desafíos para la seguridad ciudadana y la cohesión...
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Desafíos para la Seguridad Ciudadana y la Cohesión Social
Lucía Dammert
II Diálogo Regional
“Seguridad Ciudadana y Gobernanza Multinivel para la Cohesión Social Local”
San Salvador, 9 y 10 de junio 2011
Este documento ha sido elaborado en el marco de una subvención de la Unión Europea. El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva de la Oficina de Coordinación y Orientación del Programa URB-AL III y en modo alguno debe considerar que refleja la posición de la Unión Europea
2
Introducción La inseguridad se ha instalado en la principal preocupación de los latinoamericanos. Por
diversos motivos todos los países de la región presentan altos niveles de ansiedad
frente a fenómenos considerados delictivos. Esta preocupación ciudadana trae de la
mano una mayor preocupación política por enfrentar de forma rápida y efectiva el
problema.
La experiencia de más de dos décadas de políticas de seguridad muestra un panorama
poco auspicioso, la situación delictual se ha empeorado en promedio en la región y las
instituciones encargadas no han mejorado su efectividad. Este contexto de
preocupación e inefectividad fue terreno fértil para la generación de nuevas
perspectivas en la interpretación del fenómeno y posteriormente en el diseño de
políticas públicas.
El objetivo del presente documento no es cerrar un debate sino, por el contrario, abrir
una perspectiva más seria y profesional que defina una segunda generación de políticas
que a nivel local pongan el acento en políticas de inclusión y colaboración. La seguridad
parte de la diferenciación entre aquellos considerados peligrosos, infractores o
delincuentes, por lo que es posible que no sea el mejor vértice de conversación
ciudadana.
Abrir el debate político sobre la necesidad de desarrollar políticas centradas en el
paradigma de la cohesión social permitirá mejorar la vinculación con la ciudadanía y
enfatizará en los problemas centrales que afectan nuestros países.
I. Seguridad y Cohesión Social: Complejidad conceptual
Seguridad y cohesión social son dos conceptos y dos estados sociales relacionados. A
pesar de ello, su relación ha sido conceptualmente explorada y políticamente explotada
solo de forma muy inicial. Conceptualmente, ambas ideas comparten dos características
centrales: no son conceptos unívocos ni estáticos. Socialmente, son atributos de un
orden colectivo (una sociedad cohesionada, una sociedad segura) que también tienen
profundas consecuencias en términos individuales. Estos estados del mundo resultan
de una compleja multiplicidad de factores (incluyendo políticas públicas sectoriales)
sobre los que los gobiernos tienen una desigual capacidad de influencia. Son también
objetivos de política pública y ocupan un rol (más o menos destacado según sea el
caso) en la agenda política y de política pública de los diferentes niveles de gobierno.
3
Ahora bien, el concepto de cohesión social es mucho más amplio que el de seguridad.
Al mismo tiempo, la noción de cohesión social es jerárquicamente superior a la idea de
seguridad: una sociedad cohesionada facilita la obtención de altos niveles de seguridad.
Por otra parte, la seguridad ciudadana es un componente clave para una sociedad
cohesionada.
Diversos analistas y actores han puesto énfasis en los múltiples atributos de la cohesión
social.1 Más allá de diferencias menores, existe un consenso en la literatura sobre ellos:
sentido de comunidad, oportunidades similares, respeto por la diversidad, confianza
política y sentido de pertenencia.2 Todos ellos vinculados con percepciones ciudadanas
que, sin duda, se equiparan a posibles expectativas o deseos de cómo vivir mejor en
comunidad.
Un elemento clave que se encuentra mezclado con todos y cada uno de los atributos
mencionados previamente, es la confianza institucional e interpersonal. Sociedades
donde prima la desconfianza no pueden desarrollar altos niveles de cohesión social. Por
el contrario, avanzan en la fragmentación y estigmatización. De hecho, en un texto
clásico sobre el tema de la confianza, Uslaner expresó que esta era la “sopa de pollo de
la vida social”3 y, por ende, países con altos niveles de confianza tienen gobiernos que
funcionan mejor, políticas más distributivas, mercados más abiertos y menos
corrupción; tal que estos países se distinguen especialmente por su nivel de equidad
económica.
La vinculación de la confianza con los niveles de crimen, ha sido analizado por diversos
autores, quiénes concuerdan que mayores niveles de confianza van de la mano,
generalmente, de menores niveles delictuales. Así, por ejemplo, en una investigación
sobre Estados Unidos, se encontró que hay una clara correlación entre altos niveles de
1 La Oficina de Coordinación y Orientación del programa URB-AL III adoptó la siguiente definición de cohesión social: “Una comunidad socialmente cohesionada (cualquiera que sea su escala: local, regional o nacional) se caracteriza por una situación global en las que los ciudadanos comparten un sentido de pertenencia e inclusión, participan activamente de los asuntos públicos, reconocen y toleran las diferencias y gozan de una equidad relativa en el acceso a los bienes y servicios públicos y en cuanto a la distribución del ingreso y la riqueza. Todo ello en un ambiente donde las instituciones generan confianza y legitimidad” (OCO-URB-AL III, 2010). 2 Wedlock, E. (2006), Crime and cohesive communities. Home Office. UK. 3 Uslaner, Eric. 2000-2001. "Producing and Consuming Trust." Political Science Quarterly. 115:4.
4
confianza social y bajas tasas de homicidio.4 En un estudio comparado de regiones
elaborado por el Centro de Investigación Pew,5 se demostró que países con un mayor
nivel de confianza social, tienen menor porcentaje de población que considera el crimen
como un problema grave.
En América Latina, los estudios que vinculan confianza y crimen son muy limitados y
tienen un carácter más descriptivo que inferencial. En cualquier caso, la información
relevada muestra altos niveles de desconfianza en el gobierno. Según datos del 2010,
los países de la región, en promedio, presentan guarismos preocupantes con una
ciudadanía que directamente desconfía de sus gobiernos.
Gráfico 1. Desconfianza en el Gobierno, 2010.
0 10 20 30 40 50 60 70 80
EcuadorNicaraguaParaguayBolivia
GuatemalaColombiaMéxico
PerúArgentina
BrasilPanamá
Costa RicaEl Salvador
Ecuador El SalvadorHonduras
República DominicanaVenezuelaUruguay
Chile
Fuente: Latinobarómetro.
