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DESAFÍOS DE LA POLÍTICA SOCIAL EN CHILE

Alberto Arenas de Mesa

Profesor Adjunto e Investigador

Centro de Microdatos

Departamento de Economía

Universidad de Chile

Santiago, CIEPLAN, 26 de mayo de 2011

Contenidos

I.   Política Social y Finanzas Públicas

II.   Reforma Previsional (2008): Una Experiencia Exitosa de Política Pública en Democracia

III.   Economía Política de la Reforma Previsional

IV.   Claves para alcanzar Acuerdos en la Reforma Previsional

V.   Lecciones de una Reforma Estructural para el Desarrollo de las Políticas Sociales

VI.  Desafíos de las Políticas Sociales

I. POLÍTICA SOCIAL Y FINANZAS PÚBLICAS

 El Presupuesto 2011 presenta un Gasto Público de US$52.100 millones (24% del PIB).

 En 2011, se estima que el Gasto Social será de US$35.600 millones (16% del PIB).

 Las Políticas Sociales representan el 68% del Gasto Público (2 de cada 3 pesos).

 Se ha informado que el Gasto Social crecería 14,9% en 2011 (más de US$4.500 millones).

 Las Políticas Sociales y sus desafíos están muy relacionados con el debate de las Finanzas Públicas (tamaño del Estado).

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Ejemplo: Políticas Sociales, Pobreza y Extrema Pobreza ¿Cuánto costaría un Programa Social que eliminara la Indigencia en Chile?

1. 635.000 personas indigentes (CASEN, 2009). 2. Se crea un nuevo Programa Social que genera una Transferencia Pública de $20.000 mensuales a cada persona Indigente.

3. Resultado: US$305 millones anuales (ejercicio matemático).

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Ejemplo: Políticas Sociales, Pobreza y Extrema Pobreza

En 2004, en el gobierno del Presidente Lagos, se creó el Programa Chile Solidario. ¿Cuál fue el principal objetivo de este programa? Eliminar la indigencia en Chile.

¿Cómo “hacer” buenas políticas públicas, en especial, políticas sociales? Ese es el principal desafío de política pública en Chile.

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II. LA REFORMA PREVISIONAL DE 2008: UNA EXPERIENCIA EXITOSA DE POLÍTICA PÚBLICA EN DEMOCRACIA

Tres Principales ejes de la Reforma Previsional (100 medidas en 5 áreas):

1. La creación de un nuevo Sistema de Pensiones Solidarias (SPS), devolviendo al Estado su rol de garante de la Seguridad Social para el 60% de la población más pobre y estableciendo derechos universales, en materia de protección social, para las personas que desarrollen su vida laboral en Chile.

2. El aumento de la cobertura previsional de los grupos vulnerables, estableciendo medidas especiales para jóvenes, mujeres y trabajadores independientes.

3. El perfeccionamiento del Sistema de Capitalización Individual (AFP), con el objetivo de aumentar su competencia y rentabilidad, disminuir sus costos y fortalecer el Ahorro Previsional Voluntario (APV).


1.   Reforma Estructural: Es una reforma estructural del sistema civil de pensiones, ya que crea un nuevo sistema civil de pensiones. Este constituye un pilar fundamental para la consolidación del sistema de protección social en Chile.

2.   Efectos Fiscal: Es la reforma de la protección social de mayor envergadura en materia fiscal realizada en los últimos 20 años.

3.   Responsabilidad Fiscal: Es una Reforma Financieramente Sustentable. La Ley de Responsabilidad Fiscal (2006) creó el Fondo de Reserva de Pensiones.


4. El Estado Garantiza Derechos en materia de protección social. Cobertura

5. Sistema de Pensiones Integrado: Es una Reforma integral, el sector público y el privado se complementan en la provisión de pensiones.

6. Considera una profunda modernización de la institucionalidad del sector público (diseño de políticas, regulación y provisión de servicios).

7. Es una Reforma con Dimensión de Género (Bono por Hijo).

Sistema de Capitalización Individual (AFP)

GEPM PASIS

Sistema de Ahorro Voluntario

Modelo sin Reforma

20%

Cobertura sin Reforma

3%

Sistema de Capitalización Individual (AFP)

Sistema de Pensiones Solidarias

Modelo con Reforma

Sistema de Ahorro Voluntario

Cobertura con Reforma



La Reforma Previsional (2008): Principales cifras.

