deuda externa y valorización financiera en la argentina...

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Deuda externa y valorizaciónDeuda externa y valorizaciónfinanciera en la Argentina actualfinanciera en la Argentina actualFactores explicativos del crecimiento del Factores explicativos del crecimiento del endeudamiento externo y perspectivas endeudamiento externo y perspectivas ante el proceso de renegociación*ante el proceso de renegociación*

Debates

Matías Kul fas y Mar t ín Schor r**

Este trabajo desarrolla la idea de que el fenómeno de la deuda en la Argen-tina no puede ser circunscripto estrictamente a una problemática o contradic-ción restringida exclusivamente a un universo de acreedores externos e insti-tuciones financieras internacionales por un lado, y al Estado nacional por elotro. Antes bien, el endeudamiento público externo juega un papel central enel proceso de valorización financiera que ha regido los patrones de la acumu-lación de capital en la economía local durante el último cuarto de siglo. Así,pues, la constatación empírica de la creciente acumulación de capital y lacooptación de los poderes públicos perpetrada por los sectores concentradosdel capital local permiten confirmar que el proceso de endeudamiento argen-tino no debe ser visto como una conspiración internacional en contra del de-sarrollo argentino sino, antes bien, como una pieza fundamental a partir de lacual se ha estructurado el capitalismo argentino de fines del siglo XX.

* En este artículo se presentan algunos resultados de un trabajo reciente de los autores realizadoen el marco del Proyecto de Investigación sobre Políticas Económicas y Sociales Alternativas pa-ra la Argentina a cargo del Centro Interdisciplinario de Estudios Sobre las Políticas Públicas(CIEPP) y la Fundación OSDE. Véase Kulfas y Schorr (2003).

** Investigadores del Area de Economía y Tecnología de la Facultad Latinoamericana de CienciasSociales (FLACSO)-Sede Argentina. Se agradecen los valiosos comentarios que Martín Abeles,Daniel Azpiazu, Alberto Barbeito, Eduardo Basualdo, Rubén Lo Vuolo y Hernán Soltz realizarona versiones preliminares del trabajo y, naturalmente, se los exime de toda responsabilidad encuanto a los errores u omisiones existentes. Asimismo, Arturo O’Connell aportó sus valiosos co-mentarios y opiniones en una entrevista mantenida con los autores, los cuales permitieron enri-quecer el trabajo.

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I. Orígenes y naturaleza delendeudamiento externo argentino

El capitalismo argentino actual reco-noce, en la última dictadura militar, unquiebre fundamental en los patronescentrales que hacen a la valorizacióndel capital y la distribución del ingreso.Por su parte, las reformas económi-cas de los años noventa consolidarony acentuaron los rasgos esenciales dela mencionada reestructuración. Endicho contexto, el endeudamiento ex-terno del país comenzó a desempeñarun papel fundamental, no sólo comoresultado de las transformaciones enel escenario internacional (el surgi-miento de la denominada “globaliza-ción financiera”, la aceleración de losflujos internacionales de capitales,etc.) sino también (y no menos impor-tante) porque el endeudamiento exter-no ha operado como el elemento queha hecho viables los procesos de va-lorización financiera de los sectoresdominantes locales.

La deuda externa argentina alcanzaen la actualidad un monto equivalentea, aproximadamente, un año de pro-ducto bruto y cinco años de exporta-ciones. Hacer frente al servicio de ladeuda (actualmente suspendido aun-que no en forma total) sin recurrir anuevo endeudamiento implicaría dis-poner de la casi totalidad de los recur-sos fiscales del país. Es evidente en-tonces que el endeudamiento externorepresenta una severa restricción pa-ra el desarrollo del país y que resultaabsolutamente imposible afrontar supago en las condiciones actuales. Sinembargo, como se intentará mostrar alo largo del presente trabajo, sería unerror supeditar las posibilidades dedesarrollo del país al análisis de lasdiversas opciones de renegociación

de los pasivos o, directamente, de surepudio sin estudiar la estrecha vincu-lación que tiene el endeudamientocon los patrones de acumulación vi-gentes.

En otras palabras, la deuda externano representa un fenómeno en sí mis-mo sino que constituye un engranajedentro del capitalismo argentino; porende, reestructurar la deuda sin alte-rar los patrones de acumulación y dis-tribución parece ser una estrategiadestinada al fracaso. Un razonamien-to análogo cabe enunciar para la pro-puesta del repudio de la deuda.

La deuda externa encuentra su gé-nesis histórica en la última dictaduramilitar. A mediados de los años seten-ta, la economía internacional presen-taba elevados índices de liquidez, ba-jas tasas de interés y bancos ávidosde obtener nuevas plazas de coloca-ción. De este modo, comenzaron aafluir al mercado doméstico (y a otrospaíses de América latina) importantescorrientes de capitales. En el casopuntual de la Argentina, el ingreso deesos capitales asume inicialmente laforma de préstamos al sector privado.El marco contextual era una econo-mía que había reducido drásticamen-te sus niveles de protección, a lo cualse agregó la reforma financiera con-cretada en 1977 que liberalizó la acti-vidad financiera.

El negocio del endeudamiento exter-no consistía, esencialmente, en apro-vechar el diferencial existente entrelas tasas de interés locales e interna-cionales. Las divisas ingresaban alpaís, se cambiaban al apreciado tipode cambio vigente y se colocaban enel mercado financiero local, operatoriaque arrojaba cuantiosas ganancias. Adiferencia de otros países de la regiónque destinaron parte del endeuda-miento a profundizar sus procesos de

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industrialización, en la Argentina seinició una etapa en que la forma pre-dominante de acumulación ha sido lavalorización financiera ligada a ladesindustrialización, la centralizacióndel capital y la concentración de laproducción y del ingreso1.

Hasta fines de los años setenta setrataba esencialmente de una opera-toria sesgada al sector privado (el en-deudamiento público estaba asociadocon las recurrentes crisis de balanzade pagos características del modelosustitutivo). Finalmente, también elEstado comenzó a participar del en-deudamiento, ejerciendo el papel degarante del mencionado proceso. An-te la magnitud que asumía el fenóme-no, los bancos extranjeros comenza-ron a exigir al sector privado local laapertura de depósitos bancarios quehicieran las veces de garantía para elfuncionamiento de uno de los circuitosque por entonces formaba parte de ladenominada “bicicleta financiera”.

El alza de las tasas de interés inter-nacionales y el fracaso de la políticaeconómica de Martínez de Hoz pusie-ron fin a la operatoria. En 1981 la mo-neda se devaluó en forma significativay el sistema financiero se encontró alborde del colapso. La “solución” fue

aportada por el entonces presidentedel Banco Central, Domingo Cavallo,quien implementó seguros de cambiopara facilitar a los deudores privadoslocales el pago de su deuda con el ex-terior. Si bien dicho seguro incluía unatasa de interés, la inflación y las pos-teriores devaluaciones la fueron li-cuando y se produjo, en los hechos, laestatización de la deuda externaprivada. Este proceso prosiguió a lolargo de los años ochenta.

Se trató entonces de una extraordi-naria transferencia de recursos públi-cos hacia los sectores concentradosdel capital. Cabe recordar que sólo28 grupos económicos locales y102 empresas transnacionales con-centraban nada menos que el 64%de la deuda externa privada (Ba-sualdo, 1987) y que, además, los deu-dores habían sido obligados por susacreedores a disponer de depósitosbancarios como garantía2, de modoque se consagró la legitimación de lafuga de capitales locales registrada acomienzos de los ochenta.

El fenómeno verificado fue entoncesuna extraordinaria transferencia decapitales hacia el exterior, lo cualexpresa la contracara del creci-miento de la deuda. En efecto, por

1 Arceo y Basualdo (2002) definen la valorización financiera como “la colocación de excedente porparte de las grandes firmas en diversos activos financieros (títulos, bonos, depósitos, etc.) en elmercado interno e internacional. Este proceso, que irrumpe y es predominante en la economíaargentina desde fines de la década de los años setenta, se expande debido a que las tasas deinterés, o la vinculación entre ellas, supera la rentabilidad de las diversas actividades económi-cas, y a que el acelerado crecimiento del endeudamiento externo posibilita la remisión de capitallocal al exterior al operar como una masa de excedente valorizable y/o al liberar las utilidades pa-ra esos fines”. La valorización financiera ha permitido a los sectores concentrados del capital laposibilidad de movilizar su capital desde la esfera financiera hacia la productiva y desde esta úl-tima hacia la financiera, aprovechando rentabilidades extraordinarias según las especificidadesde cada etapa del proceso económico y del ciclo político. En tal sentido, su creciente capacidadde cooptación de los poderes públicos ha sido la principal herramienta que viabilizó el aprovecha-miento de tales oportunidades.

2 En otras palabras, en lugar de exigir la ejecución de dichas garantías, el Estado argentino asu-mió una deuda que no le pertenecía y que no había financiado el crecimiento económico sino to-do lo contrario.


cada dólar de endeudamiento externoexistía aproximadamente otro dólarperteneciente a residentes localesque se había fugado al exterior (Ba-sualdo y Kulfas, 2000), situación quecontinuó verificándose hasta la actua-lidad. De este modo, la deuda exter-na, que a mediados de los años se-tenta no superaba los 8.000 millonesde dólares, se encontraba en 1983 envalores próximos a los 45.000 millo-nes de esa misma moneda.

Restaurada la democracia, el go-bierno de Raúl Alfonsín partió de unaposición dura, distante con el FondoMonetario Internacional (en adelante,FMI) y estableció negociaciones conotros países de la región tendientes ala conformación de un “club de deudo-res”, la cual se fue diluyendo en pocosmeses. La profunda recesión por laque atravesaba el país inhibía cual-quier posibilidad de hacer frente al pa-go de la deuda y de sus intereses, demodo que la mera acumulación deatrasos la fue incrementando hastallevarla a valores próximos a los60.000 millones de dólares al finalizarsu mandato en 1989. Un año antes sehabía resuelto suspender los pagospor todo concepto, acumulando atra-sos por unos 6.000 millones de dóla-res3.

En este período fracasaron las diver-sas “soluciones” planteadas para ha-cer frente al problema de la deuda4.Entrados los años noventa, y a partirdel gobierno de Carlos Menem, seprodujeron importantes transforma-ciones estructurales. El canje de acti-vos públicos por papeles de la deudafue una de las primeras medidasadoptadas por tal gobierno. En 1993se puso en marcha el denominadoPlan Brady, el cual representaría –enopinión de los funcionarios entoncesgobernantes– la solución definitiva alproblema de la deuda5. Lejos de ello,el Plan Brady representó el inicio deuna nueva etapa de endeudamiento,situación que comenzará a evidenciarseñales de agotamiento en el año2000, agudizándose hacia fines delaño 2001, cuando la crisis se profun-dizó aún más, se declaró el default dela deuda pública con los acreedoresprivados y se optó por abandonar elrégimen de convertibilidad a partir deuna fenomenal devaluación de la mo-neda doméstica.

