ya que de las acciones realizadas por el Instituto, de 2000 a la fecha, algunas han obedecido a programas de corte nacional.

Es importante señalar, que para efectos de este diagnóstico se pidió al ISM la información presupuestaria desglosada por Unidad Administrativa; no obstante, la Unidad de Enlace informó que en los registros contables del Instituto no se cuenta con información anterior a 2006 disponible a ese grado de desagregación. En la siguiente tabla se aprecia la distribución de los recursos programados por el ISM por unidad administrativa, así como su grado de avance o ejercicio.

Algo que llama la atención es la falta de criterios en la sistematización de la información acerca del ISM, y la información presupuestaria no es la excepción. En distintas solicitudes de información realizadas para esta evaluación se descubrieron incongruencias y contradicciones en los datos y cifras proporcionados, tal es el caso del monto de recursos estatales y federales ejercidos para los tres programas que se implementan desde 2005: Mujeres Seguras, Mujeres Saludables y Fomento Productivo, estos recursos son ejercidos por la dirección de Programas Sociales. El siguiente cuadro, reproduce la información proporcionada por el ISM cuando se preguntó al respecto:

La respuesta fue acompañada de la siguiente leyenda:

“En nuestro sistema contable no es posible determinar el monto ejercido en los tres programas desde la creación del Instituto hasta el 2005, en virtud de que el total del recurso ejercido se cargaba en una sola cuenta global de gastos sin hacer ninguna separación contable por área administrativa o programa ejercido.”

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Si los datos proporcionados corresponden a 2006, evidentemente existe una incongruencia con los datos del presupuesto general que manejan y la suma de los tres conceptos que presentan en la tabla 1.4.4, incluso adicionando el recurso federal aprobado posteriormente al prepuesto de 2006, ya que las suma total de los conceptos incluidos en la respuesta ascienden a los 5’497,713.11 pesos para la Dirección de Programas Sociales y no hay registro de recursos destinados al Programa de Mujeres Saludables.

De acuerdo a información solicitada vía Ley de Acceso a la Información Pública, lo presupuestado a la Dirección de Programas Sociales para el 2006 es de 3’157,252.28 pesos (ver tabla 1.4.3), más el recurso federal suman 5’187,458.28 pesos. Por otra parte, vale recordar que el monto de recurso federal, más de dos millones de pesos, fue autorizado para ejercerse en su totalidad por la Dirección de Programas Sociales y en el cuadro 1.4.4, que contiene la respuesta oficial, sólo se reporta menos de la mitad.

Por su parte, la distribución porcentual del presupuesto del ISM por unidad administrativa se observa más claramente en la siguiente gráfica, donde se aprecia que las direcciones de Programas Sociales y de Finanzas se llevan más de la mitad del total presupuestario -26 por ciento y 25 por ciento, respectivamente-, seguidas por las direcciones General y de Área Técnica (14 por ciento y 13 por ciento, respectivamente), en tanto que las direcciones de Atención Ciudadana y de Control y Desarrollo Administrativo reciben cada una, sólo el tres por ciento del presupuesto.

Fuente: Elaboración propia con información oficial del ISM.

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Por lo que respecta a la distribución del presupuesto en los diferentes tipos de gasto, se tiene que la mitad de los recursos del ISM (el 50.5 por ciento) se gasta en servicios personales; esta partida presupuestaria incluye los sueldos y remuneraciones al personal, así como estímulos y cuotas al ISSSTESON, entre otros rubros.

Otra parte importante del gasto –un tercio- se destina a servicios generales, mismos que incluyen los pagos de servicios como agua, energía eléctrica y teléfono, arrendamiento y mantenimiento de bienes muebles e inmuebles, así como en difusión e impresión de documentos entre muchos otros. En la siguiente tabla se aprecia la distribución porcentual de los egresos programados por el ISM para el año fiscal 2006, por unidad administrativa ycapítulo de gasto, de acuerdo a la información oficial proporcionada por el propio Instituto.

Es de destacar que la partida 4000, que corresponde a transferencias de recursos financieros, sólo recibe una décima parte del total del presupuesto del ISM y es precisamente de este rubro de donde el Instituto destina recursos para los programas sociales que lleva a cabo; dentro de este 10 por ciento de presupuesto, que equivale a 1’103,000 pesos, se etiquetan sólo 180,000 pesos para prevención y atención a violencia.

Esto ilustra cuán prioritaria es la atención del problema de la violencia que afecta por lo menos al 49 por ciento de las mujeres en Sonora, pues el gasto etiquetado para combate a violencia sólo representa el 1.4 por ciento del presupuesto estatal destinado al Instituto Sonorense de la Mujer, organismo creado para hacer frente a la grave situación de violencia que se enfrenta en Sonora.

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A lo largo de su existencia el ISM ha realizado acciones relacionadas con la problemática de violencia de género, ya que esa fue una de las motivaciones para la creación del mismo: atender la situación de violencia que enfrentaban y siguen lidiando las mujeres sonorenses; esto como un intento de cristalizar lo declarado en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada en Beijing en 1995: la prioridad de impulsar en el mundo la creación de institutos de las mujeres que se encargaran de institucionalizar la perspectiva de género en las políticas públicas para reducir la brecha de inequidad entre hombres y mujeres.

En este apartado se presentan los programas que ha ofrecido el ISM a las mujeres del estado durante el periodo de estudio. Se presentan, además, los servicios que presta actualmente y se hace un análisis del Programa Mujeres Seguras, que es el que se implementa para hacer frente a la problemática de violencia hacia las mujeres.

2.1. Programas del ISM durante el periodo 2000-2006

De acuerdo a la información oficial el ISM, en el periodo 2000-2006, se han implementado doce diferentes programas, con diferentes objetivos y dirigidos a distintos sectores de la población; su duración ha sido variable y han atendido a diferentes problemas que definen la condición social de las mujeres en el estado.

En el cuadro 2.1.1 se enlistan los diferentes programas ejecutados por el ISM en los últimos seis años de gestión, así como sus objetivos y los resultados obtenidos que cada uno de ellos. Cabe señalar que la información contenida en dicho cuadro es en mayor medida producto de solicitudes de información pública realizadas vía LAIPES, ya que la información disponible en Internet no cubre la información de los programas anteriores a 2005 y la que existe de los programas vigentes, o en ejecución, no es muy específica.

2. LOS PROGRAMAS DEL INSTITUTO SONORENSE DE LA MUJER

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Cuadro 21.1 Programas del ISM 2000 - 2006

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Fuente: Elaboración propia con información oficial del ISM, solicitada vía ley de acceso a la información, así como a información referente a los programas Mujeres Seguras, Mujeres Saludables y Fomento Productivo disponible en el

sitio web del instituto: www.ism.gob.mx.

Del cuadro anterior se aprecia que durante el periodo de 2000 a 2004 se ejecutaron ocho diferentes programas, tendientes a promover la no violencia y los derechos de las mujeres, pero también de jóvenes, niñas y niños. La mayoría de estos programas parten de la base teórica de la democratización familiar para sensibilizar en torno a la problemática de violencia a grupos específicos de la sociedad, intentando motivar así un cambio cultural.

El Programa Nacional contra la Violencia Intrafamiliar, mismo que fue diseñado por el Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES) consistió básicamente en la distribución de medios impresos -trípticos y carteles- que fueron enviados por el Instituto nacional a las entidades federativas para sensibilizar a la sociedad de torno a la violencia intrafamiliar.

En 2003-2004, se desarrolló también en Sonora otro programa promovido por el INMUJERES, que buscaba promover un instrumento: el SEIG, Sistema Estatal de Indicadores de Género, mismo que se pretendía fuera una herramienta para desarrollar políticas públicas y programas de desarrollo social en los ámbitos estatal y municipal.

Desafortunadamente, estos programas y sus acciones no fueron evaluados y, tanto para los programas estatales como para los de corte nacional, no se cuenta con un registro de su impacto en la población sonorense y su contribución a la prevención de la violencia y la difusión de los derechos de las mujeres.

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Los servicios que actualmente ofrece el ISM, son todos gratuitos y se enlistan a continuación:• Impartición de pláticas, cursos y talleres al público en general, así como a instituciones que lo soliciten.

2.2 Servicios que actualmente ofrece el ISM

Tabla 2.2.1 Temas que aborda el ISM en pláticas, cursos y talleres

Estas charlas y talleres se ofrecen principalmente para sensibilizar a la ciudadanía y a servidores públicos en torno a la perspectiva de género. El único requisito para acceder a éstas es presentar solicitud por escrito, estableciendo el público a que va dirigido.

