descentralización y planificación

7/17/2019 Descentralización y Planificación

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LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA PLANIFICACIÓN DELDESARROLLO REGIONAL ¿EJES DE LA MODERNIZACIÓN DE LA

GESTIÓN PÚBLICA? ALGUNAS NOTAS SOBRE SU DISCUSIÓNDr. Carlos a!"#!r

I#$ro%&''()#

Los sistemas sociales actuales están sometidas a un profundo proceso de diferenciación

social y funcional. Lo que implica que cada uno de los diversos subsistemas sociales

van adquiriendo creciente autonomía con respecto a los otros; haciendo poco plausible

la clásica noción de la sociología ilustrada que, por ejemplo, a través de la política es

posible representar la unidad de la sociedad.

La ltima afirmación plantea el cuestionamiento del !stado y de la política como

instancias generales de representación y coordinación de la sociedad. "l respecto, #.

Lechner afirma que en un conte$to como el se%alado; en que una coordinación policéntrica acota el ámbito de la política como instancia coordinadora de los procesos

sociales, queda por redefinir no sólo el lugar sino el valor mismo de la política.

La emergencia de una sociedad sin centro que regule, integre y coordine los distintos

sistemas de vida social plantea un problema fundamental para la teoría social y política

de fin de siglo. &ado que en estos procesos de diferenciación funcional de sistemas

societales 'incluidas las emergentes' el !stado deja de ocupar un rol central, la política

pasa a ser una de las funciones de la sociedad; la economía se autonomi(a y entra en su

propia dinámica autopoiética. !l !stado deja de ser un orientador fundamental de la

actividad económica y pierde su carácter tutelar de la iniciativa privada. )bservamos al

!stado perdiendo su unidad monolítica, y finalidades históricamente reconocidas; comoafirma acertivamente &. *odrígue( se pasa del !stado moderni(ador a la necesidad

urgente de lograr la moderni(ación del !stado.

!n los ltimos a%os ha crecido en legitimación la noción de que es a través de amplios y

profundos procesos de descentralización del !stado en que podrá avan(arse en la

configuración, desarrollo y consolidación de instituciones mediati(adoras que puedan

actuar como canales adecuados de participación en el marco de las nuevas

características que presenta la sociedad funcionalmente diferenciada y, que al mismo

tiempo, permitan, contrarrestar las tendencias a la privati(ación de la política y a las que

favorecen la intervención ética y política de la economía.

+ay un importante grado de acuerdo al momento de se%alar el !stado se le hace cada

ve( más difícil combinar coherentemente sus políticas desde un modelo centrali(ador, lo

que redunda en un importante conjunto de tensiones en sus procesos de reforma, es el

caso de la descentrali(ación, la que marcha a contramano de lo que ha sido la tendencia

centralista histórica dominante en la constitución del !stado moderno en "mérica

Latina, y que sólo en los a%os recientes ha tomado impulso.

La descentrali(ación ha constituido una aspiración socialmente sentida en nuestros

países desde hace muchos a%os, pero que no ha sido constitutiva de la tradición política

de "mérica Latina; sólo en los ltimos a%os este proceso va tomando forma y contenido

con una celeridad antes no observada, y que hoy aparece mediati(ada por la e$istencia

mailto:[email protected]

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de un nuevo conte$to en que se genera una reestructuración de la economía a escala

mundial que esta teniendo efectos significativos en nuestros países.

+ay que destacar que referido centralismo histórico latinoamericano ha estado afecto a

diversos intentos reformistas durante este siglo; mediante las cuales se pretendió romper

con dichas las concepciones que eran no sólo carácter históricas sino también de tipoterritorial. ara -. "humada éstas concepciones en la actualidad están haciendo crisis

debido a la presencia de altos niveles de e$clusión, elitismo y concentración; obligando

a los gobiernos a reali(ar reformas a través de estrategias descentrali(adoras,

fundamentadas en la regionali(ación, la municipali(ación y el fortalecimiento de los

poderes locales.

Las e$pectativas sobre la descentrali(ación en los ltimos a%os y, por consiguiente, la

redemocrati(ación a partir de ese eje de las sociedades latinoamericanas ha desbordado

sus énfasis y proyecciones que la caracteri(aron hacía los a%os /. &e hecho, mientras

en los a%os / y 0/ el término aludía a la planeación estatal y la administración pblica,

en los ltimos quince a%os se ha venido a entender bajo 1descentrali(ación1 un amplioespectro de reformas económicas, administrativas y, sobre todo, políticas que apuntan a

un ajuste de la regulación estatal frente a la sociedad.

ero las evidencias acumuladas en las ltimas dos décadas respecto a los reales alcances

de éste proceso en diversos países; muestran que los esfuer(os en este campo hasta

mediados de los ochenta han sido más bien dispares y que, por ejemplo, el dar mayores

atribuciones a los gobiernos locales están lejano de ser la solución nica para resolver

todas las ineficiencias del sistema central y las limitaciones del subdesarrollo.

2ambién se han al(ado voces para cuestionar las reformas institucionales del !stado en

cuanto no han satisfacer las e$pectativas creadas acerca de una mayor estabilidad del

modelo democrático o de asegurar la gobernabilidad de las sociedades de la región. 3na

de esas críticas apuntan hacía los énfasis jurídicos'administrativos en que ha redundado

la reforma institucional; focali(ando los cambios en las instituciones estatales sin que

ello haya implicado repensar el sistema político y, además, reali(ados desde el centro

del poder político y tecnocrático.

)tros autores han puesto en duda los reales alcances de la emergencia de los procesos

descentrali(adores y, particularmente, su impacto para revertir las situaciones de

heterogeneidad estructural que presentan los países latinoamericanos; específicamente,

4. &e 5attos abrió un fuerte debate en tal sentido a finales de los ochenta advirtiendode una supuesta ingenuidad y repetición de errores que algunos autores estarían

cometiendo al reivindicar a ultran(a la descentrali(ación.