La actual crisis de la deuda (la terce-ra en dos décadas) se desató en elmarco de fuertes pujas en el escena-rio local e internacional. Por una par-te, estuvo signada por la tensión entre“devaluadores” y “dolarizadores”, en

3 Recién en abril de 1990 se restablecerían los pagos de la deuda, aunque de manera parcial, arazón de 40 millones de dólares mensuales, cifra que se incrementó levemente a partir de 1991y hasta el restablecimiento pleno de los pagos, tras la firma del Acuerdo Brady (Echegaray,1990; y Machinea y Sommer, 1990).

4 Entre las sucesivas negociaciones fallidas se formularon diversas instancias tendientes a rene-gociar los pasivos externos, entre las que se encontraron las propuestas del denominado PlanBaker y la capitalización de deudas (Bouzas y Keifman, 1990; y Machinea y Sommer, 1990).

5 En 1993, Domingo Cavallo afirmaba que “la deuda pública será insignificante hacia fin de siglo”,mientras que en agosto de ese mismo año, el entonces Secretario del Tesoro de EUA y mentorde la reestructuración de la deuda latinoamericana, Nicholas Brady, sostenía en su conferenciaen la Asociación de Bancos de la Argentina que: “...en ninguna otra parte el progreso ha sido tandrástico como en la Argentina, donde el resultado de las reformas económicas ha excedido lasprevisiones más optimistas. En efecto, los déficits fiscales se convirtieron en excedentes, la in-flación cayó de cuatro dígitos a uno, la inversión aumentó y miles de millones de dólares de ca-pital privado llegaron al país... El panorama económico de este país ha sido transformado y unfuturo próspero ilumina el horizonte”. Al respecto véase Kulfas y Schorr (2003).

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un escenario donde el conflicto en tor-no de la salida de la convertibilidadestuvo planteada desde 1998 (Ba-sualdo, 2001). Por otra parte, se pro-dujeron algunos cambios en el nivelinternacional. En particular, la asun-ción de George W. Bush en el gobier-no estadounidense y la paulatina con-formación de un contexto de opiniónadverso hacia el accionar del FMI, ge-neraron importantes modificacionesen la apreciación del caso argentino yen las perspectivas sobre la reestruc-turación de la deuda.

Al igual que en las anteriores crisis,el default y la situación recesiva fue-ron precedidas por una significativafuga de capitales locales, finalizandola convertibilidad con una cifra supe-rior a los 115.000 millones de dólarespor dicho concepto.

II. Factores determinantesdel crecimiento de la deuda externa en la últimadécada

El nuevo ciclo de endeudamiento

En los últimos once años, el proble-ma de la deuda exhibió una trayecto-ria circular. En 1990 la Argentina aúnse encontraba en cesación de pagos,con un nuevo programa económico ya la espera de una renegociaciónefectiva. A fines de 2001 se asistía auna nueva cesación (parcial) de pa-gos, profundos cambios en el régimen

económico y el inicio de una nuevaetapa de arduas negociaciones con elFMI. ¿Qué sucedió en el camino?

A principios de los noventa se plan-teaba que la solución definitiva al pro-blema de la deuda llegaría de la manode reformas estructurales de corteneoliberal (privatizaciones, shock deestabilización, desregulación, apertu-ra de la economía y liberalización delos flujos financieros) sumado a unaefectiva renegociación de acuerdocon las pautas del denominado PlanBrady.

El primer paso en la materia fue elinicio del proceso de privatizaciones,para lo cual se habilitó el pago de par-te del paquete accionario de algunasempresas estatales con títulos de ladeuda externa argentina. Tales fueronlos casos de, fundamentalmente, lasprimeras dos grandes privatizacionesconcretadas: la empresa de aerona-vegación Aerolíneas Argentinas y latelefónica Empresa Nacional de Te-lecomunicaciones (ENTel)6. Estamodalidad permitió a los acreedoresvalorizar los devaluados títulos de ladeuda argentina, los cuales estabanregistrados en los balances a valoresque oscilaban entre un 15% y un 20%del valor nominal.

Este proceso de canje de activos fí-sicos por títulos de la deuda externafue el primer paso hacia la denomina-da “solución” del problema del endeu-damiento por cuanto permitió comen-zar a reducir el monto total de la deu-da y, al mismo tiempo, generar “seña-

6 El monto total de títulos rescatados a través de los programas de privatizaciones ascendió aaproximadamente 15 mil millones de dólares, siendo las operaciones que mayor capitalizaciónaportaron las de ENTel y Aerolíneas Argentinas en 1990, las empresas del área de defensa en1991, y SEGBA y Gas del Estado en 1992. De esos títulos rescatados, 5.028 millones de dóla-res (un tercio del total) fue aportado por la privatización de la empresa telefónica, los cuales –va-luados a la cotización del mercado de entonces (15%)– equivalían a una inversión de 754 millo-nes de dólares. Al respecto, véase Dal Din y López Isnardi (1998); y Abeles, Forcinito y Schorr(2001).


les claras” hacia los mercados inter-nacionales acerca del rumbo de la po-lítica económica adoptada.

Posteriormente, en diciembre de1992 concluyeron las negociacionesdel denominado Acuerdo Brady, me-diante el cual se realizaría el canje delos viejos préstamos otorgados porbancos comerciales por nuevos bo-nos “Brady” a 30 años, para lo cual seaplicarían quitas en el capital y reduc-ciones en las tasas de interés7.

Este canje de deuda implicaba ato-mizar y sumergir en el anonimato aluniverso de acreedores, por cuantoya no se trataba de deudas contraídascon grandes bancos comerciales (co-mo había acontecido durante el dece-nio de los ochenta) sino con tenedo-res de bonos que podían ser negocia-dos en diversos mercados, tanto porinversores locales como del extranje-

ro.En resumen, al precio de sacrificar

empresas públicas a valores que, co-mo se demostró en diversos trabajos,resultaron significativamente subva-luados8, y de efectivizar un canje, laArgentina accedía a la posibilidad dereducir su endeudamiento neto en al-go menos del 50 por ciento9.

El crecimiento de la deudaen los años noventa

Como se puede apreciar en el cua-dro Nº 1, durante el período 1990-1993 la deuda tiende a ubicarse envalores próximos a los 60.000 millo-nes de dólares. Entre 1990 y 1992 ellose debe al canje de deuda por empre-sas privatizadas. El saldo del año1993 refleja el canje concretado a tra-vés del Acuerdo Brady, en tanto se re-

7 El canje incluyó deudas por un total de 21.000 millones de dólares, a los cuales se adicionaronpoco más de 8.300 millones de dólares en concepto de intereses impagos. Asimismo, el plan in-cluía el financiamiento para la adquisición de un bono de la reserva federal estadounidense de-nominado de “cupón cero”, el cual maduraría en paralelo a los bonos Brady. Esta “colateraliza-ción” de la deuda implicaba un reaseguro para el pago, por cuanto el valor del bono de la reser-va federal sería, al momento del vencimiento de los títulos Brady, idéntico a los de estos últimos.En otras palabras, se estaba generando un mecanismo de pago en buena medida garantizado,hecho que incrementaba el valor de los bonos Brady en el mercado secundario.

8 A modo de ejemplo, Abeles, Forcinito y Schorr (2001) muestran, para el sector telefónico, quecuatro grupos económicos locales y un banco de inversión internacional invirtieron 297 millonesde dólares para la compra de acciones de las sociedades controlantes de las dos empresas te-lefónicas y, poco tiempo después, al momento de enajenar dichas acciones, obtuvieron 1.370 mi-llones de dólares, es decir 4,6 veces el capital invertido. Esta extraordinaria rentabilidad estaríaevidenciando la subvaluación de la empresa al momento de su privatización. Para un completoanálisis del tema en cuestión véase Basualdo et al (2002).

9 En la mayoría de los estudios sobre el endeudamiento se utiliza el concepto de deuda bruta, elcual refiere exclusivamente a los pasivos externos del sector público sin considerar los activosexternos del mismo (reservas, garantías, etc.). El acuerdo Brady, al incluir la emisión de bonoscolateralizados, hizo que el concepto de deuda neta (es decir, la deuda bruta menos los activosexternos del sector público como, fundamentalmente, las garantías) asumiera cierta relevanciapara el análisis. En efecto, dado que el pago de una parte sustancial de la deuda externa se en-contraba garantizado por el bono cupón cero del Tesoro de EUA, era posible concluir que la deu-da se había reducido sustancialmente en términos netos. Sin embargo, las posteriores emisionesno incluyeron esa colateralización y, simultáneamente, se produjeron diversos canjes de bonosBrady por otros títulos sin garantía con el objetivo de, precisamente, liberar las garantías para ob-tener mayor liquidez. Dicha operatoria representó un excelente negocio financiero en el corto pla-zo (de hecho fue elogiada en diversos informes elaborados por consultoras de la city porteña–por ejemplo, véase Melconián y Santángelo, 1996–), pero colaboró con el progresivo deteriorode los indicadores de solvencia del país.

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duce sustancialmente la deuda conbancos comerciales (de 30.265 a1.180 millones de dólares) mientrasque crece la deuda en títulos públicos(de 11.292 a 41.926 millones de dóla-res).

Ahora bien, ¿fueron realmente lasprivatizaciones y el Plan Brady la so-lución definitiva al problema de la deu-da, tal como lo expresaran las autori-dades económicas en ese momento?La evidencia empírica indica lo con-trario. A partir de 1993 no sólo no sereduce el peso de la deuda en el con-junto de la economía nacional sinoque se produce una nueva etapa deendeudamiento explosivo, sólo com-parable con la registrada durante laúltima dictadura militar. Mientras ladeuda creció un 10,7% entre 1990 y1993 (a un promedio del 3,4% anual

acumulativo), entre 1993 y 2001 lo hi-zo un 126,6%, a una tasa media anualdel 10,8 por ciento.