La desconfianza en el gobierno en general, presenta situaciones de mayor complejidad
cuando se pregunta por la percepción de la Justicia. Es preocupante reconocer que
vivimos en un continente donde la ciudadanía no confía en la Justicia; probablemente
considera que no es impartida para todos por igual y la vincula con hechos de
corrupción o alta ineficiencia.
4 Messner, Steven F., Eric P. Baumer, and Richard Rosenfeld. 2004. "Dimensions of Social Capital and Rates of Criminal Homicide." American Sociological Review. 69:6. 5 http://pewresearch.org/
5
Gráfico 2. Desconfianza en la Justicia, 2010.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Ecuador Perú
EcuadorArgentina
MéxicoParaguay
BoliviaNicaraguaGuatemala
PanamáEl Salvador Colombia
ChileEl Salvador
República DominicanaVenezuelaHonduras
BrasilCosta RicaUruguay
Fuente: Latinobarometro.
Según algunos analistas (por ejemplo, Chanley, Rudolph y Rahn, 2000) la criminalidad
tiene un impacto sobre la confianza de la ciudadanía en el gobierno. Más allá de ello, la
criminalidad (y percepción de la misma) tiene un efecto evidente sobre el diseño e
implementación de políticas públicas de seguridad. Asimismo, la confianza en la policía
y el control democrático efectivo de la misma, son dos variables claves para lograr una
implementación efectiva de esas políticas. Dicho de otra forma, la ausencia de
confianza ciudadana en las instituciones públicas es uno de los elementos que impactan
sobre los niveles de crimen y temor, ya que, cuando los ciudadanos no confían en la
institución responsable de controlar el crimen, tienen una mayor sensación de
inseguridad.6 Esta situación se magnifica cuando el grado de desconfianza ciudadana
abarca tanto a las instituciones representativas como a las agencias encargadas de
velar por la seguridad.
Como se puede observar en el siguiente gráfico, en América Latina los datos son
irrefutables: un porcentaje importante de ciudadanos justifica las salidas no
democráticas con el objetivo de resolver el problema de la delincuencia. Esta situación
pone de relieve nuevamente el debate entre seguridad y libertad, puesto que habría un 6 Dammert, L. y Malone M. (2006). Does It Take a Village? Policing Strategies and Fear of Crime in Latin America. Latin American Politics and Society, 48(4), 27-51.
6
porcentaje importante de personas considerando la posibilidad real de limitar libertades
con tal de avanzar en mejores indicadores de seguridad. Sin duda una tragedia mundial
que ya se instaló en nuestra región.
Gráfico 3. Justificación de golpe militar por delincuencia, 2010
0
20
40
60
80
100
120
Mexico
Guatemala
El Salvador
Nicaragua
Costa Rica
Panamá
Colom
bia
Ecuador
Bolivia
Perú
Paraguay Chile
UruguayBrasil
Venezuela
Argentina
Rdominicana
Jamaica
GuyanaBelice
Surinam US
A
Canada
NO
SI
Fuente: Barómetro de las Américas
Ahora bien, la (des-)confianza también afecta la forma en que establecemos
vinculaciones institucionales y personales, y nuestros sentimientos de (in-)seguridad.
Los ciudadanos que presentan menores niveles de confianza en sus pares, presentan
mayores índices de temor y esto se vincula con la cohesión social. Así, en un estudio
clave de Sampson y Groves,7 se mostró que la cohesión comunitaria está directamente
relacionada con la baja del crimen callejero y violencia por parte de extraños. De igual
forma, Hirschfield y Bower,8 concluyeron que si baja el crimen aumenta la cohesión
social; y en un estudio más reciente, Lee9 afirma que a mayor sensación de comunidad,
menores son los niveles de delitos.
En este punto, la situación latinoamericana está lejos de ser aceptable, pues como se 7 Sampson, R. J. and Groves. W. B. (1989) Community Structure and Crime: Testing Social- Disorganization Theory. American Journal of Sociology 94: 774 – 802 8 Hirschfield, A. and Bowers, K. J. (1997) The Effect of Social Cohesion on Levels of Recorded Crime in Disadvantaged Areas. Urban Studies. 34: 1275 – 1295. 9 Lee, M. R. (2000) Community Cohesion and Violent Predatory Victimization: A Theoretical Extension and Cross-national Test of Opportunity Theory. Social Forces. 79 (2): 683 – 688.
7
observa en el Gráfico 4, el porcentaje de entrevistados que dijo no confiar en los demás
es alarmantemente alto, superando casi todos los casos el 70% y exhibiendo pocas
variaciones en los últimos años.
Gráfico 4. Desconfianza interpersonal, comparación 1996- 2010
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Brasil
Paraguay
Chile
Perú
Ecuador
Nicaragua
Costa Rica
Colom
bia
Guatemala
Bolivia
Panamá
Honduras
Argentina
Venezuela
México
El Salvador
Uruguay
1996
2010
Fuente: Latinobarómetro.
Como hemos señalado anteriormente, una sociedad en la que impera la desconfianza,
es una sociedad no solo en la que hay niveles altos de temor, sino también una
sociedad en la que el lazo social es débil, reforzándose la desconfianza, la
fragmentación y la exclusión. Todo esto afecta las posibilidades de crear un proyecto
común a futuro.
Por tanto, la lucha contra desconfianza debe colocarse en el centro de la agenda de
desafíos políticos si se quiere aumentar y mejorar la cohesión social en América Latina.
Ello implica iniciativas de política vinculadas con el aumento de la eficiencia, la justicia y
la transparencia en el accionar gubernamental. Adicionalmente, también se requiere de
iniciativas de largo aliento que impulsen la cooperación ciudadana, el intercambio y la
utilización del espacio público, pudiendo traer cambios de orden cultural y perceptivo
sobre la efectividad, la necesidad y la importancia de la participación comunitaria. Sin
duda este desafío supera las capacidades sectoriales o de nivel de gobierno, de forma
8
que se debe involucrar al Estado en pleno para lograr la articulación y coordinación
efectiva de iniciativas.