Lo cierto es que discusión sobre la descentrali(ación ha llegado para establecerse en la

región, pues en casi todos los países surge una demanda por descentrali(ar. !ste hecho,

reconoce &. #ohlen debe su importancia no sólo a la circunstancia que marca el

quiebre con una especie de tradición secular, incorporada a la cultura política de

"mérica Latina, sino que aparece vinculado a problemas muy actuales y variados. "sí,

no parece ajeno, por lo menos en muchos casos, a los problemas del desarrollo

democrático 6profundi(ación y consolidación de la democracia7 o al desafío de superar

la crisis económica y social de los a%os 8/ 6 la 1década perdida17 o, en fin, al propósitode reestructurar el !stado y sus funciones.



or tanto, hay que considerar que el análisis de los procesos descentrali(adores en la

región se constituye en un proceso complejo de diferenciación del sistema político. 9u

e$amen debe necesariamente considerar la heterogeneidad de e$periencias y resultados

como por los escenarios socio ' políticos y económicos en que éstos procesos han tenido

lugar y, dado que éste ámbito incluye lo económico, lo político y social y administrativo

de forma simultanea.

La D!s'!#$ral(*a'()#+ Las Co,-l!(%a%!s %! &# Co#'!-$o

ara 9. :oisier la descentrali(ación en cuanto proyecto político que se e$tiende está

mati(ada por una importante confusión que acompa%a a sus planteamientos. " su juicio,

la comprensión y puesta en escena del proceso descentrali(ador implica reconocer

cuatro megatendencias emanadas de los conte$tos globali(adores que hoy observamos y

son cruciales para favorecer los procesos en cuestión.

La primera, corresponde a la revolución científica y tecnológica y sus variados impactos

en la producción, de la información y el transporte. La cual ha dado lugar a una nuevaforma de estructurar la economía, la organi(ación industrial, el quiebre del sindicalismo

a gran escala, la preeminencia de los insumos de los conocimientos sobre los insumos

tradicionales y, finalmente, por el lado del asentamiento territorial del nuevo parque

industrial. !n segundo término, los procesos de reestructuración política del !stado y

"dministrativa del gobierno, que se e$presan como una fuer(a transideológica que

impulsa la descentrali(ación. !n tercer lugar, la creciente y universal demanda de los

cuerpos organi(ados de la sociedad civil por mayores espacios de autoreali(ación, lo

que supone tanto descentrali(ación 6cesión del poder7 como autonomía 6campos

específicos de competencia 7 y, por ltimo, la tendencia a la privati(ación de las

actividades productivas y de servicios que actuaría como escenario favorables a la

descentrali(ación.

Los actuales planteamientos en torno a la descentrali(ación presentan variantes

importantes respecto a los períodos precedentes que estuvieron determinados por la

tendencia de la Planificación del Desarrollo Regional y, particularmente, los cambios

que allí se proponían se orientaban ha afectar a los procesos económicos. !n el actual

orden de cosas el acento se ha dirigido hacía lo político ' administrativo.

ara 4arlos &e 5attos el anali(ar las diversas vertientes sobre descentrali(ación

permite distinguir por lo menos tres tipos de discursos, que aun cuando tienen algunos

puntos coincidentes, responden a concepciones ideológicas diferentes. !l primero, es elque considera a la descentrali(ación como un medio para el desarrollo endógeno; el cual

es sustentado por los denominados regionalistas o localistas que plantean que la

descentrali(ación constituye la alternativa más plausible para la democrati(ación de la

sociedad , la trasparencia de las decisiones regionales o locales y lograr niveles altos de

participación social. !ntre las figuras destacadas de ésta tendencia destaca el economista

chileno 9. :oisier. !l segundo discurso, se asocia al nombre de -.:orda y -.L. 4oraggio;

el cual sita la descentrali(ación como un medio para una democrati(ación popular. &e

manera de que ésta puede llegar a constituirse un instrumento propicio para impulsar

una suerte de democrati(ación social desde las comunidades locales. La tercera postura,

observa la descentrali(ación como un medio para una reestructuración capitalista; es

decir, se la considera como uno de los aspectos centrales de una reforma del !stadocompatible con la restauración neocapitalista y con la globali(ación de la economía del



mundo. !sto es, que la reestructuración productiva requiere de una organi(ación social

fle$ible y con presencia mundial. 9ería, en consecuencia, la e$presión discursiva del

proyecto neoliberal que tendrá como antecedentes primarios los aportes de +aye en la

década del </ y, que han tenido resonancia en organi(aciones internacionales como el

:anco 5undial y en el dise%o de sus políticas para "mérica Latina. !n definitiva, en

cualquiera de sus modalidades descentrali(ar estaría significando una intervención en laestructura político ' administrativo con la finalidad de modificar la forma y el grado de

regulación del !stado en determinados ámbitos políticos.

or su parte, 4. =an +alden>ang afirma que la racionalidad de la descentrali(ación se

puede comprender atendiendo a las diversas perspectivas teóricas, tanto del

neoliberalismo, el neoestructuralismo y el neomar$ismo.

!n la primera perspectiva, la reforma descentrali(adora se intenta para aumentar la

eficiencia global del sistema por medio del desmantelamiento de la regulación estatal.

!l argumento principal ' sostiene el autor ' es que, junto con el crecimiento demográfico

y la aceleración de la urbani(ación, se llega a una inflación de demandas distributivasdirigidas al !stado; las que van acompa%adas de una incapacidad administrativa

6incapacidad de ampliación eficiente del aparato burocrático7, lo que conduce a una

inflación regulativa 6con deterioro concomitante de la calidad de los servicios7 y se

llega, así, a una crisis del presupuesto estatal.

