derecho a recibir información. juan carlos castro simón 2015
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CURSO 2014-2015
Facultad de Filosofía y Letras
Grado en Periodismo
Derecho a recibir información veraz: suinfluencia en la regulación de los medios
de comunicación en España
Alumno: Juan Carlos Castro Simón
Tutor: Óscar Sánchez Muñoz
Convocatoria: Enero
ÍNDICE
1. INTRODUCCIÓN······················································································2
2. MARCO TEÓRICO····················································································4
A) LA LIBERTAD DE INFORMACIÓN: UN DERECHO DOBLE ··························5
El derecho a comunicar información como un derecho subjetivo·······················5
La noticiabilidad················································································6
El derecho a recibir información como un derecho predominantemente objetivo····7
B ) LA PLURALIDAD ···············································································10
La pluralidad externa·········································································10
La pluralidad interna ·········································································14
La cláusula de conciencia ···································································15
C) LA VERACIDAD ················································································16
3. PROYECCIONES DEL DERECHO A RECIBIR INFORMACIÓN··························21
A) LA TENDENCIA AL MONOPOLIO··························································22
B) ESTRUCTURA DE LOS MEDIOS EN ESPAÑA···········································23
Televisión······················································································24
Radio ··························································································25
Prensa··························································································27
Internet·························································································28
Conclusiones al apartado····································································29
C) CONTROL ESTATAL···········································································30
Medios públicos··············································································30
Medios privados··············································································32
D) UN MERCADO PLURAL EN UN MUNDO UNIDIRECCIONAL······················35
Un mercado de ideas limitado······························································36
E) EL PODER LEGAL DE LOS CIUDADANOS SOBRE LOS MASS MEDIA·········39
F) PUBLICIDAD INSTITUCIONAL Y EMPEQUEÑECIMIENTO DE LOS
SEGMENTOS DE MERCADO ·······························································41
Una sentencia contra la situación··························································48
4. BREVE RESUMEN FINAL Y CONCLUSIONES ·············································51
5. BIBLIOGRAFÍA······················································································57
6. ANEXO·································································································60
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1. INTRODUCCIÓN
Imaginemos por un momento que en un país donde reina la paz, hay una democracia sana y
desarrollada y, sin embargo, los titulares en la prensa señalan lo contrario. Las encuestas han
desvelado un deterioro de la imagen del gobierno y la solución de su equipo de comunicación ha
sido idear una guerra al más puro estilo de La Cortina de Humo de Barry Levinson. Las
instituciones impiden llegar a los periodistas a dicho país y toda la información no tiene posibilidad
de ser contrastada, pero se aleja mucho de la realidad. Pese a que haya ciudadanos que a nivel
individual pueden aportar pruebas que demuestren la mentira, si los medios de comunicación siguen
utilizando los datos falsos, para la opinión pública seguirá habiendo una guerra en el territorio en
cuestión.
Este es un ejemplo de una noticia a nivel internacional en un entorno tremendista, en el que
debido a la gran cantidad de medios con posibilidades de comunicar lo que está pasando en ese país
habría uno que desvelaría la mentira. Sin embargo, la estructura de los medios de comunicación en
nuestro territorio hace que haya información que solo es comunicada por muy pocos medios, de los
cuales la gran mayoría es débil económicamente, lo que provoca que el pluralismo no esté
garantizado y la verdad pueda alejarse preocupantemente de lo que acontece en aquellos lugares.
El derecho a la información es una de las libertades fundamentales para el desarrollo de una
democracia sana. El conseguir que los datos relevantes para el desarrollo de la sociedad se
propaguen entre la población de una nación de forma imparcial es uno de los retos de los regímenes
del mundo, entre los que se encuadra España.
En nuestro país la libertad de información ha sido tratada muchas veces como un tema tabú, algo
que solo es comprensible desde la herencia que dejó una larga dictadura en el siglo XX. Cuando se
trata este tema, tanto legislativamente como en las facultades de Comunicación, normalmente se
enfoca desde el derecho a transmitir información. Nos olvidamos de que la comunicación es un
proceso en el que intervienen dos o más sujetos, el que emite los mensajes y quien los recibe. Esta
situación en el mundo mediático se ha trasladado a las leyes que lo regulan. Este trabajo intentará
enfocar la regulación de la libertad de información desde la otra posición, la del receptor. De esta
forma, en vez de estudiar cómo se legisla la labor de los periodistas, se abordará el estudio de cómo
está legislada la situación del receptor de la información, partiendo de la existencia de un derecho a
recibir información, a priori, igual al derecho a transmitirla, aunque en el trabajo se verá que esto no
es realmente así.
Pese a que pueda parecer un tema sencillo, el estar enmarcado dentro de un derecho tan
importante como el de la información y en un sector tan vinculado por sus características al poder
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existe una amplia legislación sobre el tema y las implicaciones siguen la misma línea ,es por eso por
lo que para desarrollar este trabajo se ha necesitado un esquema que estructure los temas a tratar.
Así, empezaremos con un marco teórico más general en el que se explican las características básicas
de la información desde el plano legal intentando contextualizar el desarrollo de las leyes y el por
qué de las interpretaciones de las mismas. Posteriormente, el trabajo se centra aún más en la
situación de nuestro país con un resumen de la estructura de los medios de comunicación en el
territorio nacional para analizar su situación legal y cómo contribuyen a que la población vea por
satisfecho su derecho a recibir información. Es por eso que este trabajo no trata la situación actual
de la profesión periodística, pero tampoco el grado de conocimiento de la actualidad por parte de la
población, sino el sistema que garantiza el Estado para que el ciudadano tenga acceso a los medios
de comunicación y a las noticias más interesantes para él según el área geográfica en la que se
ubique. De esta forma se pueden encontrar sobre la teoría las principales carencias de del sistema y
averiguar si realmente el derecho a recibir información es tratado como se merece, una libertad
fundamental.
Pese a que cuando hablemos de derecho a la información siempre nos situemos en la posición de
los periodistas y los deberes de los medios de comunicación, también existen leyes, jurisprudencia y
estudios que atienden a los ciudadanos, ya que al ser la comunicación un proceso con dos sujetos
principales a la hora de estudiarlo no podemos dejar de mencionar ninguno de los dos. Las
implicaciones del derecho a recibir información son las mismas que las de emitirla, esto hace que
este trabajo debido a su brevedad solo pueda establecer un marco a partir del cual desarrollar los
campos citados. Además como se podrá comprobar las leyes no son fijas y pueden cambiar así
como las interpretaciones de las mismas por lo que este trabajo debería seguir el desarrollo de las
mismas para resultar completo en su sentido más amplio.
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2. MARCO TEÓRICO
La transmisión de información, como flujo de comunicación de hechos o conocimientos, es el
objeto en nuestra actual sociedad de un derecho fundamental de la persona, siendo uno de los
pilares básicos en los que se sustenta toda democracia.
El ordenamiento jurídico así lo ha reflejado, reconociéndolo como un derecho inalienable de la
persona y garantizando que éste se pueda ejercer de forma libre. La Declaración Universal de
Derechos Humanos, por ejemplo, recoge en su artículo 19, el derecho a la libertad de expresión y a
recibir informaciones y opiniones.
La Constitución Española de 1978 lo reconoce como un derecho fundamental, al que otorga una
especial protección, incluyéndolo en la Sección Primera, Capítulo II del Título I. Así lo dota de una
notable cualificación para poder exigir su cumplimiento, lejos de un mero compromiso social que lo
reconozca, pero no establezca los mecanismos para su ejercicio. Muy al contrario, nuestra norma
suprema lo constituye como un derecho esencial equiparable a muy pocas libertades, como la vida,
la libertad ideológica y religiosa, la libertad y seguridad personales o los derechos al honor, la
intimidad y la propia imagen.
Sin embargo, pese a la situación del artículo 20 en la Constitución, está redactado con la
intención de hacer un reconocimiento diferenciado de los derechos que propugna y de esta forma no
solo reconoce el derecho a la información, sino que también hace lo propio con la libertad
expresión, una de las condiciones necesarias para garantizar una comunicación efectiva entre los
ciudadanos.
“ARTÍCULO 20
1. Se reconocen y protegen los derechos:
a) A expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la palabra, el
escrito o cualquier medio de reproducción.
b) A la producción y creación literaria, artística, científica y técnica.
c) A la libertad de cátedra.
d) A comunicar y recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión. La ley
regulará el derecho a la cláusula de conciencia y al secreto profesional en el ejercicio de estas
libertades.
2. El ejercicio de estos derechos no puede restringirse mediante ningún tipo de censura previa.
3. La ley regulará la organización y el control parlamentario de los medios de comunicación
social dependientes del Estado o de cualquier ente público y garantizará el acceso a dichos medios.
4. Estas libertades tienen su límite en el respeto a los derechos reconocidos en este Título, en
los preceptos de las leyes que lo desarrollen y, especialmente, en el derecho al honor, a la intimidad, a
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la propia imagen y a la protección de la juventud y la infancia.
5. Sólo podrá acordarse el secuestro de publicaciones, grabaciones y otros medios de
información en virtud de resolución judicial”. (art.20. CE. 29 de diciembre de1978).
A) LA LIBERTAD DE INFORMACIÓN: UN DERECHO DOBLE
El derecho a comunicar y a recibir información se encuentra recogido en el primer punto del
artículo 20 de la Constitución y en el mismo ya se restringe la libertad en caso de colisión con otros
derechos: el honor, la intimidad y la propia imagen, además del derecho a la infancia y la juventud,
estos dos últimos no reconocidos de manera explícita como derechos en la Carta Magna, sino como
principios rectores (Cap III) donde se someten a la legislación prevista en los acuerdos
internacionales que velan por sus derechos.
El derecho a la información se limita en su reconocimiento explícito al apartado d) del primer
punto. Nos encontramos con un derecho doble: el de comunicar información veraz y el de recibir lo
propio. Pese a que pueda parecer sencillo, ya en este punto hay diferencias notables. Al estar en la
sección primera de los derechos fundamentales de nuestra Constitución, ambos a priori debieran ser
derechos subjetivos, es decir libertades de cada individuo. Sin embargo, tal y como interpreta la
jurisprudencia constitucional, esto no es así, ya que mientras el derecho a comunicar información la
jurisprudencia lo ha tratado como derecho subjetivo, no ha sido lo mismo con su contraparte. “El
derecho a recibir información sólo tiene una dimensión objetiva y en consecuencia no puede ser
protegido como un derecho individual” (Pérez Royo, 2009: 22).
El derecho a comunicar información como un derecho subjetivo
Como estamos viendo la libertad de información se debe estudiar en dos dimensiones, ya que el
objeto que protege es un proceso con dos puntos principales: la elaboración y emisión de los
mensajes informativos y la recepción y acceso a dichos mensajes. De esta forma, nuestro sistema se
ha estructurado en torno a esta actividad protegiendo subjetivamente la elaboración y transmisión
del mensaje y subjetivamente su recepción. Esto implica que las condiciones para proteger legal y
subjetivamente la transmisión de piezas informativas estén sujetas a unos determinados parámetros,
igual que hay determinados parámetros por los que objetivamente se reconocen las informaciones
susceptibles de ser recibidas por la población. En este apartado señalaremos los límites de
comunicar comunicación y en el siguiente la situación del derecho a recibir información.
La única condición que la Constitución impone de manera explícita a la información transmitida
es que sea veraz y no atente contra el honor, la intimidad, la propia imagen y los derechos de la
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infancia y la juventud, aunque, como es de suponer, la ordenación posterior y la jurisprudencia
limitan aún más esta libertad. En este caso, los derechos del comunicador deben juzgarse en las
mismas condiciones que los demás. No obstante, en supuesto de que se reclamasen judicialmente
los derechos del receptor de una información transmitida por un medio de comunicación, el
periodista tendría una cierta ventaja, ya que el derecho a recibir información veraz no es equiparable
al de comunicarla. Esta situación tiene su razón en la profesión periodística y en la responsabilidad
que entraña la producción de piezas informativas. La veracidad, condición que impone la
Constitución para proteger la información y de la que hablaremos más adelante, queda resumida por
el sistema jurídico a una serie de procesos y técnicas de trabajo, que obligan al profesional a
asegurarse de que la información es contrastada.
Ahora bien no solo en el término veracidad, pueden surgir confusiones a la hora de interpretar las
piezas informativas que son objeto del derecho a la información, de la misma forma, también podría
surgir con el término información, ya que no todo lo que pasa es potencialmente susceptible de ser
noticia en un medio de comunicación. No sería muy lógico que, por ejemplo, se pudieran defender
como objeto de un derecho constitucional publicaciones en medios de comunicación que careciesen
de relevancia pública. Es decir, que una persona anónima dé un salto en mitad de la Puerta del Sol,
sin consecuencias notables y sin ningún motivo no puede considerarse una información protegida.
Aunque el hecho sea cierto y la información realizada cumpla los criterios de veracidad, esta
información no debería estar amparada en nuestro sistema (STC 171/1990, FJ 5).
La noticiabilidad
La profesión periodística tiene bien definidos los parámetros que se utilizan para saber si un
hecho es digno o no de ser reportado a la sociedad. Sin embargo, estos criterios son exclusivos a la
profesión, por lo que no pueden ser reclamables por vía judicial, ni se encuentran reconocidos en
ningún código de leyes.
Una información es susceptible de ser publicada, sin importar el soporte que utilice para ello y el
país donde se ejerza la profesión, por novedad, originalidad, imprevisibilidad, carácter inédito,
evolución futura de los acontecimientos, importancia y gravedad, proximidad geográfica, magnitud
por la cantidad de personas o lugares implicados, importancia de los actores implicados e inclusión
de desplazamientos (Martini, 2000: 13, 24).
Pese a que muchos autores han disertado sobre estos criterios, los factores que diferencian sus
estudios del que pudieron hacer otros no son muy distintos y muchas veces se deben a percepciones
propias. Por ejemplo, Rodrigo Alsina en su libro “La Construcción de la Noticia” señala, citando a
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Edgar Morin, que las noticias deben concebirse como un elemento nuevo que irrumpe en el sistema
social. De esta forma, justifica los criterios de realización de información a través de lo que
denomina “sociología del presente”. En este apartado el autor hace referencia a muchos de los
criterios que también señala Martini, como por ejemplo, que debe tratarse de un hecho aislado,
imprevisible, singular, dentro del ámbito histórico o fuera de las regularidades estadísticas o el
acontecimiento que se ha producido es accidental (Alsina, 1989: 109-113)
Ahora bien, estos criterios, como se ha dicho, pertenecen al campo de la deontología y no están
legislados. En nuestro país, el Tribunal Constitucional, fija la noticiabilidad en que los contenidos
han de ser “situaciones que interesan a la sociedad” (STC 20/1992, FJ3). Este parámetro es muy
subjetivo por lo que las especificaciones han sido mayores, así cuando una información versa sobre
una persona, esta debe tratar sobre la proyección pública del personaje o sobre las características
especiales en el hecho que la ha involucrado. De esta forma, los medios de comunicación podrían
incurrir en falta en caso de que la información que traten no sea de interés social y simplemente
susciten la curiosidad ajena. Así, obviamente, no porque haya pasado los criterios de selección de
un medio de comunicación, la información transmitida es noticiable legalmente. (STC 19/2014).
En nuestro sistema, la relevancia pública queda reducida a dos dimensiones legales que hay que
analizar teniendo en cuenta el medio y el género periodístico por el que se transmite la información:
la objetiva, y la subjetiva. La primera se referiría a cuestiones políticas y sucesos que despiertan
interés social, aunque en este punto cabe destacar que en los sucesos, pese a su noticiabilidad, en
determinados casos donde se puede producir un daño no necesario a los protagonistas del hecho o
los familiares de los mismos no queda justificada la identificación explícita del quién. La relevancia
subjetiva se refiere a los actores que protagonizan el hecho, ya que, pese a que todos seamos
iguales, esto no se cumple a ojos de la sociedad y un acto que protagonice una persona de
proyección pública no es el equivalente al que realiza una persona anónima. Así, por ejemplo el
lugar donde pasa las vacaciones el presidente del Gobierno es noticiable, mientras que no lo es el
sitio y la compañía con la que pasó su tiempo libre un ciudadano de a pie.
El derecho a recibir información como derecho predominantemente objetivo
Como hemos dicho antes, el derecho a recibir información veraz es un derecho de dimensiones
objetivas, pese a estar integrado en la sección de la Constitución donde se reconocen los derechos
subjetivos. El artículo 20, en el mismo punto que reconoce el derecho a recibir información,
también consagra el derecho a transmitirla. Al estar en el mismo apartado, podría interpretarse
como el mismo derecho. De esta forma, la comunicación constitucionalmente quedaría reconocida
como un solo proceso, sin embargo no es así.
