DEL TRANSPORTE DE SUSTANCIAS INFECCIOSAS EN BOGOTÁ: UN

ESTUDIO SOBRE EL RIESGO INMINENTE AL DERECHO FUNDAMENTAL A

LA SALUD POR EL DÉFICIT JURÍDICO

YADIRA CONCEPCIÓN MONTENEGRO ABADIA*

UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA

RESUMEN Este documento presenta un análisis del déficit de la normatividad vigente en el transporte de Mercancía Peligrosa (Sustancias infecciosas - Grupo 6.2) en Bogotá. Se evidencia regularmente un riesgo a la salud y a la vida por la desarticulación intersectorial en las funciones propias de las autoridades competentes (Ministerios de Salud y de Tránsito y Transporte y sus entes territoriales en el Distrito Capital). La falta de responsabilidad estatal en este tema se constata ante la tolerancia y la negligencia de las autoridades frente a las prácticas poco ortodoxas en el transporte de sustancias infecciosas; por una indebida inspección, vigilancia y control como consecuencia de una inapropiada e inexacta regulación jurídica, que aumenta el riesgo de exposición a enfermedades infecciosas para los habitantes del Distrito vulnerándoles el derecho fundamental a la salud. Palabras claves: culpa, intención, mercancías peligrosas, negligencia, número UN,

responsabilidad, riesgo, salud pública, sustancia infecciosa, tolerancia, unidad de transporte.

ABSTRACT This document presents an analysis of the deficit of current regulations on the transport of Dangerous Goods (Infectious Substances - Group 6.2) in Bogota. A risk to health and life for disruption in the duties of the competent authorities (Ministries of Health and Transit Transport and regional authorities in the Capital District) functions regularly evidence. The lack of state responsibility in this matter is found to tolerance and negligence of the authorities to unorthodox practices in the transport of infectious substances; by improper inspection, monitoring and control as a result of an inappropriate and inaccurate legal regulation, which increases the risk of exposure to infectious diseases for the residents of the District breaching the fundamental right to health. Key words: negligence, dangerous goods, fault, intent, infectious substance, liability, risk, public health, UN number, transport unit, tolerance,

* MONTENEGRO ABADÍA, Yadira Concepción.. Profesional en Bacteriología de la Pontificia Universidad

Javeriana 1985; Especialista en Administración de Salud con Énfasis en Seguridad Social de la misma Universidad, 1995; Especialista en Mercadeo en Servicios de Salud de la Universidad del Rosario, 2000; egresada de décimo semestre de la carrera de Derecho de la Universidad Católica de Colombia, 2015; eximida de exámenes preparatorios en el 2015 por promedio. Bacterióloga Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, actual.

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SUMARIO

Introducción. I. DEL TRANSPORTE DE LAS MERCANCÍAS PELIGROSAS.

II. DEL RÉGIMEN JURÍDICO DEL TRANSPORTE DE SUSTANCIAS

PELIGROSAS FRENTE A LA PREVENCIÓN DE ENFERMEDADES

INFECCIOSAS. III. UNA REFLEXIÓN DE CAUSALIDAD Y DE

RESPONSABILIDAD DESDE LA PERSPECTIVAS DE TOLERANCI Y DE

NEGLIGENCIA. IV. DEL DÉFICIT NORMATIVO FRENTE A LA VIGILANCVIA Y

CONTROL DE TRANSPORTE DE SUSTANCIAS INFECCIONAS. V. UNA

PROPUESTA. CONCLUSIONES. Referencias.

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4

INTRODUCCIÓN

Asociado al riesgo de adquirir enfermedades infecciosas está el hecho de

movilizar mercancía peligrosa a través de los diferentes tipos o medios de

transporte. Los microorganismos y los priones han causado enfermedades

infecciosas a lo largo de la historia generando endemias, epidemias y pandemias

las cuales no solo se diseminan a través de personas infectadas, sino que también

lo pueden hacerlo mediante el transporte de muestras de laboratorio

(especímenes diagnósticos), cultivos de virus, bacterias y hongos, si dicho

transporte se realiza de manera inadecuada. El riesgo de adquirir enfermedades

infecciosas asociadas a la actividad del transporte disminuye si se guardan las

medidas de bioseguridad necesarias, aplicando los procedimientos establecidos

en las normas expedidas con tal fin. Por ello es importante que las autoridades

administrativas regulen de manera clara, precisa y concisa frente a este particular

y de esa forma impidan la exposición innecesaria a riesgos que alteren la salud

pública. El tema a abordar muestra una realidad poco visible y jurídicamente

ignorada ya que las normas vigentes no tienen la fuerza como para garantizar la

salud de la colectividad.

Tanto en el sector público como en el sector privado se hace necesario movilizar

muestras de laboratorio para realizar pruebas analíticas de diagnóstico,

confirmación e incluso de investigación, y también se requiere movilizar cultivos de

diferentes microorganismos, debido a que no en todos los laboratorios clínicos

realizan los analitos. El problema radica en que siendo el transporte de sustancias

infecciosas una actividad necesaria, no se hace en debida forma la inspección, la

vigilancia ni un control real por parte de los entes competentes, quienes distan de

tener claridad jurídica frente a la responsabilidad que les atañe, diluyendo dicha

responsabilidad en un actuar tolerante (omisivo) y negligente.

Este artículo centrará su atención en el transporte de sustancia infecciosas en la

ciudad de Bogotá con el objetivo de que se evidencien las falencias jurídicas

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relacionadas con su movilización, pues hay una desarticulación y un déficit

normativo entre las diferentes autoridades administrativas del Distrito Capital, que

se refleja en las escasas condiciones de seguridad que ofrecen los procedimientos

y los vehículos de transporte utilizados para tal fin. Esta situación de facto coloca

en riesgo la salud de los intervinientes en la cadena de transporte y de terceros

que se puedan ver expuestos a dichas sustancia, debido al transporte inapropiado

de las mismas. Realmente el tema a tratar ha sido invisible a las autoridades y a

los profesionales del gremio de la salud, motivo por el cual no existe

documentación al respecto, por lo tanto se hará una descripción de la situación

seguida de una reflexión a las normas jurídicas existentes y a la doctrina que al

respecto se puede aplicar de cara a la responsabilidad estatal.