• Realización de pláticas, cursos, conferencias y talleres con enfoque de género, sobre temas legales y convenciones internacionales sobre los derechos de las mujeres. Dirigido a organizaciones gubernamentales y no gubernamentales. El único requisito para acceder a ello es presentar solicitud por escrito.• Asesoría jurídica. Dirigida al público en general, pero particularmente a mujeres; consiste en atención personalizada seguimiento y canalización de casos, asesoría en situaciones de violencia intrafamiliar, así como de derechos y obligaciones en materia civil, pernal y familiar.• Asesoría psicológica. Dirigida al público en general, pero particularmente a mujeres en situación de violencia, además se atiende a problemas asociados con farmacodependencia, orientación sexual en adolescentes y deserción escolar, incluye pláticas y exposiciones de videos educativos a padres de familia y estudiantes.

Fuente: Elaboración propia con información de http://www.ism.gob.mx/articulos/triptico_servicios.pdf

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• Asesoría de proyectos productivos. Está dirigida a mujeres empresarias o emprendedoras del sector rural o urbano y el ISM promueve y gestiona créditos para la creación de sus proyectos productivos, para acceder al servicio es necesario cubrir los siguientes requisitos:

Tabla 2.2.2 Requisitos para acceder a la gestión de crédito para proyectos productivos por el ISM

Fuente: Elaboración propia con información de http://www.ism.gob.mx/articulos/triptico_proyectos.pdf.Esta información no ha sido actualizada en Internet, ya que en la página oficial del instituto los requisitos siguen señalando

a Esther Salas como directora general y destinataria de la solicitud.

• Centro de información. Consiste en préstamo de material bibliográfico y de videos educativos sobre la mujer y temas relacionados.

Por su parte, los programas que actualmente atiende el ISM son “Mujer saludable” y “Mujeres Seguras”, el primero promueve la operación de los programas preventivos de salud pública a favor de las mujeres, en coordinación con las instancias gubernamentales, privadas y sociales de los Municipios del Estado, actualmente este programa enfoca sus esfuerzos a la prevención y detección oportuna del cáncer cérvico-uterino y de mama.

En tanto que el objetivo de Mujeres Seguras, es visibilizar la violencia de género como un problema social que golpea al estado, brindando información sobre lo que es, qué hacer en situación de violencia y sensibilizando a los servidores públicos encargados de atender a sus víctimas para que les ofrezcan un trato digno y con calidad y calidez.

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La labor que realiza en el combate a la violencia y la atención a sus víctimas es importante y requiere ser reforzada y profesionalizada constantemente, lo que requiere de una política de seguimiento y evaluación de las acciones que realiza, pues la retroalimentación de las beneficiarias podría mejorar sustancialmente su labor.

Durante 2005 y 2006 se aprecia una estructura más unificada en la ejecución de los programas, misma que divide en tres grandes vertientes las acciones del instituto: seguridad, salud y fomento productivo; para efectos de este diagnóstico se enfatiza en el estudio de Mujeres Seguras, que centra su atención en la prevención de la violencia intrafamiliar en el estado.

2.3 Análisis del Programa Mujeres Seguras

En este apartado se profundiza en el análisis del Programa Mujeres Seguras, que, desde 2005, se constituye como la línea estratégica del ISM para atender el problema de la violencia intrafamiliar que afecta aproximadamente a la mitad de las mujeres sonorenses, según datos de la ENDIREH 2003. Este programa forma parte del Plan de Coordinación Integral de Seguridad del Gobierno del Estado, titulado Plan Maestro.

La estrategia del programa de Mujeres Seguras, retoma la experiencia del Instituto y el conocimiento adquirido de la implementación de programas anteriores; en base a ello se realizó el diseño de manuales de capacitación, los cuales forman parte del arsenal metodológico utilizado en la formación de recursos humanos que faciliten su difusión en las localidades. El eje central del programa es la formación de facilitadores clave que pudieran replicar y multiplicar los contenidos de los manuales en los municipios al interior del estado.

La estrategia pretende hacer que de manera accesible se puda llegar al mayor número de beneficiarias, para ello se pretendía buscar gente con el perfil adecuado: que fueran líderes en las comunidades, que tuvieran facilidad para trabajar con grupos -desde personal de la administración pública municipal, hasta miembros de organizaciones civiles-. El manual fue estructurado de manera que lleva de la mano a los instructores y les ofrece una estructura mínima que incluye marco teórico, bibliografía básica, guías para los instructores y dinámicas de trabajo.

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Para ello también se realizó un catálogo de organizaciones gubernamentales, no gubernamentales y de asistencia social que existen en el estado y a las cuales se puede acudir cuando se identifica violencia en los municipios; en 2005 durante el arranque de la estrategia se proporcionó este catálogo a las y los facilitadores y a la fecha se encuentra agotada su edición.

El diseño del programa, contempla el reforzamiento del taller, mediante un proceso de acompañamiento a las y los facilitadores. La intención era crear espacios para la reflexión y la acción, si bien no dejar de lado el asunto de la visibilización y la denuncia de la violencia -que se consideró un aspecto ya muy trabajado a nivel estatal- sí tratar de pasar a las acciones, mediante una metodología participativa, buscando formar familias reflexivas.

En entrevista, la Directora de Programas señaló que se ha realizado un buen equipo con la sociedad civil y destacó que anteriormente el esfuerzo interinstitucional fue muy bueno y a través de él se logró trabajar en red, pero desafortunadamente con el cambio de gobierno la red se cayó; sin embargo los vínculos entre las personas que formaban la red han permanecido, lo cual les permite coordinarse con miembros de la sociedad civil y destaca “a ellos (a la sociedad civil) no los puedes obligar a hacer las cosas (...) pero han tenido bonitos frutos, porque ellos están trabajando directamente con mujeres y hombres”.

En la opinión de su titular, la Dirección de Programas ha buscado también formas creativas de atender el problema, en ese sentido se elaboró especialmente para el Instituto un cuadro teatral para la prevención de la violencia en el noviazgo: ‘Que no somos iguales dice la gente’ y sensibiliza ante cualquier tipo de violencia, muy enfocada a las y los jóvenes. Esta obra se presenta en cualquier jornada o evento en relación a la temática y va siempre acompañada de una plática informativa para contextualizar la problemática.

Por otra parte también se dan los talleres con un enfoque para servidores públicos, con énfasis a la atención de víctimas de violencia, es decir personal médico, trabajadores sociales, personal educativo y se ofrece otro taller para servidores públicos que están en la actuación y procuración de justicia (jueces, actuarios, ministerios públicos, secretarios de acuerdo, etc.), para que incluyan la perspectiva de género en su trabajo y para que conozcan los mecanismos internacionales y los incorporen como recursos jurídicos en la procuración de justicia.

Como subraya la Directora de Programas, con las acciones de Mujeres Seguras -la presentación de la obra de teatro, así como de las charlas y los talleres efectuados-, se

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han disparado las cifras de requerimientos de atención psicológica y asesoría jurídica, pues en el primer trimestre del 2006 se rebasaron las cifras de asesoría jurídica y atención psicológica presentadas durante todo el año 2005. Los resultados logrados se identificaron en una evaluación cualitativa de las acciones, donde se constató que las y los beneficiarios han logrado ver importantes procesos de transformación en aspectos psicológicos y emocionales, producto de la capacitación que recibieron.

En los talleres, se solicita a las y los asistentes que llenen un formato que recaba información general, ello para determinar las características sociodemográficas de la población que han cubierto; sin embargo no se ha realizado un ejercicio de evaluación de acciones a través de ese registro de personas, a excepción de un solo grupo de seguimiento que se llevó a cabo en el municipio de Agua Prieta –con muchas restricciones de tiempo, en opinión de la misma directora-, donde se hicieron grupos focales, se practicó una red semántica y se aplicaron cuestionarios para evaluar de manera cualitativa las acciones ahí realizadas con anterioridad y se logró estimar un relativo avance en la asimilación de los conceptos de violencia y de democratización familiar.

Lo que se busca con esta estrategia, señala la titular de la Dirección de Programas, es a fin de cuentas construir ciudadanía: fomentar la autonomía de las mujeres, por ello se enfoca en el trabajo con grupos organizados de mujeres. Sin embargo, de acuerdo a la opinión de otras servidoras públicas del Instituto, por cuestiones de agenda, de presupuesto y de restricciones de recursos humanos o por otro tipo de factores, la estrategia y los objetivos del programa no se han cumplido.

De acuerdo al diseño del programa, las acciones que se realizan al interior del estado comprenden los siguientes 10 municipios: Hermosillo, Cajeme, Navojoa, San Luis Río Colorado, Nogales, Guaymas, Huatabampo, Caborca, Agua Prieta y Cananea, mismos que concentran el 81 por ciento de la población femenina sonorense y donde, de acuerdo a la ENDIREH 2003, se concentran mayores niveles de violencia en el estado; sin embargo, la siguiente tabla presenta las acciones realizada en el marco del programa Mujeres Seguras durante 2005, de acuerdo a información oficial del ISM, mismos que cubrieron 17 municipios.

