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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
Juan Manuel Revoredo Lituma
ESCUELA EMPRESARIAL DEL PERÚ
Procedimiento Administrativo Sancionador
• Según MORÓN la potestad sancionada constituye una competencia de gestión necesariacomplementaria a la potestad de mando y corrección para el adecuado cumplimiento delorden administrativo establecido en procura del interés público.
• Pero a su vez, quienes conformamos la comisión elaboradora del anteproyecto adoptamosconscientemente la decisión de diseñar las pautas mínimas comunes para que todas lasentidades administrativas con aptitud para aplicación de sanciones sobre losadministrados, la ejerzan de manera democrática, previsible y no arbitraria.
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Procedimiento Administrativo Sancionador
• No considera que el control judicial posterior fuera eficiente para disciplinarla,sino que, por el contrario, sería más conveniente dotarle de un régimenpositivo claro que permita su control preventivo y concurrente, por lasautoridades superiores y la concurrencia pública.
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Procedimiento Administrativo Sancionador
• Es el trámite administrativo mediante el cual la autoridad ofuncionario impone la sanción correspondiente a determinadousuario por comprobada infracción a sus deberes y obligaciones.
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Procedimiento Administrativo
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El Procedimiento administrativo es el cauce formal de una seriede actos que se concretan la actuación administrativa para larealización de un fin.
El procedimiento tiene por finalidad esencial la emisión de unacto administrativo.
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Flujo grama de procedimiento Sancionador
Inicio
Instrucción Autoridad N° 1
Decisión Autoridad N° 2
Resolución
Recurso
Procedimiento Recursal
Resolución Final
Diferencia deautoridadinstructiva ydecisoria(art. 252.1,253.5)
De oficio
- Iniciativa propia- Orden Superior- Petición motivada de otro órgano- Denuncia
- Notificación de cargo (art. 253.3)- Descargo (art. 253.3 y 253.4)- Actuación probatoria (art. 253.4)- Fórmula propuesta de Resolución (art. 253.5)
- Opcional: Actuación complementaria- Notificación: Al administrado, promotores del
procedimiento y denunciante (art. 253.6)- Alegación final (art. 252.4, 161.2)
- Apelación- Reconsideración- Revisión
Averiguaciones Previas
(art. 253.2)
“El principio de la norma sancionadora previa y el mandato de
aplicación de norma posterior más favorable”
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1) Irretroactividad garantiza:
Aplico norma A Aplicación Ultractiva
Vigencia SanciónNorma A
Comisión de la
Infracción
Resolución de Imputación
Norma A
Sanción
Norma + AflictivaB
Nociones Generales
La potestad sancionadora es el Poder de la Administración Pública paracastigar a los administrados
Sistema Penal
Ius puniendi del Estado:
Sistema Administrativo
Sancionador
¿Qué sistema utilizar?
El legislador decide:
Importancia del bien jurídico tutelado / gravedad del daño8
Nociones Generales
La potestad sancionadora es un poder natural de la Administración Pública.
Dota de eficacia a otras potestades: reglamentaria, de policía (autorización –fiscalización), regulatoria, dominio público.
El sistema penal es insuficiente para velar por el cumplimiento del ordenamientojurídico.
Se evita recargar al Poder Judicial con ilícitos de menor gravedad.
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Constitucionalidad de la Potestad Sancionadora de la Administración
Pública
La doctrina nacional considera que Perú no cuenta con un reconocimientoconstitucional explícito de la potestad sancionadora de la Administración.
La potestad sancionadora resulta connatural al ejercicio de las funcionesadministrativas.
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Constitucionalidad de la Potestad Sancionadora de la Administración Pública
Jorge Danós afirma que la potestadsancionadora de la Administración Pública sejustifica principalmente en razones pragmáticas,dado que es necesaria para cautelar elcumplimiento de las normas legales.
El poder sancionador de la AdministraciónPública es una facultad implícita e imprescindiblepara cumplir con los fines asignados por laConstitución, por lo que tendría reconocimientoconstitucional aunque no expreso.