!n la perspectiva neoestructuralista, la reforma descentrali(adora tiene por objetivo

aumentar la efectividad del sistema por medio de la racionali(ación de la regulación

estatal. !n tal sentido, que la crisis del !stado latinoamericano tiene dos dimensiones?

crisis de endeudamiento e$terno y crisis de distribución y legitimidad interno. La crisis

de endeudamiento limita los espacios hacia fuera y obliga al costoso proceso de ajuste;

la crisis de distribución causa polari(ación socioeconómica que afecta más a algunas

regiones que a otras. or consiguiente, el régimen pierde legitimidad y la presión

política de la periferia sube, lo que ocasiona incapacidad de las instituciones

tradicionales de encarar los nuevos conflictos sociopolíticos. La incapacidad

institucional se debe, en buena parte, a la sobre ' centrali(ación del !stado. Las

estructuras centrali(adas se justificaron en el pasado por la creación del !stado de

:ienestar y por el proceso de moderni(ación económica, pero han perdido su vigencia.

!n los enfoques neomar$istas, la descentrali(ación es una respuesta para estabili(ar el

sistema frente a las tensiones provocadas por el ajuste económico, por la reproducción

de la dominación política por medio de la privati(ación, por la moderni(ación y por lafragmentación de la práctica política. !l argumento correspondiente es que, en la nueva

fase de acumulación, los países dependientes viven fuertes presiones de ajuste, con una

doble dinámica? por un lado, deben manejar la crisis de endeudamiento hacia fuera y la

crisis presupuestal hacia adentro; por otro lado, se vuelven criticas las relaciones entre

!stado y sociedad, pues los instrumentos de la intervención estatal se muestran

insuficientes, irracionales o demasiados costosos. !sta crisis se trata de solucionar con

la llamada moderni(ación del !stado, proceso que conlleva pérdidas de legitimidad y

nuevas formas de articulación de intereses que, en parte, escapan del control del !stado.

4omo reacción, se vienen ofreciendo nuevas posibilidades de participación? esto se

llama democrati(ación del régimen.



!n cualquiera de las posiciones ' que antagónicas en lo medular ' es posible visuali(ar

un elemento de análisis comn, esto es la vinculación de los procesos de

descentrali(ación a un debate respecto de las características que debe asumir el !stado

en los actuales escenarios sociales, políticos y económicos que presenta "mérica Latina.

!s decir, la descentrali(ación no es un proceso nico que caracterice al actual orden

económico, sino que ocurre paralelamente a su opuesto, la tendencia hacia lacentrali(ación; segundo, que el redescubrimiento de la idea esta relacionada con el

agotamiento del orden económico que caracteri(ó el despegue de la postguerra; tercero,

que tanto la derecha como la i(quierda tienen ra(ones 1objetivas 1para estar seducidas

por la idea de la descentrali(ación; an cuando ésta sea entendida de manera diferente.

La reforma del !stado, descentrali(ación y democracia emergen como principios a$iales

fundamentales a la hora de redimensionar el sentido de la e$istencia de una sociedad

que hoy se nos presenta como funcionalmente diferenciada.

!n los ltimos a%os el proceso de descentrali(ación en "mérica Latina ha estado

asociado con la democrati(ación de !stado y con la moderni(ación de la gestión pblica, con el surgimiento de un nuevo período de regulación estatal en lo económico

y, con las posibilidades que desde allí logren plausibilidad medidas que permitan

reorgani(ar y revitali(ar los procesos democráticos. 4omo afirma &. *ufian la

coincidencia en el tiempo de los procesos de descentrali(ación y democracia no es

a(aroso, sino que se debe al convencimiento, dentro de los proyectos políticos

nacionales, de que la restauración democrática de un ir acompa%ada de un proceso de

perfeccionamiento de la misma y que esos sólo es posible a partir de una redistribución

del poder del estado que permita un control efectivo del poder por parte de la

ciudadanía.

+ay que considerar que gran parte de la discusión politológica y sociológica en torno a

la descentrali(ación recién está asumiendo forma y contenido, particularmente una ve(

que comien(an a percibirse los resultados de las e$periencias llevadas a cabo en los

ltimo @ a%os en la región. 4omo se planteó anteriormente, tales discusiones no están

e$imidas de falta de claridad conceptual, de hecho se e$presan en una suerte de

sobreabundancias de terminologías y enfoques que, muchas veces, resultan a lo menos

confusa.

!n una definición amplia, por ejemplo, :. 9mith la define como la transferencia de

poder a niveles inferiores dentro de una jerarquía. ero así planteado éste concepto

también puede significar la transferencias de competencias a gobiernos subnacionales6descentrali(ación territorial7 o la transferencias de competencias a instituciones para'

estatales o incluso no gubernamentales 6descentrali(ación funcional7; la que a su ve(

suele confundirse con el concepto de privati(ación.

9. :oisier plantea que la vaguedad conceptual está asociado al empleo de conceptos

que tienen significados diferentes y que se usan como equivalentes; es el caso de los

términos deslocalización, desconcentración y descentralización. 5ás bien el primero,

alude al acto de trasladar desde un lugar a otro del territorio actividades productivas, de

servicio o de administración. or su parte, la desconcentración, corresponde a un acto

mediante el cual se traspasan capacidades para tomar en forma e$clusiva y permanente

decisiones ' desde un nivel determinado de la estructura administrativa a otro nivel derango superior ' dentro de la propia organi(ación. !n cambio la descentrali(ación



significa reconocer determinadas competencias a organismos que no dependen

jurídicamente del !stado. ara que ello pueda ser así, los organismos descentrali(ados

necesitan poder tener personalidad jurídica propia, presupuesto propio y normas propias

de funcionamiento.

9iguiendo con :oisier, éste argumenta que otro error frecuente consiste en diferenciar erróneamente las diversas modalidades y clases de descentrali(ación. La cual puede ser

funcional, territorial o política, las que a su ve( pueden combinarse dando origen a

formas mi$tas. 3na descentrali(ación funcional, entonces, implica el reconocimiento de

competencias específicas o delimitadas a sólo un sector de actividad, al ente

descentrali(ado. or su parte, la descentrali(ación territorial presupone el traspaso de

poder decisional a un territorio o localidad. 9i bien tales órganos tienen personalidad

jurídica propia, mantienen una relación de dependencia jerárquica en la generación de

sus autoridades. Ainalmente, la descentrali(ación política, forma má$ima de la función

descentrali(adora, se establece cuando el cuerpo descentrali(ado se genera mediante

procesos electorales.