De esta forma se puede evidenciar la necesidad urgente de intervenir la

reglamentación existente para hacerla más estricta y precisa, de tal manera que

no se de margen a los intervinientes en la cadena de transporte de realizar

movilización inadecuada de muestras y así las autoridades competentes puedan

realizar rigurosamente la inspección, vigilancia y el control que el caso amerita.

Dicho de otra manera la tolerancia omisiva y la negligencia que se han convertido

en parte de la cultura organizacional de las autoridades generando un

comportamiento irresponsable, tienen que dar paso a un actuar que permita

minimizar el riesgo de exposición a estas sustancias, tutelando el derecho

fundamental a la salud de los individuos y la colectividad.

Se concluye entonces, que existe una relación causal entre la falencia jurídica en

cuanto al transporte de sustancias infecciosas y la crisis frente a la inspección

vigilancia y control en esta actividad, como consecuencia de la tolerancia y la

negligencia que afecta de manera directamente proporcional la responsabilidad

que le atañe al Estado frente a este tema; aumentando el riesgo inminente al

derecho fundamental a la salud en la ciudad de Bogotá por el déficit jurídico.

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1. DEL TRANSPORTE DE LAS MERCANCÍAS PELIGROSAS

1.1 NOCIONES GENERALES

En lo relativo a la movilización de mercancías peligrosas, estas deben estar

debidamente identificadas, rotuladas, embaladas y para el tema que nos ocupa

tienen que cumplir con lo estipulado en la clase 6.0 (sustancias toxicas e

infecciosas), la carga debe estar debidamente sujeta al vehículo transportador

para garantizar su seguridad, identificarla con él UN (Número de las Naciones

Unidas), y la unidad de transporte debe disponer de elementos que permitan

responder a una atención de urgencias (Art. 4 y 5 Decreto 1609 de 2002).

Las unidades de transporte deben ser compactas y sin defectos que comprometan

la seguridad, deben contar con cubiertas exteriores y piso impermeable y en

perfecto estado, también deben poseer puertas y chapas funcionando

debidamente, se debe retirar del vehículo las etiquetas antiguas que correspondan

a cargas anteriores, los espacios de cargas deben estar limpios y libre de

elementos que coloquen en peligro los elementos transportar, y no movilizar este

tipo de mercancías en vehículos utilizados para transporte de alimentos (NTC

3969, 4.10 Unidades de Transporte). El transportador debe contar con la hoja de

seguridad de la sustancia, además debe saber lo concerniente al peligro inherente

a su movilidad, debe existir un procedimiento para el cargue y descargue de la

mercancía peligrosa del vehículo, todo esto con el objetivo de evitar no solo el

derrame de estas sustancias, sino también todo tipo de accidentes, es de suma

importancia mantener siempre los equipos de protección personal (Departamento

Técnico Administrativo del Medio Ambiente –DAMA, 2004).

Frente a lo anteriormente expuesto se han evidenciado graves falencia, que

permiten cuestionar la responsabilidad de las autoridades administrativas.

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1.2 DEFINICIONES

Se necesita tener claridad en los términos a utilizar a lo largo del presente artículo,

con el fin de contextualizar al lector y que se pueda entender el tema a tratar.

1.2.1 Mercancías peligrosas. Son las partículas, sustancias u objetos (polvo,

humo, líquidos, vapores, tóxicos, explosivos, fibras infecciosas, radioactivos,

reactivos etc.) que en su fabricación, manejo, transporte, almacenamiento o su uso

y en determinada cantidad, pueden afectar la salud, la seguridad, el patrimonio o el

medio ambiente; y que están explícitamente identificadas como tales, en la lista de

reglamentación de mercancía peligrosa (NTC 1692, 2.1.7). Las mercancías

peligrosas están clasificadas por las Naciones Unidas (ONU) en 9 grupos, de

acuerdo a al riesgo que representen (NTC 1692, 4.1)*.

1.2.2 Sustancias infecciosas. Las sustancias infecciosas constituyen un tipo de

mercancías peligrosas que hacen parte de la vida cotidiana de quienes laboran en

el sector salud, incluyendo los intervinientes en la cadena de transporte y son un

riesgo para quienes las manipulan sobre todo si lo hacen omitiendo las medidas

de bioseguridad, y de ella hacen parte las que contienen agentes patógenos o se

cree de manera razonablemente que los contienen** (Organización Mundial De La

Salud – OMS, 2007).

*NTC 1692, 4.1 Las sustancias (comprendidas las mezclas y soluciones) y los objetos sometidos a la presente norma se asignan a una de las nueve clase, según el riesgo o el más importante de los riesgos que representen. Algunas de esas clases se subdividen en divisiones. ** Sustancias Infecciosas: Para los fines de su transporte, se entiende por sustancias infecciosas las

sustancias respecto de las cuales se sabe o se cree fundadamente que contienen agentes patógenos. Los agentes patógenos son microorganismos (tales como bacterias, virus, rickettsias, parásitos y hongos) y otros agentes tales como priones, que pueden causar enfermedades en los animales o en los seres humanos. La definición se aplica a todas las muestras excepto a las excluidas explícitamente

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1.2.3 Número UN (Código). Hace referencia a un número de cuatro dígitos dado

por las Naciones Unidas, que permite identificar las mercancías peligrosas (Art. 3

Decreto 1609 de 2002)*.

1.2.4 Unidad de transporte

“Es el espacio destinado en un vehículo para la carga a transportar, en el caso de

los vehículos rígidos se refiere a la carrocería y en los articulados al remolque o al

semirremolque” (Art. 3 Decreto 1609 de 2002, p. 1). También se entiende que las

unidades de transporte “Los vehículos cisterna y los vehículos de transporte de

mercancías por carretera, los vagones cisterna y los vagones de mercancías, así

como los contenedores de mercancías y las cisternas portátiles destinadas al

transporte multimodal” (NTC 1692, 3.24, p. 4).

1.2.5 Cultivos. “Los cultivos son el resultado de un proceso cuyo objeto es la

reproducción de agentes patógeno. Esta definición no incluye las muestras de

pacientes humanos o animales tal como se definen abajo. Los cultivos pueden

clasificarse como de categoría A o de categoría B en función del microorganismo

cultivado” (OMS, 2007, p. 4).

