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Descentralización y servicios sostenibles de agua y saneamiento
para el área rural
La experiencia y lecciones aprendidas del Proyecto PROPILAS en Cajamarca
La experiencia y lecciones aprendidas del Proyecto PROPILAS en Cajamarca
Descentralización y servicios sostenibles de agua y saneamiento
para el área rural
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Lima, diciembre de 2006
Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo de las siguientes instituciones:
COSUDE: Agencia Suiza para el Desarrollo y la CooperaciónBeatrice Meyer, Directora ResidenteCesarina Quintana, Oficial NacionalAv. Salaverry 3242, San Isidro-Lima 27, PerúTelf: (511) 2645001
Oficina AGUASAN-COSUDEJohan Gely, Asesor SectorialAv. Paseo de la República 3361, Piso 3,Telf: (511) 422 60 80 Email: [email protected]
CARE - PERÚMarina IrigoyenMarco Campos, Asesor en Agua y Saneamiento RuralAv. Santa Cruz 659, Jesús María, Lima 11, PerúTelf: (511) 4317430 4334721
Equipo Técnico PROPILAS: Francisco Soto (Jefe de Proyecto), Consuelo Álvarez, Zoila Cárdenas, Percy Suárez, Walter Cabrera, Juan Salazar y Roy LeónRaúl Guerrero (Consultor)Jirón. Baños del Inca 290. Cajamarca, Perú.Telf: 0051-76-363284 361681Email: [email protected]
Programa de Agua y Saneamiento, Región América LatinaFrancois Brikke, Director RegionalIris Marmanillo, Coordinadora de PerúOscar Castillo, Especialista en Desarrollo Comunitario e InstitucionalBeatriz Schippner, Especialista Regional en ComunicacionesLuciana Mendoza, Asistente de Comunicaciones
Oficina Banco Mundial, LimaAv. Álvarez Calderón 185, piso 7, San Isidro, Lima 27, PerúTelf.: (511) 6150685. Fax 6150689http://www.wsp.org
Fotografías: PROPILAS y Martín ZevallosDiseño y diagramación: Ana María OrigoneImpreso en Perú por LEDEL S.A.C.
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Índice
Siglas y acrónimos ............................................................................................................................ 4
Resumen ejecutivo ............................................................................................................................ 5
Introducción ...................................................................................................................................... 8
1. Antecedentes ............................................................................................................................ 11
2. El modelo PROPILAS ................................................................................................................ 13
2.1 El marco conceptual y las propuestas de desarrollo ......................................................... 13
2.2 Aspectos operacionales de la ejecución ........................................................................... 14
2.3 Los roles de los actores .................................................................................................... 14
2.4 La política fi nanciera ......................................................................................................... 16
3. Fortalecimiento de las Municipalidades Distritales para la provisión de agua y saneamiento..... . 17
3.1 Diagnóstico institucional participativo ............................................................................... 18
3.2 Elaboración e implementación del plan de fortalecimiento institucional para agua y saneamiento ..................................................................................................................... 21
3.3 Resultados y lecciones aprendidas ................................................................................... 31
4. La acreditación de personal técnico-profesional para proyectos de agua y saneamiento ........... 34
4.1 El marco institucional ........................................................................................................ 34
4.2 Diseño y validación de la propuesta técnica-pedagógica de la EPILAS ............................. 35
4.3 La sostenibilidad de epilas ................................................................................................ 38
4.4 Resultados y conclusiones ............................................................................................... 41
5. Ejecución de proyectos de agua y saneamiento con el modelo de contratación municipal con participación comunal ........................................................................................................ 42
5.1 Proceso de ejecución de proyectos de agua y saneamiento ............................................. 42
5.1.1 Selección de contratistas ....................................................................................... 43
5.1.2 La ejecución de los proyectos ............................................................................... 45
5.1.3 Fortalecimiento organizacional para la sostenibilidad de los servicios .................... 50
5.2 La política fi nanciera del PROPILAS ................................................................................. 53
5.3 Resultados y lecciones aprendidas ................................................................................... 58
Bibliografía y documentos consultados ............................................................................................ 62
Anexos ............................................................................................................................................ 63
44
Siglas y acrónimos
ADS: Adjudicación Directa Selectiva
AJASS: Asociación de Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento
AOM: Administración, Operación y Mantenimiento
AyS: Agua y Saneamiento
CN: Comité Normativo
CCL: Consejos de Coordinación Local
CEPIS: Centro Panamericano de Ingeniería Sanitaria y Ciencias del Ambiente
CONSUCODE: Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
COSUDE: Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación
DDCC: Diagnóstico Distrital de Cobertura y Calidad de los Servicios de Agua y Saneamiento
DESA: Dirección Ejecutiva de Salud Ambiental
DIRES: Dirección Regional de Salud
DRE: Dirección Regional de Educación
EDAs: Enfermedades Diarreicas Agudas
EPILAS: Escuela Piloto de Acreditación en Agua y Saneamiento
FODA: Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas
FONCODES: Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social
FONCOMUN: Fondo de Compensación Municipal
INEI: Instituto Nacional de Estadística e Informática
JASS: Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento
LCAE: Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
LOM: Ley Orgánica de Municipalidades
MD: Municipalidad Distrital
MEF: Ministerio de Economía y Finanzas
MINED: Ministerio de Educación
MINSA: Ministerio de Salud
OCB: Organizaciones Comunitarias de Base
ODM: Objetivos de Desarrollo del Milenio
ONG: Organización No Gubernamental
POA: Plan Operativo Anual
PROMPYME: Centro de Promoción de la Pequeña y Microempresa
PRONASAR: Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural
PROPILAS: Proyecto Piloto para mejorar la Gestión y la Sostenibilidad Distrital en Agua y Saneamiento
SAP: Sistema de Agua Potable
SEACE: Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado
SIS: Sistema de Información de Sectorial
UNC: Universidad Nacional de Cajamarca
VMCS: Viceministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento
WSP: Programa de Agua y Saneamiento.
55
El presente documento sistematiza la experiencia de la segunda
etapa del Proyecto Piloto Para Mejorar la Gestión y
la Sostenibilidad Distrital en Agua y Saneamiento, PROPILAS
(2002-2005). Ha sido elaborado a partir de la documentación de
cada uno de los procesos facilitados por el equipo del PROPILAS,
de los informes de avances de ejecución, y de la propia reflexión
del equipo sobre sus prácticas.
1. En la última década la sostenibilidad de los servicios de
agua y saneamiento (AyS) en el área rural ha sido un tema
central de debate y una condición para la implementación
de los proyectos en el sector, y actualmente es un concepto
clave e ineludible en los proyectos o programas orientados
hacia el área rural. Las organizaciones públicas, agencias
de cooperación, las ONG, gobiernos locales y comunidades
rurales han analizado, discutido, aprobado y puesto en
práctica los elementos sustantivos para garantizar la
sostenibilidad de los servicios que proveen el Estado y
las agencias de cooperación, en el esfuerzo permanente
de lucha contra la pobreza.
La sostenibilidad ha sido definida como el conjunto de
factores sociales, económicos, ambientales e institucionales
que contribuyen a garantizar el acceso a servicios de calidad
a las comunidades rurales, con la duración y permanencia
en el tiempo, para los que fueron creados. A ello se puede
agregar nuevos elementos relacionados con la capacidad
de los gobiernos locales para planificar el desarrollo del
saneamiento rural, de prever las necesidades de asistencia
técnica y ampliación de coberturas, de garantizar los
recursos humanos calificados y los recursos financieros
que apoyen el sostenimiento de los servicios en las
comunidades rurales.
2. El Proyecto Piloto para Mejorar la Gestión y Sostenibilidad
Distrital en Agua y Saneamiento –PROPILAS– se inició
en el año 1999 ejecutado por CARE PERÚ con el apoyo
financiero de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la
Cooperación –COSUDE– y la asesoría técnica del Programa
de Agua y Saneamiento administrado por el Banco Mundial
–WSP/BM–. Su propósito es diseñar y validar modelos
sostenibles de intervención en agua y saneamiento para
zonas rurales contribuyendo, al mismo tiempo, en el proceso
de descentralización del sector. La estrategia de estas
intervenciones se sustenta en el enfoque de la demanda y
en la participación de la comunidad, el gobierno local y
contratistas privados; seleccionados con mecanismos
transparentes y siempre bajo la vigilancia de la comunidad.
Así se asegura el carácter integral de la intervención:
infraestructura, capacitación en administración, operación
y mantenimiento (AOM) y educación sanitaria.
3. En su segunda etapa (2003-2005), PROPILAS enfocó su
trabajo en el fortalecimiento de capacidades de los gobiernos
locales para que asuman las responsabilidades que la ley les
asigna en la provisión de servicios de agua y saneamiento en
el nuevo escenario del proceso de descentralización iniciado
en el país. El plan de fortalecimiento institucional comprende
3 áreas: i) planificación participativa, ii) ejecución de proyectos
integrales de agua y saneamiento, y iii) organización para la
sostenibilidad de los servicios.
Como resultado, se tiene seis Municipalidades Distritales
del ámbito de intervención de PROPILAS, en el Departamento
de Cajamarca, que cuentan con diagnósticos distritales en
agua y saneamiento, planes estratégicos y planes operativos
anuales para realizar los proyectos de agua y saneamiento.
Así mismo, se ha instalado el programa informático
Sistema de Información Sectorial –SIS– para el manejo de
la información distrital en agua y saneamiento, y capacitado
a los responsables de las áreas técnicas en su uso. Y tres
municipalidades han reforzado sus áreas técnicas mediante
la creación de una Oficina de Saneamiento a cargo de
profesionales acreditados.
Resumen ejecutivo
66
4. Se ha implementado, con la Universidad Nacional de
Cajamarca, la Escuela Piloto de Acreditación en Agua
y Saneamiento –EPILAS– que atiende la necesidad de
formación de técnicos y profesionales competentes para
ejecutar proyectos integrales de agua y saneamiento.
Dos promociones concluyeron el diplomado de la Escuela
en el 2003 y 2004, con un total de 185 egresados entre
profesionales y técnicos de las distintas especialidades:
ingenieros residentes en obras de agua potable y
saneamiento rural, facilitadores en AOM, facilitadores
en educación sanitaria, y supervisores de procesos
educativos. Han participado 33 profesionales y técnicos
acreditados por la EPILAS en la ejecución de proyectos
integrales de agua y saneamiento promovidos por el
proyecto, y otros se han incorporado a instituciones
públicas y privadas de Cajamarca.
5. Las seis Municipalidades Distritales adoptaron el Modelo
Municipal con Participación Comunal para la construcción de
13 sistemas nuevos de agua potable rural y la rehabilitación
de 8 sistemas deteriorados. Se contrataron 11 empresas
locales, seleccionadas conforme a los procedimientos de
la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (Ley
26850), que aceptaron la participación comunal con mano de
obra voluntaria; así mismo, se aplicó la política financiera del
proyecto consistente en el cofinanciamiento de las inversiones
con el aporte de la Municipalidad Distrital, la comunidad y
la entidad de cooperación.
6. Se ha fortalecido la organización de 18 Juntas
Administradoras de Servicios de Saneamiento –JASS–,
mejorando su capacidad de representación y negociación
frente a otros actores. Se ha conformado la Asociación de
Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento
–AJASS– en el distrito de Miguel Iglesias y están en proceso
de conformación dos asociaciones similares en los distritos
de San Juan y Llacanora.
Lecciones aprendidas
a) La planificación participativa en agua y saneamiento, a nivel
local, es un objetivo que se puede lograr en el corto plazo,
cuando es apoyada por la voluntad política del gobierno local
y la participación inclusiva de los actores locales en todos los
procesos.
El marco legal de la descentralización y la Ley Orgánica de
Municipalidades –LOM– crea un entorno favorable para la
planificación participativa. La convergencia de las propuestas
participativas del PROPILAS con las normas de participación
ciudadana de la LOM, que obligan a establecer los Comités de
Coordinación Local –CCL– es una instancia favorable para la
concertación y generación de compromisos de trabajo en agua
y saneamiento a nivel distrital.
b) La planificación estratégica en agua y saneamiento a nivel local
tiene viabilidad cuando se expresa en el plan operativo anual de
las municipalidades.
La planificación participativa en agua y saneamiento debe
expresarse en la asignación de recursos para este rubro en
los presupuestos distritales. Para ello, es necesario vincular
la planificación de agua y saneamiento a la dinámica de los
presupuestos participativos, pues en ese proceso se tiene la
posibilidad de colocar los proyectos de agua y saneamiento
entre las prioridades de inversión municipal. Un buen indicador
de que el gobierno municipal otorga la debida importancia a
la sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento en el
distrito será la asignación de mayores recursos económicos a
la inversión en este rubro.
c) Los diagnósticos distritales en agua y saneamiento aportan
información indispensable para la planificación y ayudan a
establecer prioridades y a tomar acuerdos a partir de mejores
criterios. Las Municipalidades Distritales deben realizar la
77
actualización periódica de estos diagnósticos con la
participación de la comunidad, para lo cual el municipio debe
prever los recursos, para cubrir los costos del recojo y el
procesamiento de la información.
d) El Sistema de información sectorial –SIS– desarrollado por
PROPILAS es una herramienta para procesar la información
de agua y saneamiento en los distritos. Sin embargo, esta
herramienta sólo podrá ser sostenible en la medida en
que los actores locales reconozcan su utilidad y asuman la
responsabilidad de actualizar la información.
e) Las Municipalidades Distritales pueden cumplir una función
reguladora en agua y saneamiento, pero deben ser fortalecidas
para que superen sus debilidades. Solo una de las seis
municipalidades (Llacanora) ha emitido una ordenanza
municipal relativa a la gestión de los servicios en su distrito.
f) El cambio propuesto en el modelo de contratación tiene que
estar acompañado de una estrategia comunicacional a lo
largo de todo el proceso. En particular, se deben comunicar
con claridad las obligaciones y compromisos de las partes
en el proyecto, especialmente aquellas que se derivan de la
aplicación de la política financiera.
g) Se ha evidenciado que la mejor forma de asegurar el
cumplimiento oportuno de los aportes de cofinanciamiento
comprometidos por las Municipalidades Distritales es a
través del llamado “débito automático”, un cargo directo que
realiza la institución financiera en la cuenta bancaria de la
Municipalidad Distrital, previa autorización de ésta. A futuro,
este procedimiento puede ser pactado en los convenios,
indicando que la autoridad municipal está impedida de revocar
esa autorización al banco en tanto el proyecto no concluya.
h) En el caso de las familias, el grado de cumplimiento del aporte
en efectivo ha sido muy limitado; a diferencia del aporte de
mano de obra voluntaria, cuya valorización alcanzó niveles
más altos de los previstos. Es necesario formalizar
contractualmente los compromisos entre las familias y la
municipalidad, estableciendo mecanismos que aseguren
el cumplimiento oportuno de los aportes en efectivo y las
sanciones correspondientes en caso de no cumplimiento.
i) Los costos per cápita de los proyectos de esta etapa
(US$ 183 para sistemas nuevos), han tenido un incremento
significativo respecto a los de la etapa anterior (US$ 131),
debido principalmente a que las localidades que aún no
cuentan con servicio de agua potable se encuentran cada
vez más alejadas, con dificultades de acceso, y tienen una
población muy dispersa. Ante ello, es necesario explorar
nuevas estrategias de intervención para poblaciones rurales
dispersas y también para capitales distritales con menos de
2000 habitantes.
j) Se ha comprobado que las gerencias de las empresas
tienden a privilegiar el componente de infraestructura dentro
del contrato. Por lo cual, es necesario realizar un trabajo de
inducción con los gerentes de las empresas que incida en la
importancia de la estrategia de ejecución integral y articulada
de los tres componentes del proyecto.
k) El seguimiento y asistencia técnica a las JASS –una vez que
toman la responsabilidad de la administración, operación y
mantenimiento– es clave para la sostenibilidad de los Sistemas
de Agua Potable. El proyecto ha logrado avances al asegurar
el compromiso de algunas Municipalidades Distritales las que
han designado responsables y asignado presupuesto para
dicha actividad.
88
El presente documento sistematiza la experiencia de la segunda
etapa (2002-2005) del Proyecto Piloto Para Mejorar la Gestión y la
Sostenibilidad Distrital en Agua y Saneamiento, PROPILAS.
La sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento en
el área rural es actualmente un concepto ineludible, un tema
central de debate y una condición para la implementación de
los proyectos en el sector. Ha sido definida como el conjunto de
factores sociales, económicos, ambientales e institucionales, que
contribuyen a garantizar el acceso a servicios de calidad, con la
duración y permanencia en el tiempo para los que fueron creados.
La sostenibilidad se ha convertido, en los últimos diez años, en
uno de los elementos decisivos en el análisis, discusión y puesta
en práctica de los proyectos en agua y saneamiento por parte de
las organizaciones públicas, agencias de cooperación, las ONG,
gobiernos locales y comunidades rurales.
Con el enfoque de la demanda, se ha comprobado que los
proyectos de agua y saneamiento rurales son sostenibles
cuando la comunidad participa en todo el ciclo del proyecto,
tomando decisiones y compartiendo los esfuerzos y riesgos en la
construcción de los sistemas y, luego, en los compromisos que
garantizan su gestión y administración de manera eficiente. Ello ha
determinado la superación del enfoque tradicional de los grandes
Introducción
programas que consideraban sólo a la infraestructura (“el fierro
y cemento”) como condición para proveer los servicios,
pasando a otro basado en el reconocimiento de la participación
comunal y la concertación con los distintos actores, el
fortalecimiento de las capacidades de gestión y la continuidad
en el tiempo de los servicios.
Asimismo, el proyecto ha comprobado su contribución a la
reducción de la pobreza en el Perú. Este fue uno de los resultados
del “Estudio Comparativo sobre resultados de la aplicación
del enfoque de desarrollo basado en derechos”1 realizado por
un grupo de agencias británicas (IAG)2 en tres países de tres
continentes: Perú (América), Malawi (África) y Bangladesh (Asia).
El propósito del estudio era identificar las diferencias entre los
proyectos que aplican un enfoque de desarrollo basado en
derechos con respecto a los proyectos que no lo aplican y sus
efectos e impactos en la reducción de la pobreza.
PROPILAS fue considerado unos de los casos exitosos en agua
y saneamiento que incorporaba dicho enfoque, logrando mejorar
la calidad de vida de la población, a través de una mejora en el
acceso a agua potable y saneamiento básico (de 52% a 55%),
y la disminución de la prevalencia de enfermedades diarreicas
agudas (EDA) en niños menores de cinco años (de 28% a 4,1%)
en el ámbito de intervención.
A nivel económico, se está dejando de lado el enfoque de brindar
subsidios ciegos, que no exigen ningún compromiso de la
comunidad o los usuarios, por un sistema de cofinanciación.
El Estado y los gobiernos locales asumen una responsabilidad
para canalizar recursos financieros a las comunidades rurales
exigiendo a su vez el compromiso de cofinanciar la inversión,
1 Estudio comparativo sobre resultados de la aplicación del enfoque de desa-rrollo basado en derechos. Conclusiones del estudio en el Perú: los casos de agua y saneamiento en la región de Cajamarca y de educación pública en la región de Ayacucho. IAG, Lima, 2005.
2 Grupo Interagencias del Reino Unido.
99
y luego garantizar la operación y mantenimiento del sistema,
mediante el cobro de cuotas mensuales mínimas que aseguren
los costos en la provisión de los servicios. Así se supera el
tradicional enfoque que considera a las familias rurales como
grupos sin capacidad para lograr su propio desarrollo, y se
enfatizan, más bien, las capacidades organizativas y solidarias de
las comunidades que aseguran la sostenibilidad de sus servicios.
A nivel ambiental, se están superando los enfoques parciales en
el manejo de los recursos hídricos que separan los usos del agua
que realizan las comunidades en su vida cotidiana. Se enfatiza
cada vez más la necesidad del cuidado y protección del medio
ambiente, y que el recurso hídrico utilizado en la producción
agrícola o industrial debe estar equilibrado con el uso del agua
para el consumo humano. La sostenibilidad de los servicios tiene
un soporte clave en el cuidado permanente de las fuentes de agua.
Finalmente, a nivel institucional, la sostenibilidad se sustenta
en la vigencia de instituciones de la sociedad y el Estado
que cumpliendo sus funciones con eficiencia, garanticen a
los ciudadanos el acceso a buenos servicios. Las Juntas
Administradoras de los Servicios de Saneamiento (JASS) están
realizando una reconocida labor en la gestión de los servicios de
agua y saneamiento en las comunidades rurales, aunque
requieren un mayor apoyo para fortalecer sus capacidades y
garantizar una mayor sostenibilidad de los servicios. A su vez,
la capacidad de los gobiernos locales de planificar el desarrollo
del saneamiento rural, de prever las necesidades de asistencia
técnica y ampliación de coberturas, en un contexto de mediano
plazo, contribuye garantizando los recursos humanos y
financieros que apoyen la sostenibilidad de los servicios en las
comunidades rurales.
En el Perú se han realizado grandes inversiones en los últimos
15 años en el sector de agua y saneamiento3. A pesar de ello,
el 38% de la población rural no tiene acceso a agua potable,
frente al 18% de la población urbana que está en las mismas
condiciones; en cuanto a saneamiento, el déficit alcanza el 70%
en la zona rural, frente al 31% en la zona urbana4. Las precarias
condiciones de saneamiento básico en las cuales sobrevive
buena parte de la población, junto a otros indicadores de
desnutrición crónica y mortalidad infantil, expresan la pobreza
que caracteriza al país.
El año 2000, en la Cumbre del Milenio celebrada por las
Naciones Unidas, la comunidad internacional priorizó un conjunto
de objetivos de desarrollo global –los denominados Objetivos
de Desarrollo del Milenio (ODM)– articulados en una agenda
que sintetiza metas cuantitativas de desarrollo humano a ser
alcanzados hasta el año 2015. El objetivo 7, en la meta 10
establece “reducir a la mitad, en el año 2015, el porcentaje de
personas que no cuenta con acceso sostenible a fuentes seguras
de agua potable y saneamiento básico”.
3 Según cifras reportadas en el documento “Plan Nacional del Subsector Saneamiento: 2005-2015”, publicado en el sitio web del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento –MVCS–, en el periodo 1990-1999 se invirtieron aproximadamente US$ 2,440 millones de dólares en el subsector, de los cuales el 17% en el área rural (US$ 425 millones).
4 Hacia el cumplimiento de los objetivos de desarrollo del milenio en el Perú. Informe 2004. ONU – Perú 2004.
1010
Para alcanzar tal objetivo, es necesario incrementar la inversión en
el sector de agua y saneamiento con criterios de sostenibilidad.
En la década de los años noventa la inversión para la provisión
de servicios de agua y saneamiento rural en el Perú se realizó de
manera centralizada, desde el FONCODES, sin tomar en cuenta
la participación de los gobiernos locales; y, además, sesgando la
intervención hacia la infraestructura, dejando de lado la gestión,
la operación y mantenimiento y la educación sanitaria de la
población5. La consecuencia de ello fue la poca duración de los
sistemas que rápidamente se deterioraron, afectando la calidad y
la continuidad del servicio6.
El Proyecto Piloto Para Mejorar la Gestión y la Sostenibilidad
Distrital en Agua y Saneamiento –PROPILAS– se inició en el
año 1999 para contribuir a superar las limitaciones del enfoque
tradicional para la provisión de servicios de agua y saneamiento en
zonas rurales. La propuesta de PROPILAS consiste en el diseño
y validación de nuevos modelos sostenibles de intervención con
el enfoque de respuesta a la demanda, así como la participación
activa de la comunidad y el gobierno local, asegurando el carácter
integral de la intervención, Así se articulan los componentes de
infraestructura, capacitación en Administración, Operación y
Mantenimiento (AOM) y educación sanitaria. Para ejecutar los
proyectos de agua y saneamiento se invitó a contratistas privados
seleccionados con mecanismos transparentes, bajo vigilancia de
la comunidad organizada.
Desde su inicio, ha sido muy importante para el proyecto
PROPILAS comunicar sus logros y dificultades a la sociedad en
su conjunto, y de modo especial a las instituciones del sector, a
fin de que puedan utilizar sus resultados como insumos para el
diseño de nuevas políticas y estrategias en agua y saneamiento
rural7. Desde esta perspectiva, es importante destacar los aportes
del proyecto en su primera etapa al diseño del Programa Nacional
de Agua y Saneamiento Rural (PRONASAR), que actualmente se
encuentra en fase de implementación a nivel nacional.