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Manifestación de la Potestad Sancionadora
La potestad sancionadora de la Administración Pública se manifiesta a través de lasanción administrativa.
Sanción administrativa: mal infligido a un administrado.
Es un acto de gravamen (involucra un acto de detrimento o menoscabo dederechos o intereses);
Es una respuesta (reacción) frente a una conducta ilícita (su imposición es laconsecuencia jurídica de una conducta sancionable).
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Finalidad de la Sanción Administrativa
Disuadir (evitar que el infractor vuelva a cometer la infracción)
Reprimir (castigar)
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Manifestación de la Potestad Sancionadora
Las principales sanciones administrativas son:
• La multa.
• La clausura de locales o la suspensión de desarrollar determinadasactividades.
• El comiso de bienes.
• La amonestación o apercibimiento.
• Instrucciones especiales y trabajos de utilidad pública.14
LEGALIDADDEBIDO
PROCEDIMIENTORAZONABILIDAD TIPICIDAD
IRRETROACTIVIDADCONCURSO DE INFRACCIONES
CONTINUACIÓN DE INFRACCIONES
CAUSALIDAD
RESUNCIÓN DE LICITUD
NON BIS IN IDEM CULPABILIDAD
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PRINCIPIOS QUE RIGEN EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
Aplicación preferente de los principios de la potestad sancionadora
Tienen aplicación preferente las disposiciones del TUO de la Ley 27444 sobre:
Los principios de la potestad sancionadora de la Administración Pública.
La estructura del procedimiento sancionador.
Las garantías previstas para el procedimiento administrativo sancionador.
Los procedimientos especiales no podrán imponer condiciones menos
favorables a los administrados.
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Principio de legalidad
Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestadsancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que atítulo de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún casohabilitarán a disponer la privación de libertad.
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Llamado también de reserva de ley.
Principio de legalidad
Supone:
La prohibición de la imposición de sanciones desprovistas de coberturalegal.
La prohibición de que los reglamentos establezcan infracciones ysanciones por iniciativa propia, sin amparo de normas con rango de ley.
Según el TUO de la Ley 27444, sólo en caso que ley lo establecieraexpresamente se podría tipificar conductas por la vía reglamentaria.
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Principio del debido procedimiento
La autoridad debe aplicar sanciones en un procedimiento administrativo,respetando las garantías del debido proceso.
El concepto de debido procedimiento es propio del Derecho Administrativo. Si biensu origen deriva de la noción de debido proceso propia del ámbito judicial, sutraslación al Derecho Administrativo lo adaptó a las exigencias y característicaspropias de esta rama.
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Principio de Razonabilidad
Las autoridades deben prever que la comisión de la conductasancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir lasnormas infringidas o asumir la sanción.
Las sanciones a ser aplicadas deben ser proporcionales alincumplimiento calificado como infracción, observando los siguientescriterios que se señalan a efectos de su graduación:
a) El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción;
b) La probabilidad de detección de la infracción;
c) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídicoprotegido;
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d) EI perjuicio económico causado;
e) La reincidencia, por la comisión dela misma infracción dentro del plazo deun (1) año desde que quedó firme laresolución que sancionó la primerainfracción.
f) Las circunstancias de la comisiónde la infracción; y
g) La existencia o no deintencionalidad en la conducta delinfractor.
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Principio de tipicidad
• Sólo constituyen conductas sancionables administrativamentelas infracciones previstas expresamente en normas con rango deley mediante su como tales, sin admitir interpretacióntipificación extensiva o analogía.
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• Las disposiciones reglamentarias de desarrollo puedenespecificar o graduar aquellas dirigidas a identificar lasconductas o determinar sanciones, sin constituir nuevasconductas sancionables a las previstas legalmente,salvo los casos en que la ley permita tipificar por víareglamentaria
Principio de Tipicidad
• A través de la tipificación de infracciones no se puedeimponer a los administrados el cumplimiento de obligacionesque no estén previstas previamente en una normal legal oreglamentaria.