1.2.6 Muestras de pacientes: Es una parte pequeña de fluido, secreción o tejido

corporal procedente del paciente, de la cual se puede obtener una información

real del todo** (OMS, 2013).

* “Es un código específico o número de serie para cada mercancía peligrosa, asignado por el sistema de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), y que permite identificar el producto sin importar el país del cual provenga. A través de este número se puede identificar una mercancía peligrosa que tenga etiqueta en un idioma diferente del español. Esta lista se publica en el libro naranja de las Naciones Unidas "Recomendaciones relativas al transporte de mercancías peligrosas" elaboradas por el comité de expertos en transporte de mercancías peligrosas, del Consejo Económico y Social, versión vigente. ** Son sustancias de origen humano o animal, obtenidas directamente de seres humanos o animales, que

incluyen, entre otras cosas, excreciones, secreciones, sangre y sus componentes, tejidos y fluidos tisulares y partes del cuerpo transportados con fines de estudio, diagnóstico, investigación, y tratamiento y prevención de enfermedades.

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1.2.7 Embalaje. “Uno o más recipientes y todos los demás elementos o materiales

necesarios para que el o los recipientes puedan desempeñar su función de

contención y demás funciones de seguridad” (NTC 1692, 3.1, p. 1).

1.2.8 Cadena de transporte. Están conformadas por todos los que transportan la

mercancía peligrosa (Art. 3 Decreto 1609 de 2002)*

1.2.9 Riesgo. “Es la posibilidad de que se presente un evento que resulte

peligroso, esto se debe a la exposición a agentes físicos, biológicos o químicos. El

riesgo hace referencia a la acumulación de peligros ante una exposición” (DAMA,

2004, p. 72).

1.2.10 Evaluación del riesgo. Es el proceso mediante el cual se realiza un

examen del riesgo o los riesgos que aparecen como consecuencia de uno o varios

peligros (OMS, 2013, p. 8). En la evaluación del riesgo es importante considerara

que tan útiles son las medidas de control aplicadas y al igual que el riesgo

aceptable (OMS, 2013) **

1.2.11 Peligro. “Todo aquello que tiene el potencial de provocar daños, con

independencia de la probabilidad de que ocurra” (OMS, 2013, p. 9).

1.2.12 Salud. “La salud es un estado de relativo equilibrio entre la forma y la

función del organismo, que resulta de su adaptación dinámica a las fuerzas que

tratan de perturbarla. No es una interacción pasiva del organismo y las fuerzas

que actúan sobre él, sino una respuesta activa de aquel, procurando su

* Está compuesta por aquellas personas naturales o jurídicas (remitente, dueño o propietario de la mercancía peligrosa, destinatario, empresa de transporte, propietario o tenedor del vehículo y conductor) que intervienen en la operación de movilización de mercancías peligrosas de un origen a un destino.” ** Proceso de examen del riesgo o los riesgos derivados de uno o varios peligros, teniendo en cuenta la

idoneidad de las medidas de control existentes; el proceso también incluye decidir si el riesgo es aceptable

10

adaptación. La enfermedad es la falta de adaptación” (Álvarez & Kuri- Morales,

2012, p. 7).

1.2.13 Salud pública. “La ciencia y el arte de mejorar la salud de la población

mediante los esfuerzos organizados de la sociedad, la salud pública es

multiinstitucional e intersectorial” (Hernández et al., 2011, p. 7).

1.2.14 Vigilancia epidemiológica. “Se enfoca en la medición de la enfermedad,

las causas y la exposición a los riesgos de una población, y muy importante a la

detección y control de brotes epidémicos” (Hernández et al., 2013, p. 6).

1.2.15 Hoja de seguridad. “Documento que describe los riesgos de un material

peligroso y suministra información sobre cómo se puede manipular, usar y

almacenar el material con seguridad…” (Art. 3 Decreto 1609 de 2002, p. 1).

1.3 CLASIFICACIÓN

Con el fin de adoptar las medidas necesarias para el transporte de mercancías

peligrosas, las Naciones Unidas las han clasificado en nueve grupos. Dentro de

estos grupos se encuentran las sustancias toxicas e infecciosas que corresponden

a las clases 6.1 y 6.2 respectivamente (NTC 1692 4.1. p. 4)*.

1.4 CATEGORÍAS

Las sustancias infecciosas se encuentran agrupadas en dos categorías (A y B),

dependiendo del riesgo de exposición de quienes la manipulan; las sustancias

infecciosas de la categoría A son las que brindan riesgo asociado a la muerte y se

encuentran taxativamente identificadas en el Anexo, las sustancias infecciosas

* Clase 6 – sustancias toxicas y sustancias infecciosas “las sustancias (comprendidas las mezclas y

soluciones) y los objetos sometidos a la presente norma se asignan a una de las nueve clases siguiente, según el riesgo o el más importante de los riesgos que representen…”

11

que están excluidas del anexo, son consideradas como categoría B (OMS, 2007,

2013). Estas sustancias están codificadas con el número UN, dado por la

Naciones Unidas a saber:

Categoría A:

Código UN 2814: Afecta seres humanos y animales*.

Código UN 2900: Afecta sólo en animales**.

Categoría B:

Código UN 3373***.

Aunque las sustancias de categoría A están asociadas a riesgos de muerte, las

sustancias de la categoría B maniobradas de forma inadecuada pueden causar

serias infecciones, como ejemplo tenemos el suero sanguíneo de pacientes con

SIDA, hepatitis, sífilis entre otros. Es importante que todas las muestras biológicas

sean tratadas como patógenos potenciales y hacer uso de medidas para minimizar

la exposición al riesgo, de esta forma se brinda seguridad en las actividades

relacionadas con el tema y que puedan quebrantar la salud un adecuado

transporte de muestras permite disminuir y controlar el riesgo de aparición de

patologías prevenibles Administración Nacional De Laboratorios E Institutos De

Salud- ANLIS 2014). Se consideran dentro de los agentes patógenos los

* Transporte de muestras clínicas. “Es una sustancia que puede producir incapacidad permanente, poner en riesgo la vida o provocar una enfermedad de carácter fatal en humanos y/o animales sanos. - A las sustancias infecciosas que cumplan con el criterio de causar enfermedad en humanos y animales se les asigna en número de NACIONES UNIDAS (UN), UN 2814. El nombre correcto para su envío es “Sustancia infecciosa que afecta a humanos”. ** Transporte de muestras clínicas.“sustancias infecciosas que solamente causan enfermedad en animales se

les asigna el número UN 2900. El nombre correcto para su envío es “Sustancia infecciosa que afecta a animales solamente”. ***

Transporte de muestras clínicas. “Es una sustancia infecciosa que al no cumplir con los criterios establecidos en la Categoría A, se encuentra dentro de esta nómina. A estas sustancias se les asigna el número UN 3373 y el nombre correcto para su envío es “Sustancia Biológica, Categoría B”.”