Con el propósito de compartir las experiencias y lecciones
aprendidas y contribuir al debate y formulación de políticas en
el sector, el presente Informe contiene la Sistematización de
la Experiencia de la segunda etapa del proyecto (2002-2005).
Ha sido elaborado a partir de la documentación de cada uno
de los procesos facilitados por el equipo del PROPILAS, de los
informes de avances de ejecución, y de la propia reflexión del
equipo de profesionales sobre sus prácticas. Un consultor externo
acompañó y asesoró al equipo en la elaboración de los productos
de la sistematización: los reportes y el presente informe.
El documento consta de 5 capítulos y 4 anexos, en el capítulo
1 se presentan los antecedentes del PROPILAS, así como los
elementos del contexto socio político durante el periodo 2002-
2005 que han influido en el desarrollo de las actividades. En el
segundo capítulo, se presentan las características del modelo
PROPILAS para la intervención en agua y saneamiento, sus
fundamentos conceptuales o de propuesta de desarrollo, y
aspectos operativos de su implementación. En los capítulos 3,
4 y 5 se describen las principales líneas de acción: desarrollo
de capacidades para la gestión en agua y saneamiento en las
Municipalidades Distritales, desarrollo de recursos humanos
mediante la acreditación de profesionales y técnicos, y puesta
en práctica del modelo de gestión municipal con participación
comunal, mediante la ejecución de 21 proyectos integrales de
agua potable. En cada caso se analizan los procesos realizados, y
se muestran las lecciones aprendidas.
5 Véase: O. Castillo “La contratación por la comunidad: Empoderamiento y saneamiento rural en el Perú”, PAS-BM, Lima noviembre del 2001.
6 Según un estudio realizado en el año 1999 por el PAS – BM, sobre la sos-tenibilidad de sistemas de agua en el área rural, solamente el 31.7% de los sistemas eran sostenibles.(PAS, MVCS-2000)
7 El PROPILAS tiene un Comité Normativo (CN), formado por COSUDE, DNS, WSP y CARE PERÚ, instituciones que trabajan en el sector de agua y saneamiento y es una instancia que facilita la incidencia política a nivel nacio-nal, regional y local.
1111
El PROPILAS se inició en el año 1999. En su primera fase,
que concluyó a mediados de 2002, se diseñaron y validaron
dos modelos de ejecución en la implementación de proyectos
integrales y sostenibles de agua y saneamiento rural: Municipal
y Comunal. En el primer modelo el gobierno local lideraba el
proceso de contratación de la empresa u ONG que ejecutaría el
proyecto; mientras que en el segundo, lo hacía la comunidad.
Ambos modelos compartían un conjunto de políticas básicas,
como el enfoque de respuesta a la demanda, participación y
concertación entre actores, cofinanciamiento y ejecución a través
de contratistas. Así mismo, los procedimientos administrativos y
financieros fueron similares. Las lecciones aprendidas en dicha
etapa del proyecto fueron documentadas mediante notas de
campo y el informe de sistematización de la experiencia8.
En la segunda etapa del proyecto (2002-2005)9, el PROPILAS
enfocó su intervención en la promoción del liderazgo del gobierno
municipal en los temas de agua y saneamiento rural. Se propuso
una síntesis de los modelos de ejecución de proyectos de
agua y saneamiento en una propuesta integradora, el Modelo
Municipal con Participación Comunal, que fue adoptada por seis
Municipalidades Distritales del Departamento de Cajamarca10,
para la construcción de 13 nuevos Sistemas de Agua Potable,
y la rehabilitación de 8 sistemas11. El contexto político durante
la segunda etapa del proyecto estuvo caracterizado, entre otros
elementos, por una transición difícil hacia el régimen político
democrático, y también por la puesta en marcha del proceso
de descentralización, que implica la progresiva transferencia
de competencias desde el nivel nacional del gobierno hacia los
niveles regionales y locales.
En efecto, en julio de 2002 se promulgó la Ley de Bases de la
Descentralización, aprobada por el Congreso de la República.
Dicha norma regula la conformación de las regiones y
municipalidades, fija las competencias de los tres niveles de
gobierno, y determina los bienes y recursos de los gobiernos
regionales y locales. Posteriormente se aprobó la Ley Orgánica de
los Gobiernos Regionales (Ley 27867), y en mayo de 2003 se
promulgó la nueva Ley Orgánica de Municipalidades –LOM– (Ley
27972), que mantiene los dos niveles de gobierno local en el Perú:
Municipalidad Provincial y Distrital12. En el sector de agua y
saneamiento, lo más reciente es la modificación del reglamento de
la Ley General de Servicios de Saneamiento, por medio del Decreto
Supremo 016-2005-MVCS, de agosto de 2005, en el que se crea
un capítulo dedicado al área rural y a las pequeñas localidades.
Para promover la participación ciudadana en la gestión pública
a nivel local, la LOM establece la creación de los Consejos de
Coordinación Local (CCL)13 en el nivel distrital y provincial, con la
función de coordinar y concertar el Plan de Desarrollo Municipal, el
Presupuesto Participativo, y proponer proyectos de inversión y de
servicios públicos locales.
De otro lado, el reglamento de la Ley Marco del Presupuesto
Participativo, define el Plan de Desarrollo Concertado como el
instrumento orientador del desarrollo regional o local y del proceso
del Presupuesto Participativo; por tanto, contiene los acuerdos
sobre la visión de desarrollo y objetivos estratégicos de la comuni-
dad, en concordancia con los planes sectoriales y nacionales.
1. Antecedentes
8 Se publicaron 4 Notas de Campo, y el documento Lecciones aprendidas del Proyecto Piloto de Agua y Saneamiento Rural PROPILAS en Cajamarca Perú. CARE, COSUDE, PAS – Banco Mundial. Lima, 2002.
9 Mayor información se presenta en el recuadro de la ficha técnica del PROPILAS 2002-2005.
10 San Juan y Llacanora (Provincia de Cajamarca); Miguel Iglesias y Utco (Provincia de Celendín); Lajas y Tacabamba (Provincia de Chota).
11 Inicialmente se consideró ejecutar los proyectos de agua y saneamiento en 26 comunidades rurales (13 nuevos y 13 rehabilitaciones), con la participa-ción de 8,000 habitantes; pero sólo fueron seleccionadas 21 debido a que en algunas comunidades el número de familias era superior a 60, el total de participantes (usuarios) fue de 7806 personas.
12 Ley 27972, del 27 de mayo de 2003.13 Integrados por el Alcalde, los regidores y representantes de la sociedad
civil: Organizaciones sociales de base, comunidades campesinas y nativas, asociaciones, organizaciones de productores, gremios empresariales, juntas vecinales, etc. hasta en una proporción del 40% del total de los miembros del CCL.
1212
Este conjunto de normas legales, que forman parte del
proceso de descentralización y reforma del Estado,
crean un entorno favorable para la implementación
de las propuestas del PROPILAS con relación al liderazgo
municipal en los temas de agua y saneamiento rural.
Pero no basta un marco legal promotor de la
descentralización para que avance dicho proceso,
existen muchas trabas, debidas a la inercia del viejo
centralismo, que todavía dificultan el proceso. De otro
lado, tener el respaldo legal para hacer algo (estar
facultado legalmente) no supone de inmediato tener
la capacidad de hacerlo, pues esa capacidad está
relacionada a los conocimientos, a la disposición de las
herramientas o instrumentos, a la organización y a los
recursos humanos y financieros disponibles.
Es por ello que el PROPILAS decide, en su segunda
etapa, enfocarse en el desarrollo de capacidades a
nivel de los gobiernos locales a fin de que estos
puedan asumir sus responsabilidades, especialmente
en la provisión de servicios de agua y saneamiento
para el área rural.
Es preciso advertir que por su naturaleza de proyecto
piloto, orientado a la validación de modelos y
propuestas estratégicas de intervención, el PROPILAS
no asume un rol de “ejecutor” de proyectos
de agua potable y saneamiento en un sentido
convencional (el de diseñar y construir sistemas y
capacitar para su operación) sino de “facilitador”
de procesos, promotor y articulador de relaciones
interinstitucionales para una acción concertada y
participativa, bajo el liderazgo municipal. El objetivo
general es ampliar las coberturas y garantizar la calidad
y sostenibilidad de los servicios.
FICHA TÉCNICA PROPILAS 2002-2005
LOCALIZACIÓN:
• REGIÓN: Cajamarca
• PROVINCIAS: Cajamarca, Celendín y Chota
• DISTRITOS: San Juan, Llacanora, Utco, Miguel Iglesias, Lajas, Tacabamba
POBLACIÓN BENEFICIARIA: 7806 habitantes
EJECUTA: CARE PERU
FINANCIAMIENTO: Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación
PERIODO DE EJECUCIÓN: 36 meses (2002-2005)
MUNICIPALIDADES DISTRITALES PARTICIPANTES: 6
• San Juan, Llacanora (Cajamarca)
• Utco y Miguel Iglesias (Celendín)
• Lajas y Tacabamba (Chota)
COMUNIDADES PARTICIPANTES: 21
CONSTRUCCIÓN DE SAP NUEVOS: 13
REHABILITACIONES: 8
COSTO PER CAPITA POR FAMILIA (SAP NUEVOS): US$ 183.1
COSTO PER CAPITA POR FAMILIA (REHABILITACIONES): US$ 70.0
PRESUPUESTO TOTAL: US$ 1’359,099.32
PRESUPUESTO EJECUTADO: US$ 1’276,599.39
PERSONAL ACREDITADO EPILAS: 267
• Residentes de Obra: 56
• Facilitadores en AOM: 66
• Facilitadores en Educación Sanitaria: 63
• Supervisores de procesos educativos: 82
CONTRATISTAS SELECCIONADOS: 11
EQUIPO TÉCNICO: 7 personas
• Jefe del Proyecto
• Un especialista en Gestión Comunitaria y Local.
• Un especialista en Infraestructura
• Un especialista en Educación en Salud e Higiene.
• Un especialista en Operación y Mantenimiento.
• Un asistente administrativo
• Un especialista en sistematización
1313
2. El modelo PROPILAS
El PROPILAS, a partir de los aprendizajes de su primera etapa de
ejecución, consolidó su propuesta de intervención para la gestión
distrital en agua y saneamiento mediante el Modelo Municipal con
Participación Comunal14, el cual es implementado en esta segunda
etapa de PROPILAS, en seis Municipalidades Distritales de las
provincias de Cajamarca, Celendín y Chota en el Departamento
de Cajamarca. Se distinguen dos aspectos en el modelo: sus
fundamentos conceptuales o de lineamientos de política, y los
aspectos operacionales de su implementación.
2.1 El marco conceptual y propuestas de desarrollo
El marco conceptual del PROPILAS está ligado a un enfoque de
desarrollo de capacidades de los actores locales, especialmente
de la Municipalidad Distrital. Se sustenta en una propuesta de
desarrollo sostenible, es decir en una perspectiva de largo plazo,
como un proceso en el que se identifican los ejes de intervención,
incorporando a los actores locales. En ese marco se establecen
los contenidos de la descentralización, el enfoque de género, la
participación comunitaria y el enfoque de la demanda, como los
conceptos claves.
• Enfoque de respuesta a la demanda: Son los propios
usuarios quienes demandan el servicio y eligen las
características del servicio a ser instalado en sus viviendas.
Esta elección la realizan de acuerdo a sus necesidades y a su
capacidad económica.
• Enfoque de participación de la comunidad: Se propone
promover la participación de las familias y los actores
locales en los procesos para tomar las decisiones en todo el
ciclo del proyecto, así como empoderar a las familias de la
comunidad para que ejerzan la vigilancia de la infraestructura
e inversiones. La comunidad se convierte en un socio.
• Enfoque de género: se promueve la participación y
decisión equitativa de mujeres y varones en la planificación,
gestión, ejecución y sostenibilidad de los servicios de agua y
saneamiento.
• Enfoque de descentralización: Se busca darle una mayor
participación a los gobiernos locales en la política sectorial en
agua y saneamiento. Se ha comprobado que los problemas se
pueden solucionar más fácilmente si las decisiones están en
el nivel más próximo a la población, especialmente en lo que
respecta a la política social de la gestión pública.
• Enfoque integral para proveer servicios: Se busca
rectificar el sesgo de los proyectos tradicionales de agua y
saneamiento rural hacia la infraestructura. PROPILAS propone
la ejecución simultánea y articulada de tres componentes:
infraestructura, capacitación para la administración, operación
y mantenimiento (AOM), y educación sanitaria, todos con
igual importancia.
• Enfoque interinstitucional: Se busca crear un marco
interinstitucional, estableciendo alianzas de cooperación entre
los diferentes actores. (gráfico Nº 1)
• Enfoque financiero: los costos del proyecto son cofinanciados
por la Municipalidad Distrital, la comunidad, y la entidad de
cooperación.
14 Ver gráfico Nº 1.
1414
• Enfoque de aprendizaje: Cosiderando que el PROPILAS es
un proyecto piloto; el modelo de intervención es una propuesta
abierta y adaptable a las contribuciones y mejoras que se
produzcan a partir de su propia ejecución.
2.2 Aspectos operacionales de la ejecución
• Se deben formalizar los compromisos entre las partes mediante
convenios vinculantes, en los que los roles y obligaciones de
cada actor queden claramente especificados.
• Se debe asegurar la información y difusión de los aspectos
básicos de la propuesta entre todos los actores, de modo que
sus decisiones se tomen con el conocimiento necesario.
• Se debe compatibilizar los criterios, instrumentos y
procedimientos con el marco legal vigente para las
contrataciones y adquisiciones del Estado (Ley 26850),
estableciendo un protocolo para cada uno de los procesos clave
del ciclo de ejecución del proyecto de agua y saneamiento.
• Se debe establecer y asegurar mecanismos de participación
y vigilancia ciudadana para cada uno de los procesos de la
gestión de agua y saneamiento.
• Se debe desarrollar y proveer instrumentos y asistencia técnica
para la gestión de los servicios.
2.3 Los roles que asumen los actores
La propuesta del PROPILAS implica la participación concertada
de diferentes actores que en lugar de duplicar tareas, o competir
entre sí en el sector, deciden hacer alianzas con el propósito
de potenciar su acción y hacerla más eficaz y duradera en sus
resultados. En el cuadro Nº 1 se resumen los roles y compromisos
de las partes del modelo.
MUNICIPALIDADDISTRITAL
(COORDINADOR Y FACILITADOR DEL SECTOR)
INSTITUCIONESLOCALES PROPILAS
CONTRATISTAS
COMUNIDAD(JASS,PROMSA)
FORTALECE
CONTRATA Y FISCALIZA
RINDEN
CUENTAS
CONTRATA Y
SUPERVISA
CONCERTAN
SOCIO
S,
CONCERTAN,
CO-FINANCIAN
FORTALECE; MONITOREA,
RESPONSABLE DE SERVICIOS
BÁSICOS
FORTALECE,
CO-FIN
ANCIAMIE
NTO
EJECUTAN PROYECTO Y RINDEN CUENTAS
ACREDITAN
A
FINANCIA
FORTALECE
CONCERTAN
MODELO DE EJECUCIÓN MUNICIPAL CON PARTICIPACIÓN COMUNAL
Gráfico Nº 1
1515
Cuadro Nº 1: Roles y compromisos que asumen las partes en el Modelo PROPILAS
Municipalidad Distrital
Comunidad Contratista
Instancias sectoriales
del Gobierno Regional:
Instituciones locales
(Municipios Provinciales, Universidad)
PROPILAS(CARE-COSUDE)
• Selecciona comu-nidades donde se ejecutarán los pro-yectos integrales de agua y saneamiento.
• Elabora y aprueba los expedientes técnicos de los pro-yectos integrales de agua y saneamiento.
• Selecciona y contrata a los supervisores de obra y de procesos educativos (capa-citación en AOM y educación sanitaria).
• Selecciona, contrata y supervisa al contra-tista responsable de la ejecución integral de los proyectos de agua y saneamiento.
• Cofinancia la ejecu-ción de los proyectos integrales de agua y saneamiento.
• Maneja los fondos de inversión en una cuenta bancaria mancomunada (Mu-nicipalidad Distrital, Comunidad y CARE).
• Recepciona el pro-yecto integral de agua y saneamiento una vez culminado.
• Aprueba las liquida-ciones de los pro-yectos integrales de agua y saneamiento.
• Realiza el segui-miento para que la JASS administre, opere y mantenga adecuadamente los servicios de agua y saneamiento.
• Demanda el servicio de agua y saneamiento y concerta con la Munici-palidad Distrital e institu-ciones locales.
• Constituye legalmente el consejo directivo de su JASS.
• Cofinancia la ejecución de los proyectos inte-grales de agua y sanea-miento.
• Aporta con mano de obra voluntaria (excava-ción y tapado de zanjas, selección de material tamizado, excavación de pozos de drenaje y basura, y construcción de sus letrinas) durante la instalación de los servicios de agua y saneamiento.
• Participa activamente durante la ejecución del proyecto integral de agua y saneamiento coordinando con el contratista.
• Desarrolla mecanismos de fiscalización de los contratistas y supervi-sores contando con el apoyo de CARE (PROPI-LAS) y la Municipalidad Distrital.
• Recepciona el proyec-to integral de agua y saneamiento una vez culminado.
• Administra, opera y mantiene la infraestruc-tura de agua y sanea-miento por el periodo de vida útil para el cual fue ejecutado.
• Ejecuta el proyecto integral de agua y saneamiento con la participación de per-sonal acreditado en los tres componentes (infraestructura, ca-pacitación en AOM y educación sanitaria).
• Coordina con la JASS para el oportu-no aporte de mano de obra voluntaria en la ejecución del pro-yecto.
• Informa a la comuni-dad sobre los avan-ces del proyecto.
• Presenta a la Muni-cipalidad Distrital el calendario valorizado del avance mensual de obra y de los procesos educativos.
• Entrega la obra y pro-ductos esperados, según cada compo-nente, una vez que tenga la conformidad por parte de la Mu-nicipalidad Distrital y CARE (PROPILAS).
• Elabora y presenta las liquidaciones de los proyectos de agua y saneamiento en cada uno de sus componentes y de acuerdo a Ley.
• El Sector Salud a través de la Dirección Ejecutiva de Saneamiento Ambiental, rea-liza la vigilancia de la calidad del agua.
• El Sector Edu-cación, a través de los docentes de Centros Educativos de nivel primario del ámbito de intervención, desarrolla la educación en salud e higiene en las escuelas.
• La Municipali-dad Provincial cofinancia algu-nos proyectos de agua y sa-neamiento.
• La Universidad acredita profe-sionales y téc-nicos en agua y saneamiento.
• Fortalece capacida-des locales (Municipalidad Distrital y comuni-dades) en aspectos técnicos, legales y administrativos para la adecuada gestión y ejecución de los proyectos integrales de agua y sanea-miento.
• Revisa y da con-formidad técnica y financiera al expe-diente técnico ela-borado por la Muni-cipalidad Distrital.
• Asesora a la comu-nidad en el desarro-llo de mecanismos de fiscalización en la ejecución de los proyectos de agua y saneamiento.
• Brinda asesoría téc-nica a la Universidad en la acreditación de profesionales y técnicos en agua y saneamiento.
• Cofinancia la eje-cución de los pro-yectos integrales de agua y saneamiento.
• Realiza el monitoreo y acompañamiento en la ejecución de los proyectos in-tegrales de agua y saneamiento.
1616
2.4 La política financiera
La política financiera consiste en el cofinanciamiento de los
costos del proyecto con los aportes de la Municipalidad Distrital,
la comunidad y la entidad de cooperación, en las proporciones
mostradas en el siguiente cuadro:
por caso en función de diferentes variables (detalladas en el
expediente técnico), tales como cantidad de familias, grado de
concentración o dispersión de la población, extensión de las redes
de tubos a ser instalados.
El aporte mínimo de la comunidad, 20% tanto para sistemas
nuevos como para rehabilitaciones, se desagrega en dos partes.
Una de ellas debe ser necesariamente en efectivo y corresponde
al 5% del pago relacionado a la cancelación de la pileta o tipo de
servicio a instalar en el domicilio. El 15% restante corresponde a
la valorización de la mano de obra voluntaria (no calificada), los
materiales locales y el flete.
Sin embargo, la política financiera ha tenido algunas variaciones.
La ejecución de la política en los 21 proyectos de agua y
saneamiento realizados en la segunda etapa del PROPILAS (13
SAP –Sistema de Agua Potable- nuevos y 8 SAP rehabilitados),
tuvo diferencias en la magnitud del aporte de cada parte,
en función de los resultados de las negociaciones con cada
Municipalidad Distrital en particular, y por las características del
expediente técnico.
Cuadro Nº 2: Aportes al cofinanciamiento
FuentePara Sistemas
nuevosPara
Rehabilitaciones
Municipalidad 20% 40%
Comunidad 20% 20%
CARE-COSUDE 60% 40%
Para la municipalidad y la comunidad, los porcentajes señalados
son el aporte mínimo exigido, en tanto que para CARE-COSUDE
los porcentajes (60% y 40%) son los máximos posibles. El ajuste
final de las cifras dentro de este marco general, se realiza caso
1717
Durante el periodo 2002-2005 PROPILAS tuvo como objetivo
central fortalecer las capacidades locales para la provisión de
servicios de agua y saneamiento en distritos rurales. Esta opción
se sustentó en tres argumentos: i) la experiencia de la primera
etapa del PROPILAS reveló debilidades institucionales en las
Municipalidades Distritales para un trabajo eficaz en agua y
saneamiento; ii) el proceso de descentralización puesto en marcha
implicaba que los niveles locales y regionales de gobierno tendrían
mayores responsabilidades en la gestión de la política social en
sus respectivos ámbitos; iii) las personas que trabajan en agua y
saneamiento demandan capacitación para mejorar su formación
profesional que les permita conocer y aplicar los nuevos enfoques
y prácticas de trabajo integral en agua y saneamiento.
La Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972 establece la
estructura, organización y funciones de los gobiernos locales en
el marco del proceso de descentralización y conforme al criterio
de subsidiariedad, según el cual, el gobierno más cercano a
la población es el más idóneo para ejercer la competencia o
función: “por consiguiente el gobierno nacional no debe asumir las
competencias que pueden ser cumplidas más eficientemente por
los gobiernos regionales, y éstos a su vez, no deben hacer aquello
que puede ser ejecutado por los gobiernos locales” 15.
Los servicios públicos de “saneamiento ambiental, salubridad y
salud” son materia de competencia municipal. La LOM señala
que es una función específica compartida de las Municipalidades
Distritales “administrar y reglamentar directamente o por
concesión el servicio de agua potable, alcantarillado, desagüe,
limpieza pública y tratamiento de residuos sólidos, cuando esté
en capacidad de hacerlo”, así como “proveer los servicios de
saneamiento rural...”16.
Otro aspecto importante en el nuevo ordenamiento legal de las
municipalidades, es el énfasis en el principio de participación
ciudadana para la planificación y la gestión de los planes locales
de desarrollo. Para tal efecto, se establecen los Consejos de
Coordinación Local –CCL– como un órgano de coordinación y
concertación de las Municipalidades Distritales integrado por el
alcalde, los regidores, los representantes de las organizaciones
sociales de base, comunidades campesinas, gremios, juntas
vecinales17. Esta instancia ha sido fortalecida al establecerse
las normas de participación ciudadana en la elaboración del
presupuesto municipal, con el concepto de “presupuestos
participativos”18. El reglamento de la Ley Marco de Presupuesto
Participativo establece un proceso que comprende las
siguientes fases:
i) Identificación de los participantes
ii) Capacitación de los participantes
iii) Talleres de trabajo
iv) Evaluación de prioridades
v) Formalización de acuerdos
vi) Rendición de cuentas
La propuesta del PROPILAS promueve un liderazgo efectivo
de la Municipalidad Distrital y la participación comunal para
lograr la provisión de servicios de agua y saneamiento, de
acuerdo con los principios generales del proceso de
descentralización y con la LOM en lo que respecta a las
funciones municipales en los servicios públicos.
Pero tener la competencia19 y la función asignada no es suficiente
para que el gobierno local asuma la responsabilidad y se haga
15 LOM Título Preliminar, Artículo V. 16 LOM Art. 73, 80.
17 LOM Art. 102.18 Ley Marco del Presupuesto Participativo. Ley 28056; DS 171-2003-EF
Reglamento de la Ley Marco del Presupuesto Participativo.19 Competencia en el sentido de estar facultado por la ley para intervenir
en algo.