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La interpretación constitucional dejada a la jurisprudencia del tribunal homónimo reconoce una
dualidad en la redacción del apartado de la Carta Magna. “Se trata, como dice el artículo 20, de un
derecho doble que se concreta en comunicar información y recibirla de manera libre en medida que
la información sea veraz” (STC 105/1983, FJ 11 en Pérez Royo, 2009: 20).
La consideración de un derecho doble repercute en el reconocimiento que se da a este, ya que si
no fuera de esta forma la interpretación constitucional sería idéntica para todas las partes de un
proceso comunicativo, cosa que debemos negar tras leer las sentencias sobre criterios de
noticiabilidad, en los que entre otros se enfrentan el derecho a transmitir información y el derecho a
recibirla. Uno de los factores más importantes en estos casos es que el último de estos derechos no
es tratado de forma individual en las sentencias y, por lo tanto, siempre es referido como la libertad
que debe procurarse para una colectividad.
Una vez evidenciada la importancia de la dualidad del derecho, hay que comprender las
dimensiones que cada uno de ellos comprende. Así, dentro de los derechos fundamentales podemos
diferenciar dos dimensiones en las libertades reconocidas, la objetiva y la subjetiva, figuras que
quedan muy bien explicadas en la Sentencia del Tribunal Constitucional 25/1981:
“Ello resulta del doble carácter que tienen los derechos fundamentales. En primer lugar
los derechos fundamentales son subjetivos, derechos de los individuos no solo en cuanto a
derechos de los ciudadanos en sentido estricto, sino en cuanto garantizan un status jurídico o
la libertad en un ámbito de la existencia. Pero al propio tiempo, son elementos esenciales de
un ordenamiento objetivo de la comunidad nacional, en cuanto ésta se configura como
marco de una convivencia humana justa y pacífica” (FJ.5).
Ahora bien, como hemos visto, el Constitucional reconoce la doble dimensión de todos los
derechos fundamentales, sin embargo, en este caso esta situación no existe ya que el derecho a la
información se trata de un derecho dividido entre el emisor y el receptor de la información y solo es
objeto de la subjetivación uno de los dos elementos, en este caso el primero. Con esta interpretación
se puede explicar el fenómeno analizado sin entrar en controversia con el artículo 10.1 de nuestra
ley suprema en el que se afirma que los derechos fundamentales están conectados con la dignidad
de cada persona (dimensión subjetiva) y son fundamento del orden político y de la paz social
(dimensión objetiva).
Ahora bien, un derecho subjetivo garantiza un estatus jurídico que no es citado como
característica de la segunda dimensión de los derechos fundamentales. Así, mientras que un
individuo puede reclamar su derecho a transmitir información (parte subjetiva de la libertad
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analizada), no es lo mismo cuando intenta reclamar su derecho a recibirla (parte objetiva).
El reconocimiento constitucional, garantiza la protección de las libertades citadas, tengan estos
una única parte subjetiva, una sólo objetiva o ambas. Así se hace saber, antes del reconocimiento de
los derechos fundamentales, en el artículo 9 la Carta Magna.
Artículo 9:
1. Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento
jurídico.
2. Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad
del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que
impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política,
económica, cultural y social. (Art 9. 1 y 2, CE 1978)
Así, pese a todo, el Estado debe garantizar el derecho a recibir información, en la medida de sus
posibilidades. De esta forma, se justifica que prevalezca el derecho a transmitir mensajes noticiables
sobre la recepción de los mismos ya que esta es la mejor manera para proteger de la información.
La mejor forma que tiene el Estado para promover el derecho objetivo es favorecer la pluralidad
de medios de comunicación. Ya que, además, en nuestro ordenamiento, entendido de una forma
similar a como lo han hecho los países de tradición europea, la pluralidad tiene un papel
fundamental a la hora de promover la veracidad de las informaciones, que, por cómo se configura el
sistema jurídico de información español, no puede ser reclamada por los ciudadanos a los medios de
comunicación con carácter obligatorio. En este sentido, no se puede exigir que se enfoque de
determinada forma una información, que se publique o se ofrezca acceso a un determinado
contenido, sea por razones lingüísticas o económicas, ya que ello sería contrario al derecho a
transmitir libremente información y, además, en este punto entra también en juego la libertad de
empresa.
En el único sentido en el que el Tribunal Constitucional reconoce el derecho a recibir
información como un derecho subjetivo es en el caso de la prohibición a un individuo al acceso a
determinados medios puestos a su disposición. Este supuesto concreto se trató en la STC 11/2006,
en la que se resolvió el recurso de amparo planteado por un preso de la banda terrorista ETA que
reclamaba su derecho a poder recibir en prisión la revista Kale Gorria. La sentencia estima que la
decisión de la dirección del establecimiento penitenciario limita su derecho a recibir información,
aunque, en el caso concreto, se considera que existen motivos para limitarlo legítimamente ya que
existían sospechas fundadas de que el grupo terrorista utilizaba revistas y medios de ideología
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abertzale para hacer llegar mensajes codificados a sus presos.
B) PLURALIDAD
El pluralismo es uno de los conceptos más importantes a la hora de entender como se reconoce el
derecho a recibir información en España. Como el ejercicio de la libertad de información está
protegido de la injerencia de la población en un sentido profesional, con la garantía de que los
ciudadanos puedan acceder al máximo número de opiniones, versiones, formatos e ideas se
consolida el derecho a recibir información. Así, la visión europea de este concepto va más allá del
mercado de ideas, interpretación que aparece en la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Estados
Unidos y del que hablaré más adelante, y así la mayoría de sistemas jurídicos de los países europeos
garantizan la existencia de más de un medio de comunicación para potenciar el derecho a la
información. De hecho, esta condición aparece reconocida en el segundo punto del artículo 11 de la
Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
Pluralismo Externo
Con la interpretación de la pluralidad como una forma de compensación frente a las carencias de
la veracidad es fundamental entender la existencia de los medios públicos con órganos de dirección
plurales. A pesar de las críticas constantes, los medios de titularidad pública no responden a la
defensa de un gobierno dentro de la democracia de partido, sino a un interés por la información y la
veracidad de la comunicación en forma de pluralidad y responsabilidad social. Solo de esta forma es
entendible la sentencia, sin precedente alguno, dictada el 23 de julio de 2003 por la Audiencia
Nacional, en la que se obligaba a Televisión Española a emitir durante todo un día en las ediciones
de su telediario el contenido completo de la parte dispositiva de la misma sentencia por la que se
declaraba que las informaciones que realizaron sobre la huelga general del 20 de junio de 2002
atentaban contra el derecho a huelga y contra el entonces vigente Estatuto de RTVE, en cuyos
principios se recogía que “la disposición de espacios en RNE y TVE se concretarán de modo que
accedan a esos medios de comunicación los grupos sociales y políticos más significativos. A tal fin,
el Consejo de Administración, de acuerdo con el Director General, en el ejercicio de sus respectivas
competencias, tendrán en cuenta criterios objetivos, tales como la representación parlamentaria,
implicación sindical, ámbito territorial de actuación y otros similares” (Art.20.3 de la Ley 4/19801
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Ley derogada, aunque este artículo se mantiene en el artículo 28 de la LO 17/2006
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en la Sentencia de la Audiencia Nacional de 23 de julio de 2003, FJ 5).
No obstante, la pluralidad no solo depende de la existencia de medios públicos, ya que la
creación o mantenimiento de los mismos no es obligatoria, pese a que el artículo 9.2 de la
Constitución pueda dar cabida a ello. La pluralidad va mucho más allá y entra también dentro de los
parámetros de la diversidad lingüística, o la emisión de contenidos diferenciados, innovadores o
tradicionales. De esta forma, por ejemplo, la televisión pública no solo cumple una función de
información desde el punto de vista de la pluralidad ideológica, sino que también lo hace con la
generación de contenidos distintos a los que pueden ofrecer las televisiones privadas. Así, dentro de
la variedad que acoge RTVE en su seno están algunos formatos como los documentales
radiofónicos, que ningún otro medio privado tiene la capacidad de realizar dado, que estos últimos
están sometidos al criterio de la eficiencia económica.
Ahora bien, el pluralismo entendido como condición de la información veraz, también necesita
de la existencia de medios privados y las facilidades de creación de los mismos, para que se pueda
mejorar la oferta y variedad informativa en su conjunto. Así, el Estado garantiza el acceso al
mercado de medios de capital privado y los controles para evitar que se produzcan situaciones de
monopolio dentro del mismo.
En este punto es donde se concentra el mayor esfuerzo de nuestro sistema para garantizar la
información veraz a partir de la pluralidad, aunque las medidas son limitadas, ya que en España la
regulación se circunscribe al ámbito audiovisual, sin tener en cuenta la prensa escrita, donde las
subvenciones a nivel autonómico puede decirse que juegan el mismo papel, pero con menos
eficacia y muy limitado a la dimensión lingüística.
El mejor ejemplo para explicar lo que acabamos de decir es que ofrece el Ley General de
Comunicación Audiovisual (LO 7/2010). En su primer capítulo esta ley recoge los derechos que
hay que garantizar al público en materia informativa.
“Todas las personas tienen el derecho a que la comunicación audiovisual se preste a través de una
pluralidad de medios, tanto públicos, comerciales como comunitarios que reflejen el pluralismo
ideológico, político y cultural de la sociedad. Además, todas las personas tienen el derecho a que la
comunicación audiovisual se preste a través de una diversidad de fuentes y de contenidos y a la
existencia de diferentes ámbitos de cobertura, acordes con la organización territorial del Estado. Esta
prestación plural debe asegurar una comunicación audiovisual cuya programación incluya distintos
géneros y atienda a los diversos intereses de la sociedad, especialmente cuando se realice a través de
prestadores de titularidad pública”. (Art.4.1 LO 7/2010)
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En el mismo capítulo se citan los derechos del público de manera general, de forma que quedan
reducidos a propósitos legales, ya que por la misma definición de medio de comunicación y la
regulación constitucional e internacional (jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos) estos ya deben ser cumplidos. Así, se cita la no incitación al odio, la potenciación de las
lenguas oficiales, la garantía de la veracidad, la diferenciación entre opinión e información, la
cobertura de los acontecimientos de interés general – para lo que nos tenemos que atener a la
definición de noticiabilidad del Tribunal Constitucional – y el respeto al honor, la intimidad y la
propia imagen como los objetivos de los medios con su público. (art. 4 LO 7/2010).
No obstante, los derechos de la audiencia no se centran solo en meras suposiciones y el
contenido viene más desarrollado en los artículos posteriores del capítulo primero de la citada ley.
Así el artículo 5, que afecta a todos los medios de comunicación audiovisuales, independientemente
de su titularidad, asegura la diversidad cultural y lingüística citando los porcentajes de tiempo que
se debe dedicar como mínimo a este tipo de piezas. Esta medida está también establecida a nivel
europeo y el 51% debe tener este origen según la ley, que está motivada por la directiva europea de
TV sin fronteras. En este sentido se cita a los medios audiovisuales como productores culturales
europeos tasando en un 5% de los ingresos la cantidad de dinero que las compañías deben invertir
en este asunto. Aunque se excluye aquellas televisiones cuya emisión local no cubra la totalidad del
espacio nacional.
En la Ley de Comunicación Audiovisual, el derecho a recibir información y el derecho a emitirla
están confrontados de la misma manera que lo hace el resto de nuestro sistema jurídico. Así el
segundo capítulo de la ley tasa los derechos de los emisores, que tienen libertad para elegir la línea
editorial y fijar los contenidos que se transmiten. La libertad de empresa funciona en el mercado
audiovisual, cada cadena o emisora elige sus contenidos y es el público quien les proporciona su
confianza a través del uso que les dan, pese a que como toda empresa los productos generados
tienen que cumplir con una serie de requisitos y no resultar tóxicos para la sociedad. Incluso la
libertad existe para la empresa en la forma de emitir la información, así si se decide codificar ciertos
programas o darlos en un determinado idioma, se entiende esto como una decisión empresarial.
Solo determinados contenidos, todos de carácter deportivo, son de obligatoria difusión en abierto.
“El Consejo Estatal de Medios Audiovisuales debe fijar mediante decisión motivada un catálogo
con vigencia bienal donde se recojan los acontecimientos de interés general para la sociedad que han
de emitirse por televisión en abierto y con cobertura estatal.
Al hacerlo, se determinará también si los acontecimientos deben ser transmitidos total o
parcialmente en directo, o en caso necesario, por razones de interés público, total o parcialmente en
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diferido.
Los acontecimientos de interés general para la sociedad que pueden incluirse en el citado catálogo
habrán de escogerse del siguiente elenco:
a) Los juegos olímpicos de invierno y de verano.b) Los partidos oficiales de la selección española absoluta de fútbol y de baloncesto.c)Las semifinales y la final de la Eurocopa de fútbol y del Mundial de fútbol.d)La final de la Champions League de fútbol y de la Copa del Rey de fútbol.e)Un partido por jornada de la Liga Profesional de Fútbol de la Primera División, designado por éstacon una antelación mínima de 10 días.f) Grandes Premios de automovilismo que se celebren en España.g) Grandes Premios de motociclismo que se celebren en España.h) Participación de la Selección Española Absoluta en los Campeonatos de Europa y del Mundo debalonmano.i) La Vuelta Ciclista a España.j)El Campeonato del Mundo de ciclismo.k) La participación española en la Copa Davis de tenis.l) La participación de tenistas españoles en las semifinales y la final de Roland Garros.m) Participación española en los Campeonatos del Mundo y Europa de atletismo y natación.n ) Grandes premios o competiciones nacionales e internacionales que se celebren en España ycuenten con subvención pública estatal o autonómica.
Excepcionalmente y por mayoría de dos tercios, el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales podráincluir dentro del catálogo otros acontecimientos que considere de interés general para la sociedad.
El catálogo y las medidas para su ejecución han de ser notificados por el Consejo Estatal de MediosAudiovisuales a la Comisión Europea”. (Art 20.1 LO 7/2010)2
Así la diferencia entre un medio de comunicación audiovisual y una empresa normal se localiza
en que el Estado crea una estructura que garantiza la pluralidad mediante la propiedad de medios no
solo en su creación sino también en el capital que los posee, por lo que la Ley 7/2011 obliga en los
espacios web de los medios a citar a los grandes accionistas de estos.
No solo el conocimiento de quién posee la información en nuestro país es el único requisito y
más cuando la posesión de un medio de comunicación puede ser de una gran cantidad de empresas
formadas por conglomerados de otras y donde profundizar es difícil. Así, la ley también regula que
todos los medios audiovisuales no caigan en manos de una sola persona y aleja expectativas,
limitando esto a cuotas de audiencia y a porcentajes de posesión de los medios de comunicación a la
hora de subastar los espacios audiovisuales, que en todo el territorio español solo puede llegar hasta
un tercio y en comunidades autónomas hasta el 50%. En cuanto a los porcentajes de audiencia la ley
2 Cabe destacar que aún no se ha creado el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales y sus competencias están cedidas a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, un órgano de la Comisión Nacional de los Mercadosy la Competencia.
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limita las operaciones de compra de licencias para las emisoras que en los doce meses anteriores a
la operación hayan superado el 27% de audiencia media, de esta forma se limita la adquisición total
del sistema audiovisual nacional, aunque no el monopolio, ya que una vez realizada la operación la
audiencia puede superar este porcentaje sin perjuicio para el comprador. (Sección III Título Tercero
LO 7/2010).
La Pluralidad Interna
La diversidad de medios de comunicación no asegura per se que exista un verdadero pluralismo
que favorezca a la sociedad. Teóricamente, un solo medio podría cubrir las necesidades
informativas de la sociedad y garantizar la pluralidad de sus informaciones. De esta forma, los
medios estatales cumplen su función en su desarrollo teórico. Sin embargo, el control político acaba
por dilapidar esta situación y visto en su forma más extrema, en los regímenes totalitarios las
empresas de comunicación suelen ser estatales al entender que la pluralidad de las informaciones se
limita a las versiones oficiales. El mantenimiento de un canal público en un sistema democrático
responde a la necesidad de cubrir las exigencias informativas del sistema fuera de la rentabilidad
económica que requieren las empresas privadas. Sin embargo, a diferencia de los regímenes
totalitarios la pluralidad de las informaciones está asegurada por la composición de los órganos de
dirección y las fuentes de financiación de las empresas estatales. Desde 2006, la principal empresa
pública de comunicación del país, RTVE, sigue un modelo económico en el que la publicidad no es
admisible para evitar presiones informativas desde el ámbito de la empresa privada, de esta forma el
dinero bajo el que se desarrolla la actividad profesional parte de los Presupuestos Generales del
Estado.
Sin embargo, no se puede depender de un solo medio a nivel nacional para cubrir todas las
necesidades informativas de un país democrático y en el que los representantes políticos se eligen
por áreas territoriales, entre otras cosas porque una cobertura nacional despersonaliza la
información cuanto más pequeña es la región en la que ubicamos a cada miembro de la audiencia.