&efinir la descentrali(ación en cuanto proceso político, pone un punto de perspectiva

significativo en el debate actual, pues implica romper con análisis de quienes observan y

restringen el proceso en una dimensión administrativa; lo cual tiene incidencias

fundamentales para discutir en torno a las posibilidades y limites que presenta la

reforma del !stado y los requerimientos para lograr acompasarse a los dinámicas que

surgen de una sociedad funcionalmente diferenciada.

E#"o/&!s T!)r('os so0r! la D!s'!#$ral(*a'()#

4omo se e$presó anteriormente, en términos teóricos generales se pueden observar tres

grandes líneas interpretativas respecto al sentido y objetivos de la descentrali(ación. !n

primer lugar, el enfoque neoliberal de la descentrali(ación que la ve como un paso

primero para la privati(ación de los servicios sociales estratégicos; a la cual se le

agrega, la perspectiva tecnocrática que ha puesto su acento sólo en la dimensión

racionali(adora del proceso, buscando la optimi(ación de la gestión y la reducción de

los costos de los servicios pblicos. !n un segundo lugar, ésta la línea que resalta

tensiones entre las visiones que enfati(an la descentrali(ación administrativa y su

énfasis el rol moderni(ador o racionali(ador de tal proceso, y la descentrali(ación

política. !n tercer lugar, resaltan las perspectivas que han planteado una crítica

consistente a lo que han denominado la utopía descentralizadora, la cual se ha estado

convirtiendo en una suerte de panacea para dar respuesta a todos los problemas deldesarrollo; estimulando e$pectativas desproporcionadas.

!$aminaremos a continuación algunas puntos relevantes que han ido configurando la

discusión en torno a éstos discursos, a fin de hacer las distinciones pertinentes para

situar operativamente el análisis y caracteri(ación del sistema pblico en 4hile y,

particularmente sus políticas de descentrali(ación.

3n importante aspecto de la discusión respecto al tema aquí abordado ha estado referido

a no perder de vista que la situación de cambio que está en marcha en Latinoamérica no

sólo debe comprenderse como resultados de indudables las megatendencias

globali(adoras que hoy se manifiestan, sino que, igualmente, debe ser observada por lasespecíficas políticas de reestructuración del !stado inducidas a través de las políticas de



ajuste y moderni(ación de corte neoconservador que inician su aplicación desde

mediados de la década de los B/. "l respecto &. *ufían se%ala que las tendencias de

descentrali(ación se ven sin duda refor(adas por las crisis de las administraciones

fiscales latinoamericanas, con grave incapacidad para conseguir recursos abultados

compromisos de gasto derivados de la deuda. !n tales circunstancias la

descentrali(ación no sólo es contemplada como un mecanismo de redistribución decompetencias sino como la transferencia de obligaciones del sector pblico hacia otras

administraciones subnacionales, a las que supone capacidad para conseguir recursos con

las que financiar las competencias. "simismo, habría que agregar, que los procesos de

descentrali(ación ' por ejemplo, el observado durante la dictadura militar en 4hile ' se

inscribe en una lógica distinta a la de distribución del poder, no se da en el sentido de

descentrali(ación política como lo se%alara 9. :oisier ' y se refiere más bien al papel

que el !stado debe desempe%ar en el nuevo modelo de desarrollo, en el cual abandona

su rol benefactor. !sto es, los procesos de descentrali(ación han sido acompa%ados e

interpretados bajo la lógica de las políticas de privati(ación que, por su parte tienen

como marco de referencia en la escuela del public choice, cuyos principios se han

rese%ado más arriba, tanto en la tipología sobre descentrali(ación como medio para lareestructuración capitalista 6&e 5attos7 como en las llamadas corrientes neoliberales

que identifica =on +alden>ang.

"mbos discursos se articularan en el sentido de concebir a la descentrali(ación como un

componente clave para dinami(ar el avance del nuevo orden económico que se

desencadena con las políticas de ajuste. La descentrali(ación, de esta manera, sería la

solución del problema de la burocrati(ación y la ineficiencia de las instituciones

centrali(adas, y garanti(aría mejores condiciones para la libre movilidad de los recursos

entre las regiones de un país. La idea de descentrali(ación aparece asociada así a la

privati(ación y despoliti(ación de las relaciones de los ciudadanos y el !stado.

"l respecto, -. L. 4oraggio antepone al proyecto neoliberal de descentrali(ación un

proyecto democrati(ante de descentrali(ación, el cual se caracteri(a por tener al eje

político como coordenada estratégica que se antepone a los ejes económicos de la

privati(ación y desregulación del neoliberalismo. " partir del eje político se debe dar

una redefinición e$plícita del !stado y sus funciones, su reforma profunda pero también

una reforma de la sociedad política; la cual involucre el cuestionamiento del

clientelismo y la mercatili(ación de la política, la defensa de los derechos humanos, el

control del !stado combinando las instituciones de la democracia representativa con

formas más directas de participación y gestión, entre otros aspectos. " su parecer, los

ejes administrativos y económicos en el proyecto democrati(ante debe apuntar haciauna descentrali(ación territorial del !stado, confiando en que la multiplicación de

escenas de gestión local abran un terreno favorable a la lucha cultural. !n esto se debe

luchar ' afirma ' contra sus propias tendencias a la ideali(ación de un determinado

ámbito 6el local7, o instancia 6el municipio7, o de la vida cotidiana, como falsas

respuestas a preguntas mal planteadas. 4oincidiendo con éste autor, *estrepo afirma,

que sostener que la descentrali(ación constituye el medio idóneo para lograr el

desarrollo local, es equivalente a fetichi(ar lo institucional, puesto que se parte del

supuesto que una reforma de tipo político ' administrativo puede establecer las

condiciones para la transformación de la base estructural del sistema, la orientación de

la distribución del producto social y las características predominantes de la dinámica de

acumulación de capital.



