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DESCENTRALIZACIÓN DE LA PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR EN EL PERÚ

Santiago RocaProfesor Principal ESANDirector del Centro de Propiedad Intelectual, Competencia, Consumidor y Comercio, CEPIC, Universidad [email protected] de Abril del 2013.

Índice

� Bases Comparativas para una Sólida Descentralización en el Perú

� El Marco Descentralizador General� INDECOPI: Organismo Público Descentralizado Multifuncional y Especializado

� La Función de Rectoría en el Consumo� Las Funciones de Prevención, Protección y Promoción del Consumidor� La Resolución de Conflictos de Consumo� La Relación con las Autoridades Sectoriales y Horizontales� Las Asociaciones de Consumidores� Los Otros Ingredientes� Aspectos de Énfasis y Balances

� Análisis de los Proyectos que crean las Oficinas Municipales de Información, Protección y Defensa del Consumidor y Usuario.

� Sugerencias Adicionales

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Profesor Principal ESAN

BASES PARA LA DESCENTRALIZACIÓNEl Marco Descentralizador General

� Perú: república unitaria con 3 niveles de gobierno (nacional, regional y local) embarcada en un proceso descentralizador prioritario para el Estado� Ley de Bases de Descentralización (Ley 277883)� Ley Orgánica de Gobiernos Regionales� Ley Orgánica de Municipalidades� Ley Orgánica del Poder Ejecutivo

� Todas apuntan al objetivo de la descentralización, aunque en la práctica las reformas caminan muy lentamente o están estancadas.

� Las funciones o competencias de los distintos niveles de gobierno pueden ser: a) exclusivas, b) compartidas, y, c) delegadas

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El Marco Descentralizador General

� Criterios para la asignación y transferencias de funciones:� Subsidiaridad.- el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia.

� Selectividad.- no debe transferirse competencias a todos los municipios sino sólo a los que están preparados.

� Provisión.- las transferencias vienen con todos los recursos financieros, técnicos, materiales y humanos.

� Concurrencia oportuna y eficiente de los distintos niveles de gobierno._______________________________________

Santiago RocaProfesor Principal ESAN

El Marco Descentralizador General

� Competencias:� Gobierno Central.- unidad de la nación y manejo de la seguridad, defensa, orden interno, moneda, relaciones externas, las políticas generales y globales, aranceles y comercio con el exterior, etc.

� Gobierno Central y Regional.- el desarrollo económico de sus territorios, las inversiones públicas, la promoción de las empresas y de sus mercados, etc.

� Gobierno local.- para el ciudadano es el canal inmediato de participación vecinal en los asuntos públicos. Se encarga de promover y gestionar el desarrollo integral y sostenible de su localidad, y de prestar servicios públicos locales.

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INDECOPI: Organismo Público Descentralizado Multifuncional y Especializado

� Es la autoridad nacional de protección del consumidor y ente rector del sistema nacional de protección al consumidor. Preside el Consejo Nacional de Protección del Consumidor (Ley 29571, Código de Consumo).

� Indecopi tiene múltiples otras funciones:

� Protección al consumidor� Garantizar la libre y leal competencia� Ser autoridad de pesos y medidas� Autoridad contra el dumping, los subsidios y los obstáculos técnicos al comercio

� Responsable de la normalización y los sistemas de acreditación y certificación

� Garante de los procesos de salida del mercado� Facilitador de la entrada al mercado frente a las barreras gubernamentales y burocráticas

� Autoridad de propiedad intelectual en marcas, patentes y derechos de autor. _______________________________________


La Función de Rectoría en el Consumo

� Recién a partir de la Ley 29571 el INDECOPI tiene un mandato claro acerca de su rectoría en el consumo:� Como institución que preside el Consejo Nacional de Protección al Consumidor, tiene el mandato de coordinar y proponer la política nacional, el plan nacional y demás funciones del Consejo Nacional de Protección del Consumidor.

� Como Autoridad Nacional de Protección del Consumidor tiene la función de ejecutar y hacer cumplir las leyes y las políticas y planes nacionales de protección al consumidor. Es el principal responsable de la prevención, protección y promoción de la protección al consumidor. Actúa de oficio y sanciona administrativamente._______________________________________


Descentralización de las Funciones Ejecutivas

� El Código de Consumo deja abierta la asignación de las funciones ejecutivas de prevención, protección y promoción del consumidor a los gobiernos regionales y locales.