12

microorganismos (virus, bacterias, hongos, rickettsias y parásitos)* y los priones**

(Torres, Rodríguez & Bravo, 2010); todos ellos capaces de causar enfermedades

en humanos y animales (OMS, 2013).

2. DEL RÉGIMEN JURÍDICO DEL TRANSPORTE SUSTANCIAS PELIGROSAS

FRENTE A LA PREVENCIÓN DE ENFERMEDADES INFECCIOSAS

La actividades del transporte de sustancias infecciosas cobra especial importancia

por su relaciona con el medio ambiente; como es sabido corresponde al Estado la

función constitucional de garantizar el saneamiento ambiental en el territorio

nacional lo cual es considerado como un servicio público, esto en los términos del

(artículo 49 de la Constitución Política de Colombia de 1991). Es responsabilidad

del Estado en cabeza de los diferentes sectores que lo representan el planear,

regular y ejercer inspección, vigilancia y control sobre el transporte de mercancías

peligrosas para proteger la salud de la población minimizando el riesgo de adquirir

enfermedades infecciosas por este medio.

El transporte de las sustancias infecciosas se debe realizar, mediante un sistema

conocido con el nombre de triple embalaje y que permite garantiza la seguridad

no solo de los biológicos que se movilizan, sino también la de los intervinientes en

el transporte de dichas sustancias; esto debido a que todas las muestras a

analizar debe ser objeto de una especial cuidado en su manipulación y transporte

para evitar exposiciones a riesgos de infección, que afecten seriamente la salud;

El manejo y transporte incorrecto de material biológico constituye un riesgo para

* Los microorganismos se han definido tradicionalmente como seres vivos con un tamaño inferior a 1 mm, que no pueden ser observados sin la ayuda de instrumentos ópticos. Esta definición clásica pero demasiado simple, ha sido sustituida por otra que recoge las características generales que los definen: los microorganismos constituyen un grupo diverso y complejo de seres vivos que, a diferencia de los organismos superiores multicelulares, pueden llevar a cabo todos los procesos vitales de crecimiento y reproducción, bien como células individuales o formando agrupaciones. **Los priones son partículas a celulares, patógenas y transmisibles. Se caracterizan por producir

enfermedades que afectan al Sistema nervioso central (SNC). Los priones no son seres vivos, son partículas exclusivamente proteicas sin ácido nucleico.

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las personas en contacto con la muestra, para el medio ambiente y para la

comunidad en general. El transporte del material, independientemente de su

categoría, compete a todas las personas involucradas en el proceso: profesionales

de salud, personal de laboratorio, personal de empresas de transporte terrestre,

aéreo y marítimo ANLIS (2014); entonces se hace necesario hacer uso de las

medidas de bioseguridad estipuladas, al manipular cualquier tipo de muestra

(Ministerio de Salud de Colombia, 1997)*. La actuación de las autoridades

competentes en la vigilancia que deben prestar al transporte de sustancia del

grupo 6.2, versa entre tímida y nula como consecuencia de la carencia de

directrices al respecto.

3. UNA REFLEXIÓN DE CAUSALIDAD Y DE RESPONSABILIDAD DESDE LAS

PERSPECTIVAS DE TOLERANCIA Y DE NEGLIGENCIA

El Estado en cabeza de las autoridades administrativas mediante sus actuaciones

u omisiones tiene una responsabilidad para con los administrados, quienes se

pueden ver abocados a riesgos claramente predecibles; desde esta óptica se le

indilga al Estado no solo por las conducta de sus agentes**, sino también por la

omisión que tenga frente a las actuaciones de particulares*** (Motta, 2010).

Cabe contemplar aquí el concepto de conducta tolerante, por parte de las

autoridades competentes, que se traduce en una omisión (Nicholson, 1985). Esa

* El trabajador de la salud debe asumir que cualquier paciente puede estar infectado por algún agente

transmisible por sangre y que por tanto, debe protegerse con los medios adecuados. Líquidos de precaución

universal Los líquidos que se consideran como potencialmente infectantes son: Sangre Semen Secreción

vaginal Leche materna Líquido cefalorraquídeo Líquido sinovial Líquido pleural Líquido amniótico

Líquido peritoneal Líquido pericárdico Cualquier otro líquido contaminado con sangre” **

Responsabilidad del Estado por actos de sus agentes Conforme al artículo 1.1 de la Convención Americana

de Derechos Humanos, es ilícita toda forma de ejercicio del poder público que viole los derechos reconocidos por el mismo instrumento. En tal sentido, en toda circunstancia en la cual un órgano o funcionario del Estado o de una institución de carácter público lesione indebidamente uno de tales derechos, se está ante un supuesto de inobservancia del deber de respeto consagrado en ese artículo. ***

El Estado puede ser responsable como consecuencia de los actos realizados por los particulares….. El hecho generador de la responsabilidad del Estado radica no en los actos que ejecuta cualquier individuo, sino en la omisión, o en la falta de debida diligencia por parte de los órganos del Estado”

14

tolerancia de las autoridades administrativas frente a la conducta de sus agentes o

de particulares al soportar que actúen de manera imprudente va degenerando en

una falta de responsabilidad, en una permisividad cultural y en un estilo de

administración que diluye el deber de minimización del riesgo frente a la

protección de los asociados al Estado.

Según Moore (2011) la omisión es una evitación ausente y evitar es una estructura

causal; entonces existe un nexo que permite aseverar la relación causal entre el

omitir y el evitar; en este caso cuando las autoridades omiten la inspección

vigilancia y control estarían evitando de manera indirecta las buenas prácticas en

el transporte de sustancias infecciosas.