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Tabla 2.3.1 Acciones del Programa Mujeres Seguras 2005, por municipio

Se aprecia que las actividades del programa se concentran en Hermosillo, ya que es donde el Instituto tiene sus instalaciones y, por ende, concentra el 72.7 por ciento de las y los beneficiarios. A excepción de los eventos que se realizan en Hermosillo –que incluyen desde talleres hasta, obras de teatro y conferencias masivas1-, el número promedio de beneficiarios por acción en los municipios es de 33, aunque se reportan eventos con muy baja asistencia, tal es el caso de San Miguel, donde sólo se contó con cinco asistentes a un taller.

Por otra parte, aunque en entrevista la Directora de Programas aclaró que en la estrategia del Instituto la promoción de la información sobre violencia es poco necesaria pues existen otras organizaciones que se encargan de hacerlo, es de suma importancia que se realicen acciones para informar en municipios y localidades, que si bien no cuentan mucha población sí cuentan con graves cifras de violencia y marginalización de sus mujeres y a las cuales tampoco llegan otras instancias de gobierno o grupos de la sociedad civil que atienden el problema de la violencia2.

1 Tal es el caso de las celebraciones del Día Internacional de la Mujer y de la No violencia contra las mujeres, mismas que contemplan conferencias magistrales con expertas en el tema y se registra la asistencia de alrededor de 400 personas.2 Destaca la comunidad de Pesqueira, perteneciente al municipio de San Miguel de Horcasitas y que concentra el 77 por ciento de la población total del municipio. Ahí confluyen problemáticas de migración, pobreza, alcoholismo, drogadicción y abandono infantil y se sostienen aún prácticas como la venta de niña.

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cuenta con elementos para atraer en igual medida a hombres y mujeres, y en ese sentido carece de elementos que fortalezcan el impacto en la población masculina en pro de una mayor equidad en las relaciones interpersonales, a nivel de pareja o de familia1.

En términos generales, el número de beneficiarias y beneficiarios apenas representan el 0.25 por ciento de la población total del estado y específicamente el 0.4 por ciento del 1’106,379 mujeres sonorenses; si bien es cierto, el ISM no cuenta con recursos para llegar a todas las mujeres y hombres del estado para sensibilizarles sobre la problemática de la violencia, es evidente que las acciones realizadas no han sido estratégicamente planeadas para lograr un mayor alcance.

Ha faltado estrategia para lograr un mayor interés de la sociedad en la asistencia a los talleres y charlas del programa en los municipios. Cabe señalar que los eventos que han contado con audiencias más o menos grandes, se han realizado a petición de algunas escuelas y bachilleratos que solicitan la participación del ISM para cubrir espacios en sus eventos escolares y si bien es importante la presencia del Instituto en la sensibilización de esos públicos cautivos, la convocatoria no es atribuible al ISM, no se cubren todos los grupos meta ni se les da un seguimiento y reforzamiento posterior en esos temas.

En este sentido, es importante recordar que el Instituto cuenta con poco personal en el área de programas y para ello ha buscado firmar convenios con organismos de la sociedad civil y con otras dependencias de gobierno, para realizar acciones conjuntas que les permitan hacer llegar sus esfuerzos a un mayor número de mujeres, destacan: Género Medio Ambiente y Salud, Amistad Cristiana, Un paso a tiempo, Centro de Integración Juvenil, Cobanaras, Senda, Lazos Centro de Atención para la Mujer, Senderos de Vida y El Colegio de Sonora. Sin embargo, existen otros grupos de la sociedad civil organizada que atienden desde diferentes aristas la problemática de la violencia en el estado y con los cuales no se ha entablado relación.

Vale entonces señalar, lo que en comunicación directa señalara una activista feminista integrante del GPPIMS, en cuanto a que las personas que promovieron la creación del Instituto tenían la visión ideal de que fuera un lugar en que confluyeran las ideas y un espacio que promoviera que las mujeres activistas y miembros de la sociedad civil

1 En este sentido es también cuestionable el hecho de que en lo concerniente a asesoría y gestión de créditos para proyectos productivos se cuente con beneficiarios hombres, cuando se supone que existen otras instancias de gobierno que lo hacen y siendo el ISM el responsable último de la plena incorporación de las mujeres a la vida productiva y económica, debiera enfocar sus esfuerzo en este sentido a atender sólo a mujeres, a diferencia de los programas de atención y prevención de violencia donde sí se requiere atender a ambos sexos.

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organizadas tuvieran cabida en el diseño de las políticas públicas, esa fue una de las motivaciones para promover que fuera Instituto y no Secretaría de Estado, pero ese sueño no se ha concretado.

Por otra parte, “el Instituto no cuenta hasta la fecha con una unidad especializada en la medición de resultados, toda vez que su estructura es menor en razón de que se creó hace 8 años”. Esta leyenda que acompaña a las respuestas obtenidas del ISM ante una serie de solicitudes de información pública que se hicieron para poder documentar este capítulo, intenta justificar el hecho de que no se realice un seguimiento de acciones, de que no haya registro de resultados e impactos y, en general, de que no se cuente con un banco de información que sistematice la operación del Instituto.

Es preocupante que en ocho años de existencia el ISM no haya podido consolidar un área de seguimiento y evaluación que atienda a esta necesidad imperante de evaluar y dimensionar los resultados e impactos de sus acciones y no permite que los nuevos programas sean diseñados y desarrollados de manera estratégica.

El ISM no cuenta con una memoria administrativa y pese a que recaba información que debería ser insumo para las subsiguientes decisiones y planeación estratégica; en la Dirección de Programas se cuenta con hojas de registro que contienen información socioeconómica de las y los asistentes a los eventos; misma que no se han podido conformar en un banco de datos, pues no cuentan con personal de captura, las servidoras públicas están enfocadas en la capacitación y la realización de los eventos y en la integración de los expedientes para cumplir con los requerimientos administrativos de documentar las metas que les exigen sus programas operativos y no tienen tiempo para analizar la información que recaban en los mismos1.

Debe señalarse, que las servidoras que se desempeñan en el área de Programas, encargadas de realizar la estrategia de Mujeres Seguras no cuentan con las condiciones necesarias para dar seguimiento a las actividades que emprenden en el marco del programa, a pesar de que su interés supera con ingenio algunas de sus limitaciones técnicas y materiales.

1 Lo anterior es reforzado en el estudio coordinado por Caballero (2006), anteriormente citado, que concluye que si bien es cierto que en términos generales en las instituciones de gobierno que desarrollan acciones de prevención de violencia y atención a sus víctimas no se efectúan registros estadísticos completos, actualizados y desagregados por sexo, edad, condición económica, nivel educativo, situación familiar, etc. que permitan dirigir las acciones de políticas de una manera más enfocada, sí reporta que instituciones como la Procuraduría de Justicia Estatal, el Consejo Tutelar para Menores y el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) reportan avances en esta materia, en tanto que el propio ISM no.

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En entrevista con estas empleadas, se logró percibir el compromiso que personalmente imprimen a las actividades que realizan y que tratan -en la medida de lo posible- de evaluar, por lo menos cualitativamente y de manera interna, los talleres y eventos de capacitación que realizan; sin embargo la evaluación no se sistematiza y no se concreta en documentos que puedan nutrir posteriores ejercicios.

Por otra parte, el no contar con registros sistemáticos y no dar seguimiento y acompañamiento a los grupos de población que son capacitados, implica que con el paso del tiempo la sensibilización se pierda; las acciones que se realizan no cuentan con una visión de largo plazo de la problemática que buscan atacar y los recursos invertidos en ello no están siendo eficientemente utilizados. Además, como no existe una memoria institucional, si el personal cambia se pierde la experiencia del Instituto y el personal nuevo, tiene que volver a empezar.

Todo lo aquí señalado implica grandes costos de oportunidad, ya que si no existe una planeación estratégica de los programas y una focalización de sus acciones a los sectores de la población que más lo requieren, los esfuerzos realizados y los recursos humanos y materiales invertidos en ello no serán nunca suficientes para contribuir a reducir la problemática de la violencia en el estado1.

1 Las activistas independientes y de diferentes organizaciones de la sociedad civil, con quienes se entabló comunicación durante la realización de este diagnóstico no pueden deslindar el funcionamiento del ISM con el de la política estatal en conjunto; coinciden en que no es prioridad del gobierno estatal atender la condición de violencia que enfrentan las mujeres sonorenses. Señalan, incluso, que en la política estatal se ha manejado el doble discurso: aunque dicen preocuparse por la situación de las mujeres, en general no se destina suficiente recurso para hacerlo y se han privilegiado las acciones asistenciales y que tienen un mayor impacto mediático, en lugar de promover cambios estructurales.

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El acceso de la ciudadanía a la información pública y la rendición de cuentas por parte de sus gobernantes son elementos esenciales para la construcción de sociedades democráticas, pero requiere que las y los ciudadanos asuman su corresponsabilidad y participen activamente en las decisiones públicas que se hacen en su beneficio y que sus gobernantes mantengan mecanismos eficientes y reglas claras que garanticen su real funcionamiento.