II. Seguridad y Cohesión Social: diferenciación en la acción de política pública
Aunque están relacionadas, las orientaciones de acción pública para generar cohesión
social y seguridad, son diferentes. Por un lado, las políticas que buscan impulsar
mayores niveles de cohesión no se focalizan en poblaciones objetivo. Por el contrario,
son de carácter universalista, ya que buscan objetivos en toda la sociedad. Aquellas
políticas de cohesión podrían describirse como vinculadas a la calidad de vida de los
ciudadanos más que al logro específico de metas sectoriales.
La experiencia en intervenciones públicas de seguridad, muestra la necesidad de
políticas focalizadas que impacten sobre poblaciones en riesgo de desarrollar carreras
criminales, población o víctimas con altos niveles de temor. La focalización de las
iniciativas es un elemento necesario y cada vez más requerido para lograr impactos y
cambios en las condiciones que se desarrolla la cotidianeidad de los individuos. Así, si
bien existen objetivos globales (vinculados con el aumento de la confianza, la
participación y la integración social), las políticas de seguridad están avanzando con
diseños puntuales que deberían permitir avances más evidentes.
Seguridad sin cohesión social es posible pero no es deseable. Una sociedad puede
definir mecanismos de seguridad que incluyen altos niveles de segregación,
fragmentación socioterritorial e incluso la utilización de la fuerza; pero ninguno de estos
elementos genera cohesión. El discurso securitario muchas veces parte por la
diferenciación social, la identificación del enemigo que debe ser corregido, encarcelado
o sanado (dependiendo del tipo de intervención) y la propuesta de políticas públicas
individualistas.
Más allá de las dificultades conceptuales sobre el paradigma de la seguridad con
cohesión social o de la cohesión social con seguridad, es necesario avanzar con
iniciativas de política pública que identifiquen posibles espacios de interacción,
cooperación y focalización, cuyo objetivo sea la cohesión social en el marco del Estado
de Derecho. En la siguiente sección, se presentan los diversos esfuerzos de política
pública desarrollados en los últimos años, con especial atención al cambio en la
9
narrativa política y el desarrollo de un lenguaje político que partió con iniciativas de
mano dura, tolerancia cero y mayor castigo, y que actualmente incluye objetivos de
justicia, inclusión, prevención y cohesión.
10
III. De la mano dura hacía la cohesión social: los cambiantes paradigmas de acción política en materia de seguridad ciudadana
Las formas de intervención pública en materia de seguridad han cambiado en las
últimas dos décadas. Si bien es difícil establecer una línea de desarrollo homogénea y
con claros hitos de cambio, se puede trazar una trayectoria desde la cual se construyen
algunas tipologías de acción política.
Cuadro 1. Paradigmas de acción política en materia de seguridad
MANO DURA SEGURIDAD INTEGRAL COHESION SOCIAL
• Centrado en el castigo
• Delincuencia como acción individual
• Respuesta institucional centrada en Justicia Criminal
• Respuesta ciudadana (vigilancia)
• Viable electoralmente
• Limitado impacto
• Alta Visibilidad
• Centrado en gobiernos nacionales
• Reconocimiento de la importancia de la prevención
• Inversión limitada
• Centrado en el discurso más que la acción
• Participación de gobiernos locales
• Ciudadanía como actor
• Dificultad en la focalización
• Compleja combinación con políticas de control
• Resocialización aún invisible
• Factores sociales aparecen con fuerza
• Descentralización
• Aún en debate
• Inicialmente desarrollado por cooperación internacional
• Poca claridad de la especificidad de la intervención
• Incluye temas estructurales
• Políticas universales y de interacción sectorial
• Inclusión, Legitimidad social y Desarrollo
Fuente: Elaboración propia
A inicios de los 90s, prácticamente todos los países de la región se concentraron
principalmente en políticas para el control del delito. Estas políticas -llamadas también
de mano dura- cumplieron un rol central en el marco de alta politización del problema
debido al incremento de la inseguridad, la aparente ineficiencia gubernamental para
enfrentarlo y el reclamo ciudadano por políticas rápidas y efectivas. Las políticas de
11
mano dura y súper mano dura propuestas en algunos países de Centroamérica, son un
ejemplo de esta situación en el contexto del agravamiento de la presencia de las
pandillas juveniles conocidas como maras. Se estimó en este primer momento, que las
necesarias reformas de la justicia y policía eran pasos indispensables para avanzar en
una lógica de intervención institucional eficiente. De igual forma, se aprobaron leyes que
aumentaban los castigos frente a acciones delictuales emergentes (maras, pandillas,
cibercrimen, bullying, etc.) y en la mayoría de los países se disminuyó la edad de
imputabilidad penal. Este marco de acción tenía como actor principal al gobierno
nacional que avanzaba con macro reformas que buscaban disminuir los “incentivos”
para el desarrollo de carreras criminales.
La inversión pública en estas medidas ha sido significativa. Más de 13 países han
enfrentado procesos de reforma del procedimiento penal, significando una importante
inversión fiscal. Prácticamente en todas las policías de la región se han generado
procesos de incremento de dotación, renovación de infraestructura, desarrollo
tecnológico, entre otros. Los sistemas carcelarios están en crisis por una congestión de
proporciones que ha terminado por limitar la gobernabilidad al interior del sistema y
potenciar la violencia. Si bien no se ha invertido en los sistemas carcelarios, la puesta al
día de los mismos requerirá de un monto no menor de inversión estatal. Esta inversión
no ha ido de la mano con un mejoramiento del problema de la inseguridad. Por el
contrario, los indicadores muestran agravamiento del uso de la violencia, la sensación
de temor de la población, la corrupción en las fuerzas policiales, la lentitud del sistema
de justicia y la organización de la delincuencia.
Esta situación de crisis, aparejada a la impotencia gubernamental para enfrentar
fenómenos emergentes de criminalidad, la presencia de organismos internacionales que
pusieron énfasis en miradas distintas, la experiencia internacional, entre otros factores,
permitió un cambio o mejor dicho una complementación en el paradigma de acción
política. Así emerge la narrativa de la seguridad como fenómeno integral que requiere la
participación de todos los niveles del Estado y de la ciudadanía para el diseño de
iniciativas más eficientes. El slogan utilizado en diversos países, donde se explicita que
la seguridad es tarea de todos, se instala en el centro del accionar político aumentando
la presencia de programas de prevención del delito (principalmente situacionales) y
desarrollando programas de policía comunitaria y organización vecinal.