Así, pese a que un medio de titularidad pública a nivel nacional pudiera resultar plural y veraz, la
desinformación tendría su hueco en las noticias de nivel local, de poca noticiabilidad para el
colectivo nacional. Además, nadie asegura que este medio no caiga en una dinámica de
informaciones que no representen a la mayor parte de colectivos sociales.
Nuestro sistema jurídico prevé ese caso y asegura la pluralidad protegiendo a los profesionales
de la información frente a su propia empresa, dotándoles de autonomía a la hora de elaborar las
informaciones. Así, derechos exclusivos de la profesión como el secreto profesional, no solo pueden
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recurrirse ante un tribunal, sino también en la entidad en la que trabaje el periodista ante sus propios
superiores.
Al igual que las empresas de comunicación por su labor social son unas empresas con ciertas
particularidades, los empleados de estas corporaciones también cuentan en este sentido. De esta
forma, la dualidad del derecho a la información beneficia a los informadores, ya que ellos son los
principales beneficiarios de que el derecho a comunicar sea un derecho subjetivo y el derecho a
recibir un derecho objetivo. Otro de los mecanismos que da más libertad al periodista es el concepto
veracidad, que está relacionado con una serie de mecanismos de comprobación de fuentes y
enfoque de la información. Ahora bien, estos principalmente protegen al trabajador de la injerencia
de factores externos en su oficio, sin embargo, el periodista también está protegido contra las
presiones que puedan derivarse de su propia empresa con condiciones que van más allá del Estatuto
de los Trabajadores y la acción sindical. En este sentido hay que destacar la cláusula de conciencia.
La Cláusula de Conciencia
La cláusula de conciencia es un elemento creado para que los periodistas puedan ejercer su
profesión con independencia. Esta figura, reconocida constitucionalmente, ha sido regulada por la
LO 2/1997 (una ley muy breve, que consta de sólo 3 artículos). La importancia del reconocimiento
de la Cláusula de Conciencia es que al estar recogida en el artículo 20, pasa a formar parte del
contenido del derecho fundamental a transmitir y recibir información (Navarro Marchante, Vicente
J. Et al, 2002)
De esta forma, la ley orgánica de cláusula de conciencia da un paso más y hace de este derecho
un asunto constitucional y protegido especialmente. No respetar este derecho por un medio, podría
dotar de invalidez a un despido, aunque el derecho que se confiere a los periodistas con esta
legislación va más allá.
La mera existencia de esta cláusula hace que se entienda el periodismo como una labor social y
al periodista como un agente de esta. A esto se deben atener los medios de comunicación, no sólo
como empresas, sino como corporaciones con valor social y de cuya existencia depende en sí la
misma democracia (LO 2/1997).
La cláusula de conciencia protege al periodista frente al poder de la empresa que lo emplea y las
fuentes más persuasivas. Aunque esta afirmación no es del todo correcta ya que a falta de una
definición jurídica de la figura del periodista, los textos hablan de profesionales de la comunicación.
En un principio básico y ético el profesional de la información, pese a la presión de cualquier
agente para publicar una determinada pieza, se puede negar a redactarla o en caso de redactarla a
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firmarla con su nombre. Esto no debiera suponer represalia alguna al profesional y mucho menos su
despido, pese a que en otras profesiones esta actitud sí pueda ser motivo de un cese de contrato por
parte de la empresa, ya que el profesional al acogerse a esta ley se está negando a realizar el trabajo
que le han encargado (Carrillo, 2003).
La actual ley que, tal y como pide la Constitución, regula este derecho, va más allá y llega a
proteger al profesional ante un cambio de propiedad o la obligatoriedad de realizar prácticas
éticamente incorrectas o ilegales.
El primer artículo de la ley 2/1997 no trata de la protección del periodista frente a una
información interesada o en la que se enfrenta a presiones, sino a su situación global en la empresa.
Un cambio de línea ideológica u orientación informativa del medio o un traslado dentro de la
empresa a una sección de “ruptura patente de la orientación del profesional como informador” da la
capacidad al periodista de rescindir su situación contractual con la empresa, vía jurídica y que esta
dimisión sea tratada como un despido improcedente. De esta forma se consigue que la libertad de la
que gozan los periodistas en su trabajo repercuta en que el medio pueda dar unas informaciones más
plurales cubriendo un mayor espectro de las necesidades informativas de la población.
C) LA VERACIDAD
La veracidad de una información, característica explícitamente necesaria para el derecho a la
información y que se trata de compensar con la pluralidad, no implica la necesidad de que los
mensajes sean verdad, aunque la RAE defina la palabra como la cualidad de lo “que dice, usa o
profesa siempre la verdad”. Dado que el concepto “verdad” es de una gran complejidad no se puede
entender de manera absoluta, así una definición más exacta sería “la adecuación aceptable entre lo
transmitido y lo ocurrido” (Navarro Merchante, 1998). Además no hay que olvidar que en el mismo
artículo 20 se reconoce la libertad de expresión, un derecho que podría confundirse con el de
informar, solo diferenciado por la veracidad y la noticiabilidad.
“La libertad de expresión tiene por objeto pensamientos, ideas y opiniones, concepto amplio dentro
del que deben incluirse también las creencias y juicios de valor. El derecho a comunicar y recibir
libremente información versa, en cambio, sobre hechos o, tal vez más restringidamente, sobre aquellos
hechos que pueden considerarse noticiables” (STC 6/1988; FJ 5).
La jurisprudencia en este caso es bastante abstracta ya que requiere distinguir la finalidad que
busca el emisor a la hora de comunicar. En el entorno mediático por este motivo resulta de especial
relevancia la distinción de géneros, ya que los artículos de opinión se acogerían a la libertad de
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expresión, sin embargo la duda reside en los textos interpretativos donde habría que señalar cuál es
el fin principal de las piezas informativas. De esta forma, el derecho a transmitir información veraz
estaría reconocido de manera explícita por el apartado d del punto primero del artículo 20 de la
Constitución Española, tal y como viene reconociendo el Tribunal Constitucional hasta el momento.
En el mismo artículo se impone el artículo 18 (derecho al honor, a la intimidad y a la imagen) como
el derecho con el que más colisiones entre libertades pueden producirse.
El Derecho español y el lento desarrollo que ha vivido en nuestro país la prensa, han hecho que
en estos aspectos, nuestro marco legal se haya desarrollado a la cola de otros más antiguos, por lo
que para entender la situación de la información y la veracidad debemos prestar atención a lo que ha
ocurrido en otros entornos donde los medios se arraigaron antes a la sociedad.
Si hay un país que se ha erigido como el garante de las libertades del actual sistema, ese es
EEUU y en lo que respecta a la prensa la tradición lo avala. Así en el campo que nos toca debemos
destacar la aplicación de lo que se ha conocido como la Doctrina Sullivan, una visión que el
Constitucional de nuestro país ha ido aplicando desde la década de los 80. En EEUU esta
jurisprudencia se creó en 1960 aunque este es un nuevo punto en una tradición con origen en 1918
ante las Alien and Sedition Acts emitidas en el contexto de la I Guerra Mundial. En este escenario
destaca Olivier Wendell Holmes, Juez del Tribunal Supremo, que en el mismo año (1919) asentó
dos interpretaciones diferentes:
Bad Tendency: Surge en el caso Schenck contra EEUU, cuando el Supremo se tuvo que
enfrentar a la reclamación del Secretario General del Partido Socialista estadounidense
contra el gobierno que le sancionó por imprimir y mandar distribuir panfletos contra la
guerra y animando a los soldados a desertar. El Tribunal Supremo confirmó la legalidad de
las Alien and Sedition Acts, pese a que estas vulneraran la Libertad de Expresión, debido al
peligro inminente. Holmes lo expresó con una metáfora muy sugerente: “La libertad de
expresión no ampararía a quien en medio de un circo alborotado gritara: '¡Fuego!' A
sabiendas de que no hay tal fuego”. Así se creó la doctrina de la bad tendency que deja de
amparar a la libertad de expresión cuando se considera que hay una mala intención por parte
del emisor o este sabe que lo que comunica puede crear “un peligro claro e inminente”.
(Tenorio Sánchez, 2013)
El “mercado de las ideas”: El mismo año, una vez aplicada la doctrina bad tendency, se
juzgó el caso de un hombre que criticó a EEUU por mandar soldados a Rusia. Holmes, en
una opinión disidente frente a la mayoría del Tribunal, argumentó que en este caso las ideas
transmitidas por el acusado (Abrams) no causaban “un peligro claro e inminente” y que en
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un “mercado de ideas”, donde la verdad es difícil de conseguir, las opiniones patentadas por
la libertad de expresión compiten entre ellas y el mismo mercado corregirá a quienes inciten
“al mal”. (Carbonell, 2014).
Por entonces en EEUU la Justicia se regía por la common law y aunque a diferencia de Europa el
reconocimiento a la libertad de expresión no tenía límites, estos eran mayores ya que tal y como era
concebido el régimen estadounidense “el sistema tenía un efecto radicalmente disuasorio sobre la
prensa” (Tenorio Sánchez, 2013: 12). Hay que tener en cuenta que hasta la Sentencia de Glitlow
contra New York la libertad de prensa estaba reconocida en la primera enmienda como derecho
fundamental, pero su tratamiento hasta entonces no había precisado los límites a los que debía
sujetarse el legislador y que aparecen citados en la decimocuarta enmienda.
“A los efectos que podemos y que debemos asumir la libertad de expresión y de prensa –
protegidos por la Primera Enmienda – están entre los derechos y libertades fundamentales y
personales protegidos por la cláusula del debido proceso de la Decimocuarta Enmienda de la
intervención de los Estados” (Glitow vs. People of New York, 8 junio 1925, Opinion of the
Court).
En este marco de reconocimientos no será hasta 1964 cuando se reconozca la verdad subjetiva y
la defensa de la labor de los periodistas entendiendo que sus informaciones forman parte de ese
mercado de ideas, que defendió Holmes en 1919. En 1964 El New York Times publicó una
información sobre una protesta en el contexto del movimiento de los años 60 en contra de la
marginación racial en el Estado de Alabama. Ante la crónica de la manifestación, el jefe de Policía
del condado de Sullivan, que había reprimido la protesta, denunció al prestigioso diario
estadounidense por difamación. Basándose en la common law y la doctrina de la bad tendency el
Tribunal Estatal declaró culpable al New York Times, que llevó el caso, por su repercusión, al
Supremo.
La sentencia de Alabama reconocía coincidencias entre la publicación del rotativo neoyorkino y
los hechos, pero aplicaba la doctrina de la bad tendency debido a que la crónica no era cierta en
ciertos aspectos, aunque estos eran superficiales, como lo que decían ciertos eslóganes y cánticos de
los manifestantes. El Supremo dio la razón a l New York Times. (Caruso Fontán, 2007; 33). La
decisión es un alegato en contra de la common law y una nueva doctrina que ha sido la que a
posteriori también se ha utilizado en España para la protección de los periodistas, que en EEUU se
conoce como actual malice. De esta forma si el hombre grita en un circo alborotado fuego, no basta
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que su acto sea un riesgo de por sí, sino que lo haya hecho “knowing its falsity or reckless disregard
of the truth” (sabiendo que es falso o por desprecio temerario a la verdad), algo que se explica en la
interpretación española sobre la protección del derecho a la información por encima del derecho al
honor.
La otra corriente internacional de importancia en España, y más ligada a nuestra tradición
jurídica que la doctrina estadounidense, es la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos (TEDH), un órgano del Consejo de Europa. Este Tribunal aplica el Convenio Europeo de
Derecho Humanos que reconoce en su artículo 10 la libertad de expresión (en el que se engloba el
derecho a la información).
La libertad de expresión en este tratado comprende en ella el derecho a opinar y la libertad de
comunicar y recibir información, sin embargo este artículo queda delimitado y ya en el primer
punto se deja bajo la batuta de los Estados la concesión de licencias de radiodifusión,
cinematografía y televisión, dando fe de la protección de la pluralidad.
La concepción europea de la democracia espoleada por los regímenes dictatoriales que llegaron
al poder por el apoyo popular, se aleja de las interpretaciones americanas. El más claro ejemplo es
Alemania y su comprensión de la llamada “democracia militante” que el TEDH ha apoyado en
numerosas sentencias, tal y como da cuenta Tenorio en su artículo (2013). La democracia militante
es una forma de comprender el sistema democrático que ha sido tan criticada como apoyada y que
se basa en la prohibición de que ciertas posturas u opiniones que propugnan la destrucción del
propio sistema de libertades se amparen en las libertades que reconoce el propio sistema. Así, de
acuerdo con esta concepción, bajo la libertad de expresión no pueden ampararse posiciones que
inciten al odio, la intolerancia o puedan negar los genocidios cometidos por regímenes totalitarios.
No obstante, esta medida también encaja con la interpretación de la pluralidad de medios como uno
de los pilares de la democracia.
La situación de España al respecto es confusa, ya que en el marco de lucha antiterrorista se
puede considerar que nos hemos acercado a una “democracia militante” con la sentencia del TEDH
que admitió la ilegalización de Herri Batasuna por “necesidad social imperiosa” (Herri Batasuna v.
España, 30 junio 2009: 73). Sin embargo, tal y como denuncia José María Mena, ex Fiscal Jefe del
Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, el Tribunal Constitucional no lo relaciona de esta forma,
ya que a diferencia de Alemania nuestra Constitución no censura la representación de ideologías
antidemocráticas. Mena justifica esto debido a la transición en la que participaron personalidades
provenientes del régimen franquista (Mena, 2013).
Puede considerarse que una democracia militante puede ser un problema para la libertad de
expresión, sin embargo el TEDH admitió la jurisprudencia americana de Sullivan en el caso
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Lingens. El Tribunal consigna la libertad de expresión como uno de los derechos humanos básicos e
incluso refrenda su labor como “watch dog” del sistema y dinamizador de la opinión pública
(Tenorio, 2013; 294).
Las particularidades de la estructura de la información en España, así como los formatos
periodísticos han hecho que, pese a cómo se entiende la veracidad en el mundo, nuestro sistema
presente notables diferencias. Una de las principales es que nuestra Constitución distingue entre
libertad de expresión, parte que en la materia que nos atañe implicaría el género de opinión, y el
derecho a la información, donde la veracidad es un requisito constitucional.
Como he señalado anteriormente la veracidad no se entiende como verdad, aunque esto no exime
de que el desarrollo de la información en una pieza informativa deba adecuarse de alguna forma a
los hechos narrados, excluyendo así el género opinativo. Es por esto por lo que en un supuesto en el
que se ponga en duda la noticia reproducida en un medio de comunicación, la empresa o el
periodista no deberá demostrar que su pieza informativa relata un hecho que ocurrió tal y como se
cuenta, de hecho incluso aunque lo relatado nunca hubiera ocurrido y todo fuera una mentira, si el
profesional de la información siguió todos los pasos de verificación y contrastó correctamente los
datos que había recibido, es decir, actuó con diligencia, no se habría faltado a la veracidad.
21
3. PROYECCIONES DEL DERECHO A RECIBIR INFORMACIÓN
El marco legislativo que regula el derecho a recibir información garantiza el acceso a una
información veraz, no sólo con la exigencia a los periodistas de contrastar sus fuentes, sino
con la pluralidad de medios que garantice el acceso de toda la población a la información que
es de su interés. Para asegurar que esto se cumple el Estado facilita la creación de medios de
comunicación guiados por la libre empresa y en el ámbito audiovisual financia medios
públicos que garanticen la información y los contenidos plurales, a la vez que limita las
participaciones en el capital de los medios de cobertura nacional para evitar monopolios.
De esta forma, pese a que el derecho a recibir información sea en la mayoría de sus
dimensiones, un derecho objetivo, se puede intuir que se promueven las condiciones para que
este no sea un mero compromiso social, al menos en la teoría, ya que para saber si el Estado
hace todo lo posible para que los ciudadanos reciban la mayor cantidad de informaciones hay
que analizar varios factores, desde la composición de los órganos directivos de los medios
públicos, hasta el acceso a la información y el control de los monopolios en los medios de
carácter regional, provincial o, incluso, comarcal.
Dejando de lado los medios públicos, la información en España se distribuye a través de
los privados que funcionan con las leyes de la libre empresa. Esto significa que su
distribución solo se justifica a través de criterios de eficiencia económica, por lo que se
supone que debe haber un nicho de mercado suficiente para poder conseguir ganancias y
compensar los gastos de la inversión. La principal forma de financiación de los medios de
comunicación es la publicidad. Por lo que, en este sentido, para que surja un medio con
interés en una determinada zona geográfica tiene que haber una población suficiente que
suministre una audiencia capaz de atraer a posibles inversores y, además, también tienen que
existir empresas dinámicas con interés en publicitarse en ese medio de comunicación. Así, el
derecho a la información consagrado en la pluralidad se ve amenazado en las zonas
económicamente más deprimidas y menos pobladas. En estos puntos, solo los medios de
titularidad pública pueden, de alguna manera, defender la libertad de información de esta
población. Sin embargo, el espacio de cobertura del medio nacional por excelencia es
demasiado amplio como para que los criterios de noticiabilidad puedan recoger la mayoría de
informaciones surgidas en estas áreas. Además, la legislación que asegura la pluralidad en
nuestro país se limita al ámbito nacional y audiovisual. De esta forma, los medios cuya
cobertura es menor que el territorio nacional quedan fuera de estas leyes, sometidos a los
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designios de los gobiernos autonómicos.