La información es la materia prima fundamental que permite el desarrollo de cualquier trabajo de investigación, por lo que este apartado sistematiza las acciones que Sonora Ciudadana AC emprendió para tener acceso a la información pública que genera el Instituto Sonorense de la Mujer. El proceso de búsqueda de información evidencia la práctica de opacidad y la no rendición de cuentas como una política interna del Instituto y del Gobierno del estado en general.

3.1 La búsqueda de información

Desde octubre del 2005, Sonora Ciudadana inicio un monitoreo de la información publicada en el sitio oficial del ISM, http://www.ism.gob.mx/, notando que la información disponible, era poco útil, no actualizada y que el sistema de información vía correo electrónico no funcionaba, pues tras hacer una petición vía correo electrónico, nunca se obtuvo respuesta.Por otra parte, luego de revisar el libro de visitas del sitio, se constató que se trataba de un sitio que no contaba con revisión permanente, pese a que era utilizado por algunos usuarios como un medio para hacer requerimientos de información y de exigencia de rendición de cuentas, así como para publicar algunos comentarios ciudadanos solicitando información y mayor transparencia1.

El monitoreo que se realizó al sitio de Internet del Instituto, tenía la finalidad de consultar la información que de oficio debían tener publicada desde agosto del 2005, de acuerdo a la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Sonora (LAIPES); es importante señalar que el artículo 14 de la LAIPES obliga al ISM a mantener actualizada y a disposición del público, en su sitio de Internet, información pública de oficio que comprende alrededor de 19 requerimientos (ver anexo 2).1 En enero de 2007, se logró contactar a una joven que utilizó el libro de visitas de la página de Internet del Instituto, su comentario fue enviado el 08 de junio de 2006 y en él solicitaba detalles sobre los apoyos económicos para proyectos productivos y dejaba su cuenta de correo y teléfono personal para recibir información. El 12 de enero de 2007 Sonora Ciudadana se comunicó vía telefónica con esta usuaria y constató que, a 7 meses, no recibió ninguna respuesta a su solicitud, comentó que ante la falta de noticias acudió a las oficinas del ISM y la persona que la atendió no la orientó correctamente, mostró desconocimiento de los procesos establecidos para el otorgamiento de recursos y fue enfática en aclararle que su proyecto no era susceptible de apoyo pues era de tipo artístico. La usuaria además refirió el hecho de que se trataba de mujeres muy jóvenes, como un elemento para que se les negara la orientación.

3. TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS DEL ISM: CRÓNICA DE UN EJERCICIO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN

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De todos los 19 ordenamientos mencionados, sólo cumplía con 10: marco normativo, estructura orgánica, manuales de procedimientos, atribuciones de las unidades administrativas, directorio de servidores públicos, servicios y trámites, los balances generales, las cuentas públicas, las contrataciones y el listado de proveedores. Por otra parte, el artículo 36 de la misma Ley establece que como sujeto obligado, el ISM deberá “crear y mantener en operación ininterrumpida una unidad de enlace para atender con eficiencia y prontitud las solicitudes de acceso a la información”. Ordenamiento que tampoco era atendido por el Instituto.

Como ninguno de los anteriores ordenamientos era cumplido a cabalidad por el Instituto, en enero de 2006 se entabló comunicación por escrito con su Titular, Lic. Esther Salas Reátiga, para requerirle el cumplimiento de su obligación legal respecto a los artículos 14, 36 y 40 de la Ley, ya que en su página web prácticamente no existía nada de ello y la poca información que presentaba no estaba actualizada.

La respuesta que el ISM ofreció ante tal petición fue que en “caso de necesitar algún tipo de información acudiéramos a las oficinas de ese instituto”, pero tal respuesta no solventaba la solicitud, pues su sitio de Internet no fue modificado. La LAIPES es muy clara al establecer que los sujetos obligados deberán “mantener actualizada [la información de oficio] y ponerla disposición del público (...) en sus respectivos sitios de Internet (...)”, en este sentido la actuación del ISM infringía el ordenamiento legal y ante este hecho prevé el Recurso de Revisión, como un mecanismo de la ciudadanía, para denunciar el hecho violatorio y buscar que se cumpla con lo establecido en la ley.

Con este argumento, el primero de febrero de 2006, Sonora Ciudadana AC presentó un recurso de revisión ante el Tribunal Estatal Electoral y de Transparencia Informativa (TEETI); acto que de entrada fue muy significativo, pues se trataba del primer recurso de revisión en materia de transparencia en la historia de la entidad. Como no existía antecedentes en tal materia, el TEETI propuso una junta de conciliación a la que asistieron las partes involucradas y en la cual el ISM se comprometió a que la información estaría disponible el 17 de febrero en los términos que establece la ley.

Cumplido el plazo el compromiso no se cumplió a cabalidad: la información apareció, sí, pero no en la página del instituto (www.ism.gob.mx), sino en el portal de transparencia del gobierno del estado (http://transparencia.esonora.gob.mx) y además algunos datos no eran actualizados. Nuevamente Sonora Ciudadana acudió al TEETI para manifestar que los cambios hechos seguían sin acatar la disposición legal, pues el sujeto obligado

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en cuestión era el ISM, y éste es el responsable último del manejo y publicidad de su información, no la Contraloría General del Estado, quien hasta la fecha alimenta el portal de transparencia.

Lo anterior motivó a Sonora Ciudadana a realizar un estudio de cumplimiento de la información de oficio en una muestra de doce sujetos de la administración pública estatal y municipal obligados a cumplir con la LAIPES; dada la heterogeneidad en el manejo de la información yel ISM se contempló en la muestra. El 26 de febrero de 2006 se dieron a conocer los resultados del indicador de cumplimiento de la información de oficio (ICIO), en lo que se denominó el Semáforo de la Transparencia1.

La tabla a continuación presenta el Semáforo de Transparencia, que da cuenta de los resultados del ICIO en los sujetos obligados que conforman la muestra de este estudio, ninguno se posicionó en el área verde de cumplimiento, pero se aprecia que el ISM se localizaba entonces en el límite del indicador amarillo, con 61.1 por ciento de cumplimiento, por debajo incluso de la media de cumplimiento de la muestra -que de por sí fue muy baja: 63 por ciento-2.

1 Se trató de un indicador que se presentó a manera de semáforo: en color verde a los sujetos obligados cuyo cumplimiento de la información de oficio es superior a 80%; color amarillo a aquellos que cuentan con un cumplimiento del indicador entre 80% y 60% y color rojo las que cuentan con un cumplimiento inferior a 60%, los cuales constituyen los focos rojos que llaman la atención en materia de transparencia.2 Para mayores detalles, consultar: Bejarano, Noriega y Acedo (2006), Indicador de cumplimiento de la información de oficio, Sonora Ciudadana, AC, disponible en línea en: http://www.sonoraciudadana.org.mx/DOCUMENTS/Reporte%20ICIO%20final.pdf.

Cuadro 3.1.1 Semáforo de Transparencia. Resultados del Indicador de Cumplimiento de la Información de Oficio, establecida por la LAIPES.

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Lo anterior evidenció públicamente la necesidad de monitorear el cumplimiento de la LAIPES y a raíz de ello, algunos de los sujetos obligados mejoraron sus sitios oficiales en Internet e incluso solicitaron la asesoría de Sonora Ciudadana en esos aspectos, pero ese no fue el caso del ISM.

Mientras tanto, el recurso de revisión siguió su proceso y el primero de marzo, el TEETI dio su falló y notificó a las partes involucradas que el ISM tenía un plazo de cinco días hábiles para cumplir con lo establecido en la LAIPES, en relación a la información de oficio y de la publicidad de los datos de la Unidad de Enlace.

Lo anterior se constituyó en una consecuencia indirecta de este ejercicio de diagnóstico y evaluación al ISM, y Sonora Ciudadana AC lo consideró un logro de la ciudadanía en materia de acceso a la información, ya que el Instituto cumplió con lo dispuesto en la resolución: hacer pública, en su sitio de Internet, toda la información de oficio que la ciudadanía debe conocer sin necesidad de preguntar. Esto evidencia, además, que el Instituto como sujeto obligado sí puede cumplir en tiempo y forma con lo que dicta la Ley, sólo hacía falta voluntad para hacerlo

3.2. El acceso a la información pública

Como consecuencia del recurso de revisión antes descrito, una vez actualizado el sitio web del Instituto fue posible avanzar en algunos aspectos del diagnóstico; sin embargo, no toda la información necesaria para realizar este estudio era de oficio, es decir, se requería información más específica que era necesario preguntar directamente al ISM, no obstante, la fase de petición de la LAIPES no estaba aún vigente, por lo cual Sonora Ciudadana consideró pertinente programar una reunión con su titular para exponer los objetivos del diagnóstico y la información necesaria para lograrlos.