!n ésta misma línea, nos son pocos los investigadores latinoamericanos que han

se%alado que el proyecto de descentrali(ación que emerge a la sombra del proyecto

neoliberal global en nuestras incipientes e inacabadas democracias latinoamericanas,

presentan graves limitantes en su base teórica como en sus posibilidades estructurales

para dar cuenta eficientemente de sus amplios objetivos políticos, sociales, culturales,

territoriales y económicos.

robablemente el más destacado autor contra ' paradigma descentrali(ador sea 4. &e

5attos, quien se pregunta? C4ómo una reforma de tipo político ' administrativo puede

lograr tan profundas transformaciones en sistemas donde ciertos condicionamientos

estructurales han gravitado hasta ahora en otra direcciónD.

&e 5attos responde que a7 una reforma de carácter político ' administrativo no puede,

por sí sola, modificar el tipo de sociedad en que se implanta. La dinámica

socioeconómica capitalista está afectada por condicionamientos estructurales, que no

pueden ser removidos por la vía de una simple reorgani(ación territorial de la

administración territorial del poder, b7 no e$isten fundamentos teóricos y empíricos querespalde el supuesto de que el descenso hacía lo local en una sociedad capitalista,

condu(ca a situaciones propensas al predominio de los intereses populares, c7 en

sociedades crecientemente integradas económica y territorialmente, donde las diversas

colectividades locales están sometidas a una creciente influencia e$terna, no es

concebible que ellas puedan disponer de la autonomía política requerida para impulsar

políticas pblicas de distinta orientación y contenido a las que son impulsadas nacional

y E o internacionalmente, d7 la multiplicación de instancias decisorias puede contribuir a

acentuar la fragmentación del poder y los problemas de gobernabilidad en los

respectivos sistemas nacionales; esto puede ser funcional a los procesos de

reestructuración mundial del capitalismo pero desfavorece a una gestión pblica

nacional, e7 la descentrali(ación que está comen(ando a ser impulsada no es la que

postulan sus ideólogos progresistas. Las reformas en curso, en tanto responden

principalmente a las necesidades planteadas por la reestructuración capitalista y apuntan

a solucionar problemas en este terreno; no parecen ser las adecuadas para alcan(ar

aquellos objetivos de democrati(ación, participación, justicia social y desarrollo.

ara 4urbelo e$isten ra(ones prácticas y normativas que justifican la descentrali(ación.

!ntre las primeras pueden incluirse ra(ones administrativas tendientes a mejorar el

funcionamiento del sistema administrativo y burocrático; argumentos políticos para

mejorar la estabilidad del sistema, movili(ar el apoyo de los ciudadanos, y refor(ar el

control social; objetivos de desarrollo económico que movili(an los recursos locales yadecuan las actuaciones pblicas a las circunstancias concretas; y la satisfacción de

valores básicos tales como participación, democracia y autosuficiencia. or su parte, las

razones normativas que justifican la descentrali(ación están asociadas a7 las Teorías de

la lección p!blica para las cuales la descentrali(ación? @F, ma$imi(a la utilidad

derivada del conjunto de bienes y servicios provistos por una comunidad o región dada

a través de la posibilidad, teórica, de los ciudadanos de ir de una localidad a otra de

acuerdo con la bolsa de bienes y servicios que éstas ofrecen, GF, reduce los costos

transaccionales de las decisiones tomadas de un modo centrali(ado, y b7 las Teorías de

la administración p!blica que enfati(an las mltiples consecuencias disfuncionales de la

burocracia 1ideal1 Heberiana y sugieren la cooptación y delegación de poderes a los

niveles inferiores de la burocracia.



!n un ámbito más global, 9. :oisier afirma que el desarrollo regional es un proceso que

actualmente transcurre en tres escenarios interdependientes, que se han configurado

recientemente? un escenario conte"tual, uno estrat#gico y un nuevo escenario político.

!l primero es el resultado de dos procesos, presente ahora en todos los países. 9e trata

del proceso de apertura e$terna, empujado por la fuer(a de la globalización y del

proceso de apertura interna que, a su ve(, es empujado por la fuer(a de ladescentralización. !l primero es un proceso esencialmente económico, en tanto que el

segundo es, fundamentalmente, un proceso político. or su parte, el escenario

estrat#gico esta asociado a resolver respecto de cómo avan(ar en la configuración de

nuevos espacios territoriales y nuevas modalidades de gestión territorial. !n tercer

escenario ' el político ' en el cual hay que repensar el desarrollo regional, se construye

sobre la intersección de los procesos de moderni(ación del estado y las nuevas

funciones de los gobiernos territoriales.

or lo que, a su juicio, la reforma política, la gobernabilidad y la descentrali(ación no

son constituyen procesos independientes y que, por tanto, la denominada reforma

estructural del !stado o moderni(ación de éste obedece a dos grandes fuer(as? por unlado, la necesidad de colocar la indelegable función estatal de respaldo a la acumulación

a tono con sus nuevas modalidades, derivadas , a su ve(, y de nuevo, de la revolución

científica y tecnológica; por otro, la necesidad de lograr un nuevo contrato social entre

el estado y la sociedad civil, nuevo agente protagónico del proceso de cambio y

moderni(ación en la reestablecida democracia latinoamericana; lo que implica pasar de

un arreglo institucional centrali(ado a otro descentralizado$ el cual se convierte en una

contribución a la gobernabilidad al dispersar el conflicto político que se e$presa en

nuestros sistemas en un alto grado de concentración. or tanto, el mejoramiento en el

acceso al poder atraviesa la cuestión de la descentrali(ación política y territorial, puesto

que trata de crear el mayor nmero de posible de organi(aciones e instituciones

intermedias entre el !stado y el individuo.

Lo que en definitiva, se traduce en que la descentrali(ación política se entiende como un

proceso que es sólo concebible en el ámbito de los sistemas políticos democráticos y

que, por tanto, va más allá de una reforma puramente administrativa. 5ás bien, la

descentrali(ación se inscribe en un proyecto mayor; esto es que aporta en la bsqueda

de una diferente redistribución del poder político en la sociedad, es decir, busca

establecer un nuevo contrato social entre el !stado y la sociedad civil. Lo que implica,

en definitiva, construir política y socialmente las regiones.