3. Fortalecimiento de las Municipalidades Distritales para la provisión de agua y saneamiento
1818
cargo de ella con eficiencia. De igual manera, tener la competencia
no significa que necesariamente la Municipalidad se debe hacer
cargo de la gestión directa de los servicios. También hay de por
medio un tema de voluntad política para ejercer el liderazgo, y
de capacidades institucionales que permitan una gestión eficaz
y eficiente. A su vez, el concepto de capacidad implica varias
condiciones que la institución y su personal deben cumplir:
motivación, conocimientos, liderazgo, organización, normas,
instrumentos de gestión, recursos financieros, entre otros.
PROPILAS ya había constatado en su primera etapa que la mayoría
de las Municipalidades Distritales carecían de estas capacidades o
las tenían muy poco desarrolladas, en consecuencia, era necesario
un trabajo orientado a su desarrollo y fortalecimiento institucional.
La línea de gestión del proyecto se concentró en la elaboración
y ejecución de Planes de Fortalecimiento Institucional para las
seis Municipalidades Distritales seleccionadas, los cuales fueron
elaborados con una metodología participativa que tuvo la siguiente
secuencia de procesos:
• Diagnóstico institucional de las municipalidades, orientado a
evaluar el perfil de capacidades relacionadas a las funciones en
agua y saneamiento.
• Formulación del Plan de Fortalecimiento Institucional de la
Municipalidad Distrital.
3.1 Diagnóstico institucional participativo
El equipo del PROPILAS realizó una labor de sensibilización y
motivación con las autoridades municipales de los seis distritos,
a fin de obtener el respaldo al diagnóstico. Luego, inició el trabajo
de campo para levantar la información con los instrumentos
diseñados (encuestas y fichas). Los datos obtenidos, procesados,
y analizados participativamente en talleres, permitieron conocer
mejor la realidad de las municipalidades, especialmente los
recursos disponibles para promover el desarrollo local, y un
análisis de las capacidades para la ejecución y provisión de
agua y saneamiento.
En cuanto a los aspectos generales, las áreas de diagnóstico son
las siguientes:
1) Información general del distrito: demografía y población,
situación socio-económica, servicios públicos básicos.
2) Percepción de la población sobre los principales problemas
del distrito.
3) Percepción de la población sobre el funcionamiento de la
institución municipal.
4) Recursos humanos con los que cuenta el gobierno local:
niveles de calificación, situación laboral, desarrollo de recursos
humanos.
5) Estado de la organización: estructura, áreas funcionales,
normas, reglamentos.
6) Recursos financieros: monto y composición de los ingresos;
presupuesto y gasto corriente y de inversión (ver cuadro Nº 3).
7) Infraestructura y equipos, recursos tecnológicos disponibles.
Cabe indicar que se observa un incremento en las transferencias
e ingresos municipales en la el departamento de Cajamarca. Entre
los años 2002 y 2005 estos ingresos crecieron por encima del
200%; debido al incremento de los recursos del canon minero
que beneficia a toda la región, pero de manera especial a la
provincia de Cajamarca. Las 2 Municipalidades Distritales de
1919
esta provincia que están en el ámbito del proyecto (San Juan y
Llacanora), incrementaron sus ingresos en más de 500%, y en
todas las municipalidades del proyecto, con la excepción de
Utco, los ingresos provenientes del canon minero superaron a las
transferencias del Gobierno Nacional (FONCOMUN).
Esta situación proviene de una coyuntura de precios excepcio-
nalmente buena para los minerales que producen las empresas
mineras en la región, particularmente el oro20, cuya duración no es
posible predecir. La relativa bonanza de los ingresos municipales
obliga a un trabajo de desarrollo de capacidades en la elaboración
y gerencia de proyectos de inversión para aprovechar estos recur-
sos mientras el auge de la exportación minera se mantenga.
El diagnóstico de los aspectos específicos de agua y saneamiento
fue realizado a partir de un perfil de capacidades para la gestión
participativa en agua y saneamiento elaborado por el PROPILAS,
en el cual se identificaron 17 capacidades (ver cuadro Nº 4).
Se realizaron talleres participativos con autoridades ediles y
comunales para analizar la realidad de cada Municipalidad Distrital
con relación al perfil de capacidades, los resultados se presentan
a continuación:
• Carecen de información completa y actualizada de los servicios
en las localidades de sus distritos.
• Débil capacidad para planificar la gestión de los servicios con
participación ciudadana.
• Utilizan el sistema de administración directa para la ejecución
de proyectos de agua y saneamiento. Sólo 2 Municipalidades
Distritales cuentan con experiencia para contratar bajo la Ley
de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, debido a su
participación en la primera etapa de intervención del PROPILAS.
• La mayor parte de las Municipalidades Distritales cuenta con un
área técnica cuyo personal profesional es contratado; existe una
alta inestabilidad y rotación de este personal.
• No cuentan con personal para ejercer la supervisión de
procesos educativos.20 En el año 2003, la cotización promedio de la onza de oro fue de US$ 363.68,
y al cierre del año 2005 la cotización llegó a US$ 525.0
Fuente: Página web: www.cnd.gob.peTipo de cambio: S/. 3.25Nota: La población se estima en base al INEI, y en función a ella se hacen las proyecciones para los desembolsos del MEF.
Cuadro N° 3: Monto y composición de los ingresos de las Municipalidades Distritales
Municipalidades Distritales
Ingresos municipales 2002 (nuevos soles) Población
(hab.) INEI2002
Ingreso PCP $
Ingresos municipales 2005 (Nuevos Soles) Población
(hab) INEI 2005
Ingreso PCP $
FONCOMUN Canon Minero TOTAL FONCOMUN Canon
Minero TOTAL
San Juan 340,717 215,933 556,650 4,827 35 393,476 3,120.096 3,513,572 4,970 218
Llacanora 352,548 288,901 641,449 5,434 36 457,931 3,626.276 4,084,207 5,742 219
Miguel Iglesias 361,513 86,030 447,543 7.010 20 669,467 735,783 1,405,250 7,172 60
Utco 290,600 34,531 325,131 1,429 70 307,200 148,820 456,020 1,503 93
Tacabamba 798,192 276,320 1,074,512 21,666 15 1 ,072,052 2,163.849 3,235.901 22,582 44
Lajas 612,787 300,594 913,381 17,373 16 862,520 1,828,933 2,691,453 18,095 46
2020
• Ninguna realiza el seguimiento a las JASS de sus distritos.
• Débil capacidad para formular normas que regulen la gestión de
los servicios de agua y saneamiento.
Estos resultados describen la situación predominante en las
Municipalidades Distritales antes de que el PROPILAS empezara
a trabajar en el plan de fortalecimiento institucional para agua y
saneamiento.
Cuadro Nº 4: Perfil de Capacidades Institucionales requeridas en las Municipalidades Distritales para la gestión en agua y saneamiento
Planificación participativa en agua y saneamiento
Ejecución de proyectos integrales de agua y saneamiento
Organización para la sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento
• Utiliza el diagnóstico de los servicios de agua y saneamiento para la priorización de proyectos.
• Potencia el desarrollo de sus recursos humanos en el área técnica, social y administrativo.
• Brinda asistencia post ejecución a las JASS para fortalecer su gestión.
• Lidera espacios de coordinación y concertación local y promueve inversiones en agua y saneamiento.
• Elabora expedientes técnicos integrales y de calidad en agua y saneamiento.
• Asigna funciones y responsabilidades al área técnica para la gestión de los servicios.
• Opera y actualiza el sistema informático de registro de cobertura y estado de los servicios de agua y saneamiento.
• Implementa proyectos integrales de agua y saneamiento adecuándose a la normatividad.
• Regula a través de ordenanzas la gestión de los servicios.
• Formula, monitorea y evalúa Planes Estratégicos (PE) y Planes Operativos Anuales (POA) participativos y concertados para el sector de agua y saneamiento.
• Asesora a las JASS en aspectos organizativos, técnicos, administrativos y legales en la gestión de sus servicios de agua y saneamiento.
• Establece acuerdos para ejecutar proyectos integrales en agua y saneamiento.
• Promueve la participación de Organizaciones Comunitarias de Base en los espacios de concertación y órganos de coordinación locales a nivel distrital en agua y saneamiento.
• Invierte en agua y saneamiento con un presupuesto propio en el último año.
• Formula propuestas o mecanismos para facilitar la participación ciudadana en la implementación de proyectos de agua y saneamiento.
• Gestiona la obtención de recursos para ejecutar proyectos de agua y saneamiento en el último año.
• Gestiona la implementación de una área técnica.
2121
3.2 Elaboración e implementación del Plan de Fortalecimiento Institucional para agua y saneamiento
Los planes de fortalecimiento tuvieron por objetivo mejorar las
capacidades de gestión en agua y saneamiento según la realidad
identificada en los diagnósticos de cada municipalidad. Estos
planes tienen tres áreas de trabajo:
• Planificación participativa en agua y saneamiento.
• Ejecución de proyectos integrales de agua y saneamiento.
• Organización para la sostenibilidad de los servicios de agua y
saneamiento.
En cada área se definieron responsabilidades, actividades,
plazos y recursos (Anexo Nº 1, modelo de matriz de plan de
fortalecimiento institucional). A continuación se presenta, de
manera resumida, la implementación del plan de fortalecimiento
institucional en cada una de las áreas21:
Planificación participativa en agua y saneamiento
El propósito fue contribuir en desarrollar una cultura de planificación
participativa de largo plazo en los distritos de la sierra rural, para
revertir la forma tradicional de acción municipal orientada a metas
de corto plazo, con pequeños proyectos de obra pública sin un
enfoque integrador. La acción municipal en estos distritos se
caracteriza por la débil institucionalización de procesos, normas
y procedimientos; debilidad que no permite una mayor eficiencia
y transparencia en la gerencia del desarrollo local. El PROPILAS
promueve la planificación participativa con un horizonte de largo
plazo, con una visión de futuro, mediante la acción concertada
de los diferentes actores del desarrollo local. De esa manera, se
continuan las experiencias de planificación y concertación realizadas
en Cajamarca22 y en otras regiones del país.
a) Diagnósticos distritales de agua y saneamiento
Los diagnósticos distritales fueron el insumo básico para el
proceso de planificación estratégica en agua y saneamiento23 en
los seis distritos. Para este propósito, fue diseñada una propuesta
metodológica que desarrolla los siguientes aspectos:
• Marco conceptual de análisis: identificación de aspectos
y variables relacionados a la sostenibilidad en agua y
saneamiento.
• Definición de objetivo.
• Diseño y validación de instrumentos para el recojo de la
información.
• Diseño de la operación de campo para la aplicación de los
instrumentos.
• Procesamiento y análisis de la información.
• Elaboración de informe / Reporte.
Siendo uno de los objetivos del diagnóstico establecer el grado
de sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento, se
adoptó la definición que proponen Katz y Sara (1998) para esta
sostenibilidad: “el mantenimiento de un nivel aceptable de los
servicios durante el periodo de vida diseñado para el sistema”24.
Para hacer operativa esta definición, se identificaron áreas a
partir de sus respectivos indicadores (gráfico Nº 2).
21 En el capítulo 5 se describen las áreas de ejecución de los proyectos inte-grales de agua y saneamiento y la organización para apoyar la sostenibilidad de los servicios.
22 Cabe mencionar la experiencia de CARE PERU a través del Proyecto de Fortalecimiento de la Gestión Local (FOGEL), la experiencia de desarrollo comunitario del Proyecto de Atención Primaria de Salud (APRISABAC) entre 1991-2000; y los Planes de Desarrollo Local elaborados por las Mesas de Concertación y Lucha contra la Pobreza.
23 Para ello, el PROPILAS contrató los servicios de consultoría de la ONG Centro de Investigación, Documentación, Educación, Asesoría y Servicios - Centro IDEAS, para recoger la información en campo.
24 Esta base conceptual fue mejorada y validada en el estudio del PAS-BM. “Estudio de la sostenibilidad de 104 sistemas de agua rural”, Lima 1999.
2222
Para recoger los datos en campo en las 160 locali-
dades de los 6 distritos de intervención, se diseñaron y
validaron los siguientes instrumentos:
1) Encuesta sobre el estado situacional de la
infraestructura de agua en la comunidad (localidad).
2) Encuesta familiar sobre comportamientos sanitarios
y hábitos de higiene25.
3) Encuesta a JASS o Comité similar sobre gestión de
los servicios.
4) Encuesta para identificación y aforo de manantiales
en caseríos que no cuentan con sistema de agua
potable.
5) Encuesta sobre el estado situacional en
saneamiento ambiental del área urbana de la capital
del distrito.
6) Encuesta sobre capacidades institucionales locales
que trabajan en agua y saneamiento.
Para procesar los datos, se diseñó un programa
informático denominado Sistema de Información
Sectorial — SIS26, con el cual se pueden obtener
reportes sobre los siguientes aspectos:
• Estado de conservación y funcionalidad de la
infraestructura del sistema de agua.
• Gestión de los servicios de agua y saneamiento.
• Operación y mantenimiento de los servicios.
• Comportamientos sanitarios de las familias.
Una síntesis de los diagnósticos distritales en agua y
saneamiento, con algunas variables seleccionadas, se
presenta en el cuadro Nº 5.
Gráfico Nº 2: Indicadores y pesos para el cálculo del índice de sostenibilidad
25 Se aplicó a una muestra aleatoria del 15% del total de vivien-das con ocupantes presentes.
26 Para mayor información ver recuadro de la ficha técnica del Programa Informático SIS.
2323
Cuadro Nº 5: Resumen de diagnósticos distritales antes de la intervención: 2004
Distritos Miguel Iglesias
Utco San Juan Llacanora Lajas TacabambaIndicadores
Nº de comunidades / localidades 20 8 23 13 33 63
Nº de familias 1286 411 1252 2067 4509 7099
Cobertura de agua potable 41% 57% 68% 60% 48% 49%
Sostenibilidad de los sistemas construidos en los años 90
- Sostenibles — 1 — — — —
- En proceso de deterioro 17 4 30 24 38 61
- En grave proceso de deterioro — — 19 1 8 2
- Colapsados — — 1 — — —
Total de sistemas por distrito 17 5 50 25 46 63
Operación y mantenimiento de los servicios
- Nº de sistemas que cuentan con Plan de Operación y Mantenimiento
8 2 6 20 12 28
- Nº de sistemas que cloran el agua 9 4 37 16 2 8
Comportamientos sanitarios
% de población que disponen excretas en letrinas
66% 57% 71% 77% 75% 68%
% de población que disponen excretas en campo abierto
34% — 29% 23% 25% 28%
% de población que disponen excretas en inodoros
— — — — — 4%
% de familias que realizan el lavado de manos en tres momentos
25% 19% 9% 83% 28% 16%
% de familias que consumen agua directamente del grifo
41% 81% 88% 94% 62% 44%
% de familias que consumen agua hervida
21% 19% 9% 5% 34% 40%
% de familias que consumen agua de puquios o pozos
38% — 3% 1% 4% 16%
Prevalencia de EDAs en niños menores de 05 años
21% 10% 19% 14% 22% 26%
Fuente: Diagnósticos distritales en agua y saneamiento – PROPILAS 2004
2424
b) El proceso de planificación estratégica en agua y saneamiento a nivel distrital
Para el desarrollo de la capacidad de planificación en agua
y saneamiento se adoptó una metodología para aplicar los
conceptos del planeamiento estratégico a la formulación de
planes distritales de agua y saneamiento en las seis
Municipalidades Distritales del PROPILAS. El trabajo se
realizó en una secuencia de tres talleres con participación
de autoridades y funcionarios municipales, personal del
establecimiento de salud, docentes de Instituciones Educativas,
Juntas de Administración de Servicios de Agua y Saneamiento
(JASS), organizaciones comunitarias (rondas campesinas,
Comités de Vaso de Leche, comisiones de regantes),
Organizaciones No Gubernamentales (ONG), entre otros.
Si bien, este proceso se aplica al componente de agua y
saneamiento, también puede extenderse a otros procesos de
planificación integral en los distritos.
FICHA TÉCNICA DEL PROGRAMA INFORMÁTICO
SISTEMA DE INFORMACIÓN SECTORIAL – SIS
DISEÑO: CARE PERU – PROPILAS
DESCRIPCIÓN: • Software informático, registra en formato digital información de instrumentos aplicados en campo.
CARACTERÍSTICAS DEL SOFTWARE:
• Sistema monousuario.
• Sistema multiusuario.
REQUERIMIENTOS MÍNIMOS DE HARDWARE Y SOFTWARE:
• Microcomputador PC o compatible Pentium.
• Memoria RAM mínima de 32 MB.• Sistema operativo Windows 95, Windows
98, Windows Millenium, Windows XP o Windows NT.
• MS Access 2000 o XP.• Espacio en disco duro: 30 MB.• Área de escritorio: 800 x 600 píxeles.• Unidad de disco flexible de 3½ HD
(1.44 MB).• Unidad de lectora de discos ópticos (CD).• Cualquier tipo de impresora. Se
recomienda impresora de carro ancho para la impresión de ciertos tipos de reportes.
MÓDULOS DEL SISTEMA DE INFORMACIÓN SECTORIAL:
1) Registro de comunidades y sistemas. 2) Encuestas de Estado Situacional en
Saneamiento. 3) Encuestas de Capacidades Instituciona-
les Locales. 4) Reportes de sostenibilidad. 5) Registros de puntajes. 6) Tablas de puntajes. 7) Registro de usuarios y permisos. 8) Exportar datos. 9) Importar datos.10) Salir del sistema.
INFORMACIÓN REPORTADA:
• Índices de sostenibilidad de los sistemas de agua potable
2525
1) Diseño de la propuesta metodológica
Se preparó una guía con pautas metodológicas de planificación
estratégica en agua y saneamiento: una secuencia de pasos a
seguir para el análisis de las necesidades y demandas en agua y
saneamiento, las capacidades institucionales y organizacionales,
el planteamiento de soluciones por parte de los actores locales.
En la propuesta metodológica se consideró realizar tres talleres en
la elaboración del plan además de los arreglos institucionales para
el seguimiento y monitoreo de su ejecución.
2) Motivación e inducción con las autoridades municipales
Una condición para el éxito del proceso de planificación participativa
es que las autoridades municipales, en particular los alcaldes,
manifiesten su respaldo al proceso de planificación estratégica en
agua y saneamiento y faciliten su implementación. Para tal efecto,
se realizaron reuniones de trabajo con autoridades municipales,
en las cuales se discutieron los siguientes temas: i) análisis de la
problemática de los servicios de agua y saneamiento en el distrito;
ii) identificación de los actores vinculados a la problemática de agua
y saneamiento a nivel local (que serían convocados a participar); iii)
cronograma de trabajo y compromisos para realizar la planificación.
3) Identificación y convocatoria de actores
Las seis municipalidades convocaron a las instituciones y
organizaciones de sus localidades para asegurar su participación
en el proceso. Los alcaldes delegaron esta labor a los regidores
encargados de las Comisiones de Servicios Sociales. Las
instituciones invitadas fueron:
• Sector Salud, representante del establecimiento de salud.
• Sector Educación, representante de centros educativos de la
capital distrital y de las comunidades.
• Gobernadores, Tenientes Gobernadores, agentes municipales
del distrito, y el Juez de Paz.
• Organizaciones sociales de base (Juntas Administradoras de
Servicios de Saneamiento — JASS, comités de desarrollo, comités
del Programa del Vaso de Leche, rondas campesinas y otros).
Gráfico Nº 3: El proceso de planeamiento estratégico en agua y saneamiento (AyS)
La secuencia de fases y pasos del proceso se resume en el
siguiente gráfico:
2626
4) Presentación y análisis de diagnósticos distritales en agua y saneamiento
En el primer taller de planificación se analizaron los resultados
de los diagnósticos distritales en agua y saneamiento para
que los participantes conozcan la situación de cada distrito.
Los diagnósticos fueron estructurados en cuatro áreas: i) situación
de la infraestructura ; ii) gestión de los servicios, iii) administración,
operación y mantenimiento de los sistemas; y iv) educación y
prácticas sanitarias de las familias del distrito.
Esta discusión de los resultados permitió esclarecer y en algunos
casos rectificar información o percepciones distorsionadas sobre
la situación de agua y saneamiento en los distritos. Por ejemplo,
algunas autoridades municipales tenían información sobre
coberturas en relación al número o porcentaje de comunidades
de sus distritos que cuentan con servicio, pero no sobre el acceso
que las familias tienen a una fuente de agua segura. La discusión
permitió descubrir que existe una brecha grande entre estos
dos indicadores, que en algunos distritos llega casi al 100% de
sobreestimación de las coberturas27.
La problemática de agua y saneamiento de los distritos fue
sometida en los talleres a un análisis de causa - efecto con
el propósito de identificar las áreas de intervención para
la solución de los problemas detectados. La siguiente es
una síntesis de los aspectos comunes en el análisis de la
problemática en los seis distritos:
• Escasos recursos económicos de los municipios rurales para
la provisión de servicios de agua y saneamiento.
• Poca capacidad de los municipios para obtener recursos
adicionales a los que les son transferidos desde el gobierno
central para la provisión de servicios de agua y saneamiento.
• Débil participación comunitaria en la gestión de los servicios
de agua y saneamiento.
• Débil organización de las JASS para la administración,
operación
y mantenimiento de los servicios.
• Baja adopción de comportamientos sanitarios saludables por
las familias.
• Débil seguimiento de las municipalidades a las JASS.
• Escasa cumplimiento de la función del Sector Salud en la
vigilancia de la calidad del agua.
5) Definición de ejes temáticos en la gestión de agua y saneamiento
En función de los resultados de los diagnósticos distritales, y
la relación causa-efecto de éstos, se identificaron cuatro ejes
temáticos que resumen de manera integral la problemática
distrital en agua y saneamiento (gráfico Nº 4).
6) El marco institucional a nivel local para los servicios de agua y saneamiento
Los participantes analizaron los roles de los diferentes actores
locales a fin de identificar responsabilidades en la provisión de
los servicios. Tal análisis se relacionó con los tres momentos
claves de la intervención integral en agua y saneamiento:
27 En la Municipalidad Distrital Miguel Iglesias, el 80% de sus localidades tenían instalados SAP, sin embargo, solamente el 41% de las familias de esas loca-lidades tenían acceso a una fuente de agua segura.
2727
Infraestructura
Incrementar cobertura de agua y saneamiento• Construcción de sistemas nuevos.• Rehabilitación del SAP.
• Organización de las JASS.• Implementar programas de capacitación de JASS
en administración, operación y mantenimiento (AOM).• Seguimiento a JASS.
• Disminución de la prevalencia de EDAs en menores de cinco años.
• Educación en salud e higiene a familias para la adopción de comportamientos sanitarios adecuados.
• Planificación y participación comunal.• Ejecución de proyectos de agua y saneamiento.• Organización para la sostenibilidad de los servicios
de agua y saneamiento.
Administración, operación y mantenimiento
Educación sanitaria
Fortalecimiento de la gestión municipal y comunal
EJES TEMÁTICOS LÍNEAS DE ACCIÓN
Gráfico Nº 4
planificación, ejecución y post-ejecución28. Se pudo constatar que
las Municipalidades Distritales y las JASS tienen una debilidad
institucional y recursos insuficientes para asumir sus funciones en
agua y saneamiento, y luego de la discusión en cada uno de los
municipios se establecieron algunos lineamientos para fortalecer
las capacidades de los actores:
• Fortalecer capacidades de las Municipalidades Distritales para
identificar mecanismos que ayuden a mejorar la gestión de
recursos financieros y provisión de servicios.
28 Ver Anexo Nº 2, Matriz de actores y funciones en agua y saneamiento.
• Fortalecer capacidades de las JASS mediante su constitución
legal y la implementación de un programa de capacitación
en AOM.
• Establecer mecanismos de monitoreo y seguimiento por parte
de las Municipalidades Distritales a las JASS, para contribuir
a la sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento.
• Crear en la organización del gobierno local del distrito un área
encargada de apoyar la gestión de los servicios de agua y
saneamiento.
• Promover la participación de la comunidad en la ejecución
de la infraestructura y en los procesos de capacitación en los
proyectos de agua y saneamiento.
2828
• Realizar un trabajo coordinado entre la Municipalidad Distrital
y los sectores Salud y Educación para la capacitación de las
familias y población escolar en temas de agua y saneamiento.
• Promover la conformación de asociaciones de JASS y espacios
de coordinación y trabajo interinstitucional entre los diversos
actores.
Cuadro Nº 6: Matriz FODA de Municipalidades Distritales
FRENTE INTERNO FRENTE EXTERNO
FORTALEZAS AMENAZAS
• Municipalidades cuentan con áreas técnicas.
• Poseen capacidad de convocatoria hacia las
organizaciones de base para concertar proyectos.