De las consideraciones previas sur-ge el interrogante acerca de los facto-res que incidieron en el crecimientode la deuda externa argentina duran-te los años noventa. Resulta entoncespertinente preguntarse si fueron lasprivatizaciones y el Plan Brady unaoportunidad inédita que las autorida-des económicas desperdiciaron porineficiencia o miopía. Independiente-mente de las consideraciones que pu-dieran realizarse sobre la capacidad yla intencionalidad de gobernantes yfuncionarios, cabe incorporar una se-rie de apreciaciones acerca del fun-cionamiento de la economía argentinaa partir del régimen de convertibilidady sus implicancias sobre el esquema

Cuadro Nº 1. Evolución del stock de la deuda pública bruta de la Argentina,1990-2001 (millones de dólares a fines de cada período)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001Títulos públicos 8.406 7.378 11.292 41.926 47.421 58.341 68.841 74.054 78.212 85.804 93.079 97.315Organismosinternac. 8.222 7.962 7.104 10.501 11.894 15.384 16.367 16.790 19.122 20.311 21.764 32.362Deuda bilateral 8.159 8.816 9.001 9.559 10.731 11.614 10.162 8.104 7.455 5.918 4.561 4.477Bancacomercial 30.944 32.874 30.265 1.180 1.567 1.816 1.452 1.423 3.646 5.029 2.461 2.015

Deuda de corto plazo 0 0 0 0 0 0 0 0 3.295 4.174 5.108 6.746Otros acreedores 1.851 1.811 1.083 580 587 617 283 731 628 641 1.045 1.537TOTAL 57.582 58.841 58.745 63.746 72.200 87.772 97.105 101.101 112.358 121.877 128.018 144.453

Nota: el stock de deuda en títulos públicos a fines de 2001 incluye el canjeconcretado en noviembre de dicho año de bonos por préstamos garantiza-dos.Fuente: elaboración propia sobre datos de la Secretaría de Hacienda y delBCRA.


de equilibrios macroeconómicos.Endeudamiento y

desequilibrio externoEn marzo de 1991 se sancionó la ley

de Convertibilidad (23.928). Lejos detratarse de un mero instrumento deestabilización monetaria y cambiaria,la convertibilidad, al articularse con laimplementación de un sumamenteabarcativo programa de reformas es-tructurales (asentado sobre una libe-ralización financiera y comercial, ladesregulación de una amplia gama deactividades económicas y la privatiza-ción de empresas públicas), asumiótodas las características de un régi-men económico10. La creciente nece-sidad de divisas para financiar el cir-culante y las reservas se hizo extensi-va al funcionamiento de la economíaen su conjunto. La economía argenti-na necesitaría generar un crecientesuperávit de cuenta corriente para po-der financiar la acumulación de reser-vas y, por esa vía, garantizar el soste-nimiento del esquema convertible.Pero como, simultáneamente, el atra-so cambiario y la apertura de la eco-

nomía generaban un sesgo adversohacia la producción de bienes transa-bles –generando una creciente de-manda de importaciones–, la balanzacomercial comenzó a presentar défi-cits estructurales, los cuales sólo serevirtieron en etapas recesivas talescomo la crisis del Tequila y la de losaños 2000/2001, cuando las importa-ciones se contrajeron en forma consi-derable.

En otras palabras, ante los déficitsde cuenta corriente, la única forma deasegurar un superávit en la balanzade pagos era a través de ingentes in-gresos de capitales. Parte de ellosfueron aportados por inversiones di-rectas, pero los mismos no resultaronsuficientes, de resultas de lo cual co-menzó a expandirse el endeudamien-to, tanto público como privado.

Esta situación comenzó a agravarsea mediados de la década, cuando seinició una nueva etapa de fuga de ca-pitales locales hacia el exterior, con-trariamente a las expectativas oficia-les que proyectaban una continua re-patriación de capitales11, la cual se

10 En palabras de Vitelli (2001): “la convertibilidad de la moneda como modelo económico superala simple idea del mantenimiento legal de la paridad cambiaria en una relación de un peso – undólar estadounidense. También supera la relación fija, que exige la ley, entre la cantidad de di-nero local y la masa de divisas externas. Constituye, en realidad, un instrumento absolutamen-te abarcativo que requiere de otros para operar. Además de determinar los niveles de monedaque llevan a la estabilidad cambiaria, la convertibilidad minimiza simultáneamente el control lo-cal sobre la cantidad de dinero existente en la economía, provoca que el nivel de actividad inter-na dependa del quantum monetario, impone un alto nivel de apertura comercial y financiera dela economía, motiva un continuo endeudamiento externo, determina que el control de la inflacióninterna induzca la desindustrialización y se vincula con elevados niveles de desempleo de lafuerza de trabajo”.

11 Tales eran las previsiones de las autoridades económicas. Como sostiene el documento oficial“Argentina en crecimiento 1995-1999. Tomo I. Proyecciones macroeconómicas”: “A partir de1991 se genera un movimiento de repatriación de los activos externos (básicamente depósitosen el exterior), que resultó muy importante en el período 1991-1993. En las proyecciones se pre-sume que a partir de 1996 se reproduce la repatriación de capitales, aunque a un ritmo inferiordada la mayor proporción de ahorro nacional en el financiamiento de la inversión y el crecimien-to”. Dichas previsiones eran compartidas por sectores del establishment internacional, tal comolo muestran las expresiones del ex Secretario del Tesoro de EUA e ideólogo de la refinanciaciónde la deuda latinoamericana, Nicholas Brady, quien en la conferencia en la Asociación de Ban-cos Argentinos celebrada en Buenos Aires en agosto de 1993 expresó: “Todos sabíamos que

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agotó rápidamente tras la cuasi finali-zación del proceso de privatizaciones.La información disponible indica queentre 1990 y 1992 se verifica una es-tabilización en el endeudamiento ex-terno (ver el cuadro Nº 1), al tiempoque se constata la repatriación de unaparte del capital local fugado en la dé-cada anterior. El primer fenómeno serelaciona con que, como fue señala-do, en la primera etapa de las privati-zaciones se le dio prioridad a la capi-talización de bonos de la deuda exter-na (lo que le permitió al Estado argen-tino reducir parte de sus pasivos conel exterior), mientras que el segundose vincula con el hecho de que mu-chos grupos económicos repatriaronuna parte importante de los recursosque habían fugado en los años ochen-ta con la finalidad de participar activa-mente en el “negocio” de las privatiza-ciones. Posteriormente, cuando co-mienza a declinar el proceso privatiza-dor (hacia 1993 ya se había transferi-do al sector privado prácticamente latotalidad de las principales empresasde propiedad estatal), recrudece elendeudamiento externo y, sobre todo,con inusitada intensidad, la salida decapitales locales al exterior motoriza-da, nuevamente, por los principalesconglomerados empresarios que ac-túan en el país (los que, en este perío-do, se desprendieron de una parteconsiderable de sus tenencias accio-narias en las empresas privatizadasrealizando cuantiosas ganancias pa-trimoniales –que, en buena medida,fueron remitidas al exterior–). Tanto

es así que, a pesar de sus disminucio-nes de los primeros años, ambas va-riables alcanzaron un registro récorddurante el decenio pasado, superiores–en dólares constantes– a los valoresque se registraron durante la últimadictadura militar. De tal magnitud fuedicho proceso que hacia fines de ladécada de los noventa la relacióndeuda externa/fuga de capitales eraaproximadamente de 1 a 1 (en otrostérminos, por cada dólar que ingresó ala economía argentina vía endeuda-miento externo, el capital concentradointerno fugó al exterior una cifra prác-ticamente equivalente).

De este modo, y tal como muestrandiversos trabajos12, el sector privadocomenzó a registrar un saldo negativode balanza de pagos. En otras pala-bras, el sector privado comenzó a serdeficitario en divisas y fue el sectorpúblico, a través de su endeudamien-to, el que cerró dicha brecha. El com-portamiento de sectores económicoslocales (fundamentalmente de gran-des grupos económicos locales y sec-tores del capital transnacional) resultóentonces contradictorio con las posibi-lidades de supervivencia de la conver-tibilidad13.

En el cuadro Nº 2 es posible apre-ciar esta situación a partir de una de-sagregación de la balanza de pagos.Como se puede observar, la balanzaen cuenta corriente fue siempre defici-taria, siendo compensada con un sal-do positivo en la cuenta de capital y fi-nanciera. En el período comprendido

había una cantidad de dinero latinoamericano que estaba invertido en el exterior. Esto es lo quese llamaba «capital fugitivo». En la Argentina, por ejemplo, era casi equivalente al total de la deu-da externa. Nosotros nos formulamos la siguiente pregunta: ¿con un ambiente adecuado no po-dremos lograr el retorno de ese capital fugitivo? ¿Acaso los ciudadanos de la Argentina no pre-ferirían invertir en su casa si pudieran hacerlo razonablemente?”.

12 Basualdo (2000); Damill (2000); Damill y Kampel (1999); y Kulfas (2001).13 La evidencia empírica indica que los grupos económicos locales y algunos conglomerados ex-

tranjeros con actividad en el país tendieron a liquidar activos fijos y a posicionarse fuertementeen capital líquido y en empresas exportadoras (Basualdo, 2000; y Dal Din, 2000).


entre 1992 y 1994, el sector privadocontribuyó –gracias a ingentes ingre-sos de capitales provenientes, en losustantivo, de la concreción del pro-grama privatizador, que superaron los8.500 millones de dólares anuales– auna acumulación de reservas por casi2.000 millones de dólares anuales.Pero hacia mediados de la década es-ta situación se revirtió: a pesar delcrecimiento de la inversión directa, elsector privado siguió teniendo un sal-do de casi 2.000 millones de dólaresanuales, sólo que en esta ocasión elsaldo tenía signo negativo, siendo en-tonces el superávit generado por elendeudamiento público el que posibi-

litó más que compensar el menciona-do déficit privado. Finalmente, duran-te los últimos dos años de la converti-bilidad el sector privado registró saldonegativo en la cuenta corriente y en lacuenta capital, registrando un déficitanual de poco menos de 7.000 millo-nes de dólares.

Para el sector público no habíaentonces alternativa: o se endeu-daba en moneda extranjera o liqui-daba parte de sus reservas para se-guir haciendo frente a la demandadel sector privado. Esta última op-ción obviamente no era viable sinalterar el régimen de convertibili-dad.

Cuadro Nº 2. Desagregación de los saldos de la balanza de pagos, 1992-2001 (promedios anuales en millones de dólares)

1992-94 1995-99 2000-01 TOTAL 92-01Cuenta corriente -8.908 -10.654 -6.854 -9.370

Sector privado -6.650 -6.818 -1.448 -5.694Balanza comercial -2.633 -380 5.033 27Servicios financieros -913 -2.515 -2.411 -2.013Servicios reales y otros -3.104 -3.924 -4.070 -3.707

Sector público -2.258 -3.836 -5.406 -3.677Servicios financieros -2.141 -3.728 -5.322 -3.571Servicios reales y otros -117 -108 -84 -106

Cuenta de capital y financiera 11.842 13.711 2.761 10.960Sector privado 8.595 4.902 -5.309 3.968

Inversión extranjera directa 4.783 10.602 7.428 8.221Inversión de cartera y otros

operaciones 4.097 -548 -5.814 -208Fuga de capitales -3.772 -9.935 -6.170 -7.333Endeudamiento externo 3.487 4.783 -753 3.287

Sector público 3.247 8.809 8.071 6.993Endeudamiento externo 3.247 8.809 8.071 6.993

Resultado de la balanza de pagos 2.934 3.056 -4.093 1.590Sector privado 1.945 -1.916 -6.758 -1.726Sector público 989 4.973 2.665 3.316

FUENTE: elaboración propia sobre la balanza de pagos.