En la reunión con la entonces directora, Esther Salas, se presentó un guión temático de lo que se esperaba fuera el documento final producto del diagnóstico, así como la información que sería solicitada al ISM para desarrollar cada tema. En esa ocasión se expusieron las bondades de la participación ciudadana en este tipo de ejercicios y la Lic. Salas Reátiga manifestó su interés porque el diagnóstico se realizara en las mejores condiciones para ambas partes, posteriormente estableció un contacto con su secretario particular para que en lo sucesivo se tratara con él cualquier asunto relativo a este proceso.

Inmediatamente después Sonora Ciudadana se comunicó con el secretario particular de

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la directora del ISM, Arnoldo Muñoz, quien sugirió asistir al Centro de Documentación del Instituto para consultar la información disponible y se quedó en el entendido de que la información específica, que no estuviera en el sitio web o en el mencionado centro de documentación, se solicitaría por escrito. Se le informó además que se pretendía hacer entrevistas a algunos miembros del Instituto, incluyendo a la directora, Lic. Salas Reátiga.

En los días siguientes se visitó el Centro de Documentación del ISM (CD), tras dar un vistazo a los documentos disponibles y ver que en realidad eran muy pocos, se solicitó hablar con la responsable, quien respondió muy amablemente y platicó a grandes rasgos cómo esa área había sido descuidada en los últimos años. Una de las expectativas de hacer la visita al CD, era consultar el archivo histórico del Instituto para conocer la iniciativa que motivó su creación; sin embargo no se encontró información al respecto, la encargada explicó que durante un cambio de domicilio las carpetas que contenían la memoria de la institución se habían “perdido”.

La empelada lamentó la pérdida de las carpetas que contenían datos importantes de la creación del ISM y su historia, pues explicó se trataba de un episodio importante, no sólo para el Instituto sino para el movimiento de mujeres en Sonora, ya que la iniciativa de crear el Instituto había sido la respuesta de mujeres interesadas por bajar al ámbito local las grandes recomendaciones que derivaron de los acuerdos internacionales que México había signado, especialmente de la Conferencia de Beijing1. Vale la pena destacar que el Centro de Documentación funciona como una pequeña biblioteca pública, aunque con poco acervo, especializada en aspectos de género y estudios de las mujeres, mas no como un área de acceso a la información pública generada por el Instituto.

Durante las siguientes semanas se acudió regularmente al Instituto, para reunir información, realizar entrevistas a servidoras públicas y conocer la dinámica de trabajo, cabe mencionar que parte del personal mostró cierta desconfianza, lo cual es hasta cierto sentido comprensible, pues el proceso de apertura de la información gubernamental ha estado marcado por la reticencia de los propios servidores públicos y por el temor de que la información pública sea utilizada en su contra.

El 30 de mayo, se solicitó por escrito información relacionada con los programas que el Instituto tiene a su cargo, así como de las acciones de combate y prevención de la violencia y algunos aspectos presupuestarios. No se obtuvo notificación alguna de la 1 A raíz de lo anterior se consideró muy importante reconstruir el proceso de creación del ISM y los hechos destacables de su historia reciente, por lo que se buscó hacer contacto con algunas de las mujeres que participaron en él y de esos acercamientos se obtuvo la información que permitió la redacción del primer apartado del capítulo 1.

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ecepción de la misiva, ni de los tiempos en que se podría disponer de la información. Semanas después se realizaron llamadas telefónicas con el secretario particular de la Lic. Salas Reátiga, para conocer el avance de la petición; se informó que se trabajaba en ello, pero que aun no estaba disponible y quedó formalmente de enviar avances en cuanto se tuviera un adelanto.

Tras varios días y llamadas telefónicas solicitando atención a la petición escrita, el 06 de julio se recibió un correo electrónico que contenía un informe de dos cuartillas con las actividades realizadas por la Dirección de Derechos durante 2005, así como el número de eventos realizados y el cumplimiento de metas de esa dirección del mismo año. Sin embargo, la parcialidad de la información no permitió avanzar en el trabajo de diagnóstico, la decisión tomada entonces fue esperar a que entrara en vigor la fase de peticiones de información de la LAIPES, a través de la cual los ciudadanos pueden preguntar a los sujetos obligados sobre cualquier información pública no clasificada como reservada o confidencial y que no sea publicada de oficio.

El primero de agosto de 2006 entró en vigor la etapa de solicitudes de información de la LAIPES, ese día se presentaron ante la Unidad de Enlace del ISM 18 solicitudes de información; es decir, se volvió a solicitar lo ya requerido al Instituto dos meses atrás, ahora con la facultad legal de solicitar información pública y con la seguridad de que se tendría respuesta en un plazo de quince días hábiles a más tardar.

Cuando se presentaron las peticiones de información en la Unidad de Enlace del ISM, la encargada de capturarlas intentó por medios poco informados evitar que las solicitudes fueran recibidas, pero tras hablar con la titular de la unidad e enlace -con pleno conocimiento de los lineamientos para hacer las solicitudes de información- éstas fueron recibidas. Esto es importante de señalar, ya que revela que el mecanismo utilizado no es efectivo, en el sentido de que cualquier ciudadana o ciudadano con interés en obtener información podría ver su solicitud truncada por manejo poco profesional; en este caso fue necesario pedir la información directamente a la titular de la Unidad de Enlace, lo cual deja ver el burocratismo que prevalece en esa área y la falta de observancia de los lineamientos que obligan a las dependencias públicas a proporcionar información a la ciudadanía.

Es importante señalar que, paralelamente a la presentación de solicitudes de información al ISM, el mismo día Sonora Ciudadana realizó –como parte de su seguimiento puntual a la ley de transparencia- peticiones en otros veinte sujetos obligados de la administración pública estatal. En todas las unidades visitadas se operó ese día con fallos técnicos, pues

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el sistema electrónico de recepción de solicitudes no fue probado con anterioridad por lo que los servidores públicos que se encontraban recibiendo las solicitudes mostraron amabilidad, buen trato y mucha disposición para lidiar con los inconvenientes que se presentaron, a excepción del caso del Instituto Sonorense de la Mujer, donde hubo resistencia para recibir las peticiones desdeñando el tipo de información que se solicitaba y aludiendo a que los formatos utilizados no eran los adecuados, no obstante, como no se había divulgado un formato específico para ello, las solicitudes fueron recibidas.

Posteriormente se obtuvo notificación de aceptación en los plazos establecidos por la Ley, y de igual forma, se recibió la información solicitada el 21 de agosto. Aunque aparentemente la disposición para entregar la información solicitada vía LAIPES, fue buena, pues no sólo se recibió vía mail –como fue solicitada- sino que además la Unidad de Enlace hizo llegar, sin costo, dos CD que contenían los archivos solicitados, aclarando que se hacía de esta forma ya que los correos electrónicas podrían tardar.

Tanto los archivos contenidos en los discos como los recibidos por correo electrónico carecían de orden y eran en más de un 30 por ciento ilegibles, principalmente lo concerniente a presupuestos y metas operativas. Por otra parte se recibió información que no respondía a las peticiones hechas y que carecían, incluso, de coherencia y de elementos para ser interpretados. En este aspecto hay que poner especial énfasis pues los sujetos obligados no sólo cumplen a su mandato de transparencia con entregar la información, sino que además se debe garantizar la calidad de la misma.

En el caso específico de la solicitud de información de los “indicadores de seguimiento y evaluación obtenidos de los programas implementados por el ISM en los años comprendidos del 2000 al 2006”, la respuesta obtenida en un archivo de 24 páginas consta de una tabla que enlista una serie de indicadores de contexto poblacional sin ningún otro referente o dato, así como algunos cuadros de estadísticos realizados con información de INEGI y de algunas otras instancias del gobierno estatal, mismos que no se relacionan con el seguimiento y/o evaluación de los programas y acciones que desarrolla el ISM.

En este sentido, cabe señalar que ha operado un doble discurso por parte de la administración del Instituto, pues aunque en la comunicación directa se ha mostrado disposición a cooperar en las acciones que implica el diagnóstico, en la práctica se ha dificultado el acceso a la información, que es como se menciona al inicio de este capítulo el principal insumo de este trabajo. Específicamente, se ha detectado una respuesta opaca en lo concerniente a información financiera y de diseño de programas, específicamente, la

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información financiera obtenida vía ley de acceso fue muy general y no se obtuvo el grado de desagregación solicitado, lo cual dificulta su análisis, además se detectaron algunas inconsistencias que la hacen poco confiable.

Esta práctica se ha mantenido incluso después del cambio de Directora. En la tercera semana de trabajo de la Lic. María Antonieta Meraz se concretó una audiencia en la que nuevamente se expusieron las características de este diagnóstico para ponerla en antecedente del trabajo que se estaba realizando y se tuvo la oportunidad de exponerle los retos encontrados, específicamente en los aspectos de transparencia y rendición de cuentas, aunque la Lic. Meraz se mostró muy dispuesta a mejorar esa situación, las respuestas a las solicitudes de información hechas posteriormente han seguido la misma lógica. Esto es importante señalarlo pues acceder a la información sigue dependiendo de la intervención de los niveles directos, o bien, se realiza por canales informales y no a través de los mecanismos establecidos legalmente, no obedece pues a una estrategia integral de rendición de cuentas.