• Mayor disponibilidad de recursos económicos
(transferencias del MEF: FONCOMUN y canon minero),
aumentan las posibilidades de inversión en agua y
saneamiento.
• Existe voluntad política para concertar en el tema de
inversión en agua y saneamiento.
• Proximidad de coyunturas electorales que estimulan la búsqueda
de clientelas políticas.
• Eventualidad de que se produzcan recortes en las transferencias
presupuestales.
• Tendencia en la cooperación internacional de recortar fondos de
ayuda al Perú para canalizarlos hacia otros países.
• Cambios climáticos y fenómenos naturales que pueden afectar los
sistemas de agua y saneamiento.
• Comunidades con servicios de agua y saneamiento en proceso de
deterioro por débil gestión y falta de capacitación.
DEBILIDADES OPORTUNIDADES
• Escasa capacidad para planificar y ejecutar proyectos
integrales de agua y saneamiento.
• Escaso seguimiento y asesoría por parte de las
municipalidades a las JASS.
• Débil práctica en la implementación de presupuestos
participativos.
• Falta de políticas e instrumentos normativos y de
gestión en el tema de agua y saneamiento.
• Rotación de personal que afecta la acumulación y
consolidación de conocimientos y experiencias en el
sector agua y saneamiento.
• Proceso de descentralización; transferencia de programas sociales
a los municipios.
• Alianzas estratégicas entre municipalidades y fuentes de
cooperación externa.
• Interés y apoyo financiero de instituciones para invertir en el
sector de agua y saneamiento.
• Implementación del PRONASAR.
• Demanda por parte de las comunidades para participar en la
ejecución de proyectos de agua y saneamiento.
• Disponibilidad de información sectorial en agua y saneamiento.
7) Análisis FODA de las Municipalidades para la provisión de servicios
En esta etapa se profundizó en el análisis de las fortalezas y
debilidades de cada Municipalidad Distrital para la provisión
eficaz y eficiente de los servicios de agua y saneamiento en
sus localidades; y también de las características del entorno
2929
externo (oportunidades y amenazas) que la afectan positiva o
negativamente. El cuadro Nº 6 resume los resultados comunes
del análisis FODA realizado en los talleres con las Municipalidades
Distritales.
Se realizó un segundo taller para elaborar el Plan Estratégico
en cada distrito. Los participantes trabajaron en la formulación
de objetivos y metas estratégicas en agua y saneamiento, la
formulación de la visión del distrito en el sector, y la elaboración
del Plan Operativo Anual (POA). En esta etapa se hizo un esbozo
de los arreglos institucionales y compromisos de las partes para
ejecutar el plan.
8) Metas estratégicas en agua y saneamiento
En cada taller de planificación distrital se establecieron metas
estratégicas para visualizar y medir el cambio que se busca
alcanzar mediante el Plan Estratégico en agua y saneamiento,
tanto en el mediano como en el largo plazo. En general, los
objetivos y metas estratégicas de los planes fueron formulados
de la siguiente manera:
Cuadro Nº 7: Objetivos y Metas Estratégicas en agua y saneamiento
OBJETIVOS GENERALES METAS ESTRATÉGICAS
1) Fortalecer a las instituciones y Organizaciones
Sociales de Base (OSB), relacionadas con la gestión
sostenible de los servicios de agua y saneamiento.
• X número de JASS fortalecidas participan activamente en la gestión
sostenible de los servicios de agua y saneamiento en el distrito bajo el
liderazgo de la Municipalidad Distrital.
• Organizaciones sociales de base del distrito realizan tareas de
vigilancia ciudadana en la ejecución del plan estratégico sectorial.
2) Incrementar los niveles de cobertura y de calidad
de los servicios de agua y saneamiento en el plano
distrital.
• X % de población del distrito tiene acceso continuo a servicios de
agua potable y saneamiento de calidad al quinto año de ejecución del
plan estratégico sectorial.
3) Fortalecer las capacidades, habilidades y destrezas
de los usuarios y usuarias en administración,
operación y mantenimiento de los servicios (AOM).
• X % de JASS del distrito realizan satisfactoriamente la administración,
operación y mantenimiento de los sistemas de agua y saneamiento al
finalizar el quinto año de implementación del plan estratégico.
4) Promover conductas saludables y adecuadas
prácticas de higiene en la población, a través de
procesos educativos.
• X % de familias han adoptado comportamientos sanitarios saludables
al quinto año de ejecución del plan.
• Y % de centros educativos del distrito han incorporado en el currículo
contenidos educativos en agua y saneamiento.
3030
9) Formulación de la visión
En la metodología de planeamiento estratégico, la visión describe
la situación objetiva a la que se quiere llegar, en el largo plazo,
mediante la ejecución de las estrategias identificadas y definidas
en el plan. Al momento de elaborar la visión de sus respectivos
planes estratégicos, los participantes en los talleres enfrentaron al
reto de proyectarse hacia el futuro deseable y posible, a partir del
reconocimiento de las fortalezas y debilidades del presente. Un
ejemplo de la visión elaborada en los talleres ilustra los resultados
de este trabajo:
10) Elaboración del Plan Operativo Anual – POA
El plan operativo anual en agua y saneamiento es uno de los
instrumentos de gestión del gobierno local para la provisión de los
servicios. En este plan se consignan las actividades y metas, así
como las personas responsables, de cuyo cumplimiento depende
el avance continuo hacia el logro de los objetivos estratégicos
planteados. Para elaborar el POA se trabajó a partir de una matriz,
en la cual se incorporaron los proyectos, acciones y actividades de
cada objetivo estratégico.
11) Elaboración del Plan de Inversiones
Para elaborar la propuesta de Plan de Inversiones en agua y
saneamiento para el periodo 2006-2010, los representantes
de las Municipalidades Distritales, con el apoyo del PROPILAS,
trabajaron con la siguiente información:
• Diagnósticos distritales en agua y saneamiento,
• Proyectos y metas incluidos en los planes,
• Costos per cápita promedio del proyecto PROPILAS para
la rehabilitación de sistemas deteriorados y/o la construcción
de sistemas nuevos.
Así mismo, fue necesario hacer algunos supuestos relacionados
con el comportamiento de las finanzas municipales29 y la
voluntad política de las autoridades municipales para incrementar
el nivel promedio de su inversión en agua y saneamiento y
cumplir los “Objetivos de Desarrollo del Milenio” (reducir
en 50% el actual déficit de cobertura en agua y saneamiento
en los seis distritos) durante los próximos diez años.
Los resultados de la proyección de inversiones se presentan
en el anexo Nº 3.
VISIÓN
En el año 2009 el Distrito de Utco cuenta con
instituciones y organizaciones fortalecidas que
participan en la gestión sostenible de los servicios
de agua y saneamiento, su población ha alcanzado
conciencia ambiental, lo cual se manifiesta en una
mejor calidad de vida en el área rural y urbana.
29 Las que dependen en gran medida de las transferencias de recursos finan-cieros desde el Gobierno Central, provenientes principalmente del Fondo de Compensación Municipal y del Canon Minero.
3131
12) Consolidación del documento de planificación estratégica
Luego de los talleres de planeamiento estratégico en cada uno de
los distritos se consolidaron, con el apoyo del PROPILAS, todos
los productos de las sesiones de trabajo en un documento final
denominado Plan Estratégico Distrital en Agua y Saneamiento.
13) Conformación de los comités de apoyo a la gestión distrital en agua y saneamiento
La siguiente fase fue la presentación de los resultados de la
planificación estratégica y operativa contenida en el documento
final. Se analizaron nuevamente las estrategias de implementación
del plan y se estudió la definición del marco interinstitucional
de apoyo. Se acordó la creación de los comités de apoyo a la
gestión distrital en la provisión de servicios de agua y saneamiento,
los que tendrán un papel importante en el seguimiento,
monitoreo y evaluación del plan.
La aprobación oficial de estos planes estratégicos por los
concejos municipales, mediante acuerdos o resoluciones de
alcaldía, dará el respaldo necesario para su implementación y
será la señal del compromiso de la municipalidad para
ejercer el liderazgo en la provisión de los servicios de agua
y saneamiento en el distrito. Al momento de elaborar este
informe, se encontraba en trámite la aprobación de los planes
en los respectivos concejos.
3.3 Resultados y lecciones aprendidas
Resultados
• Las Municipalidades Distritales (6) del ámbito de intervención
cuentan con diagnósticos institucionales de capacidades,
planes de fortalecimiento, diagnósticos distritales en agua y
saneamiento, planes estratégicos y planes operativos anuales
para la inversión de los proyectos de agua y saneamiento,
producto del trabajo conjunto de actores locales. En tres de
las seis municipalidades (San Juan, Llacanora y Miguel Iglesias)
los planes estratégicos se encuentran en trámite para ser
aprobados en sesión de concejo municipal.
• El fortalecimiento de capacidades para la gestión participativa
de agua y saneamiento en las Municipalidades Distritales ha
logrado que el enfoque del PROPILAS se posicione en los
distritos de intervención. Por ello, los diferentes actores están en
mejores condiciones de planificar y concertar acciones para la
instalación y sostenibilidad de los servicios. Tres Municipalidades
Distritales han reforzado sus áreas técnicas mediante la creación
de una Oficina de Saneamiento cuya responsabilidad ha sido
entregada a profesionales acreditados.
• En las seis Municipalidades Distritales se ha instalado el
programa informático SIS y se ha capacitado a los responsables
de las áreas técnicas en su uso.
• Se brindó asistencia técnica a las seis Municipalidades Distritales
del ámbito del proyecto en la preparación de una ordenanza
municipal para la regulación de la gestión de los servicios de
agua y saneamiento en sus respectivos distritos; ordenanza
que ha sido aprobada solamente por la Municipalidad Distrital
de Llacanora.
• Se han conformado comités de apoyo a la gestión distrital
en agua y saneamiento en seis Municipalidades Distritales,
los cuales cumplirán un papel importante en el monitoreo y
evaluación de la implementación de las intervenciones en
agua y saneamiento.
• Al finalizar la etapa del proyecto, se realizó una nueva medición
de las capacidades institucionales que fueron materia de trabajo
con el Plan de Fortalecimiento. Los resultados comparados
con la línea de base se presentan de manera resumida en el
cuadro Nº 8.
3232
Estos resultados permiten establecer las siguientes conclusiones:
i) Al comparar los valores de los indicadores en la línea de base
con los valores de la medición final (cuadro 8), se constata que
todas las Municipalidades Distritales mejoraron sustancialmente
su desempeño en las 3 áreas bajo análisis.
ii) En las áreas de planificación y ejecución de proyectos, las
Municipalidades Distritales que tuvieron un punto de partida
más bajo (Llacanora, Utco, Lajas y Tacabamba), en términos
relativos, han tenido un avance mayor, aún cuando por lo
menos 3 de ellas (Utco, Lajas y Tacabamba) todavía se
encuentran lejos de un nivel óptimo.
iii) En el área de organización para la sostenibilidad, las seis
Municipalidades Distritales tuvieron el mismo punto de partida
(cero), y el resultado final muestra que tres de ellas (San Juan,
Llacanora y Miguel Iglesias) llegaron muy cerca del nivel óptimo
de la capacidad, a diferencia de las Municipalidades de Utco,
Lajas y Tacabamba que en promedio llegaron al 50% del nivel
esperado.
Lecciones aprendidas
a) La planificación participativa en agua y saneamiento, a nivel
local, es un objetivo que se puede lograr en el corto plazo,
Cuadro Nº 8: Resultados del Fortalecimiento de Capacidades Institucionales en las Municipalidades Distritales
CAPACIDADES INSTITUCIONALES
SAN JUAN LLACANORA UTCO MIGUEL IGLESIAS LAJAS TACABAMBA
Inicio Final Inicio Final Inicio Final Inicio Final Inicio Final Inicio Final
Planificación participativa en agua y saneamiento
PUNTAJE (N°) 10 25 5 25 6 21 14 24 3 17 3 19
% 33.3 83.3 16.7 83.3 20.0 70.0 46.7 80.0 10.0 56.7 10.0 63.3
Ejecución de proyectos integrales de agua y saneamiento
PUNTAJE (N°) 13 36 6 32 8 21 15 35 8 25 8 26
% 33.3 92.3 15.4 82.1 20.5 53.8 38.5 89.7 20.5 64.1 20.5 66.7
Organización para la sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento
PUNTAJE (N°) 0 11 0 12 0 8 0 11 0 6 0 5
% 0.0 91.7 0.0 100.0 0.0 66.7 0.0 91.7 0.0 50.0 0.0 41.7
Nota: para calificar las capacidades institucionales se utilizó un instrumento que define los criterios para la asignación de puntos: (a) conoce y aplica: 3 puntos; (b) conoce y aplica parcialmente: 2 puntos; (c) conoce y no aplica: 1 punto; no conoce / no aplica: 0 puntos.
3333
cuando está sustentada en el apoyo de la voluntad política del
gobierno local y la participación inclusiva de los actores locales
en todos los procesos.
El marco legal de la descentralización y la LOM crea un entorno
favorable para la planificación participativa. La convergencia
de las propuestas participativas del PROPILAS con las normas
de participación ciudadana de la LOM (que obligan a establecer
los Comités de Coordinación Local) es una instancia favorable
para la concertación y generación de compromisos para
trabajar en agua y saneamiento a nivel distrital.
b) La planificación estratégica en agua y saneamiento a nivel local
tiene viabilidad cuando se expresa en el Plan Operativo Anual
de las municipalidades.
Es necesario vincular la planificación de agua y saneamiento
a la dinámica de los presupuestos participativos, pues en
ese proceso se tiene la posibilidad de colocar los proyectos
de agua y saneamiento entre las prioridades de inversión
municipal. La planificación participativa en agua y saneamiento
debe expresarse en la asignación de recursos para este rubro
en los presupuestos distritales.
c) Las Municipalidades Distritales deben realizar la actualización
periódica de los diagnósticos distritales en agua y saneamiento,
pues aportan información indispensable a la planificación
y ayudan a priorizar y tomar acuerdos sobre criterios mejor
informados. Estos diagnósticos deben realizarse con la
participación de la comunidad, y para ello se debe prever
recursos humanos y económicos para cubrir los costos del
recojo y procesamiento de la información.
d) El Sistema de Información Sectorial desarrollado por el
PROPILAS es una herramienta para procesar la información
de agua y saneamiento en los distritos. Sin embargo, esta
herramienta sólo podrá ser sostenible en la medida en
que los actores locales reconozcan su utilidad y asuman la
responsabilidad de actualizar la información.
e) Las Municipalidades Distritales pueden cumplir una función
reguladora en agua y saneamiento, pero antes deben ser
fortalecidas para que superen sus debilidades. Solo una
de las seis municipalidades (Llacanora) ha emitido una
ordenanza municipal relativa a la gestión de los servicios
en su distrito.
3434
Una de las recomendaciones de la primera etapa del PROPILAS
(1999-2002), fue la de promover la formación de técnicos y
profesionales competentes para implementar proyectos integrales
de agua y saneamiento. De allí que en el periodo 2002-2005 se
diera un fuerte impulso a la acreditación de técnicos y profesionales
en agua y saneamiento, buscando establecer un marco institucional
para la continuidad y sostenibilidad de ese proceso. Además, en
cooperación con la Universidad Nacional de Cajamarca (UNC) se
acordó desarrollar un programa de acreditación.
4. La acreditación de personal técnico-profesional para proyectos de agua y saneamiento
4.1 El Marco Institucional
La iniciativa del PROPILAS fue aceptada por la UNC y se firmó un
convenio interinstitucional entre CARE PERU y la UNC, al que se
adhiere la COSUDE. Luego, se trabajó de manera conjunta en el
diseño de una propuesta curricular, administrativa y financiera para
crear una Escuela Piloto de Acreditación en Agua y Saneamiento
–EPILAS–, identificando los roles y compromisos de cada uno de
los actores (cuadro Nº 9).
Cuadro Nº 9: Roles de las instituciones promotoras de la EPILAS
UNC CARE PERU (PROPILAS) UNC - CARE PERU (PROPILAS) COSUDE
• Realiza los trámites legales y administrativos para la aprobación e implementación de la EPILAS.
• Elabora el reglamento para el funcionamiento de la EPILAS y las directivas para su implementación.
• Designa al Coordinador General y docentes para la implementación de la Escuela.
• Acredita a los alumnos que aprueben satisfactoriamente el diplomado.
• Brinda soporte técnico en la implementación de la EPILAS.
• Promueve la demanda, con la participación de la universidad y de los participantes.
• Provee de insumos a la universidad para elaborar la propuesta técnica y metodológica para la EPILAS: temática y contenidos de los módulos y secuencialidad del proceso.
• Facilita la reflexión para la toma de decisiones por parte de la universidad (a partir del monitoreo y evaluación), a fin de retroalimentar, mejorar y superar los problemas del proceso.
• Formula el proyecto curricular de la EPILAS.
• Gestiona el financiamiento inicial de la EPILAS.
• Organiza el proceso de selección de participantes.
• Maneja de manera individual los aportes económicos por parte de cada institución firmante.
• Organiza académica y administrativamente el desarrollo de los módulos con el apoyo técnico del PROPILAS.
• Selecciona a los docentes para garantizar la calidad del diplomado en aspectos académicos, técnicos y de compromiso social.
• Evalúa el proceso de manera intermedia y final.
• Realiza el seguimiento y monitoreo de los egresados.
• Financia la implementación inicial de la EPILAS.
3535
En base a la propuesta aprobada, la UNC creó la Escuela a través
de una Resolución Rectoral, adscrita a la facultad de Ingeniería,
designó un coordinador general, e internamente nombró
coordinadores responsables del monitoreo y evaluación de
cada módulo.
4.2 Diseño y validación de la Propuesta Técnica-Pedagógica de la EPILAS
El PROPILAS y los docentes de la UNC diseñaron una propuesta
técnico-pedagógica para el proceso de acreditación. Esta
propuesta está enmarcada en los criterios de un diplomado de
especialización en agua y saneamiento, bajo modalidad presencial,
dirigido a egresados de universidades o institutos superiores.
La propuesta adoptó el enfoque de formación por competencias
que integra los aspectos conceptuales, de procedimiento y de
actitudes.
En función de las características de la demanda de profesionales
en agua y saneamiento, se establecieron cuatro especialidades
para la acreditación: i) residentes de obra para proyectos
de agua potable y saneamiento rural; ii) facilitadores de AOM;
iii) facilitadores de educación sanitaria, y iv) supervisores de
procesos educativos. Las competencias fueron agrupadas
en dos grandes áreas de formación: área personal y social,
común a las 4 especialidades, y área técnica y profesional, con
competencias específicas según especialidad (cuadro Nº 10).
Cuadro Nº 10: Propuesta de capacitación en el programa de acreditación
Áreas de Formación
ESPECIALIDADES
Residentes de obras Facilitadores de AOMFacilitadores de Educación
SanitariaSupervisores de procesos
educativos
Personal y social
• Fortalecer la capacidad ética para enfrentar los problemas sociales en el marco de la legalidad.
• Fortalecer las capacidades de liderazgo, organización y trabajo en equipo con participación comunitaria.
• Manejar instrumentos comunicacionales interactivos y metodologías para la capacitación de adultos.
• Dominar los procesos de planificación, organización, ejecución y evaluación.
Técnica y profesional
• Planificar y ejecutar proyectos participativos de infraestructura en agua y saneamiento, con enfoque de demanda y capacitación en AOM, educación sanitaria y en coordinación con los actores de las comunidades rurales.
• Planificar y ejecutar obras respetando la cultura local y comunitaria.
• Conocer el proceso constructivo y el funcionamiento de la infraestructura y desarrollar procesos de aprendizaje sobre el mantenimiento de los sistemas de agua y saneamiento en áreas rurales.
• Proveer capacitación para transmitir conocimientos en administración, organización y gestión de los servicios de agua y saneamiento.
• Planificar y ejecutar procesos de educación sanitaria y mejora de la salud en las comunidades rurales.
• Tener dominio de las teorías y metodologías de educación sanitaria rural.
• Tener dominio de los modelos y teorías de comunicación en salud comunitaria.
• Planificar, evaluar, monitorear y supervisar los componentes educativos de capacitación en AOM y educación sanitaria de proyectos integrales de agua y saneamiento.
• Evaluar los informes del avance, valorizaciones y liquidaciones de los componentes educativos.
3636
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3737
Concluido el diseño y formalizada la organización para el
funcionamiento de la EPILAS, se realizaron los programas de
formación, previa selección de los participantes, pues la demanda
fue mayor que las vacantes disponibles, sobre todo en el primer
diplomado: 208 postulantes y 106 ingresantes. En el segundo
diplomado se tuvo 125 postulantes inscritos e ingresaron 118.
Luego del primer diplomado se realizó una evaluación de la
experiencia. A partir de esta evaluación se hicieron ajustes a la
propuesta inicial; por ejemplo, la incorporación de un segundo
módulo técnico para residentes de obra, con el objetivo de
desarrollar habilidades en el uso de nuevas tecnologías, gestión
de riesgos y prevención de desastres. A su vez, el módulo
básico II (aspectos metodológicos educativos) pasó a tener
carácter obligatorio para los residentes de obra. Así mismo, se
constató que los docentes en el primer diplomado no tenían
experiencia en manejar el enfoque de competencias para evaluar
a los participantes, orientando las pruebas hacia la tradicional
evaluación de conocimientos. En el segundo diplomado, se ajustó
el procedimiento de evaluación, incidiendo en los indicadores
de competencias y combinando aspectos teóricos, prácticos y
de actitud. La participación de los egresados y docentes en los
procesos de evaluación de la Escuela ha sido importante para la
validación, y permitió retroalimentar la propuesta metodológica y
curricular de la Escuela.
El seguimiento al personal acreditado en la EPILAS indica
que muchos de los egresados se han insertado en mejores
condiciones en el mercado laboral de las instituciones públicas
y privadas, que trabajan en proyectos de agua y saneamiento
en la región. Entre las primeras opciones laborales estuvieron las
empresas que participaron en los concursos convocados por las
municipalidades para ejecución de los proyectos del PROPILAS.
También varias Municipalidades Distritales del ámbito del proyecto
valoran como criterio para la contratación de personal para sus
áreas técnicas, el contar con acreditación en la EPILAS.
En resumen la propuesta técnico-pedagógica para la acreditación
a través de la EPILAS ha sido validada. Durante los años 2003
y 2004 dos promociones han concluido el diplomado, habiendo
egresado de la Escuela 185 profesionales y técnicos de las
distintas especialidades.
Cuadro Nº 12: Personal acreditado por la EPILAS según especialidad (2003-2005)
EspecialidadPrimer Diplomado Segundo Diplomado
TOTALIngresantes Matriculados Acreditados Ingresantes Matriculados Acreditados
Residentes de obra 36 36 33 40 27 23 56
Capacitación en AOM
35 33 32 38 35 34 66
Educación Sanitaria 35 35 34 40 33 29 63
TOTAL 106 104 99 118 95 86 185
Supervisión de procesos educativos
54 54 28 28 82
3838
El siguiente recuadro muestra información relativa al programa
de acreditación:
FICHA TÉCNICA DEL PROGRAMA DE ACREDITACIÓN
INSTITUCIÓN EJECUTORA:
Universidad Nacional de Cajamarca* / Escuela Piloto de Acreditación en Agua y Saneamiento – EPILAS
ESPECIALIDADES:
• Ingenieros Residentes en obras de agua potable y saneamiento rural
• Facilitadores en administración, operación y mantenimiento
• Facilitadores en educación sanitaria
• Supervisores en procesos educativos
DIRIGIDO A:
• Profesionales, Bachilleres y Técnicos
• Ramas de la Ingeniería: Civil, Agrícola, Sanitaria, Agronomía.
• Ciencias Sociales, Ciencias Económicas y Contables, Ciencias de la Salud.
• Educación y otros.
VACANTES POR ESPECIALIDAD: • 35
CRITERIOS DE EVALUACIÓN PARA INGRESO:
• Evaluación del Currículum Vitae (35%).
• Entrevista personal (65%).
MODALIDAD Y DURACIÓN DEL PROGRAMA:
• Presencial
• 192 horas lectivas (1 semana por mes durante 4 meses)
ESTRUCTURA CURRICULAR Y SISTEMA DE EVALUACIÓN:
• Basado en competencias
COSTO DE INSCRIPCIÓN: S/. 50.00
COSTO POR MODULO: S/ 215.00 **
CERTIFICACIÓN:Diploma otorgado por la UNC, según especialidad
(*) En convenio con CARE PERU y COSUDE(**) El primer diplomado tuvo un costo de S/. 110 Nuevos Soles, puesto que se tuvo
el financiamiento inicial de COSUDE (equipos, formulación de la propuesta de la EPILAS y materiales).