La posición de :oisier ha sido acompa%ada, en los ltimos a%os, de diversas maneras,las que se anan en torno al cierto consenso teórico e$istente respecto a que la

descentrali(ación sería una respuesta política a las tensiones y conflictos sociales

producidos por la incapacidad del !stado para dar satisfacción a las demandas de la

sociedad, debido a la ausencia de canales de participación política y ciudadana. !n este

sentido, la descentrali(ación es concebida como la bsqueda de una institucionalidad

que permita mayor participación de la ciudadanía, de manera de facilitar la relación y la

solución a los problemas de la población en los lugares cercanos a donde estos se

producen. &esde este punto de vista, la descentrali(ación sería un instrumento para la

democrati(ación del !stado, y constituiría uno de los factores indispensables de la

moderni(ación del mismo.



+ay que se%alar, sin embargo, si bien se daría una relación retroalimentador entre la

descentrali(ación y democracia, esto no significa que sea una relación condicionante de

ésta ltima. 4hile, durante los a%os B/ y 8/, es un ejemplo de una reforma que

descentrali(ó el marco político administrativo del país en un conte$to autoritario. !sta

reforma mostró que la transferencia de recursos, atribuciones y responsabilidades a las

administraciones regionales y locales no es una condición necesaria para lademocrati(ación.

or otra parte, tal consultancialidad entre descentrali(ación y democracia, también se

relativi(a mediante la constatación que se ha reali(ado respecto de ciertas concepciones

que han e$altado, por ejemplo, la autonomía local concebida como autarquía.

!n ese sentido, hay que insistir que la descentrali(ación constituye un proceso, lo que

implica que las diversas posiciones relativas a lo largo del contino, no significan

necesariamente un fracaso por no lograr una situación de completa descentrali(ación.

!n efecto, tal como la ha formulado -. :orja, los modelos latinoamericanos de

descentrali(ación administrativa o desconcentración, deben ser vistos, como pasos haciauna visión más descentrali(ada del territorio. ero el estudio de diversas e$periencias en

éstos países han se%alado las autolimitaciones de los sistemas políticos para propiciar

dinámicas que impulsen el proceso de descentrali(ación a un carácter más allá de

cambios jurídicos I administrativos.

La revisión de estudios reali(adas por *. +arris le permitió observar que las burocracias

latinoamericanas ' que han implementado programas de descentrali(ación ' sufren una

falta de coordinación entre agencias estatales y una frecuente superposición entre éstas y

los distintos niveles de gobierno. Arente a estas limitaciones los gobiernos han

convocado a reformas administrativas dirigidas a una sectorialización, o coordinación

de agencias segn funciones relacionadas o a una regionalización, que aspira a una

mejor coordinación de las agencias locales que operan a nivel local y regional. ara éste

autor, ambas reformas no han sido necesariamente descentrali(adoras, ya que pretenden

hacer más eficiente el funcionamiento de sus agencias locales, sin pretender transferir

efectivas competencias.

&e equivalente forma, también se ha observado, especialmente en aquellas e$periencias

que han asumido a la descentrali(ación como un medio para la reducción de lo estatal,

e$presada en una noción de !stado mínimo y en una reducción de los gastos de la

administración central acotando su presencia intervencionista dentro del sistema

económico y social; que sus resultados prácticos han estado lejos de ser consistentes consus predicamentos de base, pues estudios recientes del :anco 5undial han concluido

que el resultado inmediato de algunos programas descentrali(adores ejecutados en la

región, por ejemplo, los :rasil, 4olombia, !cuador, Juatemala y =ene(uela, han

incrementado el gasto del gobierno central.

+ay un acuerdo general de que la vigori(ación de la sociedad civil y la democrati(ación

del !stado serían impensables hoy en día, sino se acompa%aran de profundas

transformaciones en el manejo del poder estatal, en la participación ciudadana y en la

comunicación amplía entre el !stado y las organi(aciones de la sociedad. ero también

e$iste un alto grado de coincidencia al plantearse que la descentrali(ación per se no es

necesariamente el medio para lograr esta apro$imación del !stado a la comunidadregional o local. Lo que, a su juicio de *. "tria puede redundar en un factor de



disgregación del !stado y en un alimentador de fuer(as centrípetas dentro del sistema

político. or lo que, la descentrali(ación debe descansar sobre algunas condiciones

previas; a7 delimitación de la unidades regionales y locales en cuanto realidades

socialmente válidas; b7 la necesaria distinciones entre la descentrali(ación y las

diferenciaciones regionales 6sociales, culturales e históricas7 que suelen e$istir al

interior de las sociedades nacionales y c7 la descentrali(ación debe suponer el desarrolloy consolidación de instituciones mediati(adoras capaces de actuar como canales

adecuados para el doble tránsito de la participación que permite contrarrestar las

tendencias a la privati(ación de la política regional y local.

!n éste planteamiento se perfilan dos aspectos fundamentales; por una parte, si la

descentrali(ación es la redistribución de competencias y poderes desde el !stado

central; entonces requiere de una base geográfica para su funcionamiento y, por otra, en

éstas se demandan organi(aciones que operen en el sentido de articular las

comunicaciones de las diversas lógicas pblicas y privadas que comprenden la

complejidad social de esos territorios; lo que implica una construcción política. ara el

primer aspecto, surgen las regiones como una unidades espaciales, político 'administrativas y receptoras del proceso de descentrali(ación político ' territorial. !n la

segunda dimensión, surgen los gobiernos locales y regionales como instancias de

decisión descentrali(adas con personalidad jurídica y recursos propios; que se definen

como agentes estratégicos para propender al desarrollo regional .