• Se evita que tengan idéntico supuesto de hecho o idénticofundamento respecto de aquellos delitos o faltas yaestablecidos en leyes penales o de aquellas infracciones yatipificadas en otras normas administrativas sancionadoras. 23
IRRETROACTIVIDAD
El ejercicio de la potestad sancionadora sólo es válida cuandose apliquen disposiciones (que tipifican los ilícitosadministrativos y prevén las sanciones) vigentes en elmomento de incurrir el administrado en la conducta infractora.
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IRRETROACTIVIDAD
• Excepción a este Principio: Se da en los casos en los que demanera posterior a la realización de un hecho sancionable segúnla ley preexistente, una nueva ley establece una pena másbenigna para el administrado.
• Supuesto en que el que será de aplicación la ley más favorablepara el administrado, no obstante no haber regido al momentoen que se cometió la infracción.
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Principio de irretroactividad (i)
Se aplica la norma vigente en el momento que ocurrió la infracción o cesóésta
- Ilícito instantáneo X
- Ilícito continuado XXXXX
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Ley A Ley B
x
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
Se aplica Ley A
Se aplica Ley B
xxxxxxxx
x
Principio de irretroactividad (ii)
Excepción: retroactividad benigna
- Se aplica la norma posterior si es la más favorable
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Ley A: multa 5 UIT Ley B: multa 1 UIT
x
xxxxxxx
Duración del procedimiento S = 1 UIT
Duración deprocedimiento S = 5 UIT
Principio de irretroactividad (iv)
Situación diferente
- En el ilícito continuado se aplica la norma vigente en el momento queésta cesa (Sentencia TC Exp 901-2003-HC/TC)
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Ley A: multa 5 UIT Ley B: multa 10 UIT
xxxxxxxxxxxxxxx
Duración del procedimiento R = 10 UIT
Concurso de infracciones
Cuando una misma conducta califique como más deuna infracción se aplicará la sanción prevista para lainfracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedanexigirse las otras responsabilidades que establezcan lasnormas.
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Continuación de infracciones
Para determinar la procedencia de la imposición de sanciones porinfracciones en las que el administrado incurra en forma continua,se requiere:
Que hayan transcurrido por lo menos 30 días hábiles desde lafecha de la imposición de la última sanción.
Que se acredite haber solicitado al administrado quedemuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo.
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Continuación de infracciones
Las entidades, bajo sanción de nulidad, no podrán atribuir el supuestode continuidad y/o la imposición de la sanción respectiva, en lossiguientes casos:
Cuando se encuentre en trámite un recurso administrativointerpuesto dentro del plazo contra el acto administrativomediante el cual se impuso la última sanción administrativa.
Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recaídoen acto administrativo firme.
Cuando la conducta que determinó la imposición de la sanciónadministrativa original haya perdido el carácter de infracciónadministrativa por modificación en el ordenamiento, sin perjuiciode la aplicación de principio de irretroactividad.
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La responsabilidad debe recaer enquien comete la conducta omisiva oactiva constitutiva de infracciónsancionable.
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Causalidad
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Presunción de licitud
La Administración debe presumir que la conducta de losparticulares está de acuerdo a las normas que regulan susdeberes y derechos, en tanto no se demuestre lo contrario.
“Presunción de inocencia”
Culpabilidad
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La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva.
Non bis in idem
No se puede imponer sucesiva osimultáneamente una pena yuna sanción administrativa porel mismo hecho en los casos enque se aprecie la identidad delsujeto, hecho y fundamento.
Dicha prohibición se extiendetambién a las sancionesadministrativas, salvo laconcurrencia del supuesto decontinuación de infracciones.