Ahora bien, este paradigma está más sólidamente instalado en la narrativa política que
12
en la verdadera práctica de la política pública. De hecho, la revisión del gasto público
indica que los programas de prevención del delito son aún muy menores en
comparación con aquellos vinculados con los organismos de control. Sin embargo, es
en el campo del accionar del gobierno local que esta perspectiva toma un cariz
especialmente importante. Los alcaldes de ciudades grandes e intermedias de toda
América Latina, reconocen la necesidad de actuar frente al problema de la inseguridad
(aún sin contar con capacidad financiera, técnica o incluso jurídica) y desarrollan
iniciativas de organización ciudadana (botones de pánico, sistemas de autoprotección,
vigilancia comunitaria, también acciones de colaboración social), así como programas
destinados a disuadir (programas de vigilancia, sistemas de seguridad en patrullaje
local, coordinación con la policía). Adicionalmente, los diversos niveles de gobierno
diseñan estrategias de prevención social del delito (en muchos casos apoyadas o
desarrolladas por organismos no gubernamentales) que de forma esporádica y poco
sostenida en el tiempo, desarrollan iniciativas de trabajo con la población considerada
en riesgo.
En esta etapa de aprendizaje se desarrollaron múltiples iniciativas que poco tendrían
que ver con los objetivos mismos de la seguridad y que más bien mostraban la
necesidad de programas de calidad de vida, de vinculación entre vecinos y de
organización social. Es así como la seguridad se convirtió en el objetivo casi principal de
cualquier política de desarrollo nacional y local.
Los resultados no son alentadores. La convocatoria a la participación ciudadana sin
capacidades reales de financiamiento y sostenibilidad, ha tenido resultados
inesperados. Con reclamos ciudadanos por mayor castigo, presencia policial y control.
Los programas de prevención desarrollados no han sido evaluados y por ende, no hay
mucha certeza en cuanto a sus impactos sobre la problemática de la inseguridad. Los
indicadores de crimen y violencia se mantienen altos, el crimen organizado sigue con
una presencia preocupante en la región y los principales factores de riesgo de acciones
criminales, señalados por en la literatura, no han variado significativamente.
Los diversos factores vinculados al desarrollo de la inseguridad, se mueven desde
situaciones individuales (consumo de alcohol y drogas, presencia de violencia
intrafamiliar, precariedades educativas, problemas de salud mental, deficiencias en
capacidades laborales), pasando por situaciones de contexto (segregación
socioterritorial, guettos de vulnerabilidad, exclusión de jóvenes, grupo de pares
13
violentos), hasta situaciones estructurales (inequidad, exclusión, desconfianza y falta de
legitimidad estatal). Esto establece un marco de acción política de alta complejidad. Los
paradigmas utilizados previamente no logran abarcar la necesidad de un marco de
interpretación que ponga el énfasis en la necesidad de una nueva forma de vinculación
social que define prioridades de inversión, acción y definición política. Es así como la
agenda política de la cohesión social desarrollada en los últimos años se convierte en
un excelente marco de referencia para las políticas de seguridad ciudadana. Los
elementos fundantes que caracterizan una sociedad cohesionada no se pueden
asegurar en un contexto marcado por la inseguridad y la violencia.
Las acciones preventivas son aquellas que tienen más directa relación con la
consolidación de los diversos elementos de la cohesión social. Es por esto que se
requiere diferenciar entre los diversos tipos de prevención de acuerdo a sus objetivos
(social, comunitaria y situacional), y también en función de sus beneficiarios (primaria,
secundaria y terciaria). Así entendidas, la mayoría de iniciativas que se desarrollan a
nivel local, especialmente aquellas de prevención primaria y secundaria tienen un
importante espacio de sinergia con políticas más integrales o estructurales.
Cuadro 2. Tipología de medidas de prevención del delito
Social Comunitaria Situacional
Primaria
• Educación y socialización
• Conciencia pública
• Campaña de propaganda masiva
• Policía comunitaria
• Organización de vecinos
• Focalización en puntos críticos
• Vigilancia (a gente sospechosa)
• Reducción de oportunidades
• Diseño Medioambiental
• Disuasión general
Secundaria
• Trabajo con grupos en riesgo de delinquir: jóvenes, desempleados.
• Regeneración comunitaria
• Consolidación de la
• Policía comunitaria
• Organización de vecinos
• Focalización en puntos críticos
• Diseño de medidas en grupos de alto riesgo
• Predicción de riesgo y valoración
• Disuasión
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comunidad
Terciaria
• Rehabilitación
• Respuesta frente al comportamiento criminal
• Reparación de consecuencias
• Policía comunitaria
• Mediación comunitaria de conflictos
• Disuasión individual
• Incapacitación
• Valoración de la ‘peligrosidad y el ‘riesgo’
Fuente: Elaboración Propia en base a Crawford, 1997; Sozzo, 1999.
Ciertamente el camino es extenso para la consolidación de políticas que enfrenten la
inclusión, participación, aceptación de diferencias y legitimidad de la política. El llamado
paradigma de la cohesión social se revela en la teoría como una excelente forma de
entender y proponer el cambio social, quedado muchas veces pendiente la propuesta
de iniciativas prácticas que avancen firmemente en estos objetivos. Sin embargo, se
pueden detallar algunas características claves de estas intervenciones, que en primer
lugar requieren de procesos descentralizados de acción donde los diversos niveles de
gobierno coordinan efectivamente objetivos y, en segundo, requieren de estrategias
para alinear las iniciativas en desarrollo. De igual forma, en esta perspectiva de
entendimiento y acción política se pone énfasis en las preocupaciones de calidad de
vida antes que en las necesidades exclusivas del sector, por lo que la inclusión, la
legitimidad social y el desarrollo se convierten en los conceptos claves y los objetivos
centrales de mediano plazo. Finalmente, este paradigma ha sido impulsado con
especial interés por la cooperación internacional (especialmente europea) que reconoce
los problemas que enfrentan los paradigmas previos y propone una mirada más integral
del fenómeno10. A continuación se profundizan algunas experiencias como evidencia de
los espacios de intervención desarrollados en América Latina, las que son consideradas
como prometedoras por la literatura especializada.
IV. Experiencias y Evidencia
Los avances en la implementación de programas y políticas de seguridad ciudadana en
sus diversas dimensiones son innegables. Como se mencionó previamente, se ha
10 Cabe destacar que el diagnóstico sobre las intervenciones en seguridad ciudadana en muchas ciudades europeas no es muy diferente al encontrado en América Latina.