  1. Avance en Cobertura: más de 1.200.000 beneficiarios en 2011.

  2. Equidad de Género: 2 de cada 3 beneficiarios del Sistema de Pensiones Solidarias son mujeres.

  3. Costo: US$2.000 millones de dólares en el Presupuesto del año 2011.

  4. Sustentabilidad Financiera: Fondo de Reserva de Pensiones (FRP).

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III. ECONOMÍA POLÍTICA DE LA REFORMA PREVISIONAL

La Reforma Previsional transitó por los cinco estados básicos de una política pública:

1. Estudios previos, Construcción de Datos y Diagnóstico: La Encuesta de Protección Social (EPS) permitió alta calidad en el diagnóstico, consenso sobre la información básica y sirvió de base sólida para las etapas posteriores.

2. Diseño, Elaboración de Propuestas y del Proyecto de Ley: fue integral e innovador. Contó con la participación del Consejo Asesor Presidencial, política y técnicamente transversal, hito en el diseño de políticas públicas en Chile.

3. Tramitación y Negociación legislativa: en sólo un año en el Congreso la Reforma estaba aprobada y lista para promulgarse, constituyéndose en un caso de estudio.

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4. Normativa e Implementación, tanto de los beneficios como de la nueva institucionalidad pública: se realizó en forma eficiente y oportuna.

5. Evaluación: está siendo realizada por equipos internacionales de reconocido prestigio académico. Su diseño parte con la reforma, de cuerdo a las mejores prácticas internacionales. Encuesta Longitudinal de Protección Social (ELPS) de 2009 permitió realizar la primera evaluación de la Reforma Previsional.

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El objetivo fue diseñar una estrategia donde todos los actores fueran ganadores.

Los que querían más Estado tendrían su esperado espacio con la creación del Sistema de Pensiones Solidarias y los que querían al sector privado también lo tendrían con el perfeccionamiento del Sistema de Capitalización Individual.

La estrategia fue diseñada para que no existieran incentivos a desviarse del camino de la Reforma y lo que estuviéramos conversando es que tipo de Reforma hacer, no si era necesario hacer una Reforma al Sistema de Pensiones.

La velocidad con la que se implementó la reforma fue una pieza clave para no desviarse del Equilibrio de Nash alcanzado.

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III. ECONOMÍA POLÍTICA DE LA REFORMA PREVISIONAL Nueve Dimensiones transversales a las etapas de desarrollo:

1. El Poder Ejecutivo y las redes de toma de decisiones, donde fue gravitante la decisión de la Presidenta Michelle Bachelet de sacar adelante esta reforma y consolidar sus beneficios durante su administración.

2. La relación con los privados, en tanto la reforma modificaba el peso relativo del Estado y el sector privado en la industria previsional.

3. Los partidos políticos y los parlamentarios, en sus manos estaba la configuración de la reforma a aprobar y la probabilidad de que el proyecto se empantanara en el Congreso.

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4. Los actores sociales, trabajadores y empleadores, a través de sus representantes gremiales, quienes sustentaron los consensos necesarios para viabilizar la reforma.

5. Los expertos en el tema, la academia y los organismos internacionales, quienes investigaron los efectos de la capitalización individual y el financiamiento de las reformas a los sistemas de pensiones.

6. Las comunicaciones, la clave era definir qué, cuándo y cómo comunicar.

7. Las definiciones técnicas, en tanto se estaba reformando un esquema previsional con altos niveles de complejidad.

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8. Los efectos fiscales, debido a la enorme cuantía de los recursos comprometidos en la Reforma y de la necesidad de entregarle sustentabilidad a los compromisos previsionales adquiridos.

9. Los efectos institucionales en las entidades del aparato público encargadas de implementar la reforma, donde los cambios introducidos en el Ministerio del Trabajo y Previsión Social pueden ser catalogados como el proceso de modernización institucional más importante en el Estado en los últimos años.

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IV. CLAVES PARA ALCANZAR LOS ACUERDOS EN LA REFORMA PREVISIONAL

1.   El Consenso Técnico: La Anticipación de los Estudios (ELPS) y El Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional

2.   Las Definiciones de la Presidenta Bachelet: El trabajo en el Ejecutivo

3.   El Consenso Político: El trabajo y debate en el Congreso Nacional (Flexibilidad).

4.   Equilibrio de Nash en el diseño de Políticas Públicas

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1. EL CONSENSO TÉCNICO

1.   La Evidencia Empírica: La Encuesta de Protección Social (EPS).

2.   El adecuado momento para el Diagnóstico y los Estudios especializados.

3.   El Consejo Asesor Presidencial de la Reforma Previsional. (a) Estratégico para la campaña y los primeros meses del Gobierno

(b) La composición política y transversal del Consejo Asesor.