� Desde el 2009, sin embargo, se ha impulsado un modelo de centralización desconcentrada al estilo mexicano. Se están abriendo Oficinas Regionales de Indecopi en cada Departamento del país. A pesar de ello existe poca actuación de oficio en pro del consumidor. El Jefe de la Oficina actúa como Secretaría Técnica de Consumidor dentro de múltiples otras actividades. No hay mayores actividades de prevención, promoción ni protección.

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La Resolución de Conflictos de Consumo� El nuevo Código de Consumo también le da al Indecopi la función de resolver los conflictos de consumo en el ámbito administrativo.

� Dos visiones del Indecopi: a) responsable de la tutela del consumidor (funciones ejecutivas) y, b) resuelve los conflictos (administrador de justicia administrativa, árbitro). Posible conflictos de interés y/o desbalances en énfasis.

� En su función de brindar justicia administrativa regula:� Vía no contenciosa: procesos de conciliación o mediación

� Vía contenciosa:� 1ª instancia: Comisión de Protección del Consumidor, CPC

� 2ª instancia: Tribunal del INDECOPI� En 3ª y última instancia, los consumidores pueden acudir al Poder Judicial (la Sala Contenciosa Administrativa de la Corte Suprema)

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La Resolución de Conflictos de Consumo

� Sistema de Arbitraje de Consumo voluntario pero de carácter vinculante. No funciona.

� Para causas de menor cuantía, el Indecopi está empoderado para constituir órganos resolutivos de procedimientos especiales sumarísimos de protección al consumidor.

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Descentralización de la Resolución de Conflictos

� Oficinas Regionales de Indecopi: algunas de las Oficinas Desconcentradas del Indecopi realizan en forma directa los procesos de conciliación o mediación.

� Se están estableciendo Comisiones de Protección al Consumidor en cada Departamento (nombradas por el Directorio del INDECOPI) que resuelve casos contenciosos regulares en 1ª instancia.� 2ª instancia: Tribunal del INDECOPI en Lima� 3ª instancia: Sala Contenciosa Administrativa de la Corte Suprema

� Sistema de Arbitraje de Consumo no funciona� Se han abierto también algunos Órganos Resolutivos Primarísimos en algunas de las Oficinas Regionales para los casos de menor cuantía. _______________________________________


La Relación con las Autoridades Sectoriales y Horizontales

� El Código de Consumo asigna esta función al Consejo Nacional de Protección al Consumidor. Hasta el momento gran pasividad (Caso medicamentos y otros).

� A nivel regional y local no existe.

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Las Asociaciones de Consumidores

� Sólo una tiene una sólida trayectoria.� En otros países, las asociaciones reciben fondos

públicos para sus operaciones y actividades. En el Perú no.� No obstante, la ley permite que reciban una participación de hasta el 50% de las multas impuestas por la CPC en los casos que ellas patrocinan.

� Solo hasta el 5% de lo que se les entrega puede utilizarse para el funcionamiento de la Asociación, el resto debe desembolsarse contra gastos de promoción y otros, NO para cubrir operaciones ni personal.

Las Asociaciones de Consumidores Regionales prácticamente no existen.

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Los Otros Ingredientes� La autorregulación

� Pocas entidades de proveedores han adoptado en forma voluntaria un código de conducta y buenas prácticas en sus actividades publicitarias.

� A nivel descentralizado y provincias es peor.� Intereses Colectivos y Convenciones Colectivas de

Consumo� Pueden denunciar por intereses colectivos y difusos ante la CPC, las asociaciones de consumidores reconocidas y el Indecopi solo por acuerdo de su Consejo Directivo.

� No se estipula que entidades civiles y asociaciones de proveedores puedan regular condiciones relativas a precios, calidad, garantías y características de productos o servicios como prevención a eventuales conflictos de consumo.

� A nivel descentralizado nadie se encarga._______________________________________


Los Otros Ingredientes

� Las entidades académicas� Juegan un rol esencial en los países estudiados, publicando Reportes de Consumo, estableciendo observatorios y apoyando estudios en aspectos ambientales, acceso a la salud, seguridad en los alimentos, etc. En el Perú pocas entidades académicas se dedican a esto. A nivel descentralizado es peor.