La conducta tolerante de los agentes estatales facilita la vulneración del derecho

fundamental a la salud no solo de los propios intervinientes en la cadena de

transporte si también de terceros que se puedan ver involucrados, convirtiendo a

las autoridades administrativas en colaboradoras y facilitadoras de la exposición

al riesgo inherente al transporte indebido sustancias infecciosas. De esta forma la

tolerancia se posiciona como causa que aflora en la falta de responsabilidad, cuya

consecuencia es exponer al riesgo de la vulneración del derecho fundamental a la

salud asociado a las prácticas poco ortodoxas en el transporte de sustancia

infecciosas; cabe entonces preguntarse cuál es el límite que tienen las autoridades

administrativas ante a la tolerancia del tema tratado (Moore, 2011).

Aparece también la negligencia como elemento relacional causante de un actuar

irresponsable, donde el sujeto no da importancia al riesgo subyacente y previsible,

la exposición al riesgo puede configurándose en un elementos dañino para un

tercero y aducible al negligente (More, 2011).

Considerando el concepto de Moore (2011) en relación a la negligencia, queda

claro que no puede menos que tacharse de negligente la conducta de quienes

15

teniendo el conocimiento de la exposición a un riesgo, de forma voluntaria e

intencional omiten guardar las precauciones necesarias para su minimización,

dicho de otra manera hay imprevisión de una situación perfectamente racional;

desde este particular se pensaría en una causalidad próxima porque el daño

ocurrido estaría dentro del riego esperado*.

Es clave aquí la condición de conocimiento del sujeto que en medio de su

negligencia tolera la conducta inadecuada de un tercero; pues no puede excusar

ni eludir su responsabilidad detrás de la ignorancia, pues no actúa por ignorancia

ni con ignorancia, y en su proceder hay uso de una completa cordura (Garzón,

2005).

Sin embargo de acuerdo a lo expuesto en la primera parte del artículo, se

evidencia una atomización de la responsabilidad entre diferentes autoridades

administrativas por una falencia en el reconocimiento de algunos roles, aquí entra

a jugar papel importante el concepto de Pablo Larrañaga, en relación a los roles

propios de determinadas personas, enfocados básicamente en el cumplimiento de

objetivos, para lo cual se hace necesario el uso de directrices que generan una

relación causal (medio-fin). Pero para hablar de responsabilidad tienen que existir

estándares de conducta, frente a alguien, en un hecho concreto y en circunstancia

concreta; teniendo presente que dichas conductas están enmarcadas en

directrices (Larrañaga, 1989).

Ahora bien si se tiene en cuenta la eficiencia de las normas sobre el particular de

este artículo, se podría concluir que dichas normas carecen de ella, por distar de

la consecución eficiente del objetivo. Me atrevería a pensar que la dificultad radica

en las normas que hacen parte de las directrices, pues ellas deben contener unos

* Cuando el demandado tiene un deber frente al demandante <porque el riesgo al que es sometido es uno de

los que convierten en negligente al demandado), todavía queda la segunda pregunta de Bingham acerca del alcance de ese deber, es decir si el daño que ocurrió es del tipo cuyo riesgo de ocurrencia convirtió al demandado en negligente.

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procesos lo suficientemente claros y estandarizados dirigidos a la consecución del

objetivo principal que enmarca la responsabilidad del agente.

Concluiré esta reflexión manifestando que sin existir procesos normativos

(directrices) claramente establecidos, la tolerancia y la negligencia continuaran

siendo causa de la irresponsabilidad de las autoridades competentes en el

cumplimiento de sus deberes específicos ante el transporte de sustancias

infecciosas y continuaran haciendo parte de la cultura organizacional de dichas

entidades; quienes deben incluir en sus estrategias el construir mecanismos que

faciliten el trabajo intersectorial, en aras de facilitar la consecución de los objetivos

que finalmente en lo que respecta a este artículo viene a ser no vulnerar el

derecho a la salud de los miembros de la sociedad, mediante el inadecuado

transporte de sustancias infecciosas ((Larrañaga, 1989).

4. DEL DÉFICIT NORMATIVO FRENTE A LA VIGILANCIA Y CONTROL DEL

TRANSPORTE DE SUSTANCIAS INFECCIOSAS

En Bogotá se ha hecho especial énfasis en lo referente al transporte y a la

eliminación de los residuos hospitalarios Decreto 351 de (2014), desde el sitio de

producción hasta su disposición final, en cabeza de la Secretaría del Medio

Ambiente; pero no ocurre lo mismo con el transporte de las sustancias

infecciosas utilizadas en diagnósticos, confirmación e investigación, las cuales por

no haber perdido su utilidad no pueden ser consideradas como residuos, pero

que ofrecen riesgo para la vida y salud de la población cuando son transportadas

de manera indebida, vulnerando los derechos fundamentales de los

involucrados.

17

4.1 NORMAS APLICABLES AL TRANSPORTE DE SUSTANCIAS

INFECCIOSAS

4.1.1 Art. 49 Constitución Política de Colombia (1991):

Modificado por el Acto Legislativo No 02 de 2009. La atención de la salud y el

saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado… Se garantiza a

todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y

recuperación de la salud. Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la

prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental

conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También,

establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades

privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias

de la Nación, las entidades territoriales y los particulares, y determinar los aportes

a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley. Los servicios de

salud se organizarán en forma descentralizada, por niveles de atención y con

participación de la comunidad. La ley señalará los términos en los cuales la

atención básica para todos los habitantes será gratuita y obligatoria. Toda

persona tiene el deber de procurar el cuidado integral de su salud y la de su

comunidad (p. 30)

4.1.2 Ley 99 de 1993 Art. 5 num 10. Se crea el Ministerio del Medio Ambiente,

que entre sus funciones contempla la de...

Determinar las normas ambientales mínimas y las regulaciones de carácter

general sobre medio ambiente a las que deberán sujetarse los centros urbanos y

asentamientos humanos y las actividades mineras, industriales, de transporte y en

general todo servicio o actividad que pueda generar directa o indirectamente

daños ambientales (p. 3).

18

4.1.3 Ley 105 de 1993

- “Art. 2.b De la intervención del Estado: Corresponde al Estado la

planeación, el control, la regulación y la vigilancia del transporte y de las

actividades a él vinculadas” (p. 1).