4.3 La sostenibilidad de la EPILAS
En la sostenibilidad de la EPILAS se consideran tres
aspectos: i) la demanda por el producto de acreditación
en agua y saneamiento que se ofrece; ii) el marco
institucional de soporte de la EPILAS, y iii) los costos del
proceso y su financiamiento.
Demanda o mercado por el producto “acreditación”
Se ha constatado que existe una demanda por
programas de capacitación como los que ofrece la
EPILAS; así lo indica la cantidad de solicitudes de
admisión a los dos diplomados. Esa demanda ha sido
inducida por el proyecto PROPILAS y también por las
expectativas que genera el proyecto PRONASAR, en la
Región Cajamarca. Así mismo, se aprecia una tendencia
en las municipalidades (distritales y provinciales), de
reforzar sus áreas técnicas con personal calificado;
y de igual manera, las ONG que realizan actividades
de promoción del desarrollo se muestran interesadas
en capacitar a su personal para el manejo integral de
proyectos de agua y saneamiento.
Los datos de inscripción sugieren que en Cajamarca
hay una demanda por este tipo de capacitación
especializada, sin embargo, su replicabilidad en otras
regiones requiere de estudios de mercado que exploren
las características de la demanda y de la eventual oferta
de programas similares en otros lugares.
El soporte institucional de la UNC
La experiencia del trabajo de acreditación con la UNC
ha mostrado las ventajas, así como las limitaciones,
de la universidad pública para una cooperación
interinstitucional como la que demanda la EPILAS.
3939
Entre las ventajas, la universidad presenta la virtud de ser una
institución académica permanente, con una presencia consolidada
en la región; tiene recursos humanos calificados, infraestructura
y equipos adecuados, y un aparato administrativo establecido.
Estos elementos son favorables para la consolidación institucional
de la EPILAS en la universidad.
Más allá de la formalidad de designar un coordinador, se
necesitará que este coordinador tenga un mandato claro para
liderar el proceso de consolidación de la Escuela, que se le
asignen los recursos, y que tenga un margen de autonomía para
el manejo presupuestal y administrativo.
Los costos y el financiamiento
Otro aspecto clave en la sostenibilidad de la EPILAS es el
económico. La experiencia de los dos diplomados indican que:
a) En los costos es necesario diferenciar la inversión inicial que
demandó el trabajo de diseño del proceso de acreditación, la
organización y el equipamiento básico de la escuela; de los
gastos corrientes (honorarios, bienes y servicios de terceros)
imprescindibles para realizar las actividades académicas y
prácticas de cada diplomado. La inversión inicial para el diseño
y lanzamiento del programa (US$ 17,880) fue cubierta con
Cuadro Nº 13: Estructura de Costos de la acreditación en la EPILAS
ACTIVIDADES/COSTOS DIPLOMADOS TOTAL COSTOS
I IIUS$ US$ US$
a. Inversión (Diseño del Programa e Implementaclón)
Recursos humanos 5,031 5,031
Equipos 8,190 8,190
Materiales 2,217 2,217
Servicios 2,449 2,449
Subtotal Inversión inicial 17,888 17,888
b. Costos Operativos
Recursos humanos 10,849 11,720 22,569
Materiales 4,640 5,178 9,818
Servicios + Uso de instalaciones y equipos 10,672 12,456 23,128
Subtotal Costos Operativos 26,161 29,355 55,516
TOTAL 44,049 29,355 73,403
Costo per cápita promedio por egresado, cálculo con todas las especialidades, incluyendo inversión inicial de diseño e implementación de la escuela
274,92
Costo per cápita promedio por egresado, cálculo con todas las especialidades, sólo costos operativos, no incluye inversión inicial de diseño e implementación de la escuela.
172 255 208
Total de egresados EPILAS 2003 y 2004 de las 4 especialidades: 267
4040
aportes de COSUDE, CARE PERU y la UNC. Esta inversión se
realizó por una sola vez y no se repite en cada diplomado.
b) Diferente es el caso de los costos directos y otros gastos
generales para realizar las actividades del diplomado. En el
primer diplomado, los participantes pagaron el 71% de los
costos; en el segundo diplomado, a pesar de haber disminuido
el número de alumnos matriculados, se pudo cubrir el 92% de
los costos con el aumento de las cuotas de los participantes
(cuadro Nº 14).
c) El aumento de los costos corrientes entre el primer y segundo
diplomado y, de otro lado, la disminución del número global
de alumnos ocasionaron el incremento del costo per cápita
de acreditación por especialidad, de US$ 172 en el primer
diplomado a US$ 255 en el segundo. No obstante, el aumento
en los derechos de inscripción (67%)30 y de las tarifas de los
derechos académicos por módulo (95%)31, permitieron reducir
el nivel de subsidio a sólo 7.49%32, estando muy próximos al
punto de autofinanciamiento.
En conclusión, para lograr el 100% de autofinanciamiento para la
sostenibilidad de la EPILAS, será preciso reajustar la estructura
de costos y aumentar las vacantes por módulo a 40 personas.
30 El costo de inscripción en el primer diplomado fue de S/. 30.00 y en el segundo de S/ 50.00 Nuevos soles.
31 El costo por módulo en el primer diplomado fue de S/. 110.00, y se eleva a S/. 215.00 Nuevos soles en el segundo diplomado.
32 Aporte de la empresa AMANCO y CARE PERU en el segundo Diplomado.
Cuadro Nº 14: Financiamiento de los Costos de operación de la EPILAS (*)
Fuentes de financiamiento
I Diplomado US $ II Diplomado US $
Monto % Monto %
• Pago de derechos académicos de los participantes
18,778.08 71.77 27,156.65 92.5
• UNC
7,382.92 28.23
— —
• COSUDE — —
• CARE PERU 1,645.27 5.6
• AMANCO 552.62 1.9
TOTAL 26,161 100.0 29,354.5 100.0
(*) No se incluyen los costos de diseño y equipamiento inicial de EPILAS que ascendieron a US$ 17,880 los cuales fueron cubiertos con aportes de COSUDE y CARE PERU.
4141
Sin embargo, buscar el punto de equilibrio sólo por el lado del
aumento del pago de los alumnos, tiene un límite y es probable
que éste ya se haya alcanzado.
4.4 Resultados y Conclusiones
Concluidos los dos diplomados, se realizaron talleres de
evaluación de la experiencia con la participación de todos los
actores: docentes de la UNC, equipo del PROPILAS y egresados.
A continuación se presenta un resumen de los aspectos más
relevantes de esa evaluación:
a) El proceso de validación del programa de acreditación con la
EPILAS ha sido satisfactorio. Los ajustes realizados permiten
ofrecer un producto pertinente para el trabajo de agua y
saneamiento en el área rural: innovador, actualizado y que
satisface una demanda en el sector.
b) Se ha producido una buena complementariedad de los
aportes del personal docente de la UNC, desde una
perspectiva más académica, con los del equipo técnico del
PROPILAS que acredita una larga trayectoria de trabajo
sistematizado de agua y saneamiento en campo.
c) No obstante lo anterior, es necesario profundizar en
la uniformidad del personal docente en los aspectos
metodológicos, didácticos y de evaluación bajo el enfoque
de competencias.
d) La experiencia de la EPILAS ha generado el interés de un
equipo multidisciplinario de docentes de la UNC (ingeniería,
ciencias sociales, educación, derecho y otros) para el trabajo
en agua y saneamiento. Sin embargo, para lograr mejores
resultados en la consistencia pedagógica y didáctica, se debe
evitar un excesivo número de docentes en cada módulo. Es
preferible que se defina un equipo más compacto y que bajo
la conducción de un coordinador de módulo se responsabilice
del monitoreo y evaluación del desarrollo de los contenidos.
e) Las oportunidades para la acreditación desde la EPILAS
se presentan favorables en el futuro cercano. Al iniciarse
las actividades del PRONASAR en la Región Cajamarca se
incrementará la cantidad de proyectos de agua y saneamiento
y, consecuentemente, la demanda de profesionales
capacitados para trabajar con el enfoque del programa de la
EPILAS. En esa misma línea, debe mencionarse el interés de
instituciones que trabajan en agua y saneamiento a partir del
fortalecimiento de capacidades.
f) Las experiencias con la EPILAS sugieren que se debe trabajar
políticamente para promover la acreditación como uno de los
lineamientos sectoriales en agua y saneamiento, ya que esta
acreditación está orientada a privilegiar la intervención integral
en agua y saneamiento, realizada por personal calificado en las
zonas rurales.
4242
5. Ejecución de proyectos de agua y saneamiento con el modelo de contratación municipal con participación comunal
En el capítulo 2 se han presentado las características del
modelo de gestión que propone el PROPILAS para la provisión
de servicios de agua potable con el liderazgo de la municipalidad
y la participación de la comunidad. En este capítulo se describe y
analiza la puesta en práctica del modelo en las seis Municipalidades
Distritales que participaron en la segunda etapa del PROPILAS.
En el periodo 2002-2005, el PROPILAS ha ejecutado proyectos
de agua y saneamiento en 21 comunidades rurales de seis
municipios del Departamento de Cajamarca: 13 comunidades
carecían de sistemas de agua potable y en ellas se construyeron
sistemas nuevos; en las otras 8 se rehabilitaron sistemas
deteriorados, además de proveerlas de 895 letrinas rurales33.
La ejecución de los proyectos integrales de agua y saneamiento
bajo un solo contrato (infraestructura, capacitación en AOM y
educación sanitaria) estuvo a cargo de 11 empresas contratistas
seleccionadas por las Municipalidades Distritales mediante
procesos competitivos, enmarcados en la normatividad, y con
participación y fiscalización de la comunidad.
Aplicando el enfoque de respuesta a la demanda que
caracteriza al PROPILAS, las Municipalidades Distritales realizaron
el proceso de selección de comunidades entre aquellas que
manifestaron explícitamente su interés en participar en el proyecto
aceptando sus políticas en cuanto a la libre elección (que las
familias deben hacer del nivel de servicio a instalar en la vivienda),
a la necesaria participación de la mujer en la decisión, y al
cofinanciamiento de los costos.
5.1 Proceso de ejecución de proyectos de agua y saneamiento
Las Municipalidades Distritales se encargaron de difundir el
proyecto en las comunidades, entregando a las familias la
33 El número de familias participantes (1301) con relación al número de letrinas instaladas tiene variaciones, debido a que en las rehabilitaciones la demanda es menor que en la construcción de nuevos sistemas, pues en las rehabilita-ciones la mayoría de familias cuentan con este servicio.
Gráfico Nº 5 (*)
(*) El gráfico muestra la secuencia de pasos de la ejecución, no se incluye aquí las actividades previas que corresponden a la selección de municipalidades y comunidades.
4343
información necesaria para que tomen una decisión fundamentada
sobre su participación. Es preciso señalar la importancia de este
trabajo previo de comunicación, desde la perspectiva del enfoque
de respuesta a la demanda. El equipo del PROPILAS brindó
asistencia técnica a las Municipalidades Distritales para realizar
esta tarea.
La modalidad utilizada por las Municipalidades Distritales para
realizar obras públicas es la ejecución por administración directa.
Sin embargo, por las características complejas del carácter
integral de los proyectos de agua y saneamiento y para garantizar
una mayor transparencia en el uso de los recursos presupuestales,
el PROPILAS propuso que los proyectos sean tercerizados y que
el proceso de contratación y ejecución se adecue al marco legal
vigente para las contrataciones y adquisiciones del Estado34.
El equipo técnico del PROPILAS brindó asistencia técnica
especializada para protocolizar la ejecución de los proyectos bajo
el modelo de contratación municipal con participación comunal
(gráfico Nº 5). Así se concilió la normatividad oficial con las propias
definiciones de políticas del PROPILAS, que se encuentran
expresadas en el convenio marco entre CARE PERU y las
Municipalidades Distritales.
5.1.1 Selección de Contratistas
El proceso de selección de contratistas estuvo a cargo de
la Municipalidad Distrital con la asesoría técnica del equipo
del PROPILAS. Dado que las municipalidades cofinancian
los proyectos utilizando fondos del tesoro público, están
obligadas a seleccionar a los contratistas conforme a la Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado Nº 26850; por ello
se tuvo un cuidado especial de enmarcar dichas normas con las
definiciones del PROPILAS expresadas en el convenio marco
entre CARE PERU y la municipalidad. Sin embargo, cabe indicar
que las municipalidades, según la mencionada Ley, sólo pueden
convocar a empresas y personas naturales inscritas en el Registro
Nacional de Contratistas del Consejo Superior de Contrataciones
y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE) y excluyen la
participación de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG).
a) Elaboración y aprobación de expedientes técnicos
Las Municipalidades Distritales se encargaron de elaborar
los expedientes técnicos de los proyectos integrales (tres
componentes: infraestructura, capacitación en AOM y educación
sanitaria) a través del personal de su área técnica o mediante
la contratación de terceros (proyectistas). Para un mejor
desempeño de la municipalidad en esta tarea, el PROPILAS
capacitó al personal de las áreas técnicas en la elaboración de los
“Expedientes Técnicos Tipo”, que incluyen memoria descriptiva,
especificaciones técnicas y planos tipo. Así mismo, se realizó la
instalación y capacitación en el manejo del programa informático
(software) PRESA V2, cuyas funciones facilitan el cálculo de los
costos y presupuestos de los proyectos de agua y saneamiento.
Finalmente, se asesoró para el cumplimiento de todos los
requisitos de ley35 antes de aprobar el expediente técnico
mediante una resolución municipal.
b) Conformación del Comité Especial
Se conformaron 9 Comités Especiales, designados mediante
resolución por la Municipalidad Distrital. Cada Comité
estuvo integrado por 5 miembros: dos representantes de la
Municipalidad (Dirección de Administración y Área Técnica), un
experto independiente (miembro del equipo PROPILAS), y un
representante por cada comunidad participante en el proyecto36,
con la finalidad de verificar la transparencia y corrección del
proceso de selección de contratistas.
34 Ley 26850, Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
35 Entre otros: autorización del distrito de riego, aforo, análisis físico, químico y bacteriológico de la fuente de agua.
36 Como las convocatorias se hicieron por paquetes de proyectos, con dos comunidades cada uno, fueron 2 los representantes de comunidades.
4444
El equipo técnico del PROPILAS, con el apoyo de especialistas en
normas y procedimientos de contratación con el Estado, realizó
una capacitación a los integrantes de los Comités Especiales
para que conozcan y estén en condiciones de aplicar las referidas
normas. Posteriormente, el PROPILAS continuó prestando
asistencia técnica a los comités a lo largo del proceso, desde la
elaboración de las bases hasta el otorgamiento de la buena pro.
c) Elaboración y aprobación de bases de Adjudicación
Directa Selectiva -ADS-
La elaboración de las bases de selección comenzó con la
capacitación (a cargo del PROPILAS y de especialistas en
normas y procedimientos de contratación con el Estado) de los
Comités Especiales designados por las municipalidades. Las
bases contienen las pautas que rigen el proceso de selección
de contratistas y el contrato, y el Comité las presenta a la
Municipalidad Distrital para su aprobación mediante resolución
municipal. Por su parte, las bases establecen: el calendario de
selección, el sistema y las condiciones de la adjudicación, los
criterios y factores de evaluación de las propuestas, la ejecución
integral bajo un contratista, y la participación de personal
acreditado a la firma del contrato. Considerando los valores referenciales de las obras a ser
adjudicadas por las Municipalidades Distritales, se determinó el
proceso a seguir: Adjudicación Directa Selectiva (ADS)37 mediante
el sistema de “precios unitarios”38, en el cual el postor formula
su propuesta de precios, tarifas o porcentajes, en función de las
partidas o cantidades referenciales contenidas en las bases y
determinadas en función de su ejecución real, así como por un
determinado plazo de ejecución.
d) Proceso de selección de contratistas
Luego de aprobadas las bases, se realizó la convocatoria
mediante invitación cursada a tres (3) proveedores, con la
respectiva notificación a la comisión de Promoción de la Pequeña
y Microempresa –PROMPYME–, para que ésta comunique
a las pequeñas y microempresas. Así mismo se informó al
CONSUCODE, entidad encargada de supervisar el Plan Anual de
Adquisiciones y Contrataciones de las dependencias o empresas
públicas. En los últimos procesos de selección, realizados entre
febrero y marzo del 2005, no fue necesario notificar a PROMPYME
debido a los cambios introducidos en la norma, estableciendo
que la Municipalidad Distrital debe informar mediante el Sistema
Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado
–SEACE– del CONSUCODE.
La presentación y calificación de propuestas se realizó en acto
público con presencia de los representantes legales de los
postores, del notario público (o del juez de paz) y representantes
de las comunidades. En los primeros procesos, las propuestas
técnicas fueron evaluadas a partir del factor “plazo de ejecución”.
Posteriormente, el criterio de calificación de las propuestas
técnicas fue modificado de acuerdo a los cambios producidos
en la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (LCAE),
aplicables en los procesos de adjudicación directa selectiva
de obras. Se establece que el plazo de ejecución, siendo un
requerimiento técnico mínimo fijado en el expediente técnico, no
podrá ser considerado como un factor de evaluación. En adelante,
sólo se evaluará la propuesta económica de acuerdo a los rangos
establecidos en la norma, descartando las propuestas cuyo monto
es menor al 90% del valor referencial y las que superan ese valor
en más de 10% (110%).
Es necesario precisar que, luego de aceptada la propuesta del
postor, los precios unitarios permanecen invariables durante el
proceso de ejecución de los proyectos de agua y saneamiento.
Una vez asignados los puntajes totales, el Comité Especial
estableció el orden de prelación de los postores, indicando la
37 Corresponde una ADS cuando el valor referencial de la obra a ser ejecutada es mayor a S/. 115 000 Nuevos Soles y menor a S/. 575 000 Nuevos Soles.
38 En la primera fase del PROPILAS (1999 – 2002) se trabajó en la modalidad de proyectos a “suma alzada”, en el cual el postor formula su propuesta por un monto fijo integral y por un determinado plazo de ejecución.
4545
propuesta ganadora. En todos los procesos se notificó en forma
inmediata los resultados, tanto al postor ganador como al resto de
postores que participaron en el concurso. Finalmente, se suscribió
el contrato entre la Municipalidad Distrital y el contratista.
5.1.2 La ejecución de los proyectos
Para dar inicio a la ejecución de los proyectos, se suscribieron
adendas complementarias a los convenios marco entre
CARE PERU, la Municipalidad Distrital y la comunidad. Estas
adendas fijan los aportes reales de cada una de las partes
al cofinanciamiento del proyecto en base a las propuestas
económicas ganadoras, incluyendo los costos de la supervisión
de la obra y de los procesos educativos que no fueron
considerados en los expedientes técnicos: 40% la Municipalidad,
y 60% CARE-COSUDE, en cumplimiento de la política financiera
del PROPILAS. Así mismo se estableció el cronograma de pagos
del aporte de cada parte.
a) La administración y flujo de fondos
Por cada proyecto la correspondiente Municipalidad Distrital abrió
una cuenta corriente (bancaria) destinada al manejo exclusivo de
los fondos aportados por la Municipalidad Distrital, CARE PERU39
(canalizando los fondos de la COSUDE), y la comunidad. Las
cuentas bancarias fueron mancomunadas a cargo de tres
titulares: un representante de la Municipalidad Distrital, otro de
la Comunidad (presidente o tesorero de la Junta Administradora
de Servicios de Saneamiento40, JASS, como ente fiscalizador), y
un representante del PROPILAS. Para asegurar el control mutuo
sobre el correcto uso de los fondos, los cheques debían ser
firmados por los tres titulares de dichas cuentas41. Los pagos a los
contratistas se realizaron de acuerdo a las valorizaciones, contra
entrega de las facturas y rendiciones correspondientes. Durante la
ejecución se observó que algunas municipalidades y comunidades
tuvieron retrasos en el pago de los aportes comprometidos:
• Las Municipalidades Distritales, en su mayoría, se retrasaron
en el pago de sus aportes –no cumplieron con el cronograma
acordado– argumentando tener problemas de liquidez por
la necesidad de atender otros compromisos de pago de sus
inversiones42. Sólo hubo un caso (distrito de San Juan), en
el cual la Municipalidad Distrital autorizó al Banco a pagar
su aporte al proyecto mediante cargo en su cuenta (débito
automático), de esa forma cumplió puntualmente con sus
pagos. Por ello se recomienda que este procedimiento sea
pactado en los convenios, indicando que la Municipalidad
Distrital no revocará la autorización en tanto el proyecto
no concluya.
39 Los montos desembolsados por CARE PERÚ hacia las cuentas mancomu-nadas abiertas por las Municipalidades Distritales, son considerados como dinero dado en administración por encargo.
40 Organizaciones reconocidas que tienen por competencia la gestión de los servicios en el nivel comunal.
41 El procedimiento de 3 firmas en los cheques, originó algunos problemas con los pagos, ya que algunos representantes de las comunidades no podían repetir la firma tal cual había sido registrada en el Banco. Debido a ello, se solicitó al banco que los cheques puedan hacerse efectivos con dos firmas titulares: Municipalidad Distrital y CARE PERU, actuando la comunidad como miembro suplente.
42 La presencia de las entidades de cooperación externa representa una opor-tunidad de financiamiento para las autoridades municipales. Sin embargo, algunas asumen compromisos sin medir objetivamente sus capacidades sobre todo de orden presupuestal y financiero. Estos problemas se agravan cuando hay prácticas “clientelistas”, de ofrecer proyectos fuera del marco de una planificación concertada.
4646
• En el caso de las comunidades, también hubo –por diferentes
motivos– retrasos en el pago de sus aportes. En algunos
casos, las comunidades han tenido malas experiencias con
promotores de proyectos que luego no se concretaron,
ocasionando la pérdida de credibilidad; en otros casos, las
familias son extremadamente pobres y carecen de ingresos
monetarios suficientes, siendo finalmente apoyados por las
municipalidades43.
• CARE cumplió con canalizar los recursos aportados por
COSUDE al cofinanciamiento de los proyectos. Sin embargo,
hubo problemas para hacer los pagos oportunamente debido
a los atrasos de las otras partes y también por las demoras de
los contratistas en la entrega de las facturas y rendiciones.
b) La ejecución del contrato integral
Una vez otorgada la buena pro, se solicitó al contratista cumplir con los requisitos legales para la firma del contrato entre la empresa y la Municipalidad Distrital, lo que consistió en: presentación de la carta fianza de garantía de fiel cumplimiento, de la carta fianza por adelanto de materiales, en caso el contratista lo hubiera solicitado. Además, debió demostrar que cuenta con personal acreditado por la EPILAS para la ejecución de los tres componentes: infraestructura, capacitación en AOM y educación sanitaria.
La ejecución de los proyectos por los contratistas tuvo una
duración de 12 meses. Los 3 componentes (infraestructura,
capacitación en AOM y educación sanitaria) son desarrollados
de manera articulada. Al inicio y al final de la ejecución se pone
énfasis en el desarrollo de la organización comunal para mejorar
su participación en la ejecución, y también para fortalecer su
compromiso en la administración, operación y mantenimiento
que contribuyan a la sostenibilidad de los logros del proyecto.
La ejecución se inició con las actividades de educación sanitaria.
En el primer mes se realizó el diagnóstico comunal, que permite
obtener los valores de línea de base para los indicadores del
proyecto. Durante los seis meses posteriores se desarrollaron
los contenidos temáticos, y en los 3 meses subsiguientes se
realizaron visitas domiciliarias de seguimiento. Finalmente, en
los últimos 2 meses se procedió con las visitas domiciliarias
focalizadas y una nueva medición de los indicadores, para
contrastarlos con la línea de base. El componente de educación
sanitaria se extiende a lo largo de los 12 meses del contrato44.
La ejecución del componente de AOM se realiza en 3 momentos:
dos corresponden a un trabajo de promoción en la comunidad, y
el tercero al curso de AOM. La construcción de la infraestructura,
empieza en el segundo mes y tiene una duración aproximada de
4 meses, dependiendo de la magnitud del proyecto y del grado
de participación comunal. Se busca que la ejecución de este
componente esté bien articulada con los otros dos, capacitación
43 Casos como éste ocurrieron en dos localidades.
Cuadro Nº 15: Cronograma de ejecución de los tres componentes
COMPONENTEMES
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
• Educación sanitaria
• Capacitación en AOM
• Infraestructura
44 En la primera etapa del proyecto (1999-2002) el componente de educación sanitaria tuvo una duración de 9 meses, el cual no fue suficiente para alcan-zar los resultados esperados, debido a ello en la segunda etapa, el periodo de ejecución fue ampliado a 12 meses.