D!sarrollo R!1(o#al 2 D!s'!#$ral(*a'()#

La relación desarrollo regional, planificación regional y descentrali(ación ha entrado, en

los ltimos a%os, a un complejo proceso de revisión, tanto en sus concepciones teóricas

como en lo concerniente a las e$periencias que a partir de ellas se han ejecutado en

"mérica Latina en las décadas precedentes. La inclusión en el análisis de los proceso de

diferenciación funcional y globali(ación está permitiendo replantear cuestiones que

parecían tener ciertos niveles de certe(as en períodos pasados, a pesar de e$istir

perspectivismos a veces encontrados. &e hecho, éstos replanteamientos han impactado

desde las definiciones básicas de región hasta en sentido y plausibilidad que tendría hoy

una planificación del desarrollo regional de corte centralista en éstos nuevos escenarios.

4ríticas que, en definitiva, apuntan a configurar nuevos marcos interpretativos para el

desarrollo regional y la descentrali(ación bajo los nuevos parámetros de construcción de

lo social.

!n un primer término, diremos que el concepto de región ha sido anali(ado y definido a partir de diversos paradigmas, las que en suma se pueden identificar en dos grandes

agrupaciones. 3na que incluye todas las formulaciones que hacen abstracción de toda

consideración histórica ' social y así postulan conceptos que pretenden sean universales,

por ejemplo, la !scuela francesa de los espacios abstractos 6A. errou$ y -. :oudebille7,

la escuela alemana de la región económica 6H. 4hristaller y ". LKsch7, y la región

productiva % 2eoría de la base económica7. !l segundo, agrupa a aquellas elaboraciones

cuyo punto de partida es el reconocimiento de la vigencia de un sistema social

históricamente determinado, el cual da origen a toda concepción regional en la medida

que sostiene que la ocupación de un territorio está condicionada por el tipo de relaciones

sociales prevaleciente entre los grupos humanos que se asientan en determinadas partes

del continuo geográfico. !ntre éstas concepciones, se encuentran la de región espacial



6-.L. 4oraggio7, la región integral 6 ". *ofman7, la región histórica 6 ". 5oreno y !.

Alorescano7.

9in embargo, en los ltimos a%os se han percibido fuertes posiciones críticas al conjunto

de éstos planteamientos; una de ellas la que constituye las que reali(a 9. :oisier quien

sostendrá que los modelos interpretativos de región debe ser revisada ya que anterioresconceptuali(aciones no asumían los cambios conte$tuales y estructurales que se han ido

configurando en torno a éste concepto. Los cuales se deben a la revolución científica y

tecnológica y de la globali(ación. Aenómenos que dejan obsoletos ' sostiene ' tres

conceptos que han estado ligado a los intentos de regionali(ación? distancia, fricción del

espacio y contiguidad. &e igual manera, el criterio de tama&o de las regiones como

coordenada de definición de éste se agota, pues lo relevante hoy es anali(ar la

comple'idad estructural de un territorio organi(ado. !l cual se visuali(a como una

estructura sistémica, siendo sus características más importantes su complejidad y su

estado final. !sta complejidad se refiere a la variedad de estructuras internas que es

posible identificar en el sistema; urbanas, productivas, sociales, políticas; b7 los

diferentes niveles de 'erar(uía a través de los cuales se establecen los mecanismos deretroalimentación y control del sistema y; c7 las articulaciones no lineales presentes en

el sistema, que generan estructuras disipativas. 9iendo, en definitiva, el territorio

organi(ado un sistema dinámico; por lo que la bsqueda no apunta hoy a determinar

cuan grande debe ser una región, más bien y por el contrario, lo que interesa es

determinar el territorio organi(ado de menor tama%o que simultáneamente presente una

elevada complejidad estructural.

!n segundo término, la noción de desarrollo regional que ha estado asociado en

"mérica Latina a los modelos de planificación regional del desarrollo ha presentado un

recorrido bastante fluctuante y con posiciones encontradas. !l conjunto de éstos

planteamientos han tenido como objetivos dar respuesta a dos problemas centrales; por

un lado, las denominadas disparidades regionales y, por otra, la integración económico

espacial. Lamentablemente, tras ese período los estudiosos del tema en general

coinciden en que los modelos ensayados no han sido capaces de lograr su objetivo; lo

han conseguido en forma parcial y muchas veces confinado a regiones muy específicas;

se han limitado en la etapa de confección de planes; han servido de simple eslabón para

la planificación nacional; o, en forma más radical siguen siendo teoría en busca de una

práctica. Las principales ra(ones se%aladas para este fracaso pueden sinteti(arse en?

• &esarrollo de modelos trasplantados desde situaciones muy disímiles a las

latinoamericanas, sin la suficiente consideración de las realidades económicas,sociales, políticas e institucionales, o de otra forma, estructuras económicas,

sociales, políticas e institucionales poco adecuadas a los planteamientos teóricos

y supuestos de los modelos,

• &ificultades para transitar de la formulación de objetivos de tipo general a los

específicos y más an, para definir instrumentos de evaluación y control,

• Aalta de relación entre los objetivos, la estrategia y su base teórica,

• Aalta de capacidad real de la estrategia para orientar la acción de las

instituciones involucradas y la coordinación entre ellas y,

• 4arencia de un auténtico compromiso político por impulsar las transformaciones

necesarias para el é$ito del proceso.



odemos agregar, igualmente que los esfuer(os referidos se han orientado en general a

modelos para una planificación regional centralizada, es decir conducida desde

dependencias centrales de gobierno. 5ucho menos se ha trabajado en modelos que

postulen esquemas de planificación que incorporen niveles de decisión territoriales más

desagregados. Lo cual no deja de ser tremendamente significativo para los escenarios

actuales en que estamos presenciando una sociedad que se caracteri(a por ser funcionalmente diferenciada en la cual opera un sistema económico abierto; lo cual hace

visuali(ar como insuficiente un sistema de planificación centrali(ada en ambientes que

se caracteri(an por presentar procesos decisorios con un alto nivel de atomi(ación y, que

a la ve(, se hace contradictorio con los objetivos globales que se plantea la

descentrali(ación, esto es crecientes niveles de autonomía institucional.