15
pasado de un paradigma centrado en el accionar represivo del Estado, hacía una
mirada integral y multidisciplinaria. Los gobiernos nacionales plantean necesidades
cada vez más evidentes de colaboración con la sociedad civil y los gobiernos locales.
Muestra de ello son los programas “Sigue Vivo” y “Lucha por la Paz”, que mediante el
apoyo social, educativo, fomento a la recreación, deporte y salud, han logrado reducir
los homicidios de jóvenes en Brasil. Otro ejemplo lo posee Chile con el Programa
nacional “Comuna Segura”, siendo una de sus aristas el trabajo con jóvenes en riesgo a
nivel local, buscando redes para –por ejemplo- formarlos como cadetes en la Escuela
de Bomberos (San Pedro de la Paz, en Concepción) y enseñarles remo en una escuela
especializada en este deporte (Valdivia). Con iniciativas como esta, se ha contribuido a
la disminución del consumo de drogas y deserción escolar, a la vez que se ha
aumentado su integración y compromiso comunitario.
Asimismo, las instituciones policiales se abren al desafío de mejorar su vinculación con
la ciudadanía, además de implementar iniciativas centradas en la prevención. Los
sistemas de justicia reconocen la necesidad de interrumpir carreras criminales con
mecanismos alternativos al encarcelamiento e incluso atienden demandas antes de que
pasen a instancias judiciales. Una experiencia exitosa al respecto, es la Junta
Comunitaria de seguridad urbana, en el Municipio de Chabás en Argentina, donde más
de 20 representantes de instituciones locales –incluyendo la policía- se reúnen
mensualmente para analizar los reclamos y peticiones que los ciudadanos depositan
anónimamente en el “Buzón por la vida”, enviando las denuncias al Juzgado federal en
caso de ser necesario y actuando como entidad defensora de los intereses locales.
Por otro lado, casos como el Centro “Jamadi”, en el Municipio de Huimilpán en México,
que atiende a sectores en riesgo y entrega orientación legal a las víctimas, evidencian
los vínculos entre policía y ciudadanía, pero también los avances en la atención a la
víctima y la entrega de posibilidades de defensa jurídica para los presuntos infractores,
siendo elementos que debemos reconocer como mejoras de las últimas dos décadas.
Todos estos son avances en la gobernanza del sector, permitiendo la definición de
objetivos de desarrollo económico, social e institucional de mediano plazo que incluyen
a la ciudadanía. No obstante, las mejoras son escasas –y aún posibles- toda vez que se
ven buenas prácticas de países europeos que podrían replicarse en América Latina. Si
bien los contextos son distintos en términos de violencia y criminalidad, se debe
reconocer que si lo que se busca es la gobernanza y la cohesión social, existen
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prácticas replicables que motivan a involucrar más actores sociales en estas iniciativas.
Un ejemplo de esto, es el programa alemán “Fairy Godmother” (Hada Madrina), que
contribuye a reducir la inseguridad de los niños y preocupación de los padres, gracias al
apoyo de negocios locales que los reciben para asistirlos frente a una herida pequeña,
facilitarles el teléfono para llamar a casa o dejarlos lavarse las manos. También
podemos citar el programa de acompañamiento a las personas que circulan tarde por
las calles en Francia, llamado “Correspondants de nuit” (Interlocutores nocturnos). De
igual manera, la primera fase del proyecto “Fortalecimiento Institucional en el Área
Metropolitana de San Salvador para la Cohesión Social y la Seguridad Ciudadana”,
pretende fortalecer el tejido social tanto a nivel municipal como metropolitano, mediante
el fomento de la organización territorial y sectorial, impulsando la prevención de la
violencia, la cohesión social y la seguridad ciudadana, priorizando una estrategia con
perspectiva de género dirigida a la niñez y juventud del Área Metropolitana de San
Salvador.
De esta forma, se confirma que los desafíos existentes son monumentales. En primer
lugar se debe avanzar con un mejor conocimiento de la realidad a nivel local que
permitan de forma directa y eficiente tomar decisiones de política. Algunas ciudades,
tales como Bogotá y Quito, han desarrollado iniciativas llamadas Observatorios que
presentan información y descripción de los fenómenos de violencia y criminalidad, pero
son pasos aún tímidos en la definición de verdaderos sistemas de información. La
mayoría de los casos están influenciados por la carencia de sistemas nacionales
generadores de información rigurosa y actualizada. Esta situación impacta incluso sobre
las iniciativas regionales y subregionales de sistematización de información delictual11.
En segundo lugar, no se ha revertido la concentración de la inversión pública en
medidas vinculadas especialmente al control y quedan espacios muy limitados de
inversión en prevención efectiva y muchos menos para la reintegración social. La
necesidad de estudios adecuados que demuestren la capacidad de impacto de estas
iniciativas, puede reforzar la decisión política de inversión que hoy está medianamente
ausente en la región.
11 Algunos ejemplos son el Observatorio Interamericano de Seguridad de la OEA http://www.oas.org/dsp/english/cpo_observatorio.asp, el Observatorio de Centro América (OCAVI) www.ocavi.com. Para un listado de iniciativas en la materia ver http://www.crime-prevention-intl.org/uploads/media/Repertorio_internacional_de_observatorios_de_la_delincuencia.pdf
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En tercer lugar, las experiencias de los gobiernos nacionales son esporádicas. La gran
mayoría de iniciativas desarrolladas en las últimas décadas, han carecido del apoyo
político o financiero necesario para convertirlas en políticas de Estado. Incluso
iniciativas que reforman el procedimiento penal o las instituciones policiales, han
atravesado caminos marcados por la inestabilidad y permanentes retrocesos.
Finalmente, no sabemos aún interpretar las causas del aumento o disminución de los
índices de inseguridad en un determinado contexto nacional o local. Las hipótesis son
muchas, pero en la práctica no se sabe con claridad qué programas tienen impacto en
el problema o qué situaciones de contexto pueden jugar un rol significativo. Las
interpretaciones entregadas en las secciones previas evidencian los avances en el
entendimiento de la temática, así como en las iniciativas de acción pública, pero
estamos aún distantes de un verdadero marco de interpretación que permita
caracterizar con detalle las diversas aristas del fenómeno.