31Deuda externa

Naturalmente, esta situación afectóel funcionamiento de la economía ensu conjunto y revela el principal déficitestructural de la convertibilidad. Ensíntesis, el endeudamiento externodel sector público fue el factor quepermitió compensar el desequilibrioexterno privado durante los años de laconvertibilidad o, más específicamen-te, un esquema de acumulación y re-producción ampliada del capital porparte de la elite empresaria local es-trechamente ligado con la valoriza-ción e internacionalización financiera.En otras palabras, dichos ingresos decapitales fueron el combustible quepermitió que la convertibilidad sobre-viviera durante más de 10 años. Unavez cerrada la afluencia de financia-miento externo, dicho régimen mone-tario se derrumbó.

Endeudamiento y déficit fiscal

En el marco reseñado, el déficit fis-cal asumió un papel decisivo para cu-brir el desequilibrio externo. En tantoel sector público poseía la mayor par-te de sus gastos en moneda local y seendeudaba en moneda extranjera, di-cho financiamiento permitió inyectarlas divisas que el funcionamiento dela economía le demandaba. La evi-dencia empírica indica entonces que,aun en un escenario de equilibriofiscal, el Estado hubiese debido re-currir al endeudamiento para afron-tar la demanda de divisas del sec-tor privado y garantizar el sosteni-miento de la paridad cambiaria, talcomo lo establecía la ley de Converti-bilidad.

Sin embargo, no resulta trivial recor-dar que al momento del AcuerdoBrady el Estado argentino, tras haber-se desprendido de algunas de susprincipales empresas, poseía un im-

portante superávit fiscal. Dicha situa-ción comenzó a revertirse en 1994,hecho que se vincula directamentecon la privatización del sistema previ-sional, que generó una considerablemerma en la recaudación.

Como se puede visualizar en el grá-fico Nº 1, si bien el gasto público ex-perimentó cierto crecimiento durantela convertibilidad, dicho incrementoacompañó el alza del PIB, es decir, nocreció sustancialmente por encima dela economía en su conjunto. Más aún,analizando los componentes del gas-to consolidado (administración públicanacional, provincias y municipios) esposible apreciar que el gasto destina-do al funcionamiento del Estado semantuvo relativamente constante (en-tre 1993 y 2001 pasó del 6,2% al6,4% del PIB) mientras que el gastopúblico social creció muy levemente(del 20,3% en 1993 al 21,8% en2001).

Las excepciones a la tendencia ge-neral han sido los servicios económi-cos (cayeron del 3,4% al 1,8% delPIB) y los intereses de la deuda, quecrecieron del 1,8% al 5,3% del PIB en-tre 1993 y 2001 (es decir, incrementa-ron su incidencia relativa en el conjun-to de la economía doméstica en másde un 194%). En otras palabras, setrata de un Estado que mantuvo re-lativamente estable su gasto enfuncionamiento y servicios socia-les al tiempo que redujo drástica-mente sus políticas activas en ser-vicios económicos y elevó notable-mente su carga de intereses.

La evidencia empírica indica enton-ces la existencia de un fuerte déficitoriginado en una considerable resig-nación de ingresos generada –funda-mentalmente– por la reforma previsio-nal del año 1994. Un trabajo del Minis-terio de Economía (2001) reconoce


que “desde 1995, los fondos transferi-dos a las AFJP explicaron en prome-dio un 73% del déficit del sector públi-co... la acumulación de activos de lasAFJP no es otra cosa que la contraca-ra del aumento del stock de deuda ori-ginado en la reforma”. El resultado dela privatización del sistema previsio-nal ha sido, en buena medida, la pér-dida de ingresos para el Estado, elcual debió endeudarse recurriendo,entre otros, a las propias AFJP pa-gando, a cambio de ello, tasas de in-terés que, al decir del último ministrode Economía de la administración Dela Rúa, Domingo Cavallo, se ubicabanen niveles “ruinosos”. Ello se potenciódebido a la reducción de las cargaspatronales. Un estudio sobre el temarevela que el monto total que el Esta-do perdió como resultado de la refor-ma previsional ascendió a 62.055 mi-llones de pesos o dólares, de los cua-les 27.845 millones de pesos/dólarescorresponde a los recursos que re-

caudaron las AFJP, 28.886 millonesde pesos/dólares comprendieron re-cursos no percibidos como resultadode reducciones en las tasas a las con-tribuciones patronales mientras queotros 5.324 millones de pesos/dólarescorresponden a intereses devenga-dos por los préstamos recibidos (Are-lovich, 2002). Se trata entonces defondos que fueron transferidos al sec-tor privado que contribuyeron a gene-rar un déficit estructural en las cuen-tas fiscales.

Durante los años noventa quedó en-tonces en evidencia que existen as-pectos vinculados con el funciona-miento de la economía (en especial,de las fracciones empresarias líderes)que generaron un significativo dese-quilibrio externo. En dicho contexto,es indudable que cualquier futura so-lución del tema de la deuda deberá re-visar estos aspectos inherentes al de-senvolvimiento macroeconómico demanera de desarticular los factores de

Gráfico Nº 1. Evolución de los componentes del gasto público, 1993-2001en porcentaje del PIB

Fuente: elaboración propia sobre datos del ministerio de Economía

(en porcentaje del PBI)

6,2 6,3 6,3 5,9 5,7 6,0 6,8 6,3 6,4

20,3 21,0 21,220,1 19,8 20,0

21,6 21,3 21,8

3,4 2,8 2,8 2,4 2,2 2,4 2,2 1,9 1,81,8 2,2 2,2 2,7 2,7 3,6 4,35,3

1,80

5

10

15

20

25

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001Funcionamiento del Estado Gasto Público SocialServicios Económicos Servicios de la Deuda Pública

33Deuda externa

desequilibrio y, por esa vía, evitar queuna nueva reestructuración de la deu-da desemboque en un nuevo fracaso.

III. Características del contexto socio-político einstitucional para una po-sible reestructuración dela deuda externa argentina

Principales críticas al papelde los organismos multila-terales de crédito en la resolución de las crisis financieras

La ola de crisis financieras que seinicia hacia fines de la década de losnoventa trajo aparejado un fuerte de-bate con respecto al papel que juga-ron los organismos de crédito interna-cionales (en especial, el FMI) en la“resolución” de las mismas, y al rolque, en adelante, deberían desempe-ñar en dicha materia. La actual crisisde la deuda externa argentina intensi-ficó esta discusión político-académi-ca; de allí que cobre particular interésanalizar con cierto detenimiento losprincipales argumentos esgrimidostanto desde la heterodoxia como des-de la ortodoxia del pensamiento.

Más allá de las diferencias que pue-dan presentar, y amparados en lasevidencias empíricas, los “críticos he-terodoxos” coinciden en que las medi-das que los organismos multilateralesen general, y el FMI en particular, sue-len proponer para resolver las crisis(ajuste fiscal, devaluación de las mo-nedas domésticas, incremento en lastasas de interés, liberalización comer-cial y de la cuenta capital, desregula-ción financiera, etc.), más que contri-buir a su resolución, juegan un papelcentral en su profundización.

Por lo general, estas propuestas de“resolución” de las crisis (las mismaspara todos los países, con indepen-dencia de las especificidades nacio-nales) apuntan a lograr, a un mismotiempo, una caída en el nivel de acti-vidad interna, una mejor posición ex-portadora del país (asociada tantocon el incremento del tipo de cambiocomo con la generación de importan-tes saldos exportables derivada de lapropia recesión), un superávit en lasarcas fiscales y en la cuenta corrientede la balanza de pagos y, de resultasde todo ello, un importante stock dedivisas para hacer frente al pago delos intereses de la deuda externa. Se-gún afirman sus defensores, la aplica-ción de estos planes “sustentables”derivará necesariamente en un círcu-lo virtuoso de reestablecimiento de lavinculación del país con el mundo, in-greso de capitales, descenso en la ta-sa de interés doméstica y consiguien-te reactivación económica.

Por su parte, en los últimos años Sti-glitz (2002) ha venido criticando fuer-temente al FMI por la forma en que in-tervino en las crisis de algunos paísesdel sudeste asiático y de la Argentina.A juicio de este autor, estas econo-mías entraron en crisis, en buena me-dida, como resultado de haber imple-mentado las “recomendaciones” y“sugerencias” de los técnicos del FMI,al tiempo que la forma en que se “sa-lió” de las mismas (en la generalidadde los casos, con enormes costoseconómicos, políticos y sociales) haestado determinada por la insistencia,por parte de los equipos al frente delMinisterio de Economía de cada país,en la aplicación del “recetario fondo-monetarista”. De allí que no resultecasual que las dos experiencias na-cionales que más utiliza Stiglitz paracriticar al FMI sean la de Indonesia y


la de la Argentina14. Asimismo, comola mayoría de los “críticos heterodo-xos” del FMI, destaca que los paísesdel sudeste de Asia que más rápida-mente lograron salir de la crisis fueronaquellos que aplicaron medidasopuestas a las recomendadas por di-cho organismo (de allí que no sea ca-sual que se cite el caso de Malasia,que, en buena medida como productode haber establecido controles a losmovimientos de divisas y de capitales,logró proteger con bastante éxito sumoneda y su sistema financiero).

Sobre la base de estas constatacio-nes, Stiglitz reclama por un urgente –yradical– cambio en la orientación delFMI, con la finalidad de que retomeuna de las principales funciones paralas que fue creado a mediados de losaños cuarenta: proveer de liquidez aaquellos países que necesitaban fi-nanciar políticas fiscales de carácterexpansionista para superar situacio-nes de recesión económica. Ello de-ber ir necesariamente acompañadopor un abandono, por parte de los paí-ses muy endeudados (como la Argen-tina), del “recetario fondomonetarista”como “criterio rector” prácticamenteexcluyente de sus políticas económi-cas.

Desde el campo del pensamientoheterodoxo, las críticas al FMI no sólogiran alrededor de sus “errores dediagnóstico” con respecto a la natura-leza de las crisis financieras acaeci-

das en los últimos tiempos y, en esemarco, a la forma de “resolución” delas éstas, sino también a las “condi-cionalidades” que el organismo sueleimponer a los países en crisis a losque presta “ayuda financiera”.