Versión sustantiva & versiónprocesal. 35
Prohibido: sanción penal + sanción administrativapor el mismo hecho
Se extiende a:
- proceso penal + procedimiento administrativo
- sanción administrativa + sanción administrativa
- procedimiento administrativo + procedimientoadministrativo
Triple identidad: sujeto, hecho y fundamento
¿Cuándo 2 procesos tienen el mismo fundamento?:identidad en el bien jurídico protegido o el interéspúblico tutelado
Ejemplo: pasajeros viajando de pie en el bus
Comisión de Protección al Consumidor +Ministerio de Transportes y Comunicaciones
Non bis in idem
¿Qué pronunciamiento prevalece?
Orden cronológico (cuando una sanción ya se impuso)
Si hay un proceso penal y un procedimiento administrativo:
Se suspende el procedimiento administrativo
El juez decide qué proceso continúa
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Non bis in idem
Si hay dos procedimientos administrativos:
Ante el mismo organismo (el superior jerárquico decide)
Ante 2 organismos: Principios de Competencia y Especialidad
Si hay sentencia condenatoria: ya no se pronuncia la Autoridad Administrativa.
Si hay sentencia absolutoria: la Autoridad Administrativa puede pronunciarse, pero
vinculado por los hechos probados declarados judicialmente. Puede sancionar con
pruebas diferentes a las actuadas por el juez.
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Reglas especiales sobre la potestad sancionadora
En caso de infracciones por incumplimiento de la realización de trámites, obtenciónde licencias, permisos y autorizaciones u otros procedimientos similares anteautoridades competentes por concepto de instalación de infraestructuras en redpara servicios públicos u obras públicas de infraestructura, la cuantía de la multa nopodrá exceder:
Del 1% de valor de la obra o proyecto.
Del 100% del monto por concepto de la tasa aplicable por derecho de trámite, deacuerdo al TUPA vigente en el momento de ocurrencia de los hechos, cuando nosea posible la valoración de la obra o proyecto.
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Reglas especiales sobre la potestad sancionadora
Los casos de imposición de multas por montos queexcedan los límites señalados, serán conocidos por elIndecopi, para efectos de determinar si en talessupuestos se han constituido barreras burocráticasilegales de acceso al mercado.
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Reglas especiales sobre la potestad sancionadora
Cuando el procedimiento recaiga sobre la carencia de autorización olicencia para la realización de varias conductas individuales queimporten la comisión de una actividad y/o proyecto que las comprendanen forma general, cuya existencia haya sido previamente comunicada ala entidad competente, la sanción no podrá ser impuesta en formaindividualizada, sino aplicada en un concepto global.
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Determinación de Responsabilidad
• Artículo 249. Determinación de la responsabilidad (*)
249.1 Las sanciones administrativas que se impongan al administrado son compatibles con el dictado demedidas correctivas conducentes a ordenar la reposición o la reparación de la situación alterada por lainfracción a su estado anterior, incluyendo la de los bienes afectados, así como con la indemnización porlos daños y perjuicios ocasionados, las que son determinadas en el proceso judicial correspondiente. Lasmedidas correctivas deben estar previamente tipificadas, ser razonables y ajustarse a la intensidad,proporcionalidad y necesidades de los bienes jurídicos tutelados que se pretenden garantizar en cadasupuesto concreto.
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• 249.2 Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición legal corresponda a varias personas conjuntamente, responderán en forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se comentan, y de las sanciones que se impongan
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Prescripción
• La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas, prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin perjuicio del cómputo de los plazos de prescripción respecto de las demás obligaciones que se deriven de los efectos de la comisión de la infracción. En caso ello no hubiera sido determinado, dicha facultad de la autoridad prescribirá a los cuatro (4) años.
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• EI cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la existencia de 232 infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se hubiera cometido en el caso de las infracciones instantáneas o infracciones instantáneas de efectos permanentes, desde el día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción en el caso de infracciones continuadas, o desde el día en que la acción cesó en el caso de las infracciones permanentes.
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Prescripción• El cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación de
procedimiento sancionador a través de la notificación de los hechos constitutivos de infracción que le sean imputados a título de cargo.