Todo ello sin olvidar que, por su reciente formación, los medios digitales no cuentan con
una regulación que comprenda su funcionamiento y que la prensa como tal no se rige por los
mismos parámetros y, pese a gozar de las ventajas de ser un negocio dedicado a cubrir un
servicio de vital importancia en una democracia, no está sometida a unas normas legales que
impongan un cierto grado de pluralidad, como sucede con los medios audiovisuales.
En esta parte del trabajo intentaré dibujar un mapa que sirva de guía para futuras
investigaciones en la materia y que desarrolle el marco teórico jurídico que se explicó
anteriormente. Para ello, no se limitará el ámbito de estudio a la materia legal, también se
intentará describir en un breve esquema la estructura de los medios de comunicación en
España de forma que se pueda definir la forma en la que se cubren las necesidades
informativas territoriales de la población, utilizando para ello los límites de los diferentes
entes administrativos. En este punto es muy importante interesarse por el sistema principal de
financiación de los medios de comunicación, ya que de éste depende la permanencia de la
empresa de comunicación y su servicio a los habitantes de la región o área en cuestión.
A) LA TENDENCIA AL MONOPOLIO
El mercado es el principal valedor del pluralismo de la información en España, pero para
ello hay que analizar el mercado mediático en España. En este sentido hay que destacar que
nuestro sistema actual, una democracia, no puede valerse de un solo medio de comunicación,
ya que pese a que este reprodujera todas las noticias ocurridas tanto a nivel local, nacional o
regional, en un sistema como éste la existencia de una diversidad cultural e ideológica
evidencia la necesidad de que exista una competencia para cubrir las necesidades informativas
de los distintos sectores de la sociedad, ya que aunque la montaña sea la misma, como
evidenció Ortega y Gasset, no lo son los ojos que la ven ni la posición en la que se encuentran
esas miradas. A su vez, la diferenciación de las informaciones transmitidas por los distintos
medios, nos hacen creer que estamos en un mercado de competencia no perfecta, esto es, que
tiende a los monopolios.
Según Francisco Mochón, podemos distinguir tres tipos de monopolio. En primer lugar nos
encontraríamos con un monopolio, como tal, en el que una sola empresa comprende todo el
mercado, esto se puede deber a la existencia de una patente o al control exclusivo de un factor
productivo. El otro motivo que justifica la existencia de un monopolio es cuando este es
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ejercido por el Estado. Las principales razones para esto es que la actividad económica en
cuestión sea considerada estratégica o que las dimensiones del mercado y los costes que este
entrañe solo permita que pueda funcionar una empresa. A esta primera situación la llamamos
monopolio natural (Mochón, 2005; 58-59).
Las otras dos situaciones serían el oligopolio y la competencia monopolística, en el
primero son muy pocas las empresas que basan su negocio en un determinado producto. Por
su parte, la competencia monopolistica representa un amplio mercado en el que se forman
empresas muy fuertes que se reparten los diferentes grupos de población.
B) ESTRUCTURA DE LOS MEDIOS EN ESPAÑA
Para saber las características de nuestro mercado de medios nos fijamos en el Estudio
General de Medios (EGM). Lo primero que habría que diferenciar sería el canal bajo el que se
transmiten las noticias, ya que no toda la población escucha la radio, consulta periódicos
digitales, ve la televisión y lee la prensa. De esta forma, en España en 2013, último año de
referencia, el medio de comunicación con mayor penetración entre la población es la
televisión (88,7%), la radio (61,5%), Internet (53,7%) y la prensa (32,4%). Tomaremos estos
como los medios de referencia, ya que los otros medios considerados por el EGM no se
dedican a dar una información tan actualizada. También es importante destacar que en el
tráfico de Internet, el medio más consultado con un 48,4% de penetración es Youtube, una
plataforma no tan específica.
Televisión
La televisión como principal medio de comunicación, pese a que existan numerosas
empresas dedicadas a este negocio, está dominada en datos de share por dos grandes cadenas,
Tele 5 (18%) y Antena 3 (17%) a las que sigue Televisión Española con un (13%). Ahora
bien, los dos siguientes canales más vistos, la Sexta (6,6%) y Cuatro (6,1%), pertenecen a los
mismos grupos que Antena 3 y Tele 5, respectivamente. La suma del resto de canales,
considerados temáticos, entre octubre de 2013 y mayo de 2014, acumuló un 20% del share,
entre los 31 considerados por el EGM. Tras ellos se encuentran los canales autonómicos,
lastrados sobre todo porque la estadística se realiza a nivel nacional y su cobertura es de
ámbito regional. Aunque si vemos los índices de audiencia de estas cadenas en su ámbito
territorial apreciamos que en la mayoría de los casos no tiene una gran importancia, salvo en
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determinadas regiones con una identidad acentuada, como Cataluña, País Vasco, Andalucía o
Galicia.
Datos de share acumulado diario de las cadenas autonómicas en su ámbito territorial (EGM)
Vistos estos datos, se evidencia, que pese a que haya una amplia oferta de televisión, los
canales generalistas absorben la mayor parte de la audiencia y están regidos por solo dos
grandes empresas, además del medio estatal. A esta elección de los ciudadanos hay que sumar
la importancia de los canales autonómicos en comunidades como Aragón, Galicia, Andalucía,
País Vasco y Cataluña, que se situarían entre los canales más vistos en su ámbito territorial,
mientras que otras comunidades contarían con televisiones que se situarían al nivel de los
canales generalistas de 'segundo rango por audiencia' como Cuatro y la Sexta. Estas
comunidades son Canarias, Castilla-La Mancha, Asturias, Valencia y Baleares. En el resto de
comunidades la existencia de canales autonómicos es meramente testimonial.
Radio
La radio española tiene una empresa que lidera claramente el ranking de cadenas
generalistas, se trata de La Ser, en el periodo entre octubre de 2013 a mayo de 2014, esta
emisora consiguió 4.432 oyentes por día. Además dentro de las radios temáticas, la más
escuchada, Los 40 con 3.263 oyentes diarios, pertenece al mismo grupo, PRISA. Dentro de
25
TV3C33
SUPER 3
ETB-1ETB-2
TVGTVG-2
TELEMADRIDLA OTRA
CANAL SURCANAL SUR-2
CANAL 9TV CANARIA
TV CASTILLA LA MANCHAIB3
CANAL EXTREMADURAARAGÓN TV
7 REG. MURCIAA7 TPA
8 TV
CYL TVLA 8 (CYL)
V TV
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
las radios generalistas destacan también Onda Cero (2.560 oyentes diarios), Cope (1.941) y
Radio Nacional de España (1.255). Con menos de mil oyentes diarios nos encontramos ya
emisoras de ámbito regional como Rac 1 (687), Catalunya Radio (567) y Canal Sur Radio
(362). Con una audiencia de 294 oyentes al día también encontramos Es Radio. Sin embargo,
en el panorama radiofónico, al mismo nivel que las cadenas generalistas están las temáticas
representadas, principalmente por las musicales y a las que lidera en audiencia Los 40. Las
radios temáticas son las que concentran una mayor cantidad de audiencia con 14.870 oyentes
diarios, frente a los 11.386 oyentes de las generalistas.
Al igual que en la televisión, el mercado de la radio tiene empresas públicas y privadas y
su estructura actual se debe a su desarrollo en la historia de nuestro país. La radio empezó a
formar parte de la vida de los españoles a partir de 1924, pese a que con anterioridad ya había
algunas empresas que habían realizado emisiones de este tipo. Esa fecha está marcada por el
hecho de que la dictadura Primo de Rivera, siguiendo el ejemplo de otros regímenes europeos,
decidió utilizar el invento con fines políticos. La radio se potenció favoreciendo la creación de
empresas y con la concesión de licencias locales, sin embargo, esa inicial pluralidad de
empresas no se traduce en pluralidad de informaciones, ya que nos encontramos en un sistema
dictatorial en el que sólo existe una verdad oficial, por lo que la radio se ve afectada por la
censura. Con la iniciativa privada la radio llegó a todas las regiones de España y en su versión
local destacó el desarrollo del invento en Cataluña donde, antes incluso de que se proclamara
la República y se prohibiera constitucionalmente la censura, se empezaron a emitir programas
en catalán. A nivel nacional, empezaba a destacar Unión Radio, una empresa que había
empezado a alquilar antenas locales para ampliar su ámbito de influencia y empezaba a
innovar en los formatos radiofónicos. (Ministerio de Educación, 2014)
La llegada de la República favoreció el desarrollo de la radio, cosa que se notó
especialmente durante la Guerra Civil, cuando los líderes de los bandos beligerantes utilizaron
el invento para la propaganda, arengar a las tropas y el parte de guerra. En 1939, con el final
de la Guerra, el gobierno franquista reinstauró la censura y creó Radio Nacional de España,
que se convertía en la emisora estatal y que monopolizó los contenidos informativos. El resto
de emisoras tenían que conectar con ella para emitir este tipo de contenidos. Dentro de las
cadenas privadas, en las radios locales si se podía hacer información propia, aunque siempre
sometidos a la censura. A parte de la radio estatal, Unión Radio, reconvertida en la Sociedad
Española de Radiodifusión (SER), se convertía en la emisora con mayor ratio de alcance
debido al alquiler de antenas. En 1953, además, por el Concordato firmado con la Santa Sede
26
se creó la Cope. La nueva estructura no varió mucho durante la dictadura, y los cambios más
destacables se manifestaron en una progresiva menor censura.
La Transición fue una época de cambio también en la estructura de la radio y es que es en
esta época cuando se empieza a emplear la frecuencia modulada (fm), lo que dio cabida a
nuevas cadenas, entre las que empezaron a destacar las musicales bajo el formato
Contemporary Hit Radio y el Adult Contemporary Radio, emisoras, que ahora tienen una
mayor audiencia que las de corte generalista. Además, con la nueva administración territorial
en comunidades autónomas se crearon frecuencias para radios regionales. Esta fue la fórmula
seguida para asegurar la pluralidad de las informaciones, la concesión de frecuencias a nivel
local, regional y nacional, sin embargo la cesión de antenas a radios de carácter nacional, resta
en este aspecto cobertura a nivel local, de lo que somos víctimas en la estructura de la radio
generalista y sus audiencias, dominado por cuatro emisoras principales, entre las que una
destaca por encima del resto. Pese a la existencia de más emisoras nacionales, tras estas
cuatro, los datos de oyentes por día, revelan importantes porcentajes por parte de las radios
autonómicas, donde domina un sentimiento regionalista más marcado.
Porcentaje de audiencia de datos según la segunda oleada del EGM en 2014
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SerOnda CeroCopeRNERac 1Catalunya RadioCanal Sur RadioEsRadioRadio EuskadiRadio GalegaEuskadi Irratia
La Prensa
A diferencia de la televisión y la radio, la propiedad de la prensa en España no está
limitada, de esta forma, los propietarios de diarios en nuestro país pueden contar con más de
un medio de comunicación. A nivel nacional, excluyendo los diarios gratuitos, los periódicos
más leídos son Marca, El País y As. De los tres periódicos solo uno no es deportivo y tanto El
País como As pertenecen al mismo grupo de comunicación, Prisa. El cuarto diario más leído
es El Mundo de Unidad Editorial, conglomerado de empresas a la que también pertenece
Marca. Tras estos medios, la prensa catalana domina el panorama, junto al principal medio de
Galicia, La Voz de Galicia. Con un poco menos de audiencia se encuentra ABC, el periódico
nacional que cubre la franja de la población de ideología conservadora, junto al menos leído
de los periódicos nacionales y competidor del ABC, La Razón.
Pese a estos datos, el poder de la información en España dentro de la prensa escrita, no está
en los principales medios nacionales sino en los provinciales y regionales, que son líderes en
la mayoría de regiones de España. En este campo dominan otros grupos de comunicación,
como Vocento con doce cabeceras a nivel regional como El Correo, El Diario Vasco, El
Diario Montañés, El Norte de Castilla, La Verdad, Ideal, Las Provincias, Sur, El Comercio,
Hoy, La Rioja y la Voz de Cádiz, y Prensa Ibérica con Diari de Girona, Diario de Ibiza,
Diario de Mallorca, Empordá, Faro de Vigo, La Nueva España, Información, La Opinión de A
Coruña, La Opinión de Málaga, La Opinión de Murcia, La Opinión de Tenerife, La Opinión
de Zamora, La Provincia, Levante, Mallorca Zeitung y Regió 7. Ambos grupos empezaron a
crecer con la llegada de la democracia y la adquisición bajo subasta de la prensa del
Movimiento (periódicos adscritos al régimen). Además de estos grupos, quedan a parte las
publicaciones catalanas lideradas por el Grupo Godó y el Grupo Zeta, quienes cuentan con
una expansión muy pequeña con sus cabeceras en España, pero que en su comunidad son los
más importantes. Algo parecido a lo que ocurre con la Voz de Galicia, un grupo a parte
radicado en Galicia.
Internet
La red de redes es un mercado difícil de analizar, ya que se ha introducido recientemente
en España y su uso por la población aún no cuenta con el suficiente análisis. Además, las
formas de consumo del nuevo medio digital han cambiado con los avances tecnológicos y, por
28
ejemplo, a finales de 2014 por primera vez el número de usuarios en red superaba al de los
ordenadores, en parte gracias al desarrollo y la popularización de las tabletas electrónicas y
los móviles smartphones.
Sin embargo, en cuanto al consumo de medios tenemos que fijarnos en un punto esencial y
es que, en lo que se refiere a medios digitales y excluyendo Youtube, el gigante de Google al
que el EGM le tiene también en consideración de medio, los principales medios españoles son
versiones de empresas que tienen sus orígenes en otros formatos y soporte periodísticos y
entre ellos no se cuela casi ninguno nuevo. Esto evidencia que el paso de los años ha creado
una marca en las actuales empresas de comunicación que, pese al escenario de crisis, dificulta
la entrada en el mercado de otras empresas. Según la oleada de octubre 2013-mayo 2014 del
EGM, tras Youtube, el portal de información con más visitas es Marca, seguido de El País, As
y Antena 3. En esta estadística se puede apreciar como las marcas de prensa se sitúan por
delante de las de televisión, aunque faltan por apreciar los datos de elmundo.es, al que
ComsCore sitúa como líder con 540.000 visitas más que elpaís.es en febrero de 2014
(Público, 2014). Sin embargo hay que destacar que son encuestas distintas. De esta forma, los
puestos entre medios de comunicación pueden variar dependiendo de la auditora. Tomando en
cuenta el Índice de Alexa, empresa asociada a Amazon, estos son los medios digitales más
visitados en España, señalándose entre paréntesis su puesto por número de visitas en el
ranking global a nivel nacional entre todos los portales disponibles: El Mundo (11), Marca
(12), El País (13), As (21), Abc (23), El Confidencial (27), Telecinco (33), 20minutos (37), La
Vanguardia (38), Eleconomista (52), RTVE (54), Expansión (59), Mundo Deportivo (63),
Sport (72), Europa Press (73), Público (78), Eldiario.es (101), Libertad Digital (102), Antena
3 (103), La Voz de Galicia (115), El Periódico (116). En este nuevo ranking comprobamos
que de los 20 diarios más leídos en España no es hasta el sexto puesto cuando encontramos un
medio exclusivamente digital y hasta diez puestos más atrás no aparece Público como
segundo medio exclusivamente digital más leído, aunque si contabilizáramos el resto de
portales, no dedicados a la información diaria que hay entre éstos, la diferencia superaría las
50 posiciones de distancia.
Conclusiones al apartado
Los medios de comunicación en España presentan varios parecidos dependiendo del canal
que utilizan para su difusión. Así, por ejemplo, tanto en radio como en televisión las
29
audiencias de medios regionales son limitadas y solo pueden ser comparables a la de los
nacionales en zonas con una marcada identidad propia.