- Art.2. e. “De la Seguridad: La seguridad de las personas constituye una

prioridad del Sistema y del Sector Transporte” (p. 1).

- Art. 5º.- Modificado por el art. 1, “Definición de competencias. Desarrollo de

políticas. Regulación sobre transporte y tránsito. Es atribución del Ministerio

de Transporte en coordinación con las diferentes entidades sectoriales, la

definición de las políticas generales sobre el transporte y el tránsito” (p. 8).

- Art.8 – “Control de tránsito. Corresponde a la Policía de Tránsito velar por el

cumplimiento del régimen normativo del tránsito y transporte, por la

seguridad de las personas y cosas en las vías públicas. Las funciones de la

Policía de Tránsito serán de carácter preventivo, de asistencia técnica y

humana a los usuarios de las vías de carácter sancionatorio para quienes

infrinjan las normas….” (p. 10)

4.1.4 Ley 1122 de 2007 Art. 32

La salud pública está constituida por un conjunto de política que buscan garantizar

de manera integrada, la salud de la población por medio de acciones dirigidas

tanto de manera individual como colectiva ya que sus resultados se constituyen en

indicadores de las condiciones de vida, bienestar y desarrollo. Dichas acciones se

realizarán bajo la rectoría del Estado y deberán promover la participación

responsable de todos los sectores de la comunidad (p. 7)

19

4.1.5 Decreto 1609 de 2002. Emitido por el Ministerio de Transporte que

reglamenta el manejo y transporte terrestre automotor de mercancías peligrosas

por carretera.

Art. 20 El manejo de mercancías tóxicas e infecciosas, correspondiente a la clase

6 NTC 3969 -anexo Nº 18- obedecerá además a la legislación que sobre el

particular expida o haya expedido la autoridad ambiental, el Ministerio de

Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Salud, el Consejo Nacional de

Estupefacientes o las entidades que hagan sus veces (p. 29).

4.1.6 Decreto 2676 de 2000 Ministerio del Medio Ambiente. “Por el cual se

reglamenta la gestión integral de los residuos hospitalarios y similares (p. 1).

“Art.1. Objeto. El presente decreto tiene por objeto reglamentar ambiental y

sanitariamente, la gestión integral de los residuos hospitalarios y similares,

generados por personas naturales o jurídicas” (p. 3).

4.1.7 Ley 769 de 2002. Código Nacional de Tránsito.

Art. 32 CONDICIONES DE LA CARGA. La carga de un vehículo debe estar

debidamente empacada, rotulada, embalada y cubierta conforme a la normatividad

técnica nacional cuando esta aplique, de acuerdo con las exigencias propias de su

naturaleza, de manera que cumpla con las medidas de seguridad vial y la

normatividad ambiental. Los contenedores deberán llevar dispositivos especiales

de sujeción, según lo estipulado por el Ministerio de Transporte (p. 11).

4.1.8 Ley 9 de 1979. Código Sanitario. Art. 133. “El Ministerio de Salud

reglamentará lo relacionado con la clasificación de las sustancias peligrosas, los

requisitos sobre información, empaque, envase, embalaje, transporte, rotulado y

demás normas requeridas para prevenir los daños que esas sustancias puedan

causar” (p. 8).

20

Art. 135. “El Ministerio de Salud deberá efectuar, promover y coordinar las

acciones educativas, de investigación y de control que sean necesarias para una

adecuada protección de la salud individual y colectiva contra los efectos de

sustancias peligrosas” (p.8).

4.1.9 Resolución 2003 de 2014

Artículo 1. Objeto. La presente resolución tiene por objeto definir los

procedimientos y condiciones de inscripción de los Prestadores de Servicios de

Salud y de habilitación de servicios de salud, así como adoptar el Manual de

Inscripción de Prestadores y Habilitación de Servicios de Salud que hace parte

integral de la presente resolución

Artículo 2. Campo de aplicación. La presente resolución aplica a:

2.1. Las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.

2.2 Los Profesionales Independientes de Salud.

2.3. Los Servicios de Transporte Especial de Pacientes.

2.4. Las entidades con objeto social diferente a la prestación de servicios de salud,

que por requerimientos propios de su actividad, brinden de manera exclusiva

servicios de baja complejidad y consulta especializada, que no incluyan servicios

de hospitalización ni quirúrgicos.

2.5. Las Entidades Departamentales y Distritales de Salud, en lo de su

competencia (p. 2).

4.1.10 Decreto 1609 DE 2002

Art. 16. Sistema de Control. La Superintendencia de Puertos y Transporte –

Supertransporte– ejercerá la función de inspección, vigilancia y control en materia

de tránsito, transporte y su infraestructura de acuerdo con lo estipulado en el

Decreto 101 de 2000, con las excepciones contempladas en el numeral 2 artículo

3o. del Decreto 2741 de 2001. La Policía Nacional y las Autoridades de Tránsito

colaborarán en las funciones de control y vigilancia que les han sido asignadas por

el artículo 8o. de la Ley 105 de 1993.

21

PARÁGRAFO. Para las demás actividades que no corresponden a transporte se

seguirá de acuerdo con los procedimientos que para el efecto establezcan las

entidades que dentro de sus funciones tienen el control, inspección y vigilancia del

manejo de mercancías peligrosas (p. 8).

4.1.11 Resolución 1223 de 2014. “Por la cual se establecen los requisitos del

curso básico obligatorio para conductores de vehículos de carga que transportan

mercancía peligrosa y se dicta una disposición” (p. 1).

4.1.12 Resolución 1164 de 2002. “Por la cual se adopta el Manual de

Procedimientos para la Gestión Integral de los residuos hospitalarios y similares”

(p. 1).

Artículo 1.Adoptar el Manual de Procedimientos para la Gestión Integral de los

Residuos Hospitalarios y similares, MPGIRH, adjunto a la presente resolución, de

acuerdo con lo determinado en los artículos 4° y 21 del Decreto 2676 de 2000.

Artículo 2°.Los procedimientos, procesos, actividades y estándares establecidos

en el manual para la gestión integral de los residuos hospitalarios y similares,

serán de obligatorio cumplimiento por los generadores de residuos hospitalarios y

similares y prestadores de los servicios de desactivación y especial de aseo, de

conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2676 de 2000 (p. 1).