3.3 Los costos del acceso a la información y el amparo

Por lo que respecta a la petición de la información referente al diseño de los programas que ha ejecutado el ISM desde 2000 a la fecha, así como las listas de asistencia de sus eventos, se especificó que se requería la reproducción en copias simples. Con fecha 08 de agosto de 2006, se notificó que la solicitud había sido aceptada y que la información correspondiente constaba de 1,500 páginas.

Se hacía notar, también en esa comunicación, que el pago -que al costo de la copia simple de acuerdo a la Ley de Hacienda del estado (cinco pesos) equivalía a $7,500 (siete mil quinientos pesos)- debía ser realizado en la Agencia Fiscal durante los siguientes 60 días naturales, contados a partir de la notificación, y destacando el entendido que de no realizar dicho pago se tendría por desistida la petición.

Este hecho, se consideró francamente limitante y un obstáculo al acceso a la información, pues la LAIPES establece que el acceso a la información público debe ser gratuito, además se violenta el artículo sexto constitucional, que establece que el derecho a la información será garantizado por el Estado; en este sentido, con costos de reproducción tan elevados, que exceden en un 900% el costo comercial de la copia, se restringe la reproducción de la información sólo a aquellas personas que cuenten con recursos para hacerlo.

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Esta disposición, viola además el artículo 39 de la LAIPES, que a la letra señala:

“el acceso a la información pública es gratuito. No obstante, la reproducción de los documentos correspondientes autorizará al sujeto obligado para realizar el cobro de un pago o derecho por un monto equivalente al gasto generado por tal reproducción, el cual no podrá ser superior a la suma de:

I. El costo de los materiales utilizados en la reproducción de la información; yII. El costo de envío, en su caso”.

Los sujetos obligados deberán esforzarse por reducir al máximo los costos a que se refiere este artículo”.

Por esa razón, el 23 de agosto de 2006 se presentó un amparo indirecto ante el Juzgado Segundo de Distrito del Estado, responsabilizando a la Unidad de Enlace del ISM, pero también al titular del Ejecutivo Estatal y al Congreso Local por haber aprobado y publicado el excesivo costo que en Sonora implica el derecho a reproducir información pública, a pesar de que la Ley garantiza que el acceso a la información debe ser de forma gratuita1.

Este ha sido un acto de incidencia efectiva y exitosa toda vez que a raíz de ello diputados de la 58 Legislatura local se han posicionado a favor de la transparencia y en contra del cobro excesivo; gracias a los análisis documentados que Sonora Ciudadana ha realizado en esa materia -mismos que fueron presentados a las y los legisladores- se redujeron los costos de reproducción de la información pública: de cinco a un peso la copia simple y de diez a ocho pesos la impresión.

Lo expuesto en este capítulo es un claro ejemplo de cómo el gobierno establece reglas y mecanismos que en la esfera del discurso -de lo políticamente aceptables- son correctos, pero que en la práctica no garantizan su funcionamiento ni su utilidad para la ciudadanía. Además, demuestra que cuando la ciudadanía asume activamente su responsabilidad de manera informada es posible lograr la incidencia exitosa y generar dinámicas de cambio en las prácticas públicas a favor de la sociedad en general.

1 Con este acto, se manifiesta la inconformidad ante el Congreso del Estado, pues la 57 Legislatura aprobó esos costos.

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El ejercicio de diagnóstico expuesto en este documento, es un esfuerzo ciudadano por conocer, dada la grave situación de violencia hacia la mujer en el estado de Sonora, a la instancia pública encargada de atender las diferentes problemáticas que enfrentan las sonorenses, el Instituto Sonorense de la Mujer; con el objetivo primordial de documentar su funcionamiento e identificar áreas de oportunidad, en las que se pueda colaborar con incidencia de la sociedad civil, para la fortalecerle como institución.

El objetivo ha sido alcanzado, toda vez que se han podido documentar diferentes aspectos del ISM: su marco normativo, su presupuesto, sus funciones, sus sistemas de rendición de cuentas, así como sus programas, haciendo énfasis en aquellas acciones relacionadas con la lucha contra la violencia hacia las mujeres. El trabajo presenta una radiografía del funcionamiento del Instituto, de 2000 a 2006, y documenta los retos que enfrenta para convertirse en un instrumento efectivo para atender las necesidades de las mujeres sonorenses.

La principal limitante para realizar este diagnóstico -la dificultad para contar con información confiable y actualizada- es además un importante reto que el ISM deberá asumir y mejorar en el corto plazo. La poca transparencia con la que históricamente se ha manejado, así como los incipientes mecanismos de acceso a la información y de rendición de cuentas se erigen como un elemento que limita el funcionamiento eficaz de la institución en beneficio de las mujeres del estado, y consecuentemente de la ciudadanía en general.

Recabar información para la realización de este diagnóstico fue un proceso difícil, pero además, los contenidos, su presentación, actualidad, grado de desagregación, etc., su calidad en general, deja más dudas que certezas y la información no disponible o inexistente informa de las prácticas opacas de manejo administrativo y dan cuanta del pobre nivel de sistematización con que se cuenta en el ISM.

Dentro de los retos identificados para el ISM destacan:

• El marco normativo- jurídico: su diseño institucional limita la autonomía e independencia para tomar decisiones y concede casi nula capacidad de gestión al ISM, al tiempo que los mecanismos de designación de su directora no contribuyen a legitimar el trabajo que realiza.

• Transparencia y rendición de cuentas: La opacidad como política transversal al funcionamiento del ISM y en el manejo de los recursos, el celo con que se resguarda

4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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la información y los casi nulos mecanismos de rendición de cuentas, inhiben la participación activa de la ciudadanía en el mejoramiento de los programas y acciones que realiza el Instituto y especialmente en los relacionados con la prevención de la violencia hacia las mujeres.

• Diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de programas: Las acciones realizadas por el ISM para prevenir la violencia a las mujeres en el estado, carecen de una estrategia en el diseño para focalizar las acciones a los grupos más vulnerables. Por otra parte no se da seguimiento a las acciones emprendidas y mucho menos se evalúan, por lo que se pierde la oportunidad de mejorarlas y los recursos invertidos en ello no son eficientemente utilizados.

• Recursos financieros: el Instituto recibe poco presupuesto para atender al sector femenino de la sociedad, los grupos de mujeres que se encuentran en situación de riesgo, lo que se traduce en poco personal para ejercer los programas, pocos recursos para llevar las acciones de prevención de violencia a los municipios de la entidad, prueba de ello es el nivel de cobertura que alcanzan sus acciones (0.8 por ciento de las mujeres en situación de violencia en promedio por año) y el nulo seguimiento y evaluación de las mismas; además, la utilización de esos recursos no es transparente.

Marco normativo

El Instituto Sonorense de la Mujer es la institución de gobierno que se encarga oficialmente de promover el pleno desarrollo de las mujeres en todos los ámbitos de la vida, económica, social y cultural. Creado por decreto en 1998, encuentra en su marco normativo su mayor debilidad, pues su permanencia está sujeta a las necesidades de la burocracia estatal; carece de autonomía e independencia, al ser el Titular del Ejecutivo quien preside la Junta Directiva y quien designa y remueve a su Directora General; consecuentemente su Consejo Consultivo -como encargado de asesorar a la Directora y a la Directiva- no funciona como debiera, ya que la Junta Directiva y su presidente, el Gobernador, es quien a fin de cuentas decide sobre las acciones y recursos que maneja el Instituto.

La totalidad de las activistas independientes y de diferentes organizaciones de la sociedad civil, con quienes se entabló comunicación durante la realización de este diagnóstico, han coincidido en la opinión de que es evidente que atender la condición de violencia que enfrentan las mujeres sonorenses no es una prioridad gubernamental y que la política estatal actual ha mostrado un desdén hacia la situación de las mujeres en general, en tanto

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que ha excluido a los hombres en su tratamiento como parte integral de la problemática, la violencia de género, desde la perspectiva gubernamental –en términos generales- se ha considerado cosa de mujeres.

En la opinión de las informantes, el Instituto se ha constituido como un espacio utilizado por el Titular del Ejecutivo para saldar compromisos políticos. La designación de las directoras por parte del gobernador del estado limita la actuación del ISM como un organismo capaz de posicionarse en torno a los temas que inciden en la posibilidad de mejorar de la condición de las mujeres sonorenses y no tiene la jerarquía para incidir en el diseño de políticas públicas sensibles al género y que busquen una mayor equidad en el estado.