Pese a la variedad de la oferta, la población escoge unos pocos medios de comunicación
para informarse. Así, por ejemplo, en la televisión un canal (Telecinco) es claramente el más
visto y tras él se concentran en grupos de dos el resto de cadenas, Antena 3 y TVE, Cuatro y
la Sexta, las autonómicas en las comunidades en las que abunda un mayor sentimiento
identitario la cadena autonómica se sitúa en la franja de Antena 3 y TVE. En la radio una
cadena lidera con claridad (La Ser) y tras ella se distribuyen tres emisoras menores Onda
Cero, Cope y RNE. Tras ellas y con mucha audiencia en su ámbito de cobertura están las
emisiones catalanas y también, aunque en menor medida son destacables las radios de
Andalucía, Galicia y País Vasco. Pese a que la propiedad de medios está limitada por la ley,
Antena 3, La Sexta y Onda Cero tienen un mismo accionista principal. Mientras que lo mismo
ocurre con Telecinco y Cuatro, esta última fue fundada por el grupo PRISA al que pertenece
la SER.
En el panorama de la prensa también nos encontramos con grandes empresas que copan el
mercado, pese a que en este caso el localismo es más importante y son los medios regionales
los más vendidos. De esta forma, a pesar de que a nivel nacional los medios más populares
pertenecen a grupos de comunicación grandes, también cobran importancia otros al poseer
más de un medio regional. Así, mientras que el diario generalista más vendido es El País de
Prisa y tras él el Mundo de Unidad Editorial, no podemos negar la importancia de empresas
como Vocento y Prensa Ibérica, las dos más importantes a nivel nacional. En este sentido,
Cataluña también presenta sus particularidades con dos grandes grupos que tienen influencia
más allá de sus fronteras con La Vanguardia de Godó y El Periódico de Grupo Z.
Internet muestra las trabas que presenta la entrada en el negocio para nuevas empresas, ya
que pese a que este es un canal relativamente nuevo y de fácil acceso los medios con más
visitas son las versiones digitales de la prensa en primer lugar y después de la televisión. Son
muy pocos los diarios digitales de nueva creación que se encuentran en el top 10 de visitas,
aunque estos datos varían muchos dependiendo de la encuesta realizada. De esta forma se
confirma que existe un nombre de marca y la audiencia ha depositado la confianza en
determinados medios de comunicación, que mayoritariamente tienen una o varias versiones
en otro de los soportes citados.
30
C) CONTROL ESTATAL
La estructura de los medios de comunicación en España muestra que existe cierto
pluralismo de medios a nivel nacional, pero la oferta se reduce a nivel regional y cuando se
analiza la propiedad de los mass media. No obstante, y pese a que cada canal esté controlado
por grandes empresas, el Estado intenta garantizar la pluralidad de medios a nivel nacional y
RTVE es un elemento clave en este sentido como conglomerado que asegura una información
imparcial y veraz. Sin embargo esta estructura se ve amenazada por los diferentes marcos
jurídicos que regulan el mercado o en el caso de la prensa dejan sin regular el mismo,
favoreciendo una tendencia a un mercado de competencia imperfecta que se orienta hacia
situaciones monopolísticas. De esta forma hay dos legislaciones principales para proteger el
pluralismo, que como hemos visto en nuestro sistema se entiende como parte de la veracidad
exigible en el derecho a la información. En primer lugar nos encontramos con la regulación de
RTVE y en segundo lugar con las leyes de prensa y medios audiovisuales. En la primera nos
referiríamos a la pluralidad interna de un medio de comunicación público, asegurada en
menor medida en los privados por la cláusula de conciencia.
Medios Públicos
Hay más medios públicos en España que RTVE, los más importantes de ellos son
autonómicos y están regulados por las leyes de sus correspondientes comunidades autónomas,
por lo que el marco legislativo es muy complejo y depende del uso que quieran hacer de ellos
los gobiernos autonómicos. No obstante cabe destacar que en algunos casos las denuncias de
censura y control por parte de los órganos políticos son numerosas3. Así que nos centraremos
en el medio público con mayores audiencias, RTVE, que está regulado por la Ley 17/2006, de
3
Podemos encontrar diversos ejemplos de estas denuncias en los siguientes links: http://www.elmundo.es/andalucia/2014/02/28/53105f2a268e3ea6138b4575.html , http://www.salvemostelemadrid.es/ , http://www.publico.es/espana/75382/la-realidad-segun-canal-9 , https://www.youtube.com/watch?v=xzlywh1Y4_M&list=UUlK0eAQcVZUlE9FxsMz8a7g , http://www.eldiario.es/galicia/Personal-TVG-denunciar-manipulacion-informativa_0_118638768.html , http://www.infolibre.es/multimedia/videos/medios/2014/05/22/el_video_censurado_por_tb.html http://www.lavanguardia.com/television/audiencias/20140514/54407899194/mocion-de-censura-extremadura-television.html http://www.eldiario.es/clm/Castilla-La-Mancha-Television-prohibe-trabajadores_0_311469366.html http://www.lavozlibre.com/noticias/ampliar/34523/denuncian-censura-politica-en-aragon-television
31
5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal.
Pese a ser una empresa estatal creada en un régimen dictatorial y cuyo concepto de
información plural distaba mucho del de un sistema democrático, su mantenimiento dentro de
un nuevo orden se debe a su utilidad en el régimen. La diferencia principal entre los dos
medios estatales (dictatorial/democrático) se encuentra en su pluralidad interna que garantiza
la independencia de los profesionales de la información.
Definir la pluralidad interna es hablar de la propiedad de los medios, ya que una empresa
con varios accionistas que negocien la gestión da cabida a contenidos más plurales que un
medio en el que el capital sea de la misma persona. Además de las leyes de competencia, en
este sentido, autores como Tomás Olalla (2004; 46-49)destacan la importancia de la
transparencia de los medios para saber quiénes son sus legítimos propietarios, en el caso de
RTVE donde la propiedad es estatal lo que se debe hacer es detallar la procedencia de los
ingresos.
“La Corporación RTVE y cada una de las sociedades participadas, directa o indirectamente, de
forma mayoritaria elaborará un presupuesto de explotación que detallará los recursos y dotaciones
anuales correspondientes. Asimismo, formarán un presupuesto de capital con el mismo detalle. Los
presupuestos de explotación y de capital de la Corporación RTVE y cada una de las sociedades
participadas, directa o indirectamente, de forma mayoritaria se integrarán en los Presupuestos
Generales del Estado”. (Art 34.1, Ley 17/2006)
Junto a ello, la pluralidad del medio depende de la organización interna y del control de la
entidad, en este caso con dos cabezas, el Presidente de la Corporación y el Consejo de
Administración. El primero tiene como deber el tomar las decisiones ordinarias de la entidad,
mientras que el segundo es quien desarrollará la administración y gobierno. Para garantizar
que el medio de comunicación con más cobertura territorial a nivel nacional sea un ejemplo
de pluralidad dando cabida a contenidos diversos en todos sus aspectos. Estos cargos son
rotatorios cada seis años y no renovables. Sin embargo, los miembros de este órgano, nueve
en total, son elegidos por el Congreso (cinco) y por el Senado (Cuatro) por mayoría
cualificada de dos tercios en una primera votación o absoluta en una segunda, lo que hace al
medio público muy susceptible de ser regido por personas afines al partido gobernante en
cada periodo de tiempo, ya que si no hay acuerdo entre los partidos que permita llegar a la
mayoría de dos tercios, el responsable del nombramiento será, en los supuestos en que haya
32
una mayoría absoluta, el partido del gobierno en solitario, mientras que en los casos de
mayoría relativa, le bastará con el apoyo de algún grupo minoritario para alcanzar esa mayoría
absoluta, pero sin necesidad de legar a un acuerdo con el principal grupo de la oposición.
El poder legislativo a la hora de elegir a los miembros debe tener en cuenta que estos han
de ser “todos ellos personas físicas con suficiente cualificación y experiencia profesional”
(Art 11 Ley 17/2006). Sin embargo, dentro de los responsables hay un amplio abanico y con
el nombramiento político se consigue una deuda del profesional con los representantes del
partido político que lo propone y lo vota. Antes de la última reforma, la del 21/04/2012, eran
doce los miembros designados a razón de cuatro por Senado y ocho por el Congreso, aunque
de estos últimos dos de ellos debían ser propuestos por los dos sindicatos mayoritarios a nivel
estatal (UGT y CCOO). Esta fórmula de designación fue inicialmente introducida por el
Gobierno de Rodríguez Zapatero y con ella, mediante la mayoría cualificada de dos tercios, se
buscaba una mayor pluralidad en el control administrativo de la televisión pública
permitiendo que en la negociación por los puestos mediaran más partidos políticos, ya que
para su designación los nominados debían comparecer ante las cámaras que les habían
nombrado y conseguir que les ratificaran en el cargo dos tercios del Congreso o el Senado
dependiendo de la silla que fueran a ocupar.
Con la fórmula planteada en 2006 los miembros elegidos del Consejo de Administración,
así como el Presidente de la Corporación, entre los que se toman las decisiones ejecutivas y de
los que depende el personal contratado así como los directivos de primer nivel, muestran
ideologías diferentes, dado que los diferentes grupos políticos debían negociar entre ellos para
conseguir la mayoría cualificada. Sin embargo, con la reforma de la Ley tras el cambio de
gobierno, rebajando la exigencia a una simple mayoría absoluta en la segunda votación, el
resultado fue el bloqueo de las negociaciones para la renovación del Consejo y del Presidente
y el nombramiento unilateral con el único apoyo del PP, algo completamente opuesto al
espíritu inicial de la Ley 17/2006.
Pese a que RTVE debe ser el medio garante de la imparcialidad, en la presente legislatura
del Gobierno de Mariano Rajoy las denuncias sobre el control y la censura son notables, entre
otras cosas por el nombramiento del último Presidente de la Corporación que procede de fuera
de la entidad estatal y llega desde la gestión de TeleMadrid, un medio de comunicación que
en los últimos años ha registrado notables quejas por parte de sus profesionales por el control
gubernamental4, en este caso autonómico, ejercido sobre los contenidos.
4 Véase por ejemplo: http://www.eldiario.es/sociedad/Trabajadores_RTVE-manipulacion_informativa-
33
De esta forma, a fecha de la redacción de este trabajo el Presidente de la Corporación es
José Antonio Sánchez Domínguez, procedente de TeleMadrid, un medio afín al gobierno de la
autonomía en la que se encuadra (PP) y el Consejo de Administración lo conforman: Teresa
Aranguren (IU), María Luisa Ciriza (PP), Rosario López Miralles (PP), Andrés Martín
Velasco (PP), Fernando Navarrete (PP), José Manuel Peña Losa (PP), Oscar Pierre (CIU) y
Miguel Ángel Sacaluga (PSOE). De esta forma y teniendo en cuenta que los acuerdos se
adoptan por mayoría, solo con los votos de los miembros propuestos por el partido del
gobierno las decisiones se puede tomar cualquier decisión (RTVE.es). El control político del
medio estatal es notable desde que las posiciones ideológicas de cada miembro del consejo
son reconocidas en la página web de la entidad.
Medios Privados
A parte de los medios públicos la pluralidad de información y con ella su veracidad se
asegura en nuestro sistema por la existencia de medios de comunicación privados. Estos
compiten entre sí y se dirigen a determinados nichos de mercado cuyas necesidades
informativas no son cubiertas por otros medios. De esta forma, ningún medio de
comunicación tiene una línea editorial idéntica a otro medio distinto. Todos los soportes
utilizados por los medios de comunicación, pese a que la mayor cobertura siempre sea la de
RTVE – al ser un medio estatal no puede justificar la ausencia de un nicho de mercado lo
suficientemente grande para rentabilizar la inversión para no dar servicio – están liderados en
cuanto a audiencia se refiere por empresas privadas.
En cuanto al sector privado de los medios, sobre todo los audiovisuales, la ley limita la
monopolización de la audiencia y la formación de oligopolios mediante el impedimento de
que se puedan comprar un conjunto de medios que abarque más del 27% medio de audiencia,
aunque con posterioridad lo pueden superar, en la actualidad los dos mayores conglomerados
televisivos controlan ambos el 29% de la audiencia5. Para ello además es el Estado quien
controla la asignación de frecuencias de emisión concedidas cada 15 años. Aunque en este
punto se procede a la renovación automática salvo que haya alguna otra oferta por parte de
otro particular y esta se haya realizado siguiendo los trámites oportunos y esté notificada dos
años antes de que se produzca la renovación. Esto supone un problema porque en la
denuncia_0_313918893.html http://www.eldiario.es/galicia/necesario-sepa-manipulacion-censura-TVE_0_314968562.html
5 http://www.mediaset.es/audiencias/Mediaset-Espana-audiencia-television-participacion_0_1726200312.html http://www.atresmediapublicidad.com/television/atresmedia-grupo-lider-audiencia-abril-294_2014050500036.html
34
actualidad hay grupos de comunicación que superan el 27% de share la compra de una
empresa de estas dimensiones permitiría controlar gran parte de la información que es
recibida por la población. Por ello competencia marca unos límites que por una parte protegen
al propietario de la empresa (27% de audiencia) y por otra evitan que la información caiga en
manos de una persona ajena a los intereses estatales o contraria a ella. Por eso, uno de los
requisitos para poder optar a una frecuencia es que el interesado no haya sido sancionado por
el mal uso de una de ellas previamente sea en España o en cualquier país sujeto al Convenio
Europeo de Derechos Humanos – hasta 2 años antes – o pertenezca a un país externo a la
Unión Europea y en el que no se permita a un español tener las mismas condiciones que en
nuestro país en esta materia. Además debe existir un domicilio en el territorio nacional.
Como medios privados, los audiovisuales están autorizados para definir ellos mismos su
línea editorial y que esta tenga reflejo en sus contenidos. De esta forma, para un medio de
comunicación privado, pese a que la mentira no está permitida, puede ocultar determinadas
informaciones que perjudiquen su estrategia empresarial sin que esto sea ilícito. En estos
casos, siempre que se opere dentro de la ley se entiende que es la audiencia quien decide el
castigo para el medio en forma de boicot o aumentando su confianza en él. Sin embargo, hay
determinados casos en los que fuera de la línea editorial las informaciones de alguna forma
están marcadas, el caso más importante son las campañas electorales.
Desde el comienzo RTVE como principal canal estatal y garante de la democracia tenía la
obligación de respetar la pluralidad ideológica, aunque en 2011 esta obligación también pasó
a los canales privados.
“Durante el periodo electoral las emisoras de titularidad priva deberán respetar los principios de
pluralismo e igualdad. Asimismo, en dicho periodo, las televisiones privadas deberán respetar
también los principios de proporcionalidad y neutralidad informativa en los debates y entrevistas
electorales así como en la información relativa a la campaña electoral de acuerdo a las
Instrucciones que, a tal efecto, elabore la Junta Electoral competente”. (Art. 66.2, LO de Régimen
Electoral General, reformado mediante la LO 2/2011).
En la Ley electoral también se prohíbe la publicación de encuestas electorales en los cinco
días anteriores a las elecciones así como la compra de espacios publicitarios, estos son
concedidos a los partidos políticos por la representatividad con la que cuentan.
En cuanto a los medios digitales aún falta una regulación propia ya que debido a su
35
reciente creación y su renovación continua, lo que provoca constantes cambios en el
panorama digital aún no se ha podido realizar una regulación exhaustiva del medio. La prensa
por su parte está aún regulada por la Ley de Prensa de 1966, proveniente del régimen
franquista y parcialmente derogada por la entrada en vigor de la Constitución, en la que se
permite la libre creación de este tipo de empresas para favorecer la pluralidad. Tampoco se
limita la propiedad de medios escritos ya que se entiende que estos proliferarán por la
creación de la libre empresa. La última reforma de esta Ley data de 1984, en la que se trató de
adaptar su contenido anticipándose al ingreso en las Comunidades Europeas, en un momento
en el que abundaba la creación de diarios en formato de papel, un sector que ahora mismo está
experimentando el golpe de la crisis económica, con el descenso de ingresos publicitarios, a lo
que se suma la competencia que supone la aparición de medios digitales.
D) UN MERCADO PLURAL EN UN MUNDO UNIDIRECCIONAL
La pluralidad de medios asegura que la población reciba una mayor cantidad de
información y que los hechos transmitidos puedan ser vistos por la población desde más de un
punto de vista o al menos se le dé la posibilidad de elegir entre una amplia gama de
informaciones. Salvando las distancias, el mercado de las ideas del juez Holmes se reduce y
queda limitado a un margen en el que sólo tienen cabida ideas legitimadas en la veracidad.
Asegurada la pluralidad interna de los medios de comunicación y limitando los derechos
de las publicaciones a aquellas que cumplen con la veracidad, el mercado de ideas se sanea,
aunque en la historia reciente sufre un nuevo acotamiento. Los tiempos cambian y con ellos
los fundamentos de los sistemas se modifican, de esta forma, hoy día no tiene mucho sentido
defender que una discusión se debe solucionar en una justa, hay formas de pensar que quedan
obsoletas y por otra parte los sistemas políticos y los órdenes imperantes para perdurar en el
tiempo establecen sistemas de control que impiden que afloren posiciones que puedan
cambiar radicalmente el sistema.