"demás de los elementos antes referidos, debemos se%alar que la crisis de los modelos

planificadores centralistas del desarrollo regionales, y de la planificación en su vertiente

tradicional esta asociada a la crisis global que ha presentado el !stado desde finales de

la década de los setenta. ara +openhayn, la planificación estatal tuvo un rol

estratégico, tanto para la articulación entre lo político y lo económico y entre lo privadoy lo pblico; y entre las diferentes instancias del sector pblico que captaban e invertían

recursos del !stado. !s decir, el papel del planificador refor(aba el carácter tanto de

mega ' actor como de meta ' actor del !stado, recurriendo para ello al manejo

instrumental cuyo objetivo ltimo se puede definir ' argumenta ' al mejor estilo

iluminista I tecnicista, como racionalización socioeconómica de un proceso de

integración y desarrollo en vistas al logro de ob'etivos previamente acordados por el

poder político del estado y legitimados, en mayor o menor medida, por el

consentimiento ciudadano. !stos roles verán su legitimidad fracturada toda ve( que la

crisis del !stado planificador se concibe como pérdida de direccionalidad colectiva,

como incapacidad para integrar E moderni(ar la sociedad desde la acción estatal, como

incapacidad para asignar racionalmente los recursos entre los distintos sectores sociales,

o como conflicto entre la racionali(ación técnica impuesta por la planificación y las

demandas y las reivindicaciones sociales que emergen desde la sociedad civil hacia el

!stado.

Los nuevos escenarios, tanto teóricos como socio 'políticos han permitido ir

diferenciando nuevas posibilidades para la planificación; ahora comprendida ' en lo que

respecta al desarrollo regional ' en marcos de acción más desagregados, lo que

involucra definir modelos que incorporen niveles de decisiones más autonomi(ados

sustentados en criterios que configuren la noción de desarrollo desde aba'o. Lo que

implica dejar espacios al aporte local en sus distintos niveles territoriales, con toda larique(a que el conocimiento de su realidad concreta puede aportar a favor de su propio

desarrollo.

Las nuevas distinciones que ofrece una planificación regional así concebida ' con sus

diversas variantes hoy presentes en la discusión' tiene diversos puntos de encuentros

con los aspectos institucionales y de planificación y administración, como de la teoría

organi(acional tal como se ha desarrollado en el marco del sector de la empresa privada.

"sí, por ejemplo, las distinciones que se reali(an a partir de conceptos como

moderni(ación del !stado, gerencia pblica, planificación estratégica del sector pblico

y otras similares que abundan en el discurso político actual nos se%alan la dirección que

está tomando los procesos de planificación del desarrollo regional.



or consiguiente, en el actual estado del arte de la problemática regional es pertinente

se%alar que la noción de Región nos remite necesariamente a la idea de un Desarrollo

Regional que alude a un proceso constante de cambio social, que ésta al servicio del

progreso permanente de la comunidad regional, de todos y cada uno de los habitantes de

la región. que para el logro de sus mltiples y complejos objetivos, la

descentrali(ación acta como una precondición , an cuando ésta, también se manifiestaen los planos locales. !stos objetivos del desarrollo regional pueden sinteti(arse en los

siguientes?

• 4recimiento económico, que involucra el aumento sostenido en la producción de

bienes y servicios regionales,

• 9ustentabilidad, permanencia y continuidad del incremento de la capacidad

productiva regional,

• Mnclusión social, entendida como equidad en la distribución de los frutos del

desarrollo y participación económica, social y política regional, en todas las

divisiones territoriales de la región,

• 9atisfacción de necesidades básicas, entendida como la provisión de servicios einfraestructura para el mejor desarrollo de las personas en sus respectivas

regiones,

• 4alidad de vida, referida restrictivamente al mejoramiento de los asentamientos

humanos, hábitat urbano y rural en términos de servicios prestados a la

población, funcionalidad del sistema de centros urbanos y accesibilidad regional

y red de atracción del sistema de centros poblados,

• "utonomía *egional, definida como creciente capacidad de autodeterminación

política regional, identificación de la población con su región y capacidad de

apropiación del e$cedente económico generado en ella; y

•

rotección del medio ambiente, preservando el natural y el construido, en particular cuidando la e$plotación de los recursos renovables y los impactos

ambientales de la actividad productiva.

!n ésta perspectiva, e$iste consenso en representar en las denominadas strategias

regionales de desarrollo y los mecanismos de planificación que la originan como el

medio de mayor potencialidad y dinamismo para desarrollar y dar actuali(ación

permanente a los diversos actores pblicos y privados involucrados en los objetivos del

desarrollo regional y de la descentrali(ación.

!n definitiva, dentro de las actuales perspectivas que se desarrollan los procesos de

descentrali(ación, el desarrollo regional y la planificación descentrali(ada y concertadaconstituyen una suerte de trilogía que no pueden ser observadas aisladamente, si se

pretende avan(ar en situaciones que permitan acompasar al !stado internamente, es

decir reconocer y articular sus diversas lógicas internas y, particularmente generar

medios comunicativos pertinentes y eficientes que sean capaces de reducir las variadas

complejidades societales que hoy tienen lugar en el marco de sociedades

funcionalmente diferenciadas. 9iguiendo a 9. :oisier, la misión estratégica del estado en

éstas nuevas complejidades consiste en posibilitar que a nivel territorial se avance en la

construcción política y social de las regiones. Los procesos de reforma de !stado que

ésta e$perimentando 4hile en las ltimas dos décadas y, particularmente, aquellas que

se han iniciado con los gobiernos democráticos desde @NN/, probablemente constituyan

un escenario adecuado para visuali(ar la forma y los alcances de éstas concepciones yde que forma se manifiestan o no en las actuales complejidades societales.



!n consecuencia, preguntarse por las características, implicancias y efectos

concomitantes de la descentrali(ación asume un carácter fundamental. a que se

requiere desprenderse de antiguas imágenes de sociedades funcionalmente integradas

que estaban supeditadas aun eje político central representado por el aparato estatal y,

más bien dirigir una mirada sistémica ' y enfrentar como constatación ' al incremento de

la complejidad social y cultural en las sociedades de hoy, la autonomi(ación de suscomponentes y las dificultades de conducción central que ello involucra a los gobiernos.

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