4747
en AOM y educación sanitaria. El cuadro Nº 15 permite apreciar
la sincronización de los tres componentes durante el periodo de
ejecución del proyecto.
Durante la ejecución se ha observado una respuesta diferente de
la población, según se trate de un proyecto para la rehabilitación
de un sistema ya existente o de un proyecto para la construcción
de un nuevo sistema en localidades donde todavía no cuentan con
un sistema de agua potable. La participación comunal disminuía
sensiblemente cuando se trataba de localidades en las cuales se
iba a rehabilitar sistemas existentes y, por el contrario, se mantenía
fuerte en los lugares en los que se construían nuevos sistemas.
Los siguientes factores pueden haber incidido en ese resultado:
• Las poblaciones que ya cuentan con servicio de agua, aún
cuando éste sea de baja calidad, no experimentan el mismo
apremio para trabajar en proyectos de agua y saneamiento que
tienen las poblaciones sin servicio.
• Débil trabajo de promoción y organización de la población por
parte del contratista.
• Algunos programas sociales del Estado que buscan la
generación de empleo temporal e ingresos en poblaciones
rurales pobres han establecido la estrategia de pagar la mano de
obra local y los materiales locales. Estos antecedentes dificultan
el aporte de mano de obra voluntaria al proyecto, aún cuando,
como en el caso del PROPILAS, ésta sea un pago “en especie”
(mano de obra voluntaria, materiales de la zona y flete rural) por
la instalación de un servicio de agua y saneamiento.
• Débil trabajo de la municipalidad en el seguimiento a la
recaudación de los aportes en efectivo de la comunidad.
En cuanto a la construcción de las letrinas45, las familias que
participaron en la instalación de sistemas nuevos mostraron
una participación más activa, apoyada por la sensibilización
y capacitación facilitada por el contratista, destacando la
importancia de las letrinas como un factor para mejorar las
condiciones de vida y salud de las familias. Por el contrario, en
comunidades donde se rehabilitó el sistema de agua, se observa
una mayor resistencia de las familias a construir o mejorar
sus letrinas, debido a que en su mayoría disponían de esa
infraestructura. No obstante, se reforzó la intervención con
la capacitación en el uso y mantenimiento adecuado.
c) Inspección / Supervisión de la ejecución
Además de importante, es obligatorio hacer un seguimiento y
control permanente de la ejecución que realiza el contratista, para
garantizar el cumplimiento, según lo establecido en el expediente
45 El tiempo propuesto para su ejecución fue de dos meses, sin embargo se amplió en el periodo de ejecución de la infraestructura, debido a la prioridad que se dio a la construcción del sistema de agua potable.
4848
técnico, en la calidad y oportunidad de lo ejecutado. Cuando el
trabajo de seguimiento y control al contratista es realizado por una
persona natural o jurídica externa a la organización contratante,
se le denomina supervisión; y cuando es la misma organización
contratante (en este caso, la municipalidad), la que designa a uno
de sus funcionarios o profesionales para esa tarea, se denomina
inspectoría de la obra contratada.
Durante la primera etapa del PROPILAS se detectaron
debilidades en la supervisión, razón por la cual en la nueva
etapa se encargó este trabajo, de manera exclusiva, a un
profesional de la Municipalidad Distrital (inspector), generalmente
el responsable del área técnica. Lamentablemente, las
dificultades persistieron, pues el personal de las áreas técnicas
fue cambiado en tres de las seis Municipalidades Distritales46,
lo cual afectó la inspección y causó retraso en los aspectos
administrativos y técnicos de la ejecución de los proyectos.
La supervisión de los procesos educativos fue realizada por
profesionales o técnicos acreditados en la EPILAS, quienes
fueron contratados directamente por las Municipalidades
Distritales. Ambos responsables de la supervisión invirtieron en
promedio 10 día/mes, durante cuatro meses en infraestructura
y 4 meses en procesos educativos.
Con la finalidad de fortalecer los procesos de inspección y
supervisión de los proyectos, el equipo del PROPILAS realizó
talleres de capacitación y reforzamiento dirigidos a inspectores
y supervisores, instruyéndolos en el uso de herramientas e
instrumentos para el seguimiento, monitoreo y evaluación.
Además se realizó el acompañamiento en campo en cada uno
de los componentes a fin de retroalimentar a los responsables
de la supervisión de los proyectos.
d) Fiscalización de la Comunidad (vigilancia ciudadana)
Uno de los aspectos más relevantes del modelo PROPILAS
es la participación de la comunidad en diferentes fases y
aspectos del proyecto ejerciendo el rol de vigilancia ciudadana
sobre la correcta ejecución de los contratos. El PROPILAS
puso un énfasis especial en la capacitación y fortalecimiento
de las JASS para que éstas cuenten con los mecanismos de
control y fiscalización tanto de los contratistas como de los
inspectores o supervisores. Es así que los representantes
de la comunidad han cumplido las siguientes funciones:
• Vigilar la permanencia de los trabajadores de la empresa
ejecutora, así como de los supervisores de obra y de los
46 Municipalidad Distrital de Lajas (provincia de Chota), Municipalidad Distrital de Miguel Iglesias (provincia de Celendín) y Municipalidad Distrital de San Juan (provincia de Cajamarca).
4949
procesos educativos, según su contrato. Para ello se manejó
el cuaderno de asistencia. Uno de los efectos de la fiscalización
fue que, en dos comunidades, los miembros del Consejo
Directivo de las JASS47, solicitaron a la Municipalidad Distrital
el cambio de personal de la empresa contratista (facilitadores
de educación sanitaria) debido al incumplimiento de estas
personas del tiempo de permanencia en la comunidad.
• Controlar la calidad de materiales, como las tuberías (marca
y clase) y agregados.
• Verificar la lista o padrón de usuarios que maneja el contratista
con el fin de actualizar el número real de usuarios, debido a
que durante la ejecución hay usuarios que se incorporan o
retiran por diversos motivos.
• Vigilar que la comunidad cumpla con sus compromisos.
Se realizaron visitas de seguimiento y asambleas comunales,
y para efectos del control de la mano de obra voluntaria
aportada por los usuarios, la JASS utilizó el “cuaderno
de tareaje”.
• En la provisión de las letrinas, la vigilancia ciudadana se
concretó a través del Consejo Directivo de la JASS y el
Promotor de Salud, quienes se encargaron de realizar visitas
de seguimiento a las familias a fin de verificar la construcción,
las condiciones de uso y mantenimiento de las letrinas,
pozos de basura e higiene de la vivienda.
e) Valorizaciones y pagos al contratista
Los proyectos de agua y saneamiento del PROPILAS
fueron contratados bajo el sistema de precios unitarios. En
consecuencia, las valorizaciones se realizaron en función de
los metrados realmente ejecutados y los precios unitarios del
valor referencial afectado por el factor de relación48. A ello se
agrega, separadamente, los montos proporcionales de gastos
generales y utilidad ofertados por el contratista, y al monto
resultante finalmente se le añade el impuesto general a la ventas
(19%). Respecto a las valorizaciones efectuadas en los procesos
educativos, en el caso de la educación sanitaria se realizó en
forma mensual, mientras que en AOM fue por fase. Para ello,
se hace una retención del 10% de cada valorización como fondo
de garantía, pues no se dispuso de cartas fianza.
Es función de la supervisión revisar exhaustivamente la valorización
y darle el visto bueno para que pueda ser aprobada por la entidad
contratante (Municipalidad Distrital). Sólo después se procede
al pago del contratista, con cargo a los fondos de la cuenta
mancomunada del proyecto.
f) Recepción y liquidación de los proyectos
Los comités de recepción se conforman con la finalidad de
recepcionar los proyectos de agua y saneamiento, mediante
una Resolución de Alcaldía. Están encargados además de
constatar el pleno cumplimiento de los productos comprometidos
en cada uno de los componentes del proyecto. Los comités
estuvieron integrados de la siguiente manera: dos representantes
de la Municipalidad Distrital (uno de los cuales lo preside), un
miembro de la Comunidad, y uno del PROPILAS (representante
de CARE PERU).
Hasta diciembre de 2005 se han liquidado 13 proyectos de los 21
que se han ejecutado. A continuación, se muestran los resultados
más relevantes obtenidos en la ejecución de los proyectos.
Como se puede observar las familias participantes han mejorado
notablemente sus comportamientos sanitarios con relación a lo
encontrado inicialmente. (Ver cuadro Nº 16).
47 Vale indicar que estos líderes fueron elegidos por la comunidad para asumir la responsabilidad de la gestión (administración, operación y mantenimiento) en la ejecución de los proyectos de agua y saneamiento.
48 Cociente de dividir el monto contratado entre el valor referencial, hasta la quinta cifra decimal.
5050
5.1.3 Fortalecimiento organizacional para la
sostenibilidad de los servicios
La capacitación en AOM es un componente clave en la ejecución
de los proyectos de agua y saneamiento en las comunidades
rurales. En esta capacitación se aplican metodologías educativas
que aseguren el desarrollo y fortalecimiento de los conocimientos,
habilidades y destrezas en aspectos organizacionales,
administrativos y técnico-operativos orientadas a la autogestión
sostenible de los servicios.
Cuadro Nº 16: Resultados de la ejecución en los proyectos integrales de agua y saneamiento
PROVINCIAS MUNICIPALIDADES DISTRITALES COMUNIDADES
SISTEMA DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO
Nº FAM.
RESULTADOS DE LA INTERVENCIÓN EN PROYECTOS INTEGRALES DE AGUA Y SANEAMIENTO
75% de familias que consumen agua de calidad
70% de mujeres que se lavan las manos después de usar la letrina y antes de comer
70% de mujeres que se lavan
las manos antes de preparar
los alimentos
75% de familias usan adecuadamente
la letrina
75% de familias mantienen
adecuadamente la letrina
50% de familias disponen
adecuadamente las basuras
75% de familias eliminan
adecuadamente las aguas grises
I F I F I F I F I F I F I F
N R % % % % % % % % % % % % % %
CAJAMARCA
SAN JUAN
HUACRARUCO X 56 36 100 12 93 0 93 10 100 20 80 16 93 0 100
CHOTEN X 80 12 100 14 100 15 100 0 94 0 94 3 94 0 100
OGORIZ X 68 23 100 8 85 3 85 65 84 9 84 8 71 0 87
LLACANORALA VICTORIA X 47 6 81 20 100 39 100 56 89 0 89 0 100 0 100
EL TAMBO X 150 4 97 22 77 6 97 78 85 9 80 6 55 0 80
CELENDIN
MIGUEL IGLESIAS
BELLAVISTA ALTA X 23 20 89 22 87 10 100 9 78 7 88 5 100 0 100
BELLA VISTA X 45 20 100 20 89 33 100 89 96 40 91 9 100 0 91
UTCO
MUYOC CHICO X 49 2 82 2 88 0 100 27 94 8 94 28 94 0 88
CHOLOQUE X 32 9 81 33 100 27 100 0 75 0 75 0 72 0 81
LA LUCMA X 57 0 75 31 86 13 95 46 85 23 75 0 87 0 100
CHOTA
LAJAS MOLINO BAJO X 130 3 100 28 70 25 91 35 75 32 75 4 85 0 75
TACABAMBADINAMARCA X 34 0 100 43 91 10 100 50 76 10 76 0 91 0 85
SAN JOSÉ BAJO X 32 7 100 33 78 0 100 0 91 0 81 0 81 0 81
N= Nuevo, R= Rehabilitación, I= Inicio, F= Final
a) Gestión de la JASS: AOM
La JASS es una institución local comunal cuyo objetivo es la
administración de los servicios de agua potable y saneamiento
en pequeñas localidades rurales. Obtiene personería jurídica al
amparo del Art. 80° del Código Civil Peruano, bajo la modalidad
de una Asociación Civil sin fines de lucro. Su estructura orgánica,
para la toma de decisiones, está constituida por la Asamblea
General de asociados como máxima autoridad y el Consejo
Directivo como órgano operativo y de dirección.
5151
Cuadro Nº 16: Resultados de la ejecución en los proyectos integrales de agua y saneamiento
PROVINCIAS MUNICIPALIDADES DISTRITALES COMUNIDADES
SISTEMA DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO
Nº FAM.
RESULTADOS DE LA INTERVENCIÓN EN PROYECTOS INTEGRALES DE AGUA Y SANEAMIENTO
75% de familias que consumen agua de calidad
70% de mujeres que se lavan las manos después de usar la letrina y antes de comer
70% de mujeres que se lavan
las manos antes de preparar
los alimentos
75% de familias usan adecuadamente
la letrina
75% de familias mantienen
adecuadamente la letrina
50% de familias disponen
adecuadamente las basuras
75% de familias eliminan
adecuadamente las aguas grises
I F I F I F I F I F I F I F
N R % % % % % % % % % % % % % %
CAJAMARCA
SAN JUAN
HUACRARUCO X 56 36 100 12 93 0 93 10 100 20 80 16 93 0 100
CHOTEN X 80 12 100 14 100 15 100 0 94 0 94 3 94 0 100
OGORIZ X 68 23 100 8 85 3 85 65 84 9 84 8 71 0 87
LLACANORALA VICTORIA X 47 6 81 20 100 39 100 56 89 0 89 0 100 0 100
EL TAMBO X 150 4 97 22 77 6 97 78 85 9 80 6 55 0 80
CELENDIN
MIGUEL IGLESIAS
BELLAVISTA ALTA X 23 20 89 22 87 10 100 9 78 7 88 5 100 0 100
BELLA VISTA X 45 20 100 20 89 33 100 89 96 40 91 9 100 0 91
UTCO
MUYOC CHICO X 49 2 82 2 88 0 100 27 94 8 94 28 94 0 88
CHOLOQUE X 32 9 81 33 100 27 100 0 75 0 75 0 72 0 81
LA LUCMA X 57 0 75 31 86 13 95 46 85 23 75 0 87 0 100
CHOTA
LAJAS MOLINO BAJO X 130 3 100 28 70 25 91 35 75 32 75 4 85 0 75
TACABAMBADINAMARCA X 34 0 100 43 91 10 100 50 76 10 76 0 91 0 85
SAN JOSÉ BAJO X 32 7 100 33 78 0 100 0 91 0 81 0 81 0 81
N= Nuevo, R= Rehabilitación, I= Inicio, F= Final
En base a la experiencia institucional de CARE y el PROPILAS,
y de común acuerdo con la Municipalidad Distrital, se tomó la
decisión de que las JASS se encargaran de la AOM una vez
culminado el curso de capacitación. Previamente se debe realizar
una asamblea comunal en la que se apruebe una acta con los
siguientes compromisos de la comunidad: i) el pago de la cuota
familiar, ii) ejecución de la operación y mantenimiento, y iii) la
aprobación del plan anual y presupuesto.
La JASS, para asegurar el acceso continuo de la población a
un servicio de agua potable de calidad, requiere de los recursos
económicos necesarios y suficientes para realizar la operación y
mantenimiento del sistema; recursos provenientes de las cuotas
que cada familia usuaria paga a la JASS. El monto de esa cuota
debe ser calculado a partir de datos objetivos; y para hacer el
cálculo de la cuota familiar la Junta Administradora debe contar
con los siguientes insumos: Plan Operativo Anual de trabajo
5252
- POA49, el Plan de Operación y Mantenimiento - POM50, y el
plan de presupuesto. El PROPILAS ha realizado un trabajo de
fortalecimiento de las capacidades de las JASS de los seis
distritos en los que se ha realizado el proyecto, para que puedan
contar con estos instrumentos de gestión.
b) Seguimiento y asistencia técnica a JASS
Para consolidar los resultados de la ejecución y crear condiciones
favorables a la sostenibilidad de los SAP es de suma importancia
que las Municipalidades Distritales –como entidades encargadas
de la función de saneamiento ambiental, salubridad y salud51 –
asuman la tarea de monitorear y hacer seguimiento a la gestión
de las JASS. Al mismo tiempo, deben proveerles una adecuada
asistencia técnica para que su buen funcionamiento permita no
sólo alcanzar metas de cobertura, sino también de calidad del
servicio capaz de sostenerse en el largo plazo.
El diagnóstico institucional de las Municipalidades Distritales
permitió constatar que la organización municipal no estaba
preparada para asumir ese rol; y que sus áreas técnicas
abordaban los temas de agua y saneamiento focalizándolos
principalmente en los aspectos de infraestructura. Frente a ello,
el PROPILAS ha desarrollado un trabajo de incidencia política
ante las autoridades municipales del área del proyecto, a fin de
que asignen personal para trabajar específicamente en la línea
de agua y saneamiento. Este personal, una vez capacitado,
realizará las actividades de acompañamiento y asistencia
técnica a las JASS del distrito.
La capacitación fue realizada por el PROPILAS con
participación de representantes de las Municipalidades
Distritales bajo la modalidad de talleres52 en tres áreas temáticas:
organizativo-social, administrativa, y técnica. Como resultado,
a la fecha tres Municipalidades Distritales (San Juan, Llacanora
y Miguel Iglesias) han designado responsables del área de
saneamiento, quienes han elaborado los planes de seguimiento
a JASS y actualmente los están ejecutando.49 Es el documento de gestión en el cual se establecen las actividades por-
menorizadas que se realizarán durante el año tanto por los miembros del Consejo Directivo, los asociados y personal operativo de la JASS.
50 Este plan es parte del POA, en el cual se establece el procedimiento y los requerimientos específicos para la operación y mantenimiento del SAP, de cuyo cumplimiento depende el buen funcionamiento, la calidad y la continui-dad del servicio, igualmente es elaborado por el Consejo Directivo, revisado y aprobado por la Asamblea General.
Cuadro Nº 17: Factores para el cálculo del presupuesto de AOM y la cuota familiar
ADMINISTRATIVOORGANIZATIVO
SOCIALTÉCNICO
• Pago del operador.
• Adquisición de útiles de escritorio y otros gastos operativos.
• Comisiones de servicio.
• Gastos imprevistos.
• Costos de capacitación.
• Costos de reposición, fondo de reserva.
• Adquisición de cloro.
• Adquisición de herramientas.
• Adquisición de accesorios.
• Adquisición de tubería para repuestos.
El presupuesto total anual proyectado (PPTA) se divide entre 12
meses, determinando el costo mensual. Este resultado se divide
entre el número de asociados, obteniéndose así el valor de la
cuota familiar. En las JASS de las comunidades del proyecto
PROPILAS, las cuotas familiares varían entre S/. 1.50 y S/. 2.50
por familia al mes en los SAP que funcionan por gravedad; cuando
se trata de SAP por bombeo, la cuota mensual se incrementa a
S/. 8.00 Nuevos soles al mes.
51 Ley Orgánica de Municipalidades (Ley Nº 27972), artículo 80.52 Fortaleciéndose no solamente las capacidades de las JASS de las comuni-
dades de intervención, sino involucrando a todas las JASS del distrito.
5353
5.2 La política financiera del PROPILAS
En Asambleas Comunales previas al inicio de la ejecución de los
proyectos de agua y saneamiento, se estableció el aporte por
cada familia tanto en mano de obra (tareas) como en efectivo,
fijando el número de cuotas correspondiente. Así mismo, se
designó como responsable de la cobranza al tesorero de la JASS.
Estos acuerdos dieron lugar a una adenda al convenio marco
original entre CARE PERU y la Municipalidad, para formalizar el
compromiso de participación de las comunidades. Para el análisis
del aporte comunal al cofinanciamiento conviene distinguir 2 tipos
de proyectos de agua y saneamiento: construcción de nuevos
sistemas, y rehabilitación de sistemas deteriorados.
Cuadro Nº 18: Plan de Capacitación para el Seguimiento y Asesoría a JASS
Taller 1 Taller 2 Taller 3
Aspectos organizativo-sociales
• Análisis de la situación de los
servicios de agua y saneamiento a
nivel distrital (diagnósticos distritales
en agua y saneamiento).
• Roles y funciones de actores en la
gestión de agua y saneamiento.
• JASS: aspectos organizativos.
• Constitución legal, funciones.
• Estatuto y reglamento de la
administración de los servicios de
agua y saneamiento.
• Administración de los servicios de
agua y saneamiento.
• Deberes y derechos de los usuarios.
Aspectos administrativos
• Instrumentos de gestión de la JASS.
• Asamblea general y libro de actas.
• Padrón de asociados y control de
recaudos.
• Talonario de recibos y libro de
inventarios.
• Libro de caja.
Aspectos técnico-operativos
• Partes y funciones del Sistema de Agua
Potable (SAP).
• Operación y mantenimiento de la
captación.
• Operación y mantenimiento del reservorio.
• Operación y mantenimiento de la línea de
conducción y red de distribución.
• Práctica de limpieza y desinfección del
Sistema de Agua Potable (SAP).
• Formulación de POA (JASS).
• Elaboración del plan de monitoreo por
parte de las municipalidades distritales.
a) Costos y cofinanciamiento de proyectos nuevos:
El costo total de los 13 proyectos nuevos ascendió a
US$ 686,777.76. En promedio: US$ 52,829 por proyecto,
y US$ 183.1 per cápita53. La desagregación de los costos
entre los tres componentes y las actividades de supervisión se
muestra en el cuadro Nº 19, y los aportes finalmente pactados
para el cofinanciamiento de los proyectos en el cuadro Nº 20.
53 El costo per cápita para proyectos de agua y saneamiento nuevos se ha incrementado aproximadamente 40% respecto de la etapa anterior (US$ 131) debido principalmente a que las comunidades que participaron en esta etapa se encuentran cada vez más alejadas, con dificultades de acceso, y la población mas dispersa, lo cual eleva los costos.
5454
b) Costos y cofinanciamiento de Proyectos rehabilitados:
El costo total de los 8 proyectos de rehabilitación de SAP
ascendió a US$ 284,055. En promedio: US$ 35,507 por proyecto
de rehabilitación, y US$ 70 per cápita. El desagregado de los
Cuadro Nº 19: Estructura de costos totales en proyectos de agua y saneamiento nuevos
Estructura de costos totales proyectos de agua y saneamiento nuevos - PROPILAS (US $)
%
Ejecución 3 componentes (subtotal):InfraestructuraEducación sanitariaAOM
89.15%8.21% 2.64%
649,162.37 94.52
Costos de Supervisión (subtotal):InfraestructuraEducación sanitariaAOM
30.88%46.08%23.04%
37,615.39 5.48
TOTAL GENERAL 686,777.76 100.00
Cuadro Nº 20 : Aportes al cofinanciamiento en Proyectos de agua y saneamiento nuevos
FUENTES Monto en S/. Monto en US$ %
CARE-COSUDE 1,142,780.43 351,624.75 51.2(1)
MUNICIPALIDAD DISTRITAL 398,884.33 122,733.64 17.9 (1)
COMUNIDAD 690,362.95 212,419.37 30.9 (2)
TOTAL 2,232,027.71 686,777.76 100
(1) Se aplican a cubrir parcialmente tos costos de la infraestructura, la capaci-tación en AOM y educación sanitaria, y de la supervisión de infraestructura y procesos educativos.
(2) Incluye el aporte en efectivo (2.66%) que se recauda como pago por el tipo de pileta elegida por cada familia, más la valorización de mano de obra voluntaria, materiales locales y fletes (28.24%)
Cuadro Nº 21: Estructura de costos en proyectos de agua y saneamiento rehabilitados
Estructura de costos totales proyectos de agua y saneamiento rehabilitados - PROPILAS (US $)
%
Ejecución 3 componentes (subtotal):InfraestructuraEducación sanitariaAOM
74.92%21% 4%
262,363.07 92.36
Costos de Supervisión (subtotal):InfraestructuraEducación sanitariaAOM
26.24%49.17%24.58%
21,692.31 7.64
TOTAL GENERAL 284,055.38 100.00
Cuadro Nº 22: Aportes al cofinanciamiento en proyectos de agua y saneamiento rehabilitados
FUENTES Monto en S/. Monto en US$ %
CARE-COSUDE 449,103.73 138,185.76 48.6(1)
MUNICIPALIDAD DISTRITAL 202,893.25 62,428.69 22 (1)
COMUNIDAD 271,182.99 83,440.92 29.4 (2)
TOTAL 923,179.97 284,055.38 100
(1) Se aplican a cubrir parcialmente tos costos de la infraestructura, la capaci-tación en AOM y educación sanitaria, y de la supervisión de infraestructura y procesos educativos.
(2) Incluye el aporte en efectivo (6.28%) que se recauda como pago por el tipo de pileta elegida por cada familia, más la valorización de mano de obra voluntaria, materiales locales y fletes (23.12%).
costos entre los tres componentes y las actividades de supervisión
se indica en el cuadro Nº 21, y los aportes pactados para el
cofinanciamiento, en el cuadro Nº 22.