Tal y como señalan autores como Ignacio Ramonet, en la actualidad nos encontramos en
un sistema en el que solo una idea es la válida, el neoliberalismo. El fin de la Guerra Fría
supuso la ruptura de un orden mundial marcado por dos bloques de ideologías contrapuestas.
El desmoronamiento de la URSS provocó que el comunismo dejara de ser una opción y con
esto tomó alas el neoliberalismo propugnado desde la política en EEUU por Ronald Reagan y
desde Reino Unido por Margaret Thatcher. La liberación del mercado junto al desarrollo de
36
las comunicaciones aceleró, además, el proceso de globalización que, con la caída del bloque
comunista, se extendió también por los países que se englobaban en esta parte del mundo. De
esta forma, con la liberación de la economía ésta creció y extendió su poder a la política en un
fenómeno que se ha conocido como la “rebelión de las élites”. Así el sistema actual se basa en
un pensamiento único, el del mercado que se alejó de las tesis keynesianas para volverse más
matemático, aunque la economía en sí siga sin ser una ciencia. La extensión de las
multinacionales monopoliza el pensamiento basado en la idea de sus propietarios. (Chomsky
y Ramonet, 1995)
En el mundo de la comunicación este “pensamiento único” se ha visto traducido en la
aparición de magnates de la prensa a nivel global. Actualmente, los dos únicos medios con
presencia en todo el mundo son CNN y MTV, sin embargo estos podían extenderse aún más y
nuevos empresarios se sumarán y competirán con Rupert Murdoch o Ted Turner. (Chomsky y
Ramonet, 2005).
En España el sistema mediático es local y la propiedad de medios está en manos de
empresas principalmente nacionales, aunque hay también una importante participación de
empresarios extranjeros, que están limitados ya que las leyes del mercado audiovisual español
impiden que estos tengan el control absoluto sobre un medio. Sin embargo, el sistema sigue
siendo el mismo ya que los propietarios de los mass media no pueden permitir que sus propios
productos propaguen ideas contrarias al sistema sobre el que se cimienta su medio de
comunicación, por lo que el espectro de la oferta se reduce aún más ya que las ideas actuales
impiden que las posiciones que se sitúen en su contra tengan una gran difusión. A la vez, la
idea imperante es la más aceptada, por lo que los mismos productores de información tendrán
un límite de pluralismo interno en sus medios de comunicación, si las ideas no existen, no se
tiene conocimiento de ellas o están desprestigiadas estas no pueden comunicarse.
Aunque, Internet a través de la comunicación horizontal está cambiando este panorama y
en el nuevo sistema los Estados han cedido su poder a las multinacionales. La red de redes ha
favorecido “la creación de medios alternativos con capacidad de llegar a un gran número de
personas mediante redes horizontales de comunicación que escapan del control de los grupos
mediáticos empresariales” (Carmen Haro, 2013).
Un mercado de ideas limitado
Una tesis que se desmanteló con el paso de los años es que en el mercado de las ideas la
37
población no escoge la más válida de ellas, sino la que más le interesa. Así, como hemos
visto, al límite de la veracidad se le añadió el del pensamiento único, una forma de proteger
los intereses del sistema que descarta las formulaciones que podrían hacerlo peligrar o
suponer a la larga un cambio estructural. De esta forma, la pluralidad que requiere la
democracia queda reducida en sacrificio por mantener el orden actual. La situación es más
clara en las conocidas como democracias militantes. Frente a la doctrina estadounidense
donde el ciudadano elegirá la idea que más le convenga, en Alemania, por ejemplo, está
prohibida la formación de partidos en cuyos ideales se incluyan principios antidemocráticos o
en su discurso haya un mensaje de odio. Los antecedentes históricos alemanes con el nazismo
justifican esta medida. En el caso de España pese a que no haya un reconocimiento expreso la
sentencia del TEDH en el caso de Batasuna contra España en 2004 justifica la existencia de
este sistema. La aplicación de esta doctrina refuerza las formas de organización estatal
impidiendo la propagación de ideas que atenten contra los principios democráticos. (Óscar
Pérez, 2010).
“La comunicación audiovisual nunca podrá incitar al odio o a la discriminación por razón de
género o cualquier circunstancia personal o social y debe ser respetuosa con la dignidad humana y
los valores constitucionales, con especial atención a la erradicación de conductas favorecedoras de
situaciones de desigualdad de las mujeres”. (Art 4.2 Ley 7/2010, General de Comunicación
Audiovisual).
Con estas medidas queda clara una concepción europea en la que la población no descarta
las ideas, sino que elige tras una primera selección en la que se criban todas aquellas que
puedan ser dañinas para el sistema democrático – por la ley – y liberal – ya que son los
actores liberales quienes poseen el capital de los medios de comunicación – .
Cuando un ciudadano se acerca a un kiosko, manipula la radio o toma el mando de la
televisión entra en un mercado de ideas en el que previamente, sin la existencia de una
censura previa (la cual estaría prohibida por el art. 20.2 CE), ha habido una preselección. El
ciudadano ahora solo tiene que pulsar un botón o coger un periódico o revista para elegir las
ideas que más le gustan y abandonar en el mercado las que menos, aunque se podría hablar de
versiones, dados los límites impuestos. Así el derecho a la pluralidad queda limitado para el
consumidor a cambio de una mayor calidad del mensaje. Sin embargo, el pluralismo de
medios es una condición necesaria para una información de calidad que permita el normal
38
desarrollo de la democracia.
Una vez hecha su elección, el ciudadano se encuentra con información tratada
profesionalmente sobre los hechos “de interés general” que han acaecido en el mundo, el país,
su región, su provincia o incluso su localidad. La decisión del consumidor, entonces se basará
en la marca y el área de influencia del medio escogido, además de la variante territorial el
ciudadano también escoge el enfoque, ya que los medios tiene capacidad para para decidir la
presentación de sus formatos y su línea editorial.
Ahora bien, los criterios de selección de esa persona no son perfectos y si poco a poco en
Europa se ha tendido a un modelo en el que se limita la libertad de información en criterios
acordes a la veracidad, la no incitación a la violencia, o el discurso negacionista, es porque el
ciudadano no descarta por sí las ideas menos acordes al sistema, entendidas en este momento
como correctas. A la vez, pese a la variedad de medios, las orientaciones de estos hacen que
se diferencien en sus objetos y formas de ofrecer cobertura de los hechos noticiables. Así pese
a que a nivel estatal hay un pluralismo y la variedad de opciones mediáticas está controlada
por la ley, según vamos aproximándonos a determinadas áreas geográficas con la disminución
de los nichos de mercado la pluralidad mengua y a la vez la legislación estatal pierde
efectividad, como veremos más adelante.
Por otra parte, el modelo de negocio de los medios de comunicación es especial, no sólo
por prestar un servicio social fundamental para el desarrollo de la democracia, sino también
porque tiene dos tipos de clientes. Por una parte, los periódicos se deben a su audiencia, que
es quien deposita la confianza en ellos, sin embargo la mayor parte de sus ingresos procede de
la publicidad. Es decir un medio de comunicación elabora información para ser consumida
por una gran cantidad de personas para luego poder vender la confianza de esas personas a
agencias que gestionen espacios publicitarios. Así, haciendo válido el dicho de que una
empresa se debe a sus clientes, un medio de comunicación se debe a su público y también a
los publicistas. Muchas veces los intereses de unos y otros son contrarios.
E) EL PODER LEGAL DE LOS CIUDADANOS SOBRE LOS MASS MEDIA
El derecho a recibir información está consignado en servicio a los ciudadanos de un país,
sin embargo, analizado el modelo, los ciudadanos no comparten importancia en los medios de
comunicación con los anunciantes por lo que su capacidad de influir en el mercado es más
39
limitada que en otros campos. Dicho de otra forma, el negocio empresarial de los mass media
sufre más con la retirada de los ingresos publicitarios por parte de un anunciante, que porque
un ciudadano deje de consumir dicho medio.
Así la capacidad de un ciudadano para exigir una información o cambiar la misma es
limitada y solo puede ser llevada ante un tribunal cuando la información difundida en una
publicación atente contra sus derechos fundamentales subjetivos, tal y como señala la Carta
Magna en el primero de los puntos del artículo 20. Los principales derechos con los que los
profesionales de la información pueden colisionar son el derecho al honor, la intimidad, la
propia imagen, y la protección de la juventud y la infancia.
La aplicación de las leyes a este apartado constitucional nos deja catalogar los ilícitos que
se pueden cometer en dos grupos.
De una parte, frente a la intimidad, la propia imagen y los derechos de la juventud y la
infancia las actuaciones judiciales han tendido a la recompensa económica, es decir, una
compensación por los daños y perjuicios producidos. A la vez, la defensa de los medios de
comunicación y los periodistas cuando su labor vulnera estas libertades de un particular se
basa en la noticiabilidad del hecho, es decir, si lo publicado es de ‘interés general’ o no. En
estos casos la veracidad de la noticia no es relevante tal y como reconocen sentencias como la
STC 134/1999.
“Por consiguiente, el legítimo interés de ambos menores de que no se divulguen datos relativos
a su vida personal o familiar, como aquí sucede, parece imponer un límite infranqueable tanto a la
libertad de expresión [art. 20.1 a) C.E.] de doña Gisela Martínez, como al derecho fundamental a
comunicar libremente información veraz [art. 20.1 d) C.E.] de la revista "Pronto", que es lo que
ahora importa, sin que la supuesta veracidad de lo revelado exonere al medio de comunicación de
responsabilidad por la intromisión en la vida privada de ambos menores. En estos casos, el que la
información sea o no veraz, por indisociable que sea del juicio sobre el inicial encuadramiento del
mensaje en el art. 20.1 d) C.E. a efectos de determinar si el mismo merece protección
constitucional, es irrelevante para establecer si ha habido o no lesión del art. 18.1 C.E., ya que, si
la información transgrede uno de sus límites (art. 20.4 C.E.), su veracidad no excusa la violación
de otro derecho o bien constitucional (SSTC 171 y 172/1990, 197/1991, 20/1992). Como
también es del todo irrelevante que los datos divulgados fuesen ya de dominio público, pues si en
aquella ocasión ya dijo este Tribunal que su revelación, haya sido su fuente la que haya sido,
podía ser una intromisión en la intimidad lesiva del art. 18.1 C.E. (STC 197/1991), no lo será
ahora en menor medida”. (STC 134/1999, F6)
De otra parte, en relación con el derecho al honor no solo cabe la recompensa económica,
también el medio de comunicación debe rectificar las informaciones publicadas. Esto se debe
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a que en este caso el fallo de los tribunales se basará en si hubo respeto o no a la veracidad de
la información. Los delitos o ilícitos civiles contra el honor se producen cuando se emplean
expresiones insultantes o vejatorias o cuando se imputa con publicidad a un particular hechos
de las que no es responsable, sin embargo, si lo fuera estos constituyen de por sí hechos
noticiables y de “interés general”. Este es el único acto por el que se le puede exigir al
profesional de la comunicación que demuestre que siguió todos los mecanismos de
verificación de la noticia y solo puede ser exigible por el afectado por las informaciones.
Una vía de defensa del ciudadano cuyo honor ha sido dañado por una información se
recoge en la LO 2/1984, del derecho de rectificación. En esta ley se señalan los plazos y el
proceso que debe seguir la rectificación de una información que solo puede ser reclamada por
el afectado y siempre y cuando esta se remita explícitamente a él. También se establece la
forma en la que la rectificación debe producirse y que antes de denunciarlo ante un juzgado de
primera instancia, la rectificación de las informaciones tiene que ser demandada al medio de
comunicación que publicó la noticia.
Ahora bien, puede haber situaciones en el que un texto informativo falte a la veracidad y
no sea rectificado, pese a que una persona o un determinado grupo social sepa que los datos
dados son incorrectos. Estos no tienen derecho a reclamar judicialmente una información si
no son directamente afectados por la misma. Su papel como receptor de la información
transmitida sería ponerse en contacto con el medio para notificarles su versión de los hechos o
corregir directamente los errores, aunque la empresa es libre para ignorar este tipo de
correcciones, no hay que olvidar que nuestro Tribunal Constitucional considera que el
derecho a recibir información veraz es un derecho objetivo y por lo tanto no puede ser
reclamado individualmente, además esa exigencia de veracidad llevada al extremo limitaría
en exceso la labor del periodista y por lo tanto el derecho a emitir información veraz, tal y
como señala Solaverría, aunque la veracidad, no olvidemos que es una condición reconocida
constitucionalmente:
“La exigencia de veracidad en la información en la información no puede actuar como
límite de la misma, pues la imposición de la contrastación suficiente de las noticias
supondría unas restricciones sobre el ejercicio profesional del periodismo intolerables,
descontando que la ‘verdad’, entendida como adecuación de la información a la realidad,
sea gnoseológicamente posible” (Solaverría en Navarro, 2002)
Hay que entender que si cualquier ciudadano pudiera señalar los errores de verificación a
41
un medio respecto a una información y la empresa informativa estuviera obligada a dar
explicaciones por dicha reclamación, eso dificultaría y mucho la labor de los profesionales de
la información y entorpecería su trabajo. A la vez, el intento de interferir en las informaciones
de un medio puede ser visto como un acto de presión a los profesionales de la información,
incluso si éste parte de un particular cuyo único interés sea el bien social mediante la
corrección de unos datos. Dicho en otras palabras, cuando un fontanero va a arreglar un grifo
nadie le tiene que decir cómo se hace, pese a que se esté equivocando, a la vez, pese a que una
persona sepa que el fontanero arregló mal la cañería del vecino a él no le corresponde
reclamar la obra.
Pese a todo, el trabajo de un periodista tiene una repercusión social en el que el receptor
del servicio no es un particular, sino el colectivo que recibe la información que elabora, por lo
que en ocasiones una mentira puede quedar impune y ser difundida por un medio de
comunicación de masas sin más consecuencia que el daño que puede producirse a la imagen
de la marca si se descubre la falsedad de la noticia. El caso más conocido, aunque ocurrió
fuera de nuestras fronteras –en nuestro sistema jurídico también hubiera quedado impune–, se
trata de la serie de reportajes “El Mundo de Jimmy” que pese a reportar a su autora Janet
Cooke el Premio Pulitzer, éste nunca pudo ser recogido, ya que en un control realizado por la
empresa –Washington Post– la periodista reconoció haberse inventado al personaje.
Jimmy era un niño de ocho en East Washington adicto a la heroína, una droga a la que
había llegado de la mano de su madre. En una serie de reportajes y entrevistas la joven
periodista Janet Cooke (26 años en aquel entonces) relató la vida de un niño de cuya
existencia antes de que se le hubiera concedido el Premio Pulitzer ya se dudaba al no poderse
comprobar algunos de los casos que relataba. En 1981 esta serie de reportajes fue premiado
con el máximo galardón que se puede dar a un periodista y se pidió que se localizara al joven
para ayudarle a salir de ese mundo que relataba Cooke. Ante la imposibilidad de encontrar a
Jimmy la periodista tuvo que admitir que se había inventado al personaje así como sus
declaraciones y relatos, pese a que las historias estaban basadas en algunas experiencias de
cuidadores sociales del barrio en el que se localizó al heroinómano (Chillón, 1999: 298). El
Washington Post rechazó el premio y Cooke dimitió, la polémica fue mayúscula, aunque la
policía ya había corregido algunos de los hechos narrados por Jimmy en sus noticias, sin
embargo al no ser informaciones que faltaran contra el honor, ni la intimidad o imagen de
alguien en particular no se podían exigir una rectificación de los hechos. El Washington Post,
el periódico que con el Watergate se había cubierto de gloria, llevando al máximo la
42
concepción del periodismo como watch dog, veía su reputación dañada porque no hay un
perro guardián para vigilar a la prensa como tal.
Sin embargo, la creación de una figura ciudadana en nuestro país para controlar la prensa,
sería rechazada en la medida que toda regulación de la profesión periodística es mirada con
recelo por parte de los profesionales de la comunicación. El periodismo se ha considerado
tradicionalmente como una profesión liberal y cualquier límite al mismo es una forma de
control, por lo que los profesionales siempre han optado por la autorregulación 6 aunque esta
no tenga ninguna validez jurídica, ni entrañe consecuencias profesionales dado que en España
no existe una definición jurídica clara de lo que es un periodista.
F) PUBLICIDAD INSTITUCIONAL Y EMPEQUEÑECIMIENTO DE LOS SEGMENTOS
DE MERCADO
Hemos visto anteriormente que el Estado intenta asegurar una pluralidad de medios y el
acceso de los diferentes colectivos sociales a los mismos mediante el mantenimiento de una
empresa pública que ofrezca servicio no solo a lo más comercial y atractivo, sino que también
mantenga formatos antiguos y cubra acontecimientos y movimientos que de otra forma no
tendrían cabida en los medios privados sujetos en mayor medida a las leyes del mercado.