La importancia del gobierno local
Los municipios tienen una serie de características que le permiten ejercer el liderazgo
de los programas de prevención12, además de una mejor coordinación con
organizaciones de la sociedad civil para la entrega de servicios.
Para diseñar políticas que sean eficientes y efectivas en la prevención de la violencia,
es necesario tener un buen diagnóstico de la problemática y los municipios presentan
condiciones propicias para efectuarlos debido a que están más cercanos a la
comunidad. En consecuencia, las intervenciones se pueden focalizar mejor y aumentar
la probabilidad de un impacto significativo. Además, los procesos de descentralización
administrativa llevados a cabo en la región, han delegado el rol de reducir los niveles de
inseguridad en el gobierno local, siendo esta otra fuente de presión para abordar estos
temas desde este ámbito. La focalización de políticas de seguridad es un paso clave,
pero siempre enmarcado en una visión estratégica mayor, que tiene como objetivo la
cohesión social.
De igual forma, para obtener la eficiencia y efectividad ya mencionadas, es necesario
que estos programas estén basados en soluciones simples y enfocadas en el
tratamiento de un número limitado de problemas. Junto a ello, un elemento importante 12 Tomando en cuenta los diversos tipos de prevención (situacional, social y comunitaria) se torna claro que los municipios tienen un amplio espacio de acción y liderazgo.
18
en la ecuación es la participación de la comunidad. Ésta tiene un rol primordial en asistir
a los municipios en la identificación y jerarquización de los problemas, así como en el
diseño e implantación de las medidas preventivas. A nivel comunitario, un buen enfoque
de prevención en términos de seguridad, permite identificar estrategias de prevención
situacional del crimen y la violencia, reduciendo las oportunidades de la actividad
criminal y permitiendo también el desarrollo de acciones para el desarrollo social, tal
que se eliminen las causas del problema. Varias etapas pueden conformar este enfoque
e incluyen: (i) Participación de la comunidad, organización para el éxito y desarrollo de
asociaciones estratégicas; (ii) Realizar una evaluación para identificar los principales
problemas de violencia y crimen a la comunidad; (iii) Desarrollar una estrategia de
prevención para la comunidad; (iv) Administrar e implantar la estrategia; (v) Establecer
mecanismos de coordinación con organizaciones de la sociedad civil; y (vi)
Seguimiento y evaluación de la estrategia.
Cabe señalar que las etapas presentadas no implican una acción continuada y
dinámica, en donde cada una interactúa constantemente con las demás. El proceso no
es secuencial y tiene mayores probabilidades de éxito cuando se incluye en las
actividades de las instituciones locales de una manera sostenida. Esto implica tener la
capacidad institucional y el capital humano instalado a nivel local, para garantizar la
sostenibilidad de las intervenciones y la coordinación con otras instancias
gubernamentales.
Otro ingrediente importante, es la coordinación entre distintos niveles de gobierno. A
pesar que la problemática del crimen y la violencia se puede atacar mejor al nivel local,
no hay que soslayar el hecho que es un fenómeno global y que requiere apoyo a nivel
nacional para acciones de control con la policía y el sistema de justicia criminal. Una
buena coordinación implica la presencia de cuerpos policiales que trabajen con las
comunidades en la prevención de la violencia, que protejan a las poblaciones
vulnerables, con un sistema de justicia que sea accesible a todos los ciudadanos -en
particular los más pobres- asistiéndolos en la resolución de conflictos de forma pacífica,
a través de la implementación de mecanismos alternativos de justicia, entre otros.
De hecho, algunos de estos ámbitos ya están en marcha con proyectos catalogados
como exitosos. Si bien parecen concentrarse en el trabajo preventivo con pandillas y
jóvenes, como el “Programa Jóvenes en México” o los programas de mediación y
educación no formal en Nicaragua y Colombia, también existen iniciativas que apuntan
19
a otros grupos vulnerables: los pre-escolares. Es el caso de algunos colegios en Chile,
donde se trabajaba la mediación en este grupo, enseñándoles que es “entretenido
solucionar problemas”. Así, lograron disminuir casi un 50% los desencuentros entre los
niños y un 60% de las agresiones físicas (ICPC, 2010). Sin embargo, a pesar que esta
iniciativa se replicó exitosamente en otros colegios de la región, no ha logrado
mantenerse en el tiempo.
De la teoría a la práctica
Los avances en el reconocimiento de la importancia de una mirada integral y
multidimensional de los problemas de violencia y criminalidad, son especialmente
meritorios en un continente donde son limitadas la protección social, la capacidad
estatal para enfrentar los problemas sociales y el conjunto de problemáticas vinculadas
con la seguridad. El involucramiento de nuevos actores en el debate y su
responsabilidad respecto a sus causas y consecuencias, ha abierto un espacio para un
mayor liderazgo civil sobre las instituciones policiales. Este debate ya se ha
materializado en países como Francia, donde prácticas como la inclusión de
trabajadores sociales en los servicios de policía y de gendarmería, facilitan y agilizan el
sistema, pues frecuentemente hay intervenciones que no tienen ningún carácter penal y
que por ende no requieren un trato judicial. También en Japón se ha dado esta
integración policía-comunidad, donde a través de las casetas/viviendas Koban ubicadas
en espacios urbanos y rurales, dan la primera respuesta a accidentes y crímenes.
Si bien es cierto que el aumento de la presencia del crimen organizado, ha sido un duro
golpe para este tipo de iniciativas, pues el énfasis se ha recolocado en espacios de
control y en la batalla directa (especialmente en países tan afectados como México), la
prevención tiene hoy un espacio ganado en la retórica de política pública.
Lamentablemente, la teoría está lejos de la práctica. Las ampliamente citadas buenas
prácticas locales en prevención del delito no han sido evaluadas en detalle como para
determinar los elementos que han gatillado un decrecimiento delictual (especialmente
en los casos de Bogotá y Medellín). Sin embargo, muestran evidencia de la necesidad
de reconfigurar un rol clave del gobierno local como articulador de medidas de
prevención (comunitaria, social y situacional). Las buenas prácticas en prevención del
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delito citadas en diversos textos de la literatura13, no dejan de ser iniciativas muchas
veces esporádicas, episódicas y con un impacto más bien limitado. No por esto se
desmerece su accionar, por el contrario, se propone avanzar en una agenda sólida de
trabajo con la comunidad, para el desarrollo de iniciativas de largo aliento, mayor
cobertura e impactos evidentes.