� El consumo transfronterizo� Poco al respecto, salvo que existen precedentes de observancia obligatorio.

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Aspectos de Énfasis y Balances

� El INDECOPI está más abocado a resolver disputas que a proponer políticas nacionales y exigir y ejecutar la tutela de los consumidores.

� Territorialmente, el sistema de oficinas desconcentradas tiene solo un alcance relativo y no se encarga de planear, coordinar y ejecutar las políticas regionales o locales de consumo.

� Siempre debe existir una autoridad que esté empoderada para llevar casos criminales de consumo ante las cortes penales.

� La Defensoría del Pueblo debe actuar para defender a los usuarios y consumidores cuando la administración pública incumple u omite sus deberes.

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ANÁLISIS DE LOS PROYECTOS QUE CREAN LAS OFICINAS MUNICIPALES

� Proyectos 938/2011-CR y 1721/2012-CR

� Denominación: a) información, protección y defensa del consumidor y usuario (938), b) atención al consumidor (1721)

� Objeto: fraseo del proyecto 938 está más en línea con el Código del Consumidor. _______________________________________


� Ambos proyectos se refieren a las municipalidades provinciales y distritales a nivel nacional.

� Ambos proyectos lo enmarcan dentro del sistema nacional de protección al consumidor y bajo la rectoría del Indecopi.

� El proyecto 938 ubica estas oficinas orgánicamente dentro de las municipalidades en la Sub-Gerencia de Comercialización

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� Con respecto a las competencias de las Oficinas: ambos proyectos se complementan pero podrían explicitar mejor ciertas funciones como: recibir quejas y realizar sanciones administrativas, actuar de oficio, así como realizar denuncias en nombre de los consumidores ante la CPC regional y poder judicial si fuera necesario. Deben encargarse de la prevención, protección y promoción del consumo en su respectivo territorio. Verificación, vigilancia e inspecciones de las condiciones de consumo y de los proveedores. Adopción de buenas prácticas y reglamentos por parte de los proveedores. Promover la coordinación con organismos públicos regionales y sectoriales. Promueven el sistema arbitral. Revisar si pueden encargarse de las conciliaciones. De repente se puede dejar expreso que estas oficinas no resuelven en ningún caso procesos contenciosos.

_______________________________________Santiago Roca


� El proyecto 1721, artículo 5, es mas claro y directo en que INDECOPI como entidad rectora y autoridad nacional debe proveer la asistencia técnica y ayudar a fortalecer las oficinas municipales

� El proyecto 1721, artículo 6, es mas claro en dar la responsabilidad de la implementación de las oficinas a los municipios. No se indica con claridad sin embargo si los fondos para la operación de las oficinas serán del presupuesto local (principio de provisión).

� Ambos proyectos dejan para el Reglamento, las requerimientos (selectividad: con quienes se empieza) y plazos para que los municipios vayan abriendo estas oficinas.

_______________________________________Santiago Roca


� Ambos proyectos crean la Comisión que elaborará los reglamentos. Estará constituida, en un caso, por la PCM e Indecopi (938) y en el otro, por PCM, Indecopi, el Ministerio de Justicia y AMPE (1721). 90 y 120 días de plazo.

� En el proyecto 1721, las acciones de supervisión del Indecopi podrían ser realizadas a través de terceros. No entiendo muy bien, me parece peligroso.

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SUGERENCIAS ADICIONALES� Las oficinas regionales del Indecopi deberían actuar como coordinadoras y presidir el sistema regional de protección al consumidor y actuar cómo autoridad regional del consumidor.

� Las oficinas regionales del Indecopi en coordinación con la autoridad central deben estar a cargo de las acciones de supervisión de la implementación de las Oficinas Municipales. No tercerizar este trabajo a particulares.

� Organizar solo 8 Oficinas Regionales del Indecopi en vez de 24.

_______________________________________Santiago Roca


� Las Oficinas Regionales deben tener competencias: a) ejecutivas y b) de justicia administrativa regular, al igual que la tiene la autoridad nacional del consumidor a nivel nacional.