Por otra, parte también se ha indicado que en España, a diferencia de en otros países, se
distingue entre la libertad de expresión y la de información. La condición para que la
transmisión de un mensaje se vea protegida por la libertad de información es su noticiabilidad,
es decir, que sea relevante para la gente. Los criterios de noticiabilidad no están definidos
jurídicamente, sin embargo siguiendo las teorías de la información sí podemos establecer que
entre ellos se encuentra la proximidad geográfica. En un país heterogéneo y con varias
administraciones territoriales como el nuestro esto es importante, ya que la información que
requiere la población en Madrid no es la misma que la que interesa en Andalucía. De la
misma manera, la división administrativa de nuestro país provoca que mientras que las
decisiones que toma la Junta de Castilla La Mancha sean de vital importancia para quienes
dependen de ella, para el resto de regiones esas medidas no tengan más consecuencias salvo
que su gobierno autonómico plantee implantarlas, algo muy parecido a lo que pasa con las
diputaciones y los ayuntamientos, así como con el resto de órganos territoriales del poder
6 Véase un ejemplo de este rechazo frente a las propuestas provenientes de determinados sectores políticos: http://www.elmundo.es/television/2014/07/10/53be7149268e3e5c638b4576.html
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ejecutivo y judicial. De esta forma, los medios de comunicación han ido creando una
estructura territorial en la que, junto a los medios de alcance nacional, se han creado medios
de información sectorial y no solo en áreas de conocimiento, sino también a nivel territorial,
que es la figura que más nos interesa.
No obstante, no hay que olvidar que la cesión del periodismo a la iniciativa privada hace
que este servicio fundamental para el sistema, se rija por criterios económicos más allá de la
existencia de medios públicos. Para poder vender un producto o servicio en un área y que la
actividad sea rentable, es decir, genere beneficios, tiene que haber un núcleo de población
suficiente que esté dispuesto a pagar para adquirir el bien que ofrece la empresa. Podemos
considerar tres modelos de negocio dentro del panorama mediático español, por un lado
estarían aquellos medios por los que el público debe pagar, por otro los que son ofrecidos
gratuitamente ya que sus ingresos provienen de la publicidad y finalmente los mixtos, en los
que la publicidad suele tener un mayor peso y que podemos analizar como tal. Aunque los
últimos tengan dos fuentes principales de ingresos tampoco rechazan la publicidad como
forma de conseguir dinero, pero se ven obligados a reducir los contenidos de este tipo en sus
páginas o escaleta. De esta forma, los primeros intentan captar a una gran cantidad de público
que compre su producto y a la vez encarezca el precio de la publicidad, los segundos
intentarán captar también un número suficiente de público para que las empresas inviertan sus
fondos de promoción en ellos. Ahora bien, la estructura mediática en España hace que haya
medios nacionales con un gran público y dónde se anuncian aquellas empresas cuyo público
objetivo abarca toda la geografía española. Sin embargo la orientación del derecho a la
información por criterios de noticiabilidad hace que también haya medios cuyo ámbito de
influencia se limite a un municipio, una comarca, una provincia o una región. Conforme
menor es el ámbito de influencia de un medio, menor es su público y la cantidad de empresas
dispuestas a invertir en él, por lo que el mercado y las supuestas ganancias disminuirían,
aunque no tiene por qué suceder lo mismo con el beneficio ya que los gastos en personal y
distribución deberían ser menores al ser menor el espacio. Sin embargo, la división territorial
española desigual y con administraciones realmente pequeñas hace que muchas veces el
público que podría tener un medio (nicho de mercado) sea tan pequeño que no haya
posibilidad de negocio. Aunque en este punto, quizá el término ‘pequeño’ debería ser
matizado, ya que áreas geográficas muy grandes pueden concentrar poca población, donde el
tejido empresarial también es débil o carece de grandes empresas por lo que no hay una gran
inversión en publicidad. En estos lugares damos por descartada una pluralidad de medios ya
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que solo la versión mayoritaria es la económicamente rentable.
Hemos visto que el mercado mediático en España sigue una competencia imperfecta, una
situación que tiende a reforzar posiciones monopolísticas, en este caso, el control único de la
información en las áreas regionales más deprimidas podríamos hablar de un monopolio
natural. Normalmente en estas situaciones es el Estado quien se hace cargo de la situación
(Mochón, 2005; 58). En España, sin embargo, esta situación conduce a dos formas distintas
de organización de los medios.
La primera es la titularidad pública de los medios, aunque estos no tienen por qué estar
regidos en la misma forma que lo está RTVE, ya que los medios están controlados por la
administración de la cual sean titularidad, por lo tanto son dichas administraciones quienes
deben dotarlos de un estatuto que los proteja y en los que se respetan los principios de
pluralidad y representatividad de los colectivos sociales, ya que en nuestro actual sistema esta
es la única justificación para que exista un medio de titularidad pública. Sin embargo, no hay
una norma de ámbito estatal que sea de obligado cumplimiento para los medios de ámbito
territorial inferior más allá de las normas básicas previstas en la Ley 7/2010, General de
Comunicación Audiovisual y son numerosas las denuncias presentadas contra medios de
comunicación, principalmente de titularidad autonómica y en los que se les muestra como
meros portavoces de la administración o silenciadores de los escándalos relacionados con el
partido gobernante.
La otra forma de organización se basa en la gestión privada de los medios pero sostenida
con fondos provenientes de las administraciones, para garantizar un nivel mínimo de
rentabilidad, ya sea mediante conciertos o contratos-programa, como sucede con la televisión
autonómica castellanoleonesa, o mediante la publicidad institucional, es decir la
comunicación pública a través de los medios de comunicación.
La publicidad institucional es una de las formas que utilizan los poderes públicos “para
intercambiar y compartir información de utilidad con los ciudadanos” (ANEI, 2002). La Ley
de Publicidad y Comunicación Institucional (Ley 29/2005) define campaña institucional de
publicidad como “toda actividad orientada a la difusión de un mensaje u objetivo común,
dirigida a una pluralidad de destinatarios, que utilice un soporte publicitario pagado o cedido
y sea promovida o contratada por alguno de los sujetos anunciados en el artículo 1” (art.2.a
Ley 29/2005), es decir aquellas entidades que conforman el sector público estatal y que están
enumeradas en el artículo 2.1 de la Ley 47/2003, Presupuestos Generales del Estado para
2004:
45
“1. A los efectos de esta ley forman parte del sector público estatal:
a) La Administración General del Estado.
b) Los organismos autónomos dependientes de la Administración General del Estado.
c) Las entidades públicas empresariales, dependientes de la Administración General del Estado,
o de cualesquiera otros organismos públicos vinculados o dependientes de ella.
d) Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas de accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales de la Seguridad Social en su función pública de colaboración en la
gestión de la Seguridad Social.
e) Las sociedades mercantiles estatales, definidas en la Ley de Patrimonio de las
Administraciones Públicas.
f) Las fundaciones del sector público estatal, definidas en la Ley de Fundaciones.
g) Las entidades estatales de derecho público distintas a las mencionadas en los párrafos b) y c)
de este apartado.
h) Los consorcios dotados de personalidad jurídica propia a los que se refieren los artículos 6,
apartado 5, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y 87 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
reguladora de las Bases del Régimen Local, cuando uno o varios de los sujetos enumerados en este
artículo hayan aportado mayoritariamente a los mismos dinero, bienes o industria, o se haya
comprometido, en el momento de su constitución, a financiar mayoritariamente dicho ente y
siempre que sus actos estén sujetos directa o indirectamente al poder de decisión de un órgano del
Estado”. (Art.2.1 Ley 47/2003)
La ley diseñada para “poner fin a las campañas electoralistas y autobombo, así como para
las que sirven para atacar a otras administraciones” (Mª Teresa Fernández de la Vega en
Esther Martínez Pastor, 2011; 54) tenía como objetivo evitar que se pudiera utilizar este tipo
de publicidad para mandar mensajes políticos desde las administraciones y de alguna forma
profesionalizar esta función. Por lo tanto no se tiene en cuenta la importancia de la inversión
institucional en los medios de comunicación, ni su posible influencia en las informaciones que
estos publican. Los criterios que mueven a las administraciones a la hora de comprar espacios
publicitarios en medios de comunicación deben regirse por el principio de igualdad (art. 14.
CE) por lo que no debieran darse casos de discriminación motivada por las informaciones
publicadas en los medios de comunicación, sino que las decisiones deberían basarse en
criterios de audiencia y precio de los espacios publicitarios, ya que esto es uno de los
46
requisitos para entender que existe una profesionalización de la actividad y está regulado por
la Ley 3/2011 de Contratos del Sector Público. Sin embargo, como dejan ver determinadas
sentencias e informaciones7, no se puede presuponer el buen hacer de las administraciones.
De esta forma, en noviembre de 2014 la Asociación de Editores de Prensa Periódica (AEEPP)
pidió al Gobierno que se incluyera la publicidad institucional dentro de la Ley de
Transparencia, aunque las acciones de la asociación de editores de prensa más grande del país
y única incluida dentro de la CEOE no se han limitado a dicha petición, sino que también ha
creado en el mismo año un observatorio en el que denunciar presuntas malas prácticas en la
contratación de espacios publicitarios por parte de las administraciones (AEEPP, 2014).
Pese a que entre las intenciones iniciales del legislador de la ley de 2005 no estaba hacer
frente a la problemática del control que pueden ejercer las instituciones públicas sobre los
medios de comunicación, estas son consideradas como anunciantes y, por lo tanto, como uno
de sus clientes. Además, la inversión del conjunto de administraciones públicas está entre los
primeros anunciantes, si no lideran el ranking (Infoadex y Cortés en Esther Martínez Pastor,
2011). Así la LPCI para evitar abusos cita las materias sobre las que se podrá hacer
publicidad, los mensajes prohibidos en este tipo de campañas y obliga a que los anuncios que
se publiquen identifiquen claramente al emisor del mensaje, es decir la administración
responsable. De esta forma, queda prohibido el autobombo, los anuncios que menoscaben a
otra institución o los actos de la misma, los que incluyan mensajes discriminatorios o inciten a
la violencia o induzcan a la confusión de símbolos.
“Las campañas institucionales de publicidad y de comunicación se desarrollarán exclusivamente
cuando concurran razones de interés público y en el ejercicio de competencias propias”. (Art. 3.2
Ley 29/2005)
Junto a esto, la misma ley trata de evitar posibles abusos mediante la publicación de un
informe anual elaborado por el Ministerio de la Presidencia en el que se concreten las
cantidades de dinero empleado en esta actividad así como los receptores. Por último, como
medida más importante tomada al respecto se estrecha el control de la publicidad institucional
en periodos electorales, tema que también es tratado por el artículo 50 de la Ley de Régimen
Electoral General. Ahora bien, la normativa deja numerosos espacios en blanco y como
sucede en el resto del panorama legal en el ámbito de la comunicación se va relajando cuanto
7 http://www.20minutos.es/noticia/1916883/0/publicidad-institucional/congreso/ley-transparencia/
47
más pequeña es la administración territorial y así existen comunidades autónomas con su
propia ley de publicidad institucional.
De esta forma, a las acusaciones de no cumplimiento de la ley por parte de las
administraciones, presentadas por la AEEPP referidas a los criterios de selección de los
medios de comunicación o por otras instituciones para evitar el autobombo, hay que sumar las
controversias que surgen con la LPCI, como por ejemplo que al prohibir las campañas
institucionales durante periodo electoral siempre que no sean sobre información de la misma o
“imprescindibles para el interés público”, no existe un marco en el que se diga qué
información es necesaria y cuál no, ya que, por ejemplo, una campaña contra incendios puede
considerarse imprescindible en cualquier momento (Esther Martínez Pastor, 2011; 59).
Aunque esta medida, al igual que la ley está orientada a que los partidos en el poder no
utilicen el dinero de las instituciones para promoción propia y se cree una marca
administrativa; la profesionalización de la actividad – contratación por motivos económicos y
de efectividad y nunca políticos – queda en suspenso, ya que se liga mucho a la voluntad de
las administraciones de manera que los controles exigibles solo son posibles mediante un
buen ejercicio de transparencia. Sin embargo, queda mucho que desarrollar en este sentido y
si ya ha habido sentencias en las que el cumplimiento de la ley electoral o la prohibición del
autobombo en este ámbito ha sido quebrantada – “1000 Días del Gobierno” de la Generalitat
de Catalunya, “Andalucía: un esfuerzo común por la innovación” de la Junta de Andalucía o
“Valencia la mar de bé” de la Generalitat Valenciana – la transparencia en las inversiones y la
accesibilidad a los datos varía dependiendo de la institución territorial de la que estemos
hablando. De esta forma, este déficit es latente en comunidades autónomas y ayuntamientos
donde la publicidad institucional es un negocio en el que se implican contratas, gestoras,
subcontratas y cuyo gasto es difícil de contabilizar (Martínez, 2011 en Martínez Pastor, 2008).
Por otra parte, a nivel nacional la publicación de inversiones publicitarias, que por ley se
planifica de acuerdo al presupuesto anual es confusa ya que no contabiliza ni los rappels ni las
inversiones en medios no convencionales, ni en las radios y televisiones locales donde se
concentra el 51% de este tipo de actividad según Barbería (2008).
La intención del Gobierno cuando en 2005 se redactó la Ley de Publicidad y
Comunicación Institucional era imponer a todas las administraciones públicas un marco
normativo para impedir un uso fraudulento de esta herramienta, sin embargo esto no fue
posible ya que la intención contó con la oposición de las autonomías que en algunos casos ya
contaban con leyes que regulaban este aspecto. De esta forma, no se pudieron evitar los
48
desequilibrios que ahora se muestran en algunos de estos aspectos (Barbería, 2008) y a finales
de 2014 nos encontramos con que, además de la ley nacional, hay diez comunidades
autónomas con su propia normativa sobre la publicidad institucional, algo que se está
desarrollando en otras regiones como Galicia. La diversidad de leyes hace que no haya una
regulación clara a nivel nacional y, aunque todas deban coincidir con lo marcado como
prohibido en la Ley 29/2005 llegan a discrepar de estas en cuanto a lo que cada
administración entiende por comunicación institucional así como en la transparencia que debe
darse a las inversiones administrativas en esta actividad, como se observa en la tabla incluida
en el anexo.
Como se puede ver en la tabla los mecanismos de control, más allá de hablar de las
posibles presiones que pueda recibir un medio de comunicación por parte de las instituciones
a través de la publicidad institucional, están destinados al uso responsable y profesionalizado
de esta actividad, lo que también supondría una forma de control al primer problema
señalado. En todas las leyes el principio de igualdad reina en la concesiones de contratos, pero
estos se refieren al sistema de concesión de los mismos en el que pueden aparecer
intermediarios que harían más difícil determinar si se producen presiones a los medios de
comunicación a través de este mecanismo. De la misma forma, el principio de austeridad no
queda fijado en ninguna ley, por lo que cada institución tiene libertad para elegir en la medida
de sus necesidades cuál es el porcentaje de su presupuesto que invierten en esta función, a la
vez el principio de austeridad puede servir de excusa para que no se respete el principio de
igualdad y un medio de comunicación sea marginado aludiendo al coste de su espacio
publicitario.
Otro de los grandes defectos de estas leyes es que en la mayoría de ellas el principio de
transparencia es aplicado solo en la convocatoria de concurso. Esto provoca una situación en
la que no se permite saber a través de nuestras instituciones la cantidad total de dinero que
invierten en medios de comunicación. Además, en las comunidades donde se exige un
informe de la inversión, en la mayoría de los casos no se especifican los detalles que éste debe
contener, haciendo más difícil averiguar el gasto total y los destinatarios de las inversiones.
Esto, en comunidades como la de Andalucía donde las entidades locales más pequeñas no
tienen que dar explicaciones en esta materia, conlleva aún un mayor descontrol. Las leyes de
publicidad institucional no aseguran un uso profesionalizado de este instrumento, más cuando
son muchas las instituciones que han quebrantado sus propias normativas. A lo que hay que
añadir que tampoco hay un control sobre la propiedad de los medios cuyas áreas de influencia
49
se limitan a zonas más pequeñas que el territorio nacional, lo que provoca que el derecho a
recibir información de las poblaciones concernidas pueda quedar reducido a una muy pequeña
pluralidad de medios que pueden ser financiados desde las propias administraciones
territoriales, pudiendo influir en la labor de los periodistas de estos medios de comunicación.