4.1.1.3 Norma Técnica Colombiana NTC 1692: “Definiciones, clasificación,

marcado, etiquetado y rotulado -Sustancias Tóxicas e infecciosas” (p. 1.)

4.2 LA CAUSALIDAD Y LA RESPONSABILIDAD DE CARA A LA

NORMATIVIDAD VIGENTE

Se podría pensar que debido a la normatividad ya expuesta el Estado en cabeza

de las autoridades competentes, cumple con la responsabilidad que sobre el tema

tratado le atañe; pero vale la pena preguntarse:

22

¿Cuál es la falencia que tienen estas normas para que no cumplan su objetivo?

Pues esta gran cantidad de normas bien podrían considerarse como vacías y

estériles por llamarlas de algún modo, habidas cuentas que resultan ineficaces

para minimizar la exposición al riesgo en los intervinientes en el transporte de

sustancias infecciosas.

Ahora bien queda claro en la norma que corresponde al Estado en cabeza de la

policía de tránsito velar por la seguridad de sus asociados, cuando hagan uso del

transporte; esto se erige como función prioritaria de la policía de tránsito; unido a

esto es necesario recordar que el objetivo de la salud pública es garantizar la

salud de la población, que bien se puede ver afectada por el transporte indebido

de sustancias infecciosas; como diría Larrañaga al citar a Hart, se está ante un

caso difícil desde el punto de vista de la responsabilidad (Larrañega, 1989)*. Pues

dos autoridades cada una desde su propia competencia, coinciden en la

inspección vigilancia y control de una actividad.

Esto refleja la importancia que revestiría el hecho de que las autoridades

administrativas de transporte y salud, en razón de potencializar sus intervenciones

conjuntamente diseñaran protocolos a manera de instrumentos que les permitieran

facilitar acciones en pro del cumplimento de sus funciones, en cuanto al tema del

presente artículo se refieren. Pues hay una falta de efectividad del Estado para

ejercer un adecuado control en este particular y esta falencia normativa,

* p. 5-6 “En el epílogo de Punishment and Responsibility, H.L.A. Hart hace un análisis de los usos del término

responsabilidad entre los que identifica el de «responsabilidad» como deberes propios de un cargo o rol social, en los siguientes términos: «[...] siempre que una persona ocupe un lugar o puesto determinado en una organización social, respecto del cual se asignen deberes específicos para promover el bienestar, o para impulsar de manera específica las metas o propósitos de la organización, se dice con corrección que esta persona es responsable del cumplimiento de estos deberes o de hacer lo necesario para satisfacerlos. El mismo Hart apunta que esta generalización no puede llevarse muy lejos sin que surjan dudas acerca de los casos marginales. Como consecuencia de ello, al tratarse de un criterio considerablemente vago, puede sernos útil para identificar ciertos deberes específicos en determinados casos centrales, pero deja sin aclarar casos periféricos en los que, por ejemplo, las posiciones sociales no sean fáciles de determinar o cuando, respecto de un mismo rol, concurran expectativas de conducta incompatibles. Este tipo de dificultades se enfrentan, creo, en el caso de no pocos roles sociales; al menos, en el de muchos singularmente importantes en las sociedades contemporáneas, relacionados, por ejemplo, con la atribución de responsabilidades dentro de grandes organizaciones como el gobierno y las empresas”.

23

evidenciada en la desarticulación de estos entes administrativos se deja sentir en

un inadecuado transporte de muestras de laboratorio.

Cabe anotar que el Ministerio de Salud expidió la Resolución 2003 de (2014)

donde se definen los procedimiento y condiciones que deben cumplir las IPS para

ser habilitadas en los servicios que ofrecen, esta resolución cuenta con un

manual anexo “Manual de Inscripción de Prestadores y Habilitación de Servicios

de Salud”, que en sus hojas 73 y 76 hace referencia a los Procesos Prioritarios;

dentro de los cuales solicita a los prestadores de servicio de salud, un manual de

transporte de muestra, pero no da ninguna directriz para su elaboración; de esta

forma los prestadores de servicio de salud quedan en libertad de transportar y

ejecutar las acciones anexas al mismo, de la manera que mejor se adapte a sus

necesidades particulares. Considero que esta posición del Ministerio de Salud al

expedir la Resolución 2003 de (2014) puede ser consecuencia de la ambigüedad

del Decreto 2676 de (2000) del Ministerio de Medio Ambientes, al referirse a

residuos hospitalarios y similares, pero que son similares? Quizá se refieren a

sustancias infecciosas útiles y que aun no son consideradas residuos?. Sin

directrices claras, fácilmente se pierde el norte y no se concentran esfuerzos en

los propósitos relevantes; como es el caso de la exigencia de realizar un manual

de transporte de muestras sin dar ninguna pauta al respecto, es como quien

dispara un dardo y a sabiendas no apunta al blanco. Me permito hacer alusión al

escrito de Schmitt (1992) dando un ejemplo del principio de la racionalidad medio-

fin* donde se muestra un actuar inconsecuente desde la lógica, de cara a las

medidas que resultan verdaderamente importantes para protegerse de una

tormenta; y envés de adoptarlas se concentran esfuerzos en actividades que se

perderán al paso de la tormenta.

* Cuando una persona actúa en contra de los mandatos del <sentido común>, ello puede provocar también

rechazo. Tal puede ser la sensación que experimenta el marido A cuando su mujer B se pone a limpiar todas las ventanas porque se avecina la Pascua, a pesar de que, con igual certeza, se avecina una tormenta que -como es fácil de predecir- anulará o reducirá apreciablemente el resultado de al <operación limpieza>.

24

También vuelvo a citar a Larrañaga (1989) quien expresa la importancia de contar

con directrices*. Pues si no se establecen protocolos que le den formalidad y

establezcan límites al asunto en cuestión, la tolerancia y la negligencia

continuaran siendo el común denominador en el actuar de las autoridades

administrativas.