El análisis de estas prácticas, dejan en claro que las orientaciones temáticas y
programáticas están bastante claras, pero las capacidades de gestión son una barrera
para su buena implementación, siendo en algunos casos insuperable. En este punto,
vale la pena mencionar que no es necesariamente un problema de financiamiento, ya
que la prioridad entregada a la seguridad justifica incrementos presupuestarios, cambios
en los mecanismos de financiamiento y redefiniciones temáticas. Entonces, el énfasis
es evidente en la necesidad de dotar de mayores capacidades técnicas y apoyo
sostenido a las iniciativas que se consideran claves para avanzar en la prevención y
control de la violencia y el crimen. Especialmente, cuando escasamente los municipios
se hacen cargo de intervenir o de diseñar planes adecuados a su contexto local,
quedando relegados estos espacios a organismos de la sociedad civil.
El mayor escollo en la búsqueda de una agenda sólida de políticas públicas a nivel local
y nacional de seguridad, es su banalización. Paradojalmente, el rol de los medios de
comunicación, así como el debate electoral en los temas de seguridad, alejan una
discusión seria y técnica sobre la temática, instalando agendas de supuesta rapidez,
inmediatez y culpabilidad que poco aportan en el debate. De esta forma, se abre una
brecha entre las expectativas de resolución inmediata de los problemas y la necesidad
de mediano o largo plazo para conseguir resultados. Hechos todos que reclaman por
un avance en las definiciones de responsabilidades frente a los diversos elementos
vinculados con la problemática, además de mejores mecanismos de implementación y
evaluación.
Prácticas prometedoras14
La necesidad de revisar y conocer aquellas prácticas que han sido consideradas
prometedoras, nos lleva a indagar, por un lado, en los resultados del concurso de
buenas prácticas organizado el año 2010 por el Centro de Estudios en Seguridad
13 Para mayor información ver: http://www.crime-prevention-intl.org/uploads/media/pub_197_1.pdf y http://www.comunidadyprevencion.org/ 14 Sección elaborada por Tamara Ramos.
21
Ciudadana (Chile) y, por otro, en la selección de prácticas del Centro Internacional de la
Prevención del Crimen (Canadá) año 2008 y 2010. A partir de sus resultados, se ha
confeccionado un listado con aquellas experiencias ejecutadas a nivel local, con
especial participación de municipios o del gobierno local15. Estas prácticas fueron
agrupadas en 13 ejes según sus objetivos principales, entre los que se destaca:
Intervenciones en educación, escuelas; Intervenciones en Jóvenes; Apoyo a la familia;
Trabajo con inmigrantes o pueblos indígenas (condición racial); Medidas de Control;
Reinserción o Rehabilitación; Serenazgo y acompañantes; Mediación/Resolución de
conflictos y reducción de la violencia; Renovación urbana/Urbanismo Social;
Investigación u Observatorios; Nueva institucionalidad comunitaria; Asistencia a
Víctimas; Proyectos Integrales. En total se revisaron 99 prácticas (37% correspondían a
América Latina y el Caribe, mientras que un 63% era de otro continente). La distribución
temática de las prácticas varía significativamente en cada uno de los territorios
identificados; así, en América Latina se concentran en:
• Intervenciones en Jóvenes: 35,1%
• Intervenciones en educación y escuelas: 16,2%
• Medidas de Control: 13,5%
Mientras que en el resto del mundo, las prácticas se concentran en:
• Asistencia a víctimas: 12,9%
• Serenazgo y acompañantes: 11,3%
• Mediación/Resolución de conflictos y reducción de la violencia: 11,3%
• Nueva institucionalidad comunitaria: 11,3%
• Intervenciones en Jóvenes: 9,7%
Para ilustrar mejor los énfasis de las prácticas, hemos incluido un listado de las
prácticas seleccionadas con sus temáticas centrales y área de intervención.
15 Esto no significa que hayan sido los responsables de la ejecución. Es tal la variedad de compromisos y tipos de participación, que se optó por incluir todas las prácticas donde el municipio o gobierno local tuviese alguna vinculación, ya sea mediante el financiamiento, prestaciones de sus profesionales, como institución coordinadora o que autoriza, etc.
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Cuadro 3. Iniciativas prometedoras en seguridad ciudadana a nivel local
América Latina Otros continentes
Tema CESC ICPC ICPC
Sistema de alerta temprana de la deserción escolar (Municipalidad de Peñalolén)
Preve Tren: Un tren que te escucha, te divierte y te guía (Coronel, Chile) Como parte del Programa Comuna Segura.
Trousse de sensibilisation à l’agression indirecte. Violencia psicológica-escuelas (Quebec, Canadá)
Municipalidad de Peñalolén “Construyendo a Tiempo”
Enlace Quiche (Guatemala)
Partnership Outreach Education Model (Australia)
Aulas en Paz (Colombia, Alianza Convivencia Productiva-Universidad de los Andes)
Programa conéctate (Chile)
Proyecto Chance (Nápoles, Italia)
Intervenciones en educación, escuelas
Programme Escolhas (Portugal)
Programa Fuerza Joven (Medellín, Colombia)
Respuestas integradas para jóvenes en situación de riesgo
Programas de prevención efectivos (Inglaterra y Gales)
Plan Estratégico de Convivencia y Seguridad, con fundamento en los derechos humanos y en perspectiva de género (Municipio de Pasto, Colombia).
Proyecto Caminos hacia la Prevención
Asociación Bayti-Mi hogar (Marruecos)
Espaço Criança Esperança-ECE (Brasil)
Orizzonti a Colori (Roma, Italia)
Intervenciones en Jóvenes
Grupo Cultural AfroReggae
Operation Reclaim
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(Vigario, Brasil) (Glasgow, Escocia)
El Golbiano – El Juego De La Paz (Colombia)
C’est pas graffe!, (Bélgica)
Inserción socio-laboral de jóvenes de Ilobasco (El Salvador)
The Peace Squares Project (Sao Paulo, Brasil)
Programa Deportes de Medianoche (Brasil)
El Programa jóvenes jóvenes (México)
Escuela de cadetes de bomberos (San Pedro de la Paz, Chile) Parte del Programa nacional “Comuna Segura”
Escuela de remo para jóvenes en riesgo (Valdivia, Chile). Parte del Programa Comuna Segura.