5555
c) La política de cofinanciamiento
Como se observa, los porcentajes de cofinanciamiento
tienen variaciones respecto del diseño inicial de la política
financiera del proyecto. Las variaciones se observan en el
siguiente cuadro comparativo:
Cuadro Nº 23: Aportes al cofinanciamiento según diseño y acuerdos finales
FuenteProyectos nuevos Proyectos rehabilitados
Según Política diseñada Acuerdo Final Según Política diseñada Acuerdo Final
CARE-COSUDE 60% 51.2% 40% 48.6%
Municipalidad 20% 17.9% 40% 22%
Comunidad 20%5% Efectivo
30.9%2.6% Efectivo
20%5% Efectivo
29.4%6.28% Efectivo
15% Especie 28.3% Especie 15% Especie 23.12% Especie
En ambos tipos de proyecto (nuevo y rehabilitación), el aporte
de la Municipalidad Distrital no alcanzó el 20% del costo total.
En los proyectos de agua y saneamiento nuevos se aproxima
al 18%; mientras que en los proyectos de agua y saneamiento
rehabilitados llega al 22%. Esto determinó que CARE-COSUDE
incrementara su participación por encima del 40%, fijado
inicialmente como contribución para rehabilitaciones.
El aporte total de la comunidad ha sido mucho mayor al que se
estableció como “aporte mínimo” en el proyecto. Esto debido
a los mayores aportes comunales “en especie” (mano de obra,
materiales locales y flete rural), que en el caso de sistemas
nuevos llegaron al 28,3% de los costos totales, y en los
proyectos rehabilitados al 23,10%. En ambos casos, bastante
por encima del 15% establecido inicialmente, como condición
de la política financiera. Los porcentajes mencionados
corresponden al promedio general en cada bloque de
proyectos. (ver Anexo Nº 4).
No ocurrió lo mismo con el aporte en efectivo demandado
(5%), debido a que en los proyectos nuevos, el aporte de las
comunidades fue inferior al señalado en la política financiera
(2,6%). Lo contrario sucedió en los proyectos rehabilitados,
en los que el aporte en efectivo de la comunidad fue superior
al exigido (6,28%). Los componentes del aporte comunitario,
en efectivo y en especie, indican que el primer componente
de ese aporte corresponde a la mano de obra voluntaria
(54.7% en nuevos y 47% en rehabilitaciones); el segundo a
la valorización de los materiales locales (adobes, techo y
puerta para las letrinas), y por último el pago en efectivo y
los fletes rurales54.
54 Flete rural: Se refiere al costo de transporte de materiales por parte de los beneficiarios, hacia los lugares donde se construyen las diferentes estruc-turas del sistema, a partir del último acceso del vehículo en la comunidad (desde pie de carretera hasta pie de obra).
5656
Para la valorización del aporte de mano de obra de la
comunidad, o de los materiales locales y los fletes rurales,
se realizan los cálculos a partir del presupuesto detallado del
expediente técnico del proyecto. En los “costos directos”
se detallan las partidas y subpartidas de cada uno de los
componentes de la infraestructura, lo que permite conocer
la cantidad requerida de mano de obra voluntaria, expresada
en términos de cantidad de “horas hombre”55. Al factor hora
hombre se le asigna un precio unitario, que para el caso de la
mano de obra voluntaria se fija en relación al precio del jornal
diario en la zona rural de Cajamarca (10 Nuevos Soles56), lo
que da un valor unitario de S/. 1.25 la hora. La mano de obra
voluntaria es aplicada a algunas labores de la construcción
o rehabilitación de SAP que no precisan de calificaciones
especiales (cuadro Nº 24).
55 La estimación de las horas hombre necesarias para alcanzar un producto (por ejemplo x metros lineales de zanja excavados), supone asignar un ren-dimiento promedio (productividad) al trabajador, a partir de la sistematización de información recogida en campo por las empresas del sector construc-ción. Esos rendimientos no son inamovibles y pueden tener variaciones de un caso a otro.
56 Equivalente a US$ 3.0769 por una jornada de 8 horas.
El aporte relativamente alto de la comunidad al financiamiento
de los costos totales se explica por la alta incidencia que tienen
en la estructura de costos de agua y saneamiento los insumos
aportados por la comunidad: mano de obra voluntaria, materiales
locales, y fletes rurales. El peso relativo de estos insumos en el
presupuesto global es mayor cuando los proyectos se localizan
en comunidades con poblaciones dispersas (distancia entre 200
y 300 metros entre las viviendas). En esos casos aumenta el
metraje de la excavación de zanjas por la extensión de la red
de tuberías; también los fletes rurales se incrementan por la
necesidad de un acarreo y disposición de mayor cantidad de
materiales y/o desmonte.
En cuanto al grado de cumplimiento en la entrega de los
aportes, y la puntualidad con la que se han realizado, la respuesta
fue diversa según se trate del aporte en efectivo o del aporte
en especie (mano de obra, materiales, fletes). Estos últimos
se cumplieron oportunamente, pero el aporte en efectivo tuvo
problemas por incumplimiento de plazos.
El control de los aportes en “mano de obra” de la comunidad se
realizó desde dos frentes. De un lado, por los jefes de grupos, con
5757
un registro denominado el “cuaderno de tarea”57; y de otro,
por la empresa contratista a través del maestro de obra.
En el caso de que algún usuario no cumpliera con las tareas
asignadas en las fechas pactadas, debería reponer las tareas
no trabajadas en otro momento o pagar un monto equivalente
a la cantidad de jornales por las tareas no realizadas. Al final las
comunidades realizaron asambleas para verificar el cumplimiento
de las familias, acordando que los usuarios que no cumplieron
con sus tareas en la instalación de los servicios de agua y
saneamiento, tendrían que compensarlas participando en otras
tareas comunales.
En algunos casos el aporte de mano de obra de la comunidad
se llevó a la práctica a través de la “minga”, forma ancestral de
organización de la ayuda mutua mediante el trabajo comunitario
en el que participa el conjunto de las familias de la comunidad
(varones, mujeres y niños). Esta modalidad de organización para
el trabajo fue practicada en la apertura, llenado y apisonado de
zanjas, agilizando la ejecución de la obra. 57 En este instrumento sólo se registran las tareas comunales referidas a traba-
jos preliminares y de la propia construcción o rehabilitación del SAP.
Cuadro Nº 24: Tareas asignadas a la mano de obra voluntaria de la comunidad en los proyectos de agua y saneamiento: SAP Nuevos / Rehabilitaciones / Letrinas
Trabajos preliminares en las estructuras:
• Limpieza de terreno.
• Trazo y replanteo.
• Demolición de estructuras de concreto.
• Eliminación de desmonte.
• Retiro de cerco perimétrico.
• Retiro de tubería deteriorada.
Movimiento de tierras:
• Excavación manual bajo agua.
• Eliminación de material excedente.
• Nivelación y compactación.
• Relleno y compactación manual de zanjas.
• Piedra colocada.
Obras de concreto: encofrado y desencofrado, traslado de material, mezclado y vaciado del concreto en los encofrados (o formas) y el curado del concreto.
Tarrajeos: Acarreo de materiales: agregados y cemento, además de agua.
Filtros: Colocación de filtro de piedra (chica, mediana y grande).
Cerco perimétrico:Excavación manual / Colocación de postes.
Varios:
• Colocación de piedra acomodada (pozos de drenaje para la eliminación de aguas grises).
• Pinturas en muros exteriores.
Construcción de Letrinas:
• Limpieza de terreno.
• Excavación manual de letrina.
• Eliminación de material excedente.
• Brocal de piedra asentada con barro.
• Caseta de adobe.
• Construcción de muro de adobe.
• Tarrajeo con barro.
• Cobertura y puerta.
Flete Rural:
• Transporte de materiales (desde pie de carretera hasta pie de obra).
5858
En cuanto a los problemas con el aporte en efectivo de las
familias; las razones de esta situación se resumen en lo siguiente:
i) En muchas comunidades todavía hay resistencia al aporte o
pago por la instalación de los servicios públicos básicos, bajo
el entendido de que los deben obtener gratuitamente por la
oferta desde el Estado o de alguna entidad privada. Algunas
familias gestionaron ayuda ante la Municipalidad Distrital para
el pago de sus aportes, y una Municipalidad Distrital asumió el
pago del 90% del aporte correspondiente a las comunidades
de su jurisdicción. Otra comunidad gestionó apoyo ante la
Municipalidad Provincial, la que accedió a pagar el 40% del
pago en efectivo.
ii) En algunos casos se justificaba el no pago con el argumento
de que otros proyectos pagan en efectivo la mano de obra
comunal, mientras que el PROPILAS no lo hace. Pero esta
objeción no tomaba en cuenta que la mano de obra voluntaria
es valorizada como parte del aporte de la comunidad a los
costos totales, considerando que el enfoque del proyecto se
sustenta en el co-financiamiento.
El incumplimiento del pago oportuno de los aportes por
la comunidad obligó a que dichos montos sean cubiertos
transitoriamente con desembolsos efectuados por CARE-
COSUDE y la Municipalidad Distrital, hasta que el dinero de
las comunidades se deposite en la cuenta mancomunada. No
obstante, aun habiendo culminado los proyectos, se mantienen
algunos saldos pendientes de pago. Las comunidades
participantes han puesto en discusión esta situación, y han
señalado la necesidad de establecer mecanismos de control y
vigilancia comunal, proponiendo la restricción del servicio de agua
potable a las familias que aún no han cancelado; o que no se
debería instalar el servicio de agua potable a las familias mientras
no cancelen su aporte en efectivo.
5.3 Resultados y lecciones aprendidas
Resultados
a) Seis Municipalidades Distritales adoptaron el Modelo
de Contratación Municipal con Participación Comunal
en convenio con CARE PERU. Bajo sus políticas y
procedimientos operativos se han realizado 21 proyectos
de agua y saneamiento en igual número de comunidades:
13 construcciones de nuevos SAP, y 8 rehabilitaciones de
sistemas deteriorados.
b) Once empresas locales fueron contratadas para ejecutar los
proyectos, las que aceptaron y se adecuaron a la participación
comunal con mano de obra voluntaria. Las pequeñas empresas
locales y personas naturales, registradas como contratistas
en el CONSUCODE, han mostrado una respuesta positiva al
Modelo de Contratación Municipal con Participación Comunal
en el PROPILAS.
c) Han participado en la ejecución de los proyectos, en distintas
posiciones (ingenieros residentes, facilitadores de educación
sanitaria y AOM, inspectores o supervisores), 33 profesionales
y técnicos acreditados por la EPILAS, dinamizándose la
5959
demanda de profesionales calificados para los trabajos de agua
y saneamiento en empresas e instituciones públicas y privadas
de Cajamarca.
d) Se ha fortalecido la participación comunal en el modelo de
contratación municipal pues representa un elemento clave
tanto en la selección de contratistas, para garantizar la
vigilancia y transparencia del proceso, como en la ejecución
de los proyectos, realizando la fiscalización a los contratistas
y supervisores.
e) La organización de 18 Juntas Administradoras de Servicios
de Saneamiento –JASS–, se ha fortalecido mejorando su
capacidad de representación y negociación frente a otros
actores. Además, se ha conformado la Asociación de Juntas
Administradoras de Servicios de Saneamiento (AJASS) en
el distrito de Miguel Iglesias, mientras que en los distritos de
San Juan y Llacanora están en proceso de conformación dos
asociaciones similares.
f) Han participado en proyectos integrales de agua y
saneamiento 21 comunidades rurales de Cajamarca,
adquiriendo compromisos de aporte en efectivo y en especie
para cofinanciamiento de los proyectos, conforme a los
requerimientos de la política financiera del PROPILAS. Dicha
contribución, alcanzó niveles muy significativos en relación al
costo total de los proyectos: 30.9% en el caso de proyectos
nuevos y 29.4% en las rehabilitaciones.
g) El grado de cumplimiento de los aportes de la comunidad
ha sido diferente según se trate de aporte en efectivo o en
especie. En cuanto al primero, se ha incurrido frecuentemente
en retrasos en el pago de las cuotas familiares fijadas; en
cambio en el aporte en especie (mano de obra, materiales
locales, y fletes rurales), el grado de cumplimiento ha sido
bastante elevado.
h) Se muestran diferencias significativas en la capacidad de
respuesta de las comunidades respecto al cumplimiento en
la entrega de sus aportes, según se trate de comunidades en
las que no hay sistema de agua (proyectos de instalación de
nuevo sistema), o comunidades que ya cuentan con el SAP
(proyectos de rehabilitación). En las comunidades que no
cuentan con SAP se constató un mayor interés y voluntad de
participación que en aquellas otras en las que se contaba con
servicio, aunque éste sea de baja calidad y poca continuidad.
i) Cuarenta JASS en las comunidades de intervención del
PROPILAS han fijado tarifas que permiten cubrir los costos de
administración, operación y mantenimiento de los servicios58.
El nivel de morosidad en el pago de estas cuotas no es muy
elevado, estimándose en 12.65% en promedio para las
comunidades de la primera etapa del proyecto.
j) La tarea de seguimiento y asistencia técnica a las JASS,
una vez que éstas toman la responsabilidad de realizar la
administración, operación y mantenimiento, es de gran
58 Diecinueve corresponden a la primera etapa de intervención (1999-2002) y 21 a la segunda etapa (2002-2005). Los usuarios y miembros del consejo directivo de la JASS realizan la operación y mantenimiento como un aporte adicional con mano de obra voluntaria que no figura como valor monetario.
6060
importancia para la sostenibilidad de los sistemas. El proyecto
ha logrado avances importantes en asegurar el compromiso
de algunas Municipalidades Distritales con esa tarea, las que
ya han designado responsables y asignado presupuesto para
realizar este trabajo.
k) Las mediciones de inicio y fin realizadas para los indicadores de
educación sanitaria sugieren que, en la ejecución del proyecto,
el componente relacionado al conocimiento y adopción de
comportamientos sanitarios saludables en las familias, puede
alcanzar resultados muy positivos en el mediano plazo. Se
ha observado que la prevalencia de enfermedades diarreicas
agudas –EDA– en menores de cinco años, disminuye de un
28% a 4% en las comunidades en las que se instaló un sistema
de agua potable nuevo; y de 36% a 9% en las comunidades en
las que se rehabilitó el sistema de agua potable. Sin embargo,
se necesita profundizar estas mediciones para identificar
todos los factores que contribuyen de manera directa en la
disminución de las EDA en las localidades en las que se
ejecutó el proyecto.
Lecciones aprendidas
a) La contratación municipal con participación comunal para
la provisión de servicios de agua y saneamiento ha sido
una experiencia positiva para las Municipalidades Distritales
participantes; les ha permitido conocer y poner en práctica
procedimientos transparentes de adjudicación y ejecución
de contratos, en el marco de la Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado. Con anterioridad al PROPILAS,
las Municipalidades Distritales utilizaban casi exclusivamente
el procedimiento de administración directa para las obras
públicas, el cual presenta limitaciones para la ejecución
de proyectos integrales de agua y saneamiento con
componentes educativos.
b) Un cambio en el modelo de contratación debe estar
acompañado de una estrategia de comunicaciones
durante todo el proceso. La comunicación de la política
financiera hacia las Municipalidades Distritales y
comunidades tuvo problemas al referir los porcentajes
del cofinanciamiento de los proyectos59 solamente al
monto de los costos monetarios incluidos en el expediente
técnico, pero no se hizo referencia al costo del expediente
técnico, de la supervisión, y de la mano de obra voluntaria
(valorizada).
c) La mejor forma de asegurar el cumplimiento oportuno de
los aportes de cofinanciamiento comprometidos por las
Municipalidades Distritales, es a través del “débito
automático”, como un cargo directo que realiza la institución
financiera en la cuenta bancaria de la Municipalidad
Distrital, previa autorización de ésta. De otro modo las
Municipalidades Distritales incurren en retrasos en el
depósito de los aportes a la cuenta mancomunada del
proyecto. A futuro, este procedimiento puede ser pactado
en los convenios, indicando que la autoridad municipal está
impedida de revocar esa autorización al banco en tanto
el proyecto no concluya.
d) El grado de cumplimiento del aporte en efectivo de las
familias, ha sido limitado, a diferencia del aporte de mano
de obra voluntaria. Es necesario formalizar contractualmente
los compromisos entre el/la jefe/jefa de familia y la
municipalidad, a fin de prever los mecanismos que aseguren
el cumplimiento oportuno de los aportes en efectivo,
y los efectos que se derivan del no cumplimiento.
El gobierno local debería hacer el necesario seguimiento
de los acuerdos y exigir su cumplimiento.
59 20% la municipalidad, 20% la comunidad, y 60% CARE-COSUDE en caso de sistemas nuevos; y 40% la municipalidad, 20% la Comunidad, y 40% CARE-COSUDE en caso de sistemas rehabilitados. Además se establecen topes al aporte de CARE-COSUDE relacionados al costo per cápita: máximo US$ 60 para sistemas nuevos, y US$ 45 para sistemas rehabilitados.
6161
e) Las localidades que aún no cuentan con servicio de
agua potable se encuentran cada vez más alejadas, con
dificultades de acceso, y la población está muy dispersa.
Debido a ello, los costos per cápita de los proyectos de
esta etapa (US$ 18360 para sistemas nuevos), han tenido un
incremento significativo respecto de los de la etapa anterior
(US$ 131). Ante estos incrementos, es necesario explorar
nuevas estrategias de intervención para poblaciones rurales
dispersas, y también para capitales distritales con menos
de 2000 habitantes.
El costo de las letrinas representan el 13.3% del costo total
de la infraestructura sanitaria, correspondiendo el 2.4%
al aporte en efectivo de la Municipalidad Distrital y CARE-
COSUDE y el 10.9% al aporte valorizado de la comunidad
(mano de obra y materiales locales). Se recomienda
considerar estos porcentajes en la formulación de costos
y presupuestos de proyectos integrales de agua y saneamiento.
El costo de las letrinas fue de US$ 14.30 per cápita61.
f) La reiteración de problemas con algunos expedientes técnicos
que no son consistentes con la realidad que se encuentra en
el terreno, señala la necesidad de tomar medidas adicionales
para mejorar su calidad y los procedimientos de su aprobación.
Es preciso que antes de la aprobación del expediente técnico
en la Municipalidad Distrital se realice una verificación en el
terreno, para evitar omisiones o distorsiones en los datos que
posteriormente van a dar lugar a la inclusión de adicionales,
post contrato de adjudicación.
g) Algunas empresas contratistas, por razones propias de
la lógica empresarial privada, prestan mayor atención a la
ejecución de la infraestructura, debido a que ésta representa
casi el 90% del monto total del contrato y debe ser
concluida en 4 meses; en tanto que capacitación en AOM y
educación sanitaria representan el 10% del valor del contrato
y se extienden a lo largo de 12 meses. De ahí que AOM y
Educación Sanitaria puedan quedar relegadas a un segundo
plano, afectando la motivación del personal contratado para
llevar a cabo esas actividades. Ante esto, es necesario realizar
un trabajo de inducción con los gerentes de las empresas que
incida en la importancia de la estrategia de ejecución integral y
articulada de los tres componentes del proyecto, y proveer de
mayores recursos al componente social del proyecto.
h) El PROPILAS ha realizado un importante trabajo de
capacitación de personal profesional y técnico en las
municipalidades. No obstante, los constantes cambios y
rotaciones de ese personal afectan la continuidad en los planes
de trabajo y la consolidación de sus resultados. Es necesario
discutir estos temas con las autoridades municipales para
encontrar alternativas de solución.
60 No incluyen costos operativos.61 Costo que se encuentra incluido en el costo per cápita total de US$ 183.
6262
CASTILLO, OSCAR. La contratación por la comunidad:
Empoderamiento y saneamiento rural en el Perú. PAS-BM.
Lima, Noviembre del 2001.
CARE-PROPILAS, COSUDE, PAS. La experiencia de la Escuela Piloto,
EPILAS – Acreditación en Agua y Saneamiento Rural. Proyecto
Piloto para Mejorar la Gestión y Sostenibilidad Distrital en Agua
y Saneamiento – PROPILAS II. Nota de Campo Nº.5 Lima,
Mayo 2004.
CARE-PROPILAS, COSUDE, PAS. Experiencias de planificación
estratégica en agua potable y saneamiento rural en
Municipalidades Distritales. Proyecto Piloto para Mejorar la
Gestión y Sostenibilidad Distrital en Agua y Saneamiento
– PROPILAS II. Lima, Noviembre 2005.
CARE-PROPILAS, COSUDE, PAS. La Contratación Municipal con
Participación Comunal. Proyecto Piloto para Mejorar la Gestión
y Sostenibilidad Distrital en Agua y Saneamiento – PROPILAS
II. Lima, Junio, 2006.
CARE-PROPILAS, COSUDE, PAS. La participación comunal en
el cofinanciamiento de proyectos integrales de agua y
saneamiento. Proyecto Piloto para Mejorar la Gestión y
Sostenibilidad Distrital en Agua y Saneamiento – PROPILAS II.
(Manuscrito) Lima, Agosto 2006.
DEFENSORÍA DEL PUEBLO (2005). Descentralización y buen
gobierno, compendio de normas.
• Ley 27680 Ley de Reforma Constitucional
• Ley 27783 Ley de Bases de la Descentralización
• Ley 27867 Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
• Ley 27972 Ley Orgánica de Municipalidades
INEI. Encuesta Nacional de Hogares – ENAHO. Lima, 2002.
MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN Y SANEAMIENTO.
Plan Nacional de Saneamiento (2005-2015).
http.www.vivienda.gob.pe/DNS/DNSPlanNacional.aspx
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y Saneamiento. Centro Internacional de Agua y Saneamiento.
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KATZ, TRAVIS Y SARA JENNIFER. Abastecimiento Sostenible de
Agua en Zonas Rurales. BIRF/Banco Mundial. Washington,
1997.
ONU. Hacia el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio
en el Perú. Un compromiso del país para acabar con la
pobreza, la desigualdad y la exclusión. Lima, 2004.
PROPILAS. Informes anuales del proyecto de la etapa 2002-2005.
CARE, Cajamarca, 2005. (Manuscritos)
PROPILAS. Informes de sistematización del proyecto de la etapa
2002-2005. CARE, Cajamarca, 2005. (Manuscritos)
PROPILAS. Propuesta de diagnóstico institucional e identificación
de capacidades institucionales en agua y saneamiento
de Municipalidades Distritales. CARE, Cajamarca, 2003.
(Manuscrito)
PROPILAS. Informe del taller de autoevaluación. CARE, Cajamarca,
2004. (Manuscrito)
PROPILAS. Informe de evaluación de sostenibilidad de proyectos
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2002-2005. CARE, Cajamarca, 2005.
SOTO, FRANCISCO, et. al. Estudio de sostenibilidad de 104
sistemas de agua rural. Ministerio de Vivienda, Construcción y
Saneamiento. COSUDE, PAS-Banco Mundial, Lima, 2003.
6363
Anexos
6464
Anexo Nº 1: Matriz de plan de fortalecimiento institucional en agua y saneamiento de municipalidadesCAPACIDADES INSTITUCIONALES
NIVELES DE CAPACIDADES CAPACIDADES A DESARROLLAR INDICADOR MEDIOS DE VERIFICACIÓN
Planifica la gestión de los servicios de agua y saneamiento con participación ciudadana
Conocimientos y habilidades
1. Utiliza el diagnóstico situacional de los servicios de agua y saneamiento para la priorización de proyectos.
• Documento diagnóstico del estado situacional de los servicios de agua y saneamiento a nivel distrital
• N° de comunidades atendidas en base a la planificación del sector
• Documento diagnóstico
• Liquidación de contratos
2. Lidera espacios de coordinación y concertación local y promueve las inversiones en agua y saneamiento.
• Mínimo 3 reuniones al año de los espacios de concertación (CCL y comités de gestión) • Actas de reuniones
Tecnología, infraestructura y equipos
3. Opera y actualiza el sistema informático de registro de cobertura y estado de los servicios de agua y saneamiento.
• Sistema informático operativo • Reportes actualizados
Normas y procedimientos 4. Formula, monitorea y evalúa Planes Estratégicos (PE) y Planes Operativos Anuales (POA) participativos y concertados para el sector de agua y saneamiento.
• Documentos de PE y POA• 60 % de cumplimiento de acciones consideradas en el POA
• PE y POA
• Informe de evaluación
5. Establece acuerdos para ejecutar proyectos integrales en agua y saneamiento.
• Acuerdos y normas emitidas • Actas.• Resoluciones.• Ordenanzas• Convenios
6. Invierte en agua y saneamiento con presupuesto propio en el último año.
• N° de proyectos, acciones o actividades de agua y saneamiento aprobados mediante presupuestos participativos
• Presupuesto anual
Recursos financieros 7. Gestiona la obtención de recursos para ejecutar proyectos de agua y saneamiento en el último año.