En esta línea se inscriben, a simpletítulo ilustrativo, los recientes cuestio-namientos formulados desde la CEPAL y la UNCTAD, ambos organis-mos pertenecientes a las NacionesUnidas. La primera de las institucio-nes mencionadas critica el hecho deque los préstamos del organismo mul-tilateral se suelen otorgar a cambio deuna fuerte injerencia en el armado yen la implementación de las políticaspúblicas de los países “en desarrollo”,que no siempre –casi nunca– permi-ten morigerar las debilidades estruc-turales características de estas eco-nomías; o que la cooperación del FMIllega, en numerosas ocasiones, cuan-do los desequilibrios de la balanza depagos (derivados, en muchos casos,de la aplicación de medidas inspira-das en el pensamiento ortodoxo de-fendido e impulsado por los organis-mos internacionales de financiamien-to) ya son –más que– ostensibles y demuy difícil resolución15.

Por su parte, las críticas de la UNCTAD son, básicamente, cuatro.La primera se vincula con que, dadoque los organismos multilaterales decrédito en general, y el FMI en particu-lar, no cuentan con fondos suficien-

14 La crisis argentina actual presenta notables similitudes con la de Indonesia, no sólo porque enambos países el FMI ha tenido una marcada injerencia en la definición de las políticas económi-cas, sino también, y fundamentalmente, por los efectos derivados de su implementación (caídadel salario, aumento de la pobreza y la desocupación, profundización de la recesión, crisis delsistema financiero, inestabilidad político-institucional, etc.).

15 Sobre la base de estas críticas, la CEPAL realiza una defensa de la “propiedad”, por parte delos países “emergentes”, del diseño y la implementación de las políticas económicas (sobre to-do, de las que se vinculan con el manejo de la cuenta capital del balance de pagos y con el ré-gimen cambiario). Para un tratamiento detenido de estas cuestiones, consultar Ocampo (1999ay 1999b).

35Deuda externa

tes, el otorgamiento –sus modalida-des y exigencias– de líneas de finan-ciamiento para los países en crisis seencuentra muy influido por la aproba-ción de los países-miembro (entre loscuales existe, en correspondenciacon las relaciones de fuerza vigentesen el nivel internacional, una sobrerre-presentación de los países “centrales”–en especial, de EUA–). La segundaobjeción, estrechamente ligada con laanterior, se relaciona con que, por logeneral, la concesión de un préstamose da a cambio de una fuerte intromi-sión en las políticas internas. La terce-ra crítica pasa por el hecho de que sesuele exigir la instrumentación de me-didas que, en no pocas ocasiones,contribuyen a agudizar la crisis quesupuestamente vinieron a resolver.Finalmente, el cuarto cuestionamientose centra sobre la constatación deque, en la generalidad de los casos,los préstamos están más asociadoscon garantizar el “salvataje” de losacreedores que permitir que los paí-ses endeudados puedan hacer frentea la crisis en la que se hallan inmer-sos16.

La “crítica ortodoxa” a la ortodoxiaprevaleciente en los organismos mul-tilaterales de crédito (fundamental-mente, en el FMI) se encuentra direc-tamente relacionada con la llegada algobierno de EUA de un representantedel Partido Republicano. Al respecto,cabe destacar que con la administra-ción Bush no sólo accede al control deciertas ramificaciones claves del apa-rato estatal norteamericano una frac-ción de los sectores dominantes deese país (la gran burguesía industrial)diferente de la que había sido la basesocial de sustento de la gestión demó-crata precedente, sino que también,

en gran medida como resultado deello, se establece una nueva orienta-ción en lo que respecta al tratamientode los países muy endeudados porparte del gobierno estadounidense, altiempo que se inicia un proceso ten-diente a redefinir sustancialmente lasfunciones y las atribuciones de los or-ganismos internacionales de financia-miento. En el marco de la prevalenciade un discurso “anti-especulativo”, el“paradigma republicano” propugna re-ducir lo más posible los rescates inter-nacionales a países con fuertes pro-blemas de endeudamiento (tal comohabía acontecido de manera recu-rrente durante la administración Clin-ton), y condicionar la liberación de lí-neas de crédito a la aplicación concre-ta de medidas “sustentables” (a dife-rencia de lo acaecido durante buenaparte de los años noventa, cuando lospréstamos se otorgaron a cambio dela firma de memoranda de entendi-miento en materia de política econó-mica que posteriormente, en numero-sas ocasiones, no se cumplieron).

En ese contexto se sitúa la propues-ta de, por ejemplo, Lerrick y Meltzer(2001), quienes impulsan el surgi-miento de un nuevo paradigma defuncionamiento para los organismosmultilaterales (en especial, para elFMI). A juicio de estos autores, el FMItiene que modificar de manera radicalel patrón de intervención que lo carac-terizó durante casi toda la década delos noventa, dejando de acudir “al res-cate” de los países que atraviesan porcrisis de endeudamiento y, por esavía, de los acreedores “irresponsa-bles”. El argumento, también esgrimi-do por el Tesoro de EUA (en especial,en la figura de su ex Secretario, PaulO’Neill), es estilizadamente el siguien-

16 Las posturas de la UNCTAD en relación con las temáticas mencionadas se pueden consultar,entre otros, en Akyüz (1995); Khor (2000); Raghavan (2001 y 2002); y UNCTAD (2001).


te: si los acreedores prestaron a tasasde interés sumamente elevadas, de-ben estar preparados para afrontarlos riesgos que toda operación de es-tas características suele traer apare-jados. En ese marco, el FMI en parti-cular, y las instituciones multilateralesde financiamiento en general, debendejar de actuar como garantes del ca-pital especulativo para las economíasemergentes (incrementando, por esavía, el denominado “riesgo moral”–tanto el de los países prestatarioscomo el de sus acreedores–) paraconvertirse en un verdadero presta-mista de última instancia.

Otra de las “críticas ortodoxas” al pa-pel de los organismos internacionalesde crédito en la resolución de las cri-sis financieras de los últimos años esaquella que proviene del Cato Institu-te (el think tank de la derecha ultra-conservadora norteamericana)17. Paraestos autores, el principal cuestiona-miento que se le puede realizar al FMIno pasa tanto por el hecho de que consus “salvatajes” a economías muy en-deudadas tendió a eliminar el riesgode los acreedores, sino, fundamental-mente, por continuar concediendopréstamos a países, como la Argenti-na, que se niegan a aplicar las refor-mas estructurales “necesarias” parael crecimiento (disciplina fiscal, fuertereducción de impuestos y del gastopúblico, mayor desregulación de losmercados, creciente liberalización co-mercial y financiera, concreción de lasprivatizaciones pendientes, profundi-zación de la flexibilización laboral y,por último, dolarización absoluta de laeconomía).

En síntesis, las consideraciones an-tecedentes indican que en el último

tiempo, en consonancia con las crisisfinancieras que atravesaron numero-sos países “emergentes”, se ha idogenerando en el ámbito internacionalun importante –y creciente– cuestio-namiento al desenvolvimiento queinstituciones como el FMI han tenidoen los recientes episodios de crisis fi-nancieras en diversos países “emer-gentes”. Sin duda, ello reviste particu-lar trascendencia para un país comola Argentina, en el que se ha dado la“paradoja” de que en un contexto ca-racterizado por la formulación de dife-rentes críticas al FMI –tanto desde la“ortodoxia” como desde la “heterodo-xia”–, se ha ido profundizando el ali-neamiento interno con las “recomen-daciones” de política de dicho orga-nismo (incluso cuando prácticamentela totalidad de tales “sugerencias” sehabía revelado ineficiente para resol-ver, siquiera parcialmente, las crisisque atravesaron numerosas econo-mías “en desarrollo” durante el trans-curso del decenio de los noventa).Prueba de ello es el acuerdo suscrip-to en enero de 2003 entre el gobiernonacional y la mencionada institución,mediante el cual se aprobó un “pro-grama de transición de corto plazocon el objetivo de mantener la estabi-lidad macroeconómica y fortalecer larecuperación económica durante elinminente recambio político”18.

Así, después de un año de intensasnegociaciones, en el que modificó endiversas ocasiones su estrategia ne-gociadora, no obstante lo cual fue ce-diendo ante los reclamos del Fondo,la administración Duhalde “consiguió”que el país no “cayera” en lo inmedia-to en cesación de pagos con los orga-nismos multilaterales de crédito, co-

17 Al respecto, consultar Becker (2002); Hanke y Schuler (2002); Selgin (2001); y Vásquez (2002).18 Al respecto, ver el “Memorándum de políticas económicas del gobierno argentino para un pro-

grama de transición en el 2003” (en http://www.mecon.gov.ar/finanzas/sfinan/fin_acuerdo.htm).

37Deuda externa

mo lo había hecho con sus acreedo-res privados19. Ello, a cambio del com-promiso oficial de implementar –o, enalgunos casos, de iniciar un procesode instrumentación de– un conjuntode medidas “recomendadas” por elFMI

Se trata, en lo sustantivo, de la com-binación de tradicionales “sugeren-cias” (como, por ejemplo, una políticafuertemente contractiva en materiamonetaria y fiscal –tanto en el nivelnacional como en el provincial–, la eli-minación de “restricciones” y contro-les sobre el desenvolvimiento delmercado cambiario, y la consolidaciónde un tipo de cambio elevado y “flexi-ble” y, derivado de ello, de un superá-vit comercial que, en conjunción conel excedente fiscal resultante del ajus-te en las cuentas públicas que se im-pulsa, permita restablecer un flujo“normal” de divisas hacia los acreedo-res externos –y no sólo recomponer elnivel de reservas en poder del BancoCentral–), con algunas “novedades”(tales como, entre otras, una crecien-te injerencia de los organismos inter-nacionales –en particular, del Fondo–en el diseño, la implementación y, fun-damentalmente, el monitoreo de laspolíticas públicas, el impulso a un in-cremento considerable y generalizadode las tarifas de los servicios públicos,y la “reestructuración” –léase, la priva-tización– de la banca pública).

El debate en torno de las situaciones de incumpli-miento en el pago de deudas soberanas

Las sucesivas crisis financierasacontecidas en los últimos años nosólo trajeron aparejados fuertes cues-tionamientos al funcionamiento de losorganismos multilaterales de crédito,sino que también colocaron en el cen-tro de la discusión el siguiente interro-gante: ¿qué debería hacer la “comuni-dad internacional” con aquellos paí-ses muy endeudados que cuentancon serias dificultades para “honrar”sus compromisos? Más allá de la mul-tiplicidad de respuestas existentes aesta pregunta (derivada de los intere-ses económicos y sociopolíticos delos actores involucrados), en la actua-lidad parece existir, tanto en la esferapolítica como en la académica, unconsenso bastante generalizado acer-ca de la necesidad de encarar un re-diseño del entramado normativo-insti-tucional vigente en el nivel mundialcon la finalidad de generar un corpusjurídico de validez universal que incor-pore el tratamiento de situaciones deincumplimiento en el pago de deudassoberanas.