Por lo que respecta a sus atribuciones, es importante destacar que si bien al Instituto no le compete hacer justicia en la problemática de violencia que impera en el estado, lo que si es su responsabilidad promover y generar investigación al respecto para proponer constantemente reformas de ley, pero sobre todo vigilar que las dependencias gubernamentales en todos los niveles, atiendan esta problemática, ya sea desde la planeación del presupuesto hasta el diseño y la ejecución de los programas de todas las dependencias de gobierno.

Sin embargo, el Instituto no tienen capacidad para coordinar las acciones arriba señaladas, incluso en el cumplimiento de estas atribuciones se representa una confrontación con el ejecutivo estatal, misma que no se dará en tanto sea el propio Gobernador del estado quien designe a la Directora del Instituto.

Por otra parte, activistas y académicas coinciden al señalar la necesidad de que el Instituto asuma una parte activa en la transversalización de la perspectiva de género en la administración pública. Para ello se requiere un verdadero fortalecimiento institucional: una reforma normativo-jurídica de su estructura para brindar al Instituto la autonomía, capacidad de gestión y recursos humanos y materiales suficientes para incidir en el diseño de políticas públicas en el estado.

En este sentido, es importante impulsar una reforma institucional, iniciando con la creación de la Ley del Instituto Sonorense de las Mujeres, para que desde su marco normativo se fortalezca, profesionalice y transparente su trabajo, ya que entre sus grandes debilidades destaca el haber sido creada por decreto. Carecer de una normatividad que le dé estructura y jerarquía no le permite trabajar eficientemente por la mejora de las condiciones sociales, culturales y económicas de las mujeres.

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Es por ello imprescindible, que se legisle una Ley del Instituto Sonorense de las Mujeres en conjunto con la sociedad civil y los grupos organizados de mujeres, principales precursoras de la creación del ISM, por lo que resulta pertinente promover que la Comisión de Asuntos de la Mujer de la Cámara de Diputados Local, junto a las organizaciones de mujeres, participen en el establecimiento de un perfil profesional que deberán cubrir las futuras aspirantes a dirigir el ISM y que, en la nueva ley, se establezca un mecanismo público de elección de la directora general, para que ya no pueda ser impuesta o removida libremente por el Gobernador. Estas acciones contribuirían, sin duda, notablemente a dar autonomía y capacidad de gestión al Instituto.

Transparencia y rendición de cuentas

La transparencia y rendición de cuentas son ingredientes esenciales en la construcción de ciudadanía participativa y de gobiernos responsables, estos elementos requieren de mecanismos eficaces y reglas claras para que realmente funcionen y que sean útiles a la sociedad. En el caso del ISM estos requerimientos no se encontraban dentro de las prioridades institucionales cuando se inicio el diagnóstico, prueba de ello fueron:

• La pobreza de información ofrecida en el sitio web oficial del ISM y la poca atención que dan a los recursos de consulta vía correo electrónico.

• El incumplimiento con la información de oficio establecida por el artículo 14 de la LAIPES.

• Los mecanismos poco ágiles para la recepción de solicitudes de información por parte de la ciudadanía, así como el trato y la falta de profesionalismo del personal encargado de recibirlas.

• La calidad de la información disponible en el sitio de transparencia, así como la recibida vía solicitudes ciudadanas, particularmente en lo referente a programas y presupuestos: información contradictoria, ilegible, desfasada y general, lo cual impide análisis específicos.

• Los altos costos de reproducción de la información pública.

Todos estos elementos en conjunto hacen del Instituto una instancia de gobierno alejada de las mujeres, para las cuales trabaja. A 8 años de vida del Instituto, muchas sonorenses

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desconocen su trabajo, su funcionamiento y los programas específicos que desarrolla, pero esto podría ser fácilmente revertido si el ISM asume -sin simulación- un compromiso con la transversalización de la transparencia en todas sus acciones y hace de la rendición de cuentas una práctica institucional, por lo cual es necesario que el Instituto Sonorense de la Mujer:

• Se refuercen los mecanismos de rendición de cuentas, iniciando con informes periódicos de todas las actividades de las diferentes áreas del ISM, así como de la utilización de recursos, mismos que sean presentados por la Directora General de manera pública y que estén disponibles en el sitio de Internet.

• Se agilicen los mecanismos de acceso a la información vía solicitud ciudadana: ofrecer un trato digno e informado a quienes soliciten información, agilizar los tiempos de entrega –no esperar hasta que los plazos venzan para cumplir con la obligación-, garantizar la veracidad y la calidad de la información que se entregue.

• Se capacite y sensibilice constantemente al personal del Instituto en temas relacionados a la transparencia y la rendición de cuentas.

• Se publiquen en el sitio de Internet la fecha, orden del día, minuta y acuerdos de las reuniones de Consejo Directivo y Consejo Consultivo.

• Se mantenga actualizado el sitio web del Instituto y dar especial atención y seguimiento a los comentarios, dudas y solicitudes de información que se reciben por medio del libro de visitas.

Diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de programas

Las acciones de prevención de violencia que maneja actualmente el Instituto, reconocen la base teórica de la democratización familiar como un elemento que puede motivar un cambio cultural a favor de la condición de las mujeres en el estado de Sonora. El programa Mujeres Seguras, que impulsa el ISM en atención a la grave problemática de violencia en Sonora forma parte del Plan de Coordinación Integral de Seguridad del Gobierno del Estado.

El diseño de Mujeres Seguras implica una serie de acciones sistemáticas que de realizarse podrían implicar un mayor impacto y contribución a la disminución de la violencia hacia las

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mujeres en el estado; sin embargo, sus actividades han sido concentradas en Hermosillo, la capital estatal, son pocos los eventos que se han extendido al resto de los municipios y en ellos la asistencia de hombres y mujeres es baja. En términos generales las acciones emprendidas en este sentido sólo han cubierto directamente al 0.4 por ciento de la población femenina sonorense.

La carta principal del programa, era la formación de facilitadores que reprodujeran en las localidades las acciones de prevención de violencia, pero no se ha logrado por razones de presupuesto, por falta de personal y de coordinación con la sociedad civil. Por otra parte, es sumamente grave que no se realice seguimiento y evaluación de manera sistemática a las acciones que realiza el instituto en ninguna de sus áreas; es decir, no existe una valoración que permita identificar en qué aspectos específicos ha fallado la estrategia, por lo mismo tampoco existe un plan alternativo para retomar la finalidad del programa.

En este sentido se recomienda:

• Diseñar los programas del ISM en respuesta a las problemáticas que aquejan a los sectores de mujeres en riesgo, ya que los programas de atención y prevención de violencia que ha implementado el Instituto son continuidad de estrategias impulsadas a nivel nacional, o bien, que se derivan de resultados de investigaciones específicas y que utilizan de manera general en los temas que atiende el Instituto, pero no cumplen con la premisa de lograr un uso eficiente de los recursos en la solución de problemáticas reales para beneficio de la mayoría de las mujeres en Sonora.

• Focalizar las acciones del ISM en las localidades que cuentan con gran incidencia de violencia y que por su condición de lejanía de la capital del estado o por su poca densidad poblacional, no son más que atendidas de manera esporádica por alguna instancia de gobierno, a veces no especializada en el tema.

• Dar seguimiento a las acciones que realiza para acompañar a la ciudadanía que se beneficia de ellas y verificar que sus acciones logren el impacto deseado.

• Evaluar sistemáticamente las acciones y programas que tiene a su cargo el Instituto, con el objetivo último de contar con elementos fundados para mejorar constantemente la ejecución de sus acciones y de enmendar posibles desaciertos que surgen en la práctica y que no se advierten en el diseño.

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• Asignar más personal al área de Programas, específicamente para el Programa Mujeres Seguras, ya sea redistribuyendo el asignado a otros programas o áreas o gestionando la contratación de nuevo personal con preparación acorde al área.

Recursos financieros

El presupuesto es una herramienta muy útil, no sólo para que los organismos y dependencias públicas organicen su gasto, sino para que las y los ciudadanos conozcan la forma en que sus recursos son utilizados por sus gobernantes para cubrir las necesidades de la sociedad, pues en él se ponen de manifiesto las prioridades de los gobernantes; por esta razón los presupuestos públicos debieran ser también ciudadanizados.

En el caso del ISM, el presupuesto no refleja como una prioridad gubernamental la prevención de la violencia, pues el gasto etiquetado para ello sólo representa el 1.4 por ciento del total de los recursos que maneja.

Destaca particularmente el manejo poco transparente de los recursos del ISM. La información presupuestaria que el Instituto publica no es actualizada y se encontraron incongruencias entre las respuestas proporcionadas vía ley de acceso y las que aparecen en el sitio web; además, no existe información detallada de los ejercicios fiscales anteriores en lo referente al gasto por unidad administrativa. Ello evidencia prácticas discrecionales y opacas de sistematización y presentación de la información pública, además de poca diligencia en las cuestiones administrativas, al tiempo que limita la posibilidad de que la ciudadanía se involucre para fiscalizar sus recursos y, por ende, se pierde la oportunidad de nutrir con participación ciudadana un mejor ejercicio del gasto público.