5. UNA PROPUESTA

Es necesario romper con la tolerancia y la negligencia administrativa, en aras de lo

cual los Ministerios de Salud y de Transporte deberían acordar en emitir,

implementar y socializar un protocolo ante las IPS, con las condiciones mínimas

requeridas que le permita a los prestadores del servicio, realizar el transporte de

sustancias infecciosas de la manera más segura posible; incluyendo las

especificaciones de la unidad de transporte, de tal manera que no maximicen el

riesgo de exposición de quienes conforman la cadena de transporte ni de terceros

que se puedan ver involucrados. En razón a ello me permito exponer lo siguiente:

1. El Ministerio del Medio Ambiente debe ser más preciso en los términos

mediante los cuales pretenda emitir normas vinculantes; habidas cuentas que

en el Decreto 2676 de (2000) al referirse a Residuos Hospitalarios y

“Similares”, con la palabra “Similares” deja una brecha abierta pues se sabe

que los residuos hospitalarios son sustancia infecciosas que han perdido su

vida útil, no necesariamente podría interpretarse que ese “Similares”

contemple las sustancias infecciosas útiles, como es el caso de las muestras

de laboratorio; visto de esta forma no queda claro si la intención de la norma es

contemplar dentro su objetivo el transporte de muestras de laboratorio.

Aunque corresponde al Ministerio del Medio Ambiente determinar las normas

* “En segundo lugar, que entre los distintos tipos de normas de mandato, las directrices son las que mejor

sirven para dar cuenta de los deberes especiales consistentes en alcanzar objetivos y que dependen de la deliberación por parte del sujeto respecto de la conducta específica efectivamente prescrita; esto es, que las directrices son el mejor candidato para constituir la base normativa de las responsabilidades de rol”.

25

ambientales “Mínimas” y regular aquellas de carácter general frente a

actividades que influyan en el medio ambiente (art. 5 nm 10 Ley 99/93), no se

puede asimilar el concepto “Mínimas”, con el de imprecisas.

2. El Ministerio de Salud como autoridad sanitaria según Decreto 3518 (2006)*,

debería agregar a la parte de la elaboración del manual de transporte de

muestras (Procesos Prioritarios pág. 73 y 76) de la Resolución 2003 de (2014)

que las IPS como requisito sin ecua no para ser habilitadas incorporen como

mínimo lo siguiente:

- Envío de las muestras debidamente identificas con el nombre del paciente,

además de clasificadas dentro del grupo 6.2 y categorizadas teniendo en

cuenta el número UN; dicho de otra manera marcadas y rotuladas

debidamente, de acuerdo a lo indicado en la NTC 1692 y reforzadas por la

NTC 4702-6.

- La exigencia del triple embalaje para el transporte de muestras de acuerdo a

las especificaciones que sobre la conformación del bulto a transportar da la

NTC 4702-6, además de seguir las recomendaciones que al respecto da la

OMS en la Guía Sobre la Reglamentación Relativa al Transporte de Sustancias

Infecciosas, la incluyen las condiciones de refrigeración según el caso.

Las normas técnicas colombianas (NTC) 1692 y 4702-6, se encuentran

inmersas en el art.133 del Código Sanitario.

- Exigir capacitación y certificación de la misma al personal que se encuentra

involucrado al transporte de muestras, de acuerdo a la Resolución 1223 del

Ministerio de Transporte. La capacitación en cualquier escenario constituye

* Art. 3. “Autoridades Sanitarias. Entidades jurídicas de carácter público con atribuciones para ejercer funciones de rectoría, regulación, inspección, vigilancia y control de los sectores público y privado en salud y adoptar medidas de prevención y seguimiento que garanticen la protección de la salud pública”.

26

un elemento indispensable para garantizar un adecuado desempeño de

una actividad y va de la mano con la garantía de la calidad. El Ministerio de

Transporte expide la Resolución 1223 de 2014, mediante la cual se exige

capacitar a los transportadores de mercancías peligrosas; valga aclarar que

se exceptúan en casos concretos los transportadores de residuos

peligrosos; cuestión que no se aplicaría a las muestras de laboratorio

debido a que por su utilidad no se pueden clasificar como residuos o

desechos hospitalarios.

- Transporte de muestras en vehículos destinados únicamente para este fin, lo

cual las IPS deben respaldar mediante documento.

- El vehículo debe portar los elementos básicos de atención de emergencia, de

acuerdo a lo estipulado en el literal C art. 5 del (Decreto 1609 de 2002)

3. El Ministerio de transporte en busca de garantizar la seguridad en los términos

del artículo 2 literal b y c de la Ley 105 de (1993) debe:

- Expedir una norma que obligue a las IPS a cumplir con las condiciones y

características que deben tener los vehículos para el transporte de muestra, de

acuerdo a el punto 4.10 de la NTC 3969; esto forzaría a realizar la movilización

de las muestras en un medio de transporte que tenga cubierta exterior y que

además tenga puertas; descartando de entrada el transporte de este tipo de

sustancias infecciosas en motocicleta, sin dejar de lado que este tipo de

transporte tan utilizado en nuestro medio para labores de mensajería, arroja un

alto índice de accidentalidad en el Distrito Capital.

- Exigir que los vehículos transportadores de sustancias infecciosas que

movilicen las cargas de manera segura, mediante contenedores que permitan

27

un sistema de sujeción del bulto, conforme al art. 32 del Código Nacional de

Tránsito y al Decreto 1609 de (2002) art. 4 nm 3 literales B y E

- El vehículo debe ir identificado con el numero UN correspondiente a la

sustancia transportada, de acuerdo al Decreto 1609 de (2002) art.5 literales A

y B.

CONCLUSIONES

- Existe una relación causal entre la tolerancia omisiva y la negligencia de las

autoridades de salud y transporte ante la movilización indebida de sustancias

infecciosas.

- La inexistencia de un protocolo que minimice el riesgo de exposición en esta

actividad, evidencia una carencia de responsabilidad por parte de las

autoridades competentes que se traduce en falta de inspección, vigilancia y

control frente a este particular.

- La tolerancia y la negligencia deben dar paso a realización de protocolos claros

por parte de las autoridades de los sectores ambiente, salud y transporte; de

cuyo contenido el presente documento presenta una propuesta.

- Es importante intervenir el déficit jurídico existente de cara al transporte de

muestras de laboratorio, pues este coloca en riesgo inminente el Derecho

Fundamental a la Salud de los habitantes del Distrito Capital.

28

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