En el presente no existe una legisla-ción internacional de aceptación uni-versal que regule las relaciones entreacreedores y deudores soberanos,con lo cual si un país se declara encesación de pagos puede recibir ensu contra distintos tipos de acciones

19 Desde el momento de su asunción, y hasta la firma del acuerdo de referencia, el gobierno deDuhalde aplicó un conjunto de políticas en línea con las fuertes presiones del FMI. (que contócon el apoyo del gobierno de EUA, de los países integrantes del denominado “Grupo de los Sie-te”, y de las restantes instituciones financieras internacionales –en especial, el BID. y el BancoMundial–): libre flotación cambiaria (recuérdese que originalmente la ley de Emergencia 25.561había establecido el reemplazo de la paridad convertible por otra, también fija, de $ 1,4 =US$1,0), restricción monetaria y fiscal, y modificación sustantiva y derogación de leyes estraté-gicas para los intereses de los acreedores externos y la banca internacional (la de Quiebras y lade Subversión Económica).


judiciales. Al respecto, vale señalarque la mayoría de los títulos sobera-nos se encuentran bajo la órbita de laley estadounidense, mientras que unaminoría se halla sujeta a la legislaciónbritánica. Con respecto a las caracte-rísticas de esta última, cabe destacarque: reconoce la figura del fiscalagent (que tiene la capacidad de lla-mar a una asamblea de tenedores debonos), las resoluciones que toma lamayoría de los acreedores se hacenextensivas a los restantes (esta cláu-sula de “mayoría calificada” reduce elincentivo para realizar demandas indi-viduales), y se requiere la aprobacióndel 75% de los tenedores, porcentualque se puede reducir hasta el 25% (talcomo ocurrió en los defaults de Pakis-tán y Rusia). En la ley estadouniden-se, por su parte, el fiscal agent tienepoderes muy limitados; para encararuna reestructuración es necesariocontar con el consentimiento unánimede todos los acreedores (lo cual esti-mula la acción individual –y, eventual-mente, oportunista– de estos últimoscomo vía para satisfacer sus deman-das), y los tenedores individuales sonlos que tienen el poder exclusivo paraencarar acciones legales en respues-ta a la declaración de cesación de pa-gos (BKB Trading Desk, 2001).

Según afirman los distintos partici-pantes de este debate, al brindar laposibilidad de disponer de normasequivalentes a las que, en los distin-tos ámbitos nacionales, suelen regu-lar los procedimientos a seguir en loscasos en que un deudor no puedaafrontar sus compromisos, la existen-cia de un marco legal para insolvenciainternacional permitiría contar conuna suerte de “punto intermedio” en-tre las dos formas extremas –y muycostosas, en términos políticos, eco-nómicos y sociales– en que se “resol-vieron” las recientes crisis de endeu-

damiento de numerosos países “endesarrollo” (vía declaración de defaulto mediante un rescate internacional).

En ese marco, las distintas posicio-nes existentes pueden dividirse endos grandes grupos, según la pro-puesta apunte a favorecer relativa-mente más a los deudores soberanos(es el caso de los planteos de la UNCTAD, la organización JubileoPlus y la CEPAL) o a los acreedores(aquí se inscriben las posturas de, porejemplo, el Tesoro de EstadosUnidos, el FMI y diversos autores queadscriben al paradigma neoconserva-dor).

La UNCTAD fue una de las primerasorganizaciones en enfatizar, a media-dos de la década de los noventa, laimportancia de que el sistema finan-ciero internacional cuente con un mar-co normativo de reconocimiento y va-lidez universales que viabilice que lospaíses con una alta carga de endeu-damiento puedan declararse en unasuerte de “bancarrota soberana”, con-tando con protección legal en los tri-bunales internacionales. En el últimotiempo, y ante la constatación de quela mayoría de los rescates apuntarona favorecer a los acreedores (incre-mentando en forma considerable el“riesgo moral”) y no a resolver los pro-blemas de las economías muy endeu-dadas, esta institución ha venido in-sistiendo en que resulta imperioso es-tablecer mecanismos que apunten aencontrar una solución ordenada altema del endeudamiento de los paí-ses “periféricos” (que incluyan, porejemplo, la suspensión temporal delos pagos sin sanción alguna, la pos-tergación de los vencimientos, la posi-bilidad de fijar controles sobre lacuenta capital del balance de pagoscomo forma de evitar salidas masivasde recursos que profundicen la crisis,

39Deuda externa

y la garantía de sostenimiento de fi-nanciamiento internacional). En esemarco, y con la finalidad de que eldeudor soberano pueda iniciar unareestructuración ordenada de sus pa-sivos conforme con normas interna-cionales, la UNCTAD propone la crea-ción de una equivalencia internacionaldel Capítulo 11 del Código Civil deEUA (el mismo establece los procedi-mientos a seguir en caso que un deu-dor privado se declare insolvente). Encuanto a la regulación y a la supervi-sión del proceso de renegociación, laUNCTAD señala que dichas funcio-nes no tendrían que recaer en ningu-no de los organismos multilateralesde crédito. Ello, por cuanto, por lo ge-neral, estas instituciones (sobre todoel FMI) se encuentran entre los princi-pales acreedores de la mayoría de lospaíses, con lo cual se generaría unevidente “conflicto de intereses”. Deallí que resulte indispensable crear untribunal de control independiente tan-to de los países prestatarios como,fundamentalmente, de los prestamis-tas.

También con el objetivo de privile-giar los intereses de los países deu-dores por sobre los de los acreedores,la organización Jubileo Plus ha venidoenfatizando la necesidad de crear unprocedimiento internacional de insol-vencia soberana que posibilite proce-sos ordenados de reestructuraciónque incluyan importantes quitas de ladeuda. Si bien se trata de una pro-puesta muy semejante a la de laUNCTAD, se diferencia de ella en elhecho de que se propone que toda latrama regulatoria de los procesos derenegociación se base sobre el Capí-

tulo 9 –y no el 11– del Código Civil es-tadounidense20. Para adoptar los pro-cedimientos establecidos en el Capí-tulo 9 a las situaciones de incumpli-miento en el pago de deudas sobera-nas, Jubileo Plus propone crear un tri-bunal arbitral internacional de carác-ter neutral, en la que no estén inclui-dos los acreedores en tanto serían, almismo tiempo, “juez y parte”. En estapropuesta, el arbitraje lo puede reali-zar una institución ya existente, comola Corte de Justicia de La Haya, obien se puede optar por un arbitrajead hoc de carácter neutral.

Dentro de los planteos de resoluciónde situaciones de incumplimiento enel pago de pasivos soberanos quebuscan favorecer a los países deudo-res cabe referirse, por último, al de laCEPAL. Para esta institución, la sus-pensión de pagos con aprobación in-ternacional y los acuerdos de rees-tructuración ordenada constituyenmecanismos esenciales para garanti-zar una adecuada distribución de lacarga del ajuste entre los diferentesprestamistas privados y, por esa vía,evitar los problemas de “riesgo moral”que suelen derivarse del financia-miento de emergencia. Según este or-ganismo, dadas las implicaciones quepodría tener el uso de este procedi-miento en términos de acceso al mer-cado de capitales, es poco probableque los países prestatarios abusen deél; sin embargo, a los efectos de evi-tar problemas de “riesgo moral” porparte de estos últimos, sería impres-cindible someterse a un contralor in-ternacional, que podría consistir enexigir la aprobación ex ante del FMIy/o en autorizar a los países a caer en

20 El Capítulo 9 establece que una municipalidad no debe dejar de prestar servicios básicos paraafrontar el pago con sus acreedores (la Corte Suprema de EUA rechaza la idea de que una ciu-dad tiene poder ilimitado para imponer impuestos, declarando que no puede ser operada en be-neficio de sus acreedores).


una suspensión unilateral de pagos,para luego someterla a la aprobaciónde un tribunal internacional indepen-diente que le concedería legitimidad(Ocampo, 1999a, 2000 y 2002).

La preocupación por dar algún tipode solución a las situaciones de insol-vencia de deudores soberanos tam-bién involucra a actores y organismosque adscriben al pensamiento ortodo-xo. Así, por ejemplo, Lerrick y Meltzer(2001), dos economistas muy ligadoscon la administración Bush, elabora-ron, en línea con su postura de refor-mulación de las misiones y las funcio-nes del FMI y con la nueva orientaciónestratégica del gobierno de EUA, unapropuesta de “cesación de pagosconstructiva” que provea un procedi-miento organizado tendiente a corre-gir los “errores” del país deudor y desus acreedores y, de esa manera, evi-tar un rescate de ambas partes y/o laemergencia de una crisis que podríallegar a tener importantes efectos de“contagio”.

En términos por demás estilizados,el mecanismo de reestructuración dedeuda soberana ideado por estos au-tores funciona de la siguiente manera:el FMI, junto con otras institucionesoficiales, compra la deuda de un paíscon el sector privado a un precio másbajo que su valor nominal (se adquie-re a los acreedores privados el endeu-damiento pendiente a un precio decontado fijo, significativamente menorque el valor de la amortización espe-rado, lo cual permite fijar un piso a ladepreciación del valor de los bonos

que subyace todo proceso de de-fault)21. En este planteo, los acreedo-res son los que asumen la pérdida,aunque, como señalan Lerrick y Melt-zer, ello se ve compensado por laselevadas tasas de riesgo que perci-bieron y porque cobran parte de unadeuda de muy difícil cobrabilidad,mientras que el deudor soberano re-duce en forma considerable sus pasi-vos y, por esa vía, recupera solvenciay puede reingresar al mercado inter-nacional de capitales, y el “comité denuevos deudores” tiene en su carteraun crédito a favor de un país que, enese marco, resulta ser más solvente.

En línea con la propuesta de modifi-cación de la estructura y el funciona-miento de los organismos multilatera-les de crédito elaborada por el gobier-no estadounidense, en fecha recienteel FMI, a través de su primera Subdi-rectora Gerente, Anne Krueger, ela-boró un “proyecto de quiebra sobera-na” tendiente a generar incentivos pa-ra reconciliar a deudores y acreedo-res antes de que “problemas resolu-bles” se conviertan en auténticas cri-sis22.

Krueger propone un procedimientode resolución inspirado en los que sesuelen emplear en situaciones desuspensión de pagos empresariales.Ello permitiría instaurar incentivos apartir de la creación de un marco legalpredecible y de validez universal que,con toda probabilidad, no habrá queactivar formalmente con demasiadafrecuencia. Un país podría recibir pro-tección legal de sus acreedores du-

21 En la propuesta de Lerrick y Meltzer, el acuerdo de reestructuración tiene que ser aprobado porla mayoría de los acreedores.