(c) Términos de referencia y plazos acotados. (d) Apoyo del ejecutivo al Consejo.

4. El Consenso Técnico finalmente se reflejó en el Informe del Consejo

5. El Consenso Técnico es necesario pero no suficiente. Ejemplo: La de edad de retiro de la mujer.

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2. LAS DEFINICIONES DE LA PRESIDENTA BACHELET

1.   El rol estratégico del Consejo Asesor

2.   La composición del Comité de Ministros (Presidió el Ministro del Trabajo)

3.   La Secretaría Ejecutiva de la Reforma Previsional (Director de Presupuestos, Ministerio de Hacienda)

4.   El informe del Consejo y la Edad de Retiro de las Mujeres

5.   Dimensión de Género: El Bono por Hijo para todas las Mujeres

6.   El Sistema de Pensiones Solidarias y el Retorno del Estado al Sistema de Pensiones

7.   Eliminar la Indigencia entre los Adultos Mayores de 65 años

8.   El Total Respaldo al equipo negociador del ejecutivo en el Congreso 19

3. EL CONSENSO POLÍTICO

1.   El Consenso Técnico clave para el Consenso Político

2.   El Acuerdo con los partidos políticos del gobierno

3.   El Acuerdo con los Parlamentarios de Gobierno en la Cámara de Diputados (Calendario de tramitación en el Congreso)

4.   Flexibilidad al perder la mayoría en el Senado

5.   Identificar las principales diferencias con la Oposición: La participación de la Banca en el sistema de capitalización individual.

6.   Definir que no era negociable: El Sistema de Pensiones Solidarias

7.   El Acuerdo con la Oposición en el Senado sella la aprobación de la Reforma

8.   El Proyecto de Ley fue aprobado en un año en el Congreso. 20

4. EQUILIBRIO DE NASH EN EL DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

1.   El Acuerdo en el Senado no dejó opciones ni tiempo para construir un nuevo equilibrio

2.   La unanimidad del Acuerdo en el Congreso y la rapidez en la implementación de la Reforma Previsional no dejó espacio para desviarse de lo programado

3.   Los actores (jugadores) no tuvieron tiempo ni incentivos a desviarse de la senda de equilibrio construida. El consenso técnico se consolidó en un sólido consenso político y la rapidez de la fase de implementación coronó un proceso de reforma previsional exitoso en Democracia en Chile.

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V. LECCIONES DE UNA REFORMA ESTRUCTURAL PARA EL DESARROLLO DE LAS POLÍTICAS SOCIALES

1. LAS BUENAS IDEAS NO SON SUFICIENTE PARA IMPLEMENTAR REFORMAS EXITOSAS EN EL SECTOR PÚBLICO

1. Nunca hay que perder de vista que tener buenas ideas o tener la razón no basta para implementar buenas políticas públicas.

2. El abismo entre los buenos y los no tan buenos responsables de políticas públicas radica, entre otros factores, en enterder esta simple conjetura.

3. La habilidad de administrar la ecuación entre ideas y poder, entre la ambición de cambios y la negociación de intereses. Administrar la Economía Política.

4. Entender y Administrar las claves de la Economía Política es fundamental para el éxito de una política pública.

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2. UNA POLÍTICA PÚBLICA NO SE IMPROVISA: LA ANTICIPACIÓN ES CLAVE

  El proceso de una política pública no es lineal, ni secuencial, sino transversal y simultáneo.

  Para cubrir todos los frentes que implica llevar adelante una transformación de esta manera transversal no se puede improvisar, hay que tener desde el inicio el diseño de las potenciales soluciones.

Ejemplos de la anticipación en la Reforma Previsional:

  A. La ley de Responsabilidad fiscal y el FRP fueron aprobados y puestos en funcionamiento antes de la tramitación de la Reforma Previsional

  B. La implementación de la Reforma Previsional comenzó a estructurarse a fines de 2006, antes de enviar el proyecto de ley al Congreso.

  C. La tramitación y negociación parlamentaria comenzó mucho antes de ingresar el proyecto de Ley de Reforma Previsional al Congreso Nacional.