Lucha por la Paz (Río de Janeiro, Brasil). Es un proyecto de Viva Río.
Le Prince Serpent, Teatro Parminou, (Quebec, Canadá)
Intervención, apoyo a la familia
Soutien à la parentalité : Soporte a la parentela (Clichy-sous-Bois/Montfermeil,
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Francia)
Ba Ya Ya, Bélgica (Apoyo a jóvenes y sus padres, mediación intrafamiliar)
Defensorías Comunitarias, (Apurimac, Perú)
Training for Aboriginal Alcohol and Drug Workers (Victoria, Australia)
Integración comunitaria con inmigrantes peruanos 9 Comisaría de Independencia (Santiago, Chile)
Proyecto Venture para Jóvenes indígenas (EE.UU)
Capacitación Facilitadoras Indígenas (Guatemala)
Proyecto Ngapartji (Ngapartji, Australia)
Trabajo con inmigrantes, pueblos indígenas (condición racial)
Wapikoni Mobile (Quebec, Canadá)
Plan Integral de Barrios Seguros
Prevención del delito: contractos de seguridad y prevención (Bélgica)
Política urbana de seguridad en Chile: programa Comuna Segura
Koban - Sistema de casetas de policía, (Japón)
Programa “Sigue Vivo” (Belo Horizonte, Brasil) (Participación Policía)
Ciudades Más Seguras (Dar es Salaam, Tanzania)
Medidas de Control
La experiencia de Diadema, San Pablo, Brasil (control de cierre de bares, cambio de armas de juguete por
Proyecto Ruori. Trabajo en redes juveniles: transformar la vida de jóvenes en riesgo (Finlandia).
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comics) (participación de la policía)
Prevención de la delincuencia local (Perú)
Policía comunitaria, (Kenia)
Reinserción Social de Adolescentes y Jóvenes en Alto Riesgo (Fundación Nicaragua Nuestra en el Municipio de Mateare, Nicaragua)
Reinsertion, Rehabilitation and Reintegration of Haitian Deportees (Haití)
Casa para Jóvenes (Camboya y Viertnam) Apoyo emocional a niños y jóvenes, facilitando su integración mediante educación y capacitación profesional)
Reinserción, Rehabilitación
El Proyecto Youth Circles (Toronto, Ontario, Canadá)
Sistematización del Serenazgo Comunitario y Red Radial Comunitaria (Municipalidad Paucarpata, Perú).
Fairy Godmother (Stuttgart, Alemania)
Entre deux arrêts (Quebec, Canadá)
Correspondants de Nuit (París, Francia)
Inspector de molestias públicas (Lieja, Bélgica)
Vigilancia de Barrios (Estonia)
Apoyando Sistemas de Policías Informales, vigilantes (Nigeria) (Participación de policías)
Serenazgo, acompañantes
Programa Nightraven de compañía al salir en la noche (participación de
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policías).
Mediación escolar en párvulos - Colegio Mayor (Santiago, Chile)
Proyectos Cese al fuego y Calles seguras (Baltimore y de Chicago, EE.UU)
Juventud para el cambio y la resolución de conflictos (Colombia)
Proyecto piloto sobre resolución de disputas comunitarias y capacidad de solucionar conflictos (Sudáfrica )
Programa de Mediación Y Educación No Formal Para Adolescentes Y Jóvenes en Alto Riesgo Social (Nicaragua)
Femmes relais: Mediadoras sociales y culturales (Francia)
São Paulo em Paz (Brasil)
Centro de mediación social, Ayuntamiento de Sant Père de Ribes (España)
La mediación victima-victimario (Suecia)
Proyecto de Equipo de Mediación Urbana-ÉMU (Quebec, Canadá)
Mediación/Resolución de conflictos y reducción de la violencia
Proyecto Ndaawin, (Winnipeg, Canadá)
Programa de Barrios Más Seguros (Birmingham, Inglaterra y Gales)
Outreach work and spatial welfare practices to prevent and fight urban crime (Italia)
Renovación urbana/Urbanismo Social
Social Urbanism as a Crime Prevention Strategy (Medellin,
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Colombia)
Construcción de un observatorio de la criminalidad (municipalidad de St-Eustache, Quebec, Canadá)
Investigación, Observatorios
Humberside Community Problem Solving Kit (Reino Unido)
Proyecto Desafío 10 y Desafío 100 (Guatemala)
Programa en Asociación (Elección de Director de prevención del delito por alcaldes)
Dar es Salaam, Tanzania. Ciudades más seguras: Prevención del delito urbano, violencia e inseguridad.
Consejo de consultoría Local sobre Seguridad y Prevención del Delito y Consejos Descentralizados de Consultoría Local (Burdeos, Francia)
Junta Comunitaria de Seguridad Urbana (Municipio de Chabás, Argentina)
Breaking the Cycle: Youth Gang Exit & Ambassador Leadership Project (Toronto, Canadá)
SaLTO Model (Oslo, Noruega)
Nueva institucionalidad comunitaria
Nexus Policing Project (Victoria, Australia)
Asistencia a Centro de atención a
Vieillir sans violence
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sectores en riesgo “Jamadi” (Municipio de Huimilpán, Querétaro México)
(Québec, Canadá)
NaNE (Hungría)
Use of Social Workers in the National Police and “Gendarmerie Française” (Francia)
Family Safety Teams (Nueva Zelanda)
Proyecto Residential Break and Enter (municipio Norwood y Tea Tree Gully, Australia)
CAUVA, Dispositif global d’aide aux victimes d’urgence (Francia)
Muslim Family Safety Project (Londres y Ontario, Canadá)
Víctimas
Community Crisis Response Programme (Toronto, Canadá)
Programa de acción comunitaria para la seguridad (Santa Lucía)
Proudly Manenberg, (Sudáfrica)
Chance on Main (Tasmania, Australia)
Modelo Tangentyere (Alice Springs, Australia) (focalizado en población indígena de campamentos)
Proyectos Integrales
The Ranui Action Project-RAP
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(Waitakere, Nueva Zelanda)
SNAP® Under 12 Project (Toronto, Canadá)