22 Cabe aclarar que se trata de una propuesta en proceso de elaboración, de allí que, desde el mo-mento de su formulación original, ha ido sufriendo algunas modificaciones (si bien, no en sus as-pectos más relevantes). Al respecto, consultar Fondo Monetario Internacional (2002) y Krueger(2001 y 2002).

41Deuda externa

rante un período establecido mientrasnegocia una reestructuración, a cam-bio de lo cual estaría obligado a nego-ciar de “buena fe” y a adoptar medi-das que “enderecen” su economía.Una vez que la reestructuración hayasido aprobada por una mayoría sufi-ciente de acreedores, los que no es-tén de acuerdo estarán obligados aaceptarla.

Para Krueger, los beneficios de supropuesta son considerables tantopara los países muy endeudados co-mo para los acreedores. Al eliminarbuena parte de la incertidumbre querodea todo proceso de reestructura-ción, estos últimos descubrirán que elvalor de sus propiedades en paísescon mercados incipientes se mantie-ne mucho mejor aún si atraviesan difi-cultades económicas. Al ayudar a losinversores y a los prestatarios a dife-renciar más claramente entre riesgos“buenos” y “malos”, un mecanismo dequiebra internacional podría ayudar alos países con una política “correcta”a conseguir capital más barato, altiempo que incrementaría la eficacia yla estabilidad del sistema financierointernacional.

En la propuesta original de Krueger,todo el proceso de renegociación serealizaría bajo el arbitraje del FMI.Dadas las críticas que recibió (asocia-das, en lo sustantivo, con el evidenteconflicto de intereses que se despren-dería del doble papel del organismoen tanto “juez” y “parte”), se proponela creación de un foro de resoluciónde controversias entre el país deudory sus acreedores y, entre estos últi-mos, que funcione con relativa inde-

pendencia del FMI. Sin embargo, apesar de no formar parte del tribunalarbitral, el Fondo seguiría jugando unpapel relevante en tanto tendría quedeterminar, entre otras cosas, que ladeuda del país no es sustentable yque, como tal, debe ser reestructura-da, que el deudor soberano estáavanzando en las negociaciones consus acreedores y que está aplicandolas políticas “apropiadas”23.

En síntesis, la propuesta del FMIapunta a crear un marco legal para eltratamiento de situaciones de insol-vencia de deudores soberanos ten-diente a, entre otras cuestiones, impe-dir que los acreedores litiguen judicial-mente contra los países deudores y,por esa vía, frenen los procesos dereestructuración; brindar a los acree-dores cierta garantía de cumplimientode lo acordado; alentar a los presta-mistas privados a conceder créditospara resolver las necesidades de fi-nanciamiento de los países endeuda-dos y mejorar el valor de los títulos deldeudor.

Al respecto, cabe introducir dos bre-ves digresiones. En primer lugar, se-gún se puede inferir de sus últimosplanteamientos, toda la propuesta de“quiebra soberana” esbozada en el úl-timo tiempo por el FMI le confiere a di-cho organismo un lugar decisivo. Ello,por cuanto la concreción de un acuer-do de reestructuración de pasivos so-beranos entre un país y sus acreedo-res dependerá, en última instancia, dela aprobación –o no– del Fondo, locual merece destacarse no sólo por elconflicto de intereses resultante deser, simultáneamente, acreedor y “ga-

23 El argumento utilizado para impulsar y justificar esta participación indirecta –aunque determinan-te– del Fondo en la negociación es que la mayoría de los acreedores van a estar de acuerdo enavanzar en una reestructuración ordenada de la deuda siempre y cuando tengan la seguridad deque el país está adoptando políticas sostenidas –y monitoreadas– por dicho organismo (Krue-ger, 2002).


rante” del proceso de negociación, si-no también, y fundamentalmente, por-que, según se desprende de la expe-riencia argentina reciente, las políti-cas “apropiadas” que auditaría (de ne-to corte fiscalista) difícilmente contri-buyan a resolver –sino, más bien, aprofundizar– las principales restriccio-nes estructurales de las economíasmuy endeudadas.

El segundo comentario se vinculacon que, a pesar de que en los textosde Krueger se menciona en forma re-currente que los países con proble-mas de endeudamiento se verían muyfavorecidos por la instrumentación deun mecanismo como el planteado, lapropuesta de reestructuración orde-nada de las deudas soberanas elabo-rada por el FMI constituye un claro in-tento por beneficiar a los acreedores.Como señala Krueger en sus últimostrabajos, en el marco del proceso de“atomización” de los acreedores quese inicia a partir del lanzamiento delPlan Brady, en la actualidad es muchomás difícil, desde la perspectiva delos prestamistas, negociar acuerdosde reestructuración de deudas sobe-ranas que lo que aconteció en la dé-cada de los años ochenta (cuando ha-bía que sentar a la “mesa de negocia-ción” a unos pocos bancos de granenvergadura). Si se considera que elcontexto actual de ostensible disper-sión de los acreedores podría jugarrelativamente a favor de los paísesendeudados, propuestas como la delFMI, que apunta a cohesionar a losacreedores, debe ser leída como unaapuesta por debilitar la capacidad ne-gociadora de las naciones endeuda-das.

Más allá de las –por cierto, no meno-

res– diferencias existentes entre lasdistintas propuestas, en el presenteexiste bastante consenso en los ámbi-tos académico y político en que resul-ta indispensable diseñar mecanismoslegales que apunten a resolver de ma-nera ordenada las situaciones de in-solvencia soberana. Sin duda, este fe-nómeno es sumamente relevante pa-ra los países muy endeudados; noobstante ello, su participación en eldebate actual es marginal (de hecho,la discusión está prácticamente hege-monizada por aquellas posturas quepriorizan los intereses de los acreedo-res por sobre los de los deudores so-beranos). De ello se desprende quepaíses como la Argentina tendríanque involucrarse de manera activa enel debate24.

La discusión sobre la crisisde la deuda externa argentina

La notable agudización de la crisisargentina que se registró con poste-rioridad a la declaración de defaultcon los acreedores externos privadosen diciembre de 2001, abrió un muyintenso debate, tanto en el exterior co-mo en el país. El mismo se estructura,fundamentalmente, en torno de dosinterrogantes centrales: ¿cuál es elpapel que debería desempeñar la “co-munidad financiera internacional” engeneral, y los organismos multilatera-les de crédito en particular?, y ¿cuá-les son las medidas de política que setendrían que aplicar en el ámbito na-cional para empezar a salir de la –ter-cera en dos décadas– crisis de la deu-da?

En el ámbito internacional se desta-

24 En Kulfas y Schorr (2003) se presentan algunos lineamientos que podrían formar parte de unapropuesta nacional de un marco normativo de aceptación universal vinculado con la problemáti-ca de las situaciones de insolvencia en el pago de deudas soberanas.

43Deuda externa

can, en primer lugar, los señalamien-tos, desde el mismo momento en quese inició la administración Duhalde,del FMI y del gobierno de EUA, en elsentido de que mientras las autorida-des argentinas no pusieran en prácti-ca –y garantizaran el cumplimiento enel mediano/largo plazo de– ciertasmedidas (libre flotación del tipo decambio, ajuste fiscal, contracción mo-netaria, inicio de un proceso de rees-tructuración ordenada del endeuda-miento externo con el sector privado,incremento en las tarifas de los servi-cios públicos privatizados, etc.) no seliberaría ninguna línea de financia-miento que le posibilitara al país co-menzar a reinsertarse en el mercadointernacional de capitales y, funda-mentalmente, no caer en cesación depagos también con los organismosmultilaterales de crédito.

Una posición aún más intransigenteque la sostenida por el Fondo y por laadministración Bush es la esgrimidapor el ultraconservador Cato Institute.Para estos autores, el FMI no debeotorgarle más préstamos a la Argenti-na ni promover una quita en el princi-pal de su deuda; no tanto con la fina-lidad de evitar el “riesgo moral” quesubyace toda operación de rescate,sino, en lo sustantivo, para castigar ydisciplinar a una clase política que seniega a aplicar las reformas pro-mer-cado que “hacen falta” para que elpaís ingrese en un sendero de creci-miento sostenido (entre esas políticas“necesarias” que se deberían aplicaren el nivel local antes de recibir elapoyo de la “comunidad internacional”se destacan una mayor flexibilizaciónlaboral, una brusca contracción delgasto público en todos los niveles ju-risdiccionales, una disminución de im-puestos en paralelo a una simplifica-ción de la estructura tributaria, y la do-larización plena de la economía).

En una línea similar, Sachs (2002)critica las políticas que el Fondo pro-pone para la Argentina y señala que lasolución pasa por el reemplazo delpeso por el dólar como unidad decuenta y medición, así como por la fir-ma de un acuerdo internacional quegarantice financiamiento de emergen-cia que permita asegurar la devolu-ción de los depósitos bancarios “atra-pados” en el “corralito”.

Dentro de las propuestas de “resolu-ción” de la crisis argentina realizadaspor quienes adscriben a la ortodoxianeoliberal cabe referirse, por último, ala de Caballero y Dornbusch (2002).Para estos autores, antes de que elFMI libere fondos, la Argentina debe-ría renunciar a buena parte de su so-beranía monetaria, fiscal, regulatoriay de manejo de activos, por un perío-do determinado. Se trata de un pro-grama por el que, a cambio de recibirel desembolso de un importante prés-tamo, el país debería aceptar que una“comisión de estabilización extranje-ra” condujera el Banco Central y to-mara el control de la implementacióndel presupuesto nacional.

Desde el campo heterodoxo, las di-ferentes posiciones existentes coinci-den en que la verdadera solución a lacrisis argentina pasa por el abandonodel “recetario fondomonetarista” como“criterio rector” excluyente del diseñoy la instrumentación de las políticaspúblicas. Es en esta línea que se ins-criben, a simple título ilustrativo, lapropuesta de Stiglitz (2002) de aplicarmedidas de corte keynesiano de reac-tivación de la demanda interna, lascríticas de la CEPAL al “ofertismo fis-calista” sobre el que se estructurancasi todas las medidas que el FMI lepropone al gobierno argentino (Ocam-po, 2002), y los planteos de reestruc-turación de la deuda externa reco-


mendados por la UNCTAD y la orga-nización Jubileo Plus (Raghavan,2002; y Pettifor, Cisneros y OlmosGaona, 2001).