Una sentencia contra la situación
El 28 de octubre de 2014 se publicó en el BOE la STC 147/2014, una sentencia que
confirma la jurisprudencia de la STC 104/2014. En ambos fallos del Tribunal se dirimía la
vulneración del derecho a la igualdad en relación a la libertad de información. Radio
Castellón S.A, una empresa que emite en la provincia homónima en colaboración con La Ser,
había denunciado al Ayuntamiento de Almazora por no haber sido receptora de ninguna
campaña de publicidad institucional en cinco años, fecha en la que el medio de comunicación
empezó a emitir información sobre el Caso Fabra. De los 176.546,77 € que la administración
local invirtió en publicidad institucional, en cinco años ni un euro fue a parar a Radio
Castellón, líder de audiencia en su soporte a nivel nacional (La Ser) y provincial. El
Ayuntamiento de Almazora, igual que había hecho el de Burriana, al que se refiere la STC
104/2014, ambos regidos por el PP, justificaba la retirada de la publicidad institucional debido
a que Radio Castellón demandaba unas tarifas demasiado elevadas a un coste superior al de la
competencia.
“La Sentencia impugnada descarta la lesión aducida de discriminación por razón de opinión,
porque las tarifas de la recurrente son superiores a las de sus competidores, pero ni la demanda ha
mencionado ni ha quedado acreditado que haya concurrido ningún aumento de precio que
justifique que la contratación caiga al cero absoluto desde 2005 sólo para Radio Castellón S.A.,
dado que fue contratada de 2001 a 2005 con las mismas tarifas que en el periodo rechazado, lo que
significa que, o bien se dañaba el erario público de 2001 a 2005, o bien el cambio de criterio
municipal no se debió a las tarifas” (STC 147/2014, A 3)
Las dos sentencias, en las que los principios jurídicos sobre los que se asienta el fallo son
idénticos, no consideran que haya habido una discriminación por razones ideológicas, de
tendencia o de opinión, ya que para ello, en palabras el Tribunal se “exige acreditar no solo
una determinada tendencia editorial y la circunstancia del diferente trato de asignación de
50
publicidad institucional, sino también otros elementos que pongan en conexión el factor
protegido – opinión – con el resultado de perjuicio que se denuncia” (STC 104/2014, FJ 7 en
STC 147/2014 FJ 2). Así el hecho de que se transmitiera información contraria a los intereses
del partido político gobernante en los dos ayuntamientos solo constituye una hipótesis de una
eventual vulneración del artículo 14 de la Constitución, pero no obliga a que se tenga que
acreditar este hecho como una acción legal.
Ahora bien, los fallos del Tribunal Constitucional determinaron que los ayuntamientos sí
habían actuado fuera de la legalidad al privar a Radio Castellón de publicidad institucional.
En el fundamento de las resoluciones se conecta la interdicción de la arbitrariedad de los
poderes públicos con el derecho a la libertad de información, en el que se incluye la
publicidad institucional. Excluir a un medio de comunicación tan relevante como puede ser
Radio Castellón en su área de influencia por el alto coste de las cuñas publicitarias en
comparación con las de la competencia vulnera, pues, el derecho a la igualdad y supone una
actuación arbitraria de las administraciones locales contratantes. Esto se debe a que se excluye
a esta emisora sin tener en cuenta criterios como la implantación y la audiencia, y sin exponer
suficientemente los motivos de la exclusión, ya que ninguno de los dos ayuntamientos
justificó el precio de la publicidad en Radio Castellón “como superior sin efectuar una
medición económica ligada a la audiencia y repercusión social o al índice de impacto del
medio” (STC 104/2014, FJ 8 en STC 147/2014 FJ 2).
Con esta sentencia se consigue algo que ninguna ley había logrado controlar y es que el
principio de austeridad al que se refiere la normativa de publicidad institucional no sirva
como excusa para excluir a un medio de comunicación con arbitrariedad si éste presenta una
importante relevancia en su región teniendo en cuenta datos de audiencia y penetración en la
sociedad. De esta forma, se exige a las instituciones una mayor neutralidad en la contratación
de espacios publicitarios en los medios de comunicación. No obstante, habrá que ver cómo
evoluciona la situación, ya que a priori las leyes que promueven un uso responsable de este
tipo de publicidad no han tenido su efecto y en determinados casos no es porque sean
inefectivas, sino por el incumplimiento de las mismas por parte de las administraciones.
51
4. BREVE RESUMEN FINAL Y CONCLUSIONES
Como hemos podido ver, en este trabajo queda resumido de manera muy general la
situación del derecho de recibir información y es por eso que debe servir para poder continuar
la labor investigadora desarrollando cada uno de los apartados a los que se ha hecho mención.
El derecho a la información en nuestro país tiene dos características básicas necesarias para
interpretar toda la legislación vigente en este sentido. La primera es la diferenciación entre la
información y la opinión; la segunda, el reconocimiento del derecho a la información como
una libertad doble. Este marco se entiende debido a la estructura del periodismo en nuestro
país donde no existe prensa sensacionalista generalista o en el que la crónica toma un valor
muy importante.
Una vez diferenciada la opinión de la información nos debemos centrar en la
diferenciación entre el derecho a comunicar y recibir información veraz. La misma distinción
indica el reconocimiento de la comunicación como un proceso con dos partes importantes. Es
decir, se interpreta que para que alguien tenga la venia para emitir información debe haber
personas que puedan recibir los mensajes amparados por la ley y sin que nadie pueda
impedírselo. Visto desde la distancia ninguno de los dos derechos es más importante que el
otro, sin embargo, a la hora de afrontarlos desde un marco legal, uno debe primar y en nuestro
caso este es el derecho a emitir información que se interpreta como subjetivo, es decir un
derecho inalienable para cada ser humano, mientras que el derecho a recibirla es objetivo, lo
que supone a grandes rasgos un reconocimiento a nivel social. Como hemos visto, solo en
casos muy particulares este derecho puede ser interpretado como subjetivo. De esta forma un
ciudadano no puede reclamar una información falsa a no ser que atente directamente contra
alguno de sus derechos subjetivos. Para compensarlo el Estado intenta garantizar la
pluralidad, aunque es difícil y pese a que se fije un mercado de varias opciones los
movimientos de convergencia forman mercados de competencia imperfecta. Además con la
reducción de los segmentos de mercado aumenta el descontrol y los medios se hacen
permeables a los intereses de las administraciones que ejercen su control de una forma no
profesionalizada.
Ahora bien el derecho a la información es uno de los pilares de la democracia y este es
ejercido amparándose en la libertad de empresa. De esta forma, el derecho subjetivo a
comunicar información encuentra sus límites en los intereses empresariales y la cultura
52
dominante en ese momento. A la vez, las divisiones territoriales y las áreas de influencia
hacen que se creen diferentes medios que entendidos de una forma global pueden ser
considerados un ejemplo de pluralidad, sin embargo estos se ocupan de sectores de mercado
que requieren de una información específica que muchas veces es proporcionada en
exclusividad y donde la pluralidad democrática requerida queda reducida a la que pueda
existir dentro de la redacción de un pequeño medio, esta podría depender de la voluntad de
una administración pública. Las dos vías de control que tienen es la propiedad directa y la
publicidad institucional. Por la primera, es labor de las instituciones dotar a los medios
públicos de estatutos y consejos de administración imparciales, aunque esta situación no se
cumple ni en el medio de comunicación nacional, donde una mayoría absoluta puede renovar
el consejo promoviendo solamente a aquellas personas favorables a su gestión.
El caso de la publicidad institucional es complejo y es que lo ofrecido por las
administraciones, en muchos casos es susceptible de ser amparado por el derecho a la
información. Las administraciones públicas son el principal anunciante en nuestro país y esto
las dota de gran poder en las redacciones de los medios de comunicación, que en territorios en
los que no haya un gran dinamismo económico dependen de estos ingresos. En este sentido la
pluralidad interna de los medios de comunicación depende del uso profesionalizado de esta
herramienta por parte de las administraciones, algo que parece muy difícil de conseguir. La
jurisprudencia sentada en octubre de 2014 (STC 147/2014) es un paso adelante para potenciar
el uso imparcial de este tipo de publicidad, aunque habrá que ver cómo se desarrolla la
situación en los próximos años, ya que, pese a que muchas leyes de publicidad institucional
prevén la transparencia en las cuentas, esto no se ha producido o se ha hecho de una manera
opaca, sin diferenciar comunicación de publicidad, los soportes utilizados, los descuentos o
los medios de comunicación escogidos.
Las principales conclusiones del trabajo son las siguientes:
1. Pese a que el derecho a emitir y recibir información esté reconocido en el mismo punto de
la Constitución (art.20.1.d) los tribunales lo han interpretado como un derecho doble en el
que intervienen dos sujetos principales: el emisor y el receptor. Cada uno de ellos tiene
tras ellos un marco legislativo que protege su respectiva actuación dentro del proceso de la
comunicación de información veraz, sin embargo, para que la tutela se haga más efectiva
se ha decidido primar la labor de emitir sobre la de recibir. De forma que el informar es un
derecho subjetivo, mientras que el aprovecharse de dicho proceso es simplemente un
derecho objetivo.
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2. La exigencia de veracidad de la información en la Constitución, no garantiza que toda la
información publicada se aproxime a la realidad. La imposibilidad por parte de un
ciudadano de reclamar una información que no se refiera a él hace que determinadas
informaciones cuya veracidad pueda ponerse en cuestión podrían salir indemnes y
tomadas por veraces debido a la imposibilidad de exigir una comprobación de las fuentes
y los hechos acaecidos.
3. Ante las deficiencias de la veracidad el Estado tiende a utilizar el pluralismo de medios
abriendo las puertas a un mercado en el que las empresas de comunicación compitan por
la información que emiten, de esta forma una noticia de dudosa veracidad restaría
credibilidad a un medio y la población tendría otras alternativas para informarse.
4. La pluralidad está protegida en nuestro país por la Constitución y por la Carta de Derechos
Fundamentales de la UE. La forma por la que se garantiza la pluralidad es estableciendo
facilidades a la hora de crear un medio de comunicación sometiéndolo a la libre empresa,
controlando la propiedad y las fusiones de forma estricta y manteniendo medios de
titularidad pública que no se sometan a criterios económicos.
5. Se entiende la pluralidad como una situación en la que en el conjunto del mercado haya
más de una empresa dedicada a ofrecer información al público, sin embargo este término
tiene más connotaciones y dimensiones, ya que para que la información sea de calidad
dentro de un medio de comunicación también debe haber debate y, pese a la línea
editorial, los periodistas deben tener libertad a la hora de hacer su trabajo. El dejar el
mercado informativo en mano de empresas privadas influye de manera negativa en esta
premisa, ya que, pese a todo, el medio de comunicación tiene libertad para llevar a cabo su
política por encima de sus empleados. La Constitución y la LO 2/1997 regulan la cláusula
de conciencia, una figura que protege al periodista dentro de su empresa para evitar que su
posición y su ética de trabajo se vean coartadas ante un cambio de línea editorial de su
medio de comunicación, aunque esto no repercute de manera directa sobre la población.
6. Por mucha libertad que exista dentro de un medio de comunicación, los monopolios
culturales crean una situación en la que no todas las ideas e interpretaciones son válidas y
muchas de ellas son descartadas sin una revisión crítica por no adaptarse a unos
parámetros preestablecidos. Entre las posturas incuestionables se encuentra la libertad de
empresa o el posicionamiento favorable a determinados grupos sociales. Este hecho es
insalvable y se trata de una característica de las sociedades históricas.
7. Los medios de comunicación de titularidad pública existen por la necesidad de que haya
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empresas periodísticas que primen el derecho de la población a recibir información veraz
e imparcial sobre los intereses económicos y de empresa. Estos medios por su
composición deberían ser ejemplo de pluralismo dando cabida a los más diversos grupos
sociales y favoreciendo la pluralidad interna dentro de la institución. Para que esto se
produzca se les debe proveer de un estatuto y unas leyes que garanticen los valores de
noticiabilidad, veracidad y pluralidad. Si esto no se cumple, los medios de titularidad
pública se convierten en herramientas del Gobierno de turno y, por tanto, inútiles para una
sociedad democrática. Es por esto que es de gran importancia crear un marco de leyes que
procuren consejos de administración plurales y establecidos por el consenso entre las
fuerzas políticas.
8. La pluralidad también tiene una dimensión externa que se contempla con la existencia de
más de un medio de comunicación para que estos compitan entre sí por las informaciones
y las presentaciones e interpretaciones de las mismas. La Ley de Comunicación
Audiovisual vela porque la concesión de licencias de radiodifusión no cree monopolios,
pero el poder empresarial ha contrarrestado estas intenciones y los márgenes de posesión
de medios de comunicación se han ido ampliando en las reformas de la ley. Las fusiones y
la compra de empresas ha provocado un reparto muy desigual de la publicidad y la
audiencia en el mercado televisivo y radiofónico.
9. La prensa tanto digital como en papel no tiene leyes que limiten el número de
participaciones de un empresario en medios de comunicación. Esto hace que en
determinadas regiones existan entidades privadas que controlen la mayor parte de los
medios de comunicación. En Internet, la novedad hace que tampoco esté regulado, de
forma que pese a tener que indicar la propiedad del medio no existen leyes de control de
propiedad, además en este soporte el abaratamiento de los costes favorece aún más la
creación de empresas de comunicación. En este nuevo canal, pese a que los contadores de
visitas no coincidan en la totalidad de sus resultados, sí señalan que los medios con raíces
en otros soportes son los que más visitas reciben. De la misma forma las redes sociales
han creado reductos donde visiones contrarias al monopolio cultural tienen su espacio y de
esta forma se consolida un mecanismo de control de veracidad en algunos casos que
funciona de forma parecida al de la pluralidad pero dirigido por ciudadanos particulares.
10. La pluralidad no está garantizada por la existencia de varios medios de comunicación y
podríamos valorarla en función de varias dimensiones, una de ellas sería la administrativa
territorial que tiene importantes repercusiones en nuestro sistema debido a su estructura
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democrática. De esta forma, existen medios de cobertura nacional, regional, provincial y
comarcal/municipal. Las informaciones que transmite cada uno de ellos son distintas por
los criterios de noticiabilidad y su dinamismo económico.
11. La reducción de los segmentos del mercado según se va limitando el área de cobertura
hace que la capacidad económica de los medios se reduzca, de tal forma que los mercados
de la información se van acotando llegando a situaciones en las que el monopolio natural
es inevitable. Sin embargo, la información es también democráticamente necesarias en las
áreas territoriales más pequeñas. En teoría los monopolios naturales deberían ser ejercidos
por el estado para evitar un control económico que pudiera resultar abusivo, no obstante
también se ejercen de forma privada. Uno de los principales medios de financiación de
estas empresas es la publicidad institucional.
12. La publicidad institucional es un recurso que se encuadra dentro del derecho a la
información. Las administraciones públicas utilizan los medios de comunicación para
emitir mensajes de interés general, pero no de necesaria noticiabilidad. En estos anuncios
la imagen de la administración se ve reforzada, aunque la ley prohíbe las campañas de
autobombo. Pese a que en 2005 se aprobó una ley estatal de comunicación y publicidad
institucional y progresivamente ha habido comunidades que han aprobado también sus
propias leyes, esta herramienta la han utilizado las instituciones a todos los niveles
administrativos territoriales como forma de presión para los medios de comunicación. Se
han dado casos en los que las administraciones públicas han incumplido las leyes que ellas
mismas promovieron, por lo que en muchos casos los problemas detectados no tienen que
ver con la redacción de la ley sino también con la voluntad política de cara a su
cumplimiento.
13. Visto el uso de la publicidad institucional por parte de las administraciones públicas, una
de las formas de prevenir un mal uso de esta herramienta comunicativa es la exigencia de
transparencia en los gastos que origina, algo tasado en la mayoría de leyes autonómicas y
que también lo hace la ley nacional. Sin embargo, pese a las peticiones de que estos gastos
se incluyeran específicamente en la Ley de Transparencia no ha sido así. A su vez, pese a
la apariencia legal en las comunidades, la aplicación de las normativas ha desmentido las
buenas intenciones. Así, en la mayoría de casos los datos son opacos, no diferencian las
campañas, no reflejan los rappels o excluyen los gastos de determinadas instituciones.
14. Las sentencias del Tribunal Constitucional 104/2014 y 147/2014 han sentado
jurisprudencia en un campo como el de la publicidad institucional, aunque todavía es muy
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pronto para saber la importancia que podrán tener a nivel legal en futuros casos.
15. El derecho a recibir información sustenta como parte del proceso de la comunicación el
derecho a emitirla y a la vez es una parte fundamental de nuestra democracia. Para
facilitar la labor de los periodistas, la labor pasiva del proceso se reconoce como una
libertad objetiva que las instituciones tienen el deber de promover, pero que en la mayoría
de casos no se puede tomar como un derecho individual. No obstante, pese a que poco a
poco se va legislando en pro de una información más plural, aún queda mucho por hacer,
ya que, como se puede ver en el caso de la publicidad institucional, a veces falta un
compromiso político que se atreva a blindar a los medios de comunicación y evitar que
estos sean utilizados por las administraciones, ya sea mediante el control directo sin un
estatuto que promueva la pluralidad interna o mediante un uso no profesionalizado de la
publicidad institucional.
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