  D. La Encuesta de Protección Social (2002 y 2004) base del diagnóstico y diseño de la reforma. El nuevo diseño de la Encuesta de Protección Social (EPS 2009) incluyó preguntas relativas a la reforma previsional y que son la primera evaluación de la reforma en su período de transición.

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3. LA NEGOCIACIÓN EN LA POLÍTICA PÚBLICA: UNA DE LAS CLAVES ES DEFINIR QUE NO SE VA A NEGOCIAR

  Definir el corazón de una Reforma es vital para el proceso de negociación.

  Tener claridad y unidad de criterio en el Ejecutivo de esta definición es parte fundamental del proceso de negociación.

  El Proyecto de Ley de Reforma Previsional proponía 100 medidas de política, un grupo de selecto de ellas no se negociaría.

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4. TODA REFORMA EXIGE MODERNIZAR EL ESTADO

  La Reforma Previsional trajo consigo la mayor reforma institucional de modernización del Estado en las últimas dos décadas.

  El Ministerio del Trabajo y Previsión Social fue modificado integralmente en el área de la previsión social.

  Las tres áreas: diseño de política pública; regulación, normativa y fiscalización, y provisión y entrega de servicios, fueron modificadas para hacerse cargo del rol del Estado en el nuevo Sistema Integrado de Pensiones.

  El Rol de las Tecnologías de la Información (Modernización del Estado: Salud-Educación).

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5. EL IMPRESCINDIBLE APOYO DEL LÍDER POLÍTICO

  La base del éxito fue la convicción con que la Presidenta Bachelet se abocó a concretar la Reforma Previsional.

  Le asignó siempre prioridad e intervino oportunamente para destrabar las negociaciones.

  Respaldó en todo momento los liderazgos de estos equipos a cargo de las distintas etapas de la Reforma.

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VI. DESAFÍOS DE LAS POLÍTICAS SOCIALES

1. MACRO-FISCAL: SUSTENTABILIDAD FINANCIERA

  Las políticas sociales implican compromisos, derechos y una relación entre el Estado y los ciudadanos (Gastos permanentes y transitorios).

  Uno de los principales desafíos de las políticas sociales es la sustentabilidad financiera.

  Política Fiscal de Balance Estructural: Un seguro financiero para el financiamiento de la Política Social. Recuperar esta lógica es fundamental.

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2. TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA: COBERTURA Y BENEFICIARIOS

  En Chile, la transición demógrafica de las próximas 3 décadas cambiará sustantivamente la composición de los beneficiarios y los efectos fiscales de dichas políticas.

  Los mayores de 65 años son 9% y pasarán a ser el 15% de la población en 2030.

  Las expectativas de vida aumentan, en especial, la de las mujeres.

  Los cambios en beneficiarios y cobertura serán fundamentales para el efectivo diseño de políticas sociales, en especial, en las áreas de salud y previsión social.

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3. RECURSOS HUMANOS: FORMACIÓN DE EQUIPOS PROFESIONALES

  Se requiere un grupo de directivos y profesionales técnicamente bien preparados, que cuenten con experiencia en el diseño de políticas públicas en el Estado y en la negociación política de éstas.

  Un gran desafío para las futuras administraciones será formar equipos multidisciplinarios, con experiencia en el ámbito público, para enfrentar las reformas estructurales de la protección social y otras áreas.

  La falta de Diseño en Políticas Públicas puede transformar una iniciativa legal (beneficio) en un problema (Bono Bodas de Oro, Post Natal, 7% de cotización en salud).

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4. DESAFÍOS SECTORIALES:

  SALUD: GESTIÓN PÚBLICA (Equidad y Relación Público-Privada).

  EDUCACIÓN: EDUCACIÓN SUPERIOR (Regulación, Financiamiento y Oportunidades).

  PRIMERA INFANCIA: COBERTURA Y CALIDAD (Reforma Estructural, de la cantidad a la calidad).

  GÉNERO: MERCADO DEL TRABAJO Y POBREZA (Participación, Capacitación y Oportunidades).

  ADULTOS MAYORES: DEPENDENCIA Y HOGARES (reforma de tercera generación).

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DESAFÍOS DE LA POLÍTICA SOCIAL EN CHILE

Alberto Arenas de Mesa

Profesor Adjunto e Investigador

Centro de Microdatos

Departamento de Economía

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