La prolongada crisis de la deuda ex-terna argentina no sólo generó un in-tenso debate en el ámbito mundial, si-no también dentro del país. Al respec-to, cabe destacar que, en casi totalcorrespondencia con las “sugeren-cias” del FMI, la visión predominante,compartida por el gobierno del Dr. Du-halde, por buena parte de la clase po-lítica y por los principales “intelectua-les orgánicos” del establishment do-méstico es, en forma sumamente sim-plificada, la siguiente: la solución alproblema del endeudamiento externoen la Argentina y, por esa vía, a laaguda recesión económica de los últi-mos años, pasa necesariamente porla instrumentación de un conjunto demedidas que combine una fuerte de-preciación de la moneda domésticacon un brusco ajuste fiscal; todo locual derivará en un proceso de ajustede la economía caracterizado por unacaída en el nivel de actividad, por unaumento considerable de las exporta-ciones y un descenso en la demandade importaciones (derivados delshock devaluatorio y de la propia re-cesión), por un importante aumentode los precios (sobre todo, de los de-nominados “bienes salario”), y poruna mejora de significación en lascuentas públicas (resultante de laconjunción de la mayor recaudaciónpor efecto de la inflación y de la con-tracción del gasto). Como consecuen-cia de todo lo anterior, se registrará,en el plano fiscal, un resultado prima-

rio superavitario y, en las cuentas ex-ternas, un saldo de balanza comercialmuy favorable, lo que posibilitará queel gobierno adquiera divisas al sectorprivado y, en consecuencia, reanudeel pago de la deuda externa (condi-ción necesaria y suficiente para quese restablezca la “confianza” de los“mercados”, que disminuya la tasa deinterés vigente en el nivel interno, quevuelvan a entrar capitales a la econo-mía, y que el país ingrese en una sen-da sostenida de crecimiento)25.

IV. Conclusión

Los aspectos tratados permitieronobtener algunas conclusiones acercade la naturaleza de la deuda externaargentina, su peso en la economía na-cional y la restricción que implica parael desarrollo económico y la supera-ción de la grave crisis social por laque atraviesa el país. En este sentido,y derivado de dichas conclusiones, esposible afirmar que resulta imprescin-dible formular una estrategia globalcon respecto al problema de la deudaexterna de manera tal que su cargaresulte compatible con la implementa-ción de un plan de desarrollo produc-tivo y de redistribución progresiva delingreso que permita reactivar la eco-nomía en un lapso razonable y, poresa vía, comenzar a eliminar la inédi-ta escalada de la pobreza y de la indi-gencia que se ha venido registrandoen forma ininterrumpida desde media-dos de la década pasada, situaciónque se ha agudizado notablementecon el proceso maxidevaluatorio ini-

25 Existen planteamientos más radicalizados (como los del ultraortodoxo Centro de Estudios Ma-croeconómicos de la Argentina –CEMA–), que señalan que el restablecimiento de la “confianza”en el país por parte de la “comunidad financiera internacional” sólo se conseguirá si se avanzaen un drástico ajuste fiscal (ligado con despidos y rebajas salariales en el sector público), en lasalida de la situación de default y en la “off shorización” del sistema bancario.

45Deuda externa

ciado a comienzos de 2002.En este sentido, los lineamientos

rectores y los principales pasos a se-guir a la hora de definir una estrategiadeberían contemplar los siguientesaspectos:

• Una alteración radical de la lógi-ca que guió el tratamiento del pagode la deuda externa en el transcur-so de los años noventa. Téngasepresente, en tal sentido, que durantela década pasada el pago de la deuday de su servicio tendió a consolidarsecomo variable independiente en la es-tructura del gasto estatal, transfor-mando el resto de las erogaciones pú-blicas en variable de ajuste. En el ex-tremo, la política del “déficit cero” im-plementada bajo el gobierno de De laRua llevó a explicitar que los ingresosfiscales de cada mes se aplicarían pri-mero al pago de la deuda, debiéndo-se el resto de los gastos ajustarse alremanente de los ingresos. Al respec-to, cabe concluir que la lógica debe in-vertirse: los ingresos fiscales debendestinarse, en primer lugar, a progra-mas que apoyen la reactivación eco-nómica, la redistribución del ingreso yla erradicación de la pobreza. Enotras palabras, el pago de la deudadebe quedar subordinado dentro deuna política global de desarrollo y re-distribución del ingreso, y no al revés.

• La creación de fondos especia-les para el pago de la deuda inte-grado por nuevos gravámenes y elincremento en la recaudación delos existentes sobre el patrimonio,los bienes personales y las ganan-cias con el objeto de que el peso dela deuda no recaiga sobre el gasto so-cial y las políticas de apoyo a la reac-tivación sino sobre los principales be-neficiarios del régimen de convertibili-dad.

• El control integral de los movi-mientos de capitales tendientes areducir en todo lo posible las sali-das de capitales privados (comofuera analizado, el carácter “deuda-dependiente” del régimen de acumu-lación del capital vigente en la Argen-tina es explicado, en lo sustantivo, porla centralidad asumida por la interna-cionalización financiera de los agen-tes económicos predominantes, deallí que el establecimiento de meca-nismos tendientes a frenar la fuga decapitales al exterior constituya un ele-mento central para hacer frente al pro-blema de la deuda).

• Una adecuada delimitación yanálisis del universo de acreedoresy de los diversos instrumentos dedeuda. Al respecto, cobra particularinterés generar –en el corto plazo– unadecuado registro de información deacreedores, de modo tal de arbitrarlos medios para continuar el pago delas deudas con jubilados y las indem-nizaciones, así como acceder a unadecuado conocimiento de las carac-terísticas de los diversos tipos deacreedores, tanto en el plano local co-mo en el internacional.

Ingresando en el terreno específicode las negociaciones y los instrumen-tos, uno de los principales aspectosque ha intentado enfatizar este traba-jo es que el fenómeno de la deuda enla Argentina no puede ser circunscrip-to estrictamente a una problemática ocontradicción restringida exclusiva-mente a un universo de acreedoresexternos e instituciones financieras in-ternacionales por un lado, y al Estadonacional por el otro. Antes bien, el en-deudamiento público externo juega unpapel central en el proceso de valori-zación financiera que ha regido lospatrones de la acumulación de capitalen la economía local durante el último


cuarto de siglo. Así, pues, la consta-tación empírica de la creciente acu-mulación de capital y la cooptaciónde los poderes públicos perpetra-dos por los sectores concentradosdel capital local permiten confirmarque el proceso de endeudamientoargentino no debe ser visto comouna conspiración internacional encontra del desarrollo argentino si-no, antes bien, como una pieza fun-damental a partir de la cual se haestructurado el capitalismo argenti-no de fines del siglo XX.

En ese contexto, el endeudamientopúblico ha sido, durante los años no-venta, la herramienta que permitió ga-rantizar la continuidad de la converti-bilidad y el proceso de fuerte expan-sión que registraron las fraccionesempresarias líderes, y, con ello, elsostenimiento de una de las etapasde mayor crecimiento del producto dela segunda mitad del siglo XX, sóloque esta vez acompañada por unainusitada desintegración productiva ysocial que culminó con el crecimientoexplosivo de los índices de desocupa-ción, pobreza e inequidad distributiva.Ante este escenario, afrontar la crisisde la deuda limitando su resolución ala obtención de mejores condicionesde negociación para una reestructura-ción con quitas ante los acreedores ylos organismos internacionales, obien el repudio total o parcial de ladeuda, constituyen visiones parcialesde las contradicciones del capitalismoargentino actual.

En un sentido amplio, la Argentinano podrá solucionar su crisis de ladeuda si no realiza las reformas po-líticas y económicas que le garanti-cen la reversión de la valorizaciónfinanciera como eje de la acumula-ción del capital y la recuperacióndel control de los resortes de la

economía por parte del Estado an-tes que por el “mercado” (esto es,por el capital concentrado interno).En otras palabras, si no se logra es-tructurar un proyecto político, econó-mico y social de crecimiento económi-co, valorización productiva e inclusiónsocial difícilmente se logre superar laproblemática del endeudamiento. Lacrisis de la deuda no se resuelve coningeniería financiera sino, como pri-mera y principal medida, con un nue-vo proyecto económico y social, asícomo, naturalmente, con una coali-ción política y social que la sustente.

Este último argumento, traducido auna expresión concreta, significa quela sociedad argentina en su conjuntodebe resolver sus contradiccionescon los sectores económicos que sehan beneficiado con la valorización fi-nanciera y el endeudamiento externo,y que han puesto un cepo sobre lasposibilidades de desarrollo económi-co.

La resolución de estas contradiccio-nes no representa un hecho menor sise aprecia que los sectores dominan-tes no representan un núcleo homo-géneo e indiferenciado que operacoordinadamente para obtener mayo-res beneficios de la crisis actual. Eneste sentido, no resulta trivial desta-car que –como fue analizado en lasección precedente– parte del esta-blishment académico y financiero in-ternacional ha evidenciado tal contra-dicción, como se desprende de, porejemplo, un trabajo reciente de Dorn-busch y Caballero (2002) y de unaposterior entrevista concedida por elprimero de estos economistas delMassachusetts Institute of Techno-logy, quien expresó: “¿por qué el di-nero que yo pago de impuestos enEstados Unidos debería ir a la Argen-tina, si luego Duhalde y los empresa-

47Deuda externa

rios se lo llevan a Miami? Eso es loque ha venido pasando. ¿O no? Esosfondos depositados en el exterior de-berían jugar un rol en este proceso dereconstrucción. No puede ser que losricos tengan su fortuna en Miami,mientras que el resto tiene sus aho-rros en el corralito o vive bajo la líneade pobreza” 26.

Esta responsabilidad de los sectoresconcentrados del capital local en elendeudamiento de la Argentina debeser aprovechada también a la hora deestablecer negociaciones tendientesa reestructurar la deuda externa, másaún en un contexto internacional rela-tivamente favorable (dado el impor-tante nivel de debate existente sobrediversas cuestiones vinculadas con laproblemática de los países muy en-deudados). En este sentido, a la res-ponsabilidad de los organismos in-ternacionales asociada con la apli-cación y el monitoreo de las políti-cas económicas que condujeron alendeudamiento actual, y a la másprolongada y pronunciada crisis dela historia argentina contemporá-

nea, debe adicionarse la crecientemasa de capitales locales fugadosal exterior durante, fundamental-mente, la segunda mitad de losaños noventa y los meses previosal derrumbe de la convertibilidad.

Esta doble responsabilidad se tra-duce, por un lado, en la negocia-ción de una fuerte quita sobre lasdeudas de acreedores externos yorganismos internacionales (queincluya también una considerablereprogramación de los pagos y re-ducciones en la tasas de interés adevengar) y, por otro, en poner endisponibilidad las rentas y parte delos capitales fugados para el pagode las obligaciones externas. Deesta manera, la Argentina podría re-ducir sustancialmente el peso de sudeuda y evitar que ésta opere comouna severa restricción sobre sus pro-gramas de desarrollo, generando losmedios para que sean los sectoresbeneficiarios del régimen de la valori-zación financiera quienes terminensobrellevando la carga y el pago de ladeuda y de sus servicios.

26 Revista 3 puntos, Nº 245, 7/03/2002.

10 de mayo de 2003

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