• N° de convenios para la ejecución de proyectos de agua y saneamiento • Convenios firmados.
Capacidad para ejecutar proyectos de agua y saneamiento
Conocimientos y habilidades
8. Potencia el desarrollo de sus recursos humanos en el área técnica, social y administrativa.
• N° de personas especializadas ejerciendo funciones administrativas• N° de profesionales ejerciendo funciones de supervisión de procesos educativos• N° de ingenieros capacitados ejerciendo la inspección de obras • N° de personas que manejan el sistema Informático
• CAP, MOF, ROF
• Informes
• Lista de chequeo
9. Elabora expedientes técnicos integrales y de calidad en agua y saneamiento
• Resolución de Concejo aprobando expedientes técnicos• Expedientes contienen 3 componentes• Expedientes técnicos que se han formulado a partir de planos tipo y software PRESA• Expedientes técnicos sin observaciones en el proceso de selección de contratistas
• Resolución de Concejo
10. Implementa proyectos integrales de agua y saneamiento adecuándose a la normatividad (Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado - Ley N° 26850).
• N° de contratistas seleccionados mediante bases de concurso que toman como referencia la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
• N° de proyectos ejecutados
• Bases de concurso
• Actas de concurso
11. Asesora a las JASS en aspectos organizativos, técnicos, administrativos y legales en la gestión de sus servicios de agua y saneamiento.
• N° de JASS constituidas legalmente• N° de JASS brindando servicios eficientes
• Informes• Listas de chequeo• Acta de constitución• Resolución de inscripción
12. Promueve la constitución de OCB en los espacios de concertación y órganos de coordinación locales a nivel distrital.
• Representantes de la AJASS y APROMSAS participan en por lo menos 50% de las reuniones de los espacios de coordinación y concertación local en los últimos 12 meses
• Actas de reuniones
Tecnología, infraestructura y equipos
13. Formula propuestas o mecanismos para facilitar la implementación de proyectos de agua y saneamiento.
• N° de comités especiales donde han participado miembros de las comunidades• N° de resoluciones de designación de miembros de Comités Especiales
• Convenio firmado
• Resoluciones
14. Gestiona la implementación del área técnica. • Área técnica con equipamiento básico mínimo (computadora, impresora) • Inventario de bienes
Fortalecimiento organizacional para la sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento
Conocimientos y habilidades 15. Brinda asistencia post ejecución a las JASS para fortalecer su gestión.
• Planes de seguimiento a JASS elaborados• N° de visitas de seguimiento a JASS (mínimo 3 durante el primer año)
• Informes
Normas y procedimientos 16. Asigna responsabilidades al área técnica para la gestión en agua y saneamiento.
• Instrumentos normativos que incorporan roles y funciones para el seguimiento, monitoreo y asistencia técnica para la gestión en agua y saneamiento
• Instrumentos normativos: ROF, MOF
17. Regula a través de ordenanzas la gestión en agua y saneamiento. Ordenanzas emitidas para:• La promoción de prácticas sanitarias• El monitoreo de la operación y mantenimiento de los servicios de agua y saneamiento• Provisión de información por parte de la JASS sobre el estado de sus sistemas
• Actas de reuniones de concejo y ordenanzas municipales
6565
Anexo Nº 1: Matriz de plan de fortalecimiento institucional en agua y saneamiento de municipalidadesCAPACIDADES INSTITUCIONALES
NIVELES DE CAPACIDADES CAPACIDADES A DESARROLLAR INDICADOR MEDIOS DE VERIFICACIÓN
Planifica la gestión de los servicios de agua y saneamiento con participación ciudadana
Conocimientos y habilidades
1. Utiliza el diagnóstico situacional de los servicios de agua y saneamiento para la priorización de proyectos.
• Documento diagnóstico del estado situacional de los servicios de agua y saneamiento a nivel distrital
• N° de comunidades atendidas en base a la planificación del sector
• Documento diagnóstico
• Liquidación de contratos
2. Lidera espacios de coordinación y concertación local y promueve las inversiones en agua y saneamiento.
• Mínimo 3 reuniones al año de los espacios de concertación (CCL y comités de gestión) • Actas de reuniones
Tecnología, infraestructura y equipos
3. Opera y actualiza el sistema informático de registro de cobertura y estado de los servicios de agua y saneamiento.
• Sistema informático operativo • Reportes actualizados
Normas y procedimientos 4. Formula, monitorea y evalúa Planes Estratégicos (PE) y Planes Operativos Anuales (POA) participativos y concertados para el sector de agua y saneamiento.
• Documentos de PE y POA• 60 % de cumplimiento de acciones consideradas en el POA
• PE y POA
• Informe de evaluación
5. Establece acuerdos para ejecutar proyectos integrales en agua y saneamiento.
• Acuerdos y normas emitidas • Actas.• Resoluciones.• Ordenanzas• Convenios
6. Invierte en agua y saneamiento con presupuesto propio en el último año.
• N° de proyectos, acciones o actividades de agua y saneamiento aprobados mediante presupuestos participativos
• Presupuesto anual
Recursos financieros 7. Gestiona la obtención de recursos para ejecutar proyectos de agua y saneamiento en el último año.
• N° de convenios para la ejecución de proyectos de agua y saneamiento • Convenios firmados.
Capacidad para ejecutar proyectos de agua y saneamiento
Conocimientos y habilidades
8. Potencia el desarrollo de sus recursos humanos en el área técnica, social y administrativa.
• N° de personas especializadas ejerciendo funciones administrativas• N° de profesionales ejerciendo funciones de supervisión de procesos educativos• N° de ingenieros capacitados ejerciendo la inspección de obras • N° de personas que manejan el sistema Informático
• CAP, MOF, ROF
• Informes
• Lista de chequeo
9. Elabora expedientes técnicos integrales y de calidad en agua y saneamiento
• Resolución de Concejo aprobando expedientes técnicos• Expedientes contienen 3 componentes• Expedientes técnicos que se han formulado a partir de planos tipo y software PRESA• Expedientes técnicos sin observaciones en el proceso de selección de contratistas
• Resolución de Concejo
10. Implementa proyectos integrales de agua y saneamiento adecuándose a la normatividad (Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado - Ley N° 26850).
• N° de contratistas seleccionados mediante bases de concurso que toman como referencia la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
• N° de proyectos ejecutados
• Bases de concurso
• Actas de concurso
11. Asesora a las JASS en aspectos organizativos, técnicos, administrativos y legales en la gestión de sus servicios de agua y saneamiento.
• N° de JASS constituidas legalmente• N° de JASS brindando servicios eficientes
• Informes• Listas de chequeo• Acta de constitución• Resolución de inscripción
12. Promueve la constitución de OCB en los espacios de concertación y órganos de coordinación locales a nivel distrital.
• Representantes de la AJASS y APROMSAS participan en por lo menos 50% de las reuniones de los espacios de coordinación y concertación local en los últimos 12 meses
• Actas de reuniones
Tecnología, infraestructura y equipos
13. Formula propuestas o mecanismos para facilitar la implementación de proyectos de agua y saneamiento.
• N° de comités especiales donde han participado miembros de las comunidades• N° de resoluciones de designación de miembros de Comités Especiales
• Convenio firmado
• Resoluciones
14. Gestiona la implementación del área técnica. • Área técnica con equipamiento básico mínimo (computadora, impresora) • Inventario de bienes
Fortalecimiento organizacional para la sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento
Conocimientos y habilidades 15. Brinda asistencia post ejecución a las JASS para fortalecer su gestión.
• Planes de seguimiento a JASS elaborados• N° de visitas de seguimiento a JASS (mínimo 3 durante el primer año)
• Informes
Normas y procedimientos 16. Asigna responsabilidades al área técnica para la gestión en agua y saneamiento.
• Instrumentos normativos que incorporan roles y funciones para el seguimiento, monitoreo y asistencia técnica para la gestión en agua y saneamiento
• Instrumentos normativos: ROF, MOF
17. Regula a través de ordenanzas la gestión en agua y saneamiento. Ordenanzas emitidas para:• La promoción de prácticas sanitarias• El monitoreo de la operación y mantenimiento de los servicios de agua y saneamiento• Provisión de información por parte de la JASS sobre el estado de sus sistemas
• Actas de reuniones de concejo y ordenanzas municipales
6666
Anexo Nº 2: Matriz de actores y funciones en la planificación distrital de agua y saneamiento
FASES
ACTORES
Municipalidad Comunidad Ministerio de Educación Ministerio de Salud
PLANIFICACIÓN
1. Diagnóstico • Identifica la situación de los servicios de agua y saneamiento.
• Facilita información requerida por la municipalidad.
• Facilita información solicitada por la municipalidad. • Facilita información sobre clasificación de riesgos en salud.
2. Planificación • Concerta con actores locales, regionales y nacionales.
• Promueve la participación comunal.• Planifica la inversión en agua y saneamiento. • Elabora expedientes técnicos.• Promueve conformación y capacitación de
JASS y AJASS.• Gestiona obtención de recursos.
• Participa en espacios de concertación local y presupuestos participativos.
• Identifica necesidades en agua y saneamiento.
• Se organiza a través de la JASS.• Demanda el servicio y gestiona recursos.
• Participa en espacios de concertación local.• Incorpora en su estructura curricular el desarrollo de
competencias referidas a la práctica de conductas sanitarias adecuadas.
• Participa en espacios de concertación local.• Planifica acciones respecto de la vigilancia de la calidad del
agua y promoción de la salud.
EJECUCIÓN
Ejecución de proyectos • Contrata / ejecuta y supervisa proyectos de agua y saneamiento.
• Promueve capacitación de la JASS.
• Seguimiento y fiscalización de la ejecución.• Participa organizadamente en la ejecución de la
infraestructura y procesos educativos.• Administra, opera y mantiene los servicios de
agua y saneamiento a través de la JASS.
• Ejecuta la educación sanitaria en centros educativos. • Vigila conductas sanitarias en la población.• Fortalece y retroalimenta capacidades de los promotores
de salud.
Financiamiento • Financia la ejecución de proyectos de agua y saneamiento.
• Participación organizada (aporta con mano de obra voluntaria).
POST EJECUCIÓN
Seguimiento y monitoreo • Actualiza información del estado situacional de los servicios agua y saneamiento.
• Vigila la gestión de las JASS.
• Vigila calidad y buen uso del agua.• Vigila práctica adecuada de conductas sanitarias
en el ámbito familiar.
• Conforma el equipo escolar de salud para establecer un sistema de vigilancia.
• Monitorea la prevalencia de EDA.• Vigila conductas sanitarias en la población.
Asistencia técnica • Capacita a JASS y familias de la comunidad. • Participa en el proceso de capacitación y asistencia técnica.
• Educa en la adopción de conductas sanitarias adecuadas a la población escolar.
• Apoya en los procesos de capacitación a JASS en AOM de los servicios.
Gestión del servicio de agua y saneamiento
• Ejecuta e impulsa plan de desarrollo del sector agua y saneamiento.
• Coordina y concerta con actores locales.
• Administra, opera y mantiene el servicio.• Paga oportunamente sus cuotas.
• Promueve comportamientos sanitarios saludables en el plano escolar.
• Vigila la calidad del agua.
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Anexo Nº 2: Matriz de actores y funciones en la planificación distrital de agua y saneamiento
FASES
ACTORES
Municipalidad Comunidad Ministerio de Educación Ministerio de Salud
PLANIFICACIÓN
1. Diagnóstico • Identifica la situación de los servicios de agua y saneamiento.
• Facilita información requerida por la municipalidad.
• Facilita información solicitada por la municipalidad. • Facilita información sobre clasificación de riesgos en salud.
2. Planificación • Concerta con actores locales, regionales y nacionales.
• Promueve la participación comunal.• Planifica la inversión en agua y saneamiento. • Elabora expedientes técnicos.• Promueve conformación y capacitación de
JASS y AJASS.• Gestiona obtención de recursos.
• Participa en espacios de concertación local y presupuestos participativos.
• Identifica necesidades en agua y saneamiento.
• Se organiza a través de la JASS.• Demanda el servicio y gestiona recursos.
• Participa en espacios de concertación local.• Incorpora en su estructura curricular el desarrollo de
competencias referidas a la práctica de conductas sanitarias adecuadas.
• Participa en espacios de concertación local.• Planifica acciones respecto de la vigilancia de la calidad del
agua y promoción de la salud.
EJECUCIÓN
Ejecución de proyectos • Contrata / ejecuta y supervisa proyectos de agua y saneamiento.
• Promueve capacitación de la JASS.
• Seguimiento y fiscalización de la ejecución.• Participa organizadamente en la ejecución de la
infraestructura y procesos educativos.• Administra, opera y mantiene los servicios de
agua y saneamiento a través de la JASS.
• Ejecuta la educación sanitaria en centros educativos. • Vigila conductas sanitarias en la población.• Fortalece y retroalimenta capacidades de los promotores
de salud.
Financiamiento • Financia la ejecución de proyectos de agua y saneamiento.
• Participación organizada (aporta con mano de obra voluntaria).
POST EJECUCIÓN
Seguimiento y monitoreo • Actualiza información del estado situacional de los servicios agua y saneamiento.
• Vigila la gestión de las JASS.
• Vigila calidad y buen uso del agua.• Vigila práctica adecuada de conductas sanitarias
en el ámbito familiar.
• Conforma el equipo escolar de salud para establecer un sistema de vigilancia.
• Monitorea la prevalencia de EDA.• Vigila conductas sanitarias en la población.
Asistencia técnica • Capacita a JASS y familias de la comunidad. • Participa en el proceso de capacitación y asistencia técnica.
• Educa en la adopción de conductas sanitarias adecuadas a la población escolar.
• Apoya en los procesos de capacitación a JASS en AOM de los servicios.
Gestión del servicio de agua y saneamiento
• Ejecuta e impulsa plan de desarrollo del sector agua y saneamiento.
• Coordina y concerta con actores locales.
• Administra, opera y mantiene el servicio.• Paga oportunamente sus cuotas.
• Promueve comportamientos sanitarios saludables en el plano escolar.
• Vigila la calidad del agua.
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Anexo Nº 3: Plan de Inversiones en agua y saneamiento (2006-2010)
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
Distrito Presupuesto total municipal
2005 en nuevos soles
Monto asignado por los municipios
distritales a inversiones
Población total
Cobertura actual de
agua
Meta de cobertura
al 2010 (reducir
déficit de cobertura en 25%)
Inversión total requerida en construcción de sistemas de agua
potable (SAP) nuevos
Inversión total requerida para la rehabilitación de SAP que podrían colapsar en los próximos cinco años, dejando a la población sin servicio
(sostenibilidad)
Presupuesto total para mejorar la cobertura y sostenibilidad de servicios 2006 - 2010 (nuevos y
rehabilitados)
Compromiso municipal a invertir
en agua y saneamiento no
menos del 10% del presupuesto
de inversiones aprox. 5 años
Cofinanciamiento: aporte comunal,
20% de la inversión en agua y
saneamiento
Déficit ó Superávit para el plan de
inversiones agua y saneamiento
2006-2010. Necesidad de
apalancamiento
Población Total Población Total
S/. S/. % Nº % % Nº % S/. Nº % S/. S/. S/. S/. S/.
San Juan 3,618,342 3,245,144 89.7 6,886 68 76.0 551 8.0 327,815 2,822 7.3 642,280 970,095 1,622,572 194,019 846,496
Llacanora 4,219,523 3,642,852 86.3 11,369 60 70.0 1,137 10.0 676,541 5,005 44.0 1,139,125 1,815,666 1,821,426 363,133 368,893
Miguel Iglesias
1,798,805 942,409 52.4 7,073 41 55.8 1,043 14.8 620,822 2,629 37.2 598,354 1,219,176 471,205 243,835 -504,136
Utco 484,978 333,140 68.7 2,591 57 67.8 279 10.8 165,748 583 22.5 132,689 298,437 166,570 59,687 -72,180
Tacabamba 3,747,836 2,581,330 68.9 38,924 49 61.8 4,963 12.8 18,150 46.6 4,130,895 7,084,139 1,290,665 1,416,828 -4,376,646
Lajas 3,268,634 2,325,450 71.1 24,800 48 61.0 3,224 13.0 11,869 47.9 2,701,355 4,619,877 1,162,725 923,975 -2,533,176
Costo PC SAP nuevos US $183.10 (*) T.C 3.25 595.08 nuevos solesCosto PC rehabilitaciones US $70.03 T.C 3.25 227.60 nuevos soles
NOTAS según referencia de número de columna: 2: Se asume que los ingresos municipales de 2005 se mantendrán constan-
tes a lo largo de los próximos cinco años (o eventualmente se incremen-tarán). Datos de presupuesto municipal 2005, según fuente: www.cnd.gob.pe
3: Monto asignado por los municipios para inversiones en el ejercicio fiscal 2005; la diferencia se destina para cubrir gastos corrientes y otros. Datos de inversión municipal 2005, según fuente: www.cnd.gob.pe
4: Población total en cada distrito, según datos de los diagnósticos distrita-les de agua y saneamiento - PROPILAS 2004.
5: Cobertura actual de agua en cada distrito según datos de los diagnósticos distritales de agua y saneamiento - PROPILAS 2004.
6: Meta de cobertura al 2010: reducir en 25% el déficit de cobertura actual, como resultado de la construcción de nuevos SAP en localidades sin cober-tura, y de la rehabilitación de SAP en las localidades en que el sistema está en grave riesgo de colapsar.
7-9: Población e inversión total requerida para la construcción de SAP nuevos. Estimación a partir de los diagnósticos distritales en agua y saneamiento - PROPILAS 2004, y costos per cápita de los sistemas construidos por PROPILAS II.
10-12: Población e inversión total requerida para la rehabilitación/ampliación de SAP. A partir de los diagnósticos distritales en agua y saneamiento - PROPILAS 2004, se ha estimado que en el transcurso de los próximos cinco años será indispensable realizar estas rehabilitaciones para evitar que la
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Anexo Nº 3: Plan de Inversiones en agua y saneamiento (2006-2010)
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
Distrito Presupuesto total municipal
2005 en nuevos soles
Monto asignado por los municipios
distritales a inversiones
Población total
Cobertura actual de
agua
Meta de cobertura
al 2010 (reducir
déficit de cobertura en 25%)
Inversión total requerida en construcción de sistemas de agua
potable (SAP) nuevos
Inversión total requerida para la rehabilitación de SAP que podrían colapsar en los próximos cinco años, dejando a la población sin servicio
(sostenibilidad)
Presupuesto total para mejorar la cobertura y sostenibilidad de servicios 2006 - 2010 (nuevos y
rehabilitados)
Compromiso municipal a invertir
en agua y saneamiento no
menos del 10% del presupuesto
de inversiones aprox. 5 años
Cofinanciamiento: aporte comunal,
20% de la inversión en agua y
saneamiento
Déficit ó Superávit para el plan de
inversiones agua y saneamiento
2006-2010. Necesidad de
apalancamiento
Población Total Población Total
S/. S/. % Nº % % Nº % S/. Nº % S/. S/. S/. S/. S/.
San Juan 3,618,342 3,245,144 89.7 6,886 68 76.0 551 8.0 327,815 2,822 7.3 642,280 970,095 1,622,572 194,019 846,496
Llacanora 4,219,523 3,642,852 86.3 11,369 60 70.0 1,137 10.0 676,541 5,005 44.0 1,139,125 1,815,666 1,821,426 363,133 368,893
Miguel Iglesias
1,798,805 942,409 52.4 7,073 41 55.8 1,043 14.8 620,822 2,629 37.2 598,354 1,219,176 471,205 243,835 -504,136
Utco 484,978 333,140 68.7 2,591 57 67.8 279 10.8 165,748 583 22.5 132,689 298,437 166,570 59,687 -72,180
Tacabamba 3,747,836 2,581,330 68.9 38,924 49 61.8 4,963 12.8 18,150 46.6 4,130,895 7,084,139 1,290,665 1,416,828 -4,376,646
Lajas 3,268,634 2,325,450 71.1 24,800 48 61.0 3,224 13.0 11,869 47.9 2,701,355 4,619,877 1,162,725 923,975 -2,533,176
Costo PC SAP nuevos US $183.10 (*) T.C 3.25 595.08 nuevos solesCosto PC rehabilitaciones US $70.03 T.C 3.25 227.60 nuevos soles
población que actualmente tiene acceso al servicio lo pierda. Costos per cápita de los sistemas rehabilitados por PROPILAS II.
13: Presupuesto total requerido por las municipalidades distritales para mejorar la cobertura y sostenibilidad de servicios (SAP nuevos y rehabilitaciones).
14: Montos que las municipalidades destinarían a proyectos de agua y saneamiento (compromiso: destinar no menos del 10% de sus inversio-nes a este rubro).
15: Incorporando el enfoque de demanda y la política de co-financiamiento de la inversión, la población beneficiaria aporta como mínimo el 20% de la inversión total en agua y saneamiento.
16: Solamente las municipalidades de San Juan y Llacanora presentan una situación financiera que permitirá cubrir los requerimientos del plan de
inversiones con el aporte de los municipios y la comunidad. Los otros cuatro distritos deberán conseguir recursos adicionales de otras fuentes, y además incrementar sus inversiones en agua y saneamiento por encima del 10% comprometido, ya que ese porcentaje resulta insuficiente dada la mag-nitud de la inversión necesaria para alcanzar las metas al 2010.
(*) El costo per cápita incluye los componentes: infraestructura, capacitación en administración, operación y mantenimiento, y educación sanitaria. Su monto se ha incrementado en relación con el de PROPILAS I (US$130.84 para sis-temas nuevos), debido a que las localidades que todavía no tienen servicio están más alejadas, y en ellas la población está más dispersa, lo cual eleva los presupuestos. No incluye costos operativos del proyecto.
70
Anexo Nº 4: Aporte comunal en especies respecto del costo total de proyectos integrales de agua y saneamiento
PROYECTOS DE AGUA Y SANEAMIENTO NUEVOS
Provincias Distrito Comunidades Nº fam.
Aporte comunitarioEn especies:
Mano de obra voluntaria+ Materiales + flete
Costo total del proyecto
S/. % S/.
CAJAMARCA
SAN JUANHuacraruco 56 37,975.51 22.94 165,508.67
Chotén 80 57,663.15 24.51 235,216.01
LLACANORALa Victoria 47 26,969.61 18.99 142,047.81
El Ciprés 27 10,384.27 17.54 59,191.50
CELENDIN
UTCO Choloque 32 33,124.90 26.83 123,467.52
MIGUEL IGLESIAS
Bellavista Alta 23 31,243.97 28.90 108,125.58
Muyoc Chico 49 53,156.41 35.46 149,901.00
Jorge Chávez 63 79,116.25 36.17 218,714.44
La Merced 38 51,004.75 33.92 150,375.38
CHOTA
LAJAS San José Bajo 32 28,478.25 21.98 129,568.42
TACABAMBA
Dinamarca 34 31,517.22 23.03 136,844.76
San Pablo 105 116,746.72 28.25 413,316.70
Las Palmeras 39 73,698.94 36.90 199,749.92
TOTAL S/. 625 631,079.95 28.27 2,232,027.71
TOTAL US$ $ 194,178.45 686,777.76
PROYECTOS DE AGUA Y SANEAMIENTO - REHABILITADOS
CAJAMARCASAN JUAN Ogoriz 68 22,254.43 24.67 90,201.30
LLACANORA El Tambo 150 40,598.16 19.72 205,875.64
CELENDIN
UTCO La Lucma 57 11,545.95 13.54 85,266.94
MIGUEL IGLESIAS
Bellavista 45 36,531.72 33.09 110,409.64
José Olaya 52 26,420.91 28.36 93,175.83
CHOTA LAJAS
La Rinconada 53 34,456.40 30.49 112,998.21
San Carlos Bajo 121 16,059.03 13.48 119,137.29
Molino Bajo 130 25,281.27 23.82 106,115.12
TOTAL 676 213,147.87 23.09 923,179.97
TOTAL $ 65,583.96 284,055.38
Fuente: Base de datos de seguimiento de presupuesto de obras – PROPILAS 2002-2005
Descentralización y servicios sostenibles de agua y saneamiento
para el área ruralPrograma de Agua y SaneamientoRegión América Latina y el CaribeOficina Banco Mundial, Lima.Alvarez Calderón Nº 185,San Isidro, Lima 27, Perú
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