� Para evitar el posible conflicto de interés de ser entidad tutelar y arbitro a la vez, se puede arreglar para que los Comisionados y los Jefes de los Órganos Resolutivos Sumarísimos no sean nombrados por el Consejo Directivo del Indecopi. Idem a nivel regional.

_______________________________________Santiago Roca


� Las Oficinas Regionales deben estar autorizadas para requerir a la Dirección Central del Indecopiencargada del consumo, realice las denuncias por intereses colectivos y difusos y por los delitos penales encontrados válidos en la región.

� Las asociaciones de consumidores regionales se adscriben a las Oficinas Regionales del consumidor.

� Dejar expreso que las Oficinas Municipales no resuelven procesos contenciosos, eso lo hacen las CPC Regionales y los Órganos Resolutivos Sumarísimos de Protección del Consumidor.

_______________________________________Santiago Roca


� Si bien las Oficinas Municipales cumplen predominantemente una función ejecutora y/o fiscalizadora en su territorio de las normas nacionales y regionales acerca del consumo; pueden también realizar labor normativa complementaria de acuerdo a las circunstancias de su propia realidad.

� Se debe seguir ampliando los Órganos Resolutivos de Procedimientos Sumarísimos por lo menos en un primer momento a nivel de cada una de las municipalidades que vayan implementando la creación de las Oficinas Municipales. Adscribir estos Órganos a la Oficina Regional del Indecopi que corresponda.

_______________________________________Santiago Roca


� Otros mecanismos de resolución de conflictos a nivel provincial o distrital:� La propia empresa proveedora� La autorregulación� La conciliación� Las asociaciones de consumidores� Las asociaciones de proveedores (BBB)� Los otros organismos reguladores� El sistema arbitral

� Al final, el Poder Judicial siempre queda como instancia jurisdiccional a nivel de la Corte Suprema.

_______________________________________Santiago Roca


Poder Normativo

¿Quién norma?

Políticas de Estado

Reglamentos técnicos

Nivel nacional

Sistema Nacional de Protección al Consumidor

Entidades sectoriales reguladoras

Nivel regional

Gobierno Regional (complementario)

Autoridades sectoriales regionales

Autoridad municipalNivel municipal

Gobierno municipal (complementario)

+ poder normativo

coordinación

coordinación

_______________________________________Santiago Roca


Poder de Ejecución¿Quién hace cumplir la Ley?

Vigilan su cumplimiento Denuncian

Nivel nacional -Autoridad Rectora (INDECOPI)

Civil -Autoridad Rectora (INDECOPI)-Asociaciones de consumidores

Nivel regional -Oficinas Macroregionales del Indecopi

-Oficinas Macroregionales-Asociaciones de consumidores

Nivel municipal

-Oficina Municipal -Oficina Municipal-Asociaciones de consumidores

Sociedad civil Asociaciones de consumidores

Penal Autoridad Nacional a requerimiento de oficina macroregionaly municipal

+ responsabilidad fiscalizadora

Defensoría del Pueblo

_______________________________________Santiago Roca


Administra Justicia

¿Quién administra Justicia?

Administrativo Otros mecanismos Judicial

Causas menores

1ª instancia:

Órganos de Resolución de Procedimientos Sumarísimos

En todos los niveles (voluntaria)

La propia empresa proveedoraLa autorregulaciónLa conciliaciónLas asociaciones de consumidoresLas asociaciones de proveedores (BBB)Los otros organismos reguladoresEl sistema arbitral

3ª y última instancia:

Sala Contenciosa Administrativa de la Corte Suprema

2ª instancia:

CPC macrorregionales

Causas regular ó mayor

1ª instancia:

CPC macrorregionales

2ª instancia:

Tribunal del INDECOPI (en Lima)

_______________________________________Santiago Roca


Referencias

� Proyecto de Ley 938/2011-CR� Proyecto de Ley 1721/2012-CR� Código de Protección y Defensa del Consumido, Ley 29571

� Santiago Roca y Eva Céspedes, en, Gestion y Política Pública, Volumen XX, Número 2, Segundo Semestre del 2011, México DF

� Santiago Roca, en Revista del CLAD, Reforma y Democracia, Número 47, Junio 2010, Venezuela.

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