• Dicho cómputo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por más de 25 dh, por causa no imputable al administrado.
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• La autoridad declara de oficio la prescripción y da por concluido el procedimiento cuando advierta que se ha cumplido el plazo para determinar la existencia de infracciones. Asimismo, los administrados pueden plantear la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos.
• En caso se declare la prescripción, la autoridad podrá iniciar las acciones necesarias para determinar las causas y responsabilidades de la inacción administrativa, solo cuando se advierta que se hayan producido situaciones de negligencia.
46La prescripción suspende el ejercicio de la potestad
sancionadora, por lo que cabe su aplicación de oficio.
Eximentes de responsabilidad por
infracciones
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El caso fortuito o la fuerza mayor debidamente comprobada
Obrar en cumplimiento de un deber legal o el ejercicio legítimo del derecho de defensa.
La incapacidad mental debidamente comprobada por la autoridad competente.
La orden obligatoria de autoridad competente, expedida en ejercicio de sus funciones
El error inducido por la Administración o por disposición administrativa confusa o ilegal.
La subsanación voluntaria por parte del posible sancionado del acto u omisión imputado, con anterioridad a la notificación de la imputación de cargos
Atenuantes de responsabilidad por
infracciones
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Si iniciado un procedimiento administrativo sancionador el infractor reconoce su responsabilidad
En los casos en que la sanción aplicable sea una multa esta se reduce hasta un monto no menor de la mitad de su importe.
Otros que se establezcan por norma especial
Ejecución de resoluciones:
Ejecución coactiva
Ejecución subsidiaria
Multa coercitiva
Compulsión sobre las personas
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Ejecución coactiva
Si la entidad hubiera de procurarse la ejecución de una obligación de dar, hacer o no hacer, se seguirá el procedimiento previsto en las leyes de la materia:
Ley de Ejecución Coactiva
Código Tributario
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Ejecución subsidiaria
Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no serpersonalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado:
En este caso, la entidad realizará el acto, por sí o a través de las personas quedetermine, a costa del obligado.
El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo dispuesto enel artículo anterior.
Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de laejecución, o reservarse a la liquidación definitiva.
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Multa coercitiva
• Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, la entidad puede, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por períodos suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:
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Multa Coercitiva
Actos personalísimos en que no proceda la compulsión sobre la persona delobligado.
Actos en que, procediendo la compulsión, la administración no la estimaraconveniente.
Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.
La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse contal carácter y compatible con ellas.
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Compulsión sobre las personas
• Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar, podrán ser ejecutados por compulsión sobre las personas en los casos en que la ley expresamente lo autorice, y siempre dentro del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución Política.
Expulsión de extranjeros
Actos forzosos frente a epidemias
El ordenamiento actual prohíbe el servicio militar obligatorio
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Modo ordinario de conclusión: la resolución final
En la resolución que ponga fin al procedimiento no se podrán aceptar hechos distintos delos determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferentevaloración jurídica.
La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa. La administraciónpodrá adoptar las medidas cautelares precisas para garantizar su eficacia, en tanto no seaejecutiva.
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Modo ordinario de conclusión: la resolución final
Cuando el infractor sancionado recurra o impugne la resolución adoptada, laresolución de los recursos que interponga no podrá determinar la imposición desanciones más graves para el sancionado.
Prohibición de reforma en peor
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Otras formas de conclusión del procedimiento
Silencio administrativo positivo
Silencio administrativo negativo
Desistimiento
Firma legalizada o comparecencia personal
Del proceso
De la pretensión
Declaración de abandono
Paralización del procedimiento por 30 dh por culpa del administrado
Acuerdos adoptados como consecuencia de conciliación o transacciónextrajudicial que tengan por objeto poner fin al procedimiento y
La prestación efectiva de lo pedido a conformidad del administrado en caso depetición graciable.
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MUCHAS GRACIAS POR SU ATENCIÓN
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