Una limitante importante es la falta de recurso humano para el seguimiento y evaluación de las acciones del Instituto; por otra parte, en el área de programas se opera con tres personas para los programas de Mujeres Seguras y Mujeres Saludables, más seis de fomento productivo. Resulta incomprensible que el programa más fuerte del Instituto, por lo menos en el discurso, disponga sólo de 3 personas para trabajar y que éstas tengan también que atender las acciones del programa de salud, en tanto que para fomento productivo se cuente con el doble de personal.

En este contexto es urgente que el Instituto Sonorense de la Mujer:

• Transparente el manejo de sus recursos: registrando ingresos y gastos

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por unidad administrativa y por programas.

• Genere y haga pública, periódicamente, la información presupuestaria de manera clara, veraz y oportuna.

• Haga públicos los criterios de distribución del gasto por unidad administrativa y por programas.

• Priorice la asignación de recursos para la contratación de personal que colabore con las acciones de seguimiento y evaluación de programas.

Los retos evidenciados en este diagnóstico son grandes y urge actuar para superarlos. Las acciones que el Instituto emprende a favor de las mujeres que sufren violencia de género son necesarias, pero se desconoce si han logrado un impacto porque no se les da seguimiento ni son evaluadas.

Para atacar la violencia de género se requieren de acciones de prevención y combate que motiven cambios en la sociedad, pero es importante reconocer que existe como resultado de la inequidad entre hombres y mujeres y que se agrava por la falta de acceso de la mujer a la información, asistencia profesional o protección jurídica, por lo que más aún requieren de cambios estructurales que garanticen el respeto y el ejercicio de los derechos humanos de las mujeres, en este caso específico a una vida libre de violencia y de acceso a la información.

I.- Proponer las políticas y conducir y evaluar los programas relativos al género de la mujer, en coordinación y concertación con los sectores público, privado y social;II.- Coordinar, instrumentar, promover y dar seguimiento a la operación de programas relativos a la mujer que emanen de los gobiernos federal y estatal y de los acuerdos internacionales en esta materia;III.- Presidir el Subcomité Especial de la Mujer en el seno del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Sonora;IV.- Impulsar la creación, en su caso, del Subcomité de la Mujer dentro de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal;V.- Promover la participación de la mujer en los Consejos de Desarrollo Municipal y Comités Comunitarios;VI.- Establecer y operar, en coordinación con el Comité de Planeación del Desarrollo del Estado de Sonora, un sistema de seguimiento de los programas federales, estatales y municipales, de conformidad con lo previsto en las leyes y convenios de coordinación y concertación que se establezcan;VII.- Fungir como enlace y representante permanente ante la Coordinación General del Programa Nacional de la Mujer y con las instancias federales a través de dicha Coordinación;VIII.- Asegurar la adecuada y eficiente implementación de las acciones a favor de la mujer, (...);IX.- Promover que las mujeres disfruten de todos los derechos humanos reconocidos en los instrumentos nacionales e internacionales, impulsar acciones para defenderlos y protegerlos, así como combatir las prácticas de violación de los mismos;X.- Promover el desarrollo de metodologías y estrategias para la capacitación y el adiestramiento en y para el trabajo dirigido a mujeres e impulsar la creación de fuentes de empleo y el financiamiento de créditos productivos, sociales y de servicios, así como propiciar la profesionalización del personal femenino dentro de la administración pública;XI.- Promover la prestación de servicios de apoyo a las madres y padres que trabajan, que sean suficientes, eficientes, adecuados y de calidad, con horarios flexibles y que consideren las necesidades de ambos sexos;XII.- Promover ante las autoridades competentes que los contenidos y materiales educativos estén libres de estereotipos y prejuicios discriminatorios y fomenten la igualdad de derechos y oportunidades para hombres y mujeres;XIII.- Promover, ante las autoridades competentes, que se garantice el acceso y se aliente la

ANEXO I

Atribuciones del Instituto, conferidas en el Artículo 3° del DC del ISM:

permanencia y, en su caso, el reingreso de la mujer, en todos los niveles y modalidades del sistema educativo, favoreciendo, a través del proceso enseñanza- aprendizaje, la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres;

XIV.- Propiciar el acceso de las mujeres de la tercera edad, discapacitados y de minorías étnicas a programas sociales y culturales;

XV.- Promover, ante el Sistema Estatal de Salud, el acceso de las mujeres a servicios integrales de atención a la salud en condiciones de calidad, y tomando en cuenta las características particulares de su ciclo de vida, su condición social y su ubicación geográfica;

XVI.- Promover acciones de combate a la pobreza, marginación y exclusión de las mujeres, especialmente las del medio rural e indígenas, con una perspectiva de género;

XVII.- Promover la actualización y fortalecimiento de los mecanismos jurídicos y administrativos para asegurar el ejercicio íntegro de los derechos ciudadanos de la mujer y la eliminación de la brecha entre la igualdad de derecho y las condiciones de hecho;

XVIII.- Estimular la participación activa de las organizaciones que actúan en la promoción y defensa de los derechos de la mujer en las tareas de formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas y acciones públicas orientadas a estimular el avance de la mujer;

XIX.- Promover ante las instancias competentes y coadyuvar en la realización de acciones tendientes a prevenir, sancionar, atender y erradicar la violencia contra las mujeres y la producida en el seno de la familia;

XX.- Promover acciones tendientes a avanzar en el reconocimiento social a las aportaciones de la mujer, su partici-pación en todos los ámbitos de la vida social, en igualdad de condiciones con el varón, y su pleno desarrollo;

XXI.- Promover e incentivar investigaciones que contribuyan a profundizar en el conocimiento de la problemática de la mujer en los diversos campos de la realidad social, así como la adecuada recopilación, sistematización y difusión de la información existente sobre el tema;

XXII.- Impulsar en los medios de comunicación una cultura de igualdad de los hombres y las mujeres, reconociendo y dignificando su imagen ante la sociedad; XXIII.- Gestionar financiamiento para apoyar el desarrollo de programas y proyectos de instituciones, organizaciones sociales y no gubernamentales que beneficien a la mujer.

XXIV.- Servir de organismo de enlace, coordinador y asesor con organizaciones estatales, nacionales e internacionales que apoyen proyectos dirigidos a las mujeres, para lograr la captación y distribución adecuada de recursos técnicos y financieros;

XXV.- Asesorar y apoyar a los municipios de la entidad que lo soliciten, en la formulación de sus programas de la mujer;

ANEXO II

Artículo 14 de la LAIPES, que establece la información que se debe hacer pública de oficio por los sujetos obligados:

I. El marco normativo legal y reglamentario, estatal, federal y municipal, que les sea aplicable;II. Su estructura orgánica y manuales de procedimientos;III. Las atribuciones de cada unidad administrativa;IV. El directorio de servidores públicos, desde su titular hasta el nivel de jefe de departamento o sus equivalentes;V. La remuneración mensual integral por puesto, incluyendo el sistema de estímulos y compensaciones;VI. Los servicios a su cargo y los trámites, requisitos y formatos correspondientes; VII. La descripción de las reglas de procedimiento para obtener información;VIII. Las metas y los objetivos de las unidades administrativas, de conformidad con sus programas operativos;IX. El presupuesto asignado y los avances de su ejecución.X. Los resultados de las auditorias al ejercicio presupuestal de cada dependencia o entidad que realicen, según corresponda, la Contraloría General del Estado, las Contralorías Internas, el Órgano Interno de Control y Evaluación Gubernamental de cada Municipio, el Órgano Fiscalizador del Congreso y los auditores externos, con inclusión de todas las aclaraciones que contengan;XI. El diseño, ejecución, montos asignados y criterios de acceso a programas de subsidio y el padrón de beneficiarios; XII. Los balances generales y su estado financiero;XIII. Las cuentas públicas estatales y municipales, según corresponda;XIV. Las iniciativas de leyes y reglamentos que se presenten ante el Congreso del Estado o ante los Ayuntamientos, según corresponda:XV. Las contrataciones que hayan celebrado detallando para cada contrato:

a)Las obras públicas, los bienes adquiridos o arrendados y los servicios contratados, especificándose el tema u objetivo en el caso de estudios o investigaciones;b)El monto del contrato y sus ampliaciones y forma de pago;c)El nombre o denominación y el domicilio del proveedor, contratista o persona física o moral con quien se haya celebrado el contrato;e)Los mecanismos de participación ciudadana, en su caso;

XVI. Los informes que, por disposición legal, generen las dependencias y entidades estatales y municipales;XVII. Los mecanismos de participación ciudadana, que en su caso, hayan implementado;XVIII. El listado de proveedores;XIX. Cualquier otra información que sea de utilidad o se considere relevante, además de la que responda a las solicitudes realizadas con más